Nathalie Behnke, FernUniversität in Hagen - DVPW

Gemeinsame Tagung der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft (DVPW), der
Österreichischen Gesellschaft für Politikwissenschaft (ÖGPW) und der Schweizerischen
Vereinigung für Politische Wissenschaft (SVPW)
„Die Verfassung der Demokratien“
21. bis 23. November 2008 an der Universität Osnabrück
Abstracts zu Workshop 5: Verfassungsreformen im Vergleich
Leitung: Nathalie Behnke, FernUniversität Hagen; Arthur Benz, FernUniversität Hagen; Dietmar Braun,
Université de Lausanne; Florian Grotz, Universität Lüneburg; Katharina Holzinger, Universität
Konstanz; Klaus Poier, Universität Graz
Florian Grotz (Universität Lüneburg)
Klaus Poier (Universität Graz)
Verfassungsreformen ohne constitutional moment: Deutschland, Österreich und die
Schweiz im Vergleich
Während der vergangenen Jahre kam es in Deutschland, Österreich und der Schweiz fast
gleichzeitig zu Versuchen, die nationale Verfassungsordnung grundlegend zu modernisieren.
In der Schweiz wurde nach jahrzehntelangen Ansätzen mit der Bundesverfassung 2000 eine
neue, wenn auch in weiten Teile „nachgeführte“ Verfassung beschlossen. In Deutschland
wurde 2006 nach mehrjähriger Vorarbeit die formal umfangreichste Grundgesetzänderung
seit Bestehen der Bundesrepublik verabschiedet, wobei der Reformprozess mit Einsetzung
einer weiteren „Föderalismuskommission“ eine unmittelbare Fortsetzung fand. In Österreich
sollte ein eigens eingerichteter „Konvent“ (2003-2005) einen Vorschlag für eine neue
Verfassung ausarbeiten, kam jedoch zu keinem abschließenden Ergebnis. In der Zwischenzeit
wurden einzelne „Pakete“ einer großen Verfassungsreform vorgelegt, die zum Teil bereits
beschlossen sind, zum größeren Teil gerade verhandelt werden.
Obwohl in keinem Land ein constitutional moment (Ackerman 1999) erkennbar war und man
in Bundesstaaten eigentlich nur inkrementelle Veränderungen des konstitutionellen Rahmens
erwarten sollte (Benz 2007), erschien die Idee einer „großen Verfassungsreform“ offenbar in
allen drei Fällen attraktiv. Wie sind diese nahezu zeitgleichen Reforminitiativen zustande
gekommen? Lassen sich dabei jenseits von länderspezifischen Ausgangsbedingungen auch
gemeinsame Erklärungsmuster identifizieren, allenfalls auch solche, die für föderalstaatliche
Kontexte „typisch“ sind? Der vorliegende Beitrag überprüft zunächst, inwiefern bestehende
Ansätze der Vergleichenden Politikwissenschaft bzw. Föderalismusforschung zu einer
Erklärung der „großen“ Reforminitiativen beitragen können. Diese Überlegungen münden in
ein Modell, das gleichermaßen exogene und endogene Problemkonstellationen berücksichtigt
und sie mit den Ebenen des verfassungspolitischen Prozesses (Akteure, Verfahren, Inhalte)
verbindet. Auf dieser Basis erfolgt eine vergleichende Analyse der drei Länderfälle, die
Gemeinsamkeiten und Unterschiede der „reformauslösenden“ Variablenkonstellationen
differenziert herausarbeitet. Abschließend soll der Frage nachgegangen werden, inwieweit vor
dem Hintergrund der tatsächlichen „reformauslösenden“ Faktoren und aus dem
internationalen Vergleich von großen Verfassungs(ver)änderungen das Fehlen eines
constitutional moment für Probleme und – auch zu verzeichnende – Misserfolge der
Reformbestrebungen in Deutschland, Österreich und der Schweiz verantwortlich gemacht
werden kann.
1

Annegret Eppler M.A., Ass. iur.
Jüngste Föderalismusreformen in Deutschland, Österreich und der Schweiz als
Europäisierungsschritte
Das Verhältnis von europäischer Integration und föderaler bzw. regionaler Anpassungen der
nationalen Institutionensysteme, die in den letzten Jahrzehnten erfolgt sind, wurde analysiert
(Grotz, Florian 2007; für Deutschland z.B. Knodt, Michèle 2000). Auch die jüngsten Ansätze
zu Reformen der föderalen Kompetenzordnungen in Deutschland, Österreich und der Schweiz
können – so die zentrale These des geplanten Vortrags – als Europäisierungsschritte
interpretiert werden. Europäisierung als theoretisches Konzept kann den Einfluss der
europäischen Integration auf föderale Systeme veranschaulichen. Neuere Ansätze der
Europäisierung untersuchen, wie die EU auf ihre Mitgliedstaaten und deren politische
Ordnungen zurückwirkt. Dieser Beitrag folgt der Definition von Radaelli und Bulmer aus dem
Jahr 2005:
"Europeanization consists of (a) construction, (b) diffusion, and (c) institutionalization of
formal and informal
rules, procedures, policy paradigms, styles, ways of doing things, and shared beliefs and
norms which are first
defined and consolidated in the EU policy process and then incorporated in the logic of
domestic (national and
subnational) discourse, political structures, and public policies."
Als föderal organisierte EU-Mitgliedstaaten sind Deutschland und Österreich in das System
der europäischen Multi-Level Governance eingebunden. Die EU übt auf die föderalen
Ordnungen dieser Staaten einen Anpassungsdruck aus durch bestimmte institutionelle
Politikmodelle (etwa Politikstil und Verwaltungsstruktur in der Umweltpolitik) bzw. durch
das Erfordernis, im sich verändernden europäischen Rahmen zu agieren und
wettbewerbsfähig zu bleiben (Stichwort „Europafähigkeit“). Obwohl die Schweiz kein EU-
Mitgliedstaat ist, unterliegt auch sie einem Anpassungsdruck in Sachen Effizienz und
Wettbewerbsfähigkeit, der von der EU ausgeht. Ein Ziel der schweizerischen
Föderalismusreform war die Steigerung ihrer „Europafähigkeit“ und die Reform kann unter
dem Europäisierungsaspekt
diskutiert werden.
Ursachen für die großen Reformanläufe der drei Föderalstaaten und Erklärungen für ihre
sachinhaltlichen Ergebnisse können mithin in Anpassungsleistungen der föderalen Ordnungen
an europäische Herausforderungen gesehen werden. Europäisierungsansätze sollten in die
aktuelle wissenschaftliche Diskussion über Ursachen, Verlauf und Ergebnisse föderaler
Reformen integriert werden.
Ob tatsächlich eine Veränderung bzw. Reform stattfindet und wie diese aussieht, hängt nicht
nur vom europäischen Anpassungsdruck ab, sondern wird auch von nationalen Faktoren
beeinflusst. Europäisierungsansätze beziehen beispielsweise institutionelle Reformhindernisse
auf nationaler Ebene mit ein – wie etwa spezifische Verhandlungsstrukturen in Föderalstaaten
–, die eine Anpassung erschweren oder verhindern. Dies ist eine der Stellen, an der die
Brücke geschlagen werden könnte und „Föderalismustheorien“, mit denen Verlauf und
Ergebnis der föderalen Reformprozesse auf einen Staat konzentriert erklärt werden (wie etwa
der akteurszentrierte Institutionalismus oder der historische Institutionalismus), mit den
Europäisierungsansätzen verbunden werden könnten.
2

