Versammlungsrecht - Leseprobe

Versammlungsrecht 

Das hoheitliche Eingriffshandeln 

im Versammlungsgeschehen 

5. Auflage 

von 

Hartmut Brenneisen 

Prof./Ltd. Regierungsdirektor a.D. 

Michael Wilksen 

Landespolizeidirektor 

Leseprobe 

Dirk Staack 

Polizeidirektor 

Michael Marns 

Erster Polizeihauptkommissar 

VERLAG DEUTSCHE POLIZEILITERATUR GMBH 

Buchvertrieb

Inhaltsverzeichnis 


Vorwort zur 5. Auflage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 

Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 

Kapitel I 

Verfassungsrechtliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 

1 Versammlungsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 

2 Novellierung des Versammlungsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 

2.1 IMK-Beschlüsse, Eckpunktepapier und Bund-Länder-Arbeitsgruppe 

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 

2.2 Föderalismusreform I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 

2.3 Umsetzung in den Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 

2.3.1 Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 

2.3.2 Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 

2.3.3 Brandenburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 

2.3.4 Niedersachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 

2.3.5 Sachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 

2.3.6 Sachsen-Anhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 

2.3.7 Schleswig-Holstein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 

2.3.8 Diskussionsstand in den übrigen Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 

3 Versammlungsbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 

3.1 Verfassungsrechtlicher Versammlungsbegriff . . . . . . . . . . . . . . . 66 

3.1.1 Personelle Komponente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 

3.1.2 Räumliche Komponente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 

3.1.3 Zeitliche Komponente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 

3.1.4 Thematisch-gegenständliche Komponente . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 

3.1.5 Dreistufiges Prüfungs- und Bewertungsverfahren . . . . . . . . . . . . 71 

3.2 Einfachgesetzlicher Versammlungsbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 

4 Versammlungen unter freiem Himmel und in geschlossenen 

Räumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 

5 Anzeige-, Anmelde- oder Erlaubnispflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 

5.1 Begriffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 

5.2 Einzelfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 

5.2.1 Zweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 

5.2.2 Verpflichteter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 

5.2.3 Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 


© VERLAG DEUTSCHE POLIZEILITERATUR GMBH Buchvertrieb, Hilden 

Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, Versammlungsrecht, 5. Auflage 2020, ISBN 978-3-8011-0889-2


5.2.3.1 Frist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 

5.2.3.2 Form . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 

5.2.3.3 Inhalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 

5.2.3.4 Vorratsanmeldungen und -anzeigen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 

5.2.3.5 Scheinanmeldungen und -anzeigen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 

5.2.3.6 Zuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 

5.2.3.7 Bestätigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 

5.2.4 Spontan- und Eilversammlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 

5.3 Folgen bei Missachtung der Pflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 

5.3.1 Präventive Reaktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 

5.3.2 Repressive Reaktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 

6 Teilrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 

6.1 Veranstalter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 

6.2 Leiter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 

6.3 Ordner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 

6.4 Teilnehmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 

6.5 Kollisionen der Teilrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 

7 Grundrechtsträger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 

8 Grundrechtsmündigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 

9 Phasen der Versammlungsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 

9.1 Vorphase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 

9.2 Hauptphase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 

9.3 Nachphase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 

10 Gewährleistungsdimensionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 

10.1 Status negativus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 

10.2 Status positivus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 

10.3 Status activus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 

10.4 Status activus processualis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 

10.5 Objektiv-rechtliche Wertentscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 


Kapitel II 

Gestaltungs- und Typenfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 

1 Aufzug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 

2 Korso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 

3 Musikparade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 

4 Straßenfest und Straßentheater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 

5 Konzert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 

6 Private Flächen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 




7 Fußballfans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 

8 Mahnwache . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 

9 Protestcamp und Infrastruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 

10 Punk-Chaos-Tage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 

11 Informationsstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 

12 Parteien und Verbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 

13 Blockade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 

14 Besetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 

15 Flashmob und Smartmob . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 

16 Kostümierte Personen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 

17 Gemietete Demonstranten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 

18 Schaulustige, Sensationsjournalisten und Gaffer . . . . . . . . . . . . 142 

19 Arbeitskampfmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 

20 Besondere Veranstaltungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 

Kapitel III 

Schranken der Versammlungsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 

1 Verfassungsunmittelbare Gewährleistungs schranken aus 

Art. 8 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 

1.1 Das Gebot der Friedlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 

1.2 Das Gebot der Waffenlosigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 

2 Adressatenbezogene Gewährleistungsschranken . . . . . . . . . . . 154 

2.1 Verwirkung von Grundrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 

2.2 Verfassungswidrigkeit von Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 

2.3 Verbot von Vereinen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 

3 Verfassungsimmanente Schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 

4 Gesetzesvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 

4.1 Versammlungsgesetze des Bundes und der Länder . . . . . . . . . 170 

4.2 Allgemeine Gefahrenabwehrgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 

4.3 Gesetze über Bannmeilen, Bannkreise, befriedete Bezirke 

und Gräberstätten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 

4.4 Feiertagsgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 

4.5 Sonstige Gesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 

5 Sonderstatusverhältnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 

6 Schrankenregelung bei Grundrechtskonkurrenzen . . . . . . . . . . 185 

6.1 Allgemeine Handlungsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 

6.2 Recht auf informationelle Selbstbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . 186 

6.3 Körperliche Bewegungsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 





6.4 Recht auf Freizügigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 

6.5 Meinungsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 

6.6 Glaubensfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 

6.7 Kunstfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 

6.8 Vereinigungsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 

6.9 Koalitionsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 

6.10 Parteienfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 

Kapitel IV 

Regelungssystem der Versammlungsgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 

1 Gesetz über Versammlungen und Aufzüge des Bundes 

(BVersG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 

2 Bayerisches Versammlungsgesetz (BayVersG) . . . . . . . . . . . . . 198 

3 Gesetz über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und 

Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen 

Berlin (VersammlG BE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 

4 Gesetz über Versammlungen und Aufzüge an und auf 

Gräberstätten Brandenburg (BbgGräbVersammlG) . . . . . . . . . . 201 

5 Niedersächsisches Versammlungsgesetz (NVersG) . . . . . . . . . 202 

6 Sächsisches Versammlungsgesetz (SächsVersG) . . . . . . . . . . . 205 

7 Gesetz des Landes Sachsen-Anhalt über Versammlungen 

und Aufzüge (VersammlG LSA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 

8 Versammlungsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein 

(VersFG SH) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 


Kapitel V 

Verbotsnormen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 

1 Störungsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 

1.1 Gestaltungsfreiheit versus Störungsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 

1.2 Begriff der Störung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 

1.2.1 Durchführungsstörung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 

1.2.2 Vereitelungs- oder Verhinderungsstörung . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 

1.2.3 Sonderfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 

1.2.3.1 Störung durch Gegendemonstration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 

1.2.3.2 Natürliche Störung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 

1.3 Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 

2 Waffenverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 

2.1 Verhältnis zu Art. 8 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 

2.2 Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 




2.2.1 Relevante Gegenstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 

2.2.1.1 Waffen im technischen Sinne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 

2.2.1.2 Waffen im nichttechnischen Sinne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 

2.2.2 Verbotene Handlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 

2.3 Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 

2.4 Veranstalter- und Leiterpflichten bei Versammlungen in 

geschlossenen Räumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 

2.5 Ausnahmeregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 

3 Uniformverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 

3.1 Verfassungsrechtliche Aspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 

3.2 Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 

3.2.1 Relevante Kleidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 

3.2.1.1 Uniformen und Uniformteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 

3.2.1.2 Gleichartige Kleidungsstücke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 

3.2.2 Ausdruck gemeinsamer politischer Gesinnung . . . . . . . . . . . . . . 240 

3.3 Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 

3.4 Ausnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 

3.5 Länderregelungen: Vom Uniform- zum Militanzverbot . . . . . . . . 242 

4 Vermummungsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 

4.1 Gestaltungsfreiheit versus Vermummungsverbot . . . . . . . . . . . . 246 

4.2 Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 

4.2.1 Vermummung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 


4.3 Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 

4.4 Ausnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 

4.4.1 Legislatorische Ausnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 

4.4.2 Ausnahmen durch Verwaltungsakt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 

5 Schutzwaffen- bzw. Schutzausrüstungsverbot . . . . . . . . . . . . . . 254 

5.1 Gestaltungsfreiheit versus Schutzausrüstungsverbot . . . . . . . . . 255 

5.2 Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 

5.2.1 Relevante Gegenstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 

5.2.1.1 Schutzwaffen im technischen Sinne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 

5.2.1.2 Schutzwaffen im nichttechnischen Sinne . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 

5.2.1.3 Schutzausrüstung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 


5.3 Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 

5.4 Ausnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 

5.4.1 Legislatorische Ausnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 





5.4.2 Ausnahmen durch Verwaltungsakt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 

6 Regelungsansätze im Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 

6.1 Uneinheitlicher Rahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 

6.2 Fehlende Gleichheit vor dem Gesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 

6.3 Überschreitung der Grenzen legislativer Souveränität . . . . . . . . 262 

6.4 Fragen der Einsatztaktik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 

6.5 Wirkung auf potenzielle Gewalttäter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 

Kapitel VI 

Der exekutive Handlungsrahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 

1 Verfassungsrechtliche Fragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 

1.1 Gesetzmäßigkeit der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 

1.2 Der Grundrechtseingriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 

2 Präventive Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 

2.1 Zuständigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 

2.2 Befugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 

2.3 Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 

2.3.1 Normadressat, Verhaltens- und Zustandsstörer . . . . . . . . . . . . . 275 

2.3.2 Zweckveranlassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 

2.3.3 Polizeilicher Notstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 

2.3.3.1 Echter polizeilicher Notstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 

2.3.3.2 Unechter polizeilicher Notstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 

2.4 Ermessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 

3 Repressive Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 

4 Unmittelbarer Zwang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 

4.1 Polizeirechtsfestigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 

4.2 Abschließendes Regelungsgefüge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 

4.3 Zitiergebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 

4.4 Stufenverhältnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 

4.5 Minusmaßnahmen- und Ergänzungstheorie . . . . . . . . . . . . . . . . 292 

4.6 Transfer- bzw. Subsidiärklausel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 

4.7 Konkludente Verfügung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 

4.8 Vollzugsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 

4.9 StPO-Festigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 

4.10 Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 

5 Vollzugshilfe, Amtshilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 

6 Potenzierung fehlender Normenklarheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 





Kapitel VII 

Schutzaufgabe und Kooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 

1 Der „Brokdorf-Beschluss“ des BVerfG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 

2 Strategisch-taktische Dimensionen der Entscheidung . . . . . . . . 300 

2.1 Versammlungsfreundliche Verfahrensgestaltung . . . . . . . . . . . . 300 

2.2 Deeskalation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 

2.3 Kooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 

2.4 Isolierung von Gewalttätern und Differenzierung . . . . . . . . . . . . 305 

3 Hoheitliches Rollenverständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 

4 Umsetzung im bereichsspezifischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . 308 

Kapitel VIII 

Eingriffsmaßnahmen im Versammlungsvorfeld . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 

1 Verfassungsrechtliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 

2 Informationseingriffe bei Versammlungen unter freiem Himmel . 313 

2.1 Offene Datenerhebung mit technischen Mitteln . . . . . . . . . . . . . 317 

2.1.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 

2.1.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 

2.2 Nicht erkennbare und verdeckte Datenerhebung mit 

technischen Mitteln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 

2.2.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 

2.2.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 

2.3 Übersichtsaufnahmen und -aufzeichnungen . . . . . . . . . . . . . . . 326 

2.3.1 Begriffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 

2.3.2 Grundrechtsqualität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 

2.3.3 Regelungsgefüge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 

2.3.3.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 

2.3.3.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 

2.4 Bildaufnahmen und -aufzeichnungen zur Öffentlichkeitsarbeit . . 330 

2.5 Datenerhebung ohne technische Mittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 

2.6 Bereitstellung von Kameratechnik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 

2.7 Fest installierte Überwachungskameras und Kameraattrappen . 334 

2.8 Automatisierte Kennzeichenkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 

2.9 Internet-Recherche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336 

2.10 Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338 

3 Gefährderansprache und -anschreiben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339 

3.1 Allgemeines Polizeirecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340 

3.2 Minusmaßnahmen- und Ergänzungstheorie . . . . . . . . . . . . . . . . 341 





4 Teilnahmeuntersagung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 

4.1 Struktur und Charakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 

4.2 Regelungsgefüge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 

4.2.1 NVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 

4.2.2 VersFG SH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344 

4.2.3 BVersG und übrige LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 


5 Teilnahmeverhinderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 

5.1 Sicherungsmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 

5.1.1 Platzverweisung und Aufenthaltsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 

5.1.2 Meldeauflagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 

5.1.3 Polizeigewahrsam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 

5.2 Rechtsgrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 


6 Teilnahmeverhinderung bei Versammlungen im Ausland . . . . . 354 

6.1 Pass- und Personalausweisbeschränkungen . . . . . . . . . . . . . . . 355 

6.2 Gefährderansprache und -anschreiben, Meldeauflagen, 

Polizeigewahrsam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 

6.3 Verbundmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 


7 Vorfeldkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 

7.1 Entstehungsgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 

7.2 Grundrechtsrelevanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 

7.3 Ziel und Ausgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359 

7.4 Rechtsgrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360 

7.4.1 VersFG SH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360 

7.4.1.1 § 15 Abs. 1 VersFG SH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360 

7.4.1.2 § 15 Abs. 2 VersFG SH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 

7.4.2 BVersG und übrige LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364 

7.4.2.1 Allgemeines Polizeirecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365 

7.4.2.2 Minusmaßnahmen- und Ergänzungstheorie . . . . . . . . . . . . . . . . 366 

7.4.2.3 Weitere Ansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366 

7.4.2.4 Besonderheiten des NVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 

8 Befund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 





Kapitel IX 

Eingriffsmaßnahmen bei Versammlungen unter freiem Himmel . . . . 371 

1 Vollverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 

1.1 Allgemeines Verbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 

1.1.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 

1.1.1.1 Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 

1.1.1.2 Ermessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 

1.1.1.3 Adressat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378 

1.1.1.4 Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381 

1.1.1.5 Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 

1.1.1.6 Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 

1.1.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386 

1.2 Spezielles Verbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390 

1.2.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390 

1.2.1.1 Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391 

1.2.1.2 Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 

1.2.1.3 Kritikpunkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 

1.2.1.4 Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 

1.2.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395 

2 Beschränkende Verfügung in der Vorphase . . . . . . . . . . . . . . . . 398 

2.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399 

2.1.1 Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399 

2.1.2 Ermessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400 

2.1.3 Adressat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401 

2.1.4 Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401 

2.1.5 Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402 

2.1.6 Konzentrationsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404 

2.1.7 Minusmaßnahme zum speziellen Verbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404 

2.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405 

3 Auflösung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408 

3.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409 

3.1.1 Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409 

3.1.2 Ermessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410 

3.1.3 Adressat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411 

3.1.4 Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411 

3.1.5 Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412 

3.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413 

4 Beschränkende Verfügung in der Hauptphase . . . . . . . . . . . . . . 418 





4.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419 

4.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420 

5 Ausschluss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423 

5.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424 

5.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427 

5.3 Besonderheiten des VersFG SH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429 

6 Minusmaßnahmen zum Ausschluss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430 

6.1 NVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431 

6.2 VersFG SH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432 

6.3 BVersG und übrige LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433 

7 Anwesenheit und Legitimation von Polizeikräften . . . . . . . . . . . . 433 

7.1 Entstehungsgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434 

7.2 Grundrechtsrelevanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434 

7.3 Polizeibegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435 


7.4.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436 

7.4.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438 

7.4.3 Musterschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442 

7.5 Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442 

8 Informationseingriffe in der Hauptphase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443 

8.1 Nicht erkennbare und verdeckte Datenerhebung in der 

Hauptphase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445 

8.1.1 Datenerhebung mit technischen Mitteln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445 

8.1.2 Datenerhebung ohne technische Mittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446 

8.1.3 Datenerhebung, Polizeipräsenz und Legitimationspflicht . . . . . . 448 

8.2 Weiterverarbeitung personenbezogener Daten . . . . . . . . . . . . . 449 

8.2.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449 

8.2.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451 

8.2.3 Besonderheiten des VersFG SH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452 

8.2.4 Zweckänderung: Datenverwendung zur Strafverfolgung . . . . . . 454 

9 Befund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455 


Kapitel X 

Eingriffsmaßnahmen in der Nachphase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457 

1 Schließung durch Versammlungsleitung und 

Folgemaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458 

1.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458 

1.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459 




2 Ausschließung durch Versammlungsleitung und 

Folgemaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460 

2.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460 

2.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461 


3 Hoheitliche Auflösung und Folgemaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . 462 

3.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463 

3.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464 

4 Hoheitlicher Ausschluss und Folgemaßnahmen . . . . . . . . . . . . . 464 

4.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464 

4.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 465 


5 Befund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467 

Kapitel XI 

Nichtöffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen . . . . . . 469 

1 Bedeutung nichtöffentlicher Versammlungen . . . . . . . . . . . . . . . 469 

2 Abgrenzung zu öffentlichen Versammlungen . . . . . . . . . . . . . . . 471 

3 Regelungssystem nichtöffentlicher Versammlungen . . . . . . . . . 474 

3.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474 

3.1.1 Unmittelbare Anwendung des BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474 

3.1.2 Analoge Anwendung des BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475 

3.1.3 Anwendung des allgemeinen Polizeirechts . . . . . . . . . . . . . . . . 477 

3.1.4 Direktkompetenz aus Art. 13 Abs. 7 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478 

3.1.5 Konkretisierung verfassungssystematischer Schranken . . . . . . 479 

3.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481 


Kapitel XII 

Öffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen . . . . . . . . . . 485 

1 Regelungssystem öffentlicher Versammlungen . . . . . . . . . . . . . 486 

2 Vollverbot und beschränkende Verfügung in der Vorphase . . . . 487 

2.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488 

2.1.1 Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489 

2.1.1.1 Fehlendes Versammlungsrecht des Veranstalters . . . . . . . . . . . 489 

2.1.1.2 Gewährung des Zutritts bewaffneter Teilnehmer . . . . . . . . . . . . 489 

2.1.1.3 Anstreben eines unfriedlichen Verlaufes . . . . . . . . . . . . . . . . . . 490 

2.1.1.4 Vertreten oder Dulden strafbarer Ansichten . . . . . . . . . . . . . . . . 492 

2.1.2 Adressat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494 

2.1.3 Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495 




2.1.4 Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 496 

2.1.5 Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 496 

2.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497 

3 Auflösung und beschränkende Verfügung in der Hauptphase . . 499 

3.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499 

3.1.1 Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500 

3.1.1.1 Fehlendes Versammlungsrecht des Veranstalters . . . . . . . . . . . 500 

3.1.1.2 Unfriedlicher Verlauf und Gefährdung der Teilnehmer . . . . . . . . 501 

3.1.1.3 Nichtausschluss bewaffneter Personen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502 

3.1.1.4 Verstoß gegen Strafgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503 

3.1.2 Adressat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504 

3.1.3 Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505 

3.1.4 Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 506 

3.1.5 Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507 

3.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 508 

4 Anwesenheit und Legitimation von Polizeikräften . . . . . . . . . . . . 510 

4.1 Polizeibegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511 


4.2.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511 

4.2.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513 

4.2.3 Musterschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515 

5 Informationseingriffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 516 

5.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 516 

5.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517 

6 Ordnungsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 521 

6.1 Einladung und Teilnahmeuntersagung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 521 

6.2 Pressevertreter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524 

6.3 Eingangskontrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525 

6.4 Ausschließung von Störern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527 

6.4.1 BVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527 

6.4.2 LVersG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 528 

6.5 Hausrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 529 


Kapitel XIII 

Besondere Problemstellungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531 

1 Begleitung von Aufzügen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 532 

1.1 Offene Begleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 532 

1.2 Einschließende Begleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534 




2 Stationäre Einschließung von Störergruppen . . . . . . . . . . . . . . . 535 

2.1 Einschließung zur Gefahrenabwehr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536 

2.2 Einschließung zur Verfolgung von Normverletzungen . . . . . . . . 537 

2.3 Gemengelagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 538 

3 Masseningewahrsamnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 539 

3.1 Rechtsgrundlage, Typologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 539 

3.1.1 Schutzgewahrsam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540 

3.1.2 Sicherheitsgewahrsam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540 

3.1.2.1 Ausgestaltung, Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541 

3.1.2.2 Einschränkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 542 

3.1.3 Durchsetzungsgewahrsam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 544 

3.1.4 Verbringungsgewahrsam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545 

3.1.4.1 Rechtsgrundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545 

3.1.4.2 Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 547 

3.1.4.3 Gebot der Normenklarheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 548 

3.2 Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549 

3.2.1 Freiheitsentziehungsfristen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549 

3.2.2 Richtervorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551 

3.2.2.1 Vorherige Entscheidung des Richters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551 

3.2.2.2 Nachträgliche Herbeiführung der Entscheidung . . . . . . . . . . . . . 551 

3.2.2.3 Organisatorische Verpflichtungen der Justiz . . . . . . . . . . . . . . . 552 

3.2.2.4 Zuständigkeit des Gerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552 

3.2.2.5 Justizielles Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553 

3.2.3 Behandlung festgehaltener Personen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 555 

3.2.4 Identifizierung durch Bildaufnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 557 

4 Demonstrative Sitzblockaden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 557 

4.1 Gestaltungs- und Typenfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 558 

4.2 Sitzdemonstrationen im Lichte der Rechtsprechung . . . . . . . . . 561 

4.2.1 „Laepple-Urteil“ des BGH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 561 

4.2.2 Erste bis vierte Sitzblockaden-Entscheidung des BVerfG . . . . . 561 

4.2.3 „Zweite-Reihe-Rechtsprechung“ des BGH . . . . . . . . . . . . . . . . . 564 

4.2.4 Fünfte und sechste Sitzblockaden-Entscheidung des BVerfG . . 565 

4.2.5 Weitere Judikate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 567 

4.3 Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 567 

4.3.1 Präventive Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 568 

4.3.2 Repressive Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 569 

5 Pressebeschlagnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 572 

5.1 Beweismittelbeschlagnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 573 





5.2 Einziehungsbeschlagnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 574 

5.3 Maßnahmen nach Presserecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 574 

5.4 Maßnahmen nach Versammlungs- und Polizeirecht . . . . . . . . . 576 

5.5 Rückgriff auf Jedermannsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 576 

5.6 Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 577 

6 Unterstützung durch die Bundeswehr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 577 

7 Rechtsextreme Versammlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 579 

7.1 Terminologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 581 

7.1.1 Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 581 

7.1.2 Rechtsradikalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 581 

7.1.3 Rechtsextremismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 582 

7.1.4 Rechtsterrorismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 582 

7.1.5 „Reichsbürger“ und „Selbstverwalter“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 583 

7.2 Bindung an Gesetz und Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 583 

7.3 Besondere Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 586 

Kapitel XIV 

Versammlungsfreiheit – Quo vadis? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 589 

Anhang 

Gesetzliche Bestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 595 

Kurzbiografien 

der Herausgeber und Autoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 661 

Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 662 




Vorwort zur 5. Auflage Vorwort zur 5. Auflage 

Vorwort zur 5. Aufl age 

Die verfassungsrechtliche Bedeutung der Versammlungsfreiheit ist hoch. Sie gehört 

zu den unentbehrlichen Funkti onselementen einer repräsentativen Demokratie. 

Als Abwehrrecht, das auch kritischen Minderheiten zugutekommen soll, 

gewährleistet Art. 8 GG den Grundrechtsträgern, autonom über Ort, Zeitpunkt, 

Art und Inhalt der Versammlung zu bestimmen. Die ungehinderte Ausübung des 

Freiheitsrechtes wirkt dem Bewusstsein politischer Ohnmacht sowie gefährlichen 

Ten denzen zur Staatsverdrossenheit entgegen. Dementsprechend hat der 

Staat die Pflicht, sich im Versammlungsgeschehen besonnen zurückzuhal ten 

sowie übermäßige Reak tio nen zu vermeiden, und zwar sowohl bei legislatorischen 

Reglementierungen als auch beim exekutiven Eingriffshandeln und in 

der Rechtsprechung. Stets ist die verfassungsrechtliche Grundentscheidung 

zu beachten. Diese Grundsätze gelten auch in schwierigen Zeiten wie z.B. der 

pandemische Verbreitung des „Coronavirus SARS-CoV-2“. Auch in dieser Ausnahmesituation 

kommen Versammlungseinschränkungen nur unter strenger 

Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in Betracht. 

Als eine der wesentlichen Problemstellungen im Demonstrationsgeschehen 

haben sich die Unvollständigkeit und fehlende Bestimmtheit des BVersG herauskristallisiert. 

Die Adressaten hoheitlicher Eingriffsakte, aber auch Verwaltung 

und Gerichtsbarkeit, sind bei der Auslegung und Anwendung der fragmentarischen 

Bestimmungen extrem gefordert. Über grundle gende rechtli che Aspekte 

herrscht tiefgreifende Uneinigkeit. Das BVerfG hat wiederholt die Lückenhaftigkeit 

des überkommenen Gesetzes bemängelt und klarstellende Regelungen 

angemahnt. Durch die mit der Föderalismusreform I verbundene Überführung 

der Materie des Versammlungsrechts in die Gesetzgebungskompetenz der 

Länder ist neben inhaltlichen Fortschritten allerdings eine kritikwürdige Unübersichtlichkeit 

erreicht worden. Dabei haben von dieser Kompetenz bisher nur die 

Länder Bayern, Berlin, Brandenburg, Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt 

und Schleswig-Holstein Gebrauch gemacht. 

Im Ergebnis ist festzustellen, dass im Versammlungsrecht zahlreiche unklare 

Regelungen bestehen, die den Willen der verfassten Gesetzgeber nicht eindeutig 

erkennen lassen. Die Vorgaben des Bestimmtheitsgebots entsprechen nicht 

der Realität, so dass ein exekutives Handeln nach Gesetz und Recht nur unter 

Vorbehalt möglich ist. Eine Potenzierung dieser Problematik besteht gerade 

bei länderübergreifenden Einsatzlagen. Ein wesentliches Ziel im freiheitlichen 

Rechtsstaat muss es jedoch sein, umfassende Rechtssicherheit zu gewährleisten. 

Neben der gebotenen Normenklarheit für das Eingriffshandeln im Einzelfall 

sind daher abgestimmte und unmittelbar an Musterschriften orientierte Regelungen 

zu fordern, die bundesweit einheitliche Sicherheitsstandards gewährleisten 

und einen größer werdenden Flickenteppich sowie eine Zersplitterung 

des Rechts verhindern. Es geht um die Gewährleistung der hochrangigen Ver- 




Vorwort zur 5. Aufl age 

sammlungsfreiheit sowie um die Rechtssicherheit der Grundrechtsträger, der 

Versammlungsbehörden und der Polizei. Maßstab muss dabei die besondere 

Ausgangslage bundesweit agierender Einsatzkräfte sein. 

Wir verfolgen mit unserem Buch das Ziel, vorhandene Rechtsprobleme im Versammlungsgeschehen 

aufzuzeigen und sie unter Berücksichtigung der juristischen 

Methodik, der Literatur sowie der Rechtsprechung umfassend zu analysieren. 

Darauf aufbauend wollen wir konkrete Lösungsvorschläge anbieten 

bzw. im Einzelfall auf Defizite hinweisen und eine legislatorische Nachbesserung 

einfordern. Es geht uns um ein Plädoyer für Normenklarheit, ein an der Würde 

des Menschen und dem Gleichheitsgrundsatz ausgerichtetes differenziertes 

Einschreiten sowie um eine durch Toleranz, Offenheit und Liberalität geprägte 

Sicherheitskultur. 

Als Autorenteam beschäftigen wir uns seit vielen Jahren mit verfassungs-, eingriffs- 

und versammlungsrechtlichen Fragestellungen. In dieser Zeit sind diverse 

Fachbeiträge entstanden, die zum Teil Grundlage dieses Buches sind. Aber: Die 

eigene Sicht ist immer nur ein Teil der Wirklichkeit. Daher haben wir in unserem 

Werk auf zahlreiche weitere thematisch relevante Quellen aus Rechtsprechung 

und Schrifttum Bezug genommen, um eine vertiefene Auseinandersetzung zu 

ermöglichen. Diese sind bis August 2020 berücksichtigt worden. 

Wir freuen uns über die große Akzeptanz unserer Publikationen, die Tatsache, 

dass die Vorauflage dieses Buches schnell vergriffen war, und hoffen, dass 

die nun vorliegende 5. Auflage den Lesern in der schwierigen Materie des Versammlungsrechts 

erneut Rat und Hilfe bieten kann. Die Föderalismusreform I 

und die entstehenden LVersG haben dabei eine Umstrukturierung und die Konzentration 

auf zentrale rechtliche Fragestellungen erforderlich gemacht. 

Wir bedanken uns bei unseren ehemaligen Mitautoren für eine langjährige Zusammenarbeit 

sowie bei Frau Dr. Susanne Kischewski, Herrn Martin Schardt 

und Herrn Lasse Dähling für die sehr kompetente inhaltliche und redaktionelle 

Unterstützung bei der vorliegenden Auflage. 

Der Resonanz aus Praxis und Lehre sehen wir mit großem Interesse entgegen. 

Anregungen und Verbesserungsvorschläge sind uns stets willkommen. 

August 2020 

Die Herausgeber 




Kapitel I 

Verfassungsrechtliche Grundlagen 

Die verfassungsrechtliche Bedeutung der Versammlungsfreiheit ist hoch, stellt 

sie doch oft die einzige Artikulationsmöglichkeit für Unzufriedene und damit eine 

wichtige Ventilfunktion sowie ein Element demokratischer Offenheit dar. Insbesondere 

in durch geringe plebiszitäre Mitwirkungsrechte geprägten parlamentarischen 

Repräsentativsystemen hat die Versammlungsfreiheit die Bedeutung 

eines grundlegenden und unentbehrlichen Funktionselements. 1 Sie wird treffend 

als „ Luftröhre der Demokratie“ etikettiert. 2 Der Stellenwert des Freiheitsrechts 

zeigt sich insbesondere dann, wenn es um den Umgang mit Andersdenkenden 

oder sogar politisch Missliebigen geht, denn die Achtung von Gegenpositionen 

ist stets auch ein Gradmesser der Demokratie. 3 Toleranz ist keine Schwäche 

des demokratischen Rechtsstaates, sondern sein Lebensinhalt. 

Dies ist nicht immer leicht zu begreifen und zu akzeptieren, insbesondere wenn 

es um die perfiden Erscheinungsformen des Rechtsextremismus geht, die ohne 

Zweifel entschieden bekämpft werden müssen. 4 Die grundlegende Bedeutung 

der Versammlungs- und Meinungsfreiheit ist jedoch stets zu berücksichtigen, und 

zwar bei Legislativakten ebenso wie im Rahmen der Auslegung und Anwendung 

des Rechts durch Verwaltung und Gerichtsbarkeit. 5 „Das Grundgesetz gewährt 

Meinungsfreiheit im Vertrauen auf die Kraft der freien öffentlichen Auseinandersetzung 

[…] grundsätzlich auch den Feinden der Freiheit. Der Parlamentarische 

Rat bekannte sich hierzu auch gegenüber dem soeben erst überwundenen 

Nationalsozialismus.“ 6 Berechtigt wurde in den parlamentarischen Beratungen 

zum VersFG SH festgestellt: 7 „An den Umgang eines Staates mit Versammlungen, 

Demonstrationen und Kundgebungen kann man die Freiheitlichkeit eines 

Gemeinwesens ablesen. Der Umgang des Staates mit Versammlungen spiegelt 

wider, wie die Mehrheit mit einer Minderheit umgeht. […] Eine demokratische, 

offene und plurale Gesellschaft zeichnet sich dadurch aus, dass sie Protest und 

Widerspruch nicht nur zulässt, sondern der Versammlungsfreiheit einen größtmöglichen 

Platz einräumt.“ Fragwürdige hoheitliche Maßnahmen beschädigen 


1 BVerfGE 28, 191 (202); 69, 315 (347); 104, 92 (104); 122, 342; Depenheuer, in: Maunz/Dürig et al., 

2020, Art. 8, Rn. 31; Jarass, in: Jarass/Pieroth, 2020, Art. 8, Rn. 1; Schneider, in: Epping/Hillgruber, 

2020, Art. 8, Rn. 1; Höfling, in: Sachs, 2018, Art. 8, Rn. 8; Gusy, in: Huber/Voßkuhle, 2018, Art. 8, 

Rn. 11; Papier, 2016, S. 1417; Hong, in: Peters/Janz, 2015, S. 29; Koll, 2015, S. 15; Schulze-Fielitz, 

in: Dreier, 2013, Art. 8, Rn. 16. 

2 Depenheuer, in: Maunz/Dürig et al., 2020, Art. 8, Rn. 36; Hoffmann-Riem, 2004, S. 2777. 

3 Brenneisen//Wilksen/Staack/Martins, 2016, Vorb., Rn. 1; Brenneisen, in: Rotsch/Brüning/Schady, 2015, 

S. 109; Knape, 2009, S. 185; Hoffmann-Riem, 2004, S. 2777; ders., 2003, S. 27; ders., 2002, S. 257; 

Seifert, 1998, S. 206. 

4 Logvinov, 2019, S. 4; ders., 2018, S. 345. 

5 BVerfGE 69, 315 (LS 1). 

6 BVerfGE 124, 300 (unter Hinweis auf BVerfGE 5, 85). 

7 PlPr SH 18/8 v. 27.9.2012, S. 529 (Kubicki). 



Kapitel I • Verfassungsrechtliche Grundlagen 

nicht nur den Rechtsstaat und die Demokratie, sie eröffnen den davon Betroffenen 

auch die Möglichkeit, sich als Märtyrer darzustellen. „Der hoheitliche Eingriff 

in ein Grundrecht bedarf der Rechtfertigung, nicht aber benötigt die Ausübung 

des Grundrechts eine Rechtfertigung. 8 

1 Versammlungsfreiheit 

Die Versammlungsfreiheit wird in der Bundesrepublik Deutschland verfassungsrechtlich 

durch Art. 8 GG 9 gewährleistet. Danach haben alle Deutschen 

das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu 

versammeln. 10 Die Grundrechtsnorm schützt alle Betätigungen der Veranstalter, 

Leiter und Teilnehmer von Versammlungen, soweit sie sich mit ihren Aktivitäten 

innerhalb der Schranken der Versammlungsfreiheit bewegen. Nach h.M. 11 

entfaltet der Schutzbereich des Art. 8 GG seine Wirkung nicht erst mit dem 

Beginn einer Versammlung, sondern die Rechtsposition garantiert ebenso vorbereitende 

Maßnahmen und die ungehinderte Anreise zum Veranstaltungsort. 

Der hohe Rang der Verfassungsnorm gebietet es, auch die Entschlussfreiheit 

dem Grundrechtstatbestand zuzurechnen. Müsste ein potenzieller Versammlungsteilnehmer 

darauf gefasst sein, nicht ungehindert einen Veranstaltungsort 

erreichen oder verlassen zu können, so läge ein Eingriff in seine Willensfreiheit 

und damit in Art. 8 GG vor. Deshalb umfasst der verfassungsrechtliche Schutzbereich 

nicht allein die eigentliche Veranstaltung, sondern auch die Vor- und 

Nachphase. Diese versammlungsfreundliche Interpretation lässt sich aus dem 

„ Brokdorf-Beschluss“ des BVerfG 12 ebenso ableiten wie aus der Systematik des 

versammlungsgesetzlichen Normengefüges und der neueren Judikatur. 13 Eine 

Umgehung dieser besonderen und den liberalen Gedanken des Grundgesetzes 

betonenden Ausgangssituation durch eine Relativierung des modernen Eingriffsbegriffs 

ist unzulässig. 14 


8 BVerfG v. 6.6.2007, Az. 1 BvR 1423/07-juris; vorgehend OVG Greifswald v. 31.5.2007, Az. 3 M 

53/07-juris. 

9 Anhang I. 

10 Depenheuer, in: Maunz/Dürig et al., 2020, Art. 8, Rn. 99; Höfling, in: Sachs, 2018, Art. 8, Rn. 13. 

11 Depenheuer, in: Maunz/Dürig et al., 2020, Art. 8, Rn. 75 ff.; Höfling, in: Sachs, 2018, Art. 8, Rn. 26; 

Gusy, in: Hubert/Voßkuhle, 2018, Art. 8, Rn. 70; Lux, in: Peters/Janz, 2015, S. 158; Ullrich, 2015, 

S. 241; Schulze-Fielitz, in: Dreier, 2013, Art. 8, Rn. 33. 

12 BVerfGE 69, 315; vgl. auch BVerfGE 84, 203 (209). 

13 BVerfGE 69, 315; 84, 203; 122, 342; 124, 300; BVerfG v. 26.10.2004, NVwZ 2005, S. 80; v. 30.4.2007, 

NVwZ 2007, S. 1180; BVerwG v. 25.10.2017, NJW 2018, S. 716; v. 25.7.2007, NVwZ 2007, S. 1439; 

OVG Lüneburg v. 22.9.2005, NordÖR 2005, S. 536; v. 27.4.2009, NordÖR 2009, S. 316; siehe dazu 

Depenheuer, in: Maunz/Dürig et al., 2020, Art. 8, Rn. 75 ff.; Lux, in: Peters/Janz, 2015, S. 158; Ullrich, 

2015, S. 241; Schulze-Fielitz, in: Dreier, 2013, Art. 8, Rn. 33. 

14 Zu den Anforderungen eines liberalen Versammlungsrechts vgl. Koll, 2015, S. 403; zur Kritik an der 

Rechtsprechung des BVerwG vgl. in diesem Zusammenhang Brenneisen/Staack, 2018, S. 29 und 

Roggan, 2018, S. 716. 



Novellierung des Versammlungsrechts 

2 Novellierung des Versammlungsrechts 

Als eine der wesentlichen Problemstellungen im Demonstrationsgeschehen 

haben sich die Unvollständigkeit und die fehlende Bestimmtheit des versammlungsrechtlichen 

Normengefüges herauskristallisiert. Die betroffenen Adressaten 

hoheitlicher Eingriffsakte aber auch Verwaltung und Gerichtsbarkeit, sind 

bei der Auslegung und Anwendung der fragmentarischen Bestimmungen häufig 

bereits gesetzessystematisch überfordert. Über grundle gende rechtli che Aspekte 

herrscht tiefgreifende Uneinigkeit. 15 

Dabei hat das BVerfG 16 bereits in seiner Leitentscheidung vom 14.5.1985 die 

Lückenhaftigkeit des BVersG 17 aus dem Jah r 1953 bemängelt und klarstellende 

Regelungen angemahnt. Allerdings ohne durchgreifenden Erfolg. Die 

Novellierungsversuche, beginnend mit dem 6. Straf rechts änderungsgesetz vom 

30.6.1960 18 , über das Gesetz zur Änderung des Versamm lungs gesetzes und 

des Strafgesetzbuches vom 24.3.2005 19 bis hin zum Gesetz zur Zusammenführung 

der Regelungen über befriedete Bezirke für Verfassungsorgane des Bundes 

vom 8.12.2008 20 stellen im Rahmen politischer Kompromissentscheidungen 

aus schließlich defizitäre Insellösungen dar. Sie haben neue Auslegungsschwierigkeiten 

mit sich gebracht und nicht einmal ansatzweise zur Normenklarheit beigetragen. 

21 Das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip fordert indes zwingend, 

dass die wesentlichen Fragen exekutiver Befugnisse vom verfassungsrechtlich 

legiti mierten Gesetzgeber eindeutig zu lösen sind. Durch konkrete Vorga ben 

sollen Gleichmäßigkeit und Neutralität im Widerstreit der Interessen gesi chert 

wer den. 22 Es muss aus einer Befugnisnorm unmissverständlich hervorgehen, 

wie umfassend die Gestaltungsfreiheit der Exekutive ist. Der Umfang des 

parla mentarischen Regelungsvorbehalts richtet sich dabei maßgeblich nach 

der In tensität, mit der die Rechtspositionen der Adressaten betroffen sind. 23 Je 

schwerwiegender die Auswirkungen, desto höhere Anforderungen sind an die 

Bestimmtheit der hoheitlichen Ermächtigungsnormen zu stellen. Dabei gilt, dass 

die Eingriffsqualität exekutiver Beschränkungen im Versamm lungsgeschehen 

ohne Zweifel hoch ist. Vergleichbare Grundsätze gelten für Strafrechtsnormen. 24 


15 Dies ist z.B. in der „Tornado-Entscheidung“ des BVerwG v. 25.10.2017, NJW 2018, S. 716 und den 

vorangegangenen Judikaten des VG Schwerin v. 29.9.2011 (Az. 1 A 799/07-juris) und des OVG 

Greifswald v. 15.7.2015 (Az. 3 L 9/12-juris) besonders deutlich geworden; vgl. dazu Brenneisen/Staack, 

2018, S. 29. 

16 BVerfGE 69, 315 (358). 

17 Anhang II. 

18 Aufgehoben wurde § 4 VersG (Verbot nationalsozialistischer Symbole); BGBl 1960 I, S. 478. 

19 BGBl 2005 I, S. 969, vgl. dazu Kutscha, 2007, S. 1; Brenneisen/Wilksen, 2006, S. 265; Enders/Lange, 

2006, S. 105; Dietel/Gintzel, 2005, S. 282. 

20 BGBl 2008 I, S. 2366; vgl. dazu BT-Drucksache 16/9741 (24.6.2008). 

21 Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2016, Vorb., Rn. 4. 

22 Brenneisen, in: Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2008, S. 13. 

23 BVerfGE 48, 210 (222); 49, 168 (181); 56, 1 (13); 59, 104 (114); 83, 130 (145); 86, 288 (311). 

24 Hecker, in Eser et al., 2019, § 1, Rn. 17; Fischer, 2020, § 1, Rn. 4; ders., 2018, S. 61; Kühl/Heger, 

2018, § 1, Rn. 2. 




Zwar schließt Art. 103 Abs. 2 GG die Verwendung auslegungsbedürftiger Begriffe 

und deren judikative Konkretisierung nicht aus, vom Gesetzgeber zu vertretende 

Unklarheiten dürfen jedoch niemals zu Lasten der Normadressaten 

gehen. Ihrem rechtsstaatlichen Schutz dient der strenge Vorbehalt des Art. 103 

GG. Jedermann soll vorhersehen können, welches Verhalten strafbar ist, und 

die Möglichkeit haben, sich daran auszurichten. 25 

2.1 IMK-Beschlüsse, Eckpunktepapier und 

Bund-Länder-Arbeitsgruppe 

Bereits seit den 1970er Jahren wurde über eine umfassende Novellierung des 

Versamm lungsrechts diskutiert. Vor dem Hintergrund der Zunahme von Demonstrationen 

rechtsextremer Gruppen an symbolträchtigen Orten hielt die 

IMK schließlich eine umfassende Gesetzesänderung für erforderlich. 26 Am 

24.11.2000 empfahl sie dem Bundesinnenminister, einen Gesetzentwurf zur 

Verschärfung des Versammlungsrechts vorzulegen und dabei zugleich das 

BVersG grundlegend zu novellieren. Zur Klärung der zentralen Frage, ob die 

Schaffung eines Verbotstatbestandes zur Unterbindung rechtsextremistischer 

Versammlungen grundsätzlich zulässig sei, holte das Ministerium daraufhin 

zunächst ein Rechtsgutachten 27 ein, das von der IMK am 6.6.2002 zur Kenntnis 

genommen wurde. Nach detaillierter Auswertung legte das Bundesinnenministerium 

am 12.5.2003 ein sog. Eckpunktepapier („ Schily-Papier“ – Stand: 

5.5.2003) mit Lösungsansätzen zur umfassenden Novellierung des BVersG 

vor und regte zugleich die Einrichtung einer länderoffenen Arbeitsgruppe zur 

fachlichen Vorbereitung eines Referentenentwurfs an. Dem Eckpunktepapier 

folgte sodann ein erster Diskussionsentwurf der Bund-Länder-Arbeitsgruppe 

vom 17.11.2003, den die IMK zustimmend zur Kenntnis nahm. Die Einbringung 

eines auf dieser Grundlage erarbeiteten Gesetzentwurfs unterblieb zunächst im 

Hinblick auf die noch ungeklärte verfassungsrechtliche Problematik zusätzlicher 

Verbotstatbestände. Dennoch bat die IMK mit Beschluss vom 18./19.11.2004 

das Bundesinnenministerium, das förmliche Gesetzgebungsverfahren zur Änderung 

des VersG einzuleiten. 

Unter dem Eindruck einer für den 8.5.2005 geplanten NPD-Demonstration am 

Brandenburger Tor 28 in Berlin hat der Bundesgesetzgeber dann jedoch partiell 

verbesserte Eingriffsermächtigungen gegenüber rechtsextremistischen Versammlungen 

vorgezogen und das Versammlungsrecht sowie das Versamm- 


25 BVerfGE 92, 1; 71, 108 (114); Hecker, in Eser et al., 2019, § 1, Rn. 17; Fischer, 2020, § 1, Rn. 4; ders., 

2018, S. 6; Kühl/Heger, 2018, § 1, Rn. 2. 

26 Vgl. dazu Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2016, Vorb., Rn. 5. 

27 Gutachten (n.v.) des ehemaligen Richters am BVerfG Grimm; dazu Battis/Grigoleit, 2005, S. 349; vgl. 

auch Bull, 2000. 

28 Zur symbolischen Bedeutung des Brandenburger Tors siehe Baudewin, 2020, S. 315 (m.w.N.). 



Föderalismusreform I 

lungsstrafrecht in einem parlamentarischen Kraftakt verschärft. 29 Neben der 

Modifizierung des § 130 StGB („ Volksverhetzung“ 30 ) ist durch das Änderungsgesetz 

vom 24.3.2005 31 die generalklauselartige Bestimmung des § 15 VersG 

ergänzt worden. Normzweck war ausweislich der vorliegenden Gesetzesmaterialien 

32 allein die Ergänzung der hoheitlichen Eingriffsbefugnisse, um gegen 

rechtsextremistische Versammlungen effektiver vorgehen zu können. Nach 

Inkrafttreten dieser Änderung ist das Vorhaben einer Generalrevision seitens 

des Bundes mit Rücksicht auf die Verhandlungen über die Verlagerung der Gesetzgebungszuständigkeit 

auf die Länder nicht weiterverfolgt worden. 33 

Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006 („Föderalismusreform 

I“ 34 ) wurde das Versammlungsrecht sodann aus der konkurrierenden 

Gesetzgebungskompetenz des Bundes entlassen. Mit dem Gesetz zur Zusammenführung 

der Regelungen über befriedete Bezirke für Verfassungsorgane 

des Bundes vom 8.12.2008 wurde lediglich noch der Schutz des Deutschen 

Bundestages, des Bundesrates und des Bundesverfassungsgerichts bundesrechtlich 

durch die Einrichtung befriedeter Bezirke sichergestellt. 35 

Im Hinblick auf die Beschlusslage der IMK ist der aktualisierte Entwurf eines 

Gesetzes im Vorfeld der Schaffung von Landesversammlungsgesetzen als Beratungsgrundlage 

für die Länder (VersGE, Stand: 20.11.2006 36 ) mit Schreiben 

vom 8.12.2006 den Innenstaatssekretären und -räten der Länder übersandt 

worden. Der Entwurf verfolgte das Ziel, den im Versammlungsgeschehen seit 

Inkrafttreten des BVersG im Jahr 1953 eingetretenen rechtlichen und tatsächlichen 

Entwicklungen gerecht zu werden. Insbesondere sollte die seit der Entstehungszeit 

des BVersG immer stärker ausdifferenzierte Rechtsprechung unmittelbar 

im Wortlaut des Gesetzes ihren Niederschlag finden. 37 

2.2 Föderalismusreform I 

Im Jahr 2003 setzten Bundestag und Bundesrat eine Kommission zur Modernisierung 

der bundesstaatlichen Ordnung ein. Zielstellung war die Erarbeitung 

von Vorschlägen, mit denen die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von 

Bund und Ländern verbessert, die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher 

zugeordnet sowie die Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung gesteigert 

werden sollten. Allerdings scheiterte diese Kommission letztlich im Jahr 


29 Zur Kritik daran vgl. Kutscha, 2007, S. 1; Brenneisen/Wilksen, 2006, S. 265; Enders/Lange, 2006, 

S. 105; Poscher, 2005, S. 1316; Battis/Grigoleit, 2005, S. 349 und Dietel/Gintzel, 2005, S. 282. 

30 Siehe dazu Sternberg-Lieben/Schittenhelm, in: Eser et al., 2019, § 130, Rn. 22a; Fischer, 2020, § 130, 

Rn. 23. 

31 BGBl 2005 I, S. 969. 

32 BT-Drucksache 15/5051, S. 1. 


34 BGBl 2006 I, S. 2034. 

35 BGBl 2008 I, S. 2366; dazu Dietrich, 2010, S. 683. 

36 Anhang III. 





2004, nachdem sie weitgehend zu gemeinsamen Ergebnissen gelangt war, 

aufgrund eines Streits über die Kompetenzverteilung in der Hochschul- und 

Bildungspolitik. Zu einem neuen Anlauf kam es im Jahr 2005 mit Bildung der 

Großen Koalition. Ein ausformulierter Gesetzesentwurf mit Zusätzen wurde in 

den Koalitionsvertrag 38 aufgenommen. Dieser Vertrag bildete dann auch die 

Grundlage für den im Jahr 2006 von Bundestag und Bundesrat beschlossenen 

Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetzes. 

Die Föderalismusreform I trat schließlich am 1.9.2006 in Kraft. Dadurch wurden 

unter anderem Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern 

neu geregelt. So erhielten die Länder beispielsweise die Zuständigkeit für den 

Bereich des Strafvollzugs, für das Laufbahn-, Besoldungs- und Versorgungsrecht 

der Landes- und Kommunalbeamten sowie für das Versammlungsrecht. 39 

Kom petenznormen betreffende Verfassungsänderungen können zu einer Einschränkung 

der Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes oder der Länder 

führen. Welche Folgen dies für Rechtsvorschriften hat, die auf fortgefallene 

Kompetenzen gestützt wurden, wird in Art. 125a GG geregelt. Die Norm betrifft 

Bundesrecht, das aufgrund einer Änderung der bestehenden Regelungen 

nicht mehr als solches erlassen werden kann. Sie entfaltet sowohl für die Verfassungsänderungen 

von 1994 und 2006 als auch für künftige Änderungen 

Wirkung 40 und damit auch für den Wegfall der Bundeszuständigkeit für das 

Versammlungsrecht aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG (a.F.). Gemäß Art. 125a Abs. 1 

S. 1 GG gelten versammlungsspezifische Rechtsnormen als Bundesrecht fort. 

Sie können nach Art. 125a Abs. 1 S. 2 GG durch Landesrecht ersetzt werden, 

sie müssen es aber nicht. Über den unmittelbaren Wortlaut der Vorschrift hinaus 

ist der Bund zur Fortschreibung des Bundesrechts und seiner Anpassung an 

geänderte Verhältnisse ermächtigt, sofern die wesentlichen Elemente erhalten 

bleiben. Diese Kompetenz ist indes eng auszulegen. Sie endet für den Bereich 

eines Landes, sobald dieses von seiner Ersetzungsbefugnis Gebrauch gemacht 

hat. 41 Der Landesgesetzgeber ist in seiner Entscheidung frei, ob er von der Befugnis 

des Art. 125a Abs. 1 S. 2 GG Gebrauch machen will oder nicht, hat aber 

zu beachten, dass der Verfassungsgeber von „ Ersetzung“ und nicht von „Änderung“ 

spricht. 42 Allerdings dürfte auch eine „ Teilersetzung“ zulässig sein. So hat 

der VerfGH Berlin 43 in seinem Urteil vom 11.4.2014 festgestellt, dass der Gesetzgeber 

zwar bisher keine umfassende Regelung des Versammlungsrechts für 

Berlin getroffen, sondern lediglich die §§ 12a, 19a BVersG für Versammlungen 


38 „Gemeinsam für Deutschland. Mit Mut und Menschlichkeit.“ Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und 

SPD für die 16. LP des Deutschen Bundestages v. 18.11.2005. 

39 Kniesel/Poscher, in: Bäcker/Denninger/Graulich, 2018, S. 1348; Brenneisen, 2017, S. 221; Brenneisen/ 

Wilksen/Staack/Martins, 2016, Vorb., Rn. 9; Kniesel, 2018, S. 172; Pahl, in: Peters/Janz, 2015, S. 177. 

40 Vgl. dazu Jarass, in: Jarass/Pieroth, 2020, Art. 125a, Rn. 4, 5; Degenhart, in: Sachs, 2018, Art. 125a, 

Rn. 1. 


42 Degenhart, in: Sachs, 2018, Art. 125a, Rn. 6. 

43 VerfGH Berlin v. 11.4.2014, DVBl 2014, S. 922. 



Bayern 

unter freiem Himmel ersetzt hat. Die Zulässigkeit einer „Teilersetzung“ wird 

nach Darlegung des Gerichtshofes aber weder in Rechtsprechung noch in der 

Literatur grundsätzlich in Zweifel gezogen. 44 In der Entscheidung ging es um die 

Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes über Aufnahmen und Aufzeichnungen von 

Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen Berlin vom 

23.4.2013. 45 

2.3 Umsetzung in den Ländern 

Nachdem nun die Länder das Recht zur Gesetzgebung für den Bereich des Versammlungswesens 

erhalten haben, stellt sich die Frage nach der Umsetzung 

dieser neuen Kompetenz. Hier ist ein sehr uneinheitliches Bild festzustellen, das 

keinesfalls durch wünschenswerte Harmonisierungsbestrebungen geprägt ist. 46 

Koll 47 spricht berechtigt von „einer halbherzigen Transformation des Status quo 

in Landesrecht.“ Daran ändern auch vorliegende recht überzeugende Musterschriften 

48 nichts. 

2.3.1 Bayern 49 

Am zügigsten ist die vollständige Umsetzung des Gesetzesvorbehalts in Bayern 

erfolgt, wo eine erste Fassung des BayVersG bereits am 1.10.2008 in Kraft 

getreten ist. 50 Allerdings wurde Verfassungsbeschwerde gegen das Gesetz 

erhoben und durch die Regierungsbeteiligung der FDP in der 16. Legislaturperiode 

schien die Zukunft des Gesetzes zunächst vollkommen offen. Die Koalitionsvereinbarung 

stellte zumindest konkrete Änderungen in Aussicht, indem 

festgeschrieben wurde: 51 „Wir werden das Bayerische Versammlungsgesetz 

bürgerfreundlicher gestalten, ohne dabei die Handlungsfähigkeit des Staates bei 

Aufmärschen von Neonazis oder gewaltbereiten Gruppierungen in Frage zu stellen. 

Dazu werden wir insbesondere Regelungen für Veranstalter vereinfachen, 

die Möglichkeit der Datenerhebung bei Versammlungen in geschlossenen Räumen 

begrenzen und den Katalog der Straf- und Bußgeldvorschriften verringern.“ 

Durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung wurde durch den Ersten Senat 


44 VerfGH Berlin v. 11.4.2014, DVBl 2014, S. 922; vgl. dazu Degenhart, in: Sachs, 2018, Art. 125a, Rn. 6; 

Kniesel, 2018, S. 172; Kritik durch Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2016, Vorb., Rn. 19 und Knape, 

2013, S. 125. 

45 GVOBl BE 2013, S. 103. 

46 Bernhard, 2019a, S. 33; Gusy, in: Huber/Voßkuhle, 2018, Art. 8, Rn. 58; Kniesel/Poscher, in: Bäcker/ 

Denninger/Graulich, 2018, S. 1349; Kniesel, 2018, S. 172; Ullrich, 2015, S. 515 ff.; Brenneisen, 2020a, 

S. 28; ders., 2018a, S. 97; Brenneisen/Wilksen, 2018, S. 20; Brenneisen/Staack, 2016, S. 217; Aden, 

2016, S. 7. 

47 Koll, 2015, S. 401. 

48 Vgl. Enders et al., 2011, Musterentwurf eines Versammlungsgesetzes (MEVersG) und GdP, 2009, 

Musterentwurf der Gewerkschaft der Polizei für ein Versammlungsgesetz. 

49 Anhang IV. 

50 BayVersG v. 22.7.2008, GVOBl 2008, S. 421. 

51 Koalitionsvereinbarung 2008-2013 zwischen CSU und FDP für die 16. LP des Bayerischen Landtages, 

S. 61. 




des BVerfG am 17.2.2009 sodann die Anwendung mehrerer Bestimmungen des 

BayVersG eingeschränkt. 52 Folgerichtig hat daraufhin der Landesgesetzgeber 

das Gesetz zur Änderung des BayVersG vom 22.4.2010 verabschiedet, das 

am 1.6.2010 in Kraft trat und eine deutliche Liberalisierung der legislatorischen 

Vorgaben darstellt. 53 Eine weitergehende Verfassungsbeschwerde ist durch das 

Gericht nicht angenommen und das Hauptsacheverfahren nicht eröffnet worden. 

54 Von grundlegender Bedeutung ist im Übrigen, dass die Verfassungsnorm 

des Art. 8 GG nunmehr auch in Art. 74 BayPAG zitiert wird, so dass eine subsidiäre 

Anwendung des allgemeinen Polizeirechts im Versammlungsgeschehen in 

Betracht kommt. 55 Dieser Schritt ist grundsätzlich zu begrüßen, wenngleich einer 

legislatorisch festgeschriebenen und an einem angemessenen Mindeststandard 

ausgerichteten Transfernorm im speziellen Gefahrenabwehrrecht Vorrang 

zukommen sollte. 56 Mit Änderungsgesetz vom 23.11.2015 57 ist schließlich eine 

weitere Anpassung des bereichsspezifischen Normengefüges erfolgt. Damit war 

insbesondere eine Verschärfung des Schutzwaffen- und Vermummungsverbotes 

verbunden. 58 Im Koalitionsvertrag für die LP 2018-2023 59 ist eine erneute 

Modifizierung des bereichsspezifischen Gesetzes nicht vorgesehen. Allerdings 

kam es durch Gesetz vom 26.3.2019 zu redaktionellen Anpassungen. 60 

2.3.2 Berlin 61 

Durch das Gesetz über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei 

Versammlungen unter freiem Himmel vom 23.4.2013 ( VersammlG BE) hat der 

Landesgesetzgeber Berlin die §§ 12a, 19a BVersG aufgegriffen und in einen 

neuen Kontext gestellt. 62 Die Notwendigkeit einer Regelung ergab sich nicht 

zuletzt aus einer Entscheidung des VG Berlin vom 5.7.2010, in der einer Bildübertragung 

nach dem „ Kamera-Monitor-Prinzip“ schlüssig Grundrechtsqualität 

zugeschrieben wurde. 63 Trotz geäußerter Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit 

dieser systematischen Verschränkung 64 hat der VerfGH Berlin in seiner 


52 BVerfGE 122, 342. 

53 BayVersG v. 22.4.2010, GVOBl 2010, S. 190. 

54 BVerfG v. 21.3.2012, Az. 2492/08-juris (= NPA 150, Bl. 1 mit Anm. Brenneisen). 

55 So auch § 10 NPOG, § 11 SOG LSA, § 8 POG RP, § 8 BbgPolG, § 10 SächsPVDG, § 78 SOG MV; vgl. 

dazu Brenneisen, 2020a, S. 28; ders., 2018a, S. 97; Brenneisen/Staack, 2017, S. 91; siehe auch BVerfG 

v. 18.12.2018, Az. 1 BvR 142/15-juris; v. 18.12.2018, Az. 1 BvR 2795/09-juris („AKLS-Entscheidungen“). 

56 Vgl. z.B. § 9 VersFG SH; dazu Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2016, Vorb., Rn. 14; Brenneisen, 

2017, S. 221. 

57 BayVersG v. 23.11.2015, GVBl 2015, S. 410. 

58 Vgl. dazu LT-Drucksache Bay 17/7338. 

59 Koalitionsvertrag „Für ein bürgernahes Bayern“ zwischen CSU und Freien Wählern für die 18. LP 

2018-2023. 

60 GVBl 2019, S. 98. 

61 Anhang V. 

62 GVBl BE 2013, S. 103. 

63 VG Berlin v. 5.7.2010, NVwZ 2010, S. 1442; vgl. auch OVG Münster v. 23.11.2010, Az. 5 A 2288/09-juris 

und OVG Koblenz v. 5.2.2015, Az. 7 A 10683/14-juris. 

64 Vgl. z.B. Knape, 2013, S. 125. 



Brandenburg 

Entscheidung vom 11.4.2014 die Zulässigkeit bestätigt und festgestellt: 65 „Die 

Zulässigkeit einer Teilersetzung wird weder in der Rechtsprechung noch in der 

Literatur grundsätzlich in Zweifel gezogen.“ Insbesondere begegnet die Ermächtigung 

zu Übersichtsaufnahmen „bei der gebotenen Auslegung und Anwendung 

im Lichte der grundlegenden Bedeutung der Versammlungsfreiheit keinen Bedenken 

hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit.“ Dennoch bestehen erhebliche 

Zweifel an der Sinnhaftigkeit von Teilersetzungen und der damit verbundenen 

rechtlichen Gemengelage. Beispielsweise kritisieren Neskovic/Uhlig, dass es 

dem Gericht „an der erforderlichen grundrechtlichen Empathie“ gefehlt habe. 66 

Dem Koalitionsvertrag 67 für die laufende 18. LP 2016-2021 ist zu entnehmen, 

dass ein Vollgesetz geschaffen werden und, zumindest nach der ambitionierten 

Darlegung der Verfasser, zugleich „als deutschlandweites Vorbild für ein 

demokratieförderndes und grundrechtsbezogenes Versammlungsrecht dienen“ 

soll. 68 Inzwischen liegt ein Entwurf der regierungstragenden Koalition zu einem 

„Gesetz über die Versammlungsfreiheit im Land Berlin“ ( VersFG BE) vor, der 

sich stark am MEVersG und am VersFG SH orientiert. 69 

2.3.3 Brandenburg 70 

Brandenburg hatte als erstes Bundesland auf die neue versammlungsrechtliche 

Option des GG reagiert, 71 mit dem BbgGräbVersammlG allerdings bisher lediglich 

einen unbedeutenden Teilbereich geregelt und ausschließlich § 16 BVersG 

durch Landesrecht ersetzt. 72 Durch § 1 Abs. 1 GräbVersammlG wird das Verbot 

für öffentliche Versammlungen und Aufzüge auf Gräberstätten und in deren unmittelbarer 

Nähe ausgesprochen und durch § 1 Abs. 2 GräbVersammlG werden 

der zuständigen Behörde auf Antrag des Veranstalters Ausnahmeregelungen 

von diesem Verbot ermöglicht. Die Regelung steht insofern in unmittelbarer 

Nähe zu Aspekten der Erlaubnisfreiheit und Zulässigkeit von Versammlungen 

auf öffentlichen Verkehrsflächen im Privateigentum. Zu sonstigen Änderungen 

oder zur Übernahme des bisherigen Bundesrechts als Landesrecht liegen noch 

keine öffentlich zugänglichen Aussagen vor. 73 


65 VerfGH Berlin v. 11.4.2014, DVBl 2014, S. 922; vgl. dazu Brenneisen, 2017, S. 221. 

66 Neskovic/Uhlig, 2014, S. 1317. 

67 Koalitionsvereinbarung für Berlin zwischen SPD, DIE LINKE und Bündnis 90/Die Grünen (LP 2016- 

2021 – „Berlin gemeinsam gestalten. Solidarisch. Nachhaltig. Weltoffen.“). 

68 Siehe dazu auch PlPr der 13. Sitzung am 6.7.2017; vgl. auch ein inzwischen vorliegendes „GRÜNES 

Freiheitsrechtestärkungspaket“ u.a. mit dem Entwurf eines Berliner Versammlungsfreiheitsgesetzes 

(VersFG) aus dem Jahr 2019. 

69 AGH-Drucksache BE 18/2764 (2.6.2020). 

70 Anhang VI. 

71 Janz, 2009, S. 481. 

72 GräbVersammlG v. 26.10.2006, GVOBl 2006 I, S. 114; vgl. dazu Brenneisen, 2017, S. 221; Brenneisen/ 

Wilksen/Staack/Martins, 2016, Vorb., Rn. 15; Pahl, in: Peters/Janz, 2015, S. 185; Janz, 2009, S. 481. 

73 Sprachlich ungenau insoweit Kniesel, 2018, S. 172. 




2.3.4 Niedersachsen 74 

Am 5.10.2010 hat der Niedersächsische Landtag von seiner Ersetzungsbefugnis 

aus Art. 125a GG Gebrauch gemacht und ein als Vollgesetz 75 ausgestaltetes 

Niedersächsisches Versammlungsgesetz (NVersG) verabschiedet. 76 

Eine Verfassungsbeschwerde wurde vom BVerfG nicht zur Entscheidung angenommen. 

77 Von besonderer Relevanz ist, dass Art. 8 GG in § 10 NPOG 78 

zitiert wird und damit auch in Niedersachsen eine subsidiäre Anwendung des 

allgemeinen Polizeirechts im Versammlungsgeschehen in Betracht kommt. 79 

Durch Gesetz vom 6.4.2017 wurde das NVersG sodann fortgeschrieben 80 und 

ausweislich der Koalitionsvereinbarung für die 17. LP des Niedersächsischen 

Landtages das Ziel verfolgt, „das Versammlungsrecht noch bürgerfreundlicher 

zu gestalten.“ 81 U.a. stellte die Missachtung einer vollziehbaren Anordnung zum 

Vermummungsverbot nur noch Verwaltungsunrecht gemäß § 21 Abs. 1 Nr. 15 

NVersG dar. 82 Allerdings wurde in der Vereinbarung der neu gebildeten Koalition 

für die 18. LP festgelegt: 83 „Der Verstoß gegen das Vermummungsverbot 

wird wieder zur Straftat.“ Auf der Grundlage eines Novellierungsentwurfs 84 der 

regierungstragenden Fraktionen wurde das NVersG durch Änderungsgesetz 

vom 20.5.2019 erneut geändert 85 und in Bezug auf das Vermummungsverbot 

die ursprüngliche Fassung vom 7.10.2010 86 wiederhergestellt. 

2.3.5 Sachsen 87 

Mit dem am 26.1.2010 in Kraft getretenen SächsVersG ist zunächst ebenfalls 

das bestehende Bundesrecht weitgehend übernommen und lediglich § 15 

SächsVersG eigenständig formuliert worden. 88 An der Auslegung dieser Bestimmung 

entzündete sich indes die Kritik. So wurden insbesondere Beden- 


74 Anhang VII. 

75 Vgl. dazu Pahl, in: Peters/Janz, 2015, S. 177. 

76 NVersG v. 7.10.2010, GVOBl 2010, S. 465, mit Berichtigung v. 22.11.2010, GVOBl 2010, S. 532. 

77 BVerfG v. 3.7.2013, Az. 1 BvR 238/12-juris. 

78 Vormals § 10 NdsSOG; geä. durch Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Gesetzes über die 

öffentliche Sicherheit und Ordnung und anderer Gesetze v. 20.5.2019, NdsGVBl 2019, S. 88. 

79 Vgl. dazu LT-Drucksachen Nds 16/2867, S. 25 und 16/2913, S. 26; dazu Ullrich, 2018, § 10, Rn. 18; 

Wefelmeier, in: Wefelmeier/Miller, 2012, § 8, Rn. 3, 4; siehe auch BVerfG v. 18.12.2018, Az. 1 BvR 

142/15-juris; v. 18.12.2018, Az. 1 BvR 2795/09-juris („AKLS-Entscheidungen“). 

80 NdsGVBl 2017, S. 106. 

81 Koalitionsvertrag zwischen SPD und Bündnis 90/Die Grünen für die 17. LP 2013-2018; LT-Drucksache 

Nds 17/6233, S. 4. 

82 Vgl. Ullrich, 2018, S. 5 (Vorwort), § 21, Rn. 13a; Brenneisen/Wilksen, 2018, S. 20; Brenneisen, 2017, 

S. 221. 

83 Koalitionsvertrag zwischen SPD und CDU für die 18. LP 2017-2022. 

84 LT-Drucksache Nds 18/850. 

85 NdsGVBl 2019, S. 88. 

86 GVOBl 2010, S. 532. 

87 Anhang VIII. 

88 SächsVersG v. 20.1.2010, GVOBl 2010, S. 2; vgl. dazu Brenneisen, 2017, S. 221; Brenneisen/Wilksen/ 

Staack/Martins, 2016, Vorb., Rn. 16; Pahl, in: Peters/Janz, 2015, S. 189. 



Sachsen 

ken gegen die Gleichstellung von nationalsozialistischer und kommunistischer 

Gewaltherrschaft geäußert. § 130 Abs. 4 StGB, der in das Versammlungsrecht 

hineinwirkt, nimmt diese nämlich gerade nicht vor, was die ausdrückliche Billigung 

des BVerfG fand. 89 Der im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle 

angerufene SächsVerfGH hat in seiner Entscheidung vom 19.4.2011 die Verfassungswidrigkeit 

des Gesetzes festgestellt, sich dabei allerdings allein mit 

der formellen Rechtmäßigkeit beschäftigt, und konstatiert: „Der als Drucksache 

5/286 in den Landtag eingebracht Entwurf […] entsprach nicht den inhaltlichen 

Anforderungen an eine Gesetzesvorlage. Der Wortlaut des mit ihm zu verabschiedenden 

Gesetzes über Versammlungen und Aufzüge im Freistaat Sachsen 

war der Drucksache nicht zu entnehmen.“ Die harsche Kritik von Scheidler 90 

ist berechtigt, denn durch den Spruchkörper ist festgestellt worden, dass die 

Abgeordneten des Sächsischen Landtages quasi über eine Vorlage befunden 

haben, die ihnen nicht oder zumindest nicht vollständig vorlag. Am 25.1.2012 

wurde in Sachsen dann ein leicht geändertes Gesetz verabschiedet, das nunmehr 

den formalen Anforderungen entsprach. 91 Durch Änderungsgesetz vom 

17.12.2013 wurden insbesondere die Datenverarbeitungsbestimmungen der 

§§ 12, 20 SächsVersG modifiziert und durch eine Befugnis für offene Übersichtsbildübertragungen 

ergänzt. 92 Basierend auf dem Entwurf 93 der Fraktion Bündnis 

90/Die Grünen, der in Anlehnung an den MEVersG und das VersFG SH eine 

deutliche Liberalisierung des Versammlungsrechts beinhaltet, sollte das Sächs- 

VersG erneut novelliert werden. Die Erste Lesung fand am 1.2.2018 statt und 

führte zu einer Überweisung an den Innenausschuss sowie in der Folge zu einer 

öffentlichen Anhörung. 94 Am 22.5.2019 wurde die Vorlage jedoch in Zweiter 

Lesung im Sächsischen Landtag nicht angenommen. 95 Dafür wurden durch das 

Gesetz zur Neustrukturierung des Polizeirechtes des Freistaates Sachsen vom 

11.5.2019 96 kleinere Änderung vorgenommen und mit § 34 SächsVersG insbesondere 

klarstellende Befugnisse zur Datenverarbeitung geschaffen, so dass 

zurzeit die vierte Version rechtskräftig vorliegt. Aktuell findet ein erneuter Anlauf 

statt und im Koalitionsvertrag zwischen CDU, Bündnis 90/Die Grünen und SPD 

heißt es: 97 „Wir werden das Sächsische Versammlungsgesetz weiterentwickeln, 

um dem verbürgten Recht auf politische Teilhabe größtmögliche Wirksamkeit 

zu verleihen. Der Schutz der Versammlungsfreiheit ist elementare staatliche 

Aufgabe. Das Versammlungsrecht werden wir deshalb bis 2021 praxisgerechter 


89 BVerfGE 124, 300. 

90 Scheidler, 2011b, S. 924; vgl. dazu Brenneisen, 2017, S. 221. 

91 SächsVersG v. 25.1.2012, GVOBl 2012, S. 54. 

92 Änderungsgesetz v. 17.12.2013, GVOBl 2013, S. 890; zu den „Mängel(n) des Sächsischen Versammlungsgesetzes“ 

vgl. Schwier, 2017, S. 195 ff. 

93 LT-Drucksache 6/11602. 

94 PlPr 6/67 und APR 6/60490. 

95 PlPr 6/92(1), S. 9240 ff. 

96 GVBl 2019, S. 358. 

97 Koalitionsvertrag „Gemeinsam für Sachsen“ zwischen CDU, Bündnis 90/Die Grünen und SPD (LP 

2019-2024), S. 112. 




und verständlicher gestalten. Hierbei orientieren wir uns am Musterentwurf des 

Arbeitskreises Versammlungsrecht.“ 

2.3.6 Sachsen-Anhalt 98 

Am 8.10.2009 ist in der 64. Sitzung des Landtages das VersammlG LSA verabschiedet 

und am 3.12.2009 ausgefertigt worden. 99 Entgegen des ursprünglichen 

Regierungsentwurfs verfügt damit auch Sachsen-Anhalt auf Vorschlag des 

Gesetzgebungs- und Beratungsdienstes des Landtages und des Ausschusses 

für Inneres über ein vollständig ausformuliertes Gesetz. Dies ist erfolgt, „um 

verfassungsrechtliche Risiken zu vermeiden, denen der Landesgesetzgeber 

ausgesetzt wäre, wenn er die Vorschriften des Bundes ohne Weiteres übernommen 

hätte.“ 100 Allerdings ist das VersammlG LSA in wesentlichen Punkten 

dem bestehenden BVersG nachgebildet, enthält zum Teil redaktionelle Unstimmigkeiten 

101 und ist dementsprechend nicht ausreichend normenklar gefasst. 102 

2.3.7 Schleswig-Holstein 103 

Am 5.10.2010 ist durch die Landtagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen ein erster 

Entwurf zu einem bereichsspezifischen Versammlungsgesetz in Schleswig- 

Holstein vorgelegt, kurze Zeit später konkretisiert und am 2.11.2011 in das 

Gesetzgebungsverfahren eingebracht worden. 104 Am 14.12.2011 erfolgte die 

Erste Lesung des Gesetzentwurfs im Landtag. 105 In der Grundsatzberatung 

erläuterte Fürther für die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen: „Schon lange besteht 

Kritik in Schleswig-Holstein an dem bisher fortgeltenden Bundesversammlungsgesetz. 

[…] Das geltende Recht […] ist an vielen Stellen jedenfalls nicht nur 

unbestimmt, unvollständig, weil es die Rechtsprechung des Verfassungsgerichts 

nicht aufnimmt, zum Beispiel zu Spontanversammlungen und zu dem, 

was im Zusammenhang mit dem Frankfurter Flughafen entschieden wurde, 

zu Versammlungen auf Privatgeländen. Es atmet außerdem den Geist einer 

vergangenen Zeit. Die Beschränkung der Versammlung steht im Vordergrund 

dieses Gesetzes. Wir wollen mit unserem Gesetzentwurf einen bewussten Paradigmenwechsel 

entgegensetzen und die Freiheit der Bürgerinnen und Bürger 

in den Mittelpunkt des Versammlungsrechts in Schleswig-Holstein stellen.“ Der 

Gesetzentwurf wurde sodann zur weiteren Beratung dem Innen- und Rechts- 


98 Anhang IX. 

99 VersammlG LSA v. 3.12.2009, GVOBl 2009, S. 558. 

100 PlPr LSA 5/64, S. 4176. 

101 Vgl. dazu Brenneisen, 2017, S. 221 und Brenneisen/Thormann, 2010, S. 169. 

102 Brenneisen, 2017, S. 221; Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2016, Vorb., Rn. 16; Pahl, in: Peters/ 

Janz, 2015, S. 191. 

103 Anhang X. 

104 LT-Drucksache SH 17/1955; vgl. dazu Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2016, Vorb., Rn. 20 ff.; 

Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins/Warnstorff, 2013, S. 11. 

105 PlPr SH 17/65, S. 5663 ff. 



Schleswig-Holstein 

ausschuss überwiesen. 106 Nach einem bis zum 24.2.2012 durchgeführten Anhörungsverfahren 

107 stand das Versammlungsfreiheitsgesetz am 14.3.2012 erneut 

auf der Tagesordnung des Ausschusses, wurde allerdings mit dem Argument 

„weiteren Beratungsbedarfs“ durch die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen selbst 

zurückgezogen. 

Mit der Landtagswahl am 6.5.2012 kam es dann nicht nur zu veränderten politischen 

Mehrheiten in Schleswig-Holstein, sondern es war auch das Diskontinuitätsprinzip 

zu beachten. In § 77 LTGO SH heißt es: „Mit Ablauf oder vorzeitiger 

Beendigung der Wahlperiode des Landtages gelten alle Vorlagen, Anträge und 

Anfragen als erledigt.“ Es ist allerdings bereits dem Koalitionsvertrag für die LP 

2012-2017 108 zu entnehmen, dass das Vorhaben nicht aufgegeben werden sollte, 

denn zur Innenpolitik wird festgestellt: „Demonstrationen sind keine Gefahr, 

sondern Ausübung eines Grundrechts. Schleswig-Holstein bekommt deshalb 

ein modernes Versammlungsfreiheitsgesetz. Kernelemente sind für uns höhere 

Anforderungen an die technische Überwachung und Aufzeichnung auf Demonstrationen. 

Zentrale Ansätze für den Dialog zwischen Bürgerinnen und Bürgern 

und Polizei auf den Demonstrationen sind für uns das Konfliktmanagement der 

Polizei und die Unterstützung einer unabhängigen Demonstrationsbeobachtung.“ 

Diese Terminologie stammt zweifelsohne aus der Feder der Fraktion 

Bündnis 90/Die Grünen und kennzeichnet die Fortsetzung der politischen Bemühungen 

um ein bereichsspezifisches Regelwerk. Daher bildete der Gesetzentwurf 

auch weiterhin eine bedeutende Grundlage der Diskussion über ein 

landesspezifisches Versammlungsgesetz. Auch die FDP-Fraktion im Schleswig-Holsteinischen 

Landtag hat sich schnell für eine Landesregelung ausgesprochen. 

So argumentierte Koch bereits am 14.12.2011: 109 „Ja, Schleswig 

-Holstein braucht auch ein eigenes Versammlungsgesetz. Und ja, das neue 

Versammlungsgesetz soll liberal und rechtssicher sein.“ Ein Fraktionsentwurf 

wurde zu Beginn der 18. LP am 20.8.2012 in den Landtag eingebracht. 110 Die 

Erste Lesung fand am 27.9.2012 statt und führte zu einer Überweisung an 

den Innen- und Rechtsausschuss. Bereits am 24.10.2012 beschäftigte sich 

der Ausschuss 111 erstmals mit dem Gesetzgebungsvorhaben und beschloss, 

die Beratungen „bis zur Vorlage der angekündigten Vorschläge zur Änderung 

des Versammlungsrechts aus den Regierungsfraktionen zurückzustellen, spätestens 

jedoch im März 2013 seine Beratungen fortzusetzen.“ Insgesamt fand 

der vorgelegte Entwurf parteiübergreifenden Zuspruch. In der Folge wurden 


106 PlPr SH 17/65, S. 5674. 

107 LT-Umdrucke SH 17/3475, 17/3651, 17/3682, 17/3690, 17/3694, 17/3697, 17/3705, 17/3731, 17/3755, 

17/3795. 

108 Koalitionsvertrag für Schleswig-Holstein zwischen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und dem Südschleswigschen 

Wählerverband (LP 2012-2017 – „Bündnis für den Norden - Neue Horizonte für Schleswig- 

Holstein“). 

109 PlPr SH 17/65, S. 5668. 

110 LT-Drucksache SH 18/119. 

111 Niederschrift IR SH, 18/10, S. 31. 




Änderungsanträge der regierungstragenden Fraktionen von SPD, Bündnis 90/ 

Die Grünen und Abgeordneten des SSW sowie der Fraktion der CDU und der 

Piratenfraktion eingebracht 112 und ein schriftliches Anhörungsverfahren eingeleitet. 

Der Änderungsantrag der Regierungskoalition unterstützt die grundlegende 

Struktur des FDP-Entwurfs sowie wesentliche Grundentscheidungen wie die 

Einfügung einer Transferklausel 113 in das allgemeine Gefahrenabwehrrecht und 

die Hinwendung zur Entkriminalisierung 114 . Schlüssige Ansätze sind aber auch 

in den Änderungsanträgen der übrigen Fraktionen enthalten. Am 5.3.2014 115 

und 24.03.2015 116 wurden von der regierungstragenden Koalition weitere Änderungen 

eingebracht, die nach Art, Umfang und Gestaltung allerdings als eigene 

Gesetzentwürfe zu werten sind. Die Struktur der Anträge entspricht weitgehend 

der FDP-Vorlage. Die Entwürfe waren überwiegend inhaltlich überzeugend 

und stellten eine gute Grundlage für ein bereichsspezifisches Landesgesetz 

in Schleswig-Holstein dar. Am 21.5.2014 und 11.6.2014 fanden ergänzend 

mündliche Anhörungen im Innen- und Rechtsausschuss statt. 117 Trotz einzelner 

Kritikpunkte fanden die Vorlagen der FDP-Fraktion und der regierungstragenden 

Koalition zumeist Zustimmung 118 , da sie gleichermaßen den hohen Rang 

der Versammlungsfreiheit, die Sicherheitsverantwortung des Staates sowie die 

Bedarfe der Verwaltung an normenklaren Befugnissen berücksichtigen. Nach 

Aufbereitung der Stellungnahmen durch den Innen- und Rechtsausschuss fand 

am 21.5.2015 die Zweite Lesung mit nachfolgender Verabschiedung des Versammlungsfreiheitsgesetzes 

für das Land Schleswig-Holstein (VersFG SH) 

statt. 119 Das am 18.6.2015 verkündete und am 1.7.2015 in Kraft getretene Gesetz 

120 stellt eine deutliche Liberalisierung der legislatorischen Vorgaben im 

Versammlungsgeschehen dar. Zugleich ist das VersFG SH klarer gefasst als 

das bestehende BVersG und auch als die bisher in Kraft getretenen Vollgesetze 

in Bayern, Niedersachsen, Sachsen und Sachsen-Anhalt. 121 Dennoch 

ist noch „Luft nach oben“ 122 vorhanden und das VersFG SH enthält keinesfalls 


112 LT-Umdrucke SH 18/1269, 18/1314 und 18/1318. 

113 Vgl. § 9 MEVersG und dazu Enders et al., 2011, S. 30 ff. 

114 Vgl. dazu Brenneisen/Wilksen, 2018, S. 20; Brenneisen, 2018b, S. 34; Brenneisen/Martins, 2016, 

S. 258; dies., 2015, S. 318. 

115 LT-Umdruck SH 18/2514. 

116 LT-Umdruck SH 18/4201. 

117 IRP SH, 18/66, S. 5 ff. und 18/68, S. 5 ff.; dazu LT-Umdrucke SH 18/457, 18/857, 18/1249, 18/1364, 

18/1450 (neu), 18/1472, 18/1493, 18/1516, 18/1563, 18/1564, 18/1565, 18/1566, 18/1569, 18/1570, 

18/1571, 18/1572, 18/1573, 18/1574, 18/1612, 18/1623, 18/1647, 18/1680, 18/1922, 18/1987 (neu), 

18/2238, 18/2319, 18/2514. 

118 Niederschriften IR SH, 18/66 und 18/68; vgl. insbesondere LT-Umdrucke SH 18/1442, 18/1450 (neu), 

18/1516, 18/1570, 18/1573, 18/1566, 18/1680. 

119 PlPr SH 18/88. 

120 GVOBl SH 2015, S. 135. 





Versammlungsbegriff 

durchgehend „präzise Formulierungen“. 123 Zuletzt ist das VerFG SH durch VO v. 

16.1.2019 redaktionell angepasst worden. 124 

2.3.8 Diskussionsstand in den übrigen Ländern 

Verschiedene Gesetzgebungsaktivitäten sind auch aus Baden-Württemberg 125 , 

Hamburg, Bremen 126 , Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen 127 bekannt, die 

allerdings bisher nicht zur Verabschiedung eines Landesgesetzes geführt haben. 

128 Den vorliegenden Koalitionsverträgen ist zu entnehmen, dass Berlin 129 , 

Nordrhein-Westfalen, Hessen und Bremen in der laufenden LP ein Versammlungsgesetz 

verabschieden wollen. 130 In den übrigen Ländern gibt es – soweit 

öffentlich bekannt – zurzeit keine konkreten Überlegungen. Langfristig werden 

jedoch alle Länder die Gesetzeslage anpassen und Landesnormen schaffen 

müssen, wenn sie für das Versammlungsgeschehen einen handhabbaren Rahmen 

gewährleisten wollen. 131 

3 Versammlungsbegriff 

Von zentraler Bedeutung für den verfassungsrechtlichen Schutzbereich ist der 

Begriff der Versammlung. Da eine Legaldefinition im GG fehlt, ist unmittelbar 

Bezug auf die vorliegende Rechtsprechung zu nehmen. 132 Wenngleich der 

„ Brokdorf-Beschluss“ des BVerfG 133 in der fachspezifischen Kommentarliteratur 

auch als „ Magna Charta“ 134 oder als „Lehrbuch“ 135 der Versammlungsfreiheit 

bezeichnet wird, sah sich das BVerfG im Jahre 1985 noch nicht veranlasst, eine 

unmissverständliche Definition des Versammlungsbegriffs vorzunehmen und 

123 So aber PlPr SH 18/88, S. 7430 (von Pein). 

124 GVOBL SH 2019, S. 30. 

125 Referentenentwurf v. 24.7.2008; vgl. auch PlPr 14/70 (8.7.2009), S. 5014 („Innere Sicherheit – Erfolgsmodell 

Baden-Württemberg“). 

126 Gesetzentwurf der CDU-Fraktion, LT-Drucksache HB 18/1730 (10.2.2015), PlPr HB 18/81, S. 6124; 

siehe auch Beschlussniederschrift für die Sitzung der Innenminister und -senatoren der norddeutschen 

Küstenländer am 24.11.2008 in Bremen (TOP 3). 

127 Gesetzentwurf der CDU-Fraktion, LT-Drucksache Thür 6/6659 (17.1.2019). 

128 Brenneisen/Thormann, 2010, S. 169; Brenneisen/Sievers, 2009, S. 71. 

129 Vgl. Entwurf eines VersFG BE v. 2.6.2020, AGH-Drucksache BE 18/2764. 

130 Vgl. dazu Koalitionsvereinbarung für Berlin zwischen SPD, DIE LINKE und Bündnis 90/Die Grünen (LP 

2016-2021 – „Berlin gemeinsam gestalten. Solidarisch. Nachhaltig. Weltoffen.“); Koalitionsvertrag für 

Nordrhein-Westfalen zwischen CDU und FDP (LP 2017-2022); Koalitionsvertrag für Hessen zwischen 

CDU und Bündnis 90/Die Grünen (LP 2019-2024 – „Aufbruch im Wandel durch Haltung, Orientierung 

und Zusammenhalt“); Vereinbarung zur Zusammenarbeit in einer Regierungskoalition für die 20. 

Wahlperiode der Bremischen Bürgerschaft zwischen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und DIE LINKE 

(LP 2019-2023). 

131 So berechtigt Koll, 2015, S. 401. 

132 BVerfG v. 28.6.2017, NJW 2017, S. 1374; v. 20.6.2014, NJW 2014, S. 2706; v. 22.2.2011, NJW 2011, 

S. 1201; v. 6.6.2007, NJW 2007, S. 2167; v. 30.4.2007, NVwZ 2007, S. 1180; v. 26.10.2004, NVwZ 2005, 

S. 80; v. 24.10.2001, NJW 2002, S. 1031; v. 12.7.2001, NJW 2001, S. 2459; BVerwG v. 25.10.2017, 

NJW 2018, S. 716; v. 25.7.2007, NVwZ 2007, S. 1439; v. 16.5.2007, NVwZ 2007, S. 1431. 

133 BVerfGE 69, 315. 

134 Wiefelspütz, 2001b, S. 21; siehe auch Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2016, § 2, Rn. 1. 

135 Kniesel, in: Kniesel/Braun/Keller, 2019, S. 6. 





damit gegenüber sonstigen Veranstaltungen abzugrenzen. Entsprechend wurde 

insbesondere über den thematisch-gegenständlichen Rahmen einer grundgesetzlich 

geschützten Versammlung streitig diskutiert, bis hin zur Feststellung 

von Depenheuer 136 , dass es in einem freiheitlichen Rechtsstaat keinen verfassungsrechtlichen 

„ numerus clausus“ von Versammlungstypen geben dürfe. Die 

Versammlungsbegriffe des GG und der VersG des Bundes und der Länder sind 

nicht identisch. Die verfassungsrechtlich garantierte Versammlungsfreiheit aus 

Art. 8 Abs. 1 GG gilt beispielsweise als Bürgerrecht nur für Deutsche im Sinne 

des Art. 116 GG. Ausländer und Staatenlose sind hiervon nicht erfasst, ihre 

Versammlungsfreiheit leitet sich nach h.M. aus Art. 2 Abs. 1 GG und aus den 

VersG ab. 137 Darüber hinaus gelten viele einfachgesetzliche Regelungen nur 

oder ganz überwiegend für öffentliche Versammlungen, so das BVersG sowie 

die Landesgesetze in Bayern, Sachsen und Sachsen-Anhalt. Die Normierungen 

des NVersG und des VersFG SH sind in diesem Zusammenhang hingegen an 

Art. 8 GG ausgerichtet und umfassen sowohl öffentliche als auch nichtöffentliche 

Versammlungen. Zudem gibt es Unterschiede hinsichtlich der Mindestpersonenzahl. 

138 

3.1 Verfassungsrechtlicher Versammlungsbegriff 

Der verfassungsrechtliche Versammlungsbegriff ist durch eine personelle, 

räumliche, zeitliche und thematisch-gegenständliche Dimension gekennzeichnet. 

139 Insbesondere über die wichtige inhaltliche oder qualitative Komponente 

wird seit vielen Jahren sehr streitig diskutiert. 140 

3.1.1 Personelle Komponente 

Grundlage einer Versammlung ist zunächst eine Mehrheit natürlicher Personen. 

Wie viele Teilnehmer im Rahmen dieser personalen Dimension erforderlich 

sind, ist durch die Rechtsprechung nicht eindeutig dargelegt worden und in der 

Literatur nach wie vor umstritten. Die h.M. geht jedoch davon aus, dass zwei 

Personen ausreichen. 141 Teile des Schrifttums und der Judika tur verlangen zwar 


136 Depenheuer, in: Maunz/Dürig et al., 2020, Art. 8, Rn. 73. 

137 Jarass, in: Jarass/Pieroth, 2020, Art. 8, Rn. 11; Schneider, in: Epping/Hillgruber, 2020, Art. 8, Rn. 23; 

Höfling, in: Sachs, 2018, Art. 8, Rn. 50; Schulze-Fielitz, in: Dreier, 2013, Art. 8, Rn. 49; a.M.: Depenheuer, 

in: Maunz/Dürig et al., 2020, Art. 8, Rn. 109; vgl. dazu auch Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2016, 

§ 2, Rn. 2. 

138 Brenneisen, 2017, S. 221. 

139 Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2016, § 2, Rn. 3. 

140 Vgl. z.B. Höfling, in: Sachs, 2018, Art. 8, Rn. 17; Kniesel, 2018, S. 172; Papier, 2016, S. 1417; Koll, 

2015, S. 64. 

141 Höfling, in: Sachs, 2018, Art. 8, Rn. 13; Gusy, in: Huber/Voßkuhle, 2018, Art. 8, Rn. 15; Kniesel/Poscher, 

in: Bäcker/Denninger/Graulich, 2018, S. 1358; Kingreen/Poscher, 2018, S. 322; Ullrich, 2018, § 2, Rn. 2; 

Tölle, in: Joecks/Miebach, 2018, S. 2362; Hettich, 2018, Rn. 3; Papier, 2016, S. 1417; Dürig-Friedl, 

in: Dürig-Friedl/Enders, 2016, Einl., Rn. 26; Koll, 2015, S. 64; Schulze-Fielitz, in: Dreier, 2013, Art. 8, 

Rn. 24; Miller, in: Wefelmeier/Miller, 2012, § 2, Rn. 6; Ott/Wächtler/Heinhold, 2010, § 1, Rn. 3; Kniesel/ 

Brenneisen, in: Staack/Schwentuchowski, 2006, S. 51; so wohl auch Depenheuer, in: Maunz/Dürig et 

al., 2020, Art. 8, Rn. 44. 



Räumliche Komponente 

nach wie vor mindestens drei oder in Anlehnung an das Vereinsrecht sogar 

sieben Personen, 142 jedoch ist unter Hinweis auf die grammatikalische Auslegungsmethode 

und die ratio legis der Verfassungsnorm der Schutzbereich des 

Art. 8 GG bereits bei zwei Personen anzunehmen. Dieses Ergebnis lässt sich 

auch durch das Prinzip stützen, dass im Zweifel immer zu Gunsten der Grundrechts 

träger auszulegen und zu entscheiden ist („in dubio pro libertate“). 143 Sog. 

„ Ein-Personen-Versammlungen“ 144 fallen mangels kollektiven Handelns nicht 

in den Schutzbereich des Art. 8 GG. Allerdings kann die Ver sammlungs freiheit 

rechtstheoretisch in der Phase der Vorbe reitung und der An reise auch für eine 

Einzelperson Wirkung entfalten. Dies ist z.B. dann der Fall, wenn auf Einladung 

oder Aufruf eines Veranstalters hin nie mand erscheint und dieser allein bleibt. 145 

Mit dem Zeitpunkt der Feststellung, dass die er for derliche Per so nenmehrheit 

nicht zustande gekommen ist, verliert die Verfas sungsnorm dann jedoch ihre 

Schutzwirkung. Am 29.3.2019 wurde diese besondere Ausgangslage beispielsweise 

in der Kreisstadt Plön 146 , am 18.3.2011 in Wyk auf Föhr 147 festgestellt. 

3.1.2 Räumliche Komponente 

Mit der geforderten örtlichen Zusammenkunft ist eine körperliche Präsenz der 

Versammlungsteilnehmer verbunden. Gerade durch diese physisch-räumliche 

Komponente ist die verfassungsrechtlich geschützte Versammlungsfreiheit gekennzeichnet 

und von der auf den ausschließlich geistigen Austausch gerichteten 

Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 GG 148 abzugrenzen. Die Zusammenkunft 

von Internet-Usern in einem virtuellen Chatroom oder die Online-Demonstration 

durch die kollektive Blockade einer Homepage fallen damit trotz einer zweifellos 

deutlich gestiegenen Bedeutung 149 nicht in den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 

GG. 150 


142 Vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, 2020, Art. 8, Rn. 4 (unter Hinweis auf die in der BVerfGE 104, 92 geprägte 

Formulierung „mehrere Personen“, was eher auf drei Personen hindeuten soll); BGH v. 31.8.1995, 

NJW 1996, S. 203 („Münchener Fahrbahngeher“); Baudewin, 2020, S. 125; Ripke, in: Peters/Janz, 

2015, S. 89. 

143 Kniesel, in: Kniesel/Braun/Keller, 2019, S. 20; Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2016, § 2, Rn. 4; 

Enders et al., 2011, S. 18. 

144 Kniesel, in: Kniesel/Braun/Keller, 2019, S. 20; Kniesel/Poscher, in: Bäcker/Denninger/Graulich, 2018, 

S. 1358; Ullrich, 2018, § 2, Rn. 2; Ripke, in: Peters/Janz, 2015, S. 89. 

145 Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, 2016, § 2, Rn. 5; Ott/Wächtler/Heinhold, 2010, § 1, Rn. 3; Kniesel/ 

Brenneisen, in: Staack/Schwentuchowski, 2006, S. 51. 

146 Einsatzbericht (n.v.) des PR Plön v. 29.3.2019, 

147 Lagemeldung (n.v.) der RLS Harrislee v. 18.3.2011. 

148 Siehe Depenheuer, in: Maunz/Dürig et al., 2020, Art. 8, Rn. 45; Ullrich, 2018, § 2, Rn. 3; Brenneisen/ 

Wilksen/Staack/Martins, 2016, § 2, Rn. 6; Miller, in: Wefelmeier/Miller, 2012, § 2, Rn. 8; Schulze-Fielitz, 

in: Dreier, 2013, Art. 8, Rn. 32; Ott/Wächtler/Heinhold, 2010, § 1, Rn. 5. 

149 Vgl. dazu Schneider, in: Epping/Hillgruber, 2020, Art. 8, Rn. 11.3. 

150 Depenheuer, in: Maunz/Dürig et al., 2020, Art. 8, Rn. 45; Jarass, in: Jarass/Pieroth, 2020, Art. 8, Rn. 4; 

Stein, 2019, S. 28; Schulze-Fielitz, in: Dreier, 2013, Art. 8, Rn. 32; Miller, in: Wefelmeier/Miller, 2012, 

§ 2, Rn. 8.

Versammlungsrecht - Leseprobe

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