Marcus Höreth TU Kaiserslautern marcus.hoereth@sowi ... - DVPW

Marcus Höreth
TU Kaiserslautern
marcus.hoereth@sowi.uni-kl.de
Grüß-August, Staatsnotar oder Vetospieler?
Zur Bestimmung der Rolle des Bundespräsidenten im Regierungssystem
Papier für den DVPW Kongress, Universität Tübingen, 25.-29. September 2012
Sektion „Regierungssystem und Regieren in der Bundesrepublik Deutschland“
Panel „Der Bundespräsident als politischer Akteur“
1. Einleitung
Bei der Ende 2011 beginnenden und auch nach dem Rücktritt von Christian Wulff noch andauernden
öffentlichen Debatte um den Bundespräsidenten lassen sich zwei Diskursebenen
voneinander unterscheiden. Zum Einen betraf sie - solange Wulff noch im Amt war - zunächst
die Person des Präsidenten und seine Eignung für dieses Amt und mündete in die Frage, ob
dieser zurücktreten solle oder nicht. Nach dem Rücktritt von Wulff wurde diese Debatte nahtlos
fortgesetzt - nur die Personen haben sich ausgetauscht. Nunmehr galt es die Eignung des
damals designierten und inzwischen sein Amt angetretenen Nachfolgers Joachim Gauck auf
den öffentlichen Prüfstand zu stellen, bevor dieser dann im März d.J. in der Bundesversammlung
gewählt wurde. Zum Anderen drehte und dreht sich die Debatte noch immer um das Amt
selbst, das in seiner jetzigen Ausgestaltung – unabhängig vom Amtsinhaber – immer häufiger
in Frage gestellt wurde und weiter wird. Dahinter verbirgt sich eine große Unsicherheit darüber,
welche Rolle einem Bundespräsidenten im parlamentarischen Regierungssystem der
Bundesrepublik zugedacht ist. Während auf der ersten Diskursebene die Politikwissenschaft
kaum etwas beizutragen vermag, kann sie (und die Staatsrechtslehre) zum zweiten Problem
ihre Expertise anbieten. Im Folgenden werde ich aber zunächst zeigen, dass auch in der Politikwissenschaft
keine eindeutigen Aussagen zum Amt des Bundespräsidenten vorzufinden
sind. Das Spektrum der Rollenzuweisungen und Funktionszuschreibungen im wissenschaftlichen
Schrifttum reicht soweit, dass der Präsident in einem Kontinuum wahlweise zwischen
politischer Bedeutungslosigkeit („Grüß-August“) und echter politischer Macht („Vetospieler“)
schwankt. Ich werde versuchen, diese unterschiedlichen Rollenzuweisungen auf die ihnen
zugrundeliegenden Prämissen und die ihnen inhärenten „Logiken“ zurückzuführen.
Schließlich werde ich argumentieren, dass diese tradierten Rollenzuweisungen zwar nicht
völlig aufgegeben werden müssen, jedoch zugunsten einer empirisch besser informierten und
an dem Prinzip der Gewaltenteilung orientierten Perspektive ergänzt werden sollten. Am Beispiel
des mächtigsten Instruments, über das der Bundespräsident verfügt, sein Gesetzesausfertigungsverweigerungsrecht,
kann gestützt auf empirischen Erkenntnissen gezeigt werden, dass
sich die Bestimmung der Rolle des Bundespräsidenten im zuvor aufgezeigten Kontinuum
zwischen Grüßaugust und Vetospieler aus dem Koalitionsformat der Regierung ergibt - bzw.
normativ gewendet - ergeben sollte.
1

2. Kontroversen um das Amt des Bundespräsidenten in der Wissenschaft
Jahrzehntelang erschien es der Politikwissenschaft in Deutschland kaum als notwendig, intensiver
über die Rolle des Bundespräsidenten im Regierungssystem der Bundesrepublik nachzudenken.
1 Das liegt vor allem daran, dass sich die Forschung weitgehend darin einig ist, dass
das Staatsoberhaupt in erster Linie repräsentative und staatsnotarielle Aufgaben wahrzunehmen
hat und ihm darüber hinaus lediglich gewisse relativ unstrittige Reserve- und „Vorbeugungs“-Funktionen
(Gu 1999) zukommen. Solange sich Bundespräsidenten im Wissen um die
Beschränktheit der Kompetenzausstattung ihres Amtes tatsächlich auf das „Reden“ beschränkten,
solange warf dieses spezielle Amt keine tiefgreifenden Irritationen und Fragestellungen
in der Politikwissenschaft auf. Und doch ist seit der Wahl des zweiten Bundespräsidenten
1959 immer wieder eine öffentlich kaum beachtete Diskussion insbesondere in der
Staatsrechtslehre und der damals noch sehr jungen Politikwissenschaft um die Befugnisse des
Bundespräsidenten entbrannt. Im Zentrum dieser Debatte stand und steht das Prüfungsrecht
des Präsidenten gegenüber neu geschaffenen Gesetzen, die ihm zur Unterzeichnung und Ausfertigung
vorgelegt werden.
2.1. Westminister-Logik: Der Bundespräsident als „Grüß-August“
Wohl bei keinem anderen Verfassungsorgan in der Bundesrepublik ist das Bemühen der Verfassungsmütter
und -väter, es beim Grundgesetz „besser zu machen“ als bei der Weimarer
Reichsverfassung, deutlicher zu erkennen als beim Bundespräsidenten, denn „(…) voller
Misstrauen wurde das Amt des Bundespräsidenten auf ein Minimum von Macht reduziert“
(Ellwein 1965: 281). Hatte das Staatsoberhaupt nach der Weimarer Reichsverfassung und
dem dort konzipierten parlamentarischen System mit „Präsidialdominanz“ (Winfried Steffani)
noch eine Schlüsselrolle inne, so wurde es offensichtlich im Bonner Grundgesetz bewusst nur
mit Residualkompetenzen ausgestattet, die es ihm nicht gestatten sollten, erneut die Geschicke
der Politik maßgeblich zu bestimmen. Diese Interpretation war bis weit in die 60er Jahre hinein
das, was Juristen als „herrschende Meinung“ bezeichnen. Insbesondere die Politikwissenschaft
im Nachkriegsdeutschland wies mit Vehemenz darauf hin, dass die wesentliche Grundentscheidung
der Mütter und Väter des Grundgesetzes jene für ein strikt parlamentarisches
Regierungssystem war, in dem die Richtlinienkompetenz beim Kanzler liege, der, gestützt auf
seine parlamentarische Mehrheit, die Agenda der Politik bestimmen sollte (Hennis 1964; Bracher
1965). Früh schon entwickelte die Politikwissenschaft - gegen damals durchaus noch
gängige Auffassungen der Staatsrechtslehre - jene Theorie des Neuen Dualismus, nach der
Regierung und parlamentarische Mehrheit eine Handlungseinheit bilden, der sich die Opposition
entgegenstellte (Steffani 1979). So standen sich nicht mehr Exekutive und Legislative im
Sinne eines klaren Gewaltentrennungsmodells gegenüber, sondern Regierungsmehrheit und
Opposition, was eine organübergreifende Gewaltenverschränkung zwischen Exekutive und
Legislative unvermeidlich machte. Setzte man die Westminster-Brille auf, so waren der Kanzler
und seine Regierung „Fleisch aus dem Fleische des Parlaments“, die die Geschicke der
1 Rühmliche Ausnahme hierbei Kaltefleiter (1970).
2

Politik bestimmen sollten, solange diese Handlungseinheit von Regierung und parlamentarischer
Mehrheit nur zusammenhielt. Von diesem Grundkonzept ausgehend wurde das gesamte
Regierungssystem rationalisiert.
Wo war da nun Platz für den Bundespräsidenten? Um für ihn eine systemgerechte
Rolle definieren zu können, konnte ihm in diesem System des Neuen Dualismus nur eine ähnliche
Rolle zugedacht werden wie dem Monarchen in einer parlamentarischen Monarchie, der
sich - wie in Großbritannien - historisch nur deshalb halten konnte, weil er politisch machtlos
geworden war. Funktionslogisch notwendig ist das Amt des Bundespräsidenten gemäß des
Axioms des Neuen Dualismus also nicht wirklich, zumindest jedoch sollte es dieser Funktionslogik
nicht in die Quere kommen - doch nützlich konnte und sollte es durchaus sein. Aus
dieser Analyse ergibt sich, dass der Bundespräsident als „politisch schwaches Staatsoberhaupt“
(Schmidt 2007: 176) weitgehend auf repräsentative Aufgaben beschränkt bleiben sollte,
um so den Regierungschef zu entlasten. Dies gilt zunächst einmal für die Außenpolitik: So
obliegt dem Bundespräsidenten zwar die völkerrechtliche Vertretung der Bundesrepublik
Deutschland (Art. 59 GG), allerdings gewinnt das Staatsoberhaupt hierdurch keinen eigenständigen
Spielraum. Er bleibt in auswärtigen Angelegenheiten stets an die Vorgaben der
Bundesregierung gebunden und artikuliert „deren Willen, bildet ihn aber nicht selbst“ (Ipsen
1993: 141).
Nach innen ist der Bewegungsspielraum des Bundespräsidenten ebenfalls erheblich
eingeschränkt (vgl. Strohmeier 2008). Formal ist er zwar an der Regierungsbildung beteiligt,
da er einen Kandidaten für die Wahl zum Bundeskanzler benennt (Art. 63), doch ist er dabei
strikt an den parlamentarischen Mehrheitswillen gebunden, da „sein“ Kandidat letztlich vom
Parlament bestätigt werden muss (Kaltefleiter 1970: 212 ff.). Auch bei der Ernennung und
Entlassung von Bundesministern (Art. 64 GG) hat der Bundespräsident nur sehr theoretische
Einflussmöglichkeiten, in der politischen Praxis kann er sich jedoch den entsprechenden Personalvorschlägen
des Kanzlers kaum widersetzen. Was dem Staatsoberhaupt angesichts des
Mangels an eigenständiger potestas bleibt, ist der Versuch, dies durch persönliche auctoritas
auszugleichen. Im besten Fall leistet dies der Bundespräsident, indem er insbesondere durch
rhetorisches Handeln das Staatsganze darstellt und die Einheit des Volkes nach innen und
außen verkörpert (Decker 2011: 331; Isensee 1994: 1329). Lediglich in parlamentarischen
Krisensituationen kann dem Bundespräsidenten eine wichtige Rolle zuwachsen, wenn er sich
etwa gedrängt sieht, den Bundestag aufzulösen. Zwar hat er grundsätzlich diese Befugnis immer
dann, wenn bei der Kanzlerwahl auch im dritten Wahlgang kein Kandidat die absolute
Mehrheit der Stimmen des Parlaments auf sich vereinen kann (Art. 63 Abs. 4 GG) oder aber
die Vertrauensfrage des Kanzlers gescheitert ist (Art. 68 GG). Doch sind derartige Krisensituationen
im parlamentarischen Betrieb eingetreten, wird die vom Bundespräsidenten verfügte
Auflösung des Bundestags und der damit frei gemachte Weg zu Neuwahlen in der Regel von
einer großen lagerübergreifenden parlamentarischen Mehrheit begrüßt werden. Insoweit der
Bundespräsident auch hier sich dem Willen der parlamentarischen Mehrheit in der Staatspraxis
nicht entgegen stellen wird, wären seine diesbezüglichen Kompetenzen auch anderweitig
ersetzbar - etwa durch ein so im Grundgesetz nicht vorgesehenes Selbstauflösungsrecht des
Bundestags.
3

Da der Bundespräsident für die Funktionsfähigkeit eines parlamentarischen Regierungssystem
im Grunde letztlich verzichtbar ist - wie man übrigens schon mit Blick auf die
Regierungssysteme der Bundesländer sehen kann, die allesamt ohne einen solchen Präsidenten
auskommen (Decker 2004: 183) - war und ist dessen Existenz auf Bundesebene solange
gut zu verschmerzen, solange man sich einreden konnte, im Grunde sei der Bundespräsident
bezogen auf die realen politischen Machtverhältnisse kaum mehr als eine ‚quantité
negligiable‘, eine Randfigur, die sich weitgehend aufs Repräsentieren beschränkt und auch
beschränken sollte. Dementsprechend zurückhaltend und defensiv wurden das Amt und seine
Funktionen von Politikwissenschaft und Staatsrechtslehre immer beschrieben. Grundsätzlich
gilt hier wie dort, dass das Modell der parlamentarischen Demokratie dem Bundespräsidenten
als „einem Staatsoberhaupt, das nicht zugleich Regierungschef ist, im Spiel der Kräfte und
Gegenkräfte keinen natürlichen, quasi systemtragenden Platz“ (Nettesheim 2005: § 1) einräumen
durfte. Dem entspricht es auch, dass alle präsidialen Anordnungen und Verfügungen
der Gegenzeichnung durch Regierungsmitglieder bedürfen (Art. 58 GG).
International vergleichende Analysen parlamentarischer Regierungssysteme wie jene
klassische Studie von Werner Kaltefleiter (1970) bestätigten jedoch schon früh, dass kaum ein
parlamentarisches Regierungssystem auf jene doppelte Exekutive verzichten will 2 , in der dem
sich auf stabile parlamentarische Mehrheiten stützenden Regierungschef die politisch maßgebliche
Rolle zugedacht war, während das Staatsoberhaupt das Gemeinwesen vor allem repräsentieren
sollte. Damit das parlamentarische Regierungssystem der Bundesrepublik möglichst
reibungslos gemäß dieser Westminsterlogik funktionieren konnte, betonte die Nachkriegspolitikwissenschaft
bis heute, wie wichtig es sei zu vermeiden, dass das Staatsoberhaupt
in eine wie auch immer geartete Konkurrenzsituation mit dem Regierungschef gerät. Kurz: Je
weniger Macht und Einfluss der Bundespräsident hat - und je stärker er sich aufs Reden und
Repräsentieren beschränkt - desto besser für die (damals noch junge) parlamentarische Parteiendemokratie
des Grundgesetzes. Vor diesem Hintergrund sind die jüngsten Irritationen einiger
Politikwissenschaftler zu verstehen, die in der selbstbewussten und die präsidialen Kompetenzgrenzen
auslotenden Amtsführung des Vor-Vorgängers von Gauck, Horst Köhler, gar
einen „Hauch von Weimar“ (Leggewie 2006) erblicken wollten oder mit kritischem Blick auf
die eigene Disziplin danach fragten, wie denn der Bundespräsident als „außerparlamentarische
Opposition“ mit der reinen Lehre des parlamentarischen Regierungssystems in Einklang
zu bringen sei (Lhotta 2008).
2.2. Staatsrechtliche Logik: Bundespräsident als Staatsnotar
Die Staatsrechtslehre schaute etwas differenzierter auf das Amt des Bundespräsidenten als die
Politikwissenschaft. Sie setzte eine andere Brille auf. Für sie waren offensichtlich andere
Grundentscheidungen des Parlamentarischen Rates mindestens ebenso wichtig wie die Entscheidung
für ein parlamentarisches Regierungssystem, das sie im Übrigen lange nicht richtig
2 Einzige mir bekannte Ausnahme ist Südafrika.
4

verstanden zu haben scheint 3 . Den Schwerpunkt staatsrechtlicher Betrachtungen nahm ein
anderes Faktum ein: Unter dem noch frischen Eindruck der nationalsozialistischen Diktaturerfahrung
entschieden sich die Mütter und Väter des Grundgesetzes für einen stark ausgebauten
Verfassungsstaat - und setzten damit auf ein völlig anderes Modell als Großbritannien, das
noch nicht einmal eine geschriebene Verfassung kennt. Das Regieren sollte sich - um es überspitzt
auszudrücken - möglichst weitgehend auf bloßen Verfassungsvollzug beschränken, d.h.
nach den strengen vom GG vorgesehenen Spielregeln vollziehen. Um den korrekten Verfassungsvollzug
sicherzustellen, entschied man sich aus dieser Sicht nicht nur zur Etablierung
eines mächtigen Verfassungsgerichts, sondern stattete auch den Bundespräsidenten mit entsprechenden
Prüf- und Kontrollrechten aus. Gerade weil der Bundespräsident noch immer als
„pouvoir neutre“ betrachtet wurde, der dem sonst üblichen Parteiengezänk der parlamentarischen
Demokratie enthoben war, schien er geradezu prädestiniert dafür, diese staatsnotariellen
Funktionen, die im Grunde unpolitisch gedacht waren, zu übernehmen. Dies kommt etwa
auch in einer Abhandlung von Ulrich Scheuner deutlich zum Ausdruck, wenn er das Amt des
Bundespräsidenten schon im Titel seiner Studie vorrangig als eine „Aufgabe verfassungsrechtlicher
Ordnung“ verengt (Scheuner 1966).
Bei diesen „staatsnotariellen“ und „prüfungsrechtlichen“ Kompetenzen des Bundespräsidenten
gehen Staatsrechtler deutlich über gängige politikwissenschaftliche Amtsinterpretationen
hinaus. Insbesondere die in Art. 82 GG indirekt statuierte Kompetenz des Bundespräsidenten,
Bundesgesetze vor deren Ausfertigung zu prüfen 4 , wird von Juristen deutlich expansiver
interpretiert als von der Politikwissenschaft. So gab es in der Staatsrechtslehre schon
immer eine nicht unbeträchtliche Anzahl an Gelehrten, die dem Bundespräsidenten ein nicht
nur „formelles“, sondern auch ein „materielles“ Prüfungsrecht zubilligten, bevor dieser die
vom Bundestag beschlossenen Gesetze ausfertigte. Inzwischen wurde der Nachweis erbracht,
dass sogar eine deutliche Mehrheit der Verfassungsjuristen dem Bundespräsidenten ein umfängliches
formelles und materielles Prüfungsrecht zubilligt (Mehlhorn 2010). Die Juristen
interpretieren diesen Vorgang der Gesetzesprüfung jedoch als einen streng juristischen, weil
andere als verfassungsrechtliche Maßstäbe bei dieser Prüfung keine Rolle spielen dürfen. Die
Politikwissenschaftler interpretieren das dem Bundespräsidenten eingeräumte Ausfertigungsverweigerungsrecht
jedoch immer von seinen politischen Konsequenzen her - verweigert der
Präsident die Ausfertigung eines von der Regierungsmehrheit beschlossenen Gesetzes, so
stellt er sich gegen den sich auf eine parlamentarische Mehrheit stützenden Kanzler und verstößt
damit gegen die Funktionslogik des Neuen Dualismus. Politikwissenschaftlich betrachtet
ist demnach die „Vetokompetenz des Staatsoberhaupts (…) in jedem Fall ein Stachel im
Fleisch des parlamentarischen Systems“ (Lhotta 2008: 133). Wenn überhaupt, dann dürfte aus
Sicht der am Westminstermodell geschulten Politikwissenschaft eine Ausfertigungsverweigerung
nur als absolute Ausnahme passieren, d.h. nur dann, wenn die Regierungsmehrheit evident
und zweifelsfrei gegen formale Verfassungsbestimmungen verstoßen habe und das Ge-
3
Dass es zu dem „latenten Verfassungskonflikt“ der Deutschen mit ihrem Regierungssystem kommen konnte
(Patzelt 1998), ist auch auf Fehlinterpretationen der bundesrepublikanischen Staatsrechtslehre zurückzuführen.
4
Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten ergibt sich indirekt aus der Aufgabe des Bundespräsidenten, die
„nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommenen Gesetze“ (Art. 82 GG) auszufertigen und
zu verkünden. Ob die Vorschriften des GG beachtet wurden, muss der Bundespräsident vor Ausfertigung daher
prüfen, denn bei Missachtung der Vorschriften muss er die Ausfertigung selbstverständlich verweigern.
5

setz deshalb formal nicht rechtmäßig zustande gekommen sei. Ein solches evident verfassungswidriges
Gesetz unterzeichnen zu müssen, wollen selbst die Politikwissenschaftler dem
Bundespräsidenten denn doch nicht zumuten. Doch bis heute existiert kaum eine politikwissenschaftliche
Studie, die ein materielles Prüfungsrecht des Bundespräsidenten aus der Logik
der Verfassungsordnung systematisch entwickelt und ostentativ anerkennt. Aus dieser Verlegenheit
heraus wird höchstens konzediert, dass man das materielle Prüfungsrecht des Bundespräsidenten
als „Gewohnheitsrecht“ (Patzelt 2005: 302) akzeptieren könne. Für Verfassungsjuristen,
die im Amt des Bundespräsidenten vornehmlich staatsnotarielle Funktionen erkennen,
die dieser ohne politische Absichten pflichtbewusst zu erfüllen hat, ist es leichter, aus
dieser Perspektive heraus ein materielles Prüfungsrecht zu erkennen und anzuerkennen.
In Betrachtung des Amtes des Bundespräsidenten setzen beide wissenschaftlichen
Disziplinen somit bis heute die „Bonn ist nicht Weimar“-Brille auf, die ihre Wahrnehmungen
und Interpretationen z. T. bis heute maßgeblich bestimmten. Da die Bundespräsidenten - mit
Ausnahme von Ex-Bundespräsident Horst Köhler - generell ihre ihnen zustehenden Prüfrechte
nur sehr zurückhaltend wahrgenommen haben (Rütters 2011), entbehrte die gängige Interpretation
des Amtes des Bundespräsidenten als eines ohne signifikanten politischen Einfluss
nicht einer gewissen Logik und Plausibilität. Umso wichtiger war und sind beiden Disziplinen
die Funktionen, die diesem Amt noch verbleiben. Ob man nun im Bundespräsidenten primär
einen „Grüßaugust“ erblickt oder einen „Staatsnotar“ - in beiden Disziplinen lautet die zugrunde
liegende Gleichung: je weniger ein Bundespräsident echte politische Macht ausüben
kann, desto weniger wird er in das Kräftespiel des parteipolitischen Wettbewerbs hineingezogen
und desto stärker kann er demzufolge seine persönliche Integrität und Autorität in die
Waagschale seines Amtes legen.
2.3. Gewaltenteilungslogik: Der Bundespräsident als Vetospieler
2.3.1. Zur Gewaltenteilungslogik des deutschen Regierungssystems
Regieren in der Bundesrepublik stellt sich insgesamt deutlich komplexer dar, als es die
Westminster-Logik suggeriert 5 - und es ist auch weit mehr und Anderes als bloßer Verfassungsvollzug
und daher auch mit staatsrechtlichen Logiken nicht hinreichend rationalisierbar.
Deutlich wird dies vor allem dann, wenn das Regieren in der Bundesrepublik aus der Perspektive
der Gewaltengliederung untersucht wird (Stoiber 2007; Möllers 2005, Lhotta 2012).
Während Großbritanniens Regierungssystem in Gänze von den Spielregeln des parlamentarischen
Regierungssystems bestimmt wird, haben einige Politikwissenschaftler in jüngster Zeit
konstatiert, dass sich das bundesdeutsche Regierungssystem durch das im Grundgesetz etablierte
präsidiale Recht der Ausfertigungsverweigerung möglicherweise allmählich „sektoral
präsidialisiert“ (Lhotta 2008). Wie die unter der Präsidentschaft Kohlers zu beobachtende
wiederholte Weigerung zur Gesetzesausfertigung suggeriert (vgl. Höreth 2008), lässt sich der
Bundespräsident als echter „nachträglicher und fallabhängiger“ (Stoiber 2007: 33) Vetospieler
interpretieren, den die im parlamentarischen Regierungssystem zum Regieren beauftragte
5 Die folgenden Überlegungen stützen sich im Wesentlichen auf Lhotta (2012).
6

Regierungsmehrheit nicht ohne Weiteres absorbieren kann. Hierdurch könnte sich zumindest
partiell die mehrheitsbestimmte Funktionslogik des parlamentarischen Regierungssystems
ändern. Aus gewaltenteilungstheoretischer Perspektive wurde daher zuletzt gefragt, ob sich
durch Bundespräsidenten, die die ihnen vom Grundgesetz eingeräumten verfassungsrechtlichen
Spielräume expansiver nutzen 6 , das parlamentarische Regierungssystem „anti-majoritär
hybridisiert“ (Lhotta 2008: 121). Tatsächlich wird oft übersehen, dass der Bundespräsident
formell am Gesetzgebungsprozess beteiligt ist und somit die Kriterien eines vollwertigen Vetospielers
nach Tsebelis (2002) erfüllt. Wenn der Gesetzgebungsprozess aufgrund der Ausfertigungsverweigerung
des Bundespräsidenten nicht abgeschlossen werden kann, wird die
Durchsetzung des parlamentarischen Mehrheitswillens - wenn man so will „antimajoritär“ -
verhindert.
Meines Erachtens ist die Annahme einer vom Bundespräsidenten ausgehenden „antimajoritären
Hybridisierung“ dennoch etwas übertrieben formuliert, aus zwei Gründen: Zum
Einen handelt es sich beim bundesdeutschen Regierungssystem keineswegs um das einer rein
majoritären Demokratie; zumindest muss man konstatieren, dass der Beitrag des Bundespräsidenten
zur „anti-majoritären Hybridisierung“ vor dem Hintergrund der ohnehin schon bestehenden
Vetopunkte in einem unter vielfältigen föderalen Aushandlungszwängen unterliegenden
System grundsätzlich nicht allzu bedeutend sein kann. Zum Anderen führt die Performanz
eines sehr mächtigen - und ebenfalls als Vetospieler zu apostrophierenden (Abromeit
/ Stoiber 2006) - Bundesverfassungsgerichts dazu, dass die dem parlamentarischen Regierungssystem
inhärente Mehrheitslogik schnell an ihre Grenzen stößt, wenn durch Akte der
Exekutive oder Legislative entweder Grundrechte, das Prinzip des Minderheitenschutzes oder
aber die im Grundgesetz angelegten Grundsätze der Staatsorganisation verletzt zu werden
drohen. Im Schatten des Bundesverfassungsgerichts - der „Instanz des letzten Wortes“
(Kielmansegg 2005) - kann dem Bundespräsidenten im Normalfall des parlamentarischen
Regierungsbetriebs unter den Bedingungen des „Neuen Dualismus“ und kleiner Koalitionen
selbst bei verfassungstheoretisch gegebenen Möglichkeiten einer expansiven Nutzung seines
Gesetzesprüfungsrechts nur eine untergeordnete Bedeutung zukommen. In der Verfassungspraxis
nimmt der Bundespräsident sein Gesetzesausfertigungsverweigerungsrecht vor allem
deshalb nur sehr zurückhaltend wahr, weil bei verfassungsrechtlichen Bedenken der Opposition
mit der abstrakten Normenkontrolle ein wirkungsvolles Instrument zur verfassungsrechtlichen
Klärung eines gegebenen Problems zur Verfügung steht. 7 Falls der Bundespräsident
Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes hat, diese Zweifel sich jedoch auf eher
unbedeutende Gesetzesteile beschränken, kann es deshalb durchaus sinnvoll sein, das Gesetz
trotzdem auszufertigen - nämlich dann, wenn die Aussicht besteht, dass das BVerfG relativ
zeitnah nach der Verkündung das Gesetz überprüfen kann. Würde der Präsident unter diesen
Bedingungen sein Ausfertigungsverweigerungsrecht dennoch expansiv nutzen, stünde es der
Bundesregierung frei zu versuchen, über ein in Karlsruhe beantragtes Organkontrollverfahren
6
Auch Kaltefleiter (1970) kommt in seiner Analyse zu dem Schluss, dass die verfassungsrechtlich prinzipiell
gegebenen Möglichkeiten von den Bundespräsidenten bis dato nicht ausgeschöpft wurden.
7
Für die äußerst zurückhaltende Nutzung des Gesetzesausfertigungsverweigerungsrechts spricht vor allem, dass
von 1949 bis 2009 die verschiedenen Amtsträger nur in acht Fällen ihr Veto eingelegt haben - im Vergleich zum
gesamten gesetzgeberischen output von 6928 Normen eine äußerst geringe Anzahl (Rühmann 2012: 71). Immerhin
4 Mal wurde die Ausfertigung in Phasen der Großen Koalition verweigert.
7

oder gar eine Präsidentenanklage ihren gesetzgeberischen Willen gegenüber dem blockierenden
Bundespräsidenten juristisch durchzusetzen. Im institutionellen Eigeninteresse des Bundespräsidenten
liegt es jedoch, dass es zu einer solchen Situation möglichst nicht kommt.
2.3.2. Normenkontrolle in Zeiten Großer Koalitionen
Im Zusammenhang mit dem Ausfertigungsverweigerungsrecht des Bundespräsidenten ist daher
lediglich die Konstellation einer Großen Koalition von größerem theoretischem Interesse.
Folgendes kann man vermuten: Regieren in Berlin Große Koalitionen, fällt dem bundespräsidentiellen
Gesetzesausfertigungsverweigerungsrecht eine stärkere Rolle als zu „normalen
Zeiten“ zu (Decker 2011: 335.). Diese ergibt sich daraus, dass es unter den Bedingungen einer
Großen Koalition für die verbleibende Opposition schwierig bis unmöglich ist, ein abstraktes
Normenkontrollverfahren in Karlsruhe zu beantragen. Da insoweit das Bundesverfassungsgericht
als Vetospieler kalt gestellt ist, könnte es (normativ) richtig sein, wenn der Bundespräsident
sein Prüfungsrecht extensiver einsetzt als unter den „normalen“ Bedingungen einer kleinen
Koalition, denn nur er allein kann bestimmten verfassungswidrigen Gesetzen noch wirkungsvoll
entgegentreten (vgl. Linke 2009: 435). Diese (normative) These wäre richtig, wenn
sich folgende Hypothesen empirisch bestätigen ließen 8 :
1. Unter den Bedingungen einer Großen Koalition kommt es tatsächlich selten oder gar nicht
zu abstrakten Normenkontrollverfahren, da das hierfür notwendige Quorum im Bundestag
nicht erreicht wird. Früher war dies ein Drittel der Abgeordneten - heute reicht ein Viertel
der Abgeordneten (Art. 93 Abs. 2 Satz 1 GG; § 76 BVerfGG). Darüber hinaus findet sich
unter diesem Koalitionsformat keine SPD oder CDU/CSU geführte Landesregierung, die
eine entsprechende Klage einreichen will 9 .
2. Unter den Bedingungen einer Großen Koalition geht der Gesetzgeber tendenziell fahrlässig
mit der Verfassung um. Im Wissen um die eigene verfassungsändernde Mehrheit sowie
um die mangelnden Klagemöglichkeiten der Opposition werden verfassungsrechtliche
Grenzen signifikant häufiger überschritten als dies eine kleine Koalition wagen würde.
Das Modell der Großen Koalition vermag daher sogar partiell den machtvollen Vetospieler
Bundesverfassungsgericht zu absorbieren.
Ad 1: Große Koalitionen stellen (bisher) einen Sonderfall dar, denn das in der Bundesrepublik
gängige Koalitionsformat war meistens die so genannte „minimum winning coalition“
(Riker 1962). Lediglich von 1966 bis 1969 (Regierung Kiesinger) sowie von 2005 bis 2009
(Regierung Merkel) ist es bisher zu Großen Koalitionen gekommen (vgl. Dittberner 2007).
Dabei zeigte sich, dass in diesen beiden zurückliegenden Phasen Großer Koalitionen die Op-
8
Die folgenden Angaben und Berechnungen basieren auf Datensätzen, die dem gem. § 33 GOBVerfG geführten
Nachschlagwerk des Bundesverfassungsgerichts zu seiner Rechtsprechung entnommen werden können, das
sämtliche Bundesgesetze und Einzelnormen auflistet, die Gegenstand eines verfassungsgerichtlichen Verfahrens
waren (BVerfG 2012; vgl. auch Rühmann 2012). Eine Übersicht der für nichtig erklärten Gesetze findet sich
auch hier: http://www.bundestag.de/dokumente/datenhandbuch/10/10_06/index.html.
9
Auch föderale Streitigkeiten (Bund-Länder-Streitigkeiten) dürften demnach in Zeiten Großer Koalitionen eher
selten sein, sind allerdings auch nicht völlig ausgeschlossen.
8

position nicht das notwendige Quorum hätte erreichen können 10 , um eine abstrakte Normenkontrolle
zu initiieren (Stüwe 2006: 219). Sobald CDU/CSU und SPD zu Regierungspartnern
werden, verkleinert sich der ohnehin enge Kreis der hierzu Antragsberechtigten. Die Bundesregierung
sowie die sie stützende Bundestagsmehrheit haben naturgemäß kein Interesse daran,
dass ihre Gesetze einer abstrakten Normenkontrolle unterworfen werden. Landesregierungen,
die entweder von der CDU/CSU oder der SPD gestellt werden, sehen in der Regel ebenfalls
davon ab, um nicht in Widerstreit mit ihrer Parteispitze im Bund zu geraten. Bleibt nach Art.
93 Abs. 2 GG das Viertel der Abgeordneten, die sich aus verschiedenen Oppositionsparteien
bilden muss, die üblicherweise kaum gemeinsame Interessen miteinander teilen und sich daher
kaum zu einer gemeinsamen Initiierung einer abstrakten Normenkontrolle aufraffen können.
Damit wird für die Dauer großkoalitionärer Zusammenarbeit der einfachste und effektivste
Weg zur Initiierung einer Normenkontrolle wirkungsvoll verbaut. Auch nach der 2009
beschlossenen Senkung des Quorums auf ein Viertel der Abgeordneten ist nicht davon auszugehen,
dass sich genügend Abgeordnete der Oppositionsparteien zusammenfinden, um gegen
eine Große Koalition eine abstrakte Normenkontrolle zu erwirken. Dagegen spricht weiterhin,
dass im parlamentarischen Regierungssystem sämtliche Anreize für eine fraktionsübergreifende
Zusammenarbeit oder gar eine Art Koalition in der Opposition fehlen. Hinzu kommt,
dass diese „Koalition in der Opposition“ unter den Bedingungen einer großkoalitionären Regierungsmehrheit
sogar lagerübergreifend gebildet werden müsste zwischen den Links- sowie
Links/Mitte-Parteien Linke und GRÜNE auf der einen sowie der bürgerlichen Mitte/Rechts-
Partei FDP auf der anderen Seite. In der Vergangenheit ist es jedenfalls nie gelungen, sich in
der Opposition fraktionsübergreifend auf ein verfassungsrechtliches Vorgehen gegen ein Gesetzesvorhaben
der Regierungsmehrheit zu einigen (vgl. Seemann 2010: 45). Sehr unwahrscheinlich
ist es zudem, dass sich eine Landesregierung findet, die ein großkoalitionäres Gesetzesvorhaben
einer abstrakten Normenkontrolle unterziehen will. Selbst eine von den
GRÜNEN geführte Landesregierung wie zur Zeit in Baden-Württemberg würde sich schwer
tun mit einem Normenkontrollantrag gegen eine Große Koalition im Bund, weil dies wiederum
den Koalitionsfrieden mit der SPD im Land empfindlich gefährden müsste.
Ad 2: Die Fahrlässigkeit des Umgangs mit der Verfassung durch eine Große Koalition lässt
sich durch die relativ hohe Annullierungsquote bei jenen Gesetzen verifizieren, die in vielen
Fällen erst später, also nach der ersten Großen Koalition, über entsprechende Verfassungsbeschwerden,
konkrete Normenkontrollen oder föderale Streitigkeiten einer verfassungsgerichtlichen
Prüfung überhaupt zugänglich waren - denn zu einer abstrakten Normenkontrolle ist es
im Zeitraum 1966-1969 aus nachvollziehbaren Gründen, die FDP hatte gerade einmal 49 Parlamentssitze
von 496 Sitzen, nie gekommen. 11 Immerhin 21 (48,8 %) der damals zustande
gekommenen und inzwischen überprüften insgesamt 43 Gesetze (vom Grundgesamt 419, was
einer Kontrolldichte 12 von 10,3 % 13 sowie einer Verwerfungsquote 14 von 5 % entspricht) der
10
CDU/CSU und SPD unter Kiesinger besaßen eine parlamentarische Mehrheit von 447 von insgesamt 496
Sitzen; unter Merkel (2005-2009) immerhin 448 von 614. Unter der Regierung Merkel besaßen die Oppositionsparteien
damit einen Stimmenanteil von 26,6 %.
11
Die folgenden Angaben und Berechnungen basieren auf einer Auswertung der statistischen Angaben in den
Datenhandbüchern zur Geschichte des Deutschen Bundestags, in denen alle vom BVerfG annullierten Bundesgesetze
in zeitlicher Abfolge dokumentiert sind sowie den - auch die jeweiligen Vorjahre berücksichtigenden -
im Internet zu findenden Jahresstatistiken des BVerfG (vgl. Bundestag 1999: 2318-2635; BVerfG 2010).
12
Die Kontrolldichte gibt das Verhältnis der überprüften Normen zur Gesamtzahl der verkündeten Gesetze an.
9

damaligen ersten Großen Koalition - also fast jedes zweite überprüfte Gesetz - wurden vom
Verfassungsgericht annulliert 15 , während durchschnittlich, also über alle Regierungsperioden
hinweg, nur lediglich jedes dritte überprüfte Gesetz vollständig oder teilweise annulliert wird
(Rühmann 2012: 52, 58). Auch bei der zweiten Großen Koalition zeigte sich das Gericht bisher
überdurchschnittlich annullierungsfreudig. Zwar wurden bisher nur 4,4 % aller zwischen
2005 und 2009 zustande gekommenen Gesetze überprüft (27 von 612), so dass auch die Verwerfungsquote
von 2,3 % als insgesamt sehr niedrig erscheint (14). Da aber immerhin auch
hier über die Hälfte (51,9 %) aller bisher überprüften - und überhaupt bisher überprüfbaren -
Gesetze (das Grundgesamt beträgt hier ja lediglich 27) annulliert worden sind, bestätigt dies
offensichtlich die Ergebnisse bezüglich der ersten Großen Koalition von 1966-1969. Der Verdacht
einer erhöhten Annullierungsfreudigkeit bzw. Annullierungswahrscheinlichkeit gegenüber
Gesetzen einer Großen Koalition erhärtet sich auch durch die Tatsache, dass die Große
Koalition unter Merkel erst seit zweieinhalb Jahren beendet ist und somit in der Zukunft noch
weitere Gesetze dieser Regierungszeit auf den Karlsruher Prüfstand geraten werden. Gerade
die politisch bedeutsamsten Gesetze, mithin die „legislativen Schlüsselentscheidungen“, die
unter den normalen Bedingungen einer „minimum winning coalition“, also unter den Bedingungen
einer klagefähigen Opposition, aufgrund ihres hohen Konfliktgehalts sicher sehr viel
stärker auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten von der Regierungsmehrheit, der
Opposition und schließlich auch im Rahmen kleiner Koalitionen wahrscheinlicher abstrakter
Normenkontrollklagen vom Bundesverfassungsgericht überprüft worden wären 16 , blieben bis
zum heutigen Tage ungeprüft. Darunter fallen verfassungsrechtlich z. T. sensible Materien
berührende Gesetze wie das zur Föderalismusreform II (Reuter 2010: 96), das hochumstrittene,
vom damaligen Bundespräsidenten Köhler jedoch bedenkenlos ausgefertigte BKA-Gesetz
(Busch 2010: 408), die Rente mit 67 (Schmidt 2010), das Elterngeld sowie der flächendeckende
Ausbau der U3-Betreuung (Henninger / Wahl 2010) und schließlich die Einführung
branchenbezogener Mindestlöhne (Weinkopf 2009). Diese Gesetze betreffen somit Politikfelder,
deren gesetzliche Regelungen - wenn es zu entsprechenden Klagen kam - in der Vergangenheit
überdurchschnittlich häufig als verfassungswidrig eingestuft wurden (Gawron/Rogowski
2007: 272).
Schon diese kleine Auswahl verfassungsgerichtlich bis heute ungeprüfter Gesetze sowie
die mit bisher lediglich 27 von 612 Gesetzen signifikant noch recht geringe Fall- bzw.
Kontrolldichte (4,4 %) dokumentieren eindrucksvoll den verminderten Einfluss des Bundes-
13
Gesetze der kleinen Koalitionen unterliegen insgesamt einer Kontrolldichte von 12,5 % - jedes achte Gesetz
einer kleinen Koalition wird damit einer verfassungsgerichtlichen Prüfung unterzogen (Rühmann 2012: 52).
14
Die Verwerfungsquote gibt das Verhältnis der verworfenen Normen zur Gesamtzahl der verkündeten Gesetze
an.
15
Die Annullierungsquote (oder Annullierungswahrscheinlichkeit) gibt demnach das Verhältnis der verworfenen
Normen zur Gesamtzahl aller überprüften Gesetze an.
16
Zur Untermauerung dieser These mögen folgende Hinweise dienen: Klaus von Beyme (1999: 378 ff.) klassifizierte
bis dato insgesamt 150 Gesetze als „legislative Schlüsselentscheidungen“, von denen bis zum damaligen
Zeitpunkt immerhin 60 geprüft und von diesen wiederum 31 annulliert wurden. Nach einer aktuelleren Berechnung
und im Anschluss an von Beyme bei Rühmann (2012: 53) wurden 140 dieser 150 von Beyme identifizierten
Schlüsselentscheidungen von kleinen Koalitionen getroffen, von denen inzwischen immerhin 61 verfassungsgerichtlich
geprüft wurden, was einer beeindruckenden Kontrolldichte gegenüber kleinkoalitionären Gesetzen
von 43,6 % (!) entspricht. Hiervon wiederum wurden immerhin 37 Normen annulliert - was einer Verwerfungsquote
bei allen legislativen Schlüsselentscheidungen von 26,4 % (37 von 140 Gesetzen) und einer Annullierungsquote
bei den geprüften legislativen Schlüsselentscheidungen von 60,7 % (37 von 61) entspricht.
10

verfassungsgerichts in Zeiten Großer Koalitionen. Insoweit ist es der Regierung Merkel 2005-
2009 während ihres Bestehens durchaus erfolgreich gelungen, das Bundesverfassungsgericht
als Vetospieler zu absorbieren. Ob das Gericht in der Vergangenheit notgedrungen Versäumtes
noch nachholen möchte, kann freilich nur die Zukunft zeigen. In diesem Fall müsste aufgrund
der mit den verfassungsgerichtlich geprüften Gesetzen der ersten Großen Koalition
gemachten Erfahrungen angenommen werden, dass die Verwerfungsquote noch deutlich nach
oben korrigiert werden wird.
Aus den bisher zur Verfügung stehenden empirischen Daten kann jedenfalls valide abgeleitet
werden, dass das Bundesverfassungsgericht gegenüber Gesetzen einer Großen Koalition
eine erhöhte Annullierungsfreudigkeit an den Tag legt. Was könnten hierfür die Gründe
sein? Nur zwei plausible Erklärungen bieten sich hierfür an: Erstens kann angenommen werden,
dass großkoalitionäre Gesetze verfassungsrechtlich tatsächlich problematischer sind als
kleinkoalitionäre Gesetze. Breite Regierungsbündnisse brauchen aufgrund der kaum vorhandenen
Opposition keinen legislativen Widerspruch zu befürchten, was zu einer gewissen
Nachlässigkeit gerade bei verfassungsrechtlich sensiblen Fragen bei der Gesetzgebungsarbeit
führt. Dieser Fehlanreiz wird noch dadurch verstärkt, dass eine Annullierung ihrer Gesetze
aufgrund der während ihrer Regierungszeit nicht zu befürchtenden abstrakten Normenkontrolle
seltener zu erwarten ist und später, wenn eine neue Regierung im Amt ist, der alten großkoalitionären
Regierung nicht mehr negativ angerechnet wird. Auch diese Annahmen lassen sich
anhand empirischer Fakten erhärten: Folgt man etwa Klaus von Beyme (1997: 386 ff.), so
sind während der ersten Großen Koalition 10 Schlüsselentscheidungen ergangen, von denen 7
(also eine Kontrolldichte von 70 %!) - allerdings erst viele Jahre nach Beendigung der Großen
Koalition - verfassungsgerichtlich über konkrete Normenkontrollverfahren (5 von 7) sowie
Verfassungsbeschwerden (2 von 7) überprüft wurden. 17 5 dieser 10 Gesetze wurden annulliert
oder teilweise annulliert (50 % Verwerfungsquote). Da dies einem Anteil von 5 gegenüber 7
geprüften Gesetzen entspricht, beträgt die Annullierungsquote 71,4 %. Im Vergleich dazu
liegt die Annullierungsquote gegenüber kleinkoalitionären legislativen Schlüsselentscheidungen
- wie oben (FN. 15) gezeigt - bei immer noch recht hohen, dennoch aber signifikant niedrigeren
60,7 %.
Zweitens könnte sich aber auch das Bundesverfassungsgericht bewusst sein, dass es in
Zeiten der Großen Koalition nur über verringerte Kontrollmöglichkeiten gegenüber einer bezogen
auf ihren verfassungsrechtlichen Spielraum handlungsautonomeren Großen Koalition
verfügt - was wiederum für die Richter als Anreiz wirken könnte, wenigstens im Nachhinein
vorgelegte Gesetze besonders penibel zu prüfen. Möglicherweise kann auch dies die (im Vergleich
zu geprüften kleinkoalitionären Gesetzen) erhöhte Annullierungswahrscheinlichkeit
gegenüber geprüften großkoalitionären Gesetzen erklären, zumal die Richter wissen dürften,
dass die in Zeiten der Großen Koalition ausfallenden abstrakten Normenkontrollverfahren
nicht durch vermehrte Organstreitverfahren ausgeglichen werden können (Lorenz 2010). Dies
17
Nach den Berechnungen von Rühmann (2012: 60) vergingen von der Verkündung einer großkoalitionären
Schlüsselnorm bis zu ihrer Beanstandung durch das BVerfG im Durchschnitt 4285 Tage, also ca. 11,5 Jahre.
Damit brauchen die Richter im Durchschnitt 4,5 Jahre länger, um eine großkoalitionäre Norm zu annullieren als
bei einer kleinkoalitionären Norm (7 Jahre). Das entspricht also etwa der Dauer einer Legislaturperiode und stellt
ein weiteres Indiz dafür dar, dass das Bundesverfassungsgericht in großkoalitionären Regierungszeiten als Vetospieler
kaltgestellt wird.
11

deshalb nicht, weil die im Rahmen einer Organklage vom Gericht unternommene formale
Prüfung keine dezidierte Normenkontrolle zulässt, da hierbei lediglich geprüft werden soll, ob
die Bundesregierung durch ihr Handeln oder Unterlassen andere Staatsorgane in deren Rechten
verletzt hat. Allerdings sind auf diesem Wege einige spektakuläre Urteile gefällt worden,
die der großkoalitionären Bundesregierung engere verfassungsrechtliche Fesseln anlegten. 18
Trotz einiger Unwägbarkeiten bei der Datenauswertung lässt sich zusammenfassend
feststellen, dass aufgrund der mangelnden Initiierungsmöglichkeiten einer abstrakten Normenkontrolle
zu Zeiten Großer Koalitionen der Handlungsspielraum des Bundesverfassungsgerichts
signifikant geringer ist als zu Zeiten kleiner Koalitionen. Großkoalitionäre Normen
unterliegen mithin einer signifikant geringeren Kontrolldichte als kleinkoalitionäre Normen.
Dieser Kontrollmangel wird erst im Nachhinein in späteren Legislaturperioden z. T. ausgeglichen,
wenn die damals Regierungsverantwortung tragenden Politiker längst nicht mehr im
Amt sind. Dabei wiederum zeigt sich, dass großkoalitionäre Normen signifikant häufiger annulliert
werden als kleinkoalitionäre. Insofern gibt es nicht nur einen klaren Zusammenhang
zwischen dem Koalitionsformat und dem Ausmaß verfassungsgerichtlicher Möglichkeiten zur
Normenkontrolle, sondern wahrscheinlich auch zwischen dem Koalitionsformat und dem
Grad verfassungsrechtlicher Sorgfalt des Gesetzgebers. Bei Großen Koalition weisen die Indizien
darauf hin, dass die verfassungsrechtliche Sorgfalt nicht besonders hoch ist. Unter diesem
Koalitionsformat sieht sich die Regierungsmehrheit, aufgrund nicht zu befürchtender
abstrakter Normenkontrollen, nicht dazu gezwungen, ihre eigenen Gesetze besser zu überprüfen,
bevor sie im Bundestag beschlossen werden. Unter den Bedingungen der Großen Koalition
wird daher das Problem virulent, dass das Gericht nicht von sich aus die Initiative ergreifen
kann und stets darauf angewiesen ist, von einem anderen Akteur - vornehmlich der Opposition
- aktiviert zu werden (Lhotta 2003: 143). Eine solche Initiative ist jedoch - wie gezeigt -
kaum wahrscheinlich, weshalb auch entsprechend formulierte Oppositionsdrohungen („wir
gehen nach Karlsruhe!“) für die Regierung einer Großen Koalition kaum glaubhaft sind - sie
muss daher zumindest kurz- und mittelfristig nicht mit einem Veto des BVerfG rechnen.
2.3.3. Der Bundespräsidenten als (Mit-)Hüter der Verfassung in der Großen Koalition
Aufgrund dieser Befunde stellt sich die Frage, wie die mangelnde verfassungsgerichtliche
Kontrolldichte zu Zeiten Großer Koalitionen wieder erhöht werden kann. Normativ begründet
sich eine solche Forderung aus mehreren hier gemachten Beobachtungen und daraus abgeleiteten
Annahmen: Aufgrund der festgestellten überdurchschnittlich hohen Annullierungsquote
großkoalitionärer Gesetze - im Schnitt wird jedes zweite geprüfte großkoalitionäre Gesetz,
zumeist im Nachhinein, vom Gericht annulliert -, muss erstens angenommen werden, dass es
Großen Koalitionen bei der Gesetzgebung an der nötigen verfassungsrechtlichen Sensibilität
mangelt. Könnte man die Kontrolldichte des Gerichts zu Zeiten der Großen Koalition also
wieder erhöhen, steigt zweitens im selben Maße auch die Wahrscheinlichkeit, dass die Regierenden
im eigenen Interesse bei ihrer Gesetzgebung (wieder) größere verfassungsrechtliche
18 Vgl. die Urteile Lissabon-Vertrag (BVerfGE 123, 267); BND-Untersuchungsausschuss (BverfGE 124, 78)
und Kleine Anfragen (BVErfGE 124, 161).
12

Sorgfalt walten lassen, weil sie häufigere Vetos des Gerichts antizipieren müssen. Ihre verfassungsrechtliche
Sorgfalt müsste dann zumindest den Stand erreichen, wie er zu Zeiten
kleinkoalitionärer Regierungen beobachtet werden kann, in denen nachweisbar im Schnitt
lediglich jedes dritte geprüfte Gesetz annulliert wird. Hält man daher normativ am Leitbild
des demokratischen Verfassungsstaats fest, sollte es dem Bundesverfassungsgericht zum
Schutze der Verfassung grundsätzlich besser ermöglicht werden, möglichst zeitnah, und nicht
erst einige Jahre später, verfassungswidriges Handeln einer großkoalitionären Bundesregierung
wirkungsvoller unterbinden zu können als zuletzt.
Als Hebel zur Verwirklichung dieses Postulats in der Verfassungspraxis bietet sich das
Ausfertigungsverweigerungsrecht des Bundespräsidenten an. Zwar regiert gegenwärtig eine
kleine Koalition, doch hat die jüngste Ausfertigungsverweigerung - bzw. der den Regierungsinteressen
widersprechende Aufschub der Ausfertigung der Zustimmungsgesetze zum ESM-
Vertrag und zum Fiskalpakt - durch den Bundespräsidenten eindrücklich gezeigt, wie wichtig
es ist, das BVerfG in verfassungsrechtlich sensiblen Fragen nicht aufs Abstellgleis zu stellen.
Die auf ausdrücklichem Wunsch durch das BverfG erfolgte Weigerung des Bundespräsidenten,
die bereits - ebenfalls gewissermaßen großkoalitionär - mit Zweidrittelmehrheit in Bundestag
und Bundesrat beschlossenen Ratifizierungsgesetze nicht auszufertigen, hat weder seiner
noch der Reputation der Bundesregierung geschadet - vielmehr hat die hierdurch ermögliche
verfassungsgerichtliche Prüfung 19 die Legitimität der deutschen Europapolitik bestätigt
und gestärkt. Was in diesem freilich sehr speziellen Fall galt, gilt auch und gerade während
förmlicher Großer Koalitionen. Als fallabhängiger Vetospieler im Gesetzgebungsprozess wäre
der Bundespräsident in der Lage, für die Dauer einer Großen Koalition die oben festgestellte
reduzierte verfassungsrechtliche Kontrolldichte dadurch zu erhöhen, dass er sein Prüfungsrecht
extensiver wahrnimmt als zu Zeiten einer kleinen Koalition und bei Zweifeln an der
Verfassungsmäßigkeit eines ihm vorgelegten Gesetzes die Ausfertigung verweigert. Damit
würde er sich keineswegs an die Stelle des Verfassungsgerichts als „oberster Hüter der Verfassung“
setzen, sondern vielmehr zunächst dazu beitragen, dass es unwahrscheinlicher wird,
dass verfassungswidrige Gesetze ungeprüft Gesetzeskraft erlangen und gegebenenfalls erst
viel später vom Gericht kassiert werden können. Der regierenden Großen Koalition bliebe in
dieser Konstellation immer noch die Möglichkeit, im Wege eines Organstreits den Klageweg
gegen die Ausfertigungsverweigerung zu beschreiten - und auf diese Weise ihrerseits das
BVerfG ins Spiel zu bringen.
Zur Untermauerung dieser These sollte jedoch im Lichte der bisher gewonnen empirischen
Erkenntnisse erneut überprüft werden, ob dem Bundespräsidenten überhaupt ein derart
weitreichendes Prüfungs- und Verwerfungsrecht zusteht bzw. zustehen sollte (vgl. Maurer
2007: 553 ff; Höreth 2008). Art. 82 GG statuiert eine Kompetenz des Bundespräsidenten, die
- wie oben bereits gezeigt - in der staatsrechtlichen Diskussion erhöhte Aufmerksamkeit erfahren
hat. Es ist eine Befugnis legislativer Art, weil die Gesetzgebung erst durch die Ausfertigung
des Gesetzes abgeschlossen werden kann - ohne diesen Akt liegt lediglich ein parlamentarischer
Mehrheitsbeschluss vor. Unstrittig ist in der Staatsrechtslehre, dass der Bundespräsident
bei der Ausfertigung von Bundesgesetzen ein formelles Prüfungsrecht besitzt. Unklar
ist hingegen, ob er ein materielles Prüfungsrecht beanspruchen kann. Soweit ihm dies
19 Urteil des BVerfG vom 12.09.2012.
13

eingeräumt wird, insistieren manche Staatsrechtler - und die meisten bisherigen Bundespräsidenten
- aber darauf, dass sich dieses Prüfungsrecht auf eine Evidenzkontrolle beschränken
sollte (Rau 2004) Dies bedeutet, dass der Bundespräsident nur in jenen Fällen die Ausfertigung
verweigern solle, in denen ein evidenter Verfassungsverstoß ("zweifelsfrei und offenkundig")
vorliegt, nicht jedoch bei bloßen verfassungsrechtlichen Zweifeln. Unter rein verfassungsrechtlichen
Gesichtspunkten ist die - zunächst ganz sympathisch klingende - Reduktion
des Prüfungsrechts auf eine Evidenzkontrolle aber nicht recht überzeugend. Die Feststellung,
dass ein Gesetz verfassungswidrig ist, kann immer nur das Resultat einer eingehenden, umfassenden
und gewissenhaften Prüfung sein und ist niemals einfach "evident", zumal die Praxis
zeigt, dass der Gesetzgeber höchst selten ein "zweifelsfrei" verfassungswidriges Gesetz
erlässt, sich mithin in der Regel auch immer Argumente für die Verfassungskonformität eines
strittigen Gesetzes anführen lassen. Der Bundespräsident würde seine verfassungsrechtlichen
Kompetenzen somit keinesfalls überschreiten, "wenn er die Ausfertigung eines Gesetzes
schon dann ablehnen würde, wenn er aufgrund sorgfältiger und gewissenhafter Prüfung (...)
zur Schlussfolgerung gelangte, dass das Gesetz verfassungswidrig sei, ohne dass es auf
Offenkundigkeit ankommt." (Nettesheim 2005a: Rn 46). Geboten ist daher sogar eher eine
Prüfungspraxis, "die davon ausgeht, dass der Präsident (...) bereits dann die Ausfertigung zu
verweigern hat, wenn sich für die Annahme der Verfassungswidrigkeit die deutlich besseren
Gründe anführen lassen" (Nettesheim 2005b: Rn. 39).
Diesen sich in der staatsrechtlichen Diskussion inzwischen als „herrschende Meinung“
durchsetzenden Überlegungen zum Prüfungsrecht des Bundespräsidenten steht die Politikwissenschaft
bisher eigentümlich reserviert gegenüber. Generell wird zwar gerne hervorgehoben,
dass jede Regierungsmehrheit sich einem tief gestaffelten System von institutionellen Checks
and Balances gegenüber sieht, das als Schranke parlamentarischer Mehrheitsherrschaft dient
und auch dienen soll. Doch für gewöhnlich wird der Bundespräsident nicht als Bestandteil
jenes tief gestaffelten Systems identifiziert. Einmischungen des Bundespräsidenten in den
legislativen Prozess auf Basis des Ausfertigungsverweigerungsrechts werden daher unisono
als "systemwidrig" (von Beyme 2004: 306) abgelehnt, weil "Spannungen" zwischen einem
Bundespräsidenten und der Regierungsmehrheit "mit der Logik einer parlamentarischen Demokratie
(...) kaum vereinbar" (Rudzio 2006: 299) seien. Tatsächlich lässt sich die Reinheit
des parlamentarischen Regierungssystems nur behaupten, wenn dem Bundespräsidenten eine
lediglich untergeordnete Rolle eingeräumt wird und er über sein Gesetzesausfertigungsrecht
nicht zu einem "Parteigänger einer Partei" in politischen Konflikten der Staatsorgane wird.
Damit muss aber zum Prüfungsrecht des Bundespräsidenten keineswegs das letzte
Wort aus politikwissenschaftlicher Sicht gesprochen sein. Bei der Beurteilung des Problems
müsste es zuallererst darauf ankommen, welcher demokratietheoretische Maßstab zugrunde
gelegt wird. Empirisch spricht wenig dafür, das politische System (und mit ihm den Bundespräsidenten)
quasi nur unter dem Blickwinkel eines Westminster-Systems zu begutachten, da
schon die gewaltenteilige Mischverfassung des Grundgesetzes mit ihren durchaus eigentümlichen
checks and balances Konsenszwänge institutionalisiert, die mit diesem reinen Modell
kaum in Einklang zu bringen sind. Aus diesem Grund müssen andere Maßstäbe gesucht werden,
wobei vor allem folgendes zu beachten ist: Legitimationstheoretisch müssen Macht und
Gegenmacht im gewaltenteiligen System der Bundesrepublik keineswegs immer durch
14

majoritäre demokratische Rückkopplung legitimiert sein. Wichtiger ist aus Sicht der Gewaltenteilungslehre
vielmehr, dass sich Macht und Gegenmacht wechselseitig in Schach halten
und kontrollieren können. Nicht jede öffentliche Herrschaftsausübung muss dabei durch Legitimationsketten
direkt auf das Volk zurückgeführt werden (Böckenförde 1992). Oft ist dies
gerade nicht der Fall, wie schon die Entscheidung der Verfassungsmütter und -väter für ein
machtvolles, vor allem auch die Minderheiten schützendes Verfassungsgericht und den die
Eigenstaatlichkeit der Länder garantierenden und sich der Logik nationaler politischer Mehrheiten
gelegentlich entziehenden Bundesrat im bundesdeutschen Beteiligungsföderalismus
indiziert.
In diese gewaltenteilige und letztlich doch outputorientierte Logik als ergänzendes und
korrigierendes Moment neben der inputorientierten Logik des parlamentarischen Regierungssystems
reiht sich dann aber auch der Bundespräsident ein, der - so gesehen - auf eine stärkere
demokratische Legitimation beispielsweise durch seine Direktwahl aber auch getrost verzichten
kann, weil er sich schlicht durch andere Leistungen - gewissermaßen "kompensatorisch" -
zu rechtfertigen vermag (Hennis 1976). Daher dürfte das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten
zwar ein systemfremdes Element des parlamentarischen Regierungssystems sein, gerade
weil hier seine Funktion über das "stilgebende" und "repräsentative" hinausgeht (von Beyme
2006: 306). Dort ist dieses Recht aber falsch verortet, weil das parlamentarische Regierungssystem
- und das wird von Politikwissenschaftlern nur zu gerne übersehen - nur ein konstitutiver
Bestandteil des demokratischen Verfassungsstaats ist, der schon durch die nicht immer
spannungsfreie Zusammenführung von Demokratie- und Verfassungsprinzip ein komplett
anderes Gesamtsystem konstituiert als es bei einem reinen parlamentarischen Regierungssystem
à la Westminster beobachtet werden kann. Doch im Widerspruch zum demokratischen
und gewaltenteiligen Verfassungsstaat steht das Ausfertigungsverweigerungsrecht gerade
nicht, sondern steht mit ihm in bestem Einklang.
Zwar mag man es intuitiv als eine gewisse Gefahr wahrnehmen, dass der Bundespräsident
durch die Wahrnehmung seiner Prüfungskompetenz in eine stärkere Konkurrenzsituation
zum Amt des Bundeskanzlers und dessen parlamentarisch verantwortliche Regierung
kommen und hierüber sogar zum institutionellen Vetospieler werden könnte, der ähnlich wie
der Bundesrat die Gesetzgebung der Regierungsmehrheit blockiert. Doch darf hierbei nicht
übersehen werden - und exakt dies ist eben auch konstitutiv für den demokratischen Verfassungsstaat
-, dass der Bundespräsident gerade nicht unbedingt das "letzte Wort" hat, wenn er
ein Gesetz nicht ausfertigt. Karlsruhe kann, nachdem es im Wege des Organstreitverfahrens
von der durch die Ausfertigungsverweigerung brüskierten Bundesregierung angerufen worden
ist, seinerseits das Veto des Präsidenten wieder vetoisieren, wenn sich herausstellt, dass der
Bundespräsident seinen Ermessensspielraum überschritten hat und z.B. ein Gesetz aus rein
politischen Gründen ablehnt. Hier kommt übrigens ein institutionelles Gleichgewichtsdenken
zum Ausdruck, wie es trotz aller systematischen Ungereimtheiten durchaus typisch für das
Grundgesetz ist: Unter den vom Grundgesetz gewollten Bedingungen werden alle Beteiligten
- Gesetzgeber und Präsident - umsichtig und vorsichtig agieren, da ersterer die politische Niederlage
einer Ausfertigungsverweigerung befürchtet, während letzterer die verfassungsrechtliche
Niederlage im Wege des Organstreitverfahrens in Karlsruhe antizipieren muss, wenn er
sein Prüfungsrecht unangemessen wahrnimmt. Gegenüber dem wichtigsten Hüter der Verfas-
15

sung, dem Bundesverfassungsgericht als weiterem obersten Verfassungsorgan, steht der Bundespräsident
nur in der "Vorhand", während der "Vorrang" im Zweifel immer Karlsruhe zukommt
(Maurer 2007:556). Es liegt daher im institutionellen Eigeninteresse des Bundespräsidenten,
behutsam mit diesem Instrument umzugehen. Gerade in Zeiten kleinkoalitionärer Regierungen,
in denen die Opposition jederzeit die Möglichkeit hat, abstrakte Normenkontrollen
zu initiieren, scheint dies ein Grundsatz sein, den Bundespräsidenten bisher beherzigt haben.
Aufgrund der festgestellten mangelnden verfassungsgerichtlichen Kontrolldichte während
der Großen Koalitionen müsste dieser Grundsatz jedoch in Frage gestellt werden, zumal
nichts dagegen spricht, dem Bundespräsidenten einzuräumen, als einspringender (Mit-)Hüter
der Verfassung zu fungieren, dort wo es nötig ist. Wenn man einerseits annimmt, dass der
Bundespräsident zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit per Gesetz berufen und sogar verpflichtet
ist (Kaltefleiter 1970: 211), dabei andererseits dessen Funktionszuschreibung als
"Hüter der Verfassung" kategorisch ablehnt (Kaltefleiter 1970: 210 f.), verstrickt man sich in
logische Widersprüche. Wenn der Bundespräsident nicht - gemeinsam mit dem Bundesverfassungsgericht
und allen anderen Verfassungsorganen - die Aufgabe des Hütens der Verfassung
hat, warum soll er dann die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen prüfen? In der Tat ist dies ja
seine Pflicht, denn: "Die Ausfertigung eines offenkundig verfassungswidrigen Gesetzes wäre
eine Pflichtverletzung, die nach Art. 61 GG sanktioniert werden könnte" (Nettesheim 2005a:
Rn. 46). Da dieser Prüfungsakt aber auch die Konsequenz haben kann, dass ein Gesetz nicht
zustande kommt, muss er funktional irgendwie legitimiert sein. Wie schon gezeigt, verlangt
die Funktionslogik des parlamentarischen Regierungssystems jenes Prüfungsrecht gerade
nicht. Aus welcher Funktion heraus aber ließe sich dann logisch begründen, dass der Bundespräsident
Gesetze, hinter denen eine parlamentarische Mehrheit steht, gegebenenfalls verhindert,
wenn zugleich das Argument des Verfassungshütens abgelehnt wird? Hinter der reservierten
Haltung gegen die Funktionszuschreibung als "Hüter der Verfassung" stehen kaum
logische Argumente, sondern eher intuitive Bedenken, die sich aus den historischen Erfahrungen
mit dem von Carl Schmitt äußerst expansiv interpretierten Theorem des Hüters der Verfassung
(Schmitt 1996) und dessen unselige exklusive Anwendung auf die Figur des Weimarer
Reichspräsidenten verbinden, der dann aber in der Weimarer Verfassungspraxis von keiner
anderen institutionellen Gegenmacht mehr wirksam eingehegt werden konnte.
Diese Bedenken gegen die Funktionszuschreibung des "Mit-Hüters der Verfassung"
können heute nicht mehr überzeugen, da nach Bonn auch Berlin nicht Weimar ist. Der Bundespräsident,
dem die Hüterfunktion - kumulativ mit dem Bundesverfassungsgericht und damit
weder exklusiv noch letztinstanzlich - eingeräumt werden kann, wird in der Berliner Republik
kaum die Gelegenheitsstrukturen vorfinden, die ihm eine Machtdominanz im ausgeklügelten
und ausbalancierten deutschen Regierungssystem ermöglichen würden. Ein Art. 48
Weimarer Reichsverfassung (WRV) existiert im GG nicht - aus dem Bundespräsidenten kann
kaum ein regierendes Staatsoberhaupt werden, das am Parlament vorbei regiert. 20 Grundsätzlich
spricht gleichwohl nichts dagegen, dass das Staatsoberhaupt auch in der parlamentarischen
Demokratie eine wichtige Rolle einnehmen kann, indem es das Kräftespiel von Parlament
und Regierung mit überwacht und gegebenenfalls eingreift, wenn die Verfassung sonst
20 Vgl. hierzu noch immer unübertroffen Bracher (1958).
16

Schaden nehmen könnte - natürlich immer nur im Rahmen der ihm von Verfassungs wegen
gegebenen Möglichkeiten, niemals aber extrakonstitutionell.
Was die reale Macht des Bundespräsidenten anbelangt, gibt es nichts zu befürchten. Er
bliebe weiterhin höchstens Sand im Getriebe - und das aber nur in ausgesuchten Fällen, in
denen er das qua Amt verantworten kann und auch muss, gegebenenfalls sogar gegenüber
dem Bundesverfassungsgericht. Die so definierte Rolle des Bundespräsidenten als "einspringender
Verfassungshüter" ist normativ kaum zu beanstanden. Vom Boden des Grundgesetzes
müssten wir uns keineswegs entfernen, denn dort ist die Hüterfunktion des Bundespräsidenten
als oberstes Verfassungsorgan durchaus angelegt, man muss sie nur empirisch erkennen und
normativ anerkennen wollen. Der Bundespräsident ist insofern doch eine "pouvoir neutre"
(Döhring 1964) gegenüber den Parteien, als er nicht direkt gewählt wird und sich damit weitgehend
dem parteipolitischen Wettbewerb entzieht. Exakt deshalb eignet er sich durchaus für
das Mithüten der Verfassung - wie oben gezeigt insbesondere unter den Bedingungen der
Großen Koalition, schon weil ihm beim eventuellen Einlegen eines Vetos in dieser Konstellation
kaum der Vorwurf gemacht werden kann, er handele aus einseitigem parteipolitischen
Kalkül. Insofern wird der Bundespräsident seiner unter prozessual-dynamischen Gesichtspunkten
im GG zu erkennenden "Vorbeugefunktion" (Gu 1999: 770) vor allem unter den Bedingungen
der Großen Koalition gerecht. Der Bundespräsident wird - so gesehen - zum (einspringenden)
Hüter der Verfassung, gerade dort, wo der Weg zu einer abstrakten Normenkontrolle
unter den Bedingungen der Großen Koalition verbaut ist. Für diese Sichtweise spricht
auch, dass dort, wo immerhin noch die Möglichkeit zur Verfassungsbeschwerde besteht, der
Bundespräsident von seinem Ausfertigungsverweigerungsrecht bisher gerade keinen Gebrauch
gemacht hat, sondern nach der Formulierung seiner schwerwiegenden verfassungsrechtlichen
Bedenken zu einer solchen Verfassungsbeschwerde durch betroffene Bürger aufgefordert
hat 21 . Bei großkoalitionären Gesetzen mit organisationsrechtlichem Gehalt, gegen
die weder mittels Verfassungsbeschwerden noch Normenkontrollen vorgegangen werden
kann, wäre die verfassungsgerichtliche Prüfung jedoch faktisch ausgeschlossen, wenn der
Bundespräsident durch Verweigerung der Gesetzesausfertigung nicht einspringt (Schoch
2008: 226.)
3. Schlussbemerkung
Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten, welches sein Recht auf Ausfertigungsverweigerung
einschließt, lässt sich kaum einspurig mit der Funktionslogik des parlamentarischen Regierungssystems
erklären. Auch die Ansicht, der Bundespräsident wäre dann, wenn er von
seinem Ausfertigungsverweigerungsrecht Gebrauch macht, ein systemfremdes und
antimajoritäres Element im gut geölten Getriebe des auf dem Dualismus von Regierungsmehrheit
und Opposition basierenden parlamentarisch-demokratischen Regierungssystems
lässt sich nicht mehr halten. Allerdings spricht - wie gezeigt - viel dafür, dass der Bundespräsident
in Zeiten kleiner Koalitionen sein Prüfungsrecht nicht allzu expansiv nutzt und sich
21
Dies war der Fall beim "Luftsicherheitsgesetz": Köhler konnte das Gesetz ausfertigen, weil er wusste, dass der
"eigentliche" Hüter der Verfassung aufgrund der zu erwartenden Verfassungsbeschwerden schon bald zum Einsatz
kommen würde. Gerade hier bestand kein Anlass für ihn "einzuspringen".
17

ansonsten auf seine Funktionen als „Grüßaugust“ und Staatsnotar beschränkt. Die Wirklichkeit
der bundesrepublikanischen Regierungspraxis stellt sich jedoch unter der Bedingung der
Großen Koalition komplett anders dar, wie gezeigt werden konnte. Aufgrund des in Phasen
der Großen Koalition partiell kaltgestellten Vetospielers BVerfG erfährt die
Konzeptionalisierung des Bundespräsidenten als einspringender „Vetospieler“ (und Verfassungshüter)
eine neue, von der Politikwissenschaft bisher nicht hinreichend beachtete Bedeutung.
Auch normativ spricht gegen die Hüterfunktion des Bundespräsidenten nichts, vor allem
dann nicht, wenn man sich der seit Aristoteles bekannten Vorzüge von Mischverfassungen
erinnert. "Ambition must be made to counteract ambition", das wussten auch die Verfasser
der Federalist Papers nur zu genau. Die Bundesrepublik ist eben nicht nur als parlamentarisches
Regierungssystem zu klassifizieren, sondern als demokratischer Verfassungsstaat, in
dem das parlamentarische "Durchregieren" - glücklicherweise - nur einen Ausschnitt der Verfassungspraxis
ausmacht und manchmal eben auch von Verfassungs wegen durch institutionelle
Gegenmächte ausgebremst werden muss. Der von institutionellen Gegenmächten zuweilen
eingestreute Sand ins Getriebe des parlamentarischen Regierungssystems ist sogar notwendig.
Und unter diese institutionellen Gegenmächte und Vetospieler mischt sich inzwischen
eben auch der Bundespräsident - keineswegs zum Schaden des demokratischen Verfassungsstaates.
Wenn zukünftig die Große Koalition zum gängigen Koalitionsformat werden
sollte, wofür inzwischen vieles spricht, wird der Bundespräsident stärker als je zuvor in die
Rolle eines nicht immer einfach zu absorbierenden Vetospielers in der Gesetzgebung hineinwachsen.
Dies wird nötig sein, um die regierende Großen Koalition zu größerer verfassungsrechtlicher
Sorgfalt zu ermutigen; oder dort, wo es nötig ist, den regelmäßigeren Einsatz des
BVerfG zu ermöglichen - eines anderen, mächtigeren und vor allem wichtigeren Vetospielers
als es der Bundespräsident jemals sein kann.
18

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