Janine Reinhard M.A. , Universität Konstanz
Vertragsreformen in der EU unter dem Druck der Erweiterung.
Auslöser und Motive von Verfassungswandel im europäischen Mehrebenensystem
Mein Paper wird Erweiterungen als Auslöser und Motive von Vertragsreformen in der
Europäischen Union (EU) behandeln. In der politischen Diskussion wird gerade vor großen
Erweiterungen wie der Osterweiterung oder einem möglichen Türkeibeitritt das Problem der
Aufnahmefähigkeit der EU sowie der institutionellen Handlungsfähigkeit thematisiert. Daher
ist anzunehmen, dass Erweiterungen – zumindest unter bestimmten Bedingungen –
Vertragsreformen auslösen können. Die zentrale Fragestellung meines Papers soll daher
lauten: Unter welchen Bedingungen lösen Erweiterungsrunden Verfassungsreformen aus
und unter welchen Bedingungen sind die angestrebten Reformen erfolgreich?
Um die Fragestellung zu beantworten, werden die bisherigen europäischen Vertragsreformen
bis zum Vertrag von Lissabon (2007) in Bezug zu den bisherigen sechs Erweiterungsrunden 1
gesetzt. Dabei wird diachron und vergleichend untersucht, inwieweit die bevorstehenden
Erweiterungen jeweils eine Vertragsreform beeinflusst haben. Auf methodischer Ebene ist
hierbei die zentrale Frage, wie man Auslöser und Motive für Verfassungsreformen –
insbesondere auch von länger zurück liegenden – identifizieren und nachweisen kann.
Eine Zunahme der Mitgliedstaaten (MS) durch Erweiterungen (mehr Mitgliedstaaten,
steigende Heterogenität) stellt eine Herausforderung für die Regelung der Machtverteilung
und die Effizienz im europäischen Mehrebenensystem dar. Fraglich ist dabei, wie Macht und
Kompetenzen zwischen den Mitgliedstaaten und der EU durch Regelungen der horizontalen
(zwischen den MS) und vertikalen (zwischen MS und EU) Kooperation geregelt und unter
sich wandelnden Rahmenbedingungen (Erweiterungen) geändert werden. Die Entwicklung
der folgenden Aspekte über die Vertragreformen hinweg bildet daher die abhängige Variable
der Untersuchung:
• Änderung der institutionellen Vorkehrungen für mehr Mitgliedstaaten, wie: Anzahl
der Kommissare, Anzahl der Abgeordneten im Europäischen Parlament (EP), Rotation
der Präsidentschaft, Gewichtung der Stimmen der einzelnen Mitgliedsstaaten.
• Zunehmende Einführung der qualifizierten Mehrheit anstatt des
Einstimmigkeitserfordernisses
• Übernahme der Verstärkten Zusammenarbeit in die Verträge
Um eine Kausalität zwischen den Vertragsreformen und Erweiterungen in der EU
aufzuzeigen, sollen die relevanten Dokumente zu den Vertragsreformen daraufhin untersucht
werden, ob sie die bevorstehende Erweiterung als ein Motiv für die Reformen anführen.
Dabei sind sowohl die Dokumente des Rates und der Regierungskonferenzen als auch die
supranationaler Akteure wie der Kommission und dem Europäischen Parlament Gegenstand
der Analyse. Diese Analyse wird voraussichtlich zeigen, dass die Erweiterungsrunden in
unterschiedlichem Maße zu Vertragsreformen geführt haben. Zu untersuchen ist daher, unter
welchen Bedingungen eine Erweiterung zur Vertragsreform führt. Mögliche Einflussfaktoren
könnten beispielsweise sein: Die Anzahl der neuen Mitgliedsländer (treten nur 3 oder 10 bei),
Heterogenität (politisch, wirtschaftliche, kulturell) der neuen Mitgliedsländern im Vergleich
zur EU oder die absolute Anzahl der Mitgliedsstaaten der EU nach der Erweiterung. Auch
könnte entscheidend für die Durchsetzung der Reform sein, ob die Vorschläge vom Rat oder
von supranationalen Akteuren wie der Kommission oder dem Parlament vorgebracht werden.
1 1973: Großbritannien, Dänemark, England (� 9 Mitgliedsstaaten), 1981: Griechenland (� 10 MS), 1986:
Portugal, Spanien (� 12 MS), 1995: Österreich, Finnland, Schweden (� 15 MS), 2004: 10 Mittel- und
Osteuropäische Länder (� 25 MS), 2007: Bulgarien, Rumänien (� 27 MS).
3

Günther Guggenberger, Wien
Zwischen Gemeinwohlintention, Interessenswerkzeug und Spiegelbild des Landes
Die ukrainische Verfassung im Wandel
Die Verfassung ist das grundlegende Regelwerke für die institutionelle Organisation und das
politische Handeln in einem Staat. Sie definiert die zentralen politischen und wirtschaftlichen
Normen, die territoriale Gliederung, die Beziehungen zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten
sowie die Beziehungen zu anderen Staaten. Demokratische Verfassungen zeichnen sich
insbesondere dadurch aus, dass sie neben der Definition der zentralen Institutionen auch jene
Regelungen bestimmen, die die Prinzipien der Gleichheit, Freiheit und Kontrolle zur
Anwendung bringen sollen.
Im Gegensatz zu den meisten mittel-osteuropäischen Staaten, in denen die
parlamentarischen Versammlungen im Zuge der Wende relativ rasch Verfassungen
verabschiedeten, welche die Demokratie und die Marktwirtschaft in den Mittelpunkt stellten,
dauerte der Verfassungsänderungsprozess in den postsowjetischen Staaten bis Mitte der
1990er Jahre an. Deshalb verwunderte es nicht, dass nach der Annahme der neuen,
demokratischen Verfassungen in diesen osteuropäischen Staaten ähnliche Probleme auftraten
wie in den westlicheren Ländern, von denen die meisten zumindest ansatzweise in der
Vergangenheit demokratische Erfahrungen machten. Konkret gemeint ist damit die in vielen
Bereichen vorhandene Kluft zwischen Verfassung und Realverfassung, die Instabilität der
Institutionen und die geringe Effizienz ihrer Aktivitäten.
Die Verfassung der Ukraine vom 28. Juni 1996 war das Produkt eines langen Ringens
zwischen dem Staatspräsidenten und dem Parlament, der kleinste gemeinsame Nenner für
verschiedene Persönlichkeiten und Fraktionen, denen es vor allem um den eigenen Einfluss
und weniger um das Wohl des Staates ging. Dies begünstigte zahlreiche Unklarheiten und
Lücken des Regelwerkes, welche vom damaligen Präsidenten Kutschma dafür benutzt
wurden, um seinen Einfluss soweit auszudehnen, dass die Ukraine vor der „Orangenen
Revolution“ zu Recht das Image eines halb-autoritären Staates hatte.
Bis zur Präsidentschaftswahl von 2004 gab es zahlreiche Initiativen zur
Verfassungsänderung, wobei zuletzt paradoxerweise vom autoritären Präsidenten selbst
Vorschläge zur Stärkung des Parlaments im institutionellen Gefüge kamen. Wirkliche
Veränderungen wurden erst im Zuge der „Orangenen Revolution“ möglich, als unter
wesentlicher Mitwirkung externer Akteure, besonders aus der EU, eine Neuausrichtung des
politischen Systems als parlamentarisch-präsidentielle Demokratie vorgenommen wurde.
Trotzdem wird in der Ukraine auch heute die Verfassungsdiskussion heftig geführt; sie
ist bei weitem kein politisch stabiles und effizient regiertes Land. Zwar wurde der
Entscheidungsspielraum des Parlamentes und der durch die Parlamentsmehrheit getragenen
Regierung erweitert, doch verhindern zahlreiche interinstitutionelle Konflikte die Annahme
und Umsetzung von Beschlüssen. In den Regionen und Bezirken behindern sich Initiativen
des Präsidenten und der Regierung gegenseitig. Lange Zeit schränkten in vielen Bereichen
monopolistische Strukturen die wirtschaftliche Freiheit ein. Von der in der Verfassung
vorgesehenen lokalen Selbstverwaltung kann nach wie vor kaum gesprochen werden und es
gibt noch weitere Punkte der ukrainischen Verfassung, die von einer Verwirklichung weit
entfernt sind.
Neben der Beschreibung der bisherigen Verfassungsentwicklung werden im Rahmen
des Vortrages folgende Fragen beantwortet werden:
- Welches Bild von den Einstellungen in der Bevölkerung bezüglich der
Gestaltung des politischen Systems liefern die Meinungsumfragen? War und ist
die ukrainische (Real)Verfassung nicht nur Ausdruck des Machtkampfes von
Eliten, sondern auch Ausdruck der Meinungen in der Bevölkerung insgesamt?
4

- Welche Rolle spiel(t)en externe Akteure (EU, OSZE, Europarat, USA,
Russland) für die Verfassungsentwicklung?
- Ist die umstrittene ukrainische Verfassung ein Reflex auf die Heterogenität und
relative Offenheit des Landes?
- Wodurch erklärt sich der doch unübersehbare Trend hin zur Festigung der von
der Verfassung vorgesehenen demokratischen Institutionen?
Nathalie Behnke, FernUniversität in Hagen
"Die Analyse von Verhandlungen in Verfassungsreformprozessen –
Fragestellungen und Instrumente"
Das Verhandlungsverhalten in Verfassungsreformprozessen ist von dem in Policy-Prozessen
signifikant verschieden. Zwar spielen Interessenkonflikte und somit eine Bargaining-
Orientierung unter den Akteuren eine wichtige Rolle. Da die Interessenkonflikte sich aber
nicht unmittelbar auf die Regeln beziehen, die zur Disposition stehen, sondern sich aus den
Wirkungen ergeben, die die Verfassungsregeln in der Arena der Alltagspolitik entfalten,
wirken die Konflikte nur mittelbar und können durch gemeinsame konstitutionelle Interessen
überlagert werden. Tatsächlich lassen sich in Verfassungsreformprozessen durchaus
diskursive Elemente identifizieren, und zumindest in bestimmten Phasen des
Reformprozesses werden verschiedene Positionen relativ ergebnisoffen diskutiert. Somit sind
die Logik und Dynamik konstitutioneller Verhandlungsprozesse nur partiell durch formelle
Bargaining-Modelle zu erfassen. Andererseits sind auch policy-nahe eher pragmatisch
formulierte Verhandlungstheorien wenig geeignet, das spezielle Wechselspiel von Arguing
und Bargaining analytisch zu erschließen.
Ziel dieses Beitrags ist es daher, das analytische Potenzial verschiedener Formulierungen von
Verhandlungstheorien (aus der ökonomischen Theorie der Politik, aus den internationalen
Beziehungen und aus der Policy-Forschung) für das Verständnis konstitutioneller
Verhandlungsprozesse auszuloten und hieraus erste Formulierungen für ein analytisches
Instrument zu generieren, das der spezifischen Motivationsstruktur der Akteure in
Verfassungsreformprozessen gerecht wird.
5

Astrid Lorenz (Humboldt-Universität zu Berlin)
Warum kooperieren Akteure bei Verfassungsänderungen?
Auf faktisch jede Initiative für eine Verfassungsänderung reagieren die Nichtinitiatoren mit
einer Fülle von Einwänden, oft fundamentaler Art. Der vorgeschlagene Beitrag befasst sich
mit der grundlegenden Frage, wie und warum unter diesen Bedingungen Verhandlungen
überhaupt in Gang kommen und dann durch gemeinsame Entscheidungen abgeschlossen
werden. Es geht darum, wie Kooperationsbereitschaft konzeptionell erfasst bzw. erklärt
werden kann. Wie in dem DFG-Forschungsprojekt 2 , auf dem die präsentierten Überlegungen
basieren, richten sie sich nicht auf einen bestimmten Typus der Verfassungsänderung (bspw.
Reform, Änderung einer bestimmten Materie) in einem bestimmten Systemtyp (z.B.
Föderalstaat), sondern auf Verfassungsänderungen in ihrer Breite in Demokratien in ihrer
Breite, d.h. alltagspolitische oder „normale“ Verfassungsänderungen. Diese können, obwohl
sie zumeist inkrementalistisch angelegt sind und auf den ersten Blick vielleicht wenig
spektakulär erscheinen, kumulativ den Gehalt und die normative Kohärenz von Verfassungen
erheblich verändern, so dass die angestrebte Schutzfunktion besonderer Entscheidungsregeln
für Verfassungsänderungen unter Umständen nicht erfüllt wird. Da „normale“
Verfassungsänderungen sehr oft und von der Öffentlichkeit weitgehend unbemerkt
stattfinden, ist dies durchaus kein rein theoretisches Gedankenspiel.
Vorgestellt werden sollen zum einen potenziell erklärende Variablen, die blind
gegenüber Aushandlungsprozessen sind. Dies sind beispielsweise die Reichweite einer
vorgeschlagenen Verfassungsänderung, der zeitliche Abstand zu früheren
Verfassungsänderungen, der Typ des politischen Systems, die Verfassungsänderungshürde
(Rigidität) oder die generelle Gewinn- und Verluststruktur/Konfliktlast eines Vorhabens. So
beeinflusst der Abstand zu früheren Verfassungsänderungen die Entscheidungskosten und
damit möglicherweise das Kooperationsverhalten der Akteure.
Zum anderen wird eine Analyse vorgeschlagen, die nach grundsätzlichen
Interaktionsorientierungen der Aushandlungsbeteiligten unterscheidet, die sich während
Aushandlungsprozessen üblicherweise ändern. Dabei wird zwischen einer individualistischen,
altruistischen, kooperativen und kompetitiven Interaktionsorientierung differenziert. Dieser
konzeptionelle Zugang wird durch die Vermutung geleitet, dass Kooperationsbereitschaft
zwar nur bei einer kooperativen Interaktionsorientierung selbstverständlich ist, dass sie aber
auch bei anderen Interaktionsorientierungen herbeigeführt werden kann, wenn bestimmte
Voraussetzungen vorliegen. Diese Voraussetzungen unterscheiden sich vermutlich je nach
Interaktionsorientierung. Um sie zu orten, wird eine Reihe von Variablen vorgeschlagen,
deren jeweilige Ausprägung bei distinkten Interaktionsorientierungen beobachtet werden
könnte. Sie beziehen sich auf die beteiligten Akteure (Verhandlungsmacht, substanzielle
Motivation u.ä.), ihren Umgang mit der Initiative (z.B. Reaktion auf Komplexität, Risiken,
Bedeutung sachfremder Erwägungen, Konfliktpunkte), ihre Interaktionen (z.B. Art der
Verhandlungsarena) sowie auf den institutionellen Rahmen (z.B. Berücksichtigung des
Verfahrensweges, Bindekraft erzielter Übereinkünfte) und weiteren Kontext (z.B.
Kontextsensitivität der Verhandlungen). Beispielsweise könnte es sein, dass bei Akteuren, die
kein besonderes Interesse an einem Vorhaben hegen, das Angebot eines Paket- oder
Tauschgeschäfts wichtig ist, um eine Kooperationsbereitschaft und den Übergang zu einem
anderen Verhandlungsmodus herbeizuführen, dass aber die Bedeutung solcher Geschäfte
dann abnimmt, selbst wenn das Angebot nie umgesetzt wurde und vorher erhobene Einwände
nicht ausgeräumt wurden (bspw. durch Überzeugung oder Veränderung von Formulierungen).
2 Der Titel des Projekts lautet „Verfassungsänderungen in etablierten Demokratien“.
6

Wie zu erkennen ist, sind beide Ansätze zur Erklärung von Kooperation bei
„normalen“, zumeist inkrementalistischen Verfassungsänderungen miteinander vereinbar, sie
setzen aber jeweils unterschiedliche Schwerpunkte. Der eine Ansatz aggregiert Prozesse zu
Entscheidungen und eignet sich gut für Langzeitanalysen zur Verfassungspolitik von Staaten
oder den Vergleich der generellen Kooperationsneigung in der Verfassungspolitik
unterschiedlicher politischer Systeme („Verfassungskultur“). Der andere Ansatz modelliert
die Entscheidungsfindung als Prozess und kann dadurch beispielsweise eher erklären, warum
es trotz asymmetrischer Gewinn- und Verluststrukturen zur Kooperation kommt, warum und
inwiefern Akteure ihre Kooperationsbereitschaft trotz scheinbarer Einigung wieder
einschränken und inwiefern die Kooperationsneigung rational fundiert ist. Beide Ansätze
lassen sich vermutlich auch für die Analyse des spezifischen Typs weiter reichender
Änderungen, d.h. Verfassungsreformen, nutzen.
Daniel Finke / Thomas König, Universität Mannheim
Quo vadis Europa - oder wie stabil sind staatliche Reformpositionen?
In den letzten Jahren haben die Mitgliedstaaten der EU mehrere Versuche unternommen, das
allgemein als obsolet eingestufte Institutionengefüge der EU zu reformieren. Maßgeblicher
Anlass zu diesen Reformversuchen gab vor allem die Osterweiterung um 12 Staaten, aber
auch die abnehmende öffentliche Unterstützung der Europäischen Integration und die
anhaltende Diskussion über das Demokratiedefizit europäischer Entscheidungen.
Konkretisiert wurden diese Reformbestrebungen mit Änderungswünschen über die
Abstimmungsregeln im Rat, die Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens sowie die
Neuorganisation der Kommission und teilweise des Europäischen Parlaments. Die Bühne für
diese Verhandlungen waren stets Regierungskonferenzen, auf denen ein Konsens aller
Regierungsvertreter notwendig war, um anschließend das Reformvorhaben in den
Mitgliedstaaten zu ratifizieren (Moravcsik 1998, König and Hug 2006, Slapin 2008).
In der Literatur werden Erfolg und Scheitern dieser Reformbemühungen mit den
Positionen der Regierungsvertreter und den Ratifikationsakteuren in den Mitgliedstaaten
erklärt. In Anlehnung an Schelling (1960) und Putnam (1988) zeigen empirische Analysen
dieser Regierungskonferenzen, dass „schwache“ Staaten, die hohe nationale
Ratifikationshürden besitzen, bisweilen besser ihre Reformpositionen durchsetzen können.
Weiterhin sind diejenigen Staaten oftmals im Vorteil, deren Positionen nahe am Erhalt des
Status quo liegen. Vor allem bei den jüngsten Verfassungsverhandlungen wurde offenbar,
dass auch die Organisation des Verhandlungsablaufs, insbesondere die doppelte
Agendasetzungsfunktion des Konventspräsidiums, nicht nur entscheidenden Einfluss auf das
Verhandlungsergebnis, sondern auch auf das Scheitern der Ratifikationsprozesse hatte.
Demgegenüber spielt die Größe eines Staates oder die Länge seiner Mitgliedschaft keine
besondere Rolle bei diesen Reformverhandlungen. Inhaltlich werden diese Verhandlungen
durch mehrere Reformdimensionen charakterisiert, die sich zu einer institutionellen und einer
funktionalen Dimension zusammenfassen lassen. Trotz dieser teilweise sehr detaillierten
empirischen Einsichten in die Verhandlungsergebnisse einzelner Regierungskonferenzen ist
bislang wenig darüber bekannt, ob und warum Regierungsvertreter ihre Reformpositionen
beibehalten oder über die Zeit hinweg ändern (Aspinwall 2007). Dabei machen Ereignisse wie
bspw. der Madrider Terroranschlag und der darauf folgende spanische Regierungswechsel
deutlich, wie wichtig solche Positionswechsel für ein Reformvorhaben sind. Offensichtlich
7

setzte sich auch der französische Präsident Chirac zuletzt für eine Reform der Mehrheitsregel
im Ministerrat ein, deren Erhalt von ihm bei der Regierungskonferenz zuvor mit aller Macht
verteidigt wurde.
Trotz der Relevanz solcher Positionswechsel für Erfolg und Scheitern von
Reformvorhaben ist wenig darüber bekannt, in welchem Ausmaß und warum diese
stattfinden. Um diese Forschungslücke über Wandel und Stabilität mitgliedstaatlicher
Reformpositionen zu schließen, soll in einem Schritt bestimmt werden, welche Positionen die
Regierungsvertreter in einem gemeinsamen Reformraum über die Zeit hinweg eingenommen
haben. Dieses anspruchsvolle methodische Vorhaben, das die inhaltliche Verknüpfung
mehrerer Verhandlungsräume von einzelnen Regierungskonferenzen erfordert, soll
ermöglichen, das Ausmaß an Wandel zu erfassen und in einem zweiten Schritt zu fragen,
welche Gründe hierfür verantwortlich sind. Bei den Ursachen für Wandel lassen sich in erster
Annäherung EU-bezogene und nationale Faktoren unterscheiden, die einen Einfluss auf die
Positionen der Mitgliedstaaten ausüben können. Mit Blick auf die EU-Ebene wird erwartet,
dass Mitgliedstaaten ihre Reformpositionen in Reaktion auf ihre Erfahrungen mit EU-
Politiken anpassen. Es. soll untersucht werden, ob ihr „Erfolg“ bei der Transposition und
Implementation bzw. der Erfolg der anderen Mitgliedstaaten einen Einfluss ausübt. Macht
bspw. ein Mitgliedstaat negative Erfahrungen in einem Bereich, dann dürfte sich seine
gegebenenfalls positive Einstellung ändern und vice versa.
Bei der nationalen Ebene bietet sich an, die öffentliche Meinung, Wahlen sowie
Veränderungen in der Regierungszusammentsetzung und sozioökonomische Veränderungen
für Positionswandel in Betracht zu ziehen. Dabei soll auch die Interaktion zwischen der
institutionellen und der funktionalen Reformdimension berücksichtigt werden.
Das Erfassen von Positionswandel in diesem zweidimensionalen Reformraum ist
methodisch kein einfaches Unterfangen, da sich im Zeitverlauf die Reformagenda, die Gruppe
der relevanten Akteure und die Konfliktmuster verändern können. Um diese Probleme zu
bewältigen, werden umfassende Daten über mitgliedstaatliche Positionen zu spezifischen
institutionellen und substantiellen Reformthemen verwendet. Diese sollen helfen, die
Fragestellung auf unterschiedlichen Modell- bzw. Abstraktionsebenen zu beantworten. So ist
es mittels statistischer Modellierung möglich, spezifische institutionelle Änderungen in
einzelnen Politikbereichen zu betrachten als auch die globalen Konfliktmuster zu
identifizieren.
References
Aspinwall, Mark D. (2007) 'Government Preferences on European Integration: An Empirical
Test on Five Theories.' British Journal of Political Science 37: 89-114.
Hösli, Madeleine and Christine Arnold (2006) "Coalition-Formation, Cleavages and Voting
Behavior in the Council of the European Union" unpublished paper.
König, T. and Hug, S. (eds.) (2006) 'Preference Formation and European Constitutionbuilding.
A Comparative Study in Member States and Accession Countries.' Routledge,
London.
Moravscik, A. (1998) 'The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina
toMaastricht.' Cornell University Press, Ithaca.
Slapin, Jonathan B. (2008) “Bargaining Power at Europe’s Intergovernmental Conferences:
Testing Institutional and Intergovernmental Theories.” International Organization. 62(1).
8

Arthur Benz, FernUniversität in Hagen
Misslungene Reform und erfolgreiches Scheitern. Verfassungspolitik in Deutschland
und Kanada
Zusammenfassung
Die Verfassungsentwicklung und Verfassungspolitik in Kanada und Deutschland stellen in
vielerlei Hinsicht Kontrastfälle dar, weshalb der Vergleich aufschlussreich ist. Unter den
Bedingungen des kanadischen Föderalismus sind Verfassungsreformen extrem schwierig und
Versuche einer grundlegenden Reform scheiterten. Im deutschen Bundesstaat stellen
Verfassungsprobleme als auch die Regeln der Verfassungsänderung vergleichsweise geringe
Hürden für eine Reform dar, die in der Tat 2006 erfolgte. Dennoch gelang es in Kanada, den
Föderalismus zu stabilisieren, während in Deutschland die eigentlichen Probleme ungelöst
geblieben sind. Man könnte hieraus schließen, dass Verfassungsreformen in föderativen
Systemen unbedeutend sind. Dies trifft aber, wie an den beiden Fällen gezeigt wird, nicht zu.
Vielmehr kann gezeigt werden, dass in beiden Ländern unterschiedliche Wege der
Verfassungspolitik beschritten wurden. Im Vergleich werden die Bedingungen und Folgen
dieser Wege untersucht.
J. Prof. Dr. Christoph Hönnige
Impliziter Verfassungswandel im Mehrebenensystem durch die Änderung der
höchstrichterlichen Verfassungsintepretation.
Ein Vergleich der Verfassungsgerichte Deutschlands und Österreichs.
Impliziter Verfassungswandel findet unterhalb der für einen expliziten Verfassungswandel
vorgesehenen Kanäle statt. Zu diesen mehr oder weniger bedeutenden de facto Änderungen
zählen die Auslegung von normalen Gesetzen, der Verzicht auf Praktizierung von
Verfassungsnormen oder ein modifiziertes Verständnis dieser Normen. Die Auswirkungen
können dabei genauso weit reichend sein wie die von explizitem Verfassungswandel. Die
wirkungsmächtigste Variante impliziten Verfassungswandels ist die Interpretation der
Verfassung durch die Verfassungsgerichte (Kneip 2006).
Höchstrichterliche Rechtsprechung ist im Zeitverlauf allerdings nicht stabil.
Verfassungsgerichte verändern ihre Position zu verschiedenen Themen sowohl in
staatsorganisatorischen wie auch in gesellschaftlichen Fragen, wie beispielsweise bei der
Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern, Abtreibung, Wehrdienst und Religion in
der Schule. Dies kann auf verschiedene Weise geschehen. Zum einen durch die vollständige
oder teilweise Annullierung einer Norm, also die vollständige oder teilweise
Wiederherstellung des Status Quo, zum anderen durch die verfassungskonforme
Interpretation eines Gesetzes und ausführliche Reglegungen in der Begründung eines Urteils.
Ziel dieses Beitrages ist es die Gründe für den Wandel der Rechtsprechung zu untersuchen.
Dabei rücken zwei Variablen in den Vordergrund: Zum ersten, inwieweit die Änderung durch
einen Wandel der öffentlichen Meinung erklärt werden kann, zum zweiten durch eine
Veränderung der Zusammensetzung der Richterbank.
9

Die öffentliche Meinung spielt nach bisherigem internationalen (z.B. Gibson et al. 1998) und
nationalem (Schaal 2000) Forschungsstand eine erhebliche Rolle in der Erklärung des
Verhaltens von Verfassungsrichtern. Verfassungsgerichte besitzen keine formalen
Möglichkeiten, ihre Urteile durchzusetzen und sind deshalb auf die Unterstützung der
öffentliche Meinung angewiesen (vgl. Vanberg 2005). Die Hypothese ist also, dass eine
Anpassung der Rechtsprechung dann erfolgt, wenn sich die Meinung der Bevölkerung zu
einem bestimmten Thema einem Wandel unterzieht.
Die Zusammensetzung der Richterbank sowie die politischen Einstellungen der Richter ist in
der Literatur zum US Supreme Court ist eine der zentralen erklärenden Variablen für
Entscheidungen des Gerichtes sowie das Verhalten von einzelnen Verfassungsrichtern (vgl.
Segal/Spaeth 2002 etc.), während für europäische Gerichte diese Variable bisher
vernachlässigt wurde und erst seit neuestem in den Vordergrund rückt (Hönnige 2007). Die
Hypothese ist, dass bei Wechsel der politischen Zusammensetzung des Gerichtes auch ein
Wechsel der Verfassungsinterpretation erfolgt (vgl. Baum 1992), weil die Richter bei der
Rechtsprechung ihren politischen Präferenzen folgen.
Empirisch unterlegt wird der theoretische Teil dieses Beitrages durch eine quantitative
Übersicht über die Positionsveränderungen des Bundesverfassungsgerichtes sowie des
österreichischen Verfassungsgerichtshofes zu wesentlichen Fragestellungen in einem Most
Similar Systems Design (Przeworksi/Teune 1970). Auf eine Untersuchung des
schweizerischen Bundesgerichtes wird verzichtet, da dieses nicht die Möglichkeit hat,
Normen auf Bundesebene zu annullieren.
Literatur:
Baum, Lawrence (1992): Membership Change and Collective Voting Change in the United-
States-Supreme-Court. In: Journal of Politics 54 (1). 3-24.
Gibson, James L., Gregory A. Caldeira und Vanessa A. Baird (1998): On the Legitimacy of
National High Courts. In: American Political Science Review 92 (2). 343-358.
Hönnige, Christoph (2006): Die Entscheidungen von Verfassungsgerichten – ein Spiegel ihrer
Zusammensetzung?, in: Bräuninger, Th./Behnke, J. (Hg.): Jahrbuch für Handlungs- und
Entscheidungstheorie Bd. 4, 179-214.
Kneip, Sascha (2006): Demokratieimmanente Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit, in:
Becker, M./Zimmerling, R. (Hg.): Politik und Recht. PVS-Sonderheft 36/2006.
Wiesbaden, 259-281.
Przeworski, Adam und Henry Teune (1970): The Logic of Comparative Social Inquiry.
Malabar: R.E. Krieger Pub. Co.
Segal, Jeffrey A. und Harold J. Spaeth (2002): The Supreme Court and the Attitudinal Model
Revisited. Cambridge: Cambridge University Press.
Schaal, Gary S. (2000): Vertrauen in das Bundesverfassungsgericht und die Akzeptanz seiner
Entscheidungen als Indikatoren der Geltung und Akzeptanz konstitutioneller
Ordnungsvorstellungen. In: Zeitschrift für Rechtssoziologie 21 (2). 419-446.
Vanberg, Georg (2005): The Politics of Constitutional Review in Germany. Cambridge, UK:
Cambridge University Press.
10

Sabine Kropp, Universität Düsseldorf
Umverteilung föderaler Machtressourcen als Konstante?
Verfassungsdynamik im föderalen System Russlands
Seit dem Zusammenbruch der Sowjetunion hat sich der Typus des föderalen Systems in
Russland zwei Mal umfassend gewandelt: von einem formal (ethno-)föderalen, tatsächlich
aber stark zentralisierten und asymmetrischen Typus zum Ende der Sowjetunion zu einem
dezentralisierten, stark asymmetrischen Vertragsföderalismus ohne eindeutige
Rechtssystematik in der Regierungszeit Jelzins, in dem die „Föderationssubjekte“ ihre
Ressourcen zu Lasten einer Schwächung der Zentralmacht einzusetzen wussten. Ab 2000,
dem Amtsantritt Vladimir Putins, sind wiederum schrittweise Maßnahmen ergriffen worden,
die auf eine Rezentralisierung politischer Macht zugunsten des Zentrums zielen und den Grad
der Asymmetrie abflachen sollen. Präsident und Duma, in der die Partei „Einiges Russland“
nun erneut eine Zweidrittelmehrheit erzielen konnte, griffen hierfür jedoch nicht auf
Verfassungsreformen zurück. Vielmehr ist das föderale System wesentlich durch einfache
Gesetze, z.B. durch eine Neufassung des Parteiengesetzes und der Wahlgesetzgebung oder
durch den Wahlmodus der Gouverneure, aber auch durch Dekrete des Präsidenten zum
administrativen Aufbau Russlands, systematisch neu konfiguriert worden. Nach den Duma-
und Präsidentschaftswahlen von 2007/8 ist es wiederum nicht ausgeschlossen, dass der
Zugriff auf föderale Institutionen innerhalb der doppelköpfigen Exekutive neu geregelt wird.
Das föderale System Russlands ist somit ein Beispiel für eine hohe Verfassungsdynamik in
einem (semi-)autoritären System, in dem keine expliziten Verfassungsreformen
vorgenommen werden müssen, um Machtressourcen zwischen Gliedstaaten und Zentralstaat
umzuverteilen. Kompetenz- und Machtverschiebungen zwischen den Ebenen waren bislang
vielmehr während des gesamten Untersuchungszeitraums seit 1990 von situationsbezogenen
Tauschgeschäften, durch selektive Anreize seitens des Zentrums und, auf der Seite der
regionalen Ebene, durch die mangelnde Fähigkeit zu kollektivem Handeln geprägt. Elemente
der Gewaltenhemmung wurden dadurch beschädigt bzw. sie haben sich erst gar nicht
ausbilden können. Sie wurden – noch bevor sich eine Regelbindung der Akteure im Zuge des
Transformationsprozesses entwickeln konnte – in ein System der informalen Machtteilung
zwischen den Eliten überführt.
Prägend für die Entwicklung des föderalen Systems sind Mechanismen des politischen
Tauschs, Klientelismus und Patronage. Angesichts der Instabilität von formalen Institutionen,
angesichts von Tauschgeschäften, die allen ressourcenstarken Akteuren kurzfristige Gewinne
versprechen, und vor dem Hintergrund des offenkundigen Fehlens dessen, was in der
Rechtstheorie als „interner Standpunkt“ gegenüber Rechtsnormen bezeichnet wird, greifen
Akteure in Russland auf informelle Strukturen als Handlungsressourcen zurück. Ein nicht
unbeträchtlicher Teil der politischen Akteure profitiert somit davon, dass formale
Institutionen schwach bleiben und durch informelle Strukturen überlagert werden. Die
Instabilität von Institutionen und Möglichkeiten zum planvollen „engineering“ werden zudem
dadurch gefördert, dass föderale Institutionen kaum durch gesellschaftliche Organisationen
untersetzt oder in diese „eingebettet“ sind.
Das Fallbeispiel Russland gibt somit einerseits Anlass zu überprüfen, inwiefern
Pfadabhängigkeiten in der Entwicklung föderaler Systeme nicht ebenfalls und wesentlich
durch informale Institutionen hergestellt werden. Es verdeutlicht ebenfalls die Grenzen von
Dezentralisierung und Rezentralisierung in einem System, in dem die dafür jeweils
eingesetzten Maßnahmen auf labilen Tauschgeschäften zwischen Akteuren der bundes- und
gliedstaatlichen Ebene beruhen.
11

Bettina Helbig, FernUniversität in Hagen
Dynamiken des belgischen Verfassungswandels in historischer Rekonstruktion
Verfassungsreformprozesse und anhaltende Konflikte über die Dezentralisierung weiterer
Kompetenzen prägen die politische Debatte in Belgien. Die erste Verfassungsrevision von
1970 kann als kritische Weggabelung in diesem Prozess betrachtet werden. Weitreichende
Kontextveränderungen in ökonomischer und gesellschaftlicher Hinsicht im Vorfeld und ein
erhöhter Problemdruck in den Beziehungen zwischen Flamen und Wallonen eröffneten ein
„window of opportunity“ für expliziten Verfassungswandel. Mit der Schaffung von
Gemeinschaften und der Aussicht zur Errichtung von Regionen als substaatliche Einheiten
wurde mit der Reform der wichtige Schritt auf dem Weg der Föderalisierung des
Einheitsstaates beschritten. Die Notwendigkeit zu weiteren Reformen war jedoch bereits im
Ergebnis der ersten Reform angelegt, Nicht-Einigung und Vertagung einzelner Gegenstände
begründen auch in nachfolgenden Reformen zu einem Teil die anhaltende Diskussion. Für die
Dynamik und die Richtung des Wandels sind sie als Erklärungsfaktoren jedoch nicht
ausreichend. Abseits der kritischen Weggabelung zeichnet sich die Verfassungsentwicklung
Belgiens durch verschiedene Prozesse impliziten Wandels aus, die sowohl explizite Reformen
maßgeblich beeinflussen, als auch Ursache von Dynamiken des gesamten Reformprozesses
sind. Die Errichtung der Kulturgemeinschaften 1970 (ab 1980 Gemeinschaften) konnte auf
der Schaffung der Sprachgebiete von 1932 und der Festlegung der Sprachgrenze 1962
aufbauen. Das Territorialitätsprinzip bei der Sprachverwendung wurde demnach durch
Veränderungen unterhalb der Verfassungsebene bereits angelegt.
Folgende Fragen stehen daher im Mittelpunkt des Papiers: Welche Faktoren treiben die
fortlaufenden Verfassungsdiskussionen in Belgien an? Welche Zusammenhänge bestehen
zwischen implizitem und explizitem Verfassungswandel und welche Dynamiken löst die
Interaktion zwischen beiden Formen aus?
Verfassungswandel wird hier als Institutionenwandel im Rahmen von historischen Ansätzen
untersucht. Dabei wird ein Verständnis von Pfadabhängigkeit zugrunde gelegt, welches die
Existenz von positiven Feedbackeffekten als Mechanismus der Reproduktion einer Institution
anerkennt, gleichzeitig diese erweitert um Prozesse, die auf einer Institution aufbauen oder
ihre weitere Entwicklung beeinflussen, ohne mit der Entstehung der Institution verbunden
gewesen zu sein. Diese Beeinflussung vollzieht sich nicht nur in Form von Verstärkung,
sondern kann auch Transformationen oder kleine Veränderungen unterhalb der Institution
beinhalten, die eventuell zu einem späteren Zeitpunkt im Wandel der Institution zum Tragen
kommen. Übersetzt auf die Institution der Verfassung bedeutet dies, dass zur Erklärung von
Verfassungswandel durch große Reformen an kritischen Weggabelungen die Interaktion mit
Prozessen unterhalb der Verfassung berücksichtigt werden muss. Verschiedene Prozesse
können dabei unterschiedliche Arten von Entwicklung aufweisen: positive Feedbackeffekte,
Anpassung an neue Funktionen, Stabilität trotz umfassender expliziter Reformen oder auch
Beeinflussung der Richtung einer expliziten Reform. Dieses Zusammenspiel von implizitem
Wandel mit expliziten Verfassungsreformen soll in seiner Dynamik mit Hilfe einer
historischen Rekonstruktion und einem weiter gefassten Konzept von Pfadabhängigkeit
untersucht werden.

Jan Biesenbender, Universität Konstanz
Die Messung von Verfassungswandel am Beispiel der EU
Seit den Römischen Verträgen von 1957 lässt sich eine stetige Veränderung der europäischen
Gemeinschaftsverträge beobachten. Bisher gab es mit dem Fusionsvertrag (1965), der
Einheitlichen Europäischen Akte (1986) sowie den Verträgen von Maastricht (1992),
Amsterdam (1997), Nizza (2001) und dem Verfassungsprojekt mit seinem vorläufigen
Endpunkt durch den Vertrag von Lissabon (2007) fünf erfolgreiche und ein bisher nicht
abgeschlossenes Verfahren der Vertragsrevision.
Die Gemeinschaftsverträge, ähnlich den Verfassungen von Föderalstaaten, haben
insbesondere die Funktion, die Allokation von Macht zu regeln. Dabei beschreibt die
horizontale Machtverteilung das Verhältnis der supranationalen Institutionen Rat, Parlament
und Kommission zueinander sowie das Verhältnis zwischen den im Rat repräsentierten
Mitgliedstaaten. Die vertikale Machtverteilung dagegen beschreibt die Kompetenzverteilung
zwischen den Mitgliedstaaten und der europäischen Ebene.
Offensichtlich unterscheiden sich die oben genannten sechs Fälle des Verfassungswandels
deutlich im Hinblick auf den Grad der Veränderung der Machtverteilung. Zur Erklärung ist
insbesondere an die Entscheidungsregeln für Vertragsänderungen und die Anzahl an Veto-
Spielern bzw. die Varianz der Idealpunkte von Veto-Spielern sowie das
Verhandlungsverfahren (IGC vs. Konvent) zu denken. Bevor jedoch jene unabhängigen
Variablen identifiziert werden können, muss zunächst der Grad der Veränderung gemessen
werden, so dass die genannten Fälle historisch vergleichbar werden. Hierzu wird
folgendermaßen vorgegangen:
In der horizontalen Dimension soll eine Machtverschiebung immer dann gegeben sein, wenn
neu eingeführte bzw. veränderte Entscheidungsverfahren zur Anwendung kommen sowie
zweitens veränderte Mehrheitsregeln im Ministerrat gelten. Empirisch sehen wir bei den
Entscheidungsverfahren einerseits eine Stärkung supranationaler Akteure, insbesondere des
Europäischen Parlaments, sowie im Rat eine Entwicklung weg von der Einstimmigkeit hin zu
qualifizierten Mehrheiten. Für die vertikale Machtverteilung wird die Einführung neuer
Politiken auf der EU-Ebene sowie der Grad der Integration dieser Politiken bestimmt. Um die
Veränderungen zu quantifizieren werden dann die in den jeweiligen Verträgen
festgeschriebenen Entscheidungsverfahren, Ratsmehrheiten und der Grad der vertikalen
Machtverteilung auf Ordinalskalen angeordnet. So lässt sich schließlich jedem Vertrag eine
Anzahl von Punkten zuordnen, deren Summe einen Vergleich ermöglicht.
Im Rahmen des Workshops soll der zu Grunde liegende Datensatz zu den
Verfassungsreformen vorgestellt werden sowie erste Messergebnisse zur Veränderung der
Machtverteilung in der EU präsentiert werden. Überdies sollen methodische Fragen der
Operationalisierung diskutiert werden.
12

Kolja Raube
Die Reform von Außenpolitik in der Europäischen Union
Verfassungsreformen in föderalen politischen Systemen werden zumeist mit der Reform der
horizontalen und vertikalen Macht- und Ressourcenverteilung in Verbindung gebracht.
Interessanterweise unterliegt die Kompetenz- und Entscheidungsebene von Außenpolitik nur
selten dem „expliziten“ Verfassungswandel.
Die Europäische Union ist längst als „emerging federal system“, nicht nur von
Politikwissenschaftlern, sondern auch Rechtswissenschaftlern anerkannt worden (Weiler
1991; Risse/Börzel 2000). Die Begrifflichkeit des Föderalismus in der Außenpolitik deutet
wie im Kontext anderer Politiken auf die Notwendigkeit hin, Außenpolitik entlang
gemeinsamer und geteilter Zuständigkeiten zu denken (Ehrenzeller/Hrbek/Mainverni/Thürer
2002). Dies gilt auch für die EU (Raube 2007). Dabei zeigt sich, dass wir innerhalb der EU
unterschiedliche Grade an „Föderalisierung“ beobachten können – je nachdem, welchen
Bereich von Außenpolitik wir beobachten. Kompetenzen der Gemeinschaftsebene sind
ausgeprägter im Bereich der Handelspolitik als beispielsweise im Bereich der Gemeinsamen
Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union haben je
nach Regelungsmaterien unterschiedlich umfangreich Kompetenzen an die EU abgegeben.
Anders als in Nationalstaaten, in denen Außenpolitik häufig die Kompetenz der
bundesstaatlichen Ebene bedingt (Wheare 1963; Rokkan 2000), verbleibt in der Europäischen
Union ein großer Teil außenpolitischer Kompetenzen auf der Subebene der Mitgliedstaaten
(Raube 2007).
Der hier vorgestellte Beitrag untersucht, wie sich Verfassungswandel in der Außenpolitik der
EU vollzieht. Es wird zum einen der „explizite“ Wandel durch Vertragsreform und
insbesondere den vorliegenden Vertrag von Lissabon untersucht. Ein besonderer Fokus liegt
hierbei auf der Frage, ob die Vertragsreform einen Erfolg im Sinne einer effektiveren,
effizienteren und kohärenteren Politik durch der institutionellen Veränderungen
organisatorischer und kompetenzrechtlicher Natur darstellen. Zum anderen wird der
„implizite“ Verfassungswandel durch die Rechtsprechung des EuGH untersucht, der
zunehmend die Kompetenzbereiche nicht nur der Gemeinschaften und der Mitgliedstaaten,
sondern insbesondere zwischen Kommission und Rat, also Gemeinschaftshandeln und GASP,
entlang des bisherigen Art. 47 EUV abgrenzt (Cremona 2008). Die zentrale Frage des
vorliegenden Beitrages ist, ob der Verfassungswandel der Organisations- und
Entscheidungsstrukturen in der Außenpolitik der EU, bspw. durch die Einrichtung eines
„neuen“ Hohen Repräsentanten und eines Außenpolitisches Dienstes, die formale Trennung
von Gemeinschafs- und GASP-Aufgaben ergänzen könnte und eine „Föderalisierung“ im
Sinne einer Brüsselisierung in jenen Bereichen der Außenpolitik der EU herbeiführen könnte,
die bislang der GASP zugeordnet werden (Vgl. Diedrichs/Wessels 2002).
Literatur
Cremona, Marise (2008): Coherence through Law: What difference will the Treaty of Lisbon
make? In: Hamburg Review of Social Sciences, Special Issue on Coherence in EU
Foreign Policy, Vol. 4, No. 1.
Diedrichs, Udo; Wessels, Wolfgang (2002): Federal Structures and Foreign Policy of
International and Supranational Organisations –The Case of the Common Foreign and
Security Policy: The European Union as a Model for a New Federal Actor, in:
13

