Unidad III Oszlak-O´Donnell - Mabel Thwaites Rey

Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
pequeños éxitos y los muchos fracasos de las actividades de asistencia técnica durante decenios
ponen de relieve la necesidad de cambiar los incentivos que determinan el comportamiento, requisito
tan importante como la capacitación y los recursos. La clave está en dar con reglas y normas
que ofrezcan incentivos para que los organismos estatales y los funcionarios públicos busquen el
bien común, y que al mismo tiempo desalienten las medidas arbitrarias” (Banco Mundial, 1997: 31).
Pero los sistemas de incentivos que acaban determinando la capacidad de una organización
pública para cumplir efectivamente sus funciones no siempre dependen de variables internas
situadas bajo la autoridad organizativa correspondiente. Tanto más cuanto que lo que pretendamos
con el rediseño de incentivos sea un verdadero cambio de la naturaleza funcional de la
organización. Por ejemplo, si queremos que la Aduana haga más con menos, pero de lo mismo,
nos bastará una simple reforma de eficiencia. Pero si pretendemos que controle efectivamente
el tráfico de mercancías, que desaparezcan las eventuales aduanas paralelas y el fraude,
dando así seguridad, por ejemplo, a los compromisos comerciales internacionales del Estado o
a los empresarios que no tienen ni quieren tener acceso al contrabando..., en este caso, la
reforma de la Aduana es bastante más complicada. Dicho en nuestro lenguaje, en el primer
caso nos planteamos una reforma meramente organizativa, en el segundo nos estamos planteando
una verdadera reforma institucional de la Aduana. La vieja asistencia técnica internacional
hizo mucho de lo primero y casi nada de lo segundo 15 .
Si adoptamos la aproximación del Banco Mundial y consideramos que la Reforma del Estado
es, ante todo, la reforma de las normas y reglas que determinan los sistemas de incentivos del
comportamiento político-administrativo, será muy importante que comprendamos debidamente
las clases y naturaleza de dichas normas y reglas. Para distinguir entre tipos de normas y
reglas y entre los sistemas de incentivos correspondientes, proponemos distinguir conceptualmente
entre instituciones y organizaciones. Esta distinción nos permitirá comprender la existente
entre el Estado como sistema institucional y el Estado como sistema de organizaciones.
Se trata de dos realidades diferentes, de dos sistemas de incentivos distintos, cuya reforma plantea
exigencias y alcances asimismo diferentes 16 .
Las instituciones son realidades abstractas, no son cosas que podamos tocar. Las instituciones
son normas y reglas que estructuran la acción social. Son el sistema de constricciones y de
incentivos del comportamiento de los individuos y de las organizaciones. Si utilizamos la metáfora
del juego, las instituciones son las reglas del juego social: ellas determinan no sólo los procedimientos
del juego, sino quiénes juegan y quiénes no, con qué equidad o ventaja se practica
el juego, quién gana o puede ganar qué, quién paga los costes del juego, etc. Las instituciones
son, pues, importantísimas: al articular la interacción entre actores, expresan las relaciones
de poder y de interés de una determinada sociedad y se corresponden con el fondo de
competencias exigidas para practicar exitosamente el juego que estructuran así como con los
modelos mentales y valorativos que lo legitiman. Las instituciones no coinciden con la legislación
o derecho positivo, porque existe institucionalidad formal e informal. Además del juego
y de los actores formales pueden existir actores informales y normas informales, también constitutivas
de la institucionalidad, es decir, del verdadero sistema de incentivos de los actores 17 .
Las instituciones nunca son el producto de un acto de voluntad, sino el resultado de un
proceso de aprendizaje social expresado en las leyes. Por ello, las instituciones no pueden ser
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