Ketelhut, Jörn - DVPW

Richterliche Verfassungspolitik im europäischen Mehrebenensystem:
Strategisches Handeln und institutioneller Wandel
Jörn Ketelhut, Helmut-Schmidt-Universität/Universität der Bundeswehr Hamburg
ketelhut@hsu-hh.de
Zusammenfassung
Ziel des Papers ist es, den EuGH als einen verfassungspolitischen Akteur in den Mittelpunkt
der Betrachtungen zu rücken und die Schritte im Prozess der richterlichen
Verfassungsentwicklung als Ergebnis einer strategisch ausgerichteten Rechtsprechung zu
interpretieren. In diese Zusammenhang wird ein Ansatz entwickelt, der versucht, das
strategische Element im richterlichen Entscheidungsverhalten über den Umgang mit Leit- und
Ordnungsideen einzufangen, die sich in dogmatischen bzw. rhetorischen Figuren und
juristischen Argumentationsstilen »verbergen«. Es soll gezeigt werden, welche Ideen der
EuGH bei der Ausdifferenzierung der gemeinschaftlichen Verfassungsordnung herangezogen
hat und wie die rechtlichen Grundlagen der europäischen Integration dadurch verändert
worden sind.
Gliederung:
1. Das konstitutionelle Europa und die Rechtsprechung des EuGH
2. Richterliche Verfassungspolitik als strategisches »Ideenmanagement«
3. Der EuGH und die Konstitutionalisierung des Gemeinschaftsrechts
3.1 Die rechtliche Grundordnung der europäischen Integration
3.2 Das Verhältnis zwischen dem europäischen und dem nationalen Recht
3.3 .Die richterliche Herausbildung der konstitutionellen Strukturprinzipien des
Gemeinschaftsrechts
3.3.1 Die Direktwirkung des Gemeinschaftsrechts
3.3.2 Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts
4. Ideen, strategische Rechtsprechung und institutioneller Wandel
5. Fazit
Paper zur Präsentation im Workshop 6: »Die ›Verfassung‹ der Europäischen Union –
Aktuelle Entwicklungen und demokratische Legitimation« im Rahmen der 3-Länder-Tagung
»Die Verfassung der Demokratien« der DVPW, der ÖGPW und der SVPW, Universität
Osnabrück, 21. bis 23. November 2008.
Achtung! Grobentwurf vom 17. November 2008 – Kommentare sind herzlich willkommen!

Jörn Ketelhut: Richterliche Verfassungspolitik im europäischen Mehrebenensystem 2
1. Das konstitutionelle Europa und die Rechtsprechung des EuGH
Europa befindet sich seit dem Jahr 2005 in einer tiefen Verfassungskrise – so lautet jedenfalls
die Diagnose, die in journalistischen und wissenschaftlichen Beiträgen angesichts des durch
die ablehnenden Referenden in Frankreich (29. 5. 2005) und den Niederlanden (1. 6. 2005)
gescheiterten Projekts, dem europäischen Integrationsprozess eine konstitutionelle Grundlage
zu geben, vielfach zu finden ist (vgl. Mayer 2007). Auch die »Rettungsversuche«, mit dem
am 13. 12. 2007 unterzeichneten Reformvertrag von Lissabon, möglichst viele substantielle
Elemente des Verfassungsentwurfs auf dem »konventionellen« Wege in ein neues
Grundlagendokument der EU zu überführen und dadurch einen Ausweg aus der Krise zu
finden, sind durch das am 12. 6. 2008 ausgesprochene »Nein« der irischen Bevölkerung in
eine äußerst ungünstige Lage manövriert worden. Das Schicksal der gescheiterten Verfassung
droht damit in gewisser Hinsicht auf den Vertrag von Lissabon abzufärben.
Gegenwärtig ist das Ratifikationsverfahren in vier der 27 Mitgliedstaaten, nämlich in
Deutschland, Schweden, Tschechien und Polen, noch nicht endgültig abgeschlossen: Der
schwedische Reichstag wird erst in diesen Tagen über den Reformvertrag befinden (20. 11.
2008), in Tschechien und der Bundesrepublik stehen Entscheidungen der Verfassungsgerichte
über das europäische Vertragswerk aus und der nicht gerade für seine Europabegeisterung
bekannte polnische Staatspräsident hat die Ausfertigung der Ratifikationsurkunde an die
Lösung der irischen Frage geknüpft. Insgesamt genug Hürden, an denen die Bemühungen,
Europa durch den Reformvertrag von Lissabon eine am Text – und Geist? – des
Verfassungsentwurfs ausgerichtete neue rechtliche Grundlage zu geben, noch scheitern
können. Wie auch immer die Entscheidungen in den mehr oder weniger »unsicheren«
Mitgliedstaaten letztendlich auch ausfallen mögen, fristgerecht wird der Vertrag jedenfalls
nicht in Kraft treten können. Nachverhandlungen zur Rolle Irlands in der zukünftigen EU sind
schon jetzt unvermeidlich.
Ist durch das Scheitern des Verfassungsvertrages die Chance, dem Prozess der europäischen
Integration eine qualitativ höherrangige rechtliche Grundlage zu geben und die in der EU
vereinten Staaten immer mehr in Richtung einer »ever closer union« (Dinan 1999) zu lenken,
bereits vertan? Ein Blick in die Geschichte rät einerseits zur Gelassenheit und mahnt
andererseits Euroskeptiker und Verfassungsgegner, nicht zu früh zu jubilieren: Betrachtet man
die Verfassungskrise und die auf Widerstände stoßende Ratifikation des Reformvertrages
nämlich im Zusammenhang mit dem Gesamtverlauf der europäischen Integration, so stellen
diese Ereignisse für sich genommen keine Besonderheiten dar. Erfolge wie Rückschläge
sowie Phasen der Stagnation haben die Bemühungen, die Einigung Europas voranzutreiben,
stets begleitet (Kluth 2007: 10; Haltern 2005: 39 ff; Oppermann 2005: 10 ff). Schwierigkeiten
bei der Annahme eines neuen Vertragswerkes müssen seit den 1990er Jahren eher als Regel,
denn als die Ausnahme betrachtet werden. So begleiteten Nachverhandlungen auf Grund von
gescheiterten nationalen Referenden bereits die Ratifikationsprozesse der Verträge von
Maastricht (1992) und Nizza (2003). In beiden Fällen konnten Lösungen gefunden werden,
die das Inkrafttreten der neuen EU-Grundlagendokumente ermöglichten. Warum sollte dies
also nicht auch für den Vertrag von Lissabon gelten?
Ein Blick in die Geschichte, insbesondere in die Rechtsgeschichte der europäischen
Integration ist aber auch aus einem anderen Grund instruktiv: Er zeigt nämlich, dass die EU
bereits seit langer Zeit über eine entwickelte Verfassung verfügt. Gerade dieser Umstand wird
in der politischen Auseinandersetzung und der Medienberichterstattung über das Projekt,
Europa eine Verfassung zu geben, vielfach übersehen. Wirft man hingegen einen Blick in die
Arbeiten der Forscher, die sich in den letzten Jahrzehnten aus juristischer oder
politikwissenschaftlicher Perspektive intensiv mit der rechtlichen Dimension der
europäischen Integration beschäftigt haben, so lässt sich erkennen, dass das »konstitutionelle«
Europa längst Realität geworden ist (vgl. Stein 1981; Weiler 1991; Stone Sweet 2000;

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Möllers 2003). Maßgeblichen Anteil an dieser Entwicklung hatte der in Luxemburg ansässige
Europäische Gerichtshof (EuGH). Das konstitutionelle Europa, so wie es sich heute
präsentiert, ist im Wesentlichen eine Schöpfung seiner kreativen, ein verfassungsgerichtliches
Selbstverständnis widerspiegelnden Rechtsprechung (vgl. Höreth 2008: 51 ff). Schon früh
begann der EuGH damit, in den Gründungsakten der drei Europäischen Gemeinschaften weit
mehr zu sehen, als nur gewöhnliche völkerrechtliche Verträge. Für ihn zeichneten sie sich
vielmehr durch eine gewisse »verfassungsähnliche« Qualität aus. Seit den 1960er Jahren hat
der EuGH seine Judikatur zum Status und zur Reichweite des europäischen Rechts an dieser
Perspektive ausgerichtet. Dem EuGH gelang es, das Gemeinschaftsrecht in einer Reihe von
aufeinander aufbauenden, rechtsdogmatisch als »revolutionär« eingestuften Entscheidungen
(Weiler 1991, 1994) komplett aus völkerrechtlich ausgerichteten Deutungszusammenhängen
zu lösen und den europäischen Regelungen eine gegenüber dem Recht der Mitgliedstaaten
höherrangige Position einzuräumen. Just diesen Prozess gilt es im Folgenden ein wenig
genauer zu betrachten. Dabei steht die Rechtsprechung des EuGH zur Direktwirkung und zum
Vorrang des Gemeinschaftsrechts im Mittelpunkt des Interesses. In ihr lassen sich sehr gut die
»Politikziele« (Haltern 2005: 59) erkennen, die in der EuGH-Rechtsprechung seither
»hartnäckig präsent sind«.
2. Richterliche Verfassungspolitik als strategisches »Ideenmanagement«
Die einzelnen Schritte im Prozess der richterlichen Verfassungsentwicklung, die sich in der
Ausgestaltung des Prinzips der Direktwirkung und des Vorrang-Grundsatzes widerspiegeln,
erscheinen in der juristischen Literatur vielfach als bloße Ausdifferenzierungen und
Konkretisierungen eines bereits in den Verträgen rudimentär angelegten Bauplans (vgl.
Everling 2000; Mayer 2005: 457; Bogdandy 2003). Daher findet sich in europarechtlichen
Abhandlungen, die sich mit der Konstitutionalisierung aus einer rein formal-juristischen
Perspektive auseinandersetzten und dabei den politisch-institutionellen Kontext der
Entscheidungen vollständig ausblenden, häufig die These, die EuGH-Rechtsprechung folge
ausschließlich den sachlogischen Konsequenzen und funktionalen Erfordernissen, die sich
direkt aus den vertraglich festgelegten Zielsetzungen und Strukturentscheidungen ergeben.
Wirft man hingegen einen Blick in die politikwissenschaftliche Literatur oder jene
rechtswissenschaftlichen Studien, die offen für eine politische »Kontextualisierung«
bestimmter dogmatischer Entwicklung sind, so gelangt man zu einer gänzlich anderen
Ansicht. Hier wird häufig das Bild eines strategisch operierenden EuGH gezeichnet, der mit
seiner Rechtsprechung durchaus politische Absichten verbindet (Volkansek 1996; Wincott
1995; Slaughter/Mattli 1998), diese aber in der »technischen« Sprache des Rechts geschickt
zu verbergen versteht (Burley/Mattli 1993). Gerade die Entscheidungen, mit denen der EuGH
die Entwicklung der konstitutionellen Strukturprinzipien des europäischen Rechts
vorangetrieben hat, erscheinen in dieser Perspektive als Serie cleverer Schachzüge, um das
gemeinschaftliche Rechtssystem seinen Bedürfnissen entsprechend umzugestalten.
Gleichwohl setzt dies den EuGH noch lange nicht in eine Position, die es ihm erlaube würde,
das politische Kräftefeld, dem er ausgesetzt ist, vollständig zu kontrollieren. Nach wie vor ist
er darauf angewiesen, dass sich ihm günstige Gelegenheiten (Wincott 1995: 584) bieten, um
mittels seiner Rechtsprechung die Reichweite der europäischen Normen zu erweitern. Zudem
ist er auch auf die Unterstützung anderer Akteure, insbesondere die der nationalen Gerichte
angewiesen (Burley/Mattli 1993; Weiler 1993; Stone Sweet 2000; Alter 1996, 1998, 2002).
Diese haben sich jedoch nicht immer auf die Seite des EuGH geschlagen. Dies zeigt sich an
der Kritik, die dem EuGH in der Frage des Vorrangs immer noch von höchstrichterlicher
Seite entgegen gebracht wird. Allerdings hat der EuGH es aber auch verstanden, die Chancen,
die sich im boten, äußerst effizient zu nutzen. Wincott hat den EuGH daher in Anlehnung an

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einen von Cram (1993) zu Charakterisierung der EU-Kommission geprägten Begriff als einen
»purposeful opportunist« (Wincott 1995: 584) bezeichnet.
Der vom EuGH an den Tag gelegte »purposeful opportunism«, lässt sich zusammen mit
seinem Selbstverständnis als Verfassungsgericht (Höreth 2008) trefflich in einen Ansatz
integrieren, der das »strategische« Element im richterlichen Entscheidungsverhalten über
Leit- und Ordnungsideen einzufangen versucht, die sich in dogmatischen bzw. rhetorischen
Figuren und juristischen Argumentationsstilen »verbergen«. Leit- und Ordnungsideen werden
in der juristischen Methodendiskussion als Vorverständnisse, leitende Wertgesichtspunkte
oder Rechtsprinzipien behandelt (vgl. Larenz 1991: 126ff). In ihnen offenbaren sich
»grundlegende Ordnungsvorstellungen bezüglich elementarer privater, gesellschaftlichwirtschaftlicher
und politischer Verhältnisse« (Hofmann 1986: 207). Da sie als »normative
Strukturentscheidungen, die wesentliche Anliegen einer Rechtsordnung zum Ausdruck«
(Bogdandy 2004: 156) bringen, sind sie Bestandteil der jeweils am Fall neu zu generierenden
juristischen Systembildung. Sie können als sinnstiftendes Element einer richterlichen
Entscheidung und »imaginative construction of a complete worldview« (Kahn 1999: 2)
betrachtet werden.
Gerichte sind bei der Auslegung des Rechts nicht darauf beschränkt, auf die Leit- und
Ordnungsideen zurückzugreifen, die sie im »Sinnspeicher« des Rechts bereits vorfinden. Sie
können über ihre Rechtsprechung auch neue Leit- und Ordnungsideen generieren, die
vermittelt über die fallspezifische Begründung einer Rechtsauslegung in den rechtlichen
Diskurs einfließen, wo sie konserviert werden und fortan als sinnstiftendes Element zur
Verfügung stehen (vgl. Lhotta 2004: 71 ff; Lhotta/Ketelhut 2006: 398 ff). Gerade die vom
EuGH erfolgreich betriebene Umformung eines Systems völkerrechtlicher Verträge in eine
supranationale Verfassungsordnung ist ein gutes Beispiel für einen derartigen Einsatz von
Leit- und Ordnungsideen. Auch lässt sich in diesem Zusammenhang ein gewisses
strategisches Element erkennen, das sich im geschickten Ausschöpfen von
Gelegenheitsstrukturen bemerkbar macht (Wincott 1995: 585 ff).
Der Prozess der Konstitutionalisierung kann somit als ein Lehrstück im richterlichen
»Ideenmanagement« (vgl. Lhotta/Ketelhut 2006) gelten. Im Folgenden soll gezeigt werden,
welche leitenden Gesichtspunkte der EuGH bei der Ausdifferenzierung der
gemeinschaftlichen Verfassungsordnung herangezogen hat und wie die rechtlichen
Grundlagen der europäischen Integration durch diese in wiederkehrenden »argumentative
frameworks« (Stone Sweet 2002: 124) wirkenden Prinzipien verändert worden ist.
3. Der EuGH und die Konstitutionalisierung des Gemeinschaftsrechts
3.1. Die rechtliche Grundordnung der europäischen Integration
Bei der Errichtung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) im Jahre 1957/58
stellte sich die Verfassungsfrage noch nicht. Den sechs Gründungsstaaten der EWG und der
zeitgleich ins Leben gerufenen Atomenergiegemeinschaft (Euratom) – Belgien, Frankreich,
Italien, Luxemburg, den Niederlanden und der jungen Bundesrepublik – stand es fern, die
durch die Römischen Verträge geschaffene rechtlich-organisatorische Architektur als
»Verfassung« zu bezeichnen, noch ihre wie auch immer gestaltete Umwandlung in eine
solche einzufordern (Grimm 2005: 177). Vielmehr konstituierten die Verträge auf der
Grundlage des Völkerrechts zwei neue supranationale Organisationen, die neben die bereits
1951 gegründete Montanunion, die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGSK),
traten. Die beiden neuen Gemeinschaften sollten dem europäischen Integrationsprojekt, das
durch das Scheitern der EVG-Verträge ins Stocken geraten war, neuen Schwung verleihen.
Gestützt auf die Vorschläge der Benelux-Staaten, die Volkswirtschaften der EGKS-Staaten in

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einem Binnenmarkt zu vereinigen, wurde auf der Konferenz von Messina (1955) der Weg für
das Projekt einer umfassenden wirtschaftlichen Integration geebnet, deren Ausgangspunkt
eine Zollunion zwischen den Mitgliedstaaten sein sollte. Vor allem auf das Drängen der
französischen Delegation hin verständigte man sich zudem auf die Gründung einer
Gemeinschaft zur Erforschung und friedlichen Nutzung der Atomenergie. Im Gegensatz zum
EGKS-Vertrag, der für die Dauer von 50 Jahren abgeschlossen wurde, sollten die beiden
neuen Gemeinschaften aber auf unbestimmte Zeit eingerichtet werden.
Obwohl mit den Gründungsverträgen die Organe der drei Gemeinschaften eingerichtet und
mit Kompetenzen ausgestattet wurden, sahen damalige Beobachter darin noch lange nicht die
Notwendigkeit, die vertraglichen Grundlagen des europäischen Integrationsprozesses,
insbesondere den weitreichenden EWG-Vertrag, als Verfassung zu charakterisieren: Der
Verfassungsbegriff »bezog sich vielmehr auf die in der Volkssouveränität wurzelnde, in
Gesetzesform ergehende rechtliche Grundordnung von Staaten. Mit der Errichtung der
Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft war dagegen eine Staatsgründung weder beabsichtigt
noch erfolgt. Die Gemeinschaft bildete eine supranationale Organisation, errichtet und
getragen von souveränen Staaten, begrenzten Zwecken dienend und ausgestattet allein mit
denjenigen Befugnissen und Mitteln, die ihr die Staaten übertragen hatten« (Grimm 2005: 177
f.). Gleichwohl war die EWG von Beginn an eine supranationale Organisation besonderer Art,
denn in »ihr verbanden und verpflichteten sich die Staaten nicht bloß zu abgestimmtem
Handeln in einzelnen Politikfeldern, sondern übertrugen Handlungsbefugnisse, die sie bis
dahin je für sich besessen und ausgeübt hatten, auf die Staatengemeinschaft zur Ausübung mit
Wirkung für die Mitglieder. Damit ging sie über die traditionelle Vergemeinschaftungsform
von internationalen Bündnissen, Allianzen oder Ligen hinaus. Während diese Organisationen
gewöhnlich keine Souveränitätsrechte zur eigenen Wahrnehmung erhalten, sondern nur den
organisatorischen Rahmen für die konzertierte Wahrnehmung bestimmter Souveränitätsrechte
durch die Mitgliedstaaten bilden, wurde die Europäische Gemeinschaft selber Inhaber von
Souveränitätsrechten, darunter Gesetzgebungsrechten, die die Staaten ihr abgetreten hatten
und deren Gebrauch durch die Organe der Gemeinschaft sie gegen sich gelten lassen mussten.
Obwohl völkerrechtlicher Gründung überschritt die Gemeinschaft damit den Rahmen des
klassischen Völkerrechts« (Grimm 2005: 178). Genau hier setzt der Prozess der
Konstitutionalisierung ein.
3.2. Das Verhältnis zwischen dem europäischen und dem nationalen Recht
Die richterliche Umformung des durch die Gründungsverträge geschaffene Normensystems in
eine effektive, d. h. durchsetzungsfähige Rechtsordnung kreist im Wesentlichen um die Frage,
in welchem Verhältnis europäisches und innerstaatliches Rechts zueinander stehen. Die
Verträge äußerten sich hierzu nicht ausdrücklich. Aus ihnen ging lediglich hervor, dass
Verordnungen allgemeine und unmittelbare Geltung beanspruchten. Aus diesem Grund waren
die Regierungen davon überzeugt, dass alle anderen Normen des primären sowie sekundären
Gemeinschaftsrechts unter Anwendung klassischer völkerrechtlicher Maßstäbe nur nach einer
entsprechenden nationalen Transformationsgesetzgebung Wirkung in den Mitgliedstaaten
entfalten (Stein 1981: 4).
Dieser Auffassung konnte sich der EuGH jedoch nicht anschließen. Er verfolgte stattdessen
eine Rechtsprechung, die zunächst einzelnen Vertragsvorschriften und später auch
Bestimmungen des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts direkte Wirkung einräumte. Damit
wurde allerdings das Problem von Normenkonflikten akut: Wie sollte im Fall eines
Aufeinandertreffens von zwei widersprüchlichen Vorschriften, die beide Anspruch auf
Gültigkeit erheben, verfahren werden? Sollte die gemeinschaftliche oder die nationale
Regelung Vorrang genießen? Der EuGH löste diese prekäre Situation ausschließlich zu
Gunsten des Gemeinschaftsrechts. Dies ist aus einer supranationalen Warte betrachtet mehr

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als verständlich, denn stünde es im Ermessen des jeweiligen nationalen Gesetzgebers, über
die Gültigkeit einer gemeinschaftlichen Norm zu befinden und sie ggf. durch eine
konkurrierende zu ersetzen, wäre die »europäische Rechtsordnung zu einem Flickteppich
geworden, in dem einige Bestimmungen in einigen Mitgliedstaaten und andere anderswo
anwendbar gewesen wären« (Scharpf 1999: 56). Dieser Problematik entzog sich der EuGH,
indem er jeder unmittelbar anwendbaren Vertragsbestimmung Vorrang vor sämtlichen
nationalen Rechtsnormen, einschließlich des Verfassungsrechts, einräumte und diese
Jurisdiktion später auch auf die EG-Sekundärgesetzgebung ausdehnte.
3.3. Die richterliche Herausbildung der konstitutionellen Strukturprinzipien des
Gemeinschaftsrechts
3.3.1. Die Direktwirkung des Gemeinschaftsrechts
Der erste Schritt auf dem Wege zu einer konstitutionalisierten europäischen Rechtsordnung
wurde im Jahre 1963 mit der Entscheidung »van Gend & Loos« getan. Der EuGH nahm einen
relativ unspektakulären Fall, der eine zollrechtliche Materie betraf, zum Anlass, um das
Besondere des europäischen Gemeinschaftsrechts herauszuarbeiten. Das Bemerkenswerte an
diesem Urteil ist, jedenfalls wenn man es aus der dualistischen Tradition des Völkerrechts
kommend betrachtet, dass Privatleute und Unternehmer ausdrücklich als Adressaten des
Gemeinschaftsrechts anerkannt werden (Mayer 2005: 457). Dies begründete der EuGH mit
der programmatischen Zielsetzung des EWG-Vertrages, einen funktionstüchtigen
gemeinsamen Markt zu errichten. Da der Vertrag mit seinen Regelungen zur Steuerung des
Marktes unmittelbar auf natürliche und juristische Personen in den EWG-Mitgliedstaaten
ausstrahlt,
»ist zugleich gesagt, daß dieser Vertrag mehr ist als ein Abkommen, das nur
wechselseitige Verpflichtungen zwischen den vertragschließenden Staaten
begründet. Diese Auffassung wird durch die Präambel des Vertrages bestätigt,
die sich nicht nur an die Regierungen, sondern auch an die Völker richtet. Sie
findet eine noch augenfälligere Bestätigung in der Schaffung von Organen,
welchen Hoheitsrechte übertragen sind, deren Ausübung in gleicher Weise die
Mitgliedstaaten wie die Staatsbürger berührt« (Rs. 26/62, Slg. 1963: 1/24 f).
Da sich der EWG-Vertrag auch an Einzelne richtet, sei es erforderlich, dass sie sich vor
Gericht auf die Bestimmungen des Vertrages berufen können. Der EuGH stellte fest, dass
»die Gemeinschaft eine neue Rechtsordnung des Völkerrechts darstellt, zu deren
Gunsten die Staaten, wenn auch in begrenztem Rahmen, ihre Souveränitätsrechte
eingeschränkt haben, eine Rechtsordnung deren Rechtssubjekte nicht nur die
Mitgliedstaaten, sondern auch die Einzelnen sind. Das von der Gesetzgebung der
Mitgliedstaaten unabhängige Gemeinschaftsrecht soll daher den Einzelnen ebenso wie
es ihnen Pflichten auferlegt, auch Rechte verleihen. Solche Rechte entstehen nicht nur,
wenn der Vertrag dies ausdrücklich bestimmt, sondern auch auf Grund von
eindeutigen Verpflichtungen, die der Vertrag den Einzelnen wie auch den
Mitgliedstaaten und den Organen der Gemeinschaft auferlegt«(Rs. 26/62, Slg. 1963:
1/25).
Mit dieser Formel verankerte der EuGH den Grundsatz der Direktwirkung im
Gemeinschaftsrecht. Er besagt, dass alle durchgriffsfähigen Normen des EG-Rechts auf
nationaler Ebene direkte Rechtsbeziehungen begründen können. Die Bestimmungen müssen
nur so ausgestaltet sein, dass sich aus ihnen klare und uneingeschränkte Verpflichtungen
ergeben, die ohne weitere Durchführungsmaßnahmen der Gemeinschaft oder der Mitgliedstaaten
zur Anwendung gelangen können. Eine derartig vollständige Regelung bedarf keiner

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vermittelnden Gesetzgebung, um verbindliche Wirkung zu erlangen; die Vorschrift selbst ist
als geltendes Recht zu betrachten und von den staatlichen Stellen entsprechend anzuwenden.
Auch wenn die Norm sich ausdrücklich an die Mitgliedstaaten richtet, darf nicht
ausgeschlossen werden, dass sie auch für Unternehmen oder Privatleute individuelle Rechte
begründet, die zu schützen sind. Von der Direktwirkung waren zunächst nur einzelne Artikel
der Gründungsverträge betroffen. In der Folgezeit dehnte der EuGH diesen Grundsatz aber
auch auf das Sekundärrecht aus. Insbesondere die Rechtsprechung zur direkten
Anwendbarkeit von Richtlinien und zum Staatshaftungsanspruch stellen dabei weitere
wichtigen Schritt im Konstitutionalisierungsprozess dar.
Im Gegensatz zu Verordnungen, die in allen Teilen verbindlich sind und unmittelbar in jedem
Mitgliedstaat gelten, räumen Richtlinien den Mitgliedstaaten einen gewissen
Ermessenspielraum bei der Umsetzung der vereinbarten Regelung ein. Verbindlich ist nur das
festgelegte Ziel, die Wahl der Form und der Mittel bleibt den Mitgliedstaaten überlassen:
»EG-Richtlinien müssen also als eine Art Rahmengesetz in der Regel erst von den
Parlamenten der Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden, um in den nationalen
Rechtsordnungen wirksam zu werden. Sie gleichen in dieser Hinsicht internationalen
Verträgen, die ebenfalls nur die Staaten verpflichten und nur in bezug auf das angegebene
Ziel. Allerdings steht die Umsetzung von EG-Richtlinien nicht wie bei völkerrechtlichen
Verträgen im Ermessen der nationalen Gesetzgeber; die EG-Länder sind vielmehr
verpflichtet, Richtlinien vollständig und innerhalb der vorgegebenen Fristen umzusetzen«
(Wolf-Niedermaier 1997: 84).
Somit stellt sich die Frage, welche Wirkung Richtlinien entfalten, wenn die nationalen
Parlamente es unterlassen, sie vollständig und fristgerecht in innerstaatliches Recht zu
überführen. Der EuGH sah es als geboten, in dieser Ausnahmesituation eine Direktwirkung
des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts zu prüfen und Einzelnen somit die Möglichkeit
einzuräumen, sich für den Fall einer unterbliebenen oder nicht ordnungsgemäßen Umsetzung
unmittelbar auf den Text des Rechtaktes zu berufen. Der EuGH hatte diese Auffassung
erstmals in der Rechtssache »Franz Grad« (1970), in der es um die Frage nach der
Europarechtskonformität einer deutschen Straßenverkehrssteuer (»Leberpfennig«) ging,
vertreten. Der EuGH gelangte hier zu der Ansicht, dass neben Verordnungen auch andere
Akte des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts, in diesem Fall Entscheidungen des Rates, unter
bestimmten Umständen unmittelbare Wirkungen entfalten könnten. Im Jahr 1974 entschied
der EuGH dann in Fortführung dieser Rechtsprechung, dass Einzelne auch aus Richtlinien
unmittelbar geltende Rechte ableiten können: In der Entscheidung »van Duyn« heißt es dazu:
»Mit der den Richtlinien durch Artikel 189 zuerkannten verbindlichen Wirkung wäre
es unvereinbar, grundsätzlich auszuschließen, daß betroffene Personen sich auf die
durch die Richtlinie auferlegte Verpflichtung berufen können. Insbesondere in den
Fällen, in denen die Gemeinschaftsbehörden die Mitgliedstaaten durch Richtlinie zu
einem bestimmten Verhalten verpflichten, würde die nützliche Wirkung (›effet utile‹)
einer solchen Maßnahme abgeschwächt, wenn die staatlichen Gerichte sie nicht als
Bestandteil des Gemeinschaftsrechts berücksichtigen könnten« (Rs. 41/74, Slg. 1974:
1337 Rnr. 12).
Hinter dieser Argumentation verbirgt sich die Logik, es den Mitgliedstaaten nicht zu
gestatten, sich ggf. auf eigene Versäumnisse bei der Umsetzung des Sekundärrechts zu
berufen, um individuelle Rechtsansprüche abzuweisen. Greifen kann die Direktwirkung von
Vorschriften des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts aber nur, wenn es die Mitgliedstaaten
unterlassen, sie innerhalb der dafür vorgesehenen Zeit ordnungsgemäß in innerstaatliches
Recht zu überführen. Vor dem Ablauf dieser Frist sind die Voraussetzungen für die direkte
Anwendbarkeit nicht gegeben und es steht dem Gesetzgeber frei, diese Materie
eigenverantwortlich zu regeln. Verstreicht diese Zeitspanne ungenutzt, muss der EuGH im

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Zweifelsfall über jede Detailregelung einzeln entscheiden und prüfen, ob sie sich dazu eignet,
direkte Rechtsbeziehungen zwischen den Mitgliedstaten und ihren Bürgern zu erzeugen.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass nur solche Bestimmungen in Betracht gezogen werden, die
eine begünstigende Wirkung erzielen. Daher ist es ausgeschlossen, dass Privatleute durch eine
unvollständig oder nicht fristgemäß umgesetzte Richtlinie belastet werden. Im Verhältnis der
Bürger untereinander ist die direkte Anwendbarkeit einer Richtlinie allerdings
ausgeschlossen, denn in »einem Rechtsstreit zwischen Privaten entspricht die Berechtigung
aus einer Richtlinie für den einen einer Belastung aus der Richtlinie für den anderen. Letzterer
kann aber – anders als der richtliniensäumige Staat –nichts dafür, dass Richtlinienrecht nicht
ordnungsgemäß umgesetzt ist, er weiß wohlmöglich von einer Richtlinie gar nichts« (Mayer
1995: 466).
Um einen Ausgleich für die Folgen dieses Nullsummenspiels zu schaffen, entwickelte der
EuGH einen Haftungsanspruch für mitgliedstaatliche Verletzungen des Europarechts. In der
»Francovich«-Entscheidung (1991) heißt es dazu:
»Die volle Wirksamkeit der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen wäre
beeinträchtigt und der Schutz der durch sie begründeten Rechte gemindert, wenn der
einzelne nicht die Möglichkeit hätte, für den Fall eine Entschädigung zu erlangen, daß
seine Rechte durch einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht verletzt werden, der
einem Mitgliedstaat zuzurechnen ist. Die Möglichkeit einer Entschädigung durch den
Mitgliedstaat ist vor allem dann unerläßlich, wenn die volle Wirkung der
gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen ... davon abhängt, daß der Staat tätig wird,
und der einzelne deshalb im Falle einer Untätigkeit des Staates die ihm durch das
Gemeinschaftsrecht zuerkannten Rechte vor den nationalen Gerichten nicht geltend
machen kann. Der Grundsatz einer Haftung des Staates für Schäden, die dem
einzelnen durch dem Staat zurechenbare Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht
entstehen, folgt somit aus dem Wesen der mit dem EWG-Vertrag geschaffenen
Rechtsordnung« (Rs. C-6/90 und C-9/90, Slg. 1991: I-5357, Rnr. 33 ff).
Mit dem Grundsatz der Staatshaftung »krönte« der EuGH seine Rechtsprechung zur
Direktwirkung des EG-Rechts: Er hatte das Gemeinschaftsrecht dahingehend auslegt, dass
sich Rechtsverstöße für die Mitgliedstaaten nicht mehr auszahlen. Im Gegensatz zum
Völkerrecht, wo die Beachtung bzw. Umsetzung von internationalen Übereinkünften primär
von politischen Erwägungen abhängt und es zudem keine effektiven Durchsetzungs- oder
Sanktionsmechanismen gibt, zahlt sich die Missachtung des europäischen Rechts für die
Mitgliedstaaten nicht aus. Im Gegenteil: Nur die fehlerhafte oder nicht fristgerechte
Umsetzung des europäischen Rechts ermöglicht die direkte Anwendung einer europäischen
Norm oder begründet Staatshaftungsansprüche. Die Mitgliedstaaten erzeugen die Grundlage
für die richterlichen Eingriffsmöglichkeiten des EuGH durch eine Verletzung ihrer
Verpflichtungen gegenüber der Gemeinschaft somit selbst. Dieser »positive Anreiz« zum
gemeinschaftskonformen Verhalten trägt damit zum Schutze der (unmittelbar) aus
europäischem Recht fließenden Ansprüche von Privatleuten und Unternehmungen bei. Voll
entfalten konnte sich die Direktwirkung des Gemeinschaftsrechts jedoch erst im
Zusammenhang mit der Vorrang-Rechtsprechung des EuGH.
3.3.2. Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts
Die Entscheidung »van Gend & Loos«, mit der der EuGH seinen Rechtsprechung zur
Direktwirkung begründete, ließ die Frage nach dem Rang des Gemeinschaftsrechts noch
unbeantwortet. Doch bereits ein Jahr später ergriff der EuGH die Gelegenheit, umfassend
dazu Stellung zu beziehen und den Grundsatz des (Anwendungs-) Vorrangs zu entwickeln.
Der EuGH nutze abermals einen verhältnismäßig unbedeutenden Ausgangsrechtsstreit, bei
dem es um die ausstehende Zahlung einer geringfügigen Stromrechnung ging, um

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»europäische Rechtsgeschichte zu schreiben« (Mayer 1995: 458). Ähnlich wie ein Jahr zuvor
stützte der EuGH in »Costa gegen ENEL« (1964) seine gesamte Argumentation auf den
besonderen Charakter des EWG-Vertrages und der durch ihn geschaffenen Rechtsordnung.
Doch im Gegensatz zu seiner früheren Rechtsprechung löste er in der Begründung nun
sämtliche Bindungen zum internationalen Recht und verfestigte damit seinen
»verfassungsrechtlich« anmutenden Interpretationsansatz (Stein 1981: 11 f). Während der
EuGH in »van Gend & Loos« noch festgestellt hatte, dass der EWG-Vertrag eine »neue
Rechtsordnung des Völkerrechts« (EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963: 1/2). konstituiert, ging er nun
dazu über, die Eigenständigkeit des gemeinschaftlichen Rechtssystems in den Mittelpunkt
seiner Argumentation zu rücken:
»Zum Unterschied von gewöhnlichen internationalen Verträgen hat der EWG-Vertrag
eine eigene Rechtsordnung geschaffen, die bei seinem Inkrafttreten in die
Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten aufgenommen und von ihren Gerichten
anzuwenden ist. Denn durch die Gründung einer Gemeinschaft für unbegrenzte Zeit,
die mit eigenen Organen, mit der Rechts- und Geschäftsfähigkeit, mit internationaler
Handlungsfähigkeit und insbesondere mit echten, aus der Beschränkung der Zuständigkeit
der Mitgliedstaaten oder der Übertragung von Hoheitsrechten der
Mitgliedstaaten auf die Gemeinschaft herrührenden Hoheitsrechten ausgestattet ist,
haben die Mitgliedstaaten, wenn auch in begrenztem Gebiet, ihre Souveränitätsrechte
beschränkt und so einen Rechtskörper geschaffen, der für ihre Angehörigen und sie
selbst verbindlich ist« (EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963: 1/25).
Der EuGH brachte damit zum Ausdruck, dass die Mitgliedstaaten einen Teil ihrer
Souveränitätsrechte auf eine neue Entscheidungsebene übertragen und dadurch eine neue
Rechtsordnung geschaffen hatten. Daraus ergab sich, dass die »Herren der Verträge« in den
vom Europarecht erfassten Bereichen nicht mehr in vollem Umfange auf ihre eigenen
Gestaltungskompetenzen zurückgreifen konnten. Die Ausübung der ehemals nationalen
Aufgaben fiel nunmehr in den gemeinschaftlichen Kompetenzrahmen und richtete sich jetzt
nach gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben (Wolf-Niedermayer 1997: 74 f).
Um die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts in allen Mitgliedstaaten zu
gewährleisten, war es erforderlich, dem EG-Recht daher eine umfassende »Sperrwirkung«
(Joerges 1996: 81) einzuräumen. Das bedeutete, dass nationale Regelungen, soweit sie in den
Bereich der europäischen Kompetenzen vordrangen, »gemeinschaftsverträglich« gestaltet
werden mussten, denn
»Wortlaut und Geist des Vertrages haben zur Folge, daß es den Staaten unmöglich ist,
gegen eine von ihnen auf der Grundlage der Gegenseitigkeit angenommenen
Rechtsordnung nachträglich einseitige Maßnahmen ins Feld zu führen« (EuGH, Rs.
26/62, Slg. 1963, 1/25).
Allerdings bleibt in diesem Zusammenhang anzumerken, dass im Gegenzug die
Gemeinschaft, deren Kompetenzordnung ja dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung
unterliegt, ebenfalls verpflichtet ist, die exklusiven staatlichen Zuständigkeitsbereiche zu
respektieren. Der EuGH sollte in seiner Argumentation aber nicht näher auf diesen durchaus
berechtigten Einwand eingehen. Er war vielmehr daran interessiert, mit seiner
verfassungsrechtlich anmutenden, von völkerrechtlichen Maßstäben abweichenden
Interpretation des EWG-Vertrages einen Beitrag zu leisten, um die Funktionstüchtigkeit der
europäischen Rechtsordnung sicherzustellen. Er begründete das aus
Effektivitätsgesichtspunkten durchaus notwendige Vorrangprinzip damit, dass
»dem vom Vertrag geschaffenen, somit aus einer autonomen Rechtsquelle fließenden
Recht wegen dieser seiner Eigenständigkeit keine wie immer gearteten
innerstaatlichen Rechtsvorschriften vorgehen können, wenn ihm nicht sein Charakter
als Gemeinschaftsrecht aberkannt und wenn nicht die Rechtsgrundlage der
Gemeinschaft selbst in Frage gestellt werden soll« (Rs. 6/64, Slg. 1964: 1270)

Jörn Ketelhut: Richterliche Verfassungspolitik im europäischen Mehrebenensystem 10
Dem unmittelbar wirkenden europäischen Gemeinschaftsrecht ist somit im Falle eines
Normenkonfliktes, der Vorrang vor sämtlichen entgegenstehenden Bestimmungen des innerstaatlichen
Rechts einzuräumen. Die abweichenden Vorschriften werden dadurch aber
nicht automatisch aufgehoben oder ungültig. Das Prinzip des Vorrangs ist vielmehr als
Anwendungsvorrang zu verstehen, der Behörden und Gerichte der Mitgliedstaaten
verpflichtet, jede dem EG-Recht entgegenstehende Regelung des nationalen Rechts im Konfliktfall
nicht anzuwenden. Diese Rechtsprechung hat der EuGH in zahlreichen Entscheidungen
bestätigt und weiter ausgebaut. Brisant erwies sich in diesem Zusammenhang die
Rigorosität und Absolutheit mit der der EuGH die vorrangige Anwendung des Europarechts
auch gegenüber dem nationalen Verfassungsrecht einforderte.
Bereits in »Costa gegen ENEL« deutet die Formulierung der »wie auch immer gearteten innerstaatlichen
Rechtsvorschriften« an, dass auch das Verfassungsrecht vom Vorrangprinzip
erfasst wird. Einige Jahre später wurde der EuGH deutlich konkreter. Der Fall der »Internationalen
Handelsgesellschaft« (1970) warf die Frage auf, ob bei einem Verstoß einer EWG-
Verordnung gegen verfassungsrechtlich verbürgte Grundrechtsgewährleistungen der Vorranganspruch
des Gemeinschaftsrechts hinter die Verfassungsgrundsätze des Mitgliedstaates
zurücktreten müsse. Das mit dem Fall befasste Finanzgericht Frankfurt/Main hatte diese
Auffassung in seinem Vorlagebeschluss vertreten. Der EuGH sollte sich dieser
Argumentation aber nicht anschließen. Denn die
»einheitliche Geltung des Gemeinschaftsrechts würde beeinträchtigt, wenn bei der
Entscheidung über die Gültigkeit von Handlungen der Gemeinschaftsorgane Normen
oder Grundsätze des nationalen Rechts herangezogen würden. Die Gültigkeit solcher
Handlungen kann nur nach dem Gemeinschaftsrecht beurteilt werden, denn dem vom
Vertrag geschaffenen, somit aus einer autonomen Rechtsquelle fließenden Recht
können wegen seiner Eigenständigkeit keine wie immer gearteten innerstaatlichen
Rechtsvorschriften vorgehen, wenn ihm nicht der Charakter als Gemeinschaftsrecht
aberkannt und wenn nicht die Rechtsgrundlage der Gemeinschaft selbst in Frage
gestellt werden soll. Daher kann es die Gültigkeit einer Gemeinschaftshandlung oder
deren Geltung in einem Mitgliedstaat nicht berühren, wenn geltend gemacht wird, die
Grundrechte in der ihnen von der Verfassung dieses Staates gegebenen Gestalt oder
die Strukturprinzipien der nationalen Verfassung seien verletzt« (Rs. 11/70, Slg. 1970,
S. 1125 ff., hier S. 1135, Rnr. 3).
Der Vorrang des EG-Rechts galt also uneingeschränkt und erstreckte sich auch auf die
Bestimmungen des nationalen Verfassungsrechts, selbst in grundrechtsrelevaten
Sachverhalten. Somit konnten die mitgliedstaatlichen Verfassungen keinen hinreichenden
Schutz vor möglichen Grundrechtsverletzungen durch das europäische Recht (mehr) bieten.
Obwohl der EuGH den Vorranganspruch des EG-Rechts gegenüber sämtlichen »Normen des
nationalen Rechts unabhängig von ihrer jeweiligen Position in der Normenhierarchie oder von
dem Zeitpunkt ihrer Inkraftsetzung« (Haltern 2005: 284) geltend gemacht hatte, unterbreitete
er in »Internationale Handelsgesellschaft« einen Vorschlag zur Kompensation des nicht
greifenden innerstaatlichen Grundrechteschutzes und brachte sich dabei selbst ins Spiel.
Schließlich war er vertraglich dazu befähigt, individuellen Rechtsschutz gegenüber den Akten
der Gemeinschaft zu gewähren. Um nun einen effektiven Grundrechteschutz sicherzustellen
musste auf der europäische Ebene »nur« eine gemeinschaftsrechtliche Gewährleistung an die
Stelle der in den nationalen Verfassungen festgelegten treten (Mayer 2005: 284).
Da die immer umfassender werdende Regelung des Wirtschaftslebens durch europäische
Vorgaben Verstöße gegen verfassungsrechtlich verbürgte Garantien immer wahrscheinlicher
werden ließ, sollte sich dem EuGH hier zukünftig ein breites Betätigungsfeld eröffnen.
Gerade die Wettbewerbsvorschriften, Marktordnungen, Preisregime sowie Ein- und
Ausfuhrbestimmungen standen in enger Beziehung mit dem Recht auf Eigentum und dem
Recht auf freie Berufsausübung. Die Gemeinschaft konnte zum damaligen Zeitpunkt jedoch

Jörn Ketelhut: Richterliche Verfassungspolitik im europäischen Mehrebenensystem 11
keinen dem nationalen Standard entsprechenden Grundrechteschutz nachweisen. Es existierte
kein verbindlicher Katalog europäischer Grundrechte. Die Gründungsverträge äußerten sich
lediglich zu den vier Marktfreiheiten. Daher sah sich der EuGH aufgefordert, den darüber
hinausreichenden Bestand an gemeinschaftlich verbürgten Grundrechtsgarantien schrittweise
richterrechtlich zu entwickeln. Er orientierte sich dabei nicht nur an den gemeinsamen
Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten, sondern berücksichtigte auch internationale
Abkommen zum Schutz der Grund- und Menschenrechte. In besonderem Maße stützte er sich
aber auf die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), der alle EWG-Mitgliedstaaten
beigetreten waren (Mayer 2005: 463). Diese unterschiedlichen Rechtsquellen führte der
EuGH zusammen und erarbeitete in den folgenden Jahren und Jahrzehnten einen umfangreichen
Kanon von gemeinschaftlich geschützten Grundrechtsgarantien, zu denen u. a. der
Schutz des Eigentums, die Freiheit der Berufsausübung, die Achtung des Privatlebens, die
Unverletzlichkeit der Wohnung, die Achtung des Familienlebens, die Vereinigungsfreiheit,
die Meinungsfreiheit, die Religionsfreiheit sowie der Anspruch auf effektiven gerichtlichen
Schutz und weitere grundlegende prozessuale Rechte zählen. Damit war gleichzeitig ein
weiterer Schritt auf dem Weg zu einer konstitutionalisierten europäischen Rechtsordnung
getan.
4. Ideen, strategische Rechtsprechung und institutioneller Wandel
Im Folgenden soll die soeben skizzierte Entwicklung der beiden grundlegenden
konstitutionellen Strukturprinzipien des Gemeinschaftsrechts im Verbindung mit dem weiter
oben entworfenen theoretischen Überlegungen vorgenommen werden. Dabei ist der Blick
zunächst auf die Rechtsprechung des EuGH zur Frage der Direktwirkung des
Gemeinschaftsrechts gerichtet. Gerade die in der Entscheidung »van Gend & Loos«
vertretene Argumentation demonstriert in anschaulicher Weise, das »strategische« abwägende
Vorgehen des EuGH, auf dem sein erfolgreiches »Ideenmanagement« beruht. Der glückliche
Umstand, dass die Vorlage des Rechtsstreits aus den Niederlanden stammte, einem Land mit
einem monistisch ausgerichteten Rechtssystem, schaffte für den EuGH unglaublich günstige
Voraussetzungen, dem europäischen Recht zunächst Konturen und dann Durchschlagskraft zu
verleihen.
Um die Argumentation des EuGH richtig würdigen zu können, ist es erforderlich, sich genau
mit dem Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits und den im Verfahren vor dem EuGH
vertretenen Positionen vertraut zu machen. Erst dadurch wird deutlich, wie eng die
Entscheidung »van Gend & Loos« mit der ein Jahr später entwickelten Vorrang-
Rechtsprechung verwoben ist und als Beispiel für erfolgreich betriebenen
»Ideenmanagement« interpretiert werden kann. Worum genau kreist nun der
Ausgangsechtstreit, der den EuGH im Jahre 1963 auf dem Wege des
Vorabentscheidungsverfahrens erreicht hatte? Der Sachverhalt lässt sich wie folgt
zusammenfasen: Eine niederländische Firma hatte im Jahr 1960 eine Chemikalie aus der
Bundesrepublik Deutschland importiert. Zum damaligen Zeitpunkt galt in den Niederlanden
ein BENELUX-Protokoll, welches die Einfuhr von Erzeugnissen dieser Produktgruppe mit
einem erhöhten Zoll belegte. Die niederländische Finanzbehörde hatte daraufhin einen
Importzoll erhoben. Die betroffene Firma legte Rechtsmittel ein und berief sich dabei auf die
im EWG-Vertrag festgelegte Zollfreiheit des Warenverkehrs. Das mit dem Fall befasste
niederländische Gericht, die Amsterdamer Tariefcommissie, stellte dem EuGH daraufhin die
Frage, ob diese Vorschrift so zu verstehen sei, dass sie individuelle Rechte begründe, die in
einem innerstaatlichen Rechtsstreit zu berücksichtigen seien.
Sämtliche der damals sechs mitgliedstaatlichen Regierungen beteiligten sich mit
Stellungnahmen an dem Verfahren. Sie bestritten in ihnen vehement die Zuständigkeit des

Jörn Ketelhut: Richterliche Verfassungspolitik im europäischen Mehrebenensystem 12
EuGH. Sie führten zur Begründung ihrs Standpunktes an, die vom niederländischen Gericht
aufgeworfene Frage beträfe überhaupt nicht die Auslegung des Vertrages, sondern sei
vielmehr eine ausschließlich nach den Maßstäben des nationalen Verfassungsrechts zu
lösenden Aufgabe. Diese Position tritt besonders deutlich in den Ausführungen der belgischen
Regierung zu Tage. Die Mitgliedstaaten brachten in ihren Stellungahmen somit
unmissverständlich zum Ausdruck, dass der EuGH nicht darüber befinden könne, »ob den
Vorschriften des EWG-Vertrages der Vorrang von niederländischen Gesetzesvorschriften und
vor anderen von den Niederlanden abgeschlossenen und in das innerstaatliche Recht
aufgenommenen Vereinbarungen zukomme« (EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963: 13). Dies sei
ausschließlich die Angelegenheit der nationalen Gerichte. 1
Die Europäische Kommission widersetzte sich dieser Argumentation vehement. Sie sprach
sich stattdessen dafür aus, die interne Wirkung der Vertragsvorschriften nicht vom nationalen
Recht der Mitgliedstaaten abhängig zu machen. Sie hielt es vielmehr für geboten, diese direkt
aus dem Vertrag abzuleiten. Um die Effektivität des Gemeinschaftsrechts nicht in zu
gefährden und seine in allen Mitgliedstaaten einheitliche Anwendung zu gewährleisten, sei es
daher erforderlich nicht nur eine die direkte Wirkung zu bejahen, sondern zudem von einem
Vorrang auszugehen (EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963: 14). Auch der in dem Verfahren
zuständige Generalanwalt führte seinem Schlussantrag aus, dass die vom niederländischen
Gericht aufgeworfene Frage in gemeinschaftsrechtlicher Hinsicht nicht ohne eine
entsprechende Berücksichtigung des normhierarchischen Aspekts beantwortet werden könne.
Er machte in den Verträgen allerdings keine von den Mitgliedstaaten eindeutig festgelegte
Entscheidung für die Begründung eines gemeinschaftsrechtlich Vorrang-Prinzips aus. Daher
blieb ihm nichts anderes übrig, als die Lösung der Frage nach dem Vorrang eines
internationalen Normwerkes im nationalen Verfassungsrecht zu suchen (Haltern 2005: 276).
Da die Verfassungen der Mitgliedstaaten in diesem für die Beurteilung des Falls zentralen
Punkt aber weit voneinander abwichen und so die die einheitliche Anwendung des Vertrages
nicht in hinreichendem Maße garantiert werden konnte, sprach sich der Generalanwalt in
seinem Schlussantrag letztlich dagegen aus, der strittigen Vorschrift eine Direktwirkung
zuzusprechen (EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963: 1).
Die Kommission hingegen konnte dieser Auffassung nicht folgen. Für sie ergaben sich trotz
des Fehlens einer eindeutig ausgewiesenen Vorrang-Regelung bereits aus »rechtlichen
Struktur des Vertrages und der durch ihn geschaffenen Rechtsordnung« hinreichende
Möglichkeiten, auch Einzelnen direkt wirkende, von den nationalen Gerichten zu schützenden
Rechte einzuräumen. Die Kommission schloss daraus, dass »der nationalen Richter die
Verpflichtung habe, den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft den Vorrang vor dem
entgegenstehenden nationalen Gesetzen zu geben, auch wenn diese später ergangen sind«
(EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963: 15 f). Dieser Ansicht sollte sich auch der EuGH anschließen.
Allerdings verzichtete er darauf, die Vorrangfrage, die in der Auseinandersetzung zwischen
den Mitgliedstaaten, der Kommission und dem Generalanwalt über den Status und die
Reichweite des Gemeinschaftsrechts eine so zentrale Rolle gespielt hatte, überhaupt zu
erwähnen. Wie lässt sich das erklären?
Verantwortlich dafür ist die günstige Ausgangssituation des Falls, der ja auf einer Vorlage
eines niederländischen Gerichts beruhte. Das niederländische Verfassungsrecht erlaubte es
nämlich, eine direkt anwendbare Norm des Völkerrechts – und um eine solche ging es in dem
Verfahren – vorrangig gegenüber konfligierenden nationalen Bestimmungen durchzusetzen.
Die Vorrangfrage musste also gar nicht geklärt werden. Sie war bereits durch das monistisch
ausgerichtete niederländische Rechtssystem entschieden (Haltern 2005: 271). Somit konnte
der EuGH sich darauf konzentrieren, zu prüfen, ob der Vertrag in bezug auf die Rechte
Einzelner von nationalen Gerichten zu berücksichtigen ist. Die Frage des vorlegenden
Gerichtes beantwortete er dahingehend, dass die vertraglich festgelegte Vorschrift über die
Abschaffung der Zölle ein klares und uneingeschränktes Verbot beinhalte, das keiner weiteren

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rechtlichen Präzisierung bedürfe. Die Bestimmung könne daher ohne einen begleitenden Akt
des nationalen Gesetzgebers angewendet werden. Damit gab der EuGH dem niederländischen
Gericht eine Auslegungshilfe an die Hand, die es ermöglichte, das Gemeinschaftsrecht
vorrangig durchzusetzen. Ohne die günstige Ausgangslage, die sich dem EuGH durch die
Vorlage eines niederländischen Gerichts bot, hätte er sich wohl oder übel eingehend mit der
Vorrangfrage beschäftigen müssen. Dies machten die Stellungnahmen der Kommission und
des Generalanwalts mehr als deutlich. Vielleicht wäre dann seine Rechtsprechung deutlich
zurückhaltender ausgefallen. So konnte er jedoch die günstige Gelegenheit nutzen und ein am
Grundgedanken des individuellen Rechtsschutzes ausgerichtetes Argumentationsmuster
entwerfen, das seither als ein ständig wiederkehrendes Element in der Rechtsprechung des
EuGH präsent ist. Gleichwohl lassen sich auch aus der Entscheidung »van Gend & Loos«
Aussagen über die Beantwortung der Vorrangfrage ableiten. Schließlich gehörte das Thema
zu den beherrschenden Diskussionsgegenständen während des Verfahrens. So schwingt die
Beantwortung der Vorrangfrage in »van Gend & Loos« bereits mit. Die macht sich u. a. darin
bemerkbar, dass der der EuGH im Vertrag weit mehr, sieht als »ein Abkommen das nur
wechselseitige Verpflichtungen zwischen den vertragschließenden Staaten begründet«
(EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963: 24). Schemenhaft lässt sich hier die Bereitschaft erkennen, den
Vertrag als »Verfassung im Entstehen« (Haltern 2005: 275) zu begreifen. In dieser Hinsicht
war es kein weiter Weg, ein Jahr später den Vorrang dieser auf Dynamik angelegten
»Vertragsverfassung« auch ausdrücklich einzufordern. Die Gelegenheit dazu bot sich dem
EuGH durch ein Vorabentscheidungsersuchen eines italienischen Gerichts.
In der Entscheidung der Rechtssache »Costa/ENEL« formulierte der EuGH basierend auf der
bereits in »van Gend & Loos« entwickelten Argumentation Regeln, wie der Konflikt
zwischen einer direkt wirkenden Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts und einer
anderslautenden Norm des nationalen Rechts zu lösen ist. Um die Einheitlichkeit des
Gemeinschaftsrechts zu garantieren und dadurch die Verwirklichung der in den Verträgen
festgelegten Integrationsziele in allen Mitgliedstaaten sicherzustellen, entschied sich der
EuGH in »Costa/ENEL« dafür, den Vorrang des gemeinschaftlichen Rechts gegenüber
sämtlichen Bestimmungen des nationalen Rechts einzufordern. Damit hatte sich der EuGH
schließlich der Position angenähert, die die Kommission in ihrer Stellungnahme zum Fall
»van Gend & Loos« mit Nachdruck vertreten hatte (Wincott 1995: 589). Allerdings konnte
der EuGH in »Costa/ENEL« die Entwicklung des Vorranges auf bereits im
Gemeinschaftsrecht verankerte Argumentationsmuster stützen. Nämlich auf die, die er ein
Jahr zuvor selbst geschaffen hatte.
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