Blindenbacher, Raoul; Arnold Koller (Eds.): Federalism in a changing world – learning
from each other. McGill-Queen`s University Press, 131-148.
Ehrenzeller, Bernhard; Hrbek, Rudolf; Mainverni, Giorgio; Thürer, Daniel (2002): Federalism
and Foreign Relations, in: Blindenbacher, Raoul; Arnold Koller (Eds.): Federalism in a
changing world – learning from each other. McGill-Queen`s University Press, 53-73.
Raube, Kolja (2007): Die Verfassungsaußenpolitik der Europäischen Union – Die
Gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik im Konvent zur Zukunft
Europas. Nomos.
Risse, Thomas; Börzel, Tanja (2000): Who`s afraid of a European Federation? How to
Constitutionalise a Multi-Level Governance, in: Joerges, Christian; Yves Mény; Joseph
H.H. Weiler (Eds.): What kind of Constitution for what kind of polity? San Domenico,
2000, 45-69.
Rokkan, Stein (2000): Staat, Nation und Demokratie in Europa – Die teorie Stein Rokkans
aus seinen gesammelten Werken (rekonstruiert und eingeleitet von Peter Flora).
Suhrkamp: Frankfurt a.M.
Wheare, K. C. (1963): Federal Government. Oxford University Press.
Weiler, Joseph H.H. (1991): The Tranformation of Europe, in: Yale Law Journal, 2403 ff.
Prof. Dr. Roland Lhotta (Hamburg)
„Ideational gaps“ und das Scheitern von Verfassungsreformen in Mehrebenensystemen
I.
Die Diagnose des Scheiterns von Verfassungsreformen gehört zum Inventar des deutschen
Bundesstaates seit 1949. Dieser Eindruck überwiegt auch hinsichtlich der jüngsten Reform im
Anschluss an die Arbeit der zunächst gescheiterten KOMBO. Neben den bereits bekannten
Gründen wie z. B. institutionelles Eigeninteresse der involvierten Akteure, Reproduktion des
Systems der Politikverflechtung in den Reformgremien, Konsenszwang und Einigung auf
dem kleinsten gemeinsamen Nenner, Pfadabhängigkeit und „locked-in choices“, unitarische
Grundstruktur des deutschen Bundesstaates usw. wurde im Nachgang zur Föderalismusreform
I geltend gemacht, dass deren geringer Ertrag mit dem Fehlen einer konsistenten und von den
meisten Akteuren geteilten Leitidee erklärbar sei, weswegen das Resultat der
Reformbemühungen letztlich einem „orientierungslosen Aushandeln“ geschuldet war (Benz
2007: 28). Andere Autoren wiederum machen ein bei den (Reform-) Akteuren tief verankertes
„mentales Grundkonzept“ zum deutschen Bundesstaat aus, das den Zentralstaat als
unantastbare Größe nehme, weswegen Reformen – wenn überhaupt – nur unter der
Voraussetzung realisierbar seien, dass es bei dieser Unantastbarkeit bleibt (Linder 2007: 14).
Unabhängig davon, welche der beiden Varianten man als erklärungskräftig ansieht, ist
bemerkenswert, dass sie – ohne dies weiter zu vertiefen – eine Variable ins Spiel bringen, die
im historischen Institutionalismus, noch mehr aber in Beiträgen des „constructivist
institutionalism“ (Hay 2006; Blyth 2002) sowie des „interpretivist institutionalism“ (Smith
1988; Clayton/Gillman 1999; Gillman/Clayton 1999) eine wichtige Rolle spielt: Ideen
(Rueschemeyer 2006; Hochschild 2006). Diese teilweise unterkonzeptionalisierte Variable
soll im Mittelpunkt des hier vorgeschlagenen Beitrags stehen, mit dem Ziel, eine
14

systematische, theoretisch ambitionierte Erklärung für erfolgreiche und nicht erfolgreiche
Verfassungsreformen, lies: institutionellen Wandel zu entwickeln.
II.
Ideen werden im Neo-Institutionalismus nicht nur als zentrale Elemente der Sinnstiftung und
der Handlungsanleitung (March/Olsen 1989), sondern auch als Auslöser von
institutionellem Wandel betrachtet – „as part of an overall sequence of institutional change,
ideas reduce uncertainty, act as coalition-building resources, empower agents to contest
existing institutions, act as resources in the construction of new institutions, and finally
coordinate agents‘ expectations, thereby reproducing institutional stability.“ (Blyth 2002: 15)
Die für institutionellen Wandel und damit auch Verfassungsreformen zuständigen politischen
Akteure „appropriate strategically a world replete with institutions and ideas about
institutions. Their perceptions about what is feasible, legitimate, and possible, and desirable
are shaped both by by institutional environment in which they find themselves and by existing
policy paradigms and world views.“ (Hay 2006: 65) Dabei ist es ein entscheidender Aspekt,
wann die für Institutionen eigentlich stabilisierend, weil sinnstiftend wirkende Eigenschaft
von Ideen umschlägt in „paradigmatic shifts as heralding significant institutional change“
(Hay 2006: 65).
Nach allen bisher vorliegenden Studien zum Hergang und Resultat der Föderalismusreform I
ist ein solcher „ideational change“ indessen ausgeblieben bzw. konnte von der Idee des
Wettbewerbsföderalismus (Schatz/van Ooyen/Wertes 2000) nicht ausgelöst werden. Der
Beitrag wird ausgehend vom deutschen Bundesstaat einen Vorschlag entwickeln, wie Ideen
als „Trigger“ von Verfassungsreformen operationalisiert und in einem komparativ
einsetzbaren Modell zur Diagnose und Erklärung des Scheiterns von Verfassungsreformen
verwendet werden können.
Literatur:
Benz, Arthur (2007), Die Föderalismusreform in der „Entflechtungsfalle“ (Theodor-
Eschenburg-Vorlesung 2006), hrsg. von der Eberhard Karls Universität Tübingen,
Institut für Politikwissenschaft.
Blyth, Mark (2002), Great Transformations. Economic Ideas and Institutional Change in the
Twentieth Century, Cambdridge.
Burgess, Susan R. (1993), Beyond Instrumental Politics. The New Institutionalism, Legal
Rhetoric, and Judicial Supremacy, in: Polity 24, S. 445-459.
Clayton, Cornell W./Gillman, Howard (eds.) (1999). Supreme Court Decision Making: New
Institutionalist Approaches. Chicago & London: University of Chicago Press.
Elazar, Daniel J. (1991), Exploring Federalism, Tuscaloosa & London.
Feeley, Malcolm M./Rubin, Edward L. (2000), Judicial Policy-Making and the Modern State.
How the Courts reformed America’s Prisons, Cambridge.
Gillman, Howard (1994). “On Constructing a Science of Judicial Politics”, in: Law and
Society Review 28, S. 355-376.
Gillman, Howard/Clayton, Cornell W. (eds.) (1999), The Supreme Court in American
Politics: New Institutionalist Interpretations. Lawrence: University Press of Kansas.
Hay, Colin (2006), Constructivist Institutionalism, in: Oxford Handbook of Political
Institutions, ed. by R. A. W. Rhodes, Sarah A. Binder & Bert A. Rockman, Oxford,
56-74.
Hochschild, Jennifer L. (2006), How Ideas affect Actions, in: Oxford Handbook of
Contextual Political Analysis, ed. by Robert E. Goodin & Charles Tilly, Oxford, 284-
296.
Immergut, Ellen (1998). “The Theoretical Core of the New Institutionalism”, in: Politics and
Society 26, 5-34.
15

Lhotta, Roland/Ketelhut, Jörn (2006), Verfassungsgerichte als judizielle Manager von
Ordnungs- und Leitideen: Eine neo-institutionalistische Perspektive, in: Michael
Becker/Ruth Zimmerling (Hrsg.), Politik und Recht (PVS-Sonderheft 36), Wiesbaden,
397-415.
Linder, Wolf (2007), Die deutsche Föderalismusreform – von außen betrachtet. Ein Vergleich
von Systemproblemen des deutschen und des schweizerischen Föderalismus, in: PVS
48, H. 1, 3-16.
March, James G./Olsen, Johan P. (1989), Rediscovering Institutions. The Organizational
Basis of Politics, New York & London.
Rueschemeyer, Dietrich (2006), Why and how Ideas matter, in: Oxford Handbook of
Contextual Political Analysis, ed. by Robert E. Goodin & Charles Tilly, Oxford, 227-
251.
Scharpf, Fritz W. (2006), Recht und Politik in der Reform des deutschen Föderalismus, in:
Michael Becker/Ruth Zimmerling (Hrsg.), Politik und Recht (PVS-Sonderheft 36),
Wiesbaden, 306-332.
Scharpf, Fritz W. (2007), Verfassungsreform mit Vetospielern, in: Klaus Dieter Wolf (Hrsg.),
Staat und Gesellschaft – fähig zur Reform? 23. Wissenschaftlicher Kongress der
Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft, Baden-Baden, 47-57.
Schatz, Heribert/Van Ooyen, Robert/Werthes, Sascha (2000), Wettbewerbsföderalismus.
Aufstieg und Fall eines politischen Streibegriffs, Baden-Baden.
Smith, Rogers (1988). “Political Jurisprudence, the ‘New Institutionalism’, and the Future of
Public Law”, American Political Science Review 82, 89-108.
Björn Uhlmann, Institut d’Etudes Politiques et Internationales, Université de Lausanne
Verfassungsreform in der Schweiz
Die Absicht der Arbeit ist es, relevante Variablen zu isolieren, die erfolgreiche und erfolglose
Verfassungsreformen erklären können. Um die institutionellen Rahmenbedingungen konstant
zu halten und intervenierende Variablen zu kontrollieren, wird ein Land, die Schweiz, als
Untersuchungseinheit ausgewählt. Innerhalb der Schweiz sollen während der Periode 1990 bis
2006 mehrere Verfassungsreformen im Vergleich angeschaut werden. Es wird unterstellt,
dass Erfolg und Misserfolg von Verfassungsänderungen anhand des damit verbundenen
Konfliktes erklärt werden können. Verfassungsreformen werden demnach umso schwieriger,
je mehr Konflikte sich damit verbinden oder je intensiver diese Konflikte sind. Auf der
Grundlage dieser unabhängigen Variable werden Fälle von Verfassungsreformen ausgewählt.
Erfolg oder Misserfolg der Reform wird mittels Zustimmung oder Ablehnung in der
Volksabstimmung gemessen, da in der Schweiz alle Verfassungsänderungen dem Verdikt des
Stimmvolkes unterliegen. Um eine grösstmögliche Varianz der unabhängigen Variable zu
haben, sollen Fälle ausgewählt werden, die sich bezüglich des Konfliktniveaus und/ oder des
Abstimmungsresultates unterscheiden, z.B. konfliktiv und angenommen, konfliktiv und
verworfen, wenig konfliktiv und angenommen und wenig konfliktiv und verworfen.
Das Design erlaubt es, intervenierende Variablen als erklärende Faktoren zu analysieren,
wobei das Hauptaugenmerk auf den Präferenzen der unterschiedlichen Akteure und der
Machtverteilung im Parlament liegt. Dabei soll vertiefend auf die Prozessdimension der
Verfassungsreform und die unterschiedlichen Arenen, Ideengenerierung,
Entscheidungsfindung und Ratifikation, eingegangen werden. Der Beitrag ist eine
16

Weiterentwicklung eines bestehenden Arbeitspapiers (Braun/Uhlmann/Himmelsbach 2008).
Die wesentliche Neuerung besteht denn auch in der Ausweitung der Fallzahl von
Verfassungsänderungen in der Schweiz und soll dazu dienen, das schon vorhandene
Kausalmodell für Verfassungsreformen zu verfeinern.
Stefan Köppl, Akademie für Politische Bildung Tutzing
Besonderheiten, Scheitern und Erfolg von Verfassungsreformen
Überlegungen aus vergleichender Perspektive
Der systematische länderübergreifende Vergleich von Verfassungsreformprozessen steckt
noch in den Kinderschuhen. Erforderlich sind daher primär konzeptionelle Vorarbeiten, an
denen sich spätere Fallstudien orientieren können, die wiederum Voraussetzung für den
komparativen Zugriff sind. Der vorliegende Beitrag versucht eine Kombination aus
konzeptionellen Überlegungen und ersten empirischen Befunden, die einem laufenden
international vergleichenden Projekt über Verfassungsreformprozesse bzw. –versuche in
Deutschland, Kanada, Italien und der Schweiz entstammen. Ausgehend von einem bereits
vorliegenden Instrumentarium für die vergleichende Analyse von
Verfassungsreformprozessen1 widmet sich der Beitrag den Besonderheiten solcher Prozesse,
die sich vor allem aus den formal und informal hohen Konsenshürden ergeben, aber auch aus
der Pfadabhängigkeit der Verfassungsvorgeschichte und des Reformprozesses selbst. Der
zweite Schwerpunkt liegt auf Erfolg und Scheitern von Verfassungsreformprozessen, für
deren Erklärung die Empirie instruktive Hinweise liefert.
Ihre Besonderheiten legen nahe, dass Verfassungsreformprozesse mehr als „gewöhnliche“
politische Prozesse in Begriffen der Verhandlungssysteme analysiert werden müssen.
Insbesondere sind die entsprechenden inhärenten Blockadepotentiale (etwa Anzahl,
Positionierung und Verhalten von Veto-Spielern) sowie die einschlägigen Instrumente der
Blockadeüberwindung (etwa Ausgleichszahlungen und Paketlösungen) zu betrachten.
In der Empirie ist zu beobachten, dass die klassischen Bargaining-Strategien zur Lösung
distributiver Konflikte bei Verfassungsreformen nur sehr begrenzt wirksam sind. Denn hier
handelt es sich um Fragen, die zum einen massiv in die künftigen Einflusschancen der
beteiligten Akteure eingreifen (können) und zum anderen in normativ-ideologischer Hinsicht
in weiten Teilen deren nicht verhandelbaren Kernbestand berühren.
Ein weiterer Blick auf konkrete Reformprozesse lässt vermuten, dass Erfolg und Scheitern
eines Verfassungsreformversuchs auch mit seiner inhaltlichen Reichweite zusammenhängen.
So ist in diesem Kontext aus konzeptioneller Sicht die unterschiedliche Bandbreite von
Verfassungsreformen zu thematisieren: Vorgeschlagen wird eine Typologie, die sich
zwischen den Extrempolen „Totalrevision“ und „Verfassungsänderung“ bewegt. Für die
systematische Erklärung von Erfolg und Scheitern ist die Differenzierung unterschiedlicher
Typen von Verfassungsreformprozessen wichtig, da bereits im Typ eines Reformversuchs
jeweils unterschiedliche Erfolgs- bzw. Misserfolgspotentiale begründet sein können.
Es weist manches darauf hin, dass groß angelegte Reformprojekte deutlich mehr Gefahr
laufen, ergebnislos zu scheitern, als inhaltlich begrenzte Vorhaben. Als Beispiel hierfür kann
Italien dienen, wo seit 1983 inzwischen vier groß angelegte Reformversuche scheiterten, eine
17

Teilreform des Regionalismus dagegen die Hürden überwand. In eine ähnliche Richtung weist
das deutsche Beispiel, wo die Ausklammerung der Finanzbeziehungen (Föderalismusreform
II) die Erfolgschancen der Föderalismusreform I deutlich erhöhte.
1 Köppl, Stefan (2007): Zur vergleichenden Analyse von Verfassungsreformprozessen.
Konzeptionelle Überlegungen,
in: Wolf, Klaus Dieter (Hg.): Staat und Gesellschaft – fähig zur Reform? Der 23.
wissenschaftliche Kongress
der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft, Baden-Baden, S. 77-95.
Esther Marie Seha
Verfasssungen, die als Kerndokumente demokratischer politischer Systeme fungieren, sind in
den vergangenen Jahrzehnten in den etablierten wie den jungen Demokratien Europas
verhäuft Gegenstand institutionenpolitischer Reformen geworden. Wenngleich sich
Verfassungen und Verfassungspolitik als Kernbereiche der Disziplin für die empirischvergleichende
politikwissenschaftliche Forschung ideal anbieten, ist dieses Potential bislang
weitgehend ungenutzt geblieben. Neben einzelnen Fallstudien fehlt es bislang noch an
geeigneten theoretischen Untersuchungsansätzen sowie der Entwicklung
politikwissenschaftlicher Konzepte zur Untersuchung der verfassungspolitischen Reformen.
In der Studie, die auf der 3-Länder-Tagung in Osnabrück vorgestellt werden soll, wird daher
anhand der jüngst erfolgten Verfassungsreformen in Finnland, Österreich und der Schweiz
unternommen, Bedingungsfaktoren für das Gelingen bzw. Scheitern der Reformvorhaben
herauszuarbeiten. Dazu werden methodische Grundlagen der Vergleichenden Regierungslehre
sowie neo-institutionalistische Ansätze zur Untersuchung der Genese und Entwicklung
politischer Institutionen induktiv zu einem Erklärungsmodell verdichtet, mit dem
Bedingungsfaktoren generiert und in der Literatur zitierte Argumente in qualitativvergleichenden
Fallstudien geprüft werden können.
Ausgehend von den empirischen Ergebnissen der Studie sollen die Konsequenzen für die
politikwissenschaftliche Verfassungsforschung diskutiert werden. Dabei wird insbesondere
Augenmerk auf die Veränderungen der Institution Verfassung unter gewandelten Rahmen-
und Funktionsbedingungen gelegt, die sich mitunter in der inhaltlichen Konvergenz
verfassungspolitischer Reformprozesse sowie einem Funktionswandel der Verfassung in
europäischen Demokratien manifestieren.
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