Todas las Organizaciones son Públicas - Instituto Nacional de ...

SECCIÓN DE OBRAS
DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Serie
N UEVAS LECTURAS DE POLÍTICA y GOBIERNO
Coordinada por
MAURICIO MERINO
MANUEL QUUANO
Presidente del Colegio Nacional de Ciencias Políticas
y Administración Pública, A. C.
Todas las organizaciones son públicas

Traducción de
PASTOR JESÚS COVIÁN ANDRADE

BARRY BOZEMAN
Todas las organizaciones
son públicas
Tendiendo un puente entre las teorías
corporativas privadas y públicas
Estudio introductorio de
JUAN MIGUEL RAMíREZ ZOZAYA
Mil
COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS pOLíTICAS
Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A. C.
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA
MÉXICO

Primera edición en inglés, 1987
Primera edición en español, 1998
Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra -incluido el diseño
tipográfico y de portada-, sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico,
sin el consentimiento por escrito del editor.
Título original:
All Organizationsare Publico BridgingPublic and Private OrganizationalTheories
Traducción autorizada de la edición en inglés publicada por Jossey-Bass, Inc.,
Publishers
D. R. © 1987, Jossey-Bass, Inc., Publishers
ISBN 1-55542-036-2
D. R. © 1998, FONDO DE CULTURA ECONÓMICA
Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200 México D. F.
ISBN 968-16-4962-1
Impreso en México

ORGANIZACIONES PÚBLICAS: NUEVO
PARADIGMA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Estudio introductorio
JUAN MIGUEL RAMíREZ ZOZAYAl
LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y LA GERENCIA PÚBLICA
Uno de los cambios más notables que han tenido lugar recientemente
en la teoría de la administración pública es la fuerza
que ha tomado la discusión en torno a las "organizaciones
públicas". Sorprendentemente, desde hace poco más de 10
años un grupo considerable de académicos han puesto en un
lugar privilegiado el concepto de organizaciones públicas en
artículos de revistas, libros, seminarios y conferencias. Por
supuesto, este concepto también se ha introducido de lleno en
los mapas curriculares que forman administradores públicos
en las escuelas de administración pública en los países desarrollados.
En algunos casos, el tratamiento de las organizaciones
públicas como concepto "relevante" ha pasado desapercibido
por diversos autores, lo que refleja que éstos han tomado
dicho concepto más por la influencia de la moda, es decir,
porque el término "organizaciones públicas" anda en "boca
de todos", y no porque exista una reflexión crítica de por qué
las organizaciones públicas irrumpen en el escenario.
Lo anterior nos llevaría a preguntarnos si el concepto de "organizaciones
públicas" es sólo uno entre muchos más, o si ha
venido a desplazar a algún otro que antes era "protagónico'l.?
Aunque esta interrogante es significativa, no ayuda a explicar
el fenómeno en su conjunto. En mi opinión, la aparición
I Profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México.
2 Allan Lerner y John Wanat, Public Administration. A Realistic Reinterpretation
ofContemporary Public Management, Prentice Hall, Nueva Jersey,
1992, pp. 1·2.
5

6 ESTUDIO INTRODUCTORIO
del concepto de "organizaciones públicas" sólo es una parte del
iceberg; es necesario ir más allá de discusiones que sólo se
reducen al protagonismo de algunos conceptos. Debemos tener
presente que también se ha registrado otro cambio nodal
en la teoría de la administración pública moderna, el cual está
vinculado a la presencia de una coniente que hoy ocupa el
primer plano no sólo en la teoría sino también en la práctica
que desarrollan los administradores públicos: la gerencia pública
{Public Management).
A pesar de que una gran cantidad de autores se mueve en el
terreno de la gerencia pública, pocos han considerado la necesidad
de definirla. En general, esta corriente se entiende
corno la acción ejecutiva de alto nivel que se desarrolla en el
gobierno. Otros autores han ido más allá, indicando que la gerencia
pública es aquella actividad que se orienta por la estrategia
más que por el proceso; que se ocupa de lo interorganizacional
más que por lo intraorganizacional, y que busca
combinar la gerencia con la política pública.z
En el contexto de este novedoso cambio, la gerencia pública
y las organizaciones públicas son términos que generalmente
se encuentran asociados. Algunos autores, como Barry
Bozeman, han sostenido incluso que la gerencia pública es en
realidad una teoría de las organizaciones públicas. De ahí se
desprende, entonces, que las organizaciones públicas son el
objeto de estudio de la gerencia pública.
Si esto es verdad, entonces estamos presenciando un cambio
de paradigmas trascendental en el campo de la administración
pública. Este cambio mostraría una aparente ruptura
en cuanto al objeto de estudio de lo que se conoce como
administración pública. Hasta hace poco tiempo la disciplina
de la administración pública centraba su estudio en las "instituciones
gubernamentales", es decir, en las entidades y dependencias
cuya especificidad estaba dada por su carácter de
autoridad oficial o gubernamental. Al parecer, con el predominio
teórico de la gerencia pública, estaríamos presenciando
un desafío intelectual consistente en la "redefínición" del objeto
de estudio de la administración pública. Esta redefinición
3 Barry Bozeman, Public Management, The State of the Art, Jossey-Bass,
California, 1993, p. xiii.

ESTUDIO INTRODUCTORIO 7
del objeto trasladaría el interés de la teoría de las instituciones
gubernamentales a las organizaciones públicas.
De acuerdo con esto, la importancia del nuevo enfoque de
la gerencia pública es más de fondo que de forma. No es sólo
un cambio de nomenclatura. El término organizaciones públicas
no es solamente una invención conceptual espontánea,
responde a la necesidad de explicar la complicada morfología"
que han adquirido hoy en día las organizaciones gubernamentales,
privadas y sociales, así como las relaciones que
se establecen entre cada una de ellas, en el marco de una
sociedad poscapitalista sellada por la turbulencia ambiental,
el cambio rápido, el crecimiento de la complejidad y la incertidumbre
y las constantes condiciones de crisis.>
El uso del término "organizaciones públicas" simboliza,
para la gerencia pública, la necesidad de adaptarse a los cambios
organizacionales y contextuales que están ocurriendo actualmente
en los diversos órdenes de la vida. Estos cambios
-en algunos casos drásticos- en el orden económico, político,
social, cultural y hasta ecológico, se reconocen como factores
constituyentes de un proceso de transición que ha asumido
distintos adjetivos y extremos de referencia, los cuales van
desde un modelo de sociedad capitalista hasta una sociedad
poscapitalista, de una sociedad tradicional a una sociedad postradicional,
de una sociedad moderna a una sociedad posmoderna,
de una sociedad industrial a una sociedad postindustrial,
de una sociedad segura a una sociedad de riesgo.
En su conjunto, estas diversas interpretaciones del cambio
social manifiestan que, en el periodo más reciente y por un
4 William Eddy, "Issues and Trends in Public Managernent", en Handbook
ofOrganization Science, Marce! Dekker, Nueva York, 1987, p. 3.
5 Wolf Heydebrand, "New Organizational Forms", Works and Ocupations,
Sage Publications, 3, vol. 16, agosto de 1989, p. 323. La metáfora de la
turbulencia ha sido usada, a partir de la década de los cincuenta, como una referencia
ambiental para explicar el contexto social moderno de las organizaciones.
En el campo de la administración pública fue Dwight Waldo quien la
propuso inicialmente en su libro Public Administration in a Time ofTurbulence,
Chandler, San Francisco, 1971. Posteriormente, Peter Drucker retomó la idea
desde la perspectiva de los negocios en Managing in Turbulence Times, Harper
and Row, Nueva York, 1980. Una perspectiva más detallada de las manifestaciones
de la turbulencia sobre las acciones de las organizaciones en general
puede ser encontrada en e! reconocido trabajo de John Naisbit y Patricia
Aburdene, Megatrends 2000, AvonBooks, Nueva York, 1990.

8 ESTUDIO INTRODUCTORIO
lapso muy breve, hemos testificado quizás el conjunto más
dramático de contiguas transformaciones sociales en la historia
del mundo.s
Este es el escenario que desafía hoya las ciencias sociales,
y en particular a la administración pública, para que superen
la estrechez conceptual de algunos términos, como el de instituciones
gubernamentales, que han quedado rebasados por la
realidad social. En la actualidad, el concepto de organizaciones
públicas intenta captar los cambios en las estructuras,
los ambientes y los objetivos que envuelven a las organizaciones
gubernamentales, sociales y privadas. Pero, ¿cuáles
han sido esos cambios, en qué consisten y en qué se reflejan?
Veamos.
Recientemente ha aparecido una especie de organizaciones
sui generis que escapan a la tipología ortodoxa de lo gubernamental,
lo privado y lo social. Este tipo de organizaciones son
identificadas como organizaciones híbridas, cuasipúblicas,
cuasigubernamentales, organizaciones no gubernamentales,
por citar algunos términos. A veces se habla de ellas como el
sector borroso, el tercer sector, el sector no lucrativo," etcétera.
6 El concepto de transición está estrechamente vinculado con el concepto
de modernidad; en palabras de Giddens, uno de los sociólogos contemporáneos
más connotados, "vivimos, como todo mundo sabe, los tiempos de los
fines [... ] Fin de siécle [fin de siglo] ha llegado a ser ampliamente identificado
con sentimientos de desorientación y enfermedad. Estamos en un periodo de
evidente transición, y el 'nosotros' se refiere aquí no sólo al mundo occidental
sino al mundo como un todo". Anthony Giddens, "Living in Post-Traditional
Society", pp. 56-109, cito por Jeffrey Alexander, Fin de Siécle Social Theory.
Relativism, Reduction, and the Problem ofReason, Verso, Londres, 1995, p. 43.
7 A este tipo de organizaciones Hood las ha denominado "organizaciones
camaleón", porque son capaces de aparecer en una variedad de formas distintas,
dependiendo del marco de referencia constitucional o conceptual que sea
utilizado por el analista. Véase Christopher Hood, "The Hidden Public
Sector: The 'Ouangocratízation' of the World", en Franz-Xaver Kaufmann
(cornp.), The Public Sector: Challenge [or Coordination and Learning, Gruyter
Publishers, 1989, p. 166. En Inglaterra, la investigación de las organizaciones
cuasigubemamentales ha sido sintetizada con el término "quango" (quasinon-government
organization). Véase A. Barker, Quangos en Britain, Macmillan,
Londres, 1982; John Greenwood y David Wilson, Public Administration
in Britain, George Allen y Unwin Publishers, Londres, 1986. Uno de
103 estudios pioneros que registraron la existencia de organizaciones cuasigubernamentales
en los Estados Unidos fue el de A1an Pífer, The Quasi
NongovernmentalOrganization, Carnegie, Nueva York, 1967.

10 ESTUDIO INTRODUCTORIO
ta cuando algunos gobiernos adoptan tecnologías administrativas
como los círculos de calidad total, la planeación estratégica
y la reingeniería de procesos, entre otras. 10
En síntesis, quizá lo más importante de las organizaciones
híbridas es que, al conjuntar organizaciones de los tres tipos
arriba mencionados, éstas reúnen en sus procesos y estructuras
objetivos de carácter público.U Ésta es la peculiaridad
principal de las organizaciones híbridas.
Desde el punto de vista histórico, el origen y el auge de las
organizaciones híbridas reflejan un momento fundamental en
el desarrollo del Estado capitalista. Para algunos autores, la
creciente expansión de las organizaciones no lucrativas se
debe a que el Estado ha abandonado sus funciones de asistencia
social. De acuerdo con Lipsky y Smith, las organizaciones
no lucrativas en los Estados Unidos han venido a suplir el papel
del Estado de bienestar debido a los recortes presupuestales
que ha sufrido el gasto social, sobre todo durante los dos
últimos periodos de gobierno. Las organizaciones no lucrativas
se han convertido en una especie de organizaciones intermedias
entre las políticas públicas y los servicios públicos distribuidos.
12
Por otro lado, también muchas organizaciones privadas
están asumiendo cada vez más funciones de protección social a
través de formas vinculadas a la práctica de la beneficencia, la
caridad y la filantropía. Para Richard Rose, la contribución
"privada" a la mezcla de bienestar puede tomar dos formas
distintas: "la primera se encuentra en el sector de mercado de
la economía [... ] la segunda gran fuente de bienestar fuera del
10 Aun cuando las organizaciones híbridas comparten los enfoques de
administración, también es cierto que éstas resultan ser "mezclas extrañas
de procesos y formas diversas que incorporan elementos premodernos, modernos
y posmodernos": véase William Bergquist, The Posmodern Organization.
Mastering the Art of Irreversible Change, Jossey-Bass Publishers, San Francisco,
California, 1993, pp. 173-174; en particular, el capítulo 8: "The Hybrid
Organization: Linking Diverse Forms and Dynamics".
11 Robert Backoff y Paul Nutt, Strategic Management 01' Public and Third
Sector Organizations. A Handbook [or Leaders, Jossey-Bass Publishers, San
Francisco, California, 1992, p. 9.
12 Véase Michael Lipsky y Steven Srnith, Non-Profits [or Hire. The Welfare
State in the Age of Contracting, Harvard University Press, Cambridge,
Massachusetts, 1993.

ESTUDIO INTRODUCTORIO 11
Estado es la familia". De esta manera, se pueden distinguir
tres fuentes de beneficencia en general: el Estado (o sector
público), el mercado (sector privado) y la familia.t '
Desde el punto de vista marxista, las organizaciones públicas
vendrían a expresar el resultado del cambio estructural de
la esfera pública. Esa presencia de lo público restructurado
tomaría forma en dos procesos sociales recíprocos: en el
primero de ellos, la participación cada vez mayor de organizaciones
sociales y empresariales en ámbitos de bienestar social
reflejaría lo que Habermas ha llamado la "socialización del
Estado"; en el segundo proceso, la introducción de las instituciones
del Estado (empresas paraestatales, por ejemplo) en
los quehaceres tradicionalmente reclamados por los ciudadanos
-el mercado, básicamente- expresaría a su vez la
"estatalización de la sociedad". 14
Una conclusión tentativa sería que la existencia de las organizaciones
públicas es resultado de un desarrollo histórico
propio de las sociedades capitalistas, en donde lo público está
en un proceso de disputa y redefinición constante.t' Este proceso
de redefinición afecta de manera directa la administración
pública, tanto en la práctica como en la teoría. En el
plano práctico se puede observar que los contenidos de las
propuestas de reforma administrativa de muchos gobiernos
destacan el sentido público que deben llevar implícitas las
acciones del Estado; en el plano teórico, la administración
13 Richard Rose, "La beneficencia: la mezcla de privado y público", en
Martin Rein (comp.), Para definir la privatización, Fondo de Cultura Económica,
México, 1991, pp. 91-92. La introducción de las empresas privadas
en el ámbito del bienestar social está empezando a generar una literatura
importante, y prueba de ello es la inclusión de la sección "Social enterprise" en
la revista de la Universidad de Harvard; entre algunos interesantes artículos
aparecidos en ella se cuentan: Peter Drucker, "What Business Can Learn",
Harvard Business Review, julio-agosto de 1989, pp. 88-93; Craig Smith, "The
New Corporate Philantropy, Harvard Business Review, núm. 3, mayo-junio
de 1994, pp. 105-116; Regina Hertzlinger, "Effective Oversight: A Guide for
Nonprofit Director", Harvard Business Review, núm. 4, julio-agosto de 1994,
pp. 52-60.
14 Jürgen Habermas, The Structural Transformation of the Public Sphere,
The MIT Press, Cambridge, 1993, pp. 148-151.
15 Martin Heisler y Guy Peters, "Thínkíng About Public Sector Growth.
Conceptual Operational Theoretical and Policy Consíderations", en Charles
Lewis Taylor (comp.), Why Government Grow. Measuring Public Sector Size,
Sage Publications, Londres, 1983.

12 ESTUDIO INTRODUCTORIO
pública modifica sus enfoques de conocimiento para explicar
los cambios que tienen lugar en la realidad social, colocando en
un lugar privilegiado -como ya habíamos mencionado- a lo
"público", lo cual se observa en conceptos como la gerencia
"pública" y las organizaciones "públicas".*
Lo PÚBLICO Y LA GERENCIA PÚBLICA
Como ha dicho Giddens, vivimos una época de transiciones.
En la disciplina de la administración pública también se aplica
este principio, y se habla-a veces con notorio escepticismode
que estamos en presencia de una especie de transición16 de
la administración pública hacia la gerencia pública.í? Esta
afirmación ha resultado polémica para muchos autores, en
especial para aquellos que son considerados decanos en el
estudio de la administración pública. Es conocido el reproche
que ha externado Wildavsky a los promotores de la gerencia
pública cuando afirma que esta última "es sólo un vino viejo en
una botella nueva".
Ciertamente, para muchos resulta difícil aceptar que existe
algo nuevo, a nivel teórico y metodológico, con lo cual formar
un campo de estudio como la gerencia pública. Wildavsky
tiene razón en parte, porque los estudiosos de la gerencia
pública han hecho del campo que cultivan un enfoque extremadamente
prescriptivo. Sumado a esto, los estudios 'que se
elaboran desde este enfoque han recurrido constantemente a
* El concepto de "lo público" es una traducción ya obsoleta del inglés
"publicness", pero en este libro la hemos preferido antes que otros términos
-"publicitación", "publiceidad" o "publificación"- con que los teóricos de la
administración pública han pretendido replantear lo irreplanteable. (E.)
16 Para Zhiyong y Rosenbloom los términos "refundar", "reconstruir" y
"reinventar" estigmatizan los principales enfoques de la reforma de la administración
pública. Estos mismos términos pueden ser englobados en una
perspectiva de transición de la administración pública orientada más hacia el
mercado. Véase David Rosenbloom y Lan Zhiyong, "Publíc Administration in
Transición?", Public Administration Review, núm. 6, noviembre-diciembre de
1992, pp. 535-536.
17 Para una revisión de los orígenes, las tendencias y los productos institucionales
de esta corriente véase el trabajo de Hal Rainey, "Public Management:
Recent Developments and Current Prospects", en Naomi Lynn y
Aaron Wildavsky, Public Administration. The State ofthe Discipline, Chatham
House Publishers, Nueva Jersey, 1990.

14 ESTUDIO INTRODUCTORIO
pio la satisfacción de las demandas de la sociedad desde una
perspectiva radicalmente práctica, orientada a los problemas
específicos, bajo una actitud estratégica más que basada en el
proceso burocrático ortodoxo.
Como enfoque analítico, la gerencia pública recurrió también
a la teoría de la organización y a la política pública para
construir el concepto de organización pública. De la primera
tomó el concepto de organización y lo asimiló como un sistema
social autorregulado que mantiene ciertas constantes
esenciales o ciclos repetitivos de entrada, procesamiento, salida
y renovación de entradas.t? En una perspectiva organizacional,
las organizaciones asemejan pequeñas sociedades en
las cuales la gente crea para sí misma significados, símbolos,
normas y esquemas cognoscitivos compartidos que les permiten
crear y mantener interacciones significativas entre sí
mismas y en relación con el mundo, más allá de su pequeña
sociedad.t?
Sin embargo, debido a que la teoría de la organización
había ignorado los problemas políticos que están presentes en
las organizaciones públicas.U la gerencia pública tuvo que
recurrir al enfoque de la política pública para estudiar las
implicaciones de lo público en los programas de gobierno. De
esta forma, las ciencias de las políticas resultaban un poderoso
instrumento analítico para ayudar a entender el significado
de lo público, inmerso en las políticas, los programas y
los objetivos del Estado. La contribución de este último enfoque
se ha dado, al menos, desde dos ángulos. Primero, desde
un aspecto técnico, las políticas públicas generan un nuevo
enfoque para analizar la complejidad del decision-making. A
19 Daniel Katz y Robert Khan, The Social Psychology of Organizations,
John Wiley, Nueva York, 1982, p. 13.
20 Edgar Schein, Organizational Culture and Leadership, Jossey-Bass, San
Francisco, California, 1985, p. 22. Argyris y Schoon definen a una organización
como un "organismo en el cual cada una de cuyas células contiene
una particular imagen de sí misma en relación con el todo". Chris Argyrís,
Donald Schoon, Organizational Learning: A Theory of Action Perspective,
Reading, Mass., Addison-Wesley, 1978, p. 16.
21 Richard Hall y Robert Ouinn, "Is There a Connection Between
Organizational Theory and public Policy?", en Richard Hall y Robert Quinn
(cornps.), Organizational and Public Policy, Sage Publications, Beverly Hills,
California, 1983, p. 7. .

ESTUDIO INTRODUCTORIO 15
partir de un esquema procesal de la política, que enfatizaba la
importancia de la información, la racionalidad y la interdisciplina,
la política pública contribuyó a la solución de los problemas
y los asuntos públicos.
Desde un punto de vista más político, las políticas públicas
destacaron el análisis en los pasos y componentes para el
acceso a la agenda pública, así como el estudio del desempeño
y la composición de los diversos actores en las arenas
políticas; aportaron herramientas de análisis para entender
los conflictos que generaban las políticas y orientaban a
quienes toman las decisiones a encontrar mejores salidas por
la vía de la negociación, la cooperación y el consenso.V
Fue así como la gerencia pública se abrió paso en la gran
esfera de la administración pública. Su primer esfuerzo se
concentró en encontrar un objeto de estudio propio que la distinguiera
de la imagen desgastada en que había caído la
administración pública. Ese objeto de estudio lo encontró en
las organizaciones públicas. En este concepto, lo más relevante
es el carácter público de las organizaciones. De ahí
parte la gerencia pública como enfoque de conocimiento, del
reconocimiento de que lo público no necesariamente proviene
de la exclusividad del gobierno. Lo público está presente
ahora en todos los espacios de la vida social: en las labores
altruistas de las empresas privadas, en las labores solidarias
de las asociaciones de voluntarios o no gubernamentales y,
por supuesto, en las acciones que el Estado emprende en su
permanente interacción con la sociedad.
CREANDO NUEVOS PARADIGMAS PARA ENTENDER
A LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
Lo primero que debemos tener presente al introducirnos en la
obra de Barry Bozeman es que ésta se inscribe en el contexto
de los trabajos que han desarrollado los teóricos de la geren-
22 Michael White, "Polícy Analysis and Management Scíence", en Stuart
Nagel, Encyclopedia of Policy Studies, Mareel Dekker, Nueva York, 1988,
pp. 11-41.

16 ESTUDIO INTRODUCTORIO
cia pública norteamericana. Bozeman es uno de los pocos
autores que se han preocupado por hacer un estudio verdaderamente
serio y analítico de lo que hoy en los países en
lengua española conocemos como gerencia pública o gestión
pública.
Aunque esta corriente se ha venido cultivando en los
Estados Unidos con mayor fuerza durante los últimos 20
años, son pocos los trabajos que han hecho aportaciones
trascendentes y originales al estudio de la gerencia pública. A
veces, por falta de rigor científico, se ha elaborado una definici6n
"estrecha" de la gerencia pública.U De hecho, s610
dos trabajos se han ocupado de esta corriente en forma más o
menos profunda: uno de ellos es el de David Garson y Sam
Overman, Public Management Research in the United States.s"
y el otro -más reciente- es el de Laurence Lynn, Public
Management As Art, Science and Profession.tí
El primero de ellos fue un levantamiento de informaci6n
llevado a cabo a principios de la década de los ochenta en 250
escuelas de administración pública en los Estados Unidos,
para conocer la influencia de la gerencia pública en el mapa
curricular de estas escuelas, es decir, para saber de qué manera
la influencia de la gerencia pública determinaba la formación
de egresados de esta carrera. Algunas de las más importantes
conclusiones señalaron que, en general, no existía una
base de investigación en gerencia pública; la investigación
existente se hallaba fragmentada de acuerdo con la fuente,
la localización y disciplina del programa que se analizara.
Aunque limitada en sus bases, la gerencia pública -se
reconocía- era un campo de estudio claramente identificable.
Finalmente, la investigación en gerencia pública no tenía
el tipo POSCORB tradicional que hacía hincapié en las funciones
administrativas, sino que incorporaba un interés actua-
23 David Rosenbloom y Bemard Ross, "Adminístrative Theory, Political
Power and Government Reform", en James Perry (comp.), New Paradigms for
Govemment: Issues for the Changing Public Service, Jossey-Bass, San
Francisco, California, 1994, p. 161.
24 David Garson y Sam Overman, Public Management Research in the
United States, Praeger Publishers, Nueva York, 1983.
2S Laurence Lynn, Public Management as Art, Science and Profession,
Chatham House Publishers, Nueva Jersey, 1996.

ESTUDIO INTRODUCTORIO 17
lizado sobre el Policy Analysis, la evaluación y la implementación,
la productividad y la coordinación política e institucionaP6
En su caso, Laurence Lynn elabora un recuento del nuevo
campo, desde sus orígenes hasta la época actual. Un aspecto
plausible en esta investigación es que el autor planteó la viabilidad
teórica y metodológica de la gerencia pública como un
problema de "jurisdicción" disciplinaria entre dos comunidades
científicas. Para Lynn, la existencia de dos comunidades de
académicos -por un lado, los estudiosos que se cobijan en
la Asociación para la Gerencia y el Análisis de la Política PÚblica
y, por otro, los académicos reunidos alrededor de la
Asociación Nacional de Escuelas de Administración y Asuntos
Públicos- distorsiona el estudio de la gerencia pública.
Pese a estos problemas, Lynn piensa que la gerencia pública,
como la función ejecutiva en el gobierno, sería más fuerte
y tendría mayor identidad como un terreno de actividad profesional
y de aprendizaje si sus contribuyentes y practicantes:
a) establecieran bases intelectuales en aquellos campos y subcampos
académicos que puedan iluminar el papel ejecutivo
en el gobierno; b) desarrollaran hábitos de razonamiento
crítico y un intercambio intelectual apropiado a un campo
académico, yc) aplicaran adecuadamente sus habilidades intelectuales
para contestar las interrogantes centrales de la
gerencia pública.27
Uno de los problemas centrales de la gerencia pública radica
en que los estudios que se producen para el análisis de las
organizaciones públicas sólo tocan aspectos empíricos, de
modo que, en el mejor de los casos, se convierten en recetas
de cómo dirigir mejor las agencias de gobierno. La importancia
de estos estudios se ha concentrado sobre todo en los estudios
de direccíón.P que destacan particularmente las características
de los gerentes públicos. Esto último ha hecho que
26 Garson y Overman, op. cit., pp. 17-18.
27 Lynn, op. cu; p.7.
28 Véanse, entre otros trabajos de este corte: Jamil Jreisat, Managing Public
Organizations. A Development Perspective on Theory and Practice, Parangon
House, Nueva York, 1992; John Bryson y Barbara Crosby, Leadership for the
Common Good. Tack1ing Public Problems in a Shared Power World, Jossey­
Bass Publishers, San Francisco, 1992.

18 ESTUDIO INTRODUCTORIO
los estudios de la gerencia pública se preocupen más por formar
gerentes públicos de excelencia, en detrimento del contexto
global en el cual tiene lugar la actividad del funcionario
público de alto nivel.
La contribución de Bozeman va en sentido contrario, pues
es un esfuerzo por construir categorías de análisis para entender
el comportamiento de las organizaciones públicas. El trabajo
de Bozeman no se distrae en la ya gastada discusión
sobre cuál es el perfil ideal que el gerente público debe lograr
para dirigir eficientemente una organización, sino que enfoca
la lente en la necesidad de generar herramientas conceptuales
para entender por qué varían las organizaciones públicas
respecto de las privadas.
Aunque un número cada vez mayor de teóricos se refiere al
concepto de "organizaciones públicas", Barry Bozeman es el
teórico al que se le reconoce la invención del concepto de
"teoría de las organizaciones públicas", el cual planteó en
"Public Organization Theory: The Significance of Publicness"
(Boston, Allyn and Baconj.s?
De cualquier manera, ahora la gerencia pública busca dejar
en claro su relación con la administración pública. Primero,
no está separada de la administración pública, es parte de
ella. La gerencia pública es un campo disciplinario de gran
riqueza porque en su construcción y desarrollo están participando
"refugiados" de las escuelas de las ciencias de las políticas
30 y de la teoría de la organización. No es que la administración
pública -la gran disciplina- se colapse, sino que en
su matriz teórica experimenta reajustes, dando como resultado
el predominio científico de la gerencia pública.
29 Hal Rainey, "Public Organization Theory: The Rising Challenge", Public
Administratian Review, marzo-abril de 1983.
30 Chester Newland, "Field of Strangers in Search of Discipline:
Separatism of Public Management Research from Public Administration",
Public Administration Review, núm. 5, septiembre-octubre de 1994, p. 486.

ESTUDIO INTRODUCTORIO
"PUBLICNESS": ENFOQUE PARA ANALIZAR
LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
El concepto de "publicness", sugerido por Bozeman -podríamos
decir-, tiene el mismo significado que le asignan los latinoamericanos
al término "lo público". Con todos los problemas
que representa su traducción, quizás lo más importante del concepto
no es la envoltura sino el contenido. En este sentido, el
contenido del libro es bastante nítido y una sola leyenda expresa
el mensaje: "algunas organizaciones son gubernamentales,
pero todas las organizaciones son públicas".
Según Bozeman, hoy en día las sociedades son tan complejas
que aun cuando existen organizaciones gubernamentales
-que se ocupan de acciones de carácter público, de interés
general o del bien común- la interacción tan complicada en
que se hallan inmersos amplios sectores sociales hace que "lo
público" sea competencia de todos. Así, por ejemplo, el problema
de la contaminación ambiental es tan grave en algunas
ciudades que la "autoridad política" (el Estado) interviene en
los procesos esenciales-! de las organizaciones (privadas) y
las afecta en su quehacer global.
Por ello, la preocupación central del autor se halla en saber
qué tanto tienen de público las organizaciones. Para enfrentar
este problema, el autor plantea la necesidad de construir
enfoques analíticos que nos permitan discernir el efecto de la
autoridad política en los procesos organizacionales esenciales
de las empresas y de las organizaciones no gubernamentales.
El concepto de "publicness" intenta desarrollar esa función.
Sin embargo, ésta no es una tarea fácil, ya que, según Bozeman,
lo público presenta problemas de ambigüedad conceptual
porque las organizaciones gubernamentales y privadas
son muy parecidas en sus funciones, enfoques administrativos
y su presencia pública. Esta confusión organizacional simularía
una especie de "rompecabezas de lo público".32
31 Los procesos esenciales en el comportamiento de una organización
incluyen: 1) establecer y mantener la organización; 2) estructurarla; 3) obtener
y administrar recursos, y 4) fijar y perseguir metas.
32 El concepto de "publícness", en la perspectiva de Bozeman, debe supe-
19

20 ESTUDIO INTRODUCTORIO
De ahí que el problema fundamental de la teoría de las
organizaciones públicas sea generar una explicación de por
qué las organizaciones públicas difieren de las organizaciones
privadas.V Para avanzar en este propósito, Bozemai, indica
que es necesario tomar en consideración dos premisas básicas:
Primera, que existen dos fuentes de autoridad que son la
base de prácticamente todas las organizaciones: la autoridad
económica y la autoridad política. La autoridad, base de la organización,
tiene un impacto significativo en el comportamiento
de la organización. La autoridad económica responde
a lo privado; es decir, las empresas denotan un corte más
privado en sus acciones, y sus objetivos responden a un derecho
de propiedad, mientras que la autoridad política simboliza
el alcance que tiene el Estado como autoridad para
influir en las acciones de las organizaciones privadas. Segunda,
que ambos tipos de autoridad deben ser entendidos como
dimensiones, por lo que una organización no es totalmente
pública o privada, sino que en "mayor o menor grado" es una
cosa u otra. Esto es, puede ser más pública en relación con
algunas de sus actividades y más privada respecto de otras.
Una inferencia importante es que, independientemente de
qué organización se trate -de gobierno, empresarial o rnezclada-,
ésta puede ser examinada en función de sus dimensiones
de "lo público".
Bozeman reconoce que, para superar la confusión conceptual,
hay que dejar de lado las diferencias tradicionales que
identifican a las organizaciones públicas y privadas. Esas diferencias
se reducen a comparar tres factores: los empleados
y sistemas de personal; las tareas y contextos de trabajo, y la
estructura de las organizaciones.
Por otra parte, cuatro obstáculos destacarían en la teoría
de las organizaciones públicas: a) el obstáculo analítico, en
donde lo público tiene múltiples significados, matices y con-
ral' la concepción que se tiene de este concepto como vinculado más con el
estatus legal de las organizaciones y acciones del gobierno; véase Barry
Bozeman y David Coursey, "Decisíon Making in Public and Private
Organizations: A Test of Alternative Concepts of 'Publicness"', Public
Administration Review, núm. S, septiembre-octubre de 1990, p. 525.
33 Robert Denhardt, Public Organizations Theory, Wadsworth Publíshíng.
Belmont, California, 1993, p. 19.

ESTUDIO INTRODUCTORIO 21
notaciones; b) el obstáculo metodológico, esto es, muchos
problemas son analizados bajo una misma lente, incluyen aspectos
como "seleccionar la unidad de análisis adecuada,
escoger el enfoque más significativo, diseñar una investigación
capaz de captar las diferentes implicaciones de lo público"; e)
el obstáculo causal, el cual representa la incapacidad del
investigador para inferir por qué las organizaciones públicas
y privadas deberían de comportarse de distinta manera, y d)
el obstáculo sintético, que expresa la variación de las organizaciones
en :::uanto a su multiplicación, producto de los cambios
en su función y carácter.
Estos son los obstáculos que reclaman una teoría dimensional
de lo público que aborde la disolución sectorial, las
organizaciones híbridas y los vínculos entre diversos tipos de
organización. El modo en que lo público de una organización
influye en su comportamiento es la clave de esta teoría.
Como enfoque para estudiar lo público, el "publícness" presenta
distintos rostros -por eso se le puede representar con
la metáfora del rompecabezas-, entre ellos los siguientes: a
pesar de poseer poco potencial, los relatos profesionales
tienen un papel importante en la composición del "publícness":
los estudios de caso aportan a la teoría de la organización
pública; la investigación unisectorial ayuda a definir
las características de las organizaciones públicas; la investigación
sectorial comparativa es prometedora, y la investigación
genérica, la más común de los estudios corporativos,
no supone que las diferencias entre las organizaciones públicas
y privadas sean importantes.
La integración de estos recursos intelectuales para generar
conocimiento útil a la administración pública bajo una perspectiva
integradora es otra de las virtudes del trabajo de
Bozeman.
Para él, existen tres tipos de autoridad política con diferentes
implicaciones para lo público y el funcionamiento de
las organizaciones. Una de ellas, la autoridad primaria, emana
de los ciudadanos; la secundaria se refiere a la legitimidad
y es ejercida por los funcionarios, y la tercera pertenece a las
organizaciones no gubernamentales y a los particulares.
En la autoridad primaria se valoran la legitimidad del

22 ESTUDIO INTRODUCTORIO
Estado, y el papel y el alcance del gobierno. Todas las organizaciones
son públicas porque la autoridad política afecta parte
del comportamiento y los procesos de todas las organizaciones.
Ésta es la base de una teoría de lo público, lo que implica
que lo público concierne a los efectos de la autoridad política.
Las organizaciones pueden ser más públicas en relación con
ciertas actividades y menos públicas con respecto a otras, y
todas las organizaciones son públicas, pero algunas lo son
más que otras.
De lo anterior se deduce que una teoría multidimensional
supone que las organizaciones modernas, independientemente
del sector o tipo, están influidas tanto por la autoridad
política como por la económica y ejercen simbólicamente
ambas formas de actividad.
Las categorías diseñadas por el autor permiten identificar a
lo público como una mezcla de lo público como autoridad.
Una organización es pública, según el principio anterior, en la
medida en que ejerce una autoridad política o es restringida
por ella. En consecuencia, una organización es privada en
la medida en que ejerce autoridad económica o se ve limitada
por ella. Por lo tanto, el enfoque multidimensional de lo público
ayuda a evitar la confusión sectorial y es un avance en la
concepción tradicional de lo público como gobierno.
Otra de las ventajas de la perspectiva multidimensional de
lo público es que funciona como indicador del grado de composición
pública-privada de las organizaciones. Con esta desagregación
se puede observar que las organizaciones individuales
no son totalmente públicas o privadas, sino más o
menos públicas de acuerdo con aspectos particulares de su
actividad.
Para llevar adelante su empresa teórica, Bozeman destaca
algunas virtudes del "publicness": el enfoque es aplicable a
cualquier organización; ayuda a enfrentar los problemas del
desvanecimiento sectorial, de privatización y organizaciones
híbridas, y explica por qué las organizaciones más públicas
deberían diferir de las más privadas.
Las pretensiones intelectuales de Bozeman son llevar el
concepto de "publicness" al campo de la investigación, la educación
gerencial y la administración eficiente, e incluso con-

ESTUDIO INTRODUCTORIO 23
siderarlo como un paradigma. A pesar de que la perspectiva
rnultidimensional del "publicness" no logra definir cabalmente
lo público, sí es una suerte de paradigma, según Bozeman,
porque sugiere varios métodos de investigación y desarrolla
tácticas y estrategias gerenciales que no ofrecen los enfoques
genéricos o puramente públicos.
El desarrollo conceptual es una característica que hay que
celebrar en la ya vasta, innovadora y propositiva obra académica
de Barry Bozeman, quien no se ha limitado únicamente
a los hallazgos empíricos no acumulativos y no generalizables.
Sus constructos teóricos denotan una preocupación por la
generación de la teoría del más alto nivel, y aun con ello su
modestia es de admirar cuando reconoce que hay una abundante
lista de pendientes por considerar en el ámbito conceptual,
entre los que destacan: desarrollar medidas de "publicness"
para diversas actividades y procesos organizacionales;
desarrollar conceptos más cercanos al comportamiento
real de la organización; implementar hipótesis de descomposición,
y desarrollar conceptos que puedan aplicarse a una
amplia variedad de organizaciones con diferentes misiones,
tecnologías y culturas.
La propuesta teórica de Bozeman es un mensaje a la comunidad
vinculada con el estudio de las organizaciones públicas,
para que ésta no se limite a copiar conceptos, sino que los
reelabore cuando se apliquen a la investigación empírica. Por
eso, una teoría basada en la práctica avanza siempre y cuando
los investigadores respondan al desafío de desarrollar mediciones
eficaces para conceptos útiles.
Quizás la lección más importante del "publicness" sobre la
formación de gerentes públicos es el manejo que éstos hagan
de lo público. Entre otras habilidades, deben considerar el
manejo de la interdependencia (en el contexto político) y los
valores de la organización.
El consejo final del presente trabajo sería el siguiente: la
misión de la investigación y la teoría consiste en explicar
la práctica de la gerencia pública y en hallar formas de acumular
y formalizar el conocimiento personal de los profesionales;
una ruta del conocimiento es el rompecabezas de lo
público.

24 ESTUDIO INTRODUCTORIO
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TODAS LAS ORGANIZACIONES
SON PÚBLICAS
Tendiendo un puente entre las teorías
corporativas privadas y públicas

A JUDITH LISLE, BRANDYN LISLE
y JOHN HAMILTON MARTIN BOZEMAN

PREFACIO
"Algunas organizaciones son gubernamentales, pero todas las
organizaciones son públicas." Si hubiera que condensar
las siguientes páginas a su mínima expresión, yo escogería
esa frase. La premisa cardinal de este libro es que lo público
es una clave para entender el comportamiento y manejo de
una organización, no sólo en dependencias del gobierno, sino
virtualmente en todas las organizaciones.
Consideremos antes que nada el significado de "lo público".
El término público se ha empleado de maneras distintas y en
muchos contextos diferentes. Uno de los usos más comunes
identifica lo público con lo gubernamental. El párrafo anterior
deja en claro que la acepción público = gobierno no es la
que yo comparto. Como aquí se utiliza, lo público se refiere al
grado en que la organización se ve afectada por la autoridad
política. (De momento, demos por sentada la naturaleza de
ésta.) Una primera implicación, quizá la más importante, es
que prácticamente cualquier organización -del gobierno,
empresarial o no lucrativa- tiene aspectos públicos significativos.
Muchas organizaciