Politikfeld Arbeitsmarkt - Fakultät für Sozialwissenschaft der Ruhr ...

Ehret/Kaiser/Kley/Soler Lluesma/Strickerschmidt
Politikfeld Arbeitsmarkt –
Analysen der TeilnehmerInnen eines Vertiefungsseminars an der
Fakultät für Sozialwissenschaft der Ruhr-Universität Bochum
Arbeitspapier der Fakultät für Sozialwissenschaft

Vorwort
2
Im Sommersemester 1997 und dem darauf folgenden Wintersemester wurde unter der Leitung von
Dr. Matthias Knuth und Prof. Dr. Ulrich Widmaier ein sogenanntes Vertiefungsseminar durchgeführt.
Ein Ziel dieses neuen Typs von Seminaren ist die theoretische Aufarbeitung und empirische
Erforschung von gesellschaftlichen Problemlagen. Dazu gehören seit geraumer Zeit die Lage auf dem
Arbeitsmarkt und die Versuche, sie durch politische Interventionen auf unterschiedlichen Ebenen zu
verbessern. Die Studierenden haben in der letzten Phase des Vertiefungsseminars zu verschiedenen
arbeitsmarktpolitischen Bereichen Analysen durchgeführt, von denen für dieses Arbeitspapier vier
ausgewählt wurden.
Die vier Arbeiten lassen sich zwei Bereichen zuordnen. Da ist zunächst der Komplex der
europäischen Strukturfonds und ihr Einsatz im Kampf gegen Arbeitslosigkeit auf der regionalen
Ebene. Die beiden zuerst abgedruckten Arbeiten von Cornelia Strickerschmidt und Juana Soler
Lluesma untersuchen den Einsatz der Fonds in zwei verschiedenen europäischen Regionen (Twente,
Niederlande und Asturien, Spanien), wobei in der Arbeit von Strickerschmidt durch einen Vergleich
der Umsetzung in Twente mit NRW versucht wird, die Eignung von politisch-administrativen
Strukturen für einen möglichst effektiven und effizienten Einsatz der Mittel zu beurteilen.
Die zwei danach abgedruckten Arbeiten beschäftigen sich mit innerorganisatorischen Strukturen und
deren Auswirkungen auf interne und externe Arbeitsmärkte. Das Papier von Christine Ehret und
Thomas Kley stellt ein Konzept für die Gestaltung der Arbeitsorganisation einer kommunalen
Beschäftigungsgesellschaft auf der Grundlage von Gruppenarbeit und Teamstrukturen dar. Ziel des
Vorschlags ist es, die Motivation und die sozialen Kompetenzen der beschäftigten
Sozialhilfeempfänger zu erhöhen. Die Arbeit von Dominik Kaiser beschäftigt sich mit der Reaktion
eines Unternehmens auf die Arbeitsmarktlage und verwendet dabei das theoretische Konzept des
internen Arbeitsmarkt, wie es zuerst für den amerikanischen Arbeitsmarkt entwickelt und später
durch Lutz und Sengenberger auf die deutschen Bedingungen übertragen wurde.
Matthias Knuth/Ulrich Widmaier
August 1998

Inhaltsverzeichnis
I. Arbeitsmarktpolitik auf der Grundlage der Europäischen Sozial- und Regionalfonds
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1. Cornelia Strickerschmidt: Vergleich der Umsetzung der EU-Strukturpolitik in den Regionen
Twente (Niederlande) und Mittleres Ruhrgebiet/Nordrhein-Westfalen
2. Juana Soler Lluesma: Die aktive Arbeitsmarktpolitik in Asturien (Nordspanien) unter besonderer
Berücksichtigung des Europäischen Sozialfonds
II. Arbeitsmarktpolitik, Arbeitsorganisation und interne Arbeitsmärkte
1. Christine Ehret/Thomas Kley: Gruppenarbeit als Chance und Modell für die Zukunft kommunaler
Beschäftigungsgesellschaften
2. Dominik Kaiser: Struktur und Funktion interner Arbeitsmärkte am Beispiel der NRW Spielkasinos

Cornelia Strickerschmidt
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Vergleich der Umsetzung der EU-Strukturpolitik in den Regionen Twente (Niederlande) und
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung
2 Grundzüge der europäischen Strukturpolitik
Mittleres Ruhrgebiet/Nordrhein-Westfalen
2.1 Definition und übergeordnete Ziele von Strukturpolitik in der EU
2.2 Finanzierungsgrundlagen von Strukturpolitik – Die Strukturfonds: Grundlage für
Gemeinschaftsinitiativen und die Gemeinschaftlichen Förderkonzepte
2.3 Idealtypische Zielgebiete und ihre Definition
2.4 Das Zustandekommen der Gemeinschaftlichen Förderkonzepte
3 Implementation der EU-Strukturförderung in den Regionen Twente/Overijssel und Mittleres
Ruhrgebiet/Nordrhein-Westfalen
3.1 Soziodemographische Entwicklung
3.2 Die natürlichen Ressourcen, die Infrastruktur und deren wirtschaftliche Nutzung
3.3 Instanzen in den Regionen
3.4 Mittelbewirtschaftung
4 Vergleich der Regionen
Literaturverzeichnis

1 Einleitung
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Ideen zur Zukunft eines vereinten Europas werden momentan von der Vorstellung eines „Europa der
Regionen“ beherrscht. Dahinter steht der Gedanke, die Europäische Union zu einem föderativen
Staatenbund zusammenzufügen, in dem Regionen dem Subsidiaritätsprinzip getreu in relativer
Autonomie handeln können. Das beinhaltet die Demokratisierung von politischen Entscheidungen
und die Dezentralisierung von Verwaltungsaufgaben.
Die europäische Strukturpolitik ist eines der Politikfelder, in dem diese Leitgedanken konzeptionell
integriert wurden. Die Regionen werden mittlerweile in Entscheidungen einbezogen und die
Implementation der Programme wurde nahezu vollständig in ihre Hände gelegt.
Mein ursprüngliches Konzept für diese Studie war, zwei Regionen aus zwei EU-Staaten, die der Ziel-
2-Förderung zugeordnet sind, das Mittlere Ruhrgebiet und die Region Twente (Niederlande),
hinsichtlich ihrer Verfahrensweisen bei der Durchführung von EU-Programmen, der Kopplung
verschiedener Strukturfonds und der Effizienz der Implementation zu vergleichen.
Bei der Erhebung der Daten wurde jedoch deutlich, daß die Verwaltungsstrukturen und die Art, wie
Programme implementiert werden, so weit voneinander abweichen, daß vergleichbares Material nicht
zur Verfügung steht.
Ein Problem besteht bereits darin, daß in Nordrhein-Westfalen die Grenzen der Gebiete, in denen der
Europäische Sozialfonds (ESF) bzw. der Europäische Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE)
Anwendung findet, nicht übereinstimmen. Daher liegen zu einigen Vergleichspunkten entsprechende
Informationen aus dem Mittleren Ruhrgebiet nicht vor. An ihrer Stelle beziehe ich mich auf Daten
aus dem gesamten Ziel-2-Gebiet Nordrhein-Westfalens.
Trotz dieses Mankos lohnt sich eine Gegenüberstellung, um zu illustrieren, wie heterogen die Ebene
der Regionen in Europa ist. Darüber hinaus läßt dieser Vergleich die Diskussion zu, welche Vorteile
eine konsequente Regionalisierung mit entsprechender eigenverantwortlicher Durchführung von
Aufgaben haben kann.
Zur Einordnung des Vergleichs werde ich zunächst auf die Grundzüge der europäischen
Strukturpolitik eingehen.
In Kapitel 2 werde ich die soziodemographischen, die wirtschaftlichen und die politischen Strukturen
in Twente und Nordrhein-Westfalen bzw. im Mittleren Ruhrgebiet und die Einbindung der
Strukturpolitik darstellen, bevor ich diese in Kapitel 3 vergleichend gegenüberstelle.

2 Grundzüge der europäischen Strukturpolitik
2.1 Definition und übergeordnete Ziele von Strukturpolitik in der EU
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Der Rahmen für die europäische Strukturpolitik wurde 1957 mit dem 2. Vertrag zur Gründung der
Europäischen Gemeinschaft geschaffen. Als übergeordnetes Ziel wurde festgelegt, „eine harmonische
und ausgewogene Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft“ (Classen, 1997,
S.7) zu fördern, wie es in Artikel 2 des o.g. Vertrages heißt, worunter auch die Stärkung des
Wirtschaftswachstums und die Sicherung und der Ausbau des Beschäftigungswachstums gehören. In
den Artikeln 130a und 130b werden diese Zielsetzungen in bezug auf die Strukturförderung
konkretisiert:
„Art. 130a: (Ziele; Regionen und benachteiligte Gebiete): Die Gemeinschaft entwickelt und
verfolgt [...] ihre Politik zur Stärkung ihres wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, um
eine harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes zu fördern.
Die Gemeinschaft setzt sich insbesondere zum Ziel, die Unterschiede im Entwicklungsstand
der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete,
einschließlich der ländlichen Gebiete, zu verringern.
Art. 130b: (Rolle der Strukturfonds; Aktionen außerhalb der Fonds): [...] Die Festlegung und
Durchführung der Politiken und Aktionen der Gemeinschaft sowie die Errichtung des
Binnenmarktes berücksichtigen die Ziele des Artikels 130a und tragen zu deren
Verwirklichung bei. Die Gemeinschaft unterstützt auch die Bemühungen durch die Politik,
die sie mit Hilfe der Strukturfonds (Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die
Landwirtschaft - Abteilung Ausrichtung, Europäischer Sozialfonds, Europäischer Fonds für
regionale Entwicklung), der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen
Finanzierungsinstrumente führt. [...]“ (Classen, 1997, S. 80/81).
Der Schwerpunkt der Strukturförderung liegt also auf der Beseitigung von regionalen Disparitäten,
um so den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt der Mitgliedsstaaten zu stärken
(Kohärenzziel).
Ursprünglich wurde mit der Einrichtung von Kohäsions- und Strukturfonds ein System des
Finanzausgleichs von reicheren an ärmere Nationen geschaffen. Mit dem Beitritt weiterer

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Mitgliedsstaaten zu den Europäischen Gemeinschaften erkannte man jedoch, daß dieses wenig
differenzierte System einseitige Belastungen in sich birgt und ein Hindernis für die Integration
weiterer europäischer Staaten sein wird.
Die Strukturförderung hat sich daher in den letzten 15 Jahren von einem einfachen
Transfermechanismus zu einem komplexen Gefüge aus Finanzierungsgrundlagen, Förderkriterien
und einem Verhandlungssystem zwischen supranationalen, nationalen und subnationalen Akteuren
entwickelt (vgl. Ansell u.a., 1997, S. 351).
2.2 Finanzierungsgrundlagen von Strukturpolitik - Die Strukturfonds: Grundlage für
Gemeinschaftsinitiativen und die Gemeinschaftlichen Förderkonzepte
Kohäsionsfonds unterstützen Vorhaben im Bereich Umweltschutz und den Aufbau transeuropäischer
Netze auf dem Gebiet der Verkehrsinfrastruktur (Art. 130d EGV).
Die Strukturfonds haben, wie unter Punkt 2.1 bereits dargestellt, das Ziel, regionale Disparitäten
auszugleichen.
Vier Strukturfonds werden zur Verfügung gestellt.
Der FIAF ist das Finanzierungsinstrument für die Ausrichtung der Fischerei.
Der EAGFL ist der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefond für die Landwirtschaft.
Im Mittelpunkt meiner Studie stehen der Europäische Fonds für Regionale Entwicklung und der
Europäische Sozialfonds, aus denen Ziel-2-Regionen (s. Punkt 2.3) ihre Mittel beziehen.
Der Europäische Sozialfonds (ESF) ist eine Möglichkeit der Zusatzfinanzierung für Maßnahmen, die
vorhandene, aber auch präventiv, Arbeitslosigkeit bekämpfen. Darunter fallen Projekte, die allgemein
den Zugang zum Arbeitsmarkt erleichtern.
Im Vordergrund steht, die regionale, aber vor allem auch die berufliche Mobilität zu fördern. Ein
Schwerpunkt liegt dabei in der beruflichen Qualifizierung.
Außerdem wird die Schaffung neuer Arbeitsplätze unterstützt. Besonderes Augenmerk wird bei
diesen Maßnahmen auf die Förderung von Chancengleichheit und auf Modellversuche gelegt, die
mehrere Mitgliedsstaaten betreffen, um den Aufbau transeuropäischer Netze zu forcieren.

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Aufgabe des Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) ist, die gravierendsten
regionalen Unterschiede auszugleichen. Unterstützt werden produktive Investitionen.
Gefördert wird darüber hinaus die Errichtung oder Modernisierung von Infrastrukturen, die zur
Entwicklung oder Umstellung der betreffenden Regionen sowie zur Erschließung des endogenen
Potentials dieser Regionen beiträgt.
Auch bei der Kofinanzierung durch den EFRE wird ein besonderes Augenmerk auf den Aufbau
transeuropäischer Netze gelegt.
Die Höhe der verfügbaren Mittel für die Strukturfonds beläuft sich im Zeitraum 1994-1999 auf
141,471 Milliarden ECU (vgl. Art. 12 Verordnung Nr. L 193/16).
Die Strukturfonds sind die Grundlage für die Finanzierung von Gemeinschaftsinitiativen und
Gemeinschaftlichen Förderkonzepten (GFKs).
Gemeinschaftsinitiativen sind strukturpolitische, regionenübergreifende Instrumente, die für einen
festgesetzten Zeitraum für spezielle Problembereiche besonderer Relevanz eingerichtet werden (vgl.
Marks, 1996, S. 321-322).
Zu den Gemeinschaftsinitiativen mit besonderem Stellenwert für Nordrhein-Westfalen und Twente
gehören die Initiativen RECHAR, RESIDER, RETEX, die den Folgen der rückläufigen Entwicklung
der Kohle-, Stahl- und Textilindustrie entgegenwirken. Im Aufbau befindet sich ADAPT: ADAPT
hat die Anpassung von Arbeitskräften an den wirtschaftlichen und technologischen Wandel im
grenzüberschreitenden Austausch der Arbeitskräfte zum Ziel.
Für die Gemeinschaftsinitiativen werden ca. zehn Prozent der Strukturfondsmittel bereitgestellt (vgl.
Marks, 1996, S. 321).
Die EU-Strukturförderung im eigentlichen Sinne erfolgt über die Gemeinschaftlichen Förderkonzepte
(GFKs), das heißt über die wirtschaftlichen Entwicklungspläne für den jeweiligen Mitgliedsstaat und
seine Regionen, die auf die folgenden Förderschwerpunkte abgestellt sind (vgl. Marks, 1996, S. 322).
2.3 Idealtypische Zielgebiete und ihre Definition
Mit dem Maastrichter Vertrag 1992 gewann die Strukturförderung an Bedeutung. Das
Mittelkontingent für die Förderphase 1994 bis 1999 wurde gegenüber der vorhergehenden
verdreifacht.

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1993 wurden die Ziele der Strukturförderung im Zuge dieser Entscheidung überarbeitet und den
wirtschaftlichen Veränderungen angepaßt. Die Zieldefinitionen, die ich im folgenden darstellen
werde, sind das Resultat dieser Reform (vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 1993,
S. 7).
Ziel 1: Regionen mit Entwicklungsrückstand
Oberste Priorität wird der Förderung der Entwicklung und der strukturellen Anpassung der Regionen
mit Entwicklungsrückstand eingeräumt. Dies sind NUTS-Regionen der Ebene II 1 , deren
Bruttoinlandsprodukt in den letzten drei Jahren unter 75% des EU-Durchschnitts lag.
Mit der Einheitlichen Europäischen Akte (1986) wurde die Förderung auf Gebiete ausgeweitet, deren
BIP an diese 75%-Grenze heranreichte. Dadurch wurden die Länder Griechenland, Portugal, Irland
sowie einige Regionen Spaniens, Italiens, Frankreichs einbezogen.
Nach der Reform kamen 1994 ein Teil Belgiens, der Grenzbereich Frankreich/Belgien, einige
Gebiete Großbritanniens, weitere Gebiete in Spanien, in den Niederlanden Flevoland und die fünf
neuen Bundesländer sowie Ost-Berlin hinzu.
In 1996 betraf die Ziel-1-Förderung 26,6% der Gemeinschaftsbevölkerung (vgl. Kommission der
Europäischen Gemeinschaften, 1993, S. 12).
Ziel 2: Regionen, die von rückläufiger industrieller Entwicklung schwer betroffen sind
Die Ziel-2-Förderung bezieht sich auf Regionen und Teilregionen, die von einer rückläufigen
industriellen Beschäftigung schwer betroffen sind.
Für die Erschließung der Regionen sind drei Hauptkriterien maßgeblich:
- Die Arbeitslosenquote liegt über dem Gemeinschaftsdurchschnitt.
- Der Anteil der industriellen Erwerbstätigen liegt über dem Gemeinschaftsdurchschnitt.
- Es ist ein Rückgang an industriellen Erwerbstätigen zu verzeichnen.
Diese Kriterien gelten primär, über sekundäre Kriterien gibt es auch die Möglichkeit, die Ziel-2-
Förderung auf Gebiete auszuweiten, die an die den Hauptkriterien entsprechenden Gebiete
angrenzen. Dies sind u.a. städtische Verdichtungsräume, Gebiete mit Problemen in verschiedenen
Sektoren und Grenzregionen, weil deren durchschnittliches Pro-Kopf-BIP in der Regel niedriger als
der nationale Durchschnitt ist (vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 1994, S. 106).
Twente und das Mittlere Ruhrgebiet erfüllen die Ziel-2-Kriterien.
Ziel 3: Bekämpfung der Langzeit- und Jugendarbeitslosigkeit
1 NUTS I werden 77 Regionen zugeordnet, die in der Bundesrepublik den Bundesländern und in den Niederlanden den
'Landsdelen' entsprechen. Unter NUTS II fallen Verwaltungseinheiten, die in der Bundesrepublik den
Regierungsbezirken, in den Niederlanden den 'Provincies' entsprechen. Unter NUTS III werden die Rest-
Unterteilungen zusammengefaßt. Unter diesen Rest-Regionen versteht man in der Bundesrepublik die Kreise und in

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Die Ziel-3-Förderung stellt Mittel für Problemgruppen des Arbeitsmarktes zur Verfügung.
Insbesondere die Langzeit- sowie die Jugendarbeitslosigkeit sollen bekämpft werden. Die Ziel-3-
Definition läßt aber auch Spielraum für eine Förderung weiterer Personengruppen oder - wie es heißt
- für die „Erleichterung der Eingliederung [...] der vom Ausschluß bedrohten Personen in das
Erwerbsleben.“ (Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 1993, S.11).
Vor der Reform der Strukturfonds 1993 war die Ziel-3-Förderung auf die Bekämpfung der
Langzeitarbeitslosigkeit beschränkt. Ziel 4 konzentrierte sich auf die arbeitslosen Jugendlichen.
Durch die Integration in eine Förderpriorität wurde der Zielgruppenförderung mehr Freiraum
gewährt, aber auch Platz für die Finanzierung der neuen Aufgaben geschaffen, die der Maastrichter
Vertrag vorsieht (vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 1993, S.11).
Ziel 4: Anpassung der Arbeitskräfte an den industriellen Wandel
Mit dem neu definierten Ziel 4 konzentriert man sich nicht mehr nur auf die Bekämpfung von
Arbeitslosigkeit, sondern fördert durch Qualifizierung die Bereitstellung von Humanressourcen, um
die Konkurrenzfähigkeit zu sichern und Betrieben, die sich neu ansiedeln wollen, ein entsprechendes
Kontingent an Arbeitskräften zur Verfügung zu stellen. Die Anpassung der Arbeitskräfte an die
industriellen Wandlungsprozesse und an Veränderungen der Produktionssysteme soll erleichtert
werden (vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 1993, S. 11).
Ziel 5: Entwicklung des ländlichen Raums
Ziel 5a: Beschleunigte Anpassung der Agrarstrukturen
Ziel 5b: Erleichterung der Entwicklung und der Strukturanpassung der ländlichen Gebiete
Ziel 6: Arktische Regionen mit besonders geringer Bevölkerungsdichte
Diese Ziele richten sich auf die Strukturanpassung der Landwirtschaft und der Fischerei. Da sie für
die Regionen dieser Studie nicht von Bedeutung sind, werde ich auf diese Ziele nicht weiter eingehen
(vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 1993, S.11).
Mit Maastricht erfolgte eine Umorientierung der Strukturförderung auf Strukturanpassung, d.h.
wurden vorher Erweiterungen bereits bestehender Betriebe unterstützt, richtete man nun die
Fördermaßnahmen verstärkt auf die Ansiedlung neuer produktiver Tätigkeiten aus. Konkret rückten
kleinere bis mittlere Unternehmen mit einer (geplanten) Belegschaft von 50 bis 100 Beschäftigten ins
Blickfeld.
den Niederlanden die Regionen (vgl. Dörnhöfer, 1995, S. 43).

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Ziel dieses Leitgedankens ist nicht nur, Innovationen zu fördern, sondern auch stark mittelbindende,
mit einer Vergabeautomatik ausgestattete Programme zu reduzieren und damit die Förderung zu
flexibilisieren.
Die Strukturförderung folgt dem Prinzip der Zusätzlichkeit. Das bedeutet, daß Projekte nur gefördert
werden können, wenn sie nicht durch andere bereits bestehende nationale oder regionale
Förderprogramme unterstützt werden können (vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
1993, S. 25).
Die Strukturförderung ist allerdings lediglich eine Kofinanzierungsmöglichkeit, d.h. für die
Durchführung eines Projektes müssen andere öffentliche und private Mittel zur Verfügung gestellt
werden.
In Ziel-1-Gebieten können Projektkosten bis höchstens 75% (in begründeten Ausnahmefällen bis zu
80%) aus den Fonds finanziert werden. Generell werden dabei mindestens 50% der öffentlichen
Kosten übernommen.
In allen anderen Zielgebieten beträgt die Höchstgrenze 50% und mindestens 25% der öffentlichen
Ausgaben werden von der EU übernommen (vgl. Artikel 13 Abs. 3 der EWG-Verordnung Nr.
2052/88).
2.4 Das Zustandekommen der Gemeinschaftlichen Förderkonzepte
Die Zunahme der Relevanz und der Komplexität der Strukturförderung führte zu einer Verlagerung
der politischen Interessen und Einflußnahme. Bis 1988 waren die nationalen Regierungen die
einflußreichsten Akteure. Als Geldgeber bestimmten sie über die Verwendung der aus den Fonds zur
Verfügung gestellten Mittel. Als Mittler zwischen Kommission und subnationalen Akteuren liefen
alle Informationen über sie und wurden von ihnen kontrolliert.
1988 kam es zu einer großen qualitativen Veränderung im Verhandlungs- und auch im
Kontrollsystem der Strukturförderung.
Die Rolle der Europäischen Kommission wurde dabei in vierfacher Weise gestärkt:
1. Technische Kriterien anstelle von Verhandlungsgeschick der Mitgliedsstaaten entscheiden darüber,
welche Regionen in die Förderung einbezogen werden.
2. Eine bessere Überwachung gewährleistet, daß das Prinzip der Zusätzlichkeit der EU-Förderung
eingehalten wird.
3. Die EU-Förderung in den Regionen erhält einen stärker programmatischen Charakter.

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4. Durch eine Stärkung der Gemeinschaftsinitiativen wird mehr Geld direkt von der Kommission
verteilt (vgl. Ansell u.a., 1997, S. 351-352).
Vor allem verlieh die Reform jedoch den subnationalen, regionalen Akteuren mehr
Gestaltungsmacht. Sie wurden von nun an in die Verhandlungen um die Ausgestaltung der regionalen
Programme einbezogen. Ziel dieser Reform war, das traditionelle ‚top-down‘-System durch ein
duales Netzwerk zu ersetzen, in dem Kommission, Nationalregierungen und Regionen je zwei
Verhandlungspartnern gegenüberstehen. Der jeweils Dritte nimmt in der Verhandlungssituation eine
kontrollierende Stellung ein.
„Dual Network“: Europäische Kommission
Nationale Region
Regierung
Die gravierendste Änderung ist, daß die Regionen direkt mit der Kommission in Verbindung treten
können. Sowohl für die Kommission als auch für die Regionen eröffnen sich somit neue
Informationsquellen. Darüber hinaus können sich beide gegenseitig politische Unterstützung geben.
Die nationalen Regierungen sind auf diese Weise gezwungen, stärker auf die Belange der
Kommission, aber vor allem die der Regionen einzugehen, um zu vermeiden, daß der
Informationsfluß an ihnen vorbeiläuft und ihre Position untergraben wird (vgl. Ansell u.a., 1997, S.
351-353).
Nach dieser Reform haben zwei Verhandlungsrunden zur Festlegung der Kohäsions- und
Strukturfonds stattgefunden: Die erste als Auftakt zum fünfjährigen Zyklus von 1989-1993, der auch
als ‚Delors-I-Paket‘ bezeichnet wird, die zweite Verhandlungsrunde wurde im Vorfeld zum
sechsjährigen Zyklus (‚Delors-II-Paket‘) von 1994-1999 einberufen (vgl. Marks, 1996, S.316-1318).
Die Festlegung der GFKs und ihrer operationellen Programme erfolgt in vier Entwicklungsphasen:
Phase 1: Entwurf des nationalen bzw. regionalen Entwicklungsplans

Dieser Entwurf dient als Basis für die Verhandlung mit der Kommission.
Phase 2: Umwandlung der regionalen Entwicklungskonzepte in bindende Verträge
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Nach den Verhandlungen zu den regionalen Entwicklungsplänen werden diese nach Einbindung der
entsprechenden Verhandlungsergebnisse in Verträge, den Gemeinschaftlichen Förderkonzepten,
umgesetzt.
Ist in diesen Phasen der Einfluß der nationalen Regierungen immer noch dominant, so konnten in den
Verhandlungen um die konkrete Gestaltung der Programme die Regionen mitwirken.
Phase 3: Umwandlung der GFKs in Operationelle Programme
Nach weiteren Verhandlungen werden die GFKs in Operationelle Programme umgewandelt. Die
Operationellen Programme beinhalten die einzelnen Projekte und Maßnahmen, die in dem
entsprechenden Förderzeitraum durchgeführt werden sollen.
Phase 4: Umsetzung und begleitende Überwachung der Operationellen Programme
Die Kontrolle erfolgt vornehmlich über Ex-Ante, Zwischen- und Endevaluationen, die nach
gemeinschaftlich festgelegten Kriterien erfolgen. Die Zwischenkontrolle gestaltet sich dabei in Form
von Jahresberichten und 3-Jahresberichten (vgl. Art. 31, Verordnung Nr. L 193/32 und vgl. Marks,
1996, S.321-328).
Die Vielfalt der Formen, die sich jedoch hinter dem dritten Verhandlungspartner ‚Region‘ verbirgt,
erschwert die Einordnung seiner Position.
Schon hinsichtlich des Begriffes Region gibt es weitreichende Abweichungen.
Mittels NUTS (Nomenclature des unites statistiques) wurde für die Strukturpolitik ein
Abgrenzungskriterium geschaffen, um einerseits vergleichbare Regionen innerhalb der Gemeinschaft
zu bestimmen, außerdem aber auch Statistiken zu vereinheitlichen und damit einen Vergleich der
Regionen zu ermöglichen. Jedoch wird diese Systematik nicht durchgängig angewendet. Die
Bestimmung der Ziel-2-Regionen orientiert sich an rein technischen Kriterien (s. Punkt 2.3). Dies
ermöglicht zwar eine problemzentrierte Kategorisierung, führt jedoch zu einer Heterogenität, die die
Vergleichbarkeit und damit die Überwachung der Implementation der EU-Förderung erschwert (vgl.
Dörnhöfer, 1995, S. 40-43).

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Anhand der Regionen Twente (bzw. Overijssel) und dem Mittleren Ruhrgebiet (bzw. Nordrhein-
Westfalen) werde ich darstellen, wie unterschiedlich zwei Ziel-2-Regionen in ihren
soziodemographischen , wirtschaftlichen und institutionellen Strukturen sein können.

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3 Implementation der EU-Strukturförderung in den Regionen Twente/Overijssel und Mittleres
Ruhrgebiet/Nordrhein-Westfalen
3.1 Soziodemographische Entwicklung
Twente/Overijssel
Die Region Twente gehört als Grenzregion entlang der deutsch-niederländischen Grenze zu den Ziel-
2-Gebieten innerhalb der EU (vgl. Jaarrapportage, 1997, S. 7).
Genauer gehören 82% oder 1.181 km² der administrativen Einheit Twente zu der Fläche, die von der
EU subventioniert werden.
Im Ziel-2-Gebiet lebten 1995 insgesamt 509.057 Einwohner. Die größten Städte sind dabei Enschede
mit 147.624, Hengelo mit 77.514 und Almelo mit 65.322 Einwohnern. Zusammen sind dies 57% der
im Ziel-2-Gebiet Twentes Ansässigen.
Die Bevölkerungsdichte beträgt 431 Personen pro km². Dieser Schnitt liegt unter der nationalen
Dichte von ca. 450 Personen.
Der Wanderungssaldo ist jedoch positiv und wird voraussichtlich positiv bleiben (vgl. EPD, 1997, S.
9).
Die potentielle Berufsbevölkerung (alle Einwohner zwischen 15 und 64 Jahren) betrug 1995 397.000.
Seit 1993 standen zwar immer mehr Personen in Arbeit, jedoch ist der Partizipationsgrad relativ
gering. Vor allem war ein deutlicher Rückgang bei der Erwerbsbeteiligung der Frauen zwischen 1992
und 1995 von 52% auf 42% zu verzeichnen (vgl. EPD, 1997, S. 10).
Das Ausbildungsniveau in Twente liegt im allgemeinen unter dem Landesniveau. Die Ursache ist
dabei vor allem in dem geringen Anteil an Akademikern zu suchen. 1995 lag die Quote in Twente bei
5%, national bei 8%.
Nur der Anteil der Absolventen einer betrieblichen Ausbildung liegt nah am nationalen Schnitt. Die
Berufsbevölkerung in Twente ist stark industriell orientiert. Die betrieblichen Ausbildungen erfolgten
dementsprechend überwiegend in gewerblich-technischen Berufen (vgl. EPD, 1997, S. 11).
Die Region Twente schneidet im nationalen Vergleich auch hinsichtlich der Arbeitslosigkeit
schlechter ab. 1995 lag die jahresdurchschnittliche Quote in Twente bei 7,9%, in den gesamten
Niederlanden bei 6,7%.
In den größeren Städten konzentriert sich dabei die Arbeitslosigkeit. Am 1.1.1996 betrug die
Arbeitslosenquote in Almelo 13,2%, in Enschede 12,9% und in Hengelo 11,4%.

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Hinzu kommt der relativ hohe Anteil an Problemgruppen in diesen Städten. 35% der Arbeitslosen
sind unter 27 Jahre alt. Der Anteil an ethnischen Minderheiten beträgt 19%, darunter
überdurchschnittlich viele Jugendliche. Der Anteil an Langzeitarbeitslosen (= Personen, die 12
Monate und länger arbeitslos gemeldet sind) beträgt 58%.
Berücksichtigt werden muß auch die Anzahl der Personen, die Berufsunfähigkeits- oder
Erwerbsunfähigkeitsrente beziehen. Diese liegt in der Region Twente wesentlich höher als im
nationalen Gebiet (Twente: 16,2%, NL: 13%) 2 (vgl. EPD, 1997, S. 14).
Mittleres Ruhrgebiet/Nordrhein-Westfalen
Ziel-2-Gebiete in Nordrhein-Westfalen sind der Teilkreis Heinsberg oder vielmehr die Region um die
Zeche Sophia-Jacoba sowie der größte Teil des Ruhrgebiets, genauer Stadtteile der Städte Duisburg,
Krefeld, Oberhausen, Gelsenkirchen, Herne, Bochum, Bottrop, Dortmund, Hagen, Hamm, Essen
sowie Teile der Kreise Enneppe-Ruhr, Recklinghausen und Unna. Hinzu kommen die Teilkreise
Wesel und Warendorf.
Insgesamt lebten Ende 1994 in diesen Regionen 3.627.500 Einwohner. Die Gesamtfläche des Ziel-2-
Gebietes beträgt 6.423,87 km². Die Bevölkerungsdichte zwischen den Ballungszentren und den
Städten, die am Rand dieser Ziel-2-Region liegen, divergiert stark. Herne ist dabei mit 3.502
Einwohnern pro km² die Stadt mit der dichtesten Besiedlung, die Teile des Kreises Warendorf, die in
die Ziel-2-Förderung einbezogen werden, weisen mit 205 Einwohnern pro km² die niedrigste
Bevölkerungsdichte auf.
Die zentralen Ruhrgebietsstädte haben seit 1980 Einwohner verloren, die Randzonen konnten
dahingegen einen Zuwachs verzeichnen.
Die Region Mittleres Ruhrgebiet umfaßt die Städte Bochum und Herne sowie Hattingen und Witten.
Die dem Ziel 2 zugeordneten Stadtteile Bochums und Hernes beherbergen auf einer Gesamtfläche
von 196,84 km² 581.158 Personen. Dies sind 62,24% der Gesamtbevölkerung des Gebietes. Auch
Bochum weist dabei eine hohe Bevölkerungsdichte (2.758 Einwohner pro km²) auf. In Hattingen und
Witten auf einer Gesamtfläche von 408,28 km² wohnen dahingegen nur 352.622 Personen, was eine
Bevölkerungsdichte von 864 Einwohner pro km² bedeutet (vgl. Operationelles Programm, 1997, S. 3-
4).
2 Das „Jobwunder“ und die niedrigen Arbeitslosenquoten in den Niederlanden seit Beginn der 1990er Jahre sind zu
großen Teilen auf das Modell der Arbeitsumverteilung zurückzuführen. Einen Pfeiler dieses Modells bilden die neu
geschaffenen Arbeitsplätze, die ihre Basis in der Verbreitung von Teilzeitarbeit haben. Den zweiten Pfeiler bildet die
große Zahl von Frühverrentungen von älteren und behinderten Erwerbspersonen. Zählt man diese nebst
Sozialhilfeempfängern und in subventionierten Beschäftigungen stehende Personen zur Arbeitslosenquote, so ergibt
sich eine sog. „Breite Arbeitslosenquote“ von geschätzten 27,1%. In Deutschland liegt die Breite Arbeitslosenquote bei
ca. 22%. (Vgl. Schmid, 1996, S. 14/15).

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Die Qualifikationsstruktur der Erwerbsbevölkerung der Ziel-2-Gebiete in Nordrhein-Westfalen zeigt
im Vergleich zum westlichen Bundesgebiet einen leichten Überhang an niedrigen Qualifikationen
und liegt bei höheren Qualifikationen unter dem Schnitt.
Auffällig ist im Ruhrgebiet - bedingt durch die jahrzehntelange Dominanz von Großunternehmen, vor
allem der Montanindustrie, - die überdurchschnittliche Prägung durch traditionelle gewerbliche
Ausbildungen (vgl. Zwischenevaluierung, Abschlußbericht, 1997, S. 11-12).
Im Ruhrgebiet betrug die Arbeitslosenquote im Jahresdurchschnitt 1993 11,9%. Diese Quote ist für
die Kernstädte allerdings wenig aussagekräftig. Bereits 1990 lag die Arbeitslosenquote in Dortmund,
Essen, Gelsenkirchen und Herne bei bzw. über 13% 3 .
Nachdem 1991 und 1992 die Quoten zwar kurzzeitig wieder sanken, nahmen sie seit 1993
kontinuierlich zu. Ende Juni 1996 lag die Arbeitslosenrate in allen Kernstädten wieder über 13%
(vgl. Zwischenevaluierung, Abschlußbericht, 1997, S. 42).
Dies gilt auch für die Region Mittleres Ruhrgebiet. Der Rückgang im verarbeitenden Gewerbe um
32.839 Stellen konnte nicht aufgefangen werde, so daß die Arbeitslosenquoten demgemäß ab 1993
kontinuierlich stiegen. Der massivste Einbruch erfolgte zwischen 1993 und 1994. In Bochum stieg
die Quote von 12,5% auf 14,1%, in Herne von 13,9% auf 15,1%, in Hattingen von 11,5% auf 14,1%
und in Witten von 12% auf 14,5%.
Wiedereingliederungsprobleme bestehen vor allem für ältere Arbeitnehmer (über 55 Jahre alt), für
Schwerbehinderte und Langzeitarbeitslose. Der Anteil dieser Personengruppen an der Zahl der
Arbeitslosen im Ruhrgebiet liegt weit über dem Bundes-, aber auch über dem Landesdurchschnitt
(vgl. Zwischenevaluierung, Abschlußbericht, 1997, S.92-93).
3.2 Die natürlichen Ressourcen, die Infrastruktur und deren wirtschaftliche Nutzung
Twente/Overijssel
Twente liegt zentral zwischen den bedeutenden ökonomischen Kerngebieten der ‚Randstad‘ (dem
westniederländischen Ballungsraum), dem Ruhrgebiet und es bestehen gute Verbindungen zu den
Fernzielen Berlin und Hamburg. Direkte Wasser- und Landverbindungen bestehen dabei in West-
Ost-Richtung. Innerhalb der Niederlande wird die Lage Twentes eher als peripher angesehen. Die
Verbindungen mit dem Norden der Niederlande sind weniger gut (vgl. EPD, 1997, S15-16).
Twente bietet daher einen guten Ausgangspunkt für eine europäische Expansion, wenn die
Binnenwege ausgebaut werden. Geplant ist eine unmittelbare Anbindung an die nationalen

18
‚mainports‘ Schiphol und Rotterdam. Außerdem soll die A35 mit der deutschen B54N sowie die A18
mit der A15 verbunden werden. Die Bahnlinien sollen stärker in Anspruch genommen und auf dem
Wasserweg soll eine weitere Verbindung mit Deutschland geschaffen werden. Nach dem Ausbau
kann Twente die Funktion eines zweiten nationalen Stützpunktes für den Güterverkehr übernehmen.
Standorte von Transport- und Logistikzentren sind dabei Enschede und Oldenzaal (vgl. Strategische
visie, 1994, S. 3-4).
Nicht nur dem Stellenwert Twentes als Transport- und Logistikregion kommt dieser Ausbau zugute,
auch die Umwelt wird durch die Verlagerung des Güterverkehrs auf wenige zentrale Straßen
entlastet.
Werden die Wälder und Wiesen geschont, aber auch die Ruhe in den Dörfern Twentes gewahrt,
bereitet dieses der Ausweitung des ‘Grün-‘ Tourismus den Boden. Als attraktiv werden dabei vor
allem die Bauernhöfe und Landgüter angesehen, auf denen man die traditionelle Lebensart
miterleben kann sowie die von (Wasser-)Mühlen geprägte landschaftliche Kulisse (vgl. EPD, 1997,
S. 115).
War Twente bisher vor allem als Naherholungsgebiet für Tagesreisen interessant, nimmt seit Beginn
der 1990er Jahre der Anteil der Menschen zu, die dort ihre Ferien verbringen. Von 1992 bis 1995
stieg der Anteil Twentes an den insgesamt innerhalb der Niederlande verbrachten Urlauben von 2,9%
auf 3,5% (vgl. EPD, 1997, S. 111).
Die ländliche Prägung macht Twente überdies als Wohngebiet interessant. Die Lebenshaltungskosten
sind relativ niedrig und die drei größeren Städte bieten Kultur, aber wichtiger noch Arbeitsplätze.
Twente ist eine der wichtigsten Industrieregionen in den Niederlanden. Die bedeutsamsten Zweige
sind die Genußmittel-, Chemie- und Kunststoffindustrie, vor allem aber die Metall-Elektro-Industrie.
Insgesamt tragen diese Branchen zu 19,2% aller Beschäftigungsmöglichkeiten in der Region Twente
bei.
Trotz des hohen Stellenwerts innerhalb der Niederlande ist eine anhaltende Abnahme der
Industriearbeitsplätze festzustellen. Zwischen 1991 und 1994 war ein Rückgang der
Industriebeschäftigung von 2,1% zu verzeichnen. Das bedeutet, daß in diesem Zeitraum 3000
Arbeitsplätze verloren gingen. Zwischen 1994 und 1995 betrug der Rückgang sogar 4%.
Die größten Verluste sind dabei in der Textilindustrie (-18% aller Industriearbeitsplätze zwischen
1991 und 1994), in der Chemieindustrie (-6,3%), der Gummi- und Kunststoffindustrie (-5,7%) und
im Metall-Elektro-Sektor (-6,3%) zu finden (vgl. EPD, 1997, S,11-13).
3 Messung bezieht sich auf jeweils Ende Juni

19
Trotz eines Zuwachses an offenen Stellen seit 1993 konnten diese Verluste nur unzureichend
kompensiert werden.
Um diesem Problem zu entgegnen, wurde eine mittelfristige ökonomische Strategie, ‚Twente tot
2000‘, entworfen, die zum Ziel hat, ein höheres Bruttoregionalprodukt zu erreichen und mehr
Arbeitsplätze zu schaffen. Analog zu den chancenreichen und ausbaufähigen Sektoren wurden vier
Entwicklungslinien festgelegt:
Twente als Transport- und Distributionsregion,
Twente als industrielle Region,
Twente als touristische Region und
Twente als innovative und dienstleistende Region.
(Vgl. Strategische Visie, 1994, S. I-III).
Das operationelle Programm, das ‚Enig Programmerings Document‘ (EPD), ist auf diesen
Wirtschaftsplan abgestimmt. Übergeordnete Zielsetzungen sind, daß das Wachstum des
Bruttoregionalproduktes mindestens auf dem gleichen Niveau liegen muß wie das nationale
Wachstum, die regionale Arbeitslosigkeit 1998 nicht mehr als 0,5%-Punkte über dem nationalen
Durchschnitt liegen darf und daß vor allem die Arbeitslosenraten der drei großen Gemeinden auf ein
Minimum beschränkt werden.
(vgl. Ex-ante-evaluatie, 1997, S. 7)
Im EPD sind die drei Sektoren Transport und Distribution, Industrie und Tourismus als vorrangig zu
fördernde Sektoren aufgenommen. Der Dienstleistungsgedanke und die Entwicklung von innovativen
Techniken wurden in diese Prioritäten integriert, in denen jeweils die gleichen thematischen
Schwerpunkte gesetzt werden:
Hardware: Verbesserung/Ausweitung der Infrastruktur, der Gewerbegebiete, der Betriebsansiedlung
Software: Unterstützung der Zusammenarbeit
Humanware: Schulung und Training von Arbeitskräften, und
Promoware: Werbung für die Region.
(Vgl. Ex-ante-evaluatie, 1997, S. 3-9).
Insgesamt sollen durch diese Aktionen zwischen 1994 und 1998 mindestens 2.100 Arbeitsplätze
entstehen. Man konzentriert sich dabei eher auf kleinere und mittlere Betriebe. Deren Anteil an
diesem Wachstum soll 70% betragen.

Mitteleres Ruhrgebiet/Nordrhein-Westfalen
20
Auch die Ziel-2-Gebiete Nordrhein-Westfalens sind aus europäischer Sicht verkehrstechnisch zentral
angebunden. Sie liegen im Schnittpunkt zweier bedeutsamer Verkehrsachsen, der Rheinschiene – von
der Randstad Holland über das Rhein-/Ruhr- sowie das Rhein-/Main-Gebiet, Süddeutschland und die
Schweiz nach Italien – und der Ost-West-Achse – Paris-Brüssel-Rhein-/Ruhr-Gebiet-Berlin-
Warschau. Damit besteht eine gute direkte Verbindung zu den Wirtschaftszentren Düsseldorf und
Köln, den Wirtschaftszentren der Niederlande und Belgiens, aus denen bedeutsame
Entwicklungsimpulse erwartet werden (vgl. Operationelles Programm, 1997, S. 38).
Nicht nur die Verkehrsinfrastruktur, sondern auch die Forschungs- und Technologieinfrastruktur ist
auf der Seite der Stärken der Ziel-2-Gebiete Nordrhein-Westfalens zu verbuchen. Aufgrund der
jahrzehntelangen Vorherrschaft der Montan- und Stahlindustrie ist dabei das Angebot an technischen
und naturwissenschaftlichen Studiengängen an den fünf Universitäten und den Fachhochschulen sehr
groß. Neben den Universitäten tragen die Technologiezentren und die zahlreichen
Forschungsinstitute maßgeblich zur technologischen Entwicklung bei (vgl. Operationelles Programm,
1997, S. 40-41).
Die bisherige Dominanz des Bergbaus und anderer Grundstoffindustrien hat aber überwiegend
nachteilige Auswirkungen auf die Beschäftigung.
Im produzierenden Gewerbe waren in Nordrhein-Westfalen 1995 im Vergleich zu 1991 372.594
(-13%) weniger Personen beschäftigt. Im Ruhrgebiet ging zwischen 1991 und 1995 fast jeder 5.
Arbeitsplatz (-17,1%) verloren.
Diese Verluste konnten bisher durch den Beschäftigungszuwachs im Tertiärsektor nur unzureichend
kompensiert werden. In Nordrhein-Westfalen ist in demselben Zeitraum die Zahl der in
Dienstleistungsberufen Beschäftigten um 160.561, im Ruhrgebiet um 31.599 gestiegen (vgl.
Operationelles Programm, 1997, S. 10).
Nicht nur quantitativ ist der Ausgleich unzureichend. Das niedrige formale Qualifikationsniveau und
die vorwiegend auf die Belange der Großunternehmen abgestellten gewerblichen Ausbildungen
haben eine Monostruktur zur Folge, die für die Anpassung der Qualifikationen – vor allem bei älteren
Arbeitnehmern – ein enormes Hindernis darstellt.
Die Präferenz dieser Unternehmen für männliche Arbeitnehmer hat bewirkt, daß die Erwerbsquote
der Frauen bis heute in Relation zum Bundesgebiet unterdurchschnittlich ist. (Bund: 42,8%; NW:
40,9%, Ruhrgebiet: 39,8%) (vgl. Operationelles Programm, 1997, S. 10, S. 39).

21
Ein weiteres großes Problem stellen die Umweltschäden dar, die durch diese Unternehmen
entstanden sind. Die meisten Flächen müssen erst saniert werden, bevor sie wieder gewerblich
genutzt werden können. Darüber hinaus ist vor allem das Ruhrgebiet wegen dieser Belastungen auch
noch immer nicht als Wohnraum attraktiv (vgl. Operationelles Programm, 1997, S.39/40).
Die EU-Ziel-2-Förderung konzentriert sich auf diese Probleme. Im Operationellen Programm werden
daher als Oberziele definiert, zukunftsfähige Arbeitsplätze, auch in bezug auf die Chancengleichheit
von Männern und Frauen zu schaffen und zu sichern sowie die wirtschaftliche Entwicklung durch
Umstrukturierung und Modernisierung zu forcieren.
Für den Einsatz des EFRE werden drei Handlungsschwerpunkte mit folgenden Unterpunkten gesetzt:
1. Diversifizierung der Wirtschaftsstrukturen in den Umstellregionen insbesondere durch
Unterstützung der KMU
1.1 Gewerbliche Investitionen
1.1.1 Investitionszuschüsse
1.1.2 Zinsvergünstigungen
1.1.3 Kredite innovativer Technologien
1.1.4 Beschäftigungsinitiativen
1.1.5 Produktive Investitionen im Umweltbereich
1.2 Software-Aktivitäten
1.2.1 Technologie und Innovation
1.2.2 Beratung und Information
1.2.3 Regionalstellen Frau/Wirtschaft
1.2.4 Entwicklungsagenturen
1.2.5 Touristisches Marketing
2. Anpassung und Modernisierung der wirtschaftsbezogenen Infrastruktur
2.1 Technische Infrastrukturen
2.2 Aus- und Weiterbildung
2.3 Verkehrsinfrastrukturen
2.4 Touristische Infrastrukturen
2.5 Grenzüberschreitende Entwicklung
3. Wiedernutzbarmachung von Brachflächen, Verbesserung ihres Umfeldes und der Umweltqualität
sowie Abbau von entwicklungsstörenden Folgen der Frühindustrialisierung
3.1 Wiedernutzbarmachung von Industrieflächen
3.2 Wiedernutzbarmachung von Gebäuden

3.3 Verbesserung der Umwelt
3.4 Rationalisierung der Energieverwendung.
22

23
ESF-gestützt ist die Förderung des Humankapitals. Dieser Handlungsschwerpunkt ist zur
Unterstützung der drei EFRE-kofinanzierten Handlungsschwerpunkte gedacht. Die Unterpunkte des
Handlungsschwerpunktes 4 ‘Förderung des Humankapitals’ greifen diese daher thematisch wieder
auf:
4.1 Branchendiversifizierung
4.2 Ökologische und soziale Erneuerung
4.3 Transnationale Aktivitäten
4.4 Programminfrastruktur und Studien.
Allein durch Investitionszuschüsse (s. Förderbaustein 1.1.1) konnten zwischen 1994 und 1996 1.508
Arbeitsplätze neu geschaffen und 909 Stellen gesichert werden. Die Zinsvergünstigungen, die im
Rahmen EFRE-gestützter Projekte eingeräumt wurden, trugen im wesentlichen zur Sicherung von
Arbeitsplätzen bei. Dadurch konnten 4.494 Stellen im o.g. Zeitraum erhalten werden (vgl.
Zwischenevaluierung, Zusammenfassung, 1997, S.18).
3.3 Instanzen in den Regionen
Twente/Overijsel
Die Regionalstruktur der Niederlande wird von Provinzen, die sich wiederum in Regionen und
Kommunen unterteilen, ausgefüllt.
Die Position der Provinzen und der Regionen in den Niederlanden erklärt sich aus der historischen
Entwicklung. Nach der Separation von den Spaniern im 16. Jahrhundert schlossen sich die
niederländischen Provinzen zu einem föderativen Staatenbund zusammen, in dem den Provinzen
Staatsqualität zukam. Nach der Eroberung durch die Franzosen im 18. Jahrhundert wurde dieser
Staatenverband nach französischem Vorbild in einen Einheitsstaat verwandelt. Die Staatshoheit ging
dabei von den Provinzen auf den Gesamtstaat über (vgl. Dörnhöfer, 1995, S. 120/121).
Diese Strukturen sind bis heute erhalten geblieben. Den elf Provinzen kommt verfassungsrechtlich
keine Staatshoheit zu. Der Staat ist jedoch verpflichtet, möglichst viele Befugnisse zu delegieren und
damit zu dezentralisieren. Autonom sind die Provinzen in der Umsetzung ihres Haushalts. Die
Dezentralisierung und die Haushaltsautonomie setzen sich auf den unteren Ebenen der Regionen und
der Kommunen weiter fort (vgl. Dörnhöfer; 1995, S. 122).
Entsprechend wurde auch die Regionalförderung dezentralisiert. Sowohl ESF- als auch EFRE-Mittel
werden autonom verwaltet.

24
Die Zuständigkeit liegt formal in der Hand des Arbeits- und Sozial- bzw. des
Wirtschaftsministeriums, die Kompetenzen wurden jedoch fast vollständig in die Provinz bzw. in die
Region verlagert. Formal verantwortliche Stelle für den EFRE ist dabei die Provincie Overijssel,
vergleichbar mit einem deutschen Regierungspräsidium und für den ESF das 'Regionaal Bureau
Arbeidsvoorziening (RBA)', das im wesentlichen die Aufgaben eines Landesarbeitsamtes
wahrnimmt. Diese beiden Institutionen sind die bewilligenden Verwaltungen. Organisatorisch sind
ihnen das 'EFRO Programma Bureau' bzw. das 'ESF Programma Bureau' angegliedert. In der
Erfüllung ihrer Aufgaben sind sie jedoch autonom und bestimmen somit letztendlich die
Mittelbewilligung. So werden von ihnen auch die Veranschlagungen im Haushaltsplan
vorgenommen. Zwischen den beiden Büros besteht eine enge Zusammenarbeit (vgl. ESF-
Programmabureau, 1997, S.3).
Das 'ESF Programmabureau' übernimmt zusätzlich alle Zuarbeit zur 'Stuurgroep' sowie die Beratung
von Antragstellern. Die Sekretariatsarbeiten sind auf seiten des EFRE abgetrennt. Hierfür wurde
eigens ein 'Programmasecretariat EFRO' eingerichtet, das der Provinz direkt angegliedert ist.
Die Auswahl der Projekte, die der 'Stuurgroep' vorgelegt werden, erfolgt nach einem
Kriterienkatalog, der auf einem Erfahrungsquerschnitt bereits durchgeführter Projekte basiert.
Für die Ziel-2-Förderung existiert sowohl für den EFRE wie auch für ESF ein gemeinsames
Gremium, die 'Stuurgroep', die über die Projektanträge entscheidet. In der ‚Stuurgroep‘ sind alle
Arbeitsmarktpartner, das sind Vertreter der Kammern, der Arbeitgeberverbände sowie der
Gewerkschaften, vertreten. Zusätzlich gehören aber auch Vertreter des RBA, der Provinz und der
Ministerien zur Belegschaft. Beisitzen können auch Mitglieder der entsprechenden
Generaldirektorate der Europäischen Kommission.
Die 'Stuurgroep' tagt alle zwei Monate einmal. Als Kontrollinstanz übergeordnet ist ihr das 'Comité
van Toezicht', das darüber wacht, daß die Ziele des EPD erfüllt werden. Das Comité tagt zweimal pro
Jahr.
In der 'Stuurgroep' wird im Konsens über die vorliegenden Projekte entschieden. Zunächst wird i.d.R.
zu EFRE-Programmen, dann zu ESF- und schließlich zu Kombi-Projekten EFRE/ESF Stellung
genommen.
Die Anträge können nach der Sitzung von den Mitgliedern der 'Programma Bureaus' direkt zur
Bewilligung geführt werden (vgl. ESF-Programmabureau, 1997, S. 4-7).

Mittleres Ruhrgebiet/Nordrhein-Westfalen
25
Schaubild 1: Organisationsstruktur Ziel-2-Gebiet Twente
(Quelle: On-going evaluatie, 1996, S. 25)
Die Bundesrepublik Deutschland gehört zu den ältesten föderalen Staaten der EU. Das heißt, daß
Regionalisierung und Dezentralisierung traditionell verankert sind.
Auch die EU-Förderung liegt im wesentlichen in der Hand der Bundesländer. Sind die
Bundesministerien direkte Empfänger der Gelder, die aus den Strukturfonds bereitgestellt werden,
wird die Planung und Implementation vollständig von den Landesminsterien übernommen.
Die Verwaltung des ESF fällt in den Zuständigkeitsbereich des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit
und Soziales (MAGS), für den EFRE in die Zuständigkeit des Ministeriums für Wirtschaft und
Mittelstand, Technologie und Verkehr (MWMTV) des Landes Nordrhein-Westfalen. Die formalen
Aufgaben beider Ministerien liegen in der Erstellung des Operationellen Programms, in dem die
Förderschwerpunkte festgelegt werden, und in der Erstellung der Förderungsrichtlinien. Das MAGS
nimmt darüber hinaus auch die Quotierung der Mittel für die 12 Ziel-2-Regionen Nordrhein-
Westfalens vor.

26
Auch wenn in Deutschland viele Befugnisse in der Hand der Bundesländer liegen, sind die
Strukturen innerhalb dieser jedoch vielfach hierarchisch. Der Umgang mit nachgeordeneten
Verwaltungseinheiten war bzw. ist noch vom ‚top-down‘-Prinzip geprägt. Diese
Verwaltungsstrukturen entsprechen vielfach nicht mehr den Anforderungen.
In Nordrhein-Westfalen wurde Anfang der 1990er Jahre die Regionalisierung der Strukturförderung
reformiert. Der Ursprung dieser Reform liegt in der ‚Zukunftsinitiative Montanregionen‘ (ZIM), die
im Zuge von Zechenstillegungen und Betriebsschließungen großer Unternehmen, vor allem in der
Stahlindustrie, entstand. Der Erfolg von ZIM veranlaßte die Landesregierung das Konzept auf ganz
Nordrhein-Westfalen auszuweiten.
Im Rahmen der ‚Zukunftsinitiative für die Regionen Nordrhein-Westfalens‘ (ZIN) wurden 15
Regionen eingerichtet. In jeder dieser Regionen tagt ein Regionaler Beirat, der Empfehlungen zu den
Strukturprogrammen gibt (vgl. Blotevogel, 1994, S.16/17).
EFRE
Analog werden die EFRE-Mittel verwaltet. In den Regionalkonferenzen wird über die
Strukturrelevanz von Projekten beraten. Die Beschlüsse der Konferenzen haben lediglich
empfehlenden Charakter. Die Bewilligung und die letztendliche Entscheidung über die Förderbarkeit
eines Projektes liegen bei der Landesregierung.
Der EFRE wird überwiegend als Zusatzförderung zu den existierenden Landesprogrammen genutzt.
Daher stützt sich auch das Bewilligungsverfahren auf bereits bestehende Strukturen. Das
Wirtschaftsministerium ist die federführende Stelle bei der Erstellung der Förderschwerpunkte des
Operationellen Programms sowie bei der Bewilligung. Das heißt, Mittel für Projekte, die in seine
Zuständigkeit fallen, werden direkt ausgezahlt. Fällt die Förderung eines Projektes in den
Fachbereich eines anderen Landesministeriums, so werden die Fördermittel an dieses Ministerium
zur Bewilligung verteilt.
Die verwaltungsmäßige Durchführung einiger Programmteile wird an dem Ministerium
unterstehende Institutionen, wie die Bezirksregierungen, die Investitionsbank Nordrhein-Westfalen
und andere fachlich zuständige Ämter, delegiert. Auch die Prüfung der Verwendungsnachweise
obliegt diesen Stellen.
Die abschließende Kontrolle der Verwendung der Haushaltsmittel erfolgt durch den
Landesrechnungshof.

(1) (2)
27
(1) Im Fall der Förderung gewerblicher Investitionen
(2) Im Fall der Förderung kommunaler Infrastruktur
ESF
Ausgabetitel
Kofinanzierungsmittel
TGr. 62 NRW-Anteil
Investitionsbank
NRW
Hausbank
Schaubild 2: Darstellung der Finanzströme (EFRE)
(vgl. Operationelles Programm, 1996, S. 175)
Für die Verwaltung des ESF wurden die Ziel-2-Gebiete Nordrhein-Westfalens in 12 Regionen
unterteilt. Fünf der 15 ZIN-Regionen decken sich nahezu mit diesen.
Zentrale Akteure bei der Implementation ESF-gestützter Projekte sind auf regionaler Ebene die
Arbeitsmarktkonferenzen oder Regionalen Beiräte, die Regionalsekretariate und die
Versorgungsämter.
EU
Bund EU
Landeshaushalt
Einnahme
Kapitel 08 031
Titel 346 11
MWMTV
Die Arbeitsmarktkonferenzen - in einigen Regionen heißen diese Regionale Beiräte - sind
Ausschüsse, die über die Durchführbarkeit von Projekten unter arbeitsmarktpolitischen und
strukturrelevanten Gesichtspunkten entscheiden.
Ausgabetitel
EFRE-Mittel
TGr.63 EU-Anteil
Zuwendungsempfänger Zuwendungsempfänger

28
In der Region Mittleres Ruhrgebiet wurde dieses Gremium unter dem Namen ‚Facharbeitskreis für
Arbeitsmarktfragen‘ eingerichtet. Der Facharbeitskreis setzt sich zusammen aus Vertretern der
betreffenden Kommunen, der Kammern, des DGB, der Wohlfahrtsverbände und der
Arbeitsverwaltungen 4 . Er tagt lediglich viermal im Jahr.
Um den Facharbeitskreis zu entlasten und die Effizienz der Sitzungen zu erhöhen wurde ein
zusätzlicher Arbeitsausschuß eingerichtet, der eine qualitative Vorprüfung der beantragten Projekte
vornimmt. Mitglieder sind je ein Vertreter des Sozialdienstes Katholischer Männer, stellvertretend
für die Freien Träger, des DGB, der Geschäftsführer des Bereichs Bildung der IHK, ein
Abteilungsleiter des Arbeitsamtes Bochum sowie der Sozialdezernent der Stadt Herne, der
gleichzeitig die Funktion des Vorsitzenden des Facharbeitskreises ausübt.
Die Beurteilung der Projekte findet in Anlehnung an die gesetzlichen Bestimmungen des
Arbeitsförderungsgesetzes bzw. des SGB III statt. Die Einschätzung der arbeitsmarktpolitischen
Sinnhaftigkeit eines Projektes erfolgt dabei über die Arbeitsverwaltung.
Die Zuarbeit zum Facharbeitskreis bzw. zum Arbeitsausschuß leistet das Regionalsekretariat.
Regionalsekretariate wurden in allen 12 Fördergebieten eingerichtet. Sie haben nebst
Dienstleistungsfunktion für die Regionalen Beiräte die Aufgabe, Antragsteller zu beraten. Der
Zuständigkeitsbereich der Regionalsekretariate beschränkte sich zunächst nur auf die ESF-Mittel, die
für diese Ziel-2-Region zur Verfügung stehen, sowie auf die für Qualifizierungsmaßnahmen
unterstützend bereitgestellten Mittel des EFRE.
Das Regionalsekretariat des Mittleren Ruhrgebiets besteht aus drei Mitarbeitern und ist institutionell
der Stadt Bochum angegliedert. Bestand zunächst eine direkte Anbindung an das Amt für
Wirtschaftsförderung, ist es seit 1994 dem Büro des Oberbürgermeisters angegliedert.
Zum gleichen Zeitpunkt wurde der Entscheidungsspielraum des Regionalsekretariates auf die
zielgruppenorientierten Programme (Ziel 3, Ziel 4) ausgeweitet.
Der Weg eines Projektantrages verläuft zunächst über das Regionalsekretariat. Die vorliegenden
Anträge werden zusammenfassend als Sitzungsvorlage des Arbeitsausschusses vorbereitet. Sind
Modifikationen an den Anträgen vorzunehmen, wird das Regionalsekretariat damit beauftragt,
entsprechende Abstimmungen mit den Projektträgern vorzunehmen. Wurde der Antrag
nachgebessert, wird er dem Facharbeitskreis für Arbeitsmarktfragen zur Abstimmung vorgelegt.
Nimmt der Facharbeitskreis den Antrag an - die Abstimmung muß im Konsens erfolgen -, werden die
Antragsteller durch das Regionalsekretariat über das Ergebnis unterrichtet. Über die Anträge, denen
4
In der Region Mittleres Ruhrgebiet ist das gesamte Gebiet des Arbeitsamtes Bochum enthalten. Die Städte Witten und
Hattingen gehören zum Arbeitsamtsbezirk Hagen.

29
Zustimmung erteilt wurde, wird eine Prioritätenliste erstellt und an das Landesversorgungsamt zur
Bewilligung weitergeleitet.
Das Landesversorgungsamt ist als direkter Arm des MAGS mit der Mittelbewilligung beauftragt.
Ihm obliegt auch die Kontrolle der Mittelbewirtschaftung.
3.4 Mittelbewirtschaftung
Schaubild 3: Programmimplementation in NRW
(vgl. Zwischenevaluierung, Abschlußbericht, 1997, S.70)
Grundlage ist die vergangene Förderperiode der Jahre 1994 - 1996. Ein gemeinsames Problem aller
Regionen war zunächst, daß die veranschlagten Mittel erst sehr spät, das heißt im Herbst 1994, von
der Europäischen Kommission genehmigt wurden, so daß die Mittelbewilligungen, die zum Beginn
1994 zugesagt wurden, erst Mitte 1995 erfolgen konnten.
Twente
In Twente konnten trotzdem alle ESF- Mittel fristgerecht gebunden werden. Bereits Mitte Juni 1996
war das Kontingent von 55 Mio. Gulden (1 Gulden entspricht 0,89 DM, Kurs 5/98) zu 99%
ausgeschöpft.

30
Mehr Probleme gab es bei der Implementation des EFRE. Hier waren Mitte 1996 erst 61% des
Gesamtetats, der sich auf eine Höhe von 64,732 Mio. Gulden beläuft, vergeben, wobei der Rest bis
zum Ende des Jahres zugesagt war. Insgesamt wurden 80 Projekte initiiert.
Ein Problem bestand in der Umsetzung der Priorität 1 (Transport und Distribution). In diesem
Schwerpunkt lag die Ausschöpfung Mitte April 1996 erst bei 39%. Problematisch stellten sich drei
komplexe Infrastrukturprojekte dar. Sie durften nur per Ausschreibungsverfahren vergeben werden,
die ungefähr vier Monate beanspruchten. Folge war, daß diese Projekte nicht vor dem 1. Januar 1997
starten konnten.
Innerhalb der Priorität 2 (Industrie) hat eine Verschiebung stattgefunden. Wurden die Budgets für
Technologie und wissenschaftliche Infrastruktur und Promotion leicht überschritten, konnten diese
durch den Schwerpunkt Betriebsansiedlung kompensiert werden. Insgesamt wurden die Mittel bis
zum 31.12.1996 ausgeschöpft.
Dasselbe Ergebnis wurde für Priorität 3 (Tourismus) erreicht. Hier waren die EFRE-Mittel für alle
Schwerpunkte realistisch veranschlagt worden.
Bereits im April 1996 war das Gesamtbudget des ESF bis auf 3% ausgeschöpft. Zum Ende 1996
wurden die Budgets aller drei Prioritäten in einigen Schwerpunkten überschritten. Insgesamt betrug
die Überschreitung 5%.
Eine Unterauslastung war bei der Priorität 1 im Bereich Ausbildung zu verzeichnen. Hier stellte die
Kofinanzierung durch die betroffenen Parteien ein Problem dar (vgl. On-going evaluatie, 1996,
S.17/18 und jaarrapportage 1996, S. 17-20).
Nordrhein-Westfalen
Da entsprechende Daten für die Region Mittleres Ruhrgebiet für mich nicht erhältlich waren, muß ich
mich bei der Betrachtung der Mittelausschöpfung auf die Daten für das gesamte Ziel-2-Gebiet NRWs
beschränken.
Das Gesamtvolumen für den EFRE betrug in der Förderperiode 1994-1996 458 Mio. DM. Ca. 10%
des Gesamtvolumens konnten nicht gebunden werden.
Dabei weisen die verschiedenen Ausschöpfungsgrade unterhalb der Förderschwerpunkte große
Differenzen auf.
Im Handlungsschwerpunkt 1 (Diversifizierung der Industriestrukturen) wurden für den
Förderschwerpunkt Gewährung von Investitionszuschüssen 26,4 Mio. DM mehr benötigt als
ursprünglich veranschlagt. Das ist mehr als das Doppelte des ursprünglich veranschlagten Betrages
(Soll: 10 Mio. DM). Die Budgets für die Unterpunkte Zinsvergünstigungen für Existenzgründer und

31
Förderung von Beschäftigungsinitiativen lagen hingegen mit 8,5 Mio. DM (43 %) und 7,8 Mio. DM
(77,8 %) unterhalb der veranschlagten Summe.
Im Handlungsschwerpunkt 2 (KMU-Infrastruktur) wurde die Planung um 65,41 Mio. DM verfehlt.
Das sind 29,6 % der geplanten Mittel. Unter den Erwartungen lagen vor allem die Bereiche
Technische Infrastruktur und Verkehrsinfrastruktur.
Im Handlungsschwerpunkt 3 (Wiedernutzbarmachung von Flächen) wurde das Soll um 3,5 Mio. DM
oder 2 % überschritten.
Für 50 Mio. DM der Mittel, die nicht verwendet wurden, wurde eine Verlängerung des
Bewilligungszeitraums abgelehnt.
Die Ursachen dieser Unterausschöpfung werden in der späten Zuteilung der Mittel seitens der EU
gesehen.
Darüber hinaus wurden die Programme nicht so angenommen, wie erwartet. Die mit der Evaluierung
beauftragten Institute stellten fest, daß die Fördermöglichkeiten den an der Implementation
beteiligten Akteuren und damit den potentiellen Empfängern nicht transparent sind (vgl.
Zwischenevaluierung, Zusammenfassung,1997, S. 14-16, 56-57).
Die Umsetzung der ESF-finanzierten Programmteile erreichte insgesamt ihr Ziel. Zwar waren auch
hier Diskrepanzen zwischen verschiedenen Förderschwerpunkten zu verzeichnen, jedoch konnte das
Programmvolumen bis Ende 1996 insgesamt ausgeschöpft werden (vgl. Zwischenevaluierung,
Zusammenfassung, 1997, S.16).
4 Vergleich der Regionen
Stellt man die soziodemographischen Strukturen der Regionen gegenüber, fallen zunächst die
Größenordnungen der Flächen, die in die Strukturförderung einbezogen sind, und der
Bevölkerungsdichte ins Auge. Im Mittleren Ruhrgebiet leben auf einer nahezu halb so großen Fläche
fast doppelt so viele Menschen. Dabei muß auch die Heterogenität der Bevölkerungsstruktur
innerhalb der Region beachtet werden. Den Ballungsgebieten Bochum und Herne sind die wesentlich
dünner besiedelten Städte Hattingen und Witten zugeordnet.
Das Mittlere Ruhrgebiet befindet sich somit in einer schwierigeren Problemlage als Twente. Die zur
Verfügung stehenden Flächen bieten wenig Platz für die Neuansiedlung von Betrieben. Die
strukturellen Abweichungen müssen in das Entwicklungskonzept miteinbezogen werden. Bei

32
anhaltendem Stellenabbau und entsprechend hoher Arbeitslosigkeit gestaltet sich die Unterbringung
der Erwerbsbevölkerung daher schwieriger als in Twente.
Auch wenn Twente einen enormen Rückgang der Industriearbeitsplätze zu tragen hatte, ist dort die
Talsohle des wirtschaftlichen Abschwungs bereits überschritten. Die Schließungen von
Textilunternehmen, die den größten Teil des Stellenabbaus ausmachten, sind abgeschlossen.
Im Transport- und im Dienstleistungssektor haben sich bereits neue Unternehmen etabliert und
expandieren weiterhin (vgl. EPD, 1997, S. 11-13).
Die Lage in Nordrhein-Westfalen ist hingegen noch unsicher, da mit einem weiteren Rückgang der
Beschäftigung im Montan- und Stahlbereich zu rechnen ist (vgl. Operationelles Programm,1997, S.
12).
Die Zuteilung der EFRE-Mittel erfolgt in Twente wie in Nordrhein-Westfalen über die
Wirtschaftsministerien, die der ESF-Mittel über die Arbeitsministerien.
In Twente bzw. Overijssel erfolgt die weitere Aufgabenerledigung in den ‚Programmabureaus‘. Die
Entscheidung über Projektanträge erfolgt in einem gemeinsamen Gremium, der ‚Stuurgroep‘. Ihr ist
als Kontrollinstanz das ‚Comité van Toezicht‘ übergeordnet.
In Nordrhein-Westfalen verläuft die Verwaltung des EFRE und des ESF getrennt über die den
Ministerien nachgeordneten Ämter. Der EFRE ist dabei in die Verwaltungsabläufe der
Strukturförderprogramme des Landes integriert worden. Der ESF wird über die Regionalsekretariate,
die Regionalen Beiräte (Facharbeitskreis für Arbeitsmarktfragen und Arbeitsausschuß) und die
Versorgungsämtern verwaltet.
Die Organisationsstrukturen in den Regionen unterscheiden sich vor allem in der Delegation von
Kompetenzen.
In Twente wird dabei konsequent dem ‚bottom-up‘-Prinzip gefolgt. Das ‚ESF‘- und das ‚EFRO-
Programmabureau‘ sind in der EU-Förderung die zentralen Akteure. Die Durchführung von
Projekten liegt von der Beratung der Antragsteller über die Vorbereitung der Vorlagen bis hin zur
Bewilligung der Anträge in ihren Händen. Sie stellen die Haushaltsplanungen auf und überwachen
diese. Die ‚Stuurgroep‘ entscheidet über die Projektanträge. Die übergeordneten Stellen, die Provinz
und vor allem die nationalen Ministerien verhalten sich zurückhaltend. Die ‚Programmabureaus‘
sehen eher eine stärkere, unterstützende Einflußnahme als wünschenswert an, als daß sie sich
kontrolliert fühlen.

33
Lediglich das ‚Comité van Toezicht‘ übt eine stärkere Kontrolle aus. Beteiligt sind allerdings hier
wiederum regionale Akteure (vgl.On-going evaluatie, 1996, S. 26-28).
Mit der Regionalisierung wurde die Strukturpolitik auch in Nordrhein-Westfalen dezentralisiert.
Dennoch ist die Hierarchie mit den Landesministerien als leitende Instanzen vorherrschend.
Die Teilregionen, die EFRE-Mittel aus der Ziel-2-Förderung erhalten können, werden angehalten,
Entwicklungskonzepte zu erstellen, die über ihre Struktur informieren und den Finanzbedarf
festlegen. Jedoch werden die Informationen bisher zu wenig genutzt. Das Operationelle Programm
wird auf das Gesamt-Ziel-2-Gebiet in Nordrhein-Westfalen abgestellt, ohne auf die spezifischen
Belange einzugehen (vgl. Zwischenevaluierung, Zusammenfassung, 1997, S. 11-12).
Die Teilregionen orientieren sich bei ihrer Finanzplanung an den Förderschwerpunkten, die aufgrund
der offenen Formulierung vielfältige Handlungsspielräume eröffnen. Sie gestalten diese nicht
bedarfsgerecht, sondern nutzen diese Freiräume, um die Summe der Fördergelder zu maximieren. Ein
Ausgleich mit anderen Regionen wird dabei nicht in Betracht gezogen. Dies ist eine Ursache für die
Über- bzw. Unterauslastung der Budgets, die für die jeweiligen Handlungsschwerpunkte zur
Verfügung gestellt werden. Die Teilregionen sind für die Bewirtschaftung des Gesamtbudgets
letztendlich nicht verantwortlich.
Auch bei den örtlichen Gremien, die sich mit der EFRE-Förderung befassen, ist eine
Dezentralsierung der Kompetenzen nicht zu verzeichnen. Die Sitzungsergebnisse der
Regionalkonferenzen haben lediglich empfehlenden Charakter, entschieden wird über Projektanträge
im Ministerium.
Im Bereich arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen, das heißt dem Einsatz von ESF-Mitteln, ist die
Dezentralisierung in Nordrhein-Westfalen weiter fortgeschritten. Die regionalen Akteure, im
Mittleren Ruhrgebiet der Facharbeitskreis für Arbeitsmarktfragen, entscheiden eigenständig über die
Durchführung der Projekte. Dennoch werden Steuerungsmöglichkeiten zu wenig genutzt. Eine
Ursache liegt in einer unzureichenden Bedarfsermittlung. Es existieren zu wenig Erfahrungswerte,
um den Bedarf exakt erfassen zu können.
Vor allem aber weist der Informationsfluß zwischen den regionalen Gremien, den beteiligten Ämtern
und den Ministerien Mängel auf (vgl. Zwischenevaluierung, Zusammenfassung, 1997, S.39-42).
Auch der Informationsfluß innerhalb der Ministerien weist Mängel auf. Im MWMTV befassen sich
verschiedene Referate mit den einzelnen Förderschwerpunkten. Das heißt, Förderanträge werden in

34
den jeweiligen Fachbereichen entschieden. Eine referatsübergreifende Zusammenarbeit war bisher
nur in Ansätzen erkennbar.
Auch im MAGS ist ein besserer Informationsfluß über die Programmimplementation wünschenswert.
Dieser wird mittels eines verbesserten EDV-Einsatzes angestrebt (vgl. Zwischenevaluierung,
Zusammenfassung, 1997, S. 43-46).
Die EFRE-gestützten Programme wurden nicht den Erwartungen entsprechend angenommen. Die
Fördermöglichkeiten sind vor allem kleineren Trägern und Unternehmen zu wenig bekannt.
Ein Grund für die fehlende Transparenz liegt in der Komplexität des operationellen Programms
Nordrhein-Westfalens. In der nächsten Phase wird daher eine Zusammenlegung einiger
Förderschwerpunkte überlegt. So soll beispielsweise der Umwelt- mit dem Touristikbereich
gekoppelt werden. Auch die Kombination des ESF und des EFRE wird ein Schwerpunkt sein (vgl.
Zwischenevaluierung, Zusammenfassung, 1997, S. 10-11).
Die Ziele des operationellen Programms sollen spezifiziert werden, indem die beim MWMTV
eingehenden Förderanträge an die Ziele rückgebunden werden. Hierdurch kann ein Kriterienkatalog
erstellt werden (vgl. Zwischenevaluierung, Zusammenfassung, 1997, S. 38-39).
In Twente wurde bereits ein Kriterienkatalog erstellt. Dieser ermöglicht nicht nur eine effiziente
Kontrolle, sondern auch mehr Transparenz gegenüber Antragstellern, da hier klare Förderkriterien
aufgeführt werden (vgl. ESF-Programmabureau, 1997, Beilage 2).
Die sich thematisch wiederholenden Förderschwerpunkte im operationellen Programm Twentes
tragen ebenfalls zur Transparenz der zur Verfügung stehenden Mittel bei. Da sie deckungsgleich
sind, können sie rechtzeitig umgeschichtet werden, wenn das Soll in einigen Bereichen nicht erreicht
wird.
(vgl. On-going evaluatie, 1996, S. 21-22)
Die Zusammenführung von ESF- und EFRE-Projektanträgen in eine Entscheidungsgremium, der
‚Stuurgroep‘, hatte positive Synergieeffekte. In acht Projekten sind in der Förderphase 1994-96 ESF-
Mittel in Höhe von 3,630 Mio. Gulden mit 1,066 Mio. Gulden aus dem EFRE-Topf direkt kombiniert
worden. Hinzu kommen zahlreiche Projekte, in denen ESF-gestüzten Maßnahmen mit EFRE-Mitteln
im Vorfeld der Boden bereitet wurde (vgl. On-goeing evaluatie, 1996, S. 23).
An dieser Stelle dürfte es in Nordrhein-Westfalen aufgrund der getrennten Verwaltungswege für den
EFRE und den ESF und der wenig verzweigten Struktur der beiteiligten Gremien und Ämter
schwierig werden, eine effiziente Kombination der beiden Fonds zu bewerkstelligen.

35
Die Gegenüberstellung zeigt, daß wesentlich mehr Pluspunkte auf der Seite Twentes mit seinen
dezentralen, nach dem Prinzip ‚der kurzen Wege‘ strukturierten Verwaltungsverfahren zu finden
sind. Dafür spricht auch die erfolgreiche Mittelbewirtschaftung.
Es ist jedoch zu beachten, daß Twente sich im Vergleich zu Nordrhein-Westfalen und dem Mittleren
Ruhrgebiet in einer relativ günstigen Ausgangsposition befindet. Die Größe des Ziel-2-Gebietes
innerhalb Nordrhein-Westfalens, die heterogenen Strukturen selbst in den Teilregionen und die
ungünstige wirtschaftliche Entwicklung stellen weitaus größere Belastungen dar.
Ist eine Bewertung aufgrund fehlender kompatibler Daten abschließend nicht möglich, zeigt der
Vergleich doch auf, wie groß die Disparitäten zwischen zwei benachbarten Regionen Europas sein
können und wie weit der Weg bis zum Kohärenzziel ist.
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Juana Soler Lluesma
38
Die aktive Arbeitsmarktpolitik in Asturien (Nordspanien) unter besonderer Berücksichtigung
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
1 Einleitung
des Europäischen Sozialfonds
2 Grundsätze und Akteure der aktiven Arbeitsmarktpolitk in Asturien
2.1 Auf nationaler Ebene
2.2 Auf regionaler Ebene
2.3 Auf lokaler Ebene
3 Die Implementation der durch den Europäischen Sozialfonds kofinanzierten
arbeitsmaktpolitischen Programme in Asturien
3.1 Die Durchführung der ESF-Bildungsmaßnahmen des Pdo
3.2 Die Ergebnisse der Zwischenevaluierung der ESF-Bildungsmaßnahmen
3.3 Die Handlungsempfehlungen der ESF-Evaluatoren
4 Schlußbemerkungen
Literaturverzeichnis
Anhang: Übersicht über die in Asturien geführten Interviews

Abkürzungsverzeichnis
APE Agencia para la Promoción del Empleo
39
Asturische Arbeitsförderungsagentur
ARF Agencia Regional de Formación
Asturische Regionale Bildungsagentur
CC.OO. Comisiones Obreras
Arbeiterkommissionen (Gewerkschaft)
CES Consejo Económico y Social
Wirtschafts- und Sozialrat
EK Europäische Kommission
EU Europäische Union
ESF Europäischer Sozialfonds
FADE Federación Asturiana de Empresarios
Asturische Arbeitgeberföderation
FORCEM Fundación para la Formación Continua
Stiftung für Weiterbildung
INEM Instituto Nacional de Empleo
Nationales Beschäftigungsinstitut
KMU Kleine und mittlere Unternehmen
Pdo. de Asturias Principado de Asturias
Fürstentum von Asturien (offizielle Bezeichnung der Autonomen
Gemeinschaft Asturien, hier auch: asturische Regionalregierung)
PILES Plan de Inserción Laboral y Empleo Social
Plan für Berufseingliederung und Soziale Beschäftigung (Gijón)
SADEI Sociedad Asturiana de Estudios Económicos e Industriales
Asturische Gesellschaft für Wirtschafts- und Industriestudien
UGT Unión General de Trabajadores
Allgemeine Arbeitervereinigung (Gewerkschaft)

1 Einleitung
40
Dieser Beitrag ist Teil einer umfassenden Studie. Ihr Thema ist der Vergleich der aktiven
Arbeitsmarktpolitik im Ruhrgebiet und in Asturien unter besonderer Berücksichtigung des
Europäischen Sozialfonds (ESF). Im Vordergrund steht die Untersuchung der Implementation der
arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, die aus ESF-Mitteln kofinanziert werden (dies sind v.a. Fort-
und Weiterbildungsmaßnahmen), in diesen zwei altindustriellen Regionen der Europäischen Union.
Die Studie soll den Stellenwert des Europäischen Sozialfonds innerhalb der aktiven
Arbeitsmarktpolitik der beiden Regionen erläutern und folgende Fragen beantworten:
- Welche politischen und sozialen Akteure sind bei der Durchführung der arbeitsmarktpolitischen
Maßnahmen (v.a. der ESF-Maßnahmen) wichtig, wie arbeiten sie miteinander zusammen und wie
haben sich verschiedene institutionelle Strukturen gebildet?
- Wie sind die ESF-Maßnahmen organisiert und wie erfolgreich sind sie?
Der hier vorliegende Teil der Studie, gibt einen Überblick über die bestehenden Strukturen in
Asturien und über den dortigen Stellenwert des ESF.
Er befaßt sich zuerst mit den Akteuren und den grundsätzlichen Maßnahmen der aktiven
Arbeitsmarktpolitik in Asturien (2), aufgeschlüsselt nach nationaler, regionaler und kommunaler
Ebene.
Danach werden die Implementation der ESF-kofinanzierten Bildungsmaßnahmen in Asturien
beschrieben und die Ergebnisse aus der aktuellen Evaluierung dieser Maßnahmen wiedergegeben (3).
Die Quellenangaben im Text sind Literaturangaben oder sie beziehen sich auf verschiedene
Experteninterviews, die ich in Asturien im März 1998 durchgeführt habe. Eine Übersicht über diese
Interviews befindet sich im Anhang.

2 Grundsätze und Akteure der aktiven Arbeitsmarktpolitk in Asturien
2.1 Grundsätze und Akteure der aktiven Arbeitsmarktpolitik auf nationaler Ebene
41
Wichtigster Akteur der nationalen spanischen Arbeitsmarktpolitik ist das Nationale
Beschäftigungsinstitut INEM (Instituto Nacional de Empleo), das dem Ministerium für Arbeit und
Soziale Sicherheit direkt unterstellt ist. Die Aufgaben des INEM sind die Arbeitsvermittlung, die
Unterstützung der Suche von und nach Arbeit, die Förderung der beruflichen Bildung und die
Leitung und Kontrolle der Leistungen bei Arbeitslosigkeit (Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe und
Leistungen für Gelegenheitsarbeiter in der Landwirtschaft). Damit übernimmt das INEM alle
nationalen Aufgaben sowohl der aktiven als auch der passiven Arbeitsmarktpolitik 5 . Darüber hinaus
verfügt das Institut über ca. 50 eigene Weiterbildungszentren (EK, 1996, 1ff.).
Mit diesem Aufgabenspektrum und den bestehenden Organisations- und Entscheidungsbefugnissen
hat Spanien das in der Europäischen Union am stärksten zentralisierte arbeitsmarktpolitische System
(Höcker, 27). Bezogen auf die Weiterbildungskompetenzen ändert sich diese Situation langsam, aber
die meisten Autonomen Gemeinschaften - die die direkte unterstaatliche politische Ebene in Spanien
bilden - sind immer noch von der Politik des INEM abhängig (s.u.).
Auf regionaler Ebene unterstehen dem INEM 52 Provinzialdirektorate, die jeweils für mehrere
Arbeitsämter zuständig sind. Die Arbeitsämter sind nur ausführende Organe der Politik des INEM
bzw. des jeweiligen Provinzialdirektorats (EK, 1996, 11; Höcker, 27).
Die Finanzierung der Maßnahmen des INEM erfolgt aus den Arbeitgeber- und
Arbeitnehmerbeiträgen zur Arbeitslosenversicherung, aus Mitteln des nationalen Haushalts und (im
Falle der Bildungsmaßnahmen) aus Geldern des Europäischen Sozialfonds.
Andere wichtige Akteure der nationalen Arbeitsmarktpolitik sind (EK, 1996, 13ff.):
- Die Stiftung für Weiterbildung FORCEM (Fundación para la Formación Continua), die 1992 mit
dem Nationalen Abkommen zur Weiterbildung zwischen den großen Arbeitgeberverbänden und
Gewerkschaften gegründet wurde, um die Bildungssituation der spanischen Beschäftigten zu
verbessern. FORCEM organisiert, finanziert und führt Maßnahmen der betrieblichen
Weiterbildung durch. Die Maßnahmen werden aus Beitragszahlungen der Arbeitnehmer und der
5 Die Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik versuchen, jetztige und zukünftige Arbeitslosigkeit zu verhindern bzw.
zu reduzieren (z.B. durch Subventionierung von Arbeitsplätzen und Bildungsmaßnahmen). Die Maßnahmen der
passiven Arbeitsmarktpolitik haben im Gegensatz dazu das Ziel, die Folgen der Arbeitslosigkeit durch Zahlung von
Ersatzleistungen zu lindern (Schubert/Klein, 25).

42
Arbeitgeber und aus ESF-Mitteln finanziert. FORCEM ist eine paritätische Organisation
zwischen Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften, in der der Staat nicht repräsentiert ist.
- Der Wirtschafts- und Sozialrat CES (Consejo Económico y Social), der als beratendes Organ der
Regierung in den Bereichen Arbeit und Soziales seit 1991 Empfehlungen zu verschiedenen
Gesetzesvorlagen ausspricht und einmal jährlich der Regierung einen Bericht über die
sozioökonomische und beschäftigungspolitische Lage Spaniens vorlegt. Der CES wird aus
Vertretern der Arbeitgeber, der Arbeitnehmer, verschiedener Interessengruppen und aus Experten
der Verwaltung gebildet.
Die Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik in Spanien hat in den 90er Jahren mehrere
grundlegende Reformen erlebt, die als Antwort auf die gravierenden Probleme auf dem Arbeitsmarkt
anzusehen sind (1993 betrug die Arbeitslosenquote in Spanien 23,9% und die Erwerbsquote 49,1%;
SADEI, 1997b, 46 u. 63). Die wichtigsten dieser Reformen wurden in den Jahren 1993, 1994 und
1997 durch Zusammenschlüsse des Staates und der Sozialpartner im Rahmen der in Spanien
verfolgten Politik des „sozialen Dialoges“ durchgesetzt.
Das Ziel dieser Reformen war die Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit der Betriebe und die
Verstärkung der aktiven Arbeitsmarktpolitik, um die Arbeitslosigkeit zu senken. Die wichtigsten
Maßnahmen dieser Reformen sind (EK, 1996, 37ff.; inforMISEP Nr. 44, 46, 47, 48, 59 u. 60; Parra,
1997):
- Die Flexibilisierung der Arbeitsbeziehungen, z.B. durch Rückzug des Staates aus den
Tarifverhandlungen.
- Die Förderung unbefristeter Beschaeftigung durch Kürzung des Kündigungsschutzes und die
Förderung der Umwandlung von befristeten in unbefristete Verträge.
- Die Verbesserung des Ausbildungssystems, z.B. durch die Ersetzung des früheren
Lehrlingsvertrags durch einen Ausbildungsvertrag, der theoretische und praktische Module
kombiniert.
- Die Einführung von Praktikantenverträgen für Schul- und UniversitätsabsolventInnen.
- Die Förderung von Firmengründungen und von unbefristeter Einstellung.
- Änderungen bei den Arbeitszeiten hin zu mehr Teilzeitarbeit.
- Die Zulassung von Leiharbeitsunternehmen und von privaten Arbeitsvermittlungsunternehmen
ohne Gewinnabsicht.
Erste Einschätzungen der Wirkung dieser Reformen geben ein optimistisches Bild ab (InforMISEP
Nr.51). In den letzten Jahren ist eine deutliche Trendwende in der spanischen
Arbeitsmarktentwicklung zu erkennen, die auf die bessere Lage der spanischen Wirtschaft und auf

43
die Wirkung dieser Reformen zurückgeführt wird (zum Vergleich zu den oben genannten Daten von
1993: 1997 betrug die Arbeitslosenquote in Spanien 20,3% und die Erwerbsquote 50,0%, darüber
hinaus verdoppelte sich in diesem Jahr die Zahl der unbefristeten Verträge; Parra, 1998).
2.2 Grundsätze und Akteure der aktiven Arbeitsmarktpolitik auf regionaler Ebene
In Asturien ist die bessere Arbeitsmarktsituation auch zu spüren, obwohl im gesamtstaatlichen
Vergleich Asturien zu den problematischeren Gebieten Spaniens zählt. Die Arbeitslosenquote ist
zwar insgesamt um einen Punkt niedrieger als der nationale Durchschnitt, die Jugendarbeitslosigkeit
ist aber dafür sehr hoch (49% für unter 25jährige) und die Erwerbsquote sehr niedrig (43,9%) (Daten
von 1996, SADEI, 1997b, 46 u.63).
Die Akteure der nationalen Ebene, die oben vorgestellt wurden, sind alle in Asturien vertreten. Das
INEM verfügt in Asturien über ein Provinzialdirektorat und 14 Arbeitsämter, die für etwa 73.000
Arbeitslose zuständig sind (SADEI, 1997b, 68; Int.8). Das FORCEM und der CES werden in
Asturien durch die wichtigsten Sozialpartner FADE (Arbeitgeberverband), UGT und CC.OO
(Gewerkschaften, s.u.) gebildet, wobei dem CES noch andere kleinere Arbeitgebervertreter,
Berufsverbände, Gewerkschaften und Verbraucherverbände angehören (Int.9).
Über die regionalen Dependencen nationaler Institutionen hinaus betreibt die autonome Regierung
von Asturien (das Principado) seit dem Anfang der 90er Jahre eine eigenständige
Arbeitsmarktpolitik. Diese ist aber eingeschränkt, weil Asturien keine vollständigen
arbeitsmarktpolitischen Kompetenzen vom Zentralstaat übertragen bekommen hat. Deshalb darf die
asturische Regionalverwaltung nur zusätzliche Maßnahmen zum nationalen Angebot durchführen.
Z.Zt. finden Gespräche zwischen der nationalen und der regionalen Regierung über die Übertragung
dieser politischen Kompetenzen statt. Sie ist im Grundsatz schon genehmigt, der genaue Zeitpunkt
der Übertragung steht aber noch nicht fest. Es ist davon auszugehen, daß der Zentralstaat die
Kompetenzen so lange wie möglich für sich behalten wird (Pdo. de Asturias, 1997, 13).
Diese „Kompetenzen-Diskussion“ zwischen dem spanischen Zentralstaat und den Verwaltungen der
Autonomen Gemeinschaften beschränkt sich bei weitem nicht auf Asturien und auf die
arbeitsmarktpolitischen Kompetenzen, sondern erstreckt sich auf alle Autonomen Gemeinschaften
und auf verschiedene Politikbereiche: Kulturhochheit, Gesundheit, Finanzen 6 ...
6 Dies beruht auf dem in der spanischen Verfassung festgelegten politischen System der Autonomen Gemeinschaften, die
unterschiedliche Kompetenzen aufweisen. Asturien gehört in diesem System zu den Gemeinschaften mit relativ
geringen Selbstverwaltungsrechten (Nohlen/Hildebrand, 311ff., Köhler, 1994, 26).

44
Zur Organisation der eigenen asturischen Arbeitsmarktpolitik wurde 1991 eine Behörde gebildet, die
Agencia Regional de Empleo (regionale Beschäftigungsagentur). Die Aufgaben dieser Agentur
waren die Planung, Koordinierung und Evaluierung von arbeitsmarktpolitischen Programmen,
hauptsächlich im Bereich der Berufsbildung und der direkten Beschäftigungsförderung (Köhler,
1996, 393). Die Agentur unterstand der Consejería de Economía, dem asturischen
Wirtschafts“ministerium“ 7 .
Im Rahmen einer Reorganisation der asturischen Regierung im Jahr 1996 wurde diese Agentur
zweigeteilt (Pdo. de Asturias, 1997, 13):
- Auf der einen Seite blieb der Wirtschafts-Consejería eine reine Arbeitsförderungsagentur
erhalten, die Agencia para la Promoción del Empleo (APE).
- Auf der anderen Seite wurden die Bildungsmaßnahmen einer neuen Agentur anvertraut, der
Agencia Regional de Formación (ARF, regionale Bildungsagentur), die der Consejería de Cultura
(asturisches Kultus“ministerium“) unterstellt wurde.
Die Konstituierung dieser Institutionen wurde von der Regionalregierung in Zusammenarbeit mit den
sozialen Akteuren durchgeführt. Dies folgte der politischen Leitlinie der sozialen Konzertation, die
schon bei der Bildung der ersten Beschäftigungsagentur berücksichtigt worden war. Nach dieser
Leitlinie stimmen verschiedene politische Akteure ihr Verhalten aufeinander ab, um bestimmte Ziele
zu erreichen (Schubert/Klein, 162). In diesem Fall wurden zwei tripartistische Abkommen zwischen
der Regionalregierung, der Arbeitgebervertretung FADE und der wichtigsten Gewerkschaften UGT
und CC.OO. (s.u.) unterschrieben, um die Arbeitsbereiche der beiden Agenturen festzulegen (Pdo. de
Asturias, 1996, 1ff.).
Diese sollen im folgenden vorgestellt werden:
Die Arbeitsförderungsagentur APE
Die Agencia para la Promoción del Empleo (APE) nimmt, neben statistischen Aufgaben über die
Situation auf dem Arbeitsmarkt, hauptsächlich Aufgaben der nachfrageorientierten
Arbeitsmarktpolitik wahr. D.h. sie führt Maßnahmen durch, die dazu führen sollen, daß die
Nachfrage nach Arbeit auf dem Arbeitsmarkt steigt (z.B. durch Bezuschüssung von Arbeitsplätzen).
Im Jahr 1997 führte die Arbeitsförderungsagentur folgende Maßnahmen durch (APE, 1997, 1ff.):
- Entwicklung und Durchführung eines regionalen Beschäftigungsplans, der zwei Aktionsbereiche
vorsieht: Erstens: Die Subventionierung der Einstellung von Arbeitslosen in der Privatwirtschaft
7 Die regionalen Regierungen der verschiedenen spanischen Autonomen Gemeinschaften sind nicht in Ministerien
unterteilt. Ministerien gibt es nur auf nationaler Ebene. Die Nomenklatur der „politischen Abteilungen“ der regionalen
Regierungen, die in der BRD den Landesministerien entsprechen würden, ist historisch bedingt in jeder Autonomen
Gemeinschaft eine andere. In Asturien heißen sie „Consejerías“.

45
und der Umgestaltung von befristeten in unbefristete Verträge (diese Maßnahmen können mit den
in Deutschland bekannten Maßnahmen der Lohnkostenzuschüsse verglichen werden). Und
zweitens: Die Subventionierung von arbeitsfördernden Maßnahmen, die von den Kommunen und
von Organisationen ohne Gewinnabsicht organisiert werden. Diese Maßnahmen stellen eine Art
Arbeitsbeschaffungsmaßnahme dar (zur lokalen Arbeitsmarktpolitik s.u.).
- Die Förderung der Selbständigkeit durch finanzielle Hilfen für Arbeitslose, die ein Unternehmen
gründen. Die Höhe der Hilfe steigt, wenn ein Arbeitsloser nicht nur seinen eigenen Arbeitsplatz
schafft, sondern auch noch andere Arbeitslose beschäftigt. Die Finanzierung dieser Maßnahme
erfolgt mit Mitteln aus dem Europäischen Sozialfonds.
- Förderung der Sozialwirtschaft durch finanzielle Hilfen für die Bildung oder Vergrößerung von
Genossenschaften (Cooperativas und Sociedades Laborales).
- Subventionierung von besonderen Arbeitsstätten für Behinderte.
- Förderung von soziokulturellen Aktivitäten der Gewerkschaften und der Arbeitgeberverbände.
- Koordinierung des asturischen Netzes für lokale Entwicklung (red asturiana de desarrollo local,
s.u.).
Über diese Maßnahmen hinaus hat die APE die Planung, Koordinierung und Antragsstellung eines
regionalen Beschäftigungsbündnisses für die asturischen Kommunen, die von der Umstrukturierung
in der Kohleindustrie betroffen sind, übernommen. Am 26. Januar 1998 wurde in Brüssel das
Enddokument zum asturischen Beschäftigungsbündnis genehmigt (APE, 1998, 1). Es ist damit einer
der insgesamt 89 territorialen Beschäftigungspakte, die die EU bis zum Jahr 2000 mit Mitteln der
Strukturfonds unterstützen wird, und die das Ziel verfolgen, umfassende Partnerschaften von lokalen
und regionalen Akteuren anzuregen, um eine verbesserte Koordination von Maßnahmen zur
Arbeitsbeschaffung zu erreichen (EK, 1997, 1).
In Asturien werden hiermit verschiedene Aktionen, u.a. in den Bereichen Frauenförderung, Bildung,
Wiederansiedelung von Dörfern, Industrie und Agrarwirtschaft, finanziert. Die Programme werden
unter der Zusammenarbeit der Regionalregierung (APE), der betroffenen Kommunen, der
Gewerkschaften, der Arbeitgebervertreter und der Universität von Oviedo durchgeführt (APE, 1998,
1ff.).
Andere Arbeitsbereiche der asturischen Arbeitsförderungsagentur sind die besondere
Berücksichtigung der Jugendlichen, die ihren ersten Arbeitsplatz suchen, und die ständige
Überwachung der Situation auf dem Arbeitsmarkt. Diese Aufgaben werden von zwei Institutionen
übernommen, die bei der Bildung der APE der Agentur angegliedert wurden: das Institut für die

46
Erstbeschäftigung (Instituto para el primer empleo) und das regionale Arbeitsmarktobservatorium
(Obsevatorio Regional sobre el Mercado de Trabajo) (APE, 1997, 1).
Verwaltungstechnisch wird die APE von einem Direktor und einem Verwaltungsrat geleitet und ist
dem asturischen Wirtschafts- und Sozialrat zur Rechenschaft verpflichtet. Beide Räte werden von
Vertretern der Regionalregierung und der Sozialpartner gebildet.
Die Finanzierung der Maßnahmen der APE erfolgt aus Mitteln der Regionalverwaltung, der zentralen
spanischen Verwaltung und der Europäischen Union.
Diese verwaltungs- und finanzierungstechnischen Gegebenheiten sind bei der APE und der ARF (der
regionalen Bildungsagentur) gleich.
Die regionale Bildungsagentur ARF
Die regionale Bildungsagentur hat die Funktion, alle durch das Principado angebotenen
Qualifizierungs- und (Weiter-)Bildungsmaßnahmen zu planen, zu organisieren und zu evaluieren.
Das Ziel dieser Maßnahmen ist die Anpassung des Humankapitals an die aktuellen und
mittelfristigen Bedürfnisse des Arbeitsmarktes. Dabei soll hauptsächlich denjenigen Personen, die
eine schlechtere Ausgangssituation auf dem Arbeitsmarkt haben, eine Bildungsmöglichkeit
angeboten werden.
Damit betreibt die ARF eine angebotsorientierte Arbeitsmarktpolitik: Diese zielt darauf ab, das
Angebot an Arbeitskräften auf dem Arbeitsmarkt so zu verändern, daß es sich der Nachfrage anpaßt.
Dies kann auf eine quantitative Weise geschehen (z.B. durch massive Frühverrentnung verringert
sich das Angebot an Arbeitskräften) und auf eine qualitative (z.B. kann durch Qualifizierung das
Angebot an Arbeitskräften verbessert werden).
Die Funktionen der ARF sind im einzelnen: Eine kontinuierliche Arbeitsmarktanalyse mit dem Ziel,
Qualifizierungsbedarfe zu entdecken; die Planung und Durchführung eines jährlichen
Bildungsprogramms; die Evaluation der Kurse und die Nachhaltung der Eingliederungsquote der
Teilnehmer nach Ende der Bildungsmaßnahmen; das Angebot technischer Hilfe für Träger von
Bildungsmaßnahmen und die Beratung der Teilnehmer über den Arbeitsmarkt und über die
Möglichkeiten einer selbständigen Tätigkeit (Pdo. de Asturias, 1996, 23ff.; ARF, Webseite
„funciones“).
Die regionale Bildungsagentur ARF ist in zwei Abteilungen gegliedert:
- Die Abteilung „Escuelas Taller“ koordiniert die Arbeit der verschiedenen „Werkstattschulen“, die
es in Asturien gibt. Werkstattschulen sind Bildungseinrichtungen für Jugendliche zwischen 16
und 25 Jahren, die über keine ausreichende Ausbildung verfügen und noch keine

47
Arbeitserfahrung aufweisen können. Die Kurse, die sie anbieten, sind länger als die normalen
Weiterbildungskurse (in der Regel 2 Jahre lang) und verbinden praktische Erfahrung mit
theoretischem Lehrstoff nach dem Modell der dualen Ausbildung. Die Werkstattschulen werden
auch vom ESF kofinanziert (EK, 1996, 64ff.; ARF, Webseite „escuelas taller“). In Asturien
wurde die erste Werkstattschule (Valdediós) 1986 gegründet. Heute gibt es 10 Werkstattschulen,
die im ganzen asturischen Gebiet (hauptsächlich aber im Zentrum) verteilt sind. Bis jetzt sind in
dieser Form etwa 1000 Jugendliche ausgebildet worden. Davon haben nach Angaben der ARF
zwei Drittel eine Arbeit in dem gelernten Beruf gefunden. Die Berufe, die erlernt werden, sind
hauptsächlich handwerkliche Berufe, die am Arbeitsmarkt orientiert sind (Bsp. Installation,
Zimmerei, etc). Darüber hinaus werden die Zurückgewinnung alter Berufe (z.B. Schmieden) und
die Erhaltung künstlerischer Berufe (z.B. Töpferei) gefördert. Der praktische Teil der Ausbildung
wird in Arbeitsstätten verrichtet, die im öffentlichen Interesse stehen, z.B. Restaurierung und
Erhaltung des kulturellen Erbes (Kloster, Bergmannsiedlung), Archäologie und Erhaltung der
natürlichen Ressourcen (ARF, Webseite „escuelas taller“).
- Die Abteilung „Servicio de Formación del Fondo Social Europeo“ koordiniert alle Fort- und
Weiterbildungsmaßnahmen, die vom Europäischen Sozialfonds kofinanziert werden. Darin sind
die Bildungsmaßnahmen enthalten, die das Operationelle Programm des Principado vorsieht, und
die, die von den Gemeinschaftsinitiativen der Europäischen Kommission ausgehen. Die
Durchführung dieser Maßnahmen, ihre politische Zielsetzung (Zielgruppen, Träger) und die
Ergebnisse ihrer wissenschaftlichen Evaluierung bilden den Inhalt des nächsten Kapitels.
Wie oben angesprochen, wurde die ARF Anfang 1997 der asturischen Kultus-Consejería
angegliedert, und ihre Aufgaben wurden aus der Wirtschafts-Consejería und der früheren regionalen
Beschäftigungsagentur ausgegliedert. Das Ziel dieser institutionellen Veränderung war die
Annäherung der sog. „formación no reglada“ (lit. nicht reglementierte Bildung) zur „formación
reglada“ (reglementierte Bildung) (Pdo. de Asturias, 1997, 13).
Diese Bezeichnungen sollen nicht darauf hinweisen, daß es Bildungsmaßnahmen gäbe, die keinerlei
Regelung unterstehen. Sie sind die Bezeichnungen für die Schulbildung, die Universitätsbildung und
die Berufsausbildung zu den offiziell anerkannten Berufsabschlüssen auf der einen Seite
(reglementierte Bildung) und für die Qualifizierungs- und Bildungsmaßnahmen, die bestimmte
Kenntnisse und Fertigkeiten aufweisen, aber nicht als Berufsabschlüsse gelten, auf der anderen Seite
(nicht reglementierte Bildung). Beispiele für die reglementierte Bildung sind die Ausbildung zum/zur
ElektrikerIn, ChemikerIn oder zu Verwaltungsberufen und - für die nicht reglementierte Bildung -

48
SchweißerIn-Lehrgänge und Computer-Weiterbildungen, aber auch viele Kurse zu Berufen, für die es
in Deutschland eine „geregelte“ Ausbildung gibt, z.B. MaurerIn 8 .
Die institutionelle Annäherung der verschiedenen Bildungsangebote wird zwar als positiv angesehen,
die Trennung von den verschiedenen arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen in den beiden Agenturen
APE und ARF wird aber weitgehend kritisiert: Nach der Meinung vieler Akteure wäre es besser
gewesen, wenn alle Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik in Asturien weiterhin von einer
einzigen Institution koordiniert und durchgeführt werden würden (Pdo. de Asturias, 1997, 13; Int. 5,
6, 7 u. 9).
Die Rolle der sozialen Akteure
Die sozialen Akteure spielen eine sehr wichtige Rolle in der asturischen Arbeitsmarktpolitik, was
Konsequenz der im letzten Jahrzehnt in ganz Spanien verfolgten Politik der sozialen Konzertation ist
(s.o.). Die wichtigsten Vertreter der Gewerkschaften und der Arbeitgeberverbände in Asturien (UGT,
CC.OO. u. FADE, s.u.) haben bei der Konstituierung der beiden Agenturen APE und ARF aktiv
mitgewirkt und sind durch die jeweiligen Verwaltungsräte und durch den asturischen Wirtschafts-
und Sozialrat in die politische Planung der beiden Agenturen miteinbezogen (Pdo. de Asturias, 1996).
Darüber hinaus sind sie als arbeitsmarktpolitische Träger an der praktischen Umsetzung der
politischen Ziele unmittelbar beteiligt. Diese Tatsache macht sich gerade im bildungspolitischen
Bereich bemerkbar: Wie in Punkt 3 dargestellt wird, sind die quantitativ wichtigsten Träger von
Bildungsmaßnahmen, die vom ESF kofinanziert werden, direkt oder indirekt mit den Gewerkschaften
und den Arbeitgeberverbänden verbunden (Pdo. de Asturias, 1997, 16).
Die drei Institutionen, die so stark in der Gestaltung und Durchführung der aktiven
Arbeitsmarktpolitik in Asturien sind, sind die asturischen Delegationen der beiden wichtigsten
spanischen Gewerkschaften UGT und CC.OO. und der asturische Arbeitgeberverband FADE. Diese
Institutionen sollen im folgenden kurz vorgestellt werden:
Die Gewerkschaft UGT (Unión General de Trabajadores, Allgemeine Arbeitervereinigung) wurde
1888 gegründet und stand von Anfang an der sozialistischen Partei Spaniens (PSOE) nahe 9 . Bis zum
8 Einen knappen Überblick über das Bildungssystem in Spanien geben Nohlen/Hildebrand (196ff.). Über die aktuelleren
Reformen des Ausbildungssystems informieren der „MISEP-Basisinformationsbericht Spanien 1996“ und die
fortlaufenden Ausgaben der Zeitschrift „MISEP-Maßnahmen“.
9 In Spanien gibt es keine Einheitsgewerkschaft wie in Deutschland, sondern Richtungsgewerkschaften, d.h. die
verschiedenen Gewerkschaften sind nach politischen Richtungen organisiert (Breising, 1993).

49
Bürgerkrieg war sie eine der zwei wichtigsten Gewerkschaften Spaniens (die andere war eine
kommunistische Gewerkschaft, die CNT). Während des Franco-Regimes, unter dem Arbeitgeber und
Arbeitnehmer in einer staatlichen Zwangsgewerkschaft organisiert waren, war die UGT verboten und
operierte im Untergrund. Nach der Legalisierung der Gewerkschaften in der Transition (Periode
zwischen dem Tod Francos 1975 und der Verabschiedung der demokratischen Verfassung von 1978)
gewann die UGT wieder an Kraft (Nohlen/Hildebrand, 208ff.). Heute ist sie die stärkste
Gewerkschaft Spaniens. 1996 waren 41% der Betriebsräte in Asturien Mitglieder der UGT (SADEI,
1997b, 178).
Die Gewerkschaft CC.OO. (Comisiones Obreras, Arbeiterkommissionen) entstand Anfang der 60er
Jahre während der Franco-Diktatur und bildete eine immer stärker werdende Konkurrenz zur
Staatsgewerkschaft, weshalb sie 1967 verboten wurde. Sie blieb aber bis zum Ende der Diktatur sehr
aktiv und nahm eine dominierende Stellung innerhalb der Arbeiterschaft ein, indem sich ihre
Mitglieder in die staatlichen Syndikatsvertretungen wählen ließen. Zu Beginn der Demokratie war sie
die stärkste gewerkschaftliche Kraft in Spanien, heute steht sie an zweiter Stelle hinter der UGT
(1996 stellte sie 34% der Betriebsräte in Asturien auf). CC.OO. steht der Kommunistischen Partei
Spaniens, die in der Koalition Izquierda Unida (IU, Vereinigte Linke) organisiert ist, traditionell nahe
(Nohlen/Hildebrand, 208ff.; SADEI, 1997b, 178).
Die beiden Gewerkschaften UGT und CC.OO. haben sowohl eine vertikale (nach
Produktionssektoren gegliederte) als auch eine horizontale (nach territorialen Einheiten gegliederte)
Organisationsstruktur (Nohlen/Hildebrand, 212). In Asturien verfügen sie jeweils über eine regionale
Organisation, lokale Geschäftsstellen und sektoriale Vertretungen (Int.9).
Für Köhler u.a. (1996, 362) sind die Gewerkschaften die aktivsten regionalen Akteure in Asturien,
auch wenn sie eher dazu tendieren würden, eine strukturerhaltende Politik auszuüben. Das hinge u.a.
mit der relativen Schwäche der Arbeitgebervertretungen zusammen, die in Asturien von der
Dachorganisation FADE repräsentiert werden.
Der Arbeitgeber-Dachverband FADE (Federación Asturiana de Empresarios, Asturische
Arbeitgeberföderation) wurde 1977 gegründet und organisiert etwa ein Viertel der in Asturien
angesiedelten privaten Unternehmen in 52 verschiedenen sektorialen Arbeitgeberverbänden.
Nach Köhler (1996, 363ff.) ist die FADE traditionell eher schwach und defensiv gewesen, was u.a.
auf die starke Stellung der öffentlichen Hand als Arbeitgeber und die große Zahl privater kleiner und
mittlerer Unternehmen in Asturien zurückzuführen sei.

50
Dies scheint sich jetzt zu ändern, wenigstens in dem Bereich der Regionalpolitik, was vielleicht mit
der verfolgten Politik der sozialen Konzertation in Asturien zusammenhängen könnte.
Die FADE agiert nur auf regionaler Ebene und verfügt über keine kommunale Vertretung. Die Arbeit
auf kommunaler Ebene wird vereinzelt von den einzelnen Industrieverbänden wahrgenommen. Dies
spiegelt sich bei der Organisation der ESF-Kurse (s.u.) wider: Die FADE selber führt nur einen
kleinen Teil der Kurse durch, nämlich die, die ein intersektorielles Interesse aufweisen (Bsp. EDV-
Kurse). Die Mehrheit der Kurse wird von den verschiedenen Mitgliederverbänden durchgeführt, so
daß in jedem Wirtschaftsbereich die Kurse angeboten werden können, die für diesen Bereich
interessant sind (Köhler, 1996, 363ff.; Int.5).
2.3 Grundsätze und Akteure der aktiven Arbeitsmarktpolitik auf lokaler Ebene
Die Geschichte lokaler Arbeitsmarktpolitik in Asturien reicht vereinzelt bis in die 80er Jahre zurück
(Bsp. Gijón, s.u.), hat aber erst im Laufe der 90er Jahre einen so hohen Institutionalisierungsgrad
erhalten, daß von einer existierenden lokalen Arbeitsmarktpolitik in ganz Asturien gesprochen
werden kann.
Zuerst hatten sich in verschiedenen Städten oder Kreisen (Mancomunidades) Institutionen gebildet,
um Maßnahmen gegen die Arbeitslosigkeit zu ergreifen. Als sich die Arbeit dieser Institutionen
verfestigte, entschied die Regionalverwaltung (vertreten durch die Arbeitsförderungsagentur APE,
s.o.), daß auch die restlichen Kreise solch eine Institution erhalten sollten. Sie bildete ein
Informations- und Kommunikationsnetz, durch das die Arbeit dieser Institutionen koordiniert werden
sollte: Das asturische Netz für lokale Entwicklung (red asturiana de desarrollo local) (APE, 1997; Int.
6).
In diesem Netz sind 18 Agenturen vertreten (agencias de desarrollo local), die in ihren jeweiligen
Kommunen folgende Funktionen übernehmen: Arbeitsmarkt- und Qualifikationsbedarfsanalysen,
Suche nach endogenen Entwicklungsmöglichkeiten, Angebot von Bildungsmaßnahmen, Information
und Beratung der Bürger über Arbeitsmöglichkeiten vor Ort, Wirtschaftsförderung und Förderung
der Selbständigkeit und der sozialen Wirtschaft und lokale Koordination der Akteure, die mit der
aktiven Arbeitsmarktpolitik beschäftigt sind (APE, 1997). In einem Wort: Die lokalen Agenturen
übernehmen die Durchführung der aktiven Arbeitsmarktpolitik in ihren Bezirken.
Sie schließen aber die Tätigkeit der anderen Akteure (INEM, FORCEM, APE, ARF...) weder aus,
noch übernehmen sie sie als einziger agierender Akteur vor Ort, sondern sie ergänzen sie. Da die
Maßnahmen im Vergleich zwischen den verschiedenen Akteuren relativ ähnlich sind, wundert es

51
nicht, daß sich hier die „Kompetenzen-Diskussion“, die zwischen der zentralstaatlichen und der
asturischen Verwaltung existiert (s.o.), wiederholt:
Die Regionalregierung ist der Meinung, daß die lokalen Agenturen, die u.a. aus dem regionalen
Haushalt finanziert werden, sich mit den arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen profilieren wollten,
und dabei die Kosten der Verschönerung der Städte (z.B. durch ABM-ähnliche Maßnahmen)
externalisieren würden (Int. 2; Ballina).
Im Gegensatz dazu ist es für die lokalen Agenturen wichtig zu betonen, daß sie sich in ihren
jeweiligen Städten und Kreisen besser auskennen würden und ihre endogenen Ressourcen besser
nutzen könnten als die Regionalregierung (Int. 2 u. 6) 10 .
Diese Diskussion, die dadurch verschärft wurde, daß das Principado im Jahr 1999 die
Subventionierung des lokalen Entwicklungsnetzes reduzieren möchte, ist hauptsächlich in Gijón zu
einem offenen Streit zwischen der Stadt und der Regionalverwaltung geworden:
Die Stadt von Gijón hat als erste unterstaatliche politische Ebene in Asturien (noch vor dem
Principado selber) eine eigene aktive Arbeitsmarktpolitik entwickelt und ist heute noch bei weitem
die aktivste lokale arbeitsmarktpolitische Institution (was auch damit zusammenhängt, daß über 30%
der asturischen Arbeitslosen in Gijón leben; Ayunt. Gijón, 1996, 103).
Die ersten Schritte zur eigenen Arbeitsmarktpolitik wurden in Gijón Ende der 80er Jahre
unternommen, nachdem die Stadt mit dem spanischen Kultusministerium, dem INEM, und dem
Principado einen Vertrag zur Entwicklung von eigenen Projekten unterschrieben hatte. Seitdem sind
mehrere „planes estratégicos“ entwickelt worden, die das Ziel hatten, die wirtschaftliche
Umstrukturierung in Gijón voranzutreiben, dadurch neue Arbeitsplätze zu schaffen und Arbeitslose
auf diese neuen Arbeitsplätze vorzubereiten. Um diese Pläne umzusetzen, wurde eine Wirtschafts-
und Beschäftigungsförderungsagentur gegründet (agencia local de promoción económica y empleo).
Diese Agentur verfügt über folgende Abteilungen: Wirtschaftsförderung, Tourismus-Management,
Technologie- und Wissenschaftsförderung und Bildung und lokale Entwicklung. Diese letzte
Abteilung (servicio de formación y desarrollo local) übernimmt die Planung und Durchführung der
Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik in Gijón und vertritt die Stadt im asturischen Netz für
lokale Entwicklung (s.o.) (Ayunt. Gijón, 1997, 15ff.).
Einige der arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen in Gijón sind personalisierte Arbeitsmarktberatung,
Vermittlung von Praktika für junge Menschen mit einer abgeschlossenen Ausbildung, Lohnzuschüsse
für die Einstellung von benachteiligten Arbeitslosen, Förderung der saisonalen Beschäftigung,
direkte Beratung von KMU, allgemeine Bildungsmaßnahmen, Förderung von Werkstattschulen
(escuelas taller) und das „Star-Programm“ der Stadt Gijón: Der Plan PILES.
10 Im Rahmen dieser Diskussion muß darauf hingewiesen werden, daß es in Asturien traditionell viele Probleme und eine
starke Konkurrenz zwischen den verschiedenen Kommunen gegeben hat und gibt (zur Lokalismus-Problematik in

52
Der Plan PILES (Plan de Inserción Laboral y Empleo Social, Plan für Berufseingliederung und
soziale Beschäftigung) 11 verfügt über die höchste finanzielle Ausstattung innerhalb der
arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen in Gijón (2635 Millionen Peseten zwischen 1997 und 1999 in
einem Gesamthaushalt von 9100 Mill. Pts.). Der Plan PILES ist ein kommunales
Beschäftigungsprogramm, das den deutschen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen sehr ähnlich ist. Die
Stadt Gijón stellt benachteiligte Arbeitslose (hauptsächlich Frauen, Jugendliche und
Langzeitarbeitslose) für ein Jahr ein. Diese sollen dadurch Arbeitserfahrung sammeln und in den
Arbeitsmarkt integriert werden. Die Arbeiten, die von diesen Personen durchgeführt werden, sind
Arbeiten in den Bereichen der Sozialarbeit, der Instandhaltung öffentlicher Gebäude und Grünflächen
und der Reparatur von Verkehrsinfrastrukturen (Ayunt. Gijón, 1997, 20ff.).
Der Plan PILES wird z.T. durch die asturische Regionalverwaltung finanziert, die die Absicht hat,
aus diesem und aus ähnlichen Programmen zugunsten von Programmen auszusteigen, die eine
längerfristige Beschäftigung vorsehen, und die finanziellen Hilfen für die lokalen
arbeitsmarktpolitischen Programmen insgesamt zu kürzen (Fernández/Poncela).
Da die Regionalregierung z.Z. von der konservativen Partei (Partido Popular, PP) geleitet wird, und
der Bürgermeister von Gijón voraussichtlich der sozialistische Spitzenkandidat in den nächsten
Regionalwahlen sein wird, wird dies einer der Hauptstreitpunkte zwischen Gijón und dem Principado
bei der nächsten Wahl sein (Poncela).
Bis hierhin wurden die Akteure und Maßnahmen der asturischen Arbeitsmarktpolitik auf
verschiedenen Ebenen vorgestellt. Im nächsten Punkt wird dargestellt, wie diese Akteure
zusammenarbeiten, um die Durchführung bestimmter Maßnahmen, nämlich die des Europäischen
Sozialfonds, vorzunehmen.
3 Die Implementation der durch den Europäischen Sozialfonds kofinanzierten
arbeitsmarktpolitischen Programme in Asturien
Innerhalb der asturischen Arbeitsmarktpolitik nimmt der Europäische Sozialfonds eine sehr wichtige
Stellung ein: Der ESF kofinanziert alle Bildungsmaßnahmen für Arbeitslose und für von
Arbeitslosigkeit bedrohte Personen, die vom INEM, FORCEM und vom Principado durchgeführt
Asturien s. Köhler 1994 und 1996).
11 Der Name PILES ist zweideutig: Über die „technische“ Übersetzung hinaus, gibt es eine andere Bedeutung. Der Fluß
Piles mündet an der Küste Gijóns, so daß die Stadt auch damit geworben hat, daß dieses Programm zu einem „Fluß der
Beschäftigung“ für Gijón werden würde.

53
werden (inklusive der Bildungsmaßnahmen innerhalb der Gemeinschaftsinitiativen). Das gleiche gilt
für die Hilfen zur Selbständigkeit für Arbeitslose, die einen Betrieb gründen (Pdo. de Asturias, 1997;
Int. 8). Darüber hinaus kofinanziert der ESF einige Aktionen der Gemeinden und Städte und stellt
finanzielle Mittel für die Unterhaltung der Werkstattschulen (Escuelas Taller, s.o.) und für die
Umsetzung der Reform des Ausbildungssystems bereit (s. Fußnote Nr. 4). Durch diese Hilfen
verfolgt der ESF sein von der Europäischen Union gesetztes Ziel, „das Funktionieren des
Arbeitsmarktes zu verbessern und die menschlichen Ressourcen zu entwickeln“ (EK, ABL. Nr.193
vom 31.7.93, S.39).
Da Asturien innerhalb des Strukturfondssystems der EU als Ziel-1-Region eingestuft ist, betragen die
Hilfen des ESF bei den Bildungsmaßnahmen bis zu 75% der Gesamtausgaben.
Die verschiedenen oben genannten Institutionen INEM, FORCEM und die asturische
Regionalverwaltung stellen jeweils voneinander unabhängige „Anträge“ (Operationelle Programme,
O.P.) für die Durchführung ihrer ESF-Maßnahmen bei der EU: Das INEM und das FORCEM
entwerfen ihre Programme auf nationaler Ebene und stellen jeweils ein O.P. für alle Ziel-1-Regionen
Spaniens und andere für die anderen Ziel-Regionen auf. Diese Programme werden pluriregionale
O.P. genannt.
Das asturische Principado dagegen entwirft ein eigenes Operationelles Programm, dessen
Maßnahmen diejenigen vom INEM und FORCEM ergänzen sollen.
Der relative Stellenwert des O.P. des Principado innerhalb aller ähnlichen Fort- und
Weiterbildungsmaßnahmen in Asturien läßt sich grob an den Teilnehmerzahlen der verschiedenen
Institutionen festhalten:
- Das INEM hat in Asturien im Jahr 1994 fast 5000 Arbeitslose mit Hilfe des ESF um- bzw.
fortgebildet (INEM, 1995, 287 – hierbei sind die Erstausbildungsmaßnahmen, z.B. innerhalb der
Werkstattschulen, ausgeschlossen -).
- An Bildungsmaßnahmen des FORCEM nehmen pro Jahr etwa 20000 asturische Beschäftigte teil
(Int. 7).
- Durch das Operationelle Programm des Principado (ESF) wurden 1994 Bildungsmaßnahmen für
fast 1200 Beschäftigte und 2800 Arbeitslose durchgeführt (Pdo. de Asturias, 1997, 50).
Damit hat das Principado einen „Marktanteil“ an ESF-kofinanzierten Bildungsmaßnahmen von 16%.
Die Deckungsquote dieser Maßnahmen (errechnet als der Anteil der Teilnehmer an der
Grundgesamtheit von Beschäftigten bzw. Arbeitslosen in Asturien) beträgt in den Jahren 1994 bis
1996 durchschnittlich 0,89% bei den Maßnahmen für Beschäftigte und 4,59% bei den Maßnahmen
für Arbeitslose (Pdo. de Asturias, 1997, 48, eigene Berechnungen).

54
In der Gesamtheit aller Operationellen Programme im Rahmen des ESF in Asturien beträgt der Anteil
der finanziellen Ressourcen des O.P. des Principado 9% (nämlich 2.317 Millionen Peseten in den
Jahren 1994 und 1995 gegenüber den 25.716 Millionen Peseten für die Pluriregionalen O.P. im
gleichen Zeitraum) (Pdo. de Asturias, 1997, 125).
Hier soll hauptsächlich die Durchführung der Maßnahmen des asturischen O.P. im Bereich des
Europäischen Sozialfonds analysiert werden. Die Durchführung der Maßnahmen von INEM und
FORCEM wird nur punktuell als Vergleichsmöglichkeit erläutert werden. Die wichtigsten Quellen
für die Aussagen in diesem Punkt sind die Zwischenevaluierung der asturischen ESF-Maßnahmen in
der aktuellen Phase der Europäischen Strukturfonds (1994-1999) und die verschiedenen in Asturien
durchgeführten Experteninterviews (s. Übersicht im Anhang).
Die Zwischenevaluierung der asturischen ESF-kofinanzierten Maßnahmen (Evaluación del Programa
Operativo del Principado de Asturias – FSE – Informe intermedio) wurde in der ersten Hälfte 1997
von einer Gruppe unabhängiger Wissenschaftler aus der Wirtschaftsfakultät der Universität von
Oviedo durchgeführt und enthält einen deskriptiven Teil über die Durchführung der Maßnahmen,
einen analytischen Teil über die arbeitsmarktpolitischen Ergebnisse der Maßnahmen und einen
weiteren Teil mit Handlungsempfehlungen für die Verwaltung und für andere beteiligte Akteure.
(Wenn im folgenden nichts anderes vermerkt ist, beziehen sich die Angaben immer auf diese
Zwischenevaluierung.)
3.1 Die Durchführung der ESF-Bildungsmaßnahmen des Principado
Die Bildungsmaßnahmen des asturischen Operationellen Programms richten sich an folgende
Zielgruppen:
- Arbeitslose Jugendliche unter 25 Jahren,
- Langzeitarbeitslose über 25 Jahren,
- Arbeitslose Frauen,
- Beschäftigte, die vom Ausschluß aus dem Arbeitsmarkt bedroht sind, und
- Beschäftigte vom KMU und von Firmen im Restrukturierungsprozeß.
Die meisten der Maßnahmen sind für die beiden ersten Gruppen Jugendliche und Langzeitarbeitslose
konzipiert (54% der Teilnehmer zwischen 1994 und 1996 gehörten zu diesen Gruppen).
Eine Analyse der sektoriellen Zugehörigkeit der Maßnahmen läßt eine ausgeprägte Ausrichtung zum
zweiten Sektor hin erkennen: 61% der Teilnehmer in diesen drei Jahren haben Maßnahmen in den
Berufsfeldern Industrie, neue Technologien und Management und Verwaltung von Unternehmen

55
besucht. Maßnahmen im touristischen Bereich haben als stärkste Gruppe innerhalb der
Dienstleistungen 12% der Teilnehmer an sich gezogen.
Die jährliche Planung dieser Maßnahmen wird von der asturischen Regionalregierung, vertreten
durch die Bildungsagentur ARF (Agencia Regional de Formación, s.o.), wahrgenommen. Diese
Planung erfolgt in zwei Phasen (Pdo. de Asturias, 1997, 16; Int. 3):
Zuerst werden die Empfehlungen der sozialen Akteure, der 18 Agenturen des asturischen Netzes für
lokale Entwicklung (s.o.) und anderer Maßnahmeträger über den bestehenden Qualifikationsbedarf
auf dem Arbeitsmarkt entgegengenommen. Die ARF selber führt keine Qualifikationsbedarfsanalyse
durch, obwohl dies zu ihren eigentlichen Aufgaben gehören würde (s.o.). Dieses beruht auf der
Annahme, daß die sozialen Akteure und die Bildungsträger über die Situation auf dem Arbeitsmarkt
am besten informiert seien.
Diese sog. Empfehlungen (propuestas) sind in Wirklichkeit Maßnahmeanträge.
Aus der Gesamtheit der eingegangenen Anträge schnürt die ARF ein „Bildungspaket“ (paquete
formativo) zusammen und überlegt, wie bestimmte Lücken in diesem Paket mit gezielten
Bildungsmaßnahmen gefüllt werden könnten (z.B. wenn bei den Anträgen keine oder nur sehr
wenige Kurse für eine bestimmte Zielgruppe oder für eine bestimmte Branche vorliegen, werden
genaue Maßnahmen für diese Gruppe oder Branche entworfen).
In einem zweiten Schritt schreibt die Regionalregierung einen öffentlichen Wettbewerb aus, durch
den verschiedene Träger sich für die Durchführung der von der Regionalregierung entworfenen
Maßnahmen bewerben können. Diese Träger sind in der Regel dieselben, die vorher ihre eigenen
Maßnahmen beantragt hatten.
Wenn alle Anträge vorliegen, wird entschieden, welche Maßnahmen finanziert werden. Dabei muß
berücksichtigt werden, daß nach Möglichkeit keine Kurse finanziert werden sollen, die bereits vom
INEM für Arbeitslose und vom FORCEM für Beschäftigte durchgeführt werden. Die
Vorentscheidung wird von der ARF getroffen. Die endgültige Entscheidung trifft aber der
Verwaltungsrat der ARF, der, wie oben angesprochen wurde, von Vertretern der Regionalregierung
(ARF), des Arbeitgebervertreters FADE und der Gewerkschaften CC.OO. und UGT gebildet wird.
Bei dieser Planungs- und Entscheidungsform wird den Maßnahmeträgern viel Spielraum gelassen.
Das wird um so offensichtlicher, wenn man die Trägerstruktur in Asturien berücksichtigt:
In Asturien gibt es 5 große Bildungsträger, die die meisten Maßnahmen des O.P. des Principado
durchführen, aber auch die, die von INEM und FORCEM finanziert werden. Diese sind im einzelnen

56
- Das Bildungszentrum für neue Technologien CFNT (Centro de Formación en Nuevas
Tecnologías), das 1985 auf gesamtstaatlicher Ebene gegründet wurde, um negative Effekte des
Umstrukturierungsprozesses im Schiffsbausektor aufzufangen, und das sich auf die Umschulung
von Arbeitslosen und Beschäftigten der Industrie spezialisiert hat.
- Die Stiftung Kohlereviere FUCOMI (Fundación Comarcas Mineras), die 1993 im Rahmen eines
Restrukturierungsplanes des wichtigsten asturischen Bergbauunternehmens auf Drängen der
Gewerkschaften hin geschaffen wurde, um die Bildungsmöglichkeiten der arbeitslosen
Jugendlichen aus den Kohlerevieren zu verbessern (Köhler, 1996, 395ff.). FUCOMI erteilt
ausschließlich Kurse für Arbeitslose.
- Der Arbeitgeberverband FADE (Federación Asturiana de Empresarios, s.o.) führt Kurse für
Beschäftigte und für Arbeitslose in ganz Asturien durch. Die meisten Bildungsmaßnahmen
werden dezentralisiert von 13 verschiedenen Branchenverbänden (FADE-Mitglieder)
durchgeführt. FADE selbst führt nur sektorübergreifende Kurse durch, wie z.B. Informatik-,
Sprach- und Management-Kurse (Int. 5).
- Die Gewerkschaft UGT (Unión General de Trabajadores, s.o.) hat zwei eigene
Bildungseinrichtungen, die in ganz Asturien und für alle Branchen Bildungsmaßnahmen für
Beschäftigte und Arbeitslose durchführen.
- Die Gewerkschaft CC.OO. (Comisiones Obreras, s.o.) verfügt auch über eine Stiftung, die ihre
Bildungsmaßnahmen für Arbeitslose und Beschäftigte hauptsächlich im asturischen Zentrum
durchführt.
Diese fünf Institutionen haben in den ersten drei Jahren der aktuellen Strukturfonds-Phase (1994-
1999) insgesamt 73% der Bildungsmaßnahmen des asturischen Operationellen Programms (ESF)
durchgeführt. Die restlichen 27% der Maßnahmen sind von kleineren Trägern durchgeführt worden:
kleinere Gewerkschaften, sektoriale Arbeitgeberverbände, Berufsschulen, Träger, die sich auf
bestimmte Zielgruppen spezialisiert haben (Bsp. Fraueninitiativen u. Behindertenschulen), einzelne
Firmen (z.B. KMU) und vereinzelt auch lokale Entwicklungsagenturen.
Die Anteile der großen Träger an den gesamten Maßnahmen in diesen drei Jahren können der
nächsten Abbildung entnommen werden

57
Quelle: Pdo. de Asturias, 1997, 18 (eigene Berechnung)
Diese oligarchische Trägerstruktur hat Vor- und Nachteile. Die Vorteile sind die Nutzung von
Synergieeffekten, die sich ab einer gewissen Trägergröße ergeben können, die Übersichtlichkeit der
Partner für die Verwaltung und die gewünschte Konkurrenz zwischen den „5 Großen“, die sich
dadurch verschärft hat, daß die Eingliederungsquoten bei der Zwischenevaluierung für jeden der
Träger ausgerechnet worden ist (s.u.).
Nachteile können sich daraus ergeben, daß diese 5 Träger direkt oder indirekt mit den Sozialen
Partnern verbunden sind, die die jährliche Planung der Maßnahmen im Verwaltungsrat der ARF
mitbestimmen (FADE, CC.OO. und UGT sind direkt im Verwaltungsrat der ARF mit insgesamt 50%
der Stimmen vertreten. Gleichzeitig sind sie in die Leitungsgremien von CFNT und FUCOMI
integriert). Diese Doppelrolle bei der Planung und der Durchführung der Maßnahmen könnte zu
Interessenkonflikten führen.
Von den ESF-Evaluatoren wird diese Trägerstruktur insgesamt als positiv eingestuft und es wird
betont, daß dadurch, daß kleinere Träger und Unternehmen bei der Mittelvergabe berücksichtigt
werden, die Maßnahmen des Principado einen Grad an Flexibilität erreichen würden, der höher sei
als der vom INEM und vom FORCEM mit ihren relativ starren Strukturen und ihren hohen
Anforderungen an die Träger.
Abb.1: Anteile verschiedener Träger an den Bildungsmaßnahmen
des asturischen ESF-O.P. zwischen 1994 und 1996
CC.OO.
6%
andere
27%
UGT
11% FADE
13%
CFNT
28%
FUCOMI
15%

58
Auch die Inhalte der Bildungsmaßnahmen seien beim Principado flexibler als beim INEM, weil die
Prioritäten anders gesetzt seien. Das INEM schult nur in diejenigen Berufe um, für die der bislang
erreichte Eingliederungsgrad durchschnittlich bis hoch war und für die es in der Gegenwart einen
tatsächlichen, statistisch erfaßten Bedarf an Arbeitkräften gibt (INEM, 1997, 10ff.). Beim Principado
dagegen bestimmen hauptsächlich die Träger den Inhalt der Maßnahmen, so daß auch
zukunftsorientiertere Maßnahmen durchgeführt werden können (z.B. im touristischen Bereich, der
vom INEM als durchschnittlich eingestuft wird). Innerhalb vom FORCEM bestimmen hauptsächlich
die Betriebsleitungen und die Betriebsräte, welche Fortbildungsmaßnahmen für sie interessant sind,
so daß auch hier von einer relativ hohen Flexibilität ausgegangen werden kann.
Diese erhöhte Flexibilität schlägt sich nach Meinung der Evaluatoren in den arbeitsmarktpolitischen
Ergebnissen der Maßnahmen, vor allem in der Eingliederungsquote von AbsolventInnen in den
Arbeitsmarkt, nieder.

3.2 Die Ergebnisse der Zwischenevaluierung der ESF-Bildungsmaßnahmen
59
Der Erfolg einer Fort- oder Umschulungsmaßnahme für Arbeitslose wird häufig an ihrer
Eingliederungsquote gemessen. Die Eingliederungsquoten geben eine Auskunft darüber, wieviele der
AbsolventInnen von Bildungsmaßnahmen nach Beendigung der Maßnahme einen Arbeitsplatz
erhalten haben. Sie werden in der Regel mit etwas zeitlichem Abstand zum Ende der Maßnahme
ermittelt, da man mit einer Bewerbungszeit rechnen muß, in der die AbsolventInnen noch keine
Arbeit gefunden haben.
Im Falle der Eingliederungsquoten der ESF-Zwischenevaluierung in Asturien wurden die
Maßnahmen zugrunde gelegt, die im Jahr 1995 stattgefunden hatten. Die Datenerhebung wurde im
April 1997 durch persönliche Interviews mit den AbsolventInnen durchgeführt. Es wurden 719
Personen befragt, die 1995 an einer der Bildungsmaßnahmen für Arbeitslose teilgenommen hatten
(zu den Ergebnissen der Maßnahmen für Beschäftigte s.u.).
Es wurden zwei verschiedene Eingliederungsquoten ermittelt:
- Eine „tasa de ocupación“ (hier Eingliederungsquote I genannt), die Auskunft darüber gibt,
wieviele der AbsolventInnen zum Zeitpunkt der Befragung (d.h. 15 bis 25 Monate nach
Beendigung der Maßnahme) eine Arbeit hatten, und
- eine „tasa de colocación“ (hier Eingliederungsquote II), die besagt, wieviele der AbsolventInnen
zwischen dem Ende der Maßnahme und dem Zeitpunkt der Befragung mindestens einmal in
einem Arbeitsverhältnis gestanden hatten, unabhängig davon, ob dieses noch zum Zeitpunkt der
Befragung bestand oder nicht.
Die ermittelten Quoten aus der gesamten Stichprobe sind:
- Eingliederungsquote I: 33.0%
- Eingliederungsquote II: 61.7%.
Beide Quoten liegen für die Gruppen der Langzeitarbeitslosen und der Frauen niedriger. Am
niedrigsten sind die Eingliederungsquoten von langzeitarbeitslosen Frauen über 25 Jahren (I: 20%, II:
50%). Für Frauen unter 25 Jahren zeigen sich allerdings bessere Zahlen als bei Männern der gleichen
Alterskohorte. Dieser Unterschied zwischen jüngeren und älteren Frauen wird der allgemeinen
besseren Bildungssituation jüngerer Frauen in Spanien zugerechnet.
Als zentrales Ergebnis der Evaluierung sehen die Forscher die starke Rotation der früheren
Teilnehmer auf dem Arbeitsmarkt, die sich in der Tatsache widerspiegelt, daß zwar 62% der

60
AbsolventInnen nach Beendigung der Maßnahmen einen Arbeitsplatz gefunden hatten, aber fast die
Hälfte davon schon wieder arbeitslos geworden war.
Die Eingliederungsquoten wurden auch für die verschiedenen Wirtschaftssektoren und die
verschiedenen Maßnahmeträger ermittelt:
- Nach Branchen sind die Kurse im Dienstleistungssektor am erfolgreichsten gewesen, während die
Teilnehmer der industrieorientierten Kurse schlechtere Eingliederungsergebnisse vorweisen
können. Dies kann damit zusammenhängen, daß mehr Kurse im Bereich Industrie angeboten
wurden, so daß das Arbeitskräftepotential in diesem Bereich höher war als bei den
Dienstleistungen, oder an einer möglich höheren Kapazität des Dienstleistungssektors,
Arbeitskräfte einzustellen.
- Nach Maßnahmeträgern gestaffelt waren die Teilnehmer der Kurse, die die Gewerkschaft UGT
organisierte, erfolgreicher als der Durchschnitt. Auch die FUCOMI- und die CC.OO.- Teilnehmer
(s.o.) waren relativ erfolgreich. Die Eingliederungsergebnisse des Bildungszentrums für Neue
Technologien waren durchschnittlich. Die Eingliederung der Teilnehmer der Kurse des
Arbeitgeberverbands FADE war im Gegensatz dazu geringer als der Durchschnitt. Ob eine
Kausalitätsbeziehung zwischen dem Träger und der Eingliederung existiert, wird in der
Zwischenevaluierung angezweifelt. Allerdings glauben die Evaluatoren, daß diese Ergebnisse
Inzentive für die Zukunft setzen könnten, damit alle großen Träger versuchen, ihre
„Eingliederungsnote“ zu verbessern.
Es ist bei der Interpretation solcher Eingliederungsdaten allgemein zu berücksichtigen, daß
Bildungsmaßnahmen ein Teil der angebotsorientierten Arbeitsmarktpolitik sind, d.h. sie beeinflussen
das Angebot an Arbeitskräften und nicht die Nachfrage. Die jeweilige Nachfrage auf dem
Arbeitsmarkt ist aber dafür ausschlaggebend, wann wieviele Personen eingestellt werden.
Mit Bildungsmaßnahmen kann man nur erreichen, daß das Angebot der Nachfrage angepaßt wird, so
daß eine relativ geringe Mismatch-Arbeitslosigkeit bestehen bleibt.
Die asturischen Evaluatoren haben versucht herauszufinden, ob die Maßnahme-AbsolventInnen
deshalb eine Arbeit gefunden haben, weil sie an einer bestimmten Bildungsmaßnahme teilgenommen
haben, oder weil die Situation auf dem Arbeitsmarkt nach der Maßnahme einfach besser war als
vorher. Dafür hatten sie vorgesehen, eine Kontrollgruppe aus Personen, die sich für die Kurse
angemeldet hatten, die aber aufgrund mangelnder Plätze nicht teilgenommen hatten, zu interviewen.
Dies war nicht möglich, weil die Träger die Adressen dieser Nicht-TeilnehmerInnen nicht
nachgehalten hatten, soll aber bei der endgültigen Evaluierung im nächsten Jahr nachgeholt werden.

61
Als Vergleichsgröße haben die Evaluatoren deshalb die Eingliederungsquoten der Maßnahmen des
Principado mit denen des INEM verglichen und ein besseres Ergebnis für das Principado festgestellt:
Das INEM hatte bei seiner Zwischenevaluierung eine „tasa de colocación“ für die Maßnahmen von
1995 von 46,1% gegenüber 61,7% des Principado. D.h., 46,1% der INEM-Teilnehmer haben nach
Beendigung der Maßnahme mindestens einmal gearbeitet. Wieviele davon noch zum Zeitpunkt der
Datenerhebung arbeiteten („tasa de ocupación“), hat das INEM nicht nachgehalten.
Das Operationelle Programm des Principado (ESF) sieht nicht nur Kurse für Arbeitslose vor, sondern
auch für Beschäftigte von KMU und von Unternehmen im Restrukturierungsprozeß und für
Beschäftigte, denen ein Ausschluß aus dem Arbeitsmarkt droht (s.o.).
Die Evaluierung dieser Kurse richtet sich nicht nach Eingliederungsquoten (denn die Beschäftigten
sind schon in den Arbeitsmarkt eingegliedert), sondern nach Verweilquoten („tasas de
permanencia“), die besagen, wieviele der Teilnehmer nach Beendigung der Maßnahme und einige
Zeit danach immer noch arbeiten.
Um diese Quote zu ermitteln, haben die asturischen ESF-Evaluatoren im April 1997 469 persönliche
Interviews mit AbsolventInnen von Bildungsmaßnahmen für Beschäftigte, die 1995 stattfanden,
durchgeführt. Das Gesamtergebnis besagt, daß 92,3% der Teilnehmer zum Zeitpunkt der Befragung
immer noch einer Beschäftigung nachgingen. 87,8% der Befragten arbeiteten sogar noch an ihrem
alten Arbeitsplatz.
Wie bei den Maßnahmen für Arbeitslose ergaben sich auch hier schlechtere Ergebnisse für Frauen
(mit einer Verweilquote von 83,7%) als für Männer (94,6%).
Sektoriell hat die Landwirtschaft die besten Verweilergebnisse (100%) und der Bausektor die
schlechtesten (78%), was mit der starken Fluktuation in diesem Sektor zusammenhängt.
3.3 Die Handlungsempfehlungen der ESF-Evaluatoren
Aufgrund der Analyseergebnisse zur Implementation des ESF-Programms des Principado in Asturien
und der oben erläuterten Ergebnisse über die Folgen der Teilnahme an Bildungsmaßnahmen für die
Arbeitssituation der AbsolventInnen, haben die Evaluatoren verschiedene Handlungsempfehlungen
für die restliche Zeit der aktuellen Strukturfonds-Phase (bis 1999) ausgesprochen. Diese sind (u.a.):
- Die Regionalverwaltung (vertreten durch die ARF) sollte die bestehende Trägerstruktur mit den 5
großen Trägern und den vielen kleineren Trägern beibehalten und versuchen, Anreize zu setzen,
um die Bildungsmaßnahmen, z.B. durch Qualitätskontrollen, zu verbessern.

- Die Verwaltung sollte Doubletten im Bildungsangebot verschiedener Träger vermeiden.
62
- Die Inhalte der Kurse sollten spezifischer sein (viele Teilnehmer hatten darüber geklagt, daß die
Kurse zu allgemein gehalten seien), und sie sollten von Anfang an klar für Anfänger,
Fortgeschrittene oder Spezialisten ausgeschrieben sein.
- Es sollte die Möglichkeit angeboten werden, nach Beendigung einer Maßnahme an einer
weiterführenden Maßnahme teilzunehmen.
- In den Kohlerevieren sollte das Bildungsangebot für Beschäftigte angehoben werden (der größte
Träger in den Revieren, FUCOMI, bildet nur Arbeitslose fort). Den Evaluatoren nach könnte eine
Erweiterung der FUCOMI-Maßnahmen auf die Beschäftigten im Bergbau positive externe
Effekte ausnutzen, die sich aus der jetztigen Bildungsinfrastruktur für Arbeitslose ergeben.
Darüber hinaus sehen die Evaluatoren, die die ESF-Bildungsmaßnahmen des Principado insgesamt
als gut organisiert und erfolgreich bewerten, noch offene Handlungsspielräume der Verwaltung, die
ausgenutzt werden sollten: Diese sind hauptsächlich im Bereich der informellen Beziehungen
zwischen den beiden arbeitsmarktpolitischen Agenturen des Principado (der Bildungsagentur ARF
und der Arbeitsförderungsagentur APE) und den wichtigsten Vertretern der sozialen Akteure FADE,
UGT und CC.OO. zu finden. Denn diese Akteure sind - wie oben angesprochen - sowohl mit der
Planung als auch mit der Durchführung der Maßnahmen beschäftigt.
Aber auch die Beziehungen zwischen der regionalen Verwaltung und dem INEM sollten verbessert
werden, um z.B. die jeweiligen Bildungsangebote zu koordinieren. Probleme zwischen der
regionalen und der nationalen Verwaltung (vertreten durch das INEM) sind Probleme, die mit der
Kompetenzen-Frage verbunden sind (s.o.): Solange Asturien keine eigenen arbeitsmarktpolitischen
Kompetenzen übertragen bekommen hat, ist nicht davon auszugehen, daß INEM-Mitarbeiter daran
interessiert sind, ihren Informationsvorsprung in Sachen Arbeitsmarkt zu verlieren. Deshalb dürfte
eine Verbesserung der Kommunikationskanäle zwischen dem Principado und dem INEM z.Zt. sehr
schwierig sein.
4 Schlußbemerkungen
Zum Schluß sollen hier einige wichtige Punkte zusammenfassend wiederholt werden:
Die aktive Arbeitsmarktpolitik in Asturien (und in ganz Spanien) hat eine sehr junge Geschichte:
Von einer breitangelegten aktiven Arbeitsmarktpolitik kann man in Spanien erst seit Anfang der 90er

63
Jahre sprechen. Die meisten hier vorgestellten Institutionen (z.B. das FORCEM auf nationaler Ebene,
die beiden Agenturen APE und ARF auf asturischer Ebene und die lokalen Entwicklungsagenturen)
existieren erst seit einigen Jahren. Deshalb sind die bestehenden Strukturen noch nicht festgelegt. Es
wird sich auch noch viel ändern, weil die Diskussionen darüber, wer wofür zuständig ist, noch nicht
abgeschlossen sind.
Die aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, die in Asturien durchgeführt werden, sind
hauptsächlich Maßnahmen in den Bereichen der Fort- und Weiterbildung, der Lohnkostenzuschüsse
und der Hilfe zur Existenzgründung. ABM-ähnliche Maßnahmen, die in Deutschland sehr verbreitet
sind, gibt es allerdings sehr wenige und nur vereinzelt (z.B. innerhalb des Plan PILES in Gijón).
Die politischen Akteure der asturischen Arbeitsmarktpolitik sind gespalten: Es finden sich
Unterschiede zwischen den politischen Ebenen, die Probleme zwischen der nationalen, der
regionalen und den lokalen Verwaltungen auslösen. Und es finden sich auch Probleme auf den
einzelnen Ebenen, z.B. durch die Trennung der Organisation der Arbeitsmarktpolitik in Asturien in
den beiden Agenturen APE und ARF und durch die Streitereien zwischen den verschiedenen
Kommunen und Gemeinden Asturiens.
Die sozialen Akteure sind natürlich auch gespalten, was aber in der Natur ihrer Interessen
(Arbeitnehmer- bzw. Arbeitgebervertretung) liegt. Bezüglich ihrer arbeitsmarktpolitischen Rolle sind
sie sehr stark. Das ist zwar in ganz Spanien so (aufgrund der Politik des „sozialen Dialoges“), aber in
Asturien ist diese soziale Konzertation durch die traditionell sehr starke Position der Gewerkschaften
noch ausgeprägter.
Über die Implementation der ESF-Maßnahmen ist erstmals ihr Stellenwert zu betonen: In Asturien
gibt es keine Weiterbildungsmaßnahmen für Arbeitslose und von Arbeitslosigkeit bedrohte
Beschäftigte, die nicht durch das ESF kofinanziert werden. Dies ist in Deutschland mit der langen
Tradition der Fort- und Umschulungsmaßnahmen des Arbeitsförderungsgesetzes anders.
Darüber hinaus muß daran erinnert werden, daß in Asturien 3 ESF-Operationelle Programme
gleichzeitig existieren (eines vom INEM, eines vom FORCEM und eines vom Principado), was zu
Koordinationsproblemen führt.
Die hier schwerpunktmäßig untersuchten Maßnahmen des O.P. des Principado scheinen der
Evaluierung nach relativ gut organisiert zu sein und zeigen verglichen mit anderen ähnlichen
Maßnahmen gute Erfolgsquoten.

Literaturverzeichnis
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64
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Nr. 44, 45, 46, 47, 48, 51, 59 und 60, Berlin, 1993 – 1997.
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Schubert, K./Klein, M.: Das Politiklexikon, Bonn, 1997.

Anhang
Übersicht über die in Asturien geführten Experteninterviews
Int.-Nr. Institution Gesprächspartner Funktion
1 Universidad de Oviedo, R. Vega García früherer Mitarbeiter im Projekt von
Facultad de Historia
H.-D. Köhler
2 Pdo. de Asturias: Agenc. J.M. Morales Direktor
para la promoción del
empleo (APE)
Sánchez
3 Pdo. de Asturias: Agenc. M.C. Ocio Leiterin der Abteilung für
Regional de formación
(ARF)
Bildungsmaßnahmen
4 EU-Büro des Pdo. Dr. D. Ordóñez Rechtsexperte
5 FADE J.P. Villa Casal Leiter der Abteilung für
Bildungsmaßnahmen
6 Servicio de formación y
desarrollo local (Gijón)
P. Vázquez Direktor
7 Universidad de Oviedo, J. Mato Díaz Dozent für angewandte
Fac. de Ciencias
Wirtschaftsforschung, ESF-
Económicas
Evaluator
8 INEM R. del Río Stellv. Provinzialdirektor
9 CC.OO. M.B. Couto Noriega Leiter der Abteilung für Berufsund
Gewerkschaftsbildung
10 Pdo. de Asturias: R. Martín Lobeto Leiter der Abteilung EU-
Consejería Economía
Förderprogramme
66

Christine Ehret/Thomas Kley
67
Gruppenarbeit als Chance und Modell für die Zukunft kommunaler
Beschäftigungsgesellschaften. Anregungen und Vorschläge zur Neuorganisation der „Essener-
Inhaltsverzeichnis
Arbeit - Beschäftigungsgesellschaft“
1.1 ENTDECKUNGSZUSAMMENHANG DER FALLSTUDIE ................................................................ 69
1.2 NEUORGANISATION DER EABG – ANKNÜPFUNGSPUNKTE DER STUDIE.................................... 69
1.3 ZIELE DER STUDIE............................................................................................................... 70
1.4 EIN ERSTER VORSCHLAG ZUM SPRACHGEBRAUCH: „TEAMS“ STATT „KOLONNEN“ ..................... 70
2 THEORETISCHE ERKENNTNISSE ÜBER DIE CHANCEN UND RISIKEN VON
GRUPPENARBEIT................................................................................................... 71
2.1 GRUPPENARBEIT ALS ZENTRALES ELEMENT BETRIEBLICHER NEUORGANISATION – DEFINITION UND
EMPIRIE................................................................................................................................... 71
2.1.1 Definition: „qualifizierte Gruppenarbeit“ .......................................................................................71
2.1.2 Einige empirische Daten zur Gruppenarbeit ...................................................................................72
2.2 DIE ZWEI WICHTIGSTEN ARGUMENTE FÜR GRUPPENARBEIT.................................................... 72
2.3 RISIKEN UND PROBLEME...................................................................................................... 73
2.4 WELCHE ELEMENTE VON GRUPPENARBEIT SIND BEI EINER BESCHÄFTIGUNGSGESELLSCHAFT DENKBAR?
............................................................................................................................................... 74
3 IDEEN UND GESTALTUNGSVORSCHLÄGE ZUR EINFÜHRUNG VON
GRUPPENARBEIT BEI DER EABG ........................................................................ 75
3.1 ZUR BINNENSTRUKTUR DER „TEAMS“................................................................................... 75
3.1.1 Drei Modelle der Gruppenvertretung .............................................................................................75
3.1.2 Gruppengespräche .......................................................................................................................76
3.1.3 Dezentralisierung von Kompetenzen - Selbstregulation der Teams...................................................76
3.2 EXKURS: „GRUPPENARBEIT BEI DER EABG - WARUM ES FUNKTIONIEREN KÖNNTE ...“.............. 78
3.3 SCHWACHE ANREIZSTRUKTUR UND MANGELNDE MOTIVATION DER TEILNEHMER ALS HAUPTPROBLEME
............................................................................................................................................... 78
3.4 ANSÄTZE ZUR LÖSUNG DES „MOTIVATIONSDILEMMAS“ - JENSEITS MONETÄRER ANREIZE......... 79

3.4.1 Kontinuierlicher Verbesserungsprozeß (KVP)................................................................................79
3.4.2 Nichtmonetäre Anreize: Fußballkarten als Gruppenprämie? ............................................................79
3.4.3 Qualifizierung als Anreiz (training-on-the-job)...............................................................................80
3.4.4 Soziale Kontakte als Anreiz ..........................................................................................................80
3.4.5. Weitere Vorschläge.....................................................................................................................81
3.5 NOTWENDIGE VORAUSSETZUNG DES ERFOLGES: SOZIALE QUALIFIZIERUNG DER VORARBEITER ALS
ZENTRALE BEDINGUNG ............................................................................................................. 81
3.6 WICHTIG IN DER EINFÜHRUNGSPHASE: GRUPPENMANAGEMENT.............................................. 82
4 ZUSAMMENFASSUNG UND AUSBLICK – EVALUATION VON PILOTPROJEKTEN
.................................................................................................................................. 83
LITERATURVERZEICHNIS.................................................................................... 84
1 EINLEITUNG – ENTSTEHUNG INTERNER ARBEITSMÄRKTE........................ 87
68

1 Einleitung
69
Dieses Kapitel resümiert die „Vorgeschichte“ der Studie insbesondere für bislang Uninformierte:
„Wie es zu diesem Konzept kam und was es (nicht) leisten soll.“
1.1 Entdeckungszusammenhang der Fallstudie 12
Die Idee für die vorliegende Arbeit entstand im Juni 1997, als die Teilnehmer des
Vertiefungsseminars „Analyse des Politikfelds Arbeitsmarkt“ des Lehrstuhls für Politikwissenschaft
II an der Ruhr-Universität die Essener Arbeit - Beschäftigungsgesellschaft mbH (im weiteren:
EABG) besuchten, um einen Eindruck von den Aufgaben und Problemen eines kommunalen
arbeitsmarktpolitischen Trägers zu gewinnen. Offen wurden hier die bestehenden Schwierigkeiten
geschildert und die Pläne der EABG, durch einen umfassenden Wandel der Organisationsstruktur die
komplexen Anforderungen zukünftig besser erfüllen zu können, skizziert.
Im November konstituierte sich innerhalb unseres Seminars ein Projektteam. Neben weiteren
Gesprächen mit der EABG verschafften wir uns durch die Analyse der Vorlagen zur
Aufsichtsratssitzung vom 9. Oktober 1997 einen Überblick über die geplanten Elemente des
Organisationswandels.
1.2 Neuorganisation der EABG – Anknüpfungspunkte der Studie
Theoretisch wie praktisch interessant war und ist für uns insbesondere die geplante Einrichtung von
sog. „Kolonnen“, zu denen jeweils maximal sechs Teilnehmer des „Arbeit statt Sozialhilfe“-
Kontingents und ein in der Regel festangestellter Vorarbeiter zusammengefaßt werden sollen. 13
Für diese „Kolonnen“ sollen u.a. Jahresumsatzziele definiert werden. Offenbar sollen in der neuen
EABG stärker als in der Vergangenheit Kompetenzen und Verantwortung dezentralisiert werden.
Wir möchten in dieser Studie diskutieren, ob und ggf. wie es der EABG möglich sein könnte, auf
dem eingeschlagenen Pfad der Reorganisation „noch einen Schritt weiter“ zu gehen:
In die Richtung Einführung von G r u p p e n a r b e i t – unter diesem Oberbegriff firmiert ein
Spektrum verschiedener moderner Arbeitsorganisationskonzepte, über deren (Miß-
12
Unter „Entdeckungszusammenhang“ wird in der empirischen Sozialforschung der Anlaß eines Forschungsprojektes
gefaßt.
13
Vorlage der EABG-Geschäftsführung zur Aufsichtsratssitzung vom 9.10.1997; „TOP 5: Organisationsstruktur der
EABG“, S. 2 und 3.

70
)Erfolgsbedingungen vielfältige industriesoziologische und arbeitswissenschaftliche Erkenntnisse
vorliegen. 14 Die sicherlich bestehenden Unterschiede zwischen den Überlegungen der EABG zur
Einrichtung der „Kolonnen“ und unseren Vorschlägen zu einigen Elementen von Gruppenarbeit
werden unter 2.) und 3.) zu erörtern sein.
1.3 Ziele der Studie
Wie bereits angedeutet, lassen sich vielfältige Varianten der Arbeit in Gruppen unter der
Klassifikation Gruppenarbeit rubrizieren - es gibt also nicht „die“ Gruppenarbeit „von der Stange“.
Vielmehr ist es notwendig, eine an den spezifischen Rahmenbedingungen und Anforderungen des
jeweiligen Unternehmens orientierte, „maßgeschneiderte“, Implementationsstrategie zu entwerfen.
An dieser Aufgabe wollen wir uns versuchen:
Mit der EABG wurde eine informelle Kooperation dergestalt vereinbart, daß das Projektteam unseres
Seminars ein Konzeptpapier zur Einführung von Gruppenarbeit bei der EABG erarbeitet, welches auf
der methodischen Grundlage von Brainstorming, Literaturstudium und Seminardiskussion
entwickelte Ideen und Vorschläge zur konkreten Gestaltung der „Kolonnen“ enthält. Da es sich dabei
um die Eindrücke und Interpretationen von Außenstehenden handelt, können diese nur als
Anregungen verstanden werden.
1.4 Ein erster Vorschlag zum Sprachgebrauch: „Teams“ statt „Kolonnen“
In den Vorlagen zur Aufsichtsratssitzung wird als strategisches Ziel Nr. 7 die Einführung
„motivierender Elemente“ gefordert. Vor diesem Hintergrund erscheint uns die Bezeichnung
„Kolonnen“ für die neuen Arbeitsgruppen problematisch:
Assoziationen von Anonymität, großen Menschenmassen und Militär („Arbeitslager“) weckend,
sollte der Begriff „Kolonne“ im offiziellen Sprachgebrauch durch ein anderes, die Idee der
Mitarbeiter- und vor allem der Teilnehmer 15- Motivation besser transportierendes Sprachsymbol
ersetzt werden. Dazu zwei Vorschläge:
• Die Gruppen könnten entsprechend ihrem Gewerk als „Schlosser-Teams“, „Tischler-Teams“ oder
„Maler-Teams“ bezeichnet werden. Der Ausdruck „Team“ birgt Konnotationen des Miteinander-
Arbeitens, des Kooperierens: Eigenschaften, die für kleine Arbeitsgruppen essentiell sind. Sofern
14 Siehe unter 2zu den Merkmalen und Definitionen von „Gruppenarbeit“.
15 „Teilnehmer“ steht im folgenden immer für die Teilnehmer an den AsS- oder AB-Maßnahmen. „Mitarbeiter“
bezeichnet dagegen festangestellte Arbeitnehmer, also z.B. auch die Vorarbeiter.

71
der Begriff „Team“ im internen Jargon bereits für ein anderes Gremium besetzt ist, könnte dort
z.B. auf die Ergänzung „- Zirkel“ oder einfach „Arbeitsgruppe, -Kreis“ ausgewichen werden.
• Ein weitergehender Vorschlag greift an dieser Stelle späteren Ideen zur Selbstregulation der
„Kolonnen“ vor: Die Teilnehmer könnten im ersten Gruppengespräch animiert werden, sich selbst
einen Gruppennamen zu geben. Konfrontiert mit der alternativen Bezeichnung „Kolonne“, könnte
eine Namenssuche und einvernehmliche Namensgebung geeignet sein, erste kommunikative
Prozesse in der Gruppe zu stimulieren und die Basis für ein späteres „Wir“-Gefühl zu bereiten.
2 Theoretische Erkenntnisse über die Chancen und Risiken von Gruppenarbeit
Hier sollen einige Thesen und Ergebnisse der wissenschaftlichen Diskussion um Gruppenarbeit in der
industriellen Fertigung referiert und die Frage der Übertragbarkeit auf die Situation der EABG
diskutiert werden.
2.1 Gruppenarbeit als zentrales Element betrieblicher Neuorganisation – Definition und
Empirie
In der Debatte um „Lean Production“ nehmen Gruppenarbeitskonzepte einen breiten Raum ein.
Hierunter werden vielfältige Formen subsumiert: Als Beispiel für eine qualitativ sehr weitreichende
Form von Gruppenarbeit ist die im folgenden skizzierte Variante anzusehen:
2.1.1 Definition: „qualifizierte Gruppenarbeit“
Eine Gruppe besteht aus 3-15 Mitarbeitern, die möglichst dauerhaft zusammenarbeiten, so daß sich
ein sozialer Zusammenhalt entwickeln kann. Sie erledigen eine gemeinsame Aufgabe, die aus
mehreren Teilaufgaben besteht. Die Teilaufgaben werden abwechselnd durchgeführt (job rotation),
um inhaltliche Erweiterung zu erreichen (job enlargement). Zu den Arbeitsaufgaben treten
dispositive Tätigkeiten hinzu (job enrichment). 16 Als selbständige Vertretung werden in der Praxis
meist Gruppensprecher gewählt, welchen jedoch keine Weisungsbefugnisse zukommen; die
Gruppensprecher konstituieren also zumindest theoretisch keine weitere Hierarchieebene.
Regelmäßig werden Gruppengespräche abgehalten, welche der Diskussion arbeitsbezogener und
16 Vgl. BERNHARD ZIMOLONG & ARMIN WINDEL (1996): Mit Gruppenarbeit zu höherer Leistung und humaneren
Arbeitstätigkeiten? In: ZIMOLONG (Hg.): Kooperationsnetze, flexible Fertigungsstrukturen und Gruppenarbeit.
Opladen: Leske + Budrich. Seite 140 ff.

72
insbesondere sozialer - auf die gruppeninternen sozialen Prozesse bezogenen - Themen dienen und in
der Regel vom Gruppensprecher moderiert werden.
Je nach dem Grad der Selbststeuerung sind verschiedene qualitative Unterscheidungen bei der
Ausformung von Gruppenarbeit zu treffen, wie z.B. Gruppenstrukturen im Raumverband,
teilautonome Fertigungsgruppen oder sog. qualifizierte Gruppenarbeit. 17
2.1.2 Einige empirische Daten zur Gruppenarbeit
Gruppenarbeit als alternative Arbeitsform erfährt eine große theoretische wissenschaftliche
Resonanz. In der Praxis hat ungefähr die Hälfte aller Betriebe Gruppenarbeitsformen umgesetzt, die
Anforderungen und Merkmale sind jedoch stark unterschiedlich: So arbeiteten z.B. 1994 im
westdeutschen Maschinenbau zwar etwa 47,4% der Betriebe mit Gruppenfertigung. Tatsächliche
Gruppenstrukturen mit einer Mitgliederzahl von 3-15 wiesen allerdings nur 16,8% der Beschäftigten
auf. Nur bei 11,7% der Betriebe wurden den Gruppen auch indirekt-produktive Tätigkeiten
(Wartung, Qualitätssicherung) zugewiesen, während nur 5 % aller untersuchten Betriebe zusätzlich
dispositive Aufgaben (Planung, Entscheidung) gruppenintern regelten .18
2.2 Die zwei wichtigsten Argumente für Gruppenarbeit
Mit der Implementierung von Gruppenarbeit sind zunächst Effizienzziele verbunden: Die
„Produktivitätsreserve Mensch“ 19 soll besser genutzt werden, man hofft auf Synergieeffekte: Die
Gruppenleistung soll höher ausfallen als die Summe der Einzelleistungen. Als „Nebenprodukt“
werden auch Humanziele verfolgt: Die Attraktivität der Arbeit soll durch Gruppenarbeit steigen (z.B.
geringere Monotonie durch job rotation). Beide Zielkomplexe sind interdependent: 20
Abbildung 1: Potentiale von Gruppenarbeit
Gruppenarbeit � höhere Arbeitszufriedenheit (soziales Motiv) � höhere Motivation � geringere
Fehlzeiten � höherer Output der Gruppe (ökonomisches Motiv)
17
Vgl. Bernhard ZIMOLONG & Armin WINDEL (1996): a.a.O.
18
ULRICH WIDMAIER: Ausprägung und Einordnung von Fertigungsinseln und Gruppenarbeit. (Vortrag bei den 3.
Bochumer Fertigungsinsel-Tagen vom 22.-23. Mai 1995).
19
WIDMAIER & SAURWEIN (1996: 31).
20
Vgl. zu den Zielsetzungen von Gruppenarbeit z.B.: ZIMOLONG & WINDEL (1996: 145).

73
Gruppenarbeit wird mitunter auch als neo-tayloristisches Modell (miß-)verstanden, wodurch „bisher
zentral wahrgenommene Kontrollfunktionen zur Steigerung ihrer Effizienz in die Gruppen verlagert
werden“ 21 : Durch „Gruppendruck“ soll der einzelne zu höherer Produktivität „gezwungen“ werden.
Wir verstehen unter Gruppenarbeit - im Einklang mit der wohl herrschenden Literaturmeinung - eine
Arbeitsorganisationsform, welche Effizienzziele der Unternehmen mit Humanzielen der Beschäftigten
verbindet und nehmen an, daß die Neuorganisation der EABG mit der Einführung der sog.
„Kolonnen“ – ggf. weiterentwickelt zu einer Gruppenarbeitsform – auf beide Zieldimensionen
ausgerichtet ist.
2.3 Risiken und Probleme
Nicht nur Chancen, sondern auch Risiken der Implementation von Gruppenarbeit werden in der
Literatur beschrieben. Die Ambivalenz der sozialen Innovation „Gruppenarbeit“ wird betont, vor
kritikloser Akzeptanz eindringlich gewarnt:
„Vor lauter Euphorie dürfen die Schattenseiten nicht übersehen werden“, warnt z.B. der Bochumer
Arbeitswissenschaftler HEINER MINSSEN. 22 Von welchen Risiken ist die Rede ?
Zwei Problemkreise sind zu nennen:
• Zunächst ist die Arbeitsorganisation in Kleingruppen für die Beschäftigten in der Regel mit
Arbeitsverdichtung und -intensivierung verbunden. Auch gruppenintern verschärft sich der
Leistungsdruck. Sofern das Humanziel, die Attraktivität der Arbeit durch Gruppenarbeit zu
steigern, nicht gleichberechtigt simultan verfolgt wird, kann auf eine nachhaltige Verbesserung der
Situation des Unternehmens nicht gehofft werden. Gruppenarbeit würde dann die Motivation der
Beschäftigten eher noch verschlechtern. Von ausschließlichem Streben nach höherer Produktivität
kann daher nur abgeraten werden.
• Darüber hinaus sind Fertigungsgruppen strukturellen Spannungen ausgesetzt: 23 Als „hybrides“
soziales System - zwischen sozialer Gruppe und Organisation - müssen interne emotionale
Anforderungen der Mitglieder und externe funktionale Anforderungen des Unternehmens
balanciert werden. Durch „erzwungene“ Kooperation und permanente „face-to-face“ Beziehungen
bergen Fertigungsgruppen mit wenigen Mitgliedern ein Konfliktpotential: Wenn die Chemie
zwischen den Gruppenmitgliedern nicht stimmt, sind Spannungen programmiert, die sich auf
Motivation und Wohlbefinden des einzelnen und letztlich auf die Produktivität der ganzen Gruppe
negativ auswirken können. Bei heterogenen Leistungspotentialen in der Gruppe kann es überdies
21 WIDMAIER / SAURWEIN (1996: 52).
22 HEINER MINSSEN (1994): a.a.O.

74
zu Ausgrenzungstendenzen gegenüber Schwächeren kommen. MINSSEN hebt hervor, daß in
kleinen Arbeitsgruppen „Konflikte deutlich häufiger auftreten als in Bereichen, die konventionell
organisiert sind.“ 24
Diese Diagnose - „steigende Konflikthaftigkeit der Arbeit in Kleingruppen“ - wiegt um so schwerer,
als bei der zuständigen Instanz, den Vorarbeitern und Meistern, nicht unbedingt die notwendigen
Führungsqualitäten, um bei Spannungen in den Gruppen zu vermitteln und zu moderieren,
vorausgesetzt werden können. Sowohl in der Theorie als auch in der Praxis ist man zu dem Schluß
gekommen, daß ein erheblicher Qualifizierungsbedarf bei den erforderlichen sozialen
kommunikativen Kompetenzen besteht. Ein wichtiges Ventil für gruppeninterne zwischenmenschliche
Spannungen können regelmäßige und kompetent durchgeführte Gruppengespräche bedeuten. (Doch
dazu mehr unter Kapitel 3.).
2.4 Welche Elemente von Gruppenarbeit sind bei einer Beschäftigungsgesellschaft denkbar?
Für die Einführung von Gruppenarbeit in der EABG stellt sich die Frage, ob Konzepte, die für
Unternehmen des Ersten Arbeitsmarktes entwickelt wurden, kompatibel sind mit den Bedingungen in
einer Beschäftigungsgesellschaft. Folgende, von den Bedingungen in der freien Wirtschaft
abweichende Rahmenbedingungen sind dabei zu beachten:
• Gruppenarbeit wurde insbesondere bei Unternehmen industrieller Massenfertigung, z.B. in der
Automobilindustrie, eingeführt. Bei der EABG wird dagegen vorwiegend auf Baustellen
gearbeitet.
• Hochqualifizierten Facharbeitern in profitorientierten Unternehmen steht eine mit
Problemsyndromen behaftete Klientel bei der EABG gegenüber. 25
• Während Belegschaften in Unternehmen des Ersten Arbeitsmarktes eine jahrelange Kontinuität
aufweisen, bleiben die Teilnehmer der AsS- oder AB-Maßnahmen nur für ein oder maximal zwei
Jahre bei der EABG - mit einer ständigen „Abwanderungstendenz“.
In welcher Form Gruppenarbeit unter solchen Rahmenbedingungen sinnvoll und effektiv
durchführbar ist, soll im folgenden Kapitel durch einige Anregungen dargelegt werden.
23
Vgl. zum Folgenden: MINSSEN (1995: 348 ff.).
24
MINSSEN (1994: 31 ff.).
25
Wir gehen davon aus, daß bereits beim Sozialamt eine Vorauswahl unter den Kandidaten für eine Maßnahme
stattfindet, so daß nach diesem „Creaming“ nur noch arbeitswillige und vermittelbare Teilnehmer zur EABG kommen.

3 Ideen und Gestaltungsvorschläge zur Einführung von Gruppenarbeit bei der EABG
75
„Wie sollten die „Teams“ 26 intern organisiert sein ?“
Wir werden unsere Vorstellungen von Gruppenarbeit bei der EABG zunächst genau beschreiben und
im Anschluß daran begründen, weshalb und unter welchen Bedingungen Gruppenarbeit ein Ansatz
zur Lösung spezifischer Probleme einer Beschäftigungsgesellschaft, insbesondere der notorisch
geringen Motivation der Teilnehmer, darstellen könnte.
3.1 Zur Binnenstruktur der „Teams“
Wir empfehlen folgende Elemente von Gruppenarbeit einzuführen:
3.1.1 Drei Modelle der Gruppenvertretung
Als Vertretung der Gruppe nach innen sowie nach außen stellt die Wahl eines Gruppensprechers
einen integralen Bestandteil von Gruppenarbeitsformen dar. Drei Varianten der Gruppenvertretung
kommen in Betracht, die ggf. komplementär umgesetzt werden können:
• Die „hierarchische“ Lösung. Hier bekleidet der Vorarbeiter in Personalunion auch das Amt des
Gruppensprechers; es findet keine Wahl durch die Teilnehmer statt. Diese Variante könnte als
ultima ratio realisiert werden, wenn eine besonders schwierige Struktur der Gruppe kein anderes
Verfahren praktikabel erscheinen läßt. Grundsätzlich würde jedoch gerade in der Anfangsphase
der Aufbau einer offenen (Gruppen-)Gesprächsatmosphäre begünstigt, wenn ein gewählter Nicht-
Vorgesetzter als Gruppensprecher die Gesprächsmoderation übernähme. 27
• Freie Wahlmöglichkeit. Von den Teilnehmern sollte - vielleicht nach drei Wochen des Sich-
Kennenlernens - ein Gruppensprecher gewählt werden. Interessant wäre es, zu prüfen, ob die
empirische Information von MINSSEN, daß Vorarbeiter so gut wie nie zu Gruppensprechern
gewählt werden, 28 auch für die EABG bestätigt wird. Bei einer „Doppelspitze“ von einem
Teilnehmer als Gruppensprecher und dem Vorarbeiter könnte der Gruppenvertreter z.B. in
Kooperation mit dem Vorarbeiter die Gruppengespräche moderieren und/oder protokollieren, was
für Selbstvertrauen und soziale Kompetenz sicherlich einen Gewinn bedeuten würde. Einem
Teilnehmer kommen als Gruppensprecher keine Weisungsbefugnisse zu, er ist primus inter pares.
Es entsteht also keine weitere Hierarchieebene.
26
Die „Teams“ entsprechen den „Kolonnen“ aus den Vorlagen der Geschäftsführung.
27
Vgl. die bei SAURWEIN (1993: 14) zitierte Literatur.

76
• Das Rotationssystem. Eventuell könnte ein Rotationssystem vereinbart werden, so daß jeder der
Teilnehmer im Laufe der Maßnahme einmal das Amt des Gruppensprechers bekleidet. 29 Diese
Chance zur Entwicklung und zum Training sozialer Kompetenzen könnte auch mit dem
Vorarbeiter als „Gruppensprecher per definitionem“ durchgeführt werden.
3.1.2 Gruppengespräche 30
...sollten regelmäßig, d.h. wöchentlich, abgehalten werden. Dauer: ca. ½ - 1 Stunde. Die
Gruppengespräche stellen einen Teil der Arbeitszeit dar und dienen der Besprechung
arbeitsbezogener oder zwischenmenschlicher Probleme. Es obliegt in erster Linie der Verantwortung
des (hierfür zu qualifizierenden) Vorarbeiters, dafür zu sorgen, daß die Teilnehmer den Stellenwert
und die Bedeutung der Gruppengespräche erfahren:
Es geht um ein Forum für offene und demokratische Kommunikation, wodurch einerseits die
Mitverantwortung eines jeden für die (Umsatz-)Ziele des Teams, andererseits die Möglichkeit jedes
Mitglieds zur Mitentscheidung betont werden sollen. Gruppengespräche sind also potentiell
Instrumente der Mitarbeiterbeteiligung und der Identifikation der Teilnehmer mit ihrer Tätigkeit und
ihrem Team - in praxi besteht natürlich die Gefahr, daß Gruppengespräche zu Raucherpausen
degenerieren und der Sinn nicht erkannt wird.
Hier ist die nächsthöhere Hierarchieebene gefragt: Es sollte ein „Gruppenmanagement“ (siehe unten:
Kapitel 3.4) installiert werden, um in der Einführungsphase die „Teams“ bei der Selbstregulation ggf.
zu lenken, d.h. eventuell die Moderation eines Gruppengesprächs anfangs zu übernehmen.
Mittelfristig muß diese Aufgabe selbstverständlich von den jeweiligen „Teams“ selbst geleistet
werden.
3.1.3 Dezentralisierung von Kompetenzen - Selbstregulation der Teams
Welche Funktionen des Betriebs sind geeignet, partiell auf die Gruppe übertragen, d.h. dezentralisiert
zu werden?
„Klassische“ Aufgaben, die nach der Einführung von Gruppenarbeit auf die Arbeitsgruppen
übertragen werden, sind Personalaufgaben wie z.B. Urlaubsplanung bzw. sog. „dispositive“
Kompetenzen (Materialverwaltung und -bestellung, Wartung, Zeiteinteilung, usw.). Je nachdem,
welche Facette von Gruppenarbeit in einem Unternehmen realisiert werden soll - von teilautonomen
Fertigungsgruppen bis zu qualifizierter Gruppenarbeit -, variieren Umfang und Qualität des job
enrichment. Während Selbstregulation als integraler Bestandteil der Einführung von Gruppenarbeit in
28
MINSSEN (1994: 48).
29
In der Literatur werden ähnliche Projekte erwähnt: Vgl. SAURWEIN: a.a.O.
30
Vgl. zu Bedeutung und Merkmalen WESTERHUS (1996: 210 ff.).

77
„normalen“ Unternehmen im Kontext betrieblicher Rationalisierungsstrategien zu sehen ist, sollte die
Übertragung von Verantwortung und Mitentscheidungskompetenzen bei einer
Beschäftigungsgesellschaft von einer anderen Idee getragen sein:
Es geht darum, jeden einzelnen Teilnehmer stärker zu fordern und dadurch zu fördern:
Einerseits durch die „verdichtete“ Arbeit im Team/in der kleinen Gruppe, andererseits durch das
Anbieten von mehr Wahlmöglichkeiten und Handlungsautonomie und die Chance zur
Mitentscheidung im Rahmen der Funktionen, die der Gruppe zur kollektiven Entscheidung
überantwortet werden. Unter der Annahme, daß manche der Teilnehmer bereits andere (ggf. wenig
fruchtbare) „AsS- oder AB-Maßnahmen“ durchlaufen haben, ist es wichtig, den Unterschied
klarzumachen, den eine gruppenarbeitsorientierte AsS-Maßnahme eröffnen könnte:
Abbildung 2: Chancen gruppenarbeitsorientierter AsS - Maßnahmen
Beschäftigung und „training-on-the-job“
+ Übernahme von Mitverantwortung im Rahmen der Gruppen
� Training sozialer Kompetenzen
� Motivation und höhere Vermittlungseffektivität der Maßnahme
Als Funktionen, die an die Teams der EABG (ggf. zum Teil) übertragen werden sollten, schlagen wir
vor:
• Aufstellen gruppeninterner Regeln, z.B. zeitliche Lage und Themen der Gruppengespräche
• Arbeitseinteilung („Wer macht was in der Gruppe ?“)
• Qualifizierungsplanung (training-on-the-job; „Wer möchte / soll was lernen ?“)
• Urlaubsplanung
Wie bei allen „experimentell“ anmutenden Gestaltungsvorschlägen dieses Konzeptes, sei auch
bezüglich der Selbstregulation darauf hingewiesen, daß einerseits die Gruppen durch ein
Gruppenmanagement 31 v.a. in der Einführungsphase gelenkt und gefördert werden sollten,
andererseits das „Ausprobieren“ der empfohlenen Innovationen durch eine oder zwei
„Versuchsteams“ mit begleitender Evaluation der Effekte sinnvoll ist - eine
Implementationsstrategie, die sich auch angesichts der sukzessiven Einrichtung der geplanten 25
„Kolonnen“ anbietet.
31 Siehe dazu Punkt 3.4 dieser Arbeit auf Seite 19.

3.2 Exkurs: „Gruppenarbeit bei der EABG - Warum es funktionieren könnte ...“
78
Grundsätzlich sind wir davon überzeugt, daß in der spezifischen Situation der EABG 32 die
Einführung von Gruppenarbeitsformen nicht nur notwendig ist, sondern daß Gruppenarbeit auch
generell für die problematische Klientel einer Beschäftigungsgesellschaft ein sinnvolles
Arbeitsorganisationskonzept darstellt. Dies ist jedoch nur dann der Fall, wenn neben den
Effizienzzielen auch mitarbeiterorientierte Ziele wie regelmäßige Gruppengespräche oder die
Übertragung von Kompetenzen auf die Arbeitsgruppen (z.B. Urlaubsplanung) berücksichtigt werden:
Denn gerade bei Langzeitarbeitslosen sind soziale kommunikative Kompetenzen unterentwickelt, liegt
u.U. selbständiges Denken brach und fehlen als Folge des langen Ausschlusses vom
Erwerbsarbeitssystem soziale Kontakte. Eine gut organisierte und „gemanagte“ Arbeitsorganisation
mit den skizzierten Elementen von Gruppenarbeit könnte dazu beitragen, gezielt bezüglich dieser
Problemlagen aktive Personalentwicklung zu betreiben:
• Durch die Chance, am Arbeitsplatz im Rahmen von Gruppengesprächen mitzuentscheiden und
soziale Kompetenzen (wieder) zu entdecken.
• Durch die Möglichkeit, neue soziale Kontakte zu knüpfen.
Als „Nebenprodukt“ höherer Produktivität könnten AsS-Maßnahmen so vermittlungseffektiver
gestaltet werden.
3.3 Schwache Anreizstruktur und mangelnde Motivation der Teilnehmer als Hauptprobleme
Der (Miß-)Erfolg des neuen Arbeitsprinzips steht und fällt jedoch mit der Frage der Motivation der
Teilnehmer. In der Vorlage der Geschäftsführung zur Aufsichtsratssitzung vom 9. Oktober 1997
wurde die „subjektive Perspektivlosigkeit der Teilnehmer“ 33 als entscheidendes Problem nicht nur der
Teilnehmer, sondern über die aus der unzureichenden Motivation folgende niedrige Produktivität
auch für die EABG als Unternehmen, hervorgehoben.
Am dringend notwendigen Suchprozeß nach Ansätzen, wie dieses Motivationsdilemma überwunden
werden könnte, möchten wir uns mit einem Bündel von Vorschlägen beteiligen. Es sei noch einmal
vor der Annahme gewarnt, mit Einführung kleiner Arbeitsgruppen würde die höhere Motivation
„schon von alleine“ kommen. Welche Risiken bestehen und inwiefern regelmäßige
Gruppengespräche hier zur Problemvermeidung beitragen können, wurde bereits erwähnt.
32 Soweit wir uns als „Externe“ einen Einblick verschaffen konnten.
33 Ebendort, Seite 1.

79
Doch es bedarf „mehr“: Dabei gehen wir davon aus, daß die in den strategischen Zielen
angekündigten „motivierenden Elemente“ und „Honorierungsregeln“ 34 , soweit es um monetäre
Anreize wie Gruppenprämien geht, nicht nur den Gewerkemeistern und Vorarbeitern, sondern auch
den Maßnahmeteilnehmern zugute kommen sollen:
Wir wollen jedoch im weiteren analysieren, welche Möglichkeiten der Anreizsetzung jenseits von
„harten“ monetären Instrumenten bestehen.
3.4 Ansätze zur Lösung des „Motivationsdilemmas“ - jenseits monetärer Anreize
Das Ziel ist klar definiert:
„Vom passiven Konsum einer Maßnahme
zum aktiven Mitarbeiten und Mitdenken“
Welche Gestaltungselemente der Teamarbeit sind denkbar, um die Motivation der Teilnehmer -
gemäß diesem „Motto“ - zu maximieren ?
3.4.1 Kontinuierlicher Verbesserungsprozeß (KVP)
KVP ist ein beteiligungsorientiertes Konzept, mit dem das Engagement der Teilnehmer stimuliert
und ggf. auch gratifiziert werden soll. Verbesserungsvorschläge - die zu erarbeiten Gegenstand der
Gruppengespräche sein könnten - werden z.B. durch die Vorarbeiter an eine übergeordnete Ebene
weitergeleitet; über Ergebnisse könnte in einer Art Qualitätszirkel beraten werden.
Nur: Um das Innovationspotential der Mitarbeiter und Teilnehmer zu nutzen, ist klar, daß für die
Beschäftigten „etwas dabei herausspringen muß“. Prämierungen jedweder Art sollten, um
„gruppendynamische Effekte“ zu begünstigen, stets die Gruppe/das Team als Kollektiv belohnen;
sofern dem Vorschlag eine Diskussion während des Gruppengesprächs vorausging, dürfte der
Urheber einer Verbesserungsidee ohnehin nicht mehr zu identifizieren sein.
3.4.2 Nichtmonetäre Anreize: Fußballkarten als Gruppenprämie?
Unter der Annahme, daß ein nicht unerheblicher Anteil der Klientel einer Beschäftigungsgesellschaft
mit Schuldenproblemen belastet ist, stoßen finanzielle motivierende Elemente ggf. an enge Grenzen.
Sofern man gewillt ist, zur Lösung der kritischen Anreizproblematik auch unkonventionelle Wege zu
beschreiten, kommen unserer Meinung nach diverse nichtmonetäre Anreize in Betracht:
34 Vorlage der Geschäftsführung, strategisches Ziel Nr. 8.

80
Wie wäre es, wenn man den Team-Teilnehmern bei Erreichung eines bestimmten Umsatzzieles oder
Einhaltung eines Auftragstermins den von der EABG gesponserten Besuch eines Fußballspiels (oder
einer ähnlichen „attraktiven“ Veranstaltung) in Aussicht stellen würde ?
Eine derartige außerbetriebliche gemeinsame Aktivität könnte für den sozialen Zusammenhalt
positive Rückwirkungen entfalten. Die einvernehmliche „Vereinswahl“ müßte freilich vorher zum
Thema eines Gruppengesprächs gemacht werden.
3.4.3 Qualifizierung als Anreiz (training-on-the-job)
Ein Bestandteil der Reformen bei der EABG ist die Zuweisung von 200 reinen Beschäftigungsstellen,
die folglich keine Qualifizierungsanteile aufweisen.
Jedoch existieren empirische Hinweise, daß gerade die Lernchancen im Zusammenhang mit
Gruppenarbeit als motivierender Anreiz gesehen werden. 35 Fraglich ist also, wie training-on-the-job
auch bei reinen Beschäftigungsstellen effektiv organisiert werden kann. 36 In Betracht kommt, neben
der Analyse des Qualifizierungsbedarfes, um mit einem bestimmten Team einen bestimmten Auftrag
abwickeln zu können, auch die Qualifizierungswünsche der Teilnehmer zu ermitteln. Eventuell läßt
sich beispielsweise im Rahmen der Gruppengespräche ermitteln, welche Fachkompetenzen unter den
Teilnehmern bereits vorhanden sind („Wer kann was wem beibringen?“). 37
3.4.4 Soziale Kontakte als Anreiz
Arbeitsorganisation in Kleingruppen bietet für die Teilnehmer die Chance, soziale Kontakte zu
knüpfen - eine durchaus ambivalente Eigenschaft von Gruppenarbeit, deren potentiell auftretende
Risiken bereits erörtert wurden. Jedoch ist ein über „arbeitszentrierte Interaktion“ hinausgehendes
Gruppenbewußtsein eher die Ausnahme. 38 An dieser Stelle soll eine Idee erwähnt werden, wie die
soziale Kohäsion eines „Teams“ zumindest gefördert werden könnte: Durch Zusammenführung von
Teilnehmern aus gleichen Stadtteilen in einem „Team“.
Diese Möglichkeit wird ggf. nur selten praktikabel sein; sofern sie sich bietet, sollte sie jedoch
genutzt werden. (Eine weitere, auf die Steigerung des sozialen Zusammenhalts des Teams gerichtete
Maßnahme wurde im Kontext der „nichtmonetären Anreize“ bereits genannt.)
35 Vgl. MINSSEN (1994): a.a.O.
36 Eingedenk des strategischen Ziels Nr. 8 („Personalentwicklung“) müßte es im Sinne der EABG sein, auch bei reinen
Beschäftigungsstellen Qualifizierungsmöglichkeiten zu organisieren. Vorausgesetzt, die Teilnehmer der Maßnahmen
rechnen auch zur Zielgruppe des strategischen Ziels „Personalentwicklung“.
37 Zur Erinnerung: Wir unterstellen, daß ein Selektionsprozeß („Creaming“) unter den Kandidaten für eine EABG-
Maßnahme bereits a priori beim Sozialamt stattfindet, so daß die Teilnehmer gewisses „Humankapital“ schon
mitbringen.
38 VGL. LOTHAR PETER (1993): „Jeder irgendwie für sich selbst ?“ Probleme und Chancen sozialer Interaktion am
Arbeitsplatz. In: Zeitschrift für Soziologie, Heft 6/1993, S. 416 ff.

3.4.5. Weitere Vorschläge
Eventuell kann die
81
• Transparenz der generellen und auch der aktuellen Unternehmensziele, veröffentlicht per Aushang
oder durch den Vorarbeiter im Rahmen der Gruppengespräche mitgeteilt, oder die ...
• Selbst-Namensgebung der „Teams“ 39 (siehe oben) als Anreiz fungieren?
Die Grenzen dieser auf die Verbesserung der Identifikation der Teilnehmer mit ihrer Arbeit und
Arbeitsumwelt abzielenden Motivationselemente sind eng: Angesichts der „transitorischen Existenz“
der Teilnehmer als EABG-Mitarbeiter kann allenfalls von der Ausbildung einer vagen
Gruppenidentität, eines schwachen „Wir-Gefühls“ innerhalb der einzelnen Teams, wohl kaum jedoch
von einer Art von „Corporate Identity“ ausgegangen werden. 40
Fazit: Das Ziel der Vorschläge besteht darin, die Teilnehmer vom passiven Konsum zum aktiven
Mitarbeiten und Mitdenken in der Maßnahme zu bewegen. Unseres Erachtens könnten die skizzierten
Elemente von Gruppenarbeit dazu beitragen, sowohl eine höhere Effizienz und Produktivität als auch
eine höhere Vermittlungs-Effektivität der Maßnahmen zu erreichen.
3.5 Notwendige Voraussetzung des Erfolges: Soziale Qualifizierung der Vorarbeiter als zentrale
Bedingung
Um die potentiellen Erfolge der Gruppenarbeit sicherzustellen, bedarf es folgender unabdingbarer
Voraussetzungen: Soziale Qualifizierung vor allem der Vorarbeiter 41 und ggf. die Installation eines
Gruppenmanagements.
Nach unserem Verständnis der Rolle der festangestellten Vorarbeiter im Rahmen der
neuorganisierten EABG kommt gerade diesen Mitarbeitern eine kritische Schlüsselfunktion zu: Als
Mitglieder der „Kolonnen“ bzw. „Teams“ treten sie alltäglich in Interaktion mit den Teilnehmern der
Maßnahmen. Möglichst flache Hierarchien innerhalb der Kleingruppen und ein gleichberechtigter,
kollegialer Umgang mit den ehemals langzeitarbeitslosen Teilnehmern der Maßnahme sollten
selbstverständliche Verhaltensnormen darstellen. In hohem Maße wird es vom Verhalten des
Vorarbeiters abhängen, ob sich Arbeitssolidarität oder ein Gruppenbewußtsein ausprägen.
Die Vorarbeiter bilden die Schnittstellen zwischen den Mitarbeitern und den Teilnehmern, zwischen
der Theorie der neuen Arbeitsorganisation und der Praxis der täglichen Umsetzung. Ihre Bedeutung
39 Gemeint ist hiermit: „Teams“ als offizieller Terminus; zusätzlich soll den Teilnehmern die Wahl eines „eigenen“
Namens, zu bestimmen in (einer) der ersten Gruppensitzung(en), offenstehen.
40 Von den Schwierigkeiten der Ausprägung einer „Corporate Identity“ berichtet: LOTHAR PETER (1993): a.a.O.

82
kann nicht hoch genug eingeschätzt werden. Vielleicht noch stärker als die Gewerkemeister befinden
sie sich in einer Rolle des Lehrers und Animateurs, des Ansprechpartners und Mediators bei
Konflikten. Sofern Gruppenprämien oder sonstige kollektive Gratifikationen, etwa für eingereichte
Verbesserungsvorschläge, zu erreichen sind, obliegt es dem Vorarbeiter überdies, für gleichmäßige
Leistungen der Teammitglieder zu sorgen und einzelne „destruktive“ Trittbrettfahrer (sog.
„Schwarzfahrer“) zu sanktionieren.
Diese anspruchs- und verantwortungsvolle Position verlangt in erheblichem Maße soziale
Kompetenzen: „Schon die Durchführung von Gruppengesprächen verlangt Fähigkeiten, die nicht für
wichtig gehalten wurden“, bemerkt MINSSEN. 42
Ohne ausgeprägte Kommunikations- und Kooperationsfähigkeit, ohne ein einfühlsames
vorausschauendes „Konfliktmanagement“ wird der Vorarbeiter als „Team-Chef“ (und mitnichten:
„Kolonnenführer“ !) nicht bestehen können. Natürlich kann auch „alles ganz anders laufen“: Einen
harmonischen und „reibungslos gruppendynamischen“ Arbeitsablauf als Normalfall zu betrachten,
erscheint jedoch kaum gerechtfertigt. Die Schlüsselstellung der Vorarbeiter dürfte eine soziale
Qualifizierung erforderlich machen, das strategische Ziel der „Personalentwicklung“ 43 könnte so
direkt mit Leben gefüllt werden.
3.6 Wichtig in der Einführungsphase: Gruppenmanagement
Ein internes oder externes Gruppenmanagement wird v.a. in der Einführungsphase empfohlen:
Gruppenarbeit ist auf keinen Fall ein „Selbstläufer“ 44 ; es wird auch die These vertreten,
Gruppenarbeit sei ohne Gruppenmanagement nicht einzuführen: 45 Denn die neue Arbeitsorganisation
kann bei den Beschäftigten Abwehr (der Leistungsverdichtung) und Unverständnis (der neuen
partizipativen Rechte z.B. im Rahmen der Gruppengespräche) hervorrufen.
Den „Teams“ und insbesondere auch den Vorarbeitern soll ein Gremium zur Verfügung stehen,
welches anfangs lenkend, später fördernd den Prozeß des Organisationswandels „überwacht“ und
„coacht“. Diese Rolle könnte u.a. von den Gewerkemeistern ausgeübt werden - als neue Funktionen
der Meister im Zusammenhang mit Gruppenarbeit werden in der Literatur „Koordination“ und
insbesondere „Motivation“ genannt. 46 Die Gruppenmanager - als (Charakter-)Eigenschaften werden
41
Den Qualifizierungsbedarf betont: WESTERHUS (1996. 89).
42
MINSSEN (1994): a.a.O., S. 49.
43
In den Vorlagen zur Aufsichtsratsitzung als Nr. 8 geführt.
44
WIDMAIER / SAURWEIN (1996: 31).
45
Vgl. zur Begründung von „Gruppenmanagement“: KEESE / MINSSEN (1996).
46
Vgl. C.H. ANTONI (1992): Meister im Wandel. Zur veränderten Rolle des Meisters bei der Einführung von
Gruppenarbeit. In: Angewandte Arbeitswissenschaft Nr. 134, S. 32 ff.

83
Integrität, Seriosität sowie Sachkompetenz postuliert 47 - sollen den „Teams“ Hilfestellung geben,
sofern beim Ausfüllen der konzedierten Freiräume Anlaufschwierigkeiten bestehen: Beim Aufstellen
gruppeninterner Regeln, beim Moderieren von Gruppengesprächen oder als Mediatoren bei
gravierenden Spannungen.
Fraglich ist indes, ob die Gewerkemeister bereit und in der Lage sind, die neuen Funktionen
wahrzunehmen. 48
4 Zusammenfassung und Ausblick – Evaluation von Pilotprojekten
Wir möchten mit diesem Text konstruktive, wenn auch unkonventionelle Anregungen unterbreiten,
für potentielle Probleme im Zusammenhang mit den geplanten „Kolonnen“ sensibilisieren, die
strategische Position der Vorarbeiter unterstreichen und auf den diesbezüglichen sozialen
Qualifizierungsbedarf hinweisen.
Wir sind weit davon entfernt, in der von uns skizzierten Form von Gruppenarbeit einen deus ex
machina oder ein Patentrezept zu sehen. Trotzdem sind wir der Ansicht, daß „es einen Versuch wert
wäre“.
Lediglich kurzfristige Erfolge dürften kaum zu erzielen sein: HEINER MINSSEN berichtet von zu
hohen Erwartungen unter Führungsverantwortlichen, welche nach der Einführung von Gruppenarbeit
(zu) schnell mit Produktivitätssteigerungen und geringeren Fehlzeiten rechnen. 49
Sinnvoll wäre sicherlich ein Pilotprojekt mit begleitender Evaluation 50 , d.h. Umsetzung der Elemente
von Gruppenarbeit zunächst in wenigen Teams bei genauer Beobachtung und Analyse der
Auswirkungen. Interessant und aufschlußreich könnte überdies eine Befragung von solchen
Teilnehmern und/oder Vorarbeitern und Meistern sein, die beide Arbeitsorganisationsformen der
alten und neuen EABG kennengelernt haben und die zur Beantwortung der entscheidenden Frage
„Bringt das alles denn überhaupt etwas ?“ beitragen könnten.
47
KEESE / MINSSEN: a.a.O.
48
Ad „Soziale Qualifizierung“ gilt für die Gewerkemeister ähnliches wie bezüglich der Vorarbeiter beschrieben.
49
MINSSEN (1994): a.a.O.
50
Ähnliches schlagen vor: ANTONI & BUNGARD (1992).

Literaturverzeichnis
84
Conny H. Antoni (1992): Meister im Wandel. Zur veränderten Rolle des Meisters bei der Einführung
von Gruppenarbeit. In: Angewandte Arbeitswissenschaft, Nr. 134; Seite 32 ff.
Conny H. Antoni und Walter Bungard (1992): Beratung von Organisationen bei der Einführung von
Gruppenarbeitskonzepten. In: Peter Maas et al. (Hrsg.): Beratung von Organisationen. Stuttgart:
Enke. Seite 93 ff.
Susanne Herwagen-Roumeliotis (1995): Nichts geht von selbst! Ständige Entwicklung der
Gruppenarbeit. Aus dem Alltag der Prozeßbegleitung. In: AWF- Ausschuß für Wirtschaftliche
Fertigung e.V. (Hrsg.): „3. Bochumer-Fertigungsinsel-Tage“ 22. - 23. Mai 1995.
Henning Keese und Heiner Minssen (1996): Selbstregulierung und Gruppenmanagement. In:
Bernhard Zimolong (Hrsg.) (1996): Kooperationsnetze, flexible Fertigungsstrukturen und
Gruppenarbeit. Opladen: Leske + Budrich. Seite 118 ff.
Heiner Minssen (1994): Risiken von Gruppenarbeit in der Fertigung. In: Angewandte
Arbeitswissenschaft, Nr.142; Seite 31 ff.
Heiner Minssen (1995): Spannungen in teilautonomen Fertigungsgruppen. In: Kölner Zeitschrift für
Soziologie und Sozialpsychologie, Heft 2 (Juni 1995); S. 339 ff.
Lothar Peter (1993): „Jeder irgendwie für sich allein“? Probleme und Chancen sozialer Interaktion
am Arbeitsplatz. In: Zeitschrift für Soziologie, Heft 6 (Dezember 1993); Seite 416 ff.
Rainer G. Saurwein (1993): Gruppenarbeit im westdeutschen Maschinenbau. Diffusion und
Merkmale. Arbeitspapier Z2-1 / 93 des Sonderforschungsbereich 187 an der Ruhr-Universität
Bochum.
Hans-Jürgen Warnecke (1992): Die Fraktale Fabrik. Seite 142-227. Heidelberg.
Eckhard Westerhus (1996): Gestaltung einer neuen Fabrik. Graue Reihe - Neue Folge 112.
Düsseldorf: Hans-Böckler-Stiftung.

85
Ulrich Widmaier und Rainer G. Saurwein (1996): „Warum es nicht wie geschmiert läuft“: Zum
Problem der Diffusion von Gruppenarbeit im Maschinenbau. In: Bernhard Zimolong (Hrsg.)
(1996): Kooperationsnetze, flexible Fertigungsstrukturen und Gruppenarbeit. Opladen: Leske +
Budrich. Seite 30 ff.
Ulrich Widmaier (1995): Ausprägungen und Einordnung von Fertigungsinseln und Gruppenarbeit.
In: AWF-Aussschuß für Wirtschaftliche Fertigung e.v. (Hrsg.): „3. Bochumer-Fertigungsinsel-
Tage“ 22. - 23. Mai 1995.
Bernhard Zimolong und Armin Windel (1996): Mit Gruppenarbeit zu höherer Leistung und
humaneren Arbeitstätigkeiten? In: Bernhard Zimolong (Hrsg.) (1996): Kooperationsnetze, flexible
Fertigungsstrukturen und Gruppenarbeit. Opladen: Leske + Budrich. Seite 140 ff.

Dominik Kaiser
86
Struktur und Funktion interner Arbeitsmärkte am Beispiel der NRW Spielkasinos
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung - Entstehung interner Arbeitsmärkte
2 Der betriebszentrierte Ansatz nach Lutz und Sengenberger
3 Anwendung eines betriebszentrierten Segmentationsansatzes. Struktur und Funktion
interner Arbeitsmärkte am Beispiel der NRW Spielkasinos, insbesondere der Spielbank
Hohensyburg in Dortmund
3.1 Arbeitsorganisation
3.2 Mobilität und Qualifikation
4 Zugangspforten in der Spieltechnik
5 Das Lohnsystem - Der Tronc
6 Zusammenfassung
Literaturverzeichnis

87
1 Einleitung – Entstehung interner Arbeitsmärkte
Die Stärkung eines unternehmensinternen Arbeitsmarktes stellt die bewußte Verlagerung externer
Marktfunktionen in die Planungs- und Entscheidungssphäre des betrieblichen Personalmanagements
dar.
Eine Ursache der Entstehung von Strukturen des internen Arbeitsmarktes ist im Bestreben der
arbeitenden Personen zu suchen, sich mittels ihrer Kontrolle über den Arbeitsprozeß vor der
Behandlung der Arbeitskraft als austauschbare Ware zu schützen. Im Spannungsfeld von
ökonomischen und sozialen Motiven der Arbeitenden lassen sich verschiedene Handlungsweisen
beschreiben, die in Wechselwirkung mit strategischem Handeln des Managements auf je spezifische
Weise zur Strukturierung des internen Arbeitsmarktes führen. 51
Nach der Logik des Marktes sind Gründe für die Beschäftigten, im Betrieb zu verbleiben, nur dann
gegeben, wenn außerhalb des Betriebes keine besseren Beschäftigungsmöglichkeiten bestehen
(SENGENBERGER 1987).
Die Entstehung interner Arbeitsmärkte müßte folglich in Phasen hoher Arbeitslosigkeit fallen. Das
Gegenteil ist jedoch der Fall. Nach LUTZ entstanden interne Arbeitsmärkte in der Bundesrepublik
etwa Ende der 50er/ Anfang der 60er Jahre zu einer Zeit also, in der Arbeitskräfteknappheit
herrschte.
Anhaltende Vollbeschäftigung stellte die betriebliche Personalwirtschaft vor Rekrutierungs- und
Abwanderungsprobleme; Beschäftigungsrisiko und Arbeitsmarktkonkurrenz verloren ihre bisherige
disziplinierende Wirkung bei der Gestaltung des Arbeitsverhältnisses und der Kontrolle des Lohn-
Leistungsverhältnisses durch den Betrieb (LUTZ 1987).
Die Betriebe reagierten auf die sich auftuende Qualifikationslücke zunehmend mit einer
Arbeitskräftestrategie auf der Grundlage interner Maßnahmen.
Ist der interne Arbeitsmarkt in einer Vielzahl von Unternehmen etabliert, entfaltet er eine
Eigendynamik: Durch interne Qualifizierung werden die Arbeitskräfte an den Betrieb gebunden. Ihre
Chancen zum innerbetrieblichen Aufstieg sind größer als die eines Betriebswechsels, denn dort
müßten sie ja auf den „Einstiegsarbeitsplätzen“ wieder von unten anfangen. Je spezifischer die
erworbenen Qualifikationen sind, desto schlechter lassen sie sich in einem anderen Betrieb
verwenden. Die Einbindung in einen internen Arbeitsmarkt ist folglich für die Belegschaft höchst
ambivalent. Zwar kommt der Betrieb den Interessen an größerer Beschäftigungssicherheit, an

88
Planbarkeit der Lebensverhältnisse, an Möglichkeiten zur Entwicklung der beruflichen Lage
entgegen. Andererseits aber werden die sozialen Chancen der Beschäftigten sehr viel stärker an die
ökonomische Lage des Unternehmens gebunden. Zudem geht der Arbeitgeber keinerlei
Verpflichtungen zur Beschäftigungs- und Karrieresicherheit ein, sondern gibt lediglich ein
Versprechen über verbesserte Chancen im Gegenzug zu Wohlverhalten (LUTZ 1987).
Im weiteren gehen LUTZ und SENGENBERGER, deren betriebszentrierter Segmentationsansatz den
zentralen theoretischen Unterbau für die vorliegende Ausarbeitung darstellt und im Kapitel 2
konkreter erläutert wird, davon aus, daß die Eigendynamik interner Arbeitsmärkte schließlich zu
einer wechselseitigen Bindung von Betrieb und Arbeitskraft führt.
„Sobald ein Arbeitnehmer einen spezifischen Wert für den Betrieb darstellt, weil er Teil eines
kooperativen, produktivitätsfördernden betrieblichen Arbeitsverbundes ist oder aufgrund
effizienzsteigernder spezifischer Kenntnisse und Fähigkeiten nicht ohne Kosten ersetzbar ist, tritt
eine neue, auf Kontinuität der Beschäftigung gerichtete und gegen die äußere Arbeitsmarktsituation
resistente Interessenlage des Betriebs in Erscheinung.“ (SENGENBERGER 1987).
Die Beschäftigten eines Betriebes oder zumindest Teile der Belegschaft werden gegen die
Konkurrenz vom externen Arbeitsmarkt abgeschirmt, es erfolgt die Schließung des internen
Arbeitsmarktes. Der Betrieb ist jetzt nicht wie fachlich strukturierte Arbeitsmärkte an eine bestimmte
Kategorie von Arbeitskräften gebunden, sondern an einzelne Personen.
Den Ausgangspunkt der Analyse bilden also die betrieblichen Strukturen. Sie werden aufgefaßt als
Ausdruck einer Strategie zur Verwertung des Einzelkapitals.
Von den Strukturen hängt es ab, ob und inwieweit die Beschäftigten in den Betrieb eingebunden
werden und damit eine gewisse Unabhängigkeit vom Arbeitsmarkt gewinnen. Die verschiedenen
Arten der Bindung zwischen Arbeitskraft und Betrieb sind wiederum der entscheidende Grund für
die Segmentierung des Arbeitsmarktes in verschiedene Teilarbeitsmärkte (siehe Kap. 2).
Untersucht werden soll, inwieweit strenge Aufstiegsmechanismen festgelegt sind und an welchen
Stellen sie durch „ports of entry“ unterbrochen werden. 52
Daran anknüpfend stellt sich die Frage, inwieweit sind die sozialen Beziehungen im Betrieb vom
Arbeitsmarktgeschehen beeinflußt, inwieweit wirken sie auf den Arbeitsmarkt zurück?
Das Konzept des betriebsinternen Arbeitsmarktes scheint geeignet, diese Zusammenhänge zu
erklären. Der Begriff bezeichnet einen realen Widerspruch: Der Betrieb als Einsatzort von
51 Klaus Kock (1994): Zur Soziologie des betriebsinternen Arbeitsmarktes.
52 Doeringer, P. / Piore, M. (1971): International Labor Markets and Manpower Analysis; Lexington / Mass.

89
Arbeitskraft ist Bestandteil des Arbeitsmarktes, und doch gelten hier andere Gesetze als die von
Angebot und Nachfrage. Im Arbeitsprozeß entstehen soziale Beziehungen, die nicht mehr identisch
sind mit den ökonomischen Marktverhältnissen und doch von ihnen beeinflußt werden.
Nach dem beinahe schon klassischen Konzept von Doeringer / Piore, ist „... der interne Arbeitsmarkt
eine administrative Einheit, wie z.B. eine Fabrik, in der Entlohnung und Allokation von Arbeit durch
eine Reihe administrativer Regeln und Prozeduren reguliert werden. Der von administrativen Regeln
gesteuerte interne Arbeitsmarkt ist zu unterscheiden vom externen Arbeitsmarkt der konventionellen
ökonomischen Theorie, wo Entlohnungs-, Allokations- und Ausbildungsentscheidungen direkt durch
ökonomische Variablen beherrscht werden. Jedoch sind die beiden Märkte verbunden, und
Bewegungen zwischen ihnen kommen bei bestimmten Gruppen von Arbeitsplätzen, die Eintritts- und
Austrittspforten des internen Arbeitsmarktes bilden, vor. Die übrigen Arbeitsplätze innerhalb des
internen Arbeitsmarktes werden besetzt durch Aufstieg oder Versetzung von Arbeitern, die schon
Zugang erlangt haben. In der Konsequenz werden diese Arbeitsplätze von den direkten Einflüssen
der Wettbewerbskräfte des externen Marktes abgeschirmt. Die Regeln, welche die Allokation und
Entlohnung steuern, gewähren der internen Belegschaft bestimmte Rechte und Privilegien, die den
Arbeitern auf dem externen Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stehen.“ 53
Es geht nicht mehr vorrangig um eine Beschreibung und Erklärung von Marktgesetzen, sondern um
das Verstehen sozialer Wirkungszusammenhänge im Betrieb. Hier wird der Mechanismus verortet,
dessen Analyse Aufschluß darüber geben kann, wie sich unterschiedliche Beschäftigungschancen
herausbilden und stabilisieren.
Untersuchungsgegenstand dieser Studie ist kein Betrieb aus dem Bereich der produzierenden
Industrie sondern ein dienstleistendes Unternehmen aus dem Bereich der „Freizeitindustrie“ - die
Spielbanken in NRW, insbesondere die Spielbank Hohensyburg in Dortmund.
Dabei soll der strukturtheoretische Ansatz nach Lutz und Sengenberger zur Erklärung des internen
Arbeitsmarktes in der Spielbank Hohensyburg herangezogen werden.
Grundlage waren Unterlagen über die personellen Veränderungen und die Personalstruktur der
Spielbank Hohensyburg von 1991 bis 1997 und die in den Tarifverträgen für WestSpiel fixierten
Vereinbarungen zur Arbeitsorganisation. Die Strukturen der Arbeitsorganisation in der Spielbank
entsprechen nach Meinung des Autors denen eines typischen internen Arbeitsmarktes.
Die Überprüfung dieser These ist Sinn der vorliegenden Ausarbeitung.

2 Der betriebszentrierte Ansatz nach Lutz und Sengenberger
90
Unter bestimmten historischen Bedingungen entwickeln Betriebe zur Sicherung ihrer Profite
Strategien des Arbeitskräfteeinsatzes, die zu unterschiedlichen Ausprägungen bei der Bindung
Betrieb – Arbeitskraft führen. Bestimmte Arbeitskräfte bindet der Betrieb im internen Arbeitsmarkt
stärker an sich, ihre Beschäftigungsverhältnisse werden nach institutionalisierten Regeln gesteuert.
Andere Arbeitskräfte sind weniger an den Betrieb gebunden, ihre Beschäftigungsverhältnisse werden
entweder durch überbetriebliche Institutionen reguliert oder bleiben den Wechselfällen von Angebot
und Nachfrage überlassen. Verfestigen sich die Unterschiede in der Bindung für bestimmte
Arbeitskräftegruppen, entsteht Arbeitsmarktsegmentation, d.h. die jeweiligen Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer werden auf einen Teilarbeitsmarkt festgelegt.
Der Ansatz geht von der Existenz dreier Teilarbeitsmärkte am bundesdeutschen Arbeitsmarkt aus
(1) Dem Markt für unspezifische Qualifikationen (Jedermannsarbeitsmarkt)
(2) Dem Markt für fachspezifische Qualifikationen oder berufsfachlicher Teilarbeitsmarkt
(3) Dem Markt für betriebsspezifische Qualifikationen oder betrieblichen Teilarbeitsmarkt
Die beiden wichtigsten Grundlagen der Analyse sind das Konzept des Teilarbeitsmarktes und die
Humankapitaltheorie.
Das Teilarbeitsmarktkonzept kann beschrieben werden als ein „Instrument, mit dem die
...Differenzierung eines Gesamtarbeitsmarktes in Teilmärkte sowie die innere Struktur von
Teilmärkten untersucht werden kann“. Ein Teilarbeitsmarkt wird definiert „als eine durch bestimmte
Merkmale von Arbeitskräften abgegrenzte Struktureinheit des Gesamtarbeitsmarktes, innerhalb der
die Allokation, Gratifizierung und Qualifizierung der Arbeitskräfte einer besonderen... Regelung
unterliegt“. (SENGENBERGER 1978).
Die Entstehung der Teilarbeitsmärkte wird mit Hilfe der Humankapitaltheorie und der in ihren Augen
gleichzeitigen Wendung gegen diese begründet, indem die zentrale Rolle der Unternehmung ins Spiel
gebracht wird, weil „das Interesse der Unternehmen an der Sicherung eigener
Humankapitalaufwendungen in den Vordergrund gerückt wird.“
Somit entstehen unterschiedliche Teilarbeitsmärkte, zwischen denen kein kostenloser Transfer mehr
möglich ist, da die Mobilität der Arbeitnehmer durch spezifische Humankapitalinvestitionen
53 Vgl. Doeringer / Piore

ehindert wird.
91
Aus der beschriebenen Arbeitsmarktstruktur wird eine Polarisierung der Beschäftigtenstruktur für
verschiedene Arbeitnehmergruppen gefolgert, die sich in der Bildung von Stamm- und
Randbelegschaften manifestiert.
Die Stammbelegschaft setzt sich aus Arbeitnehmern zusammen, die wegen ihrer spezifischen
Ausbildung für das Funktionieren des Unternehmens besonders wichtig sind und denen darum höhere
Löhne und Aufstiegschancen eingeräumt werden. Sie werden bei Schwankungen des
Auslastungsgrades des Betriebes zuletzt entlassen.
Das Größenverhältnis von Stamm- und Randbelegschaft ist vom geschätzten, konjunkturabhängigen
Anteil an der Gütermarktnachfrage abhängig. Die Randbelegschaft konstituiert sich somit aus
Arbeitsplätzen, die in rezessiven Phasen wegfallen bzw. deren InhaberInnen entlassen werden.
3 Anwendung eines betriebszentrierten Segmentationsansatzes. Struktur und Funktion
interner Arbeitsmärkte am Beispiel der NRW Spielkasinos, insbesondere der Spielbank
Hohensyburg in Dortmund
3.1 Arbeitsorganisation
In den drei Spielbanken in NRW (Aachen, Dortmund und Oeynhausen) werden etwa 800 Mitarbeiter
beschäftigt, hiervon sind knapp 400 in Dortmund eingesetzt.
Die Arbeitsbereiche unterteilen sich in die Bereiche Spieltechnik und Service.
Im Bereich Spieltechnik, der zwei Drittel der Mitarbeiter ausmacht, ist der überwiegende Teil als
Angestellte beschäftigt. Ergänzt werden diese durch studentische Aushilfen.
In Dortmund sind von 260 Spieltechnikern etwa 60 als studentische Aushilfen auf Stundenlohnbasis /
20 Std. pro Woche beschäftigt.
Der Bereich Service wird in Primärservice, direkter Gästekontakt (Pagen, Rezeption etc.) und
Sekundärservice (Haustechnik, Pförtner) unterteilt. Hierbei handelt es sich zum überwiegenden Teil
um Arbeiter. Nur die Mitarbeiter der Rezeption und Abteilungsleiter werden als Angestellte
beschäftigt. Auch im Bereich des Service sind studentische Aushilfen tätig. In der Spielbank
Hohensyburg in Dortmund sind von 125 Servicemitarbeitern etwa 20 als studentische Aushilfen,
ebenfalls wie in der Spieltechnik auf Stundenlohnbasis / 20 Std. pro Woche, beschäftigt. Sie sind

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ausschließlich im Primärservice unter Vertrag und werden hier fast vollständig als sog. Pagen
(Saalservice) eingesetzt.
Die Strukturen der Arbeitsorganisation in der Spieltechnik entsprechen aufgrund ihrer überwiegend
betriebsinternen und hoch spezialisierten Ausbildung einem in hohem Maße nach internen
Arbeitsmarktregelungen orientierten Mechanismus der durch eine begrenzte Anzahl von „ports of
entrys“ gekennzeichnet ist.
Das wesentliche Merkmal besteht darin, daß über interne Qualifizierung von langfristig an den
Betrieb gebundenen Arbeitskräften erhebliche Arbeitsbefähigungen und Kompetenzen erzeugt
werden können, die in den oberen Etagen der Arbeitsplatzhierarchie durchaus mit
Facharbeiterqualifikationen vergleichbar sind. So zumindest ist die Selbsteinschätzung der
Mitarbeiter zu bewerten.
Allerdings ist die Art der Tätigkeit an starre sich ständig wiederholende Arbeitsabläufe gebunden, da
sich die Tätigkeitsbandbreite und die Variationsmöglichkeiten den gültigen Spielregeln unterwirft.
Dies spiegelt sich auch in den sich stetig wiederholenden Bewegungsabläufen wieder, die zu einer
stark einseitigen monotonen Belastung des Bewegungsapparates führen.
Im Bereich des Service finden sich verstärkt Arbeitsverhältnisse mit geringen
Qualifikationsanforderungen. Sie zeichnen sich durch eine kurze Einarbeitungszeit aus und liegen im
Bereich des Primärservice vorrangig im unteren Entgeltbereich. Aus dieser Gruppe von Mitarbeitern
stammt zu einem nicht geringen Anteil das Potential, das sich über die innerbetrieblichen
Ausbildungswege zum Spieltechniker qualifizieren kann.
Eine Ausnahme bildet hauptsächlich der Sekundärservice, wie z.B. die Haustechnik, für die eine
fachlich anerkannte Berufsausbildung zwingend erforderlich ist (z.B. Klimatechniker, Elektriker).
Diese Tätigkeiten werden überwiegend mit Personen aus dem Primär-externen Arbeitsmarktsegment
besetzt, dem Markt für fachspezifische Qualifikationen. Dieser auch als Fachlicher Arbeitsmarkt
bezeichnete Bereich bildet in der produzierenden Industrie die klassischen „entry-jobs“, durch die
Personen Zugang zu den internen Arbeitsmärkten der Unternehmen erhalten.
Im Bereich der Spielbanken zeigt sich, daß dieser fachliche Arbeitsmarkt nur eine untergeordnete
Rolle spielt und Mitarbeiter, die über diesen Primär-externen Arbeitsmarkt Zugang gefunden haben,
wenig bis gar kein Interesse daran haben, durch innerbetriebliche Ausbildung ihren bisherigen

Tätigkeitsbereich zu verändern.
93
So ist in den von mir untersuchten Unterlagen kein einziger Hinweis darauf zu finden, daß z.B. ein
aufgrund seiner fachlichen Qualifikation eingestellter Haustechniker an einem Croupierkurs
teilgenommen hat. Umgekehrte Fälle liegen aber vor. Das Beispiel eines Mitarbeiters der als Page
eingestellt wurde, und zuvor eine Ausbildung zum Gärtner absolviert hat und über den internen
Arbeitsmarkt wiederum eine Stelle als Gärtner erhalten hat, zeigt, daß es Zugangsmöglichkeiten vom
Sekundär/internen- zum Primär/internen Arbeitsmarktsegment gibt.
An dieser Stelle soll aber auch dem Mißverständnis entgegengetreten werden, daß es sich bei den
Mitarbeitern aus dem Bereich Spieltechnik und Primärservice nur um Ungelernte oder niedrig
qualifizierte Personen handelt. Die überwiegende Mehrheit hat eine abgeschlossene
Berufsausbildung, inklusive mehrjähriger Berufserfahrung in diesen Berufen, bis hin zum
Hochschulabschluß. Nur werden diese zuvor angeeigneten Qualifikationen im hochspezialisierten
Tätigkeitsbereich der Spielbanken nicht abgefragt und kommen somit nicht zum Tragen.
3.2 Mobilität und Qualifikation
Ein weiteres Merkmal des internen Arbeitsmarktes bilden Mobilität und Qualifizierung als Formen
der Zuordnung von Arbeitskräften zu Arbeitsplätzen.
„Ausgangspunkt von Mobilitätsprozessen sind qualitative und/oder quantitative Diskrepanzen
zwischen Arbeitsplätzen und Arbeitskräften. Ihren Kern bildet der demographische Umschlag des
Personals. Die Masse der Arbeitskräfte wird für einfache Tätigkeiten rekrutiert, steigt im Rahmen
ihrer betrieblichen Biographie in qualifiziertere Positionen auf und verläßt dann im Rentenalter den
Betrieb. So entsteht im oberen Teil der Arbeitsplatzhierarchie ein ständiger Arbeitskräftebedarf, auf
dessen Deckung die internen Mobilitätsströme ausgerichtet sind.“
Befragt man die Spielbankleitung nach den Auswahlkriterien für den Beruf des Croupiers erhält man
als erste Antwort: eine schnelle Auffassungsgabe, ein hohes Konzentrations- und
Erinnerungsvermögen und manuelle Geschicklichkeit.
Eine zuvor absolvierte Berufsausbildung ist bei der einzustellenden Person zwar erwünscht, es
werden daraus aber nur begrenzt Rückschlüsse auf den möglichen Qualifizierungsgrad des
Bewerbers gezogen.
Die in früheren Jahren versuchten Ableitungen über die mögliche Qualifikation von Bewerbern aus

anerkannten Lehrberufen als Croupier wurden weitestgehend fallengelassen.
94
So wurden in den Nachkriegsjahren z.B. verstärkt Friseure eingestellt, da sie manuelles Geschick und
Servicefreundlichkeit im Umgang mit Gästen berufsbedingt schon mitbrachten.
Die Tätigkeitsbereiche sind in der Spieltechnik zu vier Tätigkeitsgruppen gebündelt. Die Leitungs-
und Koordinationsfunktionen sind in erster Linie den Saalchefs und Tischchefs zugeordnet; die
direkte Dienstleistung am Gast wird durch die Dreh- und Kopfcroupiers erbracht. Die Arbeitsteilung
in der Spielbank ist dem Prinzip nach hierarchisch aufgebaut.
Abb.1: Klassischer Karrierepfad in der Spieltechnik
Die innerbetriebliche Karriere beginnt in der Spieltechnik als Kopfcroupier.
Diese Beschäftigten haben schon eine intensive, in der Regel sechswöchige Ausbildung erfahren, die
im weiteren Verlauf von sog. Perfektionslehrgängen ergänzt wird. Die Ausbildung wird von
umfangreichen theoretischen und praktischen Prüfungen begleitet. Schon während der
Ausbildungsphase werden als nicht geeignet angesehene Kursanten von der Ausbildung
ausgeschlossen, so daß sich die Teilnehmerzahl stetig verringert. Die am Kursende verbleibenden
Teilnehmer werden dann im realen Arbeitsumfeld eingesetzt und dabei noch einmal intensiv auf ihre
Tauglichkeit hin beobachtet.
Saalchef
Tischchef
Croupier (Dreher)
Kopf- / Black Jack-
Croupier
Die für eine Berufsausbildung relativ kurz wirkende Ausbildungsdauer wird in erster Linie durch ein
„learning on the job“ kompensiert. Erst durch die Tätigkeit im realen Berufsumfeld lernen die

95
Neulinge schrittweise dazu und werden auf Fehler aufmerksam gemacht und korrigiert. Zudem
erhalten sie auch Tips von den älteren Croupiers.
Auf dem Weg über eine mehr oder weniger implizite Anlernung übernehmen die Kopfcroupiers
sukzessive weitere Aufgabenkomplexe, indem sie weiter an „leichtere“ Spiele herangeführt werden.
In der Regel erlernen sie nach einigen Monaten das Kartenspiel Black Jack und werden am American
Roulette angelernt. Den neuen Spielen geht ebenfalls eine innerbetriebliche Schulung voraus, die in
der Regel 2 – 4 Wochen andauert.
Das System ist darauf ausgerichtet, daß die Kopfcroupiers im Prinzip alle Anforderungen ihres
Arbeitsplatzes beherrschen, mit relativ schneller Anbindung an Folgeanforderungen. So bildet die
Ausbildung am Black Jack die Grundlage im Umgang mit weiteren Kartenspielen, wie etwa Baccara
und Poker, und am American Roulette werden erste Erfahrungen am Roulettekessel gesammelt. 54
Da die Tätigkeit des Croupiers kein anerkannter Lehrberuf ist, existieren auch keine vorgegebenen
Zeitrahmen, in denen die einzelnen Ausbildungsschritte zu absolvieren sind. Die Zeitspanne, in der
ein Mitarbeiter zum sogenannten Vollcroupier ausgebildet wird, der alle gängigen Spiele beherrscht,
hängt in erster Linie vom internen Stellenbedarf ab. Zeitspannen von ein bis fünf Jahren sind
möglich. Es lassen sich aber Bestrebungen erkennen, diese beliebige Ausbildungspraxis durch eine
zeitlich klar strukturierte Ausbildung abzulösen, um somit die Grundlage für eine qualitativ
vergleichbare Personalstruktur zu bilden.
Diese Pläne haben sich bis heute noch nicht durchsetzen können, weil sie eine massive
Einschränkung der flexiblen Personalbedarfsdeckung darstellen würden.
54 Das Spiel American Roulette ist eine schnellere und vereinfachte Variante des Franz. Roulette; an diesen
Roulettetischen ist in der Regel nur ein Croupier beschäftigt, der auch den Spielkessel bedient. Hierdurch sammeln die
Kopfcroupiers erste Erfahrungen am Roulettekessel, die sie für ihre spätere Ausbildung zum Drehcroupier benötigen.

4 Zugangspforten in der Spieltechnik - „ports of entry“
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Die Ausbildung zum Kopfcroupier ist die Zugangspforte zum betriebsinternen Arbeitsmarkt der
Spielbanken. Es zeigt sich aber, daß bezüglich der Zugangsvoraussetzung noch einmal eine
Differenzierung vorzunehmen ist.
Abb.2: Klassischer Karrierepfad in der Spieltechnik inklusive Zugangsmöglichkeit
Page
Zugang
Die Croupierkurse der letzten sieben Jahre wurden in erster Linie zum Anwerben von studentischen
Teilzeitkräften ausgeschrieben. Die Bewerber auf eine Festanstellung rekrutierten sich aus dem
Servicebereich und waren schon als Pagen in der Spielbank beschäftigt. Bei einem im Jahre 1993
durchgeführten Roulettekurs waren von 30 Teilnehmern zwanzig Studenten, die sich auf eine
Zeitungsanonce beworben haben und zehn, die schon als Pagen beschäftigt waren. Von den zwanzig
studentischen Bewerbern wurden zwölf als Teilzeitkräfte, und von den zuvor als Pagen beschäftigten
7 als festangestellte Croupiers übernommen.
Ein ähnliches Bild zeigt bei sich einem 1995 durchgeführten Kurs. Aus dem Servicebereich nahmen
aber nur noch drei Teilnehmer teil, von denen zwei übernommen wurden. Die in den folgenden
Jahren durchgeführten Croupierkurse wurden dann nur noch ausschließlich für Studenten angeboten.
Es zeigt sich, daß in den letzten Jahren nur Personen Zugang zu einer Vollzeitbeschäftigung im
Bereich der Spieltechnik erlangt haben, die entweder über eine Zugangspforte aus dem
Servicebereich in das Unternehmen gelangt sind, oder aber als studentische Aushilfe tätig waren und
aufgrund eines kurzfristigen Stellenbedarfs ihr Studium abgebrochen haben und als festangestellte
Croupiers übernommen wurden.
Saalchef
Tischchef
Croupier (Dreher)
Kopf- /Black Jack-
Croupier
Zugang
Studentische
Aushilfe

97
Die Anzahl der Positionen für eine Festanstellung hat sich von Jahr zu Jahr verringert und liegt zum
heutigen Zeitpunkt gegen null. Das als Aushilfskonzept deklarierte System hat den internen
Arbeitsmarkt in den Spielbanken verändert. Aufgrund der zeitlich klaren Begrenzung ihrer
Beschäftigung werden die studentischen Aushilfen als Spezialisten für bestimmte Spiele, wie etwa
Black Jack, Poker, Roulette oder American Roulette, ausgebildet. Dabei bewegen sie sich immer auf
der hierarchisch untersten Stufe. Die Generalistenausbildung, wie sie für Vollzeit-Mitarbeiter vorge-
sehen ist, bleibt ihnen in der Regel verwehrt.
Auch bei erfahrenen Croupiers lassen sich jedoch noch Unterschiede bei der Qualifikation feststellen.
Obwohl die Ausbildung des Croupiers, wie schon erwähnt, auf die eines Generalisten ausgerichtet ist,
findet sich in der Arbeitspraxis das Prinzip der festen Zuordnung von Arbeitskräften zu bestimmten
Arbeitsplätzen. Eine Job-rotation, z.B. der Wechsel vom Roulette zum Baccara, erfolgt allenfalls
während der Dienstplanwechsel 55 und bleibt auf eine kleinere Anzahl von Mitarbeitern begrenzt, die
zudem als besonders geeignet für den jeweiligen Arbeitsbereich gelten.
Es gibt zudem auch Fälle, bei denen sich langjährige Mitarbeiter 56 zu Spezialisten für bestimmte
Spiele entwickelt haben und aufgrund ihrer Erfahrung schwerpunktmäßig bis ausschließlich in
diesem jeweiligen Bereich eingesetzt werden.
Die Möglichkeit Springer einzusetzen, die in der Lage sind, mehrere Spiele im ständigen Wechsel zu
betreiben und somit eine erhöhte Flexibilität zu erreichen, ist zwar theoretisch möglich, wird in der
Praxis aber relativ wenig genutzt.
Der Widerspruch zwischen der Heranbildung von Generalisten und der Förderung von Spezialisten
läßt sich u.a. durch die nach wie vor stark hierarchisierte Organisationsstruktur in der Spieltechnik
erklären. Unabhängig von den in jüngster Zeit zu erkennenden Bestrebungen, flachere Hierarchien
und Gruppenarbeitskonzepte einzuführen, ist in dem von mir untersuchten Zeitraum der letzten
sieben Jahre eine bürokratisch-hierarchische Unternehmensstruktur zu erkennen, die klare
Zugangsvoraussetzungen und Qualifizierungsmerkmale für die unterschiedlichen Arbeitsbereiche
festgelegt hat.
Dadurch läßt sich eine Segmentierung der Belegschaft feststellen.
55 Dienstplanwechsel erfolgt alle 6 Wochen.
56 Als langjährige Mitarbeiter werden von mir solche bezeichnet, die länger als 10 Jahre im Beruf tätig sind.

5 Das Lohnsystem – Der Tronc
98
Im speziellen Typ des internen Marktes geht es darum, die Arbeitskräfte zu kontinuierlicher
Leistungshergabe an ihrem jeweiligen Stammarbeitsplatz zu motivieren. Die beschriebene
Arbeitsorganisation in den nordrhein-westfälischen Spielbanken wird wesentlich gestützt durch das
in Spielbanken außergewöhnliche Lohnsystem – dem Tronc (französisch: Opferstock). Der Tronc ist
der Topf, in dem die Trinkgelder für die Angestellten gesammelt werden.
In Spielbanken ist es Tradition, daß der Besucher, der am Roulettetisch oder auch bei einem anderen
Spiel einen Gewinn erzielt, eine Zuwendung an die Belegschaft abgibt. Diese Gelder werden dann
den an jedem Spieltisch aufgestellten Troncbehältern zugeführt.
Die Croupiers sind tariflich dazu verpflichtet, solche Zuwendungen unmittelbar dem Tronc
zuzuführen, auch wenn der Spender einen anderweitigen Willen äußert. 57 Aus dem Tronc werden die
gesamten Personalkosten getragen, inklusive der Arbeitgeberanteile zur Sozialversicherung. Laut
Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts 58 ist der Tronc Eigentum des Spielbankbetreibers und
berechtigt ihn, jegliche Personalkosten aus dem Tronc zu zahlen. Die Troncsumme wird am
Monatsende nach einem speziellen Punktesystem auf die Spieltechniker verteilt.
Die Eingruppierung erfolgt in der Spieltechnik in acht Entgeltgruppen:
Entgeltgruppe 1 – Kassierer/in
Entgeltgruppe 2 – Vertretung Kassenleiter
Entgeltgruppe 3 – Kassenleiter
Entgeltgruppe 4 – Black Jack-Croupier
Entgeltgruppe 5 – Kopfcroupier / American Roulette-Croupier
Entgeltgruppe 6 – Croupier
Entgeltgruppe 7 – Tischchef
Entgeltgruppe 8 – Saalchef
Die tarifliche Punktvergütung der voll- und teilzeitbeschäftigten Arbeitnehmer der aufgeführten
57 Vgl. Teilvereinbarungen zu einem Tronctarifvertrag § 2.
58 BAG: AZ: 5 AZR 454/96, 476/96, 567/96, 568/96 und 69/97.

Entgeltgruppen wird durch den Entgelttarifvertrag geregelt. 59
99
Der Servicebereich und die Verwaltung erhalten Festgehälter, die ebenfalls aus dem Tronc bezahlt
werden. Zur Deckung dieser Gehälter wird in NRW ein 25%iger Anteil quotiert 60 . Reicht das Geld
nicht aus, ist der Arbeitgeber verpflichtet den fehlenden Betrag aus dem Nettospielertrag (NSE)
aufzufüllen.
Der verbleibende 75%ige Troncanteil steht allein den punktbesoldeten Mitarbeitern zur Verfügung.
Um zu starke Gehaltsschwankungen zu vermeiden, ist ein tariflicher Mindestpunktwert festgelegt. Ist
die Troncsumme in einem Monat zu gering, um diese zugesicherten Mindestgehälter zu zahlen, muß
der Arbeitgeber auch hier die fehlende Summe aus dem Nettospielertrag (NSE) vorstrecken. In
stärkeren Folgemonaten holt sich der Arbeitgeber dann aber seinen geleisteten Gehaltsvorschuß
wieder zurück.
In dem von mir untersuchten Zeitraum ist es zu der oben geschilderten Situation aber noch nicht
gekommen. Der Punktwert lag im Durchschnitt deutlich über dem Mindestpunktwert. Entscheidend
hierfür ist u.a. die in NRW bestehende Troncgemeinschaft zwischen den drei Spielbanken, die
festlegt, daß die erwirtschafteten Troncgelder in einen Gemeinschaftstopf fließen. Umsatzstärkere
Dependancen subventionieren somit umsatzschwächere und sorgen dafür, daß es kein Lohngefälle
innerhalb Nordrhein-Westfalens zwischen den einzelnen Spielbanken gibt.
Allein die Berechnung einer sog. Troncproduktivität 61 berücksichtigt und honoriert in geringem
Umfang höhere Umsatzleistungen in den verschiedenen Häusern.
Das Troncsystem in den Spielbanken führt zu einer besonderen Selbstreflexion der Mitarbeiter,
insbesondere der Punktbesoldeten. Sie sehen sich selbst als Subunternehmer, die direkt und
unmittelbar für das eigene Gehalt arbeiten.
Dadurch ist eine starke Anreizfunktion geschaffen.
6 Zusammenfassung
Insgesamt zeigt das Beispiel die Funktionsmechanismen und Strukturen eines internen
Arbeitsmarktes. Durch die Lage auf dem externen Arbeitsmarkt gegebene Möglichkeiten und
Problemlagen werden betriebsintern so verarbeitet, daß die verfügbare Arbeitskraft optimal genutzt
59 Vgl. § 2 Entgelttarifvertrag WestSpiel.
60 Vgl. § 3 Tronctarifvertrag WestSpiel.
61 Vgl. § 4 Tronctarifvertrag WestSpiel.

100
werden kann. Durch die Gestaltung seiner internen Strukturen macht sich der Betrieb tendenziell
unabhängig von der jeweiligen Beschaffenheit des Arbeitskräfteangebotes.
Ein Hauptmangel dieses Interpretationsansatzes wird allerdings auch deutlich: Das Handeln der
Beschäftigten wird nicht untersucht, schon rein sprachlich werden sie nur als „Arbeitskräfte“ in die
Analyse einbezogen, nicht als selbständig handelnde Personen. Gerade weil die Arbeitsteilung nicht
allein einer „von oben“ geplanten hierarchischen Struktur folgt, ist sie offen für Einflußnahme der
Arbeitenden.
Das zentrale Merkmal eines internen Arbeitsmarktes, die Art der Qualifizierung, beinhaltet
zahlreiche informelle Elemente, die auf die Bedeutung sozialer Beziehungen unter den Beschäftigten
selbst verweisen. Nur wer sich in diese Beziehungen einfügen kann, erhält von den anderen die
notwendigen Informationen und Kenntnisse vermittelt.
Das Verhältnis von Marktmechanismen und innerbetrieblicher Regulierung wird von Lutz und
Sengenberger als Gestaltungsvariable betrieblicher Strategien gefaßt. Das Bestreben des Betriebes
nach Verwertung seines Kapitals unter Konkurrenzbedingungen führt dazu, daß der Betrieb
Strategien zur Sicherung seiner Autonomie entwickelt. Dazu gehören auch Strategien des
Arbeitskräfteeinsatzes. Der Betrieb muß sicherstellen, daß die benötigte Arbeitsleistung erbracht
wird. Dazu bildet er bestimmte Strukturen aus. Je nachdem, wie diese Strukturen beschaffen sind,
lassen sich unterschiedliche Formen und Stärken der Bindung zwischen Arbeitgeber und Arbeitenden
feststellen. Je stärker die Bindung vor allem des Arbeitgebers an die Arbeitskräfte, desto eher werden
Marktmechanismen von innerbetrieblichen Regelungen ersetzt.
Die Analyse des internen Arbeitsmarktes verweist zunächst auf den Autonomiegewinn, den ein
Betrieb durch Internalisierung von Arbeitskraftressourcen, also den Übergang vom externen in den
internen Markt erzielen kann. Nicht klar wird allerdings, inwieweit Konkurrenz zwischen den
Beschäftigten sowie zwischen ihnen und Externen bestehenbleibt und weiterhin zur Disziplinierung
der Arbeitenden funktionalisiert werden kann. Die Frage „Was ist marktförmig im internen
Arbeitsmarkt?“ bleibt weitgehend offen.
Unklar bleibt auch, warum Betriebe das Risiko eingehen, ihre Autonomie durch Bindung an die
Beschäftigten wieder aufzugeben und auf den disziplinierenden Druck des externen Arbeitsmarktes
verzichten.
Das Handeln der Arbeitenden erscheint im referierten Ansatz als eine äußere Bedingung betrieblicher
Verwertungsstrategien. Die Reproduktion der Herrschaftsverhältnisse im Betrieb wird nicht als
eigenständiges Managementproblem behandelt, mit dem Gelingen der Kapitalverwertung scheint
auch die Ausgangsbedingung für den nächsten Produktionsprozeß, die Kontrolle des Arbeitgebers

101
über den Arbeitsprozeß, hergestellt zu sein. Auf Probleme in der Verfügbarkeit von Arbeitskraft
reagiert der Betrieb mit veränderten Strategien zur Sicherung seiner Autonomie. Probleme dieser
Autonomiestrategie werden jedoch fast ausschließlich in objektiven Merkmalen der Arbeitskräfte,
wie ihrer Qualifikation, nicht jedoch in ihrem Handeln als Personen und Kollektive gesehen. Dabei
ist dies der entscheidende Punkt im Beschäftigungsverhältnis. Da die Arbeitskraft nicht von der
arbeitenden Person zu trennen ist, ist Autonomie der Kapitalverwertung niemals vollständig
erreichbar.
Literaturverzeichnis
Doeringer, P. / Piore, M. (1971): International Labor Markets and Manpower Analysis; Lexington/
Mass.
Kock, K. (1994): Zur Soziologie des betriebsinternen Arbeitsmarktes, Rainer Hampp Verlag;
München und Mering.
Lutz, B. (1987): Arbeitsmarktstruktur und betriebliche Arbeitskräftestrategie; Frankfurt a.M. und
New York
Müller-Jentsch, W. (1997): Soziologie der industriellen Beziehungen, 2. erweiterte. Aufl., Frankfurt
Schettkat, R. (1993): Neuere Entwicklungen in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungstheorie;
Wirtschaftsdienst 5/93: 268-2761
Sengenberger, W. (1987): Struktur und Funktionsweise von Arbeitsmärkten. Die Bundesrepublik
Deutschland im internationalen Vergleich; Frankfurt a.M. und New York
Sengenberger, W. (1987a): Arbeitsmarktsegmentation und Macht; in: Buttler/Gerlach/Schmiede
(Hrsg.) 1987; 95 ff.
Sesselmeier, W. / Blauermel, G. (1990): Arbeitsmarkttheorien – Ein Überblick; Physica-Verlag;
Heidelberg.