Unidad III Oszlak-O´Donnell - Mabel Thwaites Rey

Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
rirse al proceso político subyacente a dichas administraciones y sin contemplar la necesidad de su eventual reforma.
Aunque las reformas administrativas pueden iniciarse desde el ejecutivo o en forma tecnocrática, sólo se consolidarán
si alcanzan un apoyo político y social suficiente. Los reformadores administrativos no están exentos de la necesidad
de construir las bases políticas y sociales de los cambios propuestos.
15 El profesor Caiden, al hacer balance de cuatro décadas de reforma administrativa, llegaba a la conclusión de que “nin-
guna reforma administrativa podrá suplir la ausencia de una verdadera reforma institucional” (Caiden, 1991: 48). Las
razones por las que la vieja reforma administrativa se mantuvo a nivel meramente instrumental y tecnocrático están
bien identificadas. Una síntesis de la literatura latinoamericana sobre el tema se incluye en Prats (1997).
16 Hace tiempo que venimos insistiendo en la necesidad de separar debidamente los conceptos de institución y de organi-
zación a los efectos de un planteamiento mejor fundado de la reforma del estado (1995 Y 1997b). Para una aplicación de
las consecuencias de la distinción al ámbito específico de la reforma de la función pública puede verse Prats (1997a).
17 Si seguimos con el ejemplo anterior de la Aduana, ésta, como institución, no es un conjunto concreto de edificios,
empleados, recursos financieros y técnicos, puestos a disposición de la autoridad para cumplir determinados objeti-
vos. La Aduana-institución es el sistema normativo que, a partir del régimen vigente de comercio exterior, confía el
control del tráfico internacional de mercancías a determinado grupo de funcionarios, estructura las relaciones de éstos
con el poder político, establece las normas relacionales entre la organización aduanera y los empresarios y profesio-
nales implicados en el tráfico. Es decir, la institución aduanera estructura el juego entre los diferentes actores -organi-
zaciones o individuos-implicados en la importación y exportación de mercancías. Dicho juego no es sólo formal o
legal. También puede haber actores informales -organizaciones de contrabando, grupos criminales con las conexiones
más diversas, funcionarios y políticos corruptos...- que pueden haber estructurado un juego o institucionalidad infor-
mal, a veces complementario y a veces en contradicción con la institucionalidad formal, pero tan importante como
ésta como determinante del sistema de incentivos de los actores.
18 Por seguir con el ejemplo de la Aduana, proponemos al lector que eche un vistazo a la forma en que Domingo Cavallo
se planteó la reforma de la Aduana argentina y cómo y porqué sólo tuvo un éxito parcial. Allí hay todo un verdade-
ro caso de las implicaciones de una reforma del estado cuando se hace en clave institucional. Fácilmente se puede
contrastar con lo que resultaría de una aproximación meramente instrumental (Cavallo, 1997).
19 La distinción que acabamos de proponer entre instituciones y organizaciones coincide con la formulada por la escue-
la neoinstitucionalista de Douglas C. North (1989), aunque sus mejores fundamentos conceptuales están en la distin-
ción establecida por Hayek entre “cosmos” y “taxis”, es decir, entre el orden social espontáneo y sus correspondien-
tes sistemas normativos, por un lado, y el orden de las organizaciones y su correspondiente sistema normativo, por
otro (Hayek, tomo I, capítulos 1 y 2). Para una exposición más pluridisciplinar y comprensiva de una diversidad de
escuelas institucionalistas puede verse la obra de Scott (1995).
20 Toda la obra de North es una excelente exposición del tema aquí indicado. Una visión más panorámica y sintética del
programa de investigación del neoinstitucionalismo actual puede encontrarse en Eggertsson et al. (1996: 6-24). Este
último trabajo podría haber inspirado el gráfico 2.1. del Banco Mundial (1997: 34), aunque informamos al lector que
otros gráficos más completos pueden encontrarse en el excelente trabajo de Eggertsson. Dichos gráficos no sólo mues-
tran la correlación existente entre instituciones y desempeño económico o riqueza, sino entre instituciones y organi-
zaciones, así como la dinámica del cambio de la institucionalidad formal.
21 El Banco Mundial se ha acercado así a la posición previamente defendida por una serie de autores, conforme a los
cuales, hoy, la gobernación (“governing”) no consiste fundamentalmente en proveer bienes o servicios sino en crear
el modelo o pautas de interacción entre los diversos actores intervinientes en el proceso político-administrativo
(Kooiman, 1993: 275-282), o aquellos otros para los que las capacidades principales de gobernación (es decir, las de
formulación de políticas públicas y de gestión o gerencia pública) sólo pueden separarse de las correspondientes en
las organizaciones privadas por su referencia a la “governance” entendida como institucionalidad o sistema de articu-
lación interorganizativa (Metcalfe, 1993: 185-196), o aquellos otros que indican que el problema hoy no es más o
menos gobierno, sino mejor “governance”, es decir, mejor articulación del “proceso colectivo, a través del cual cada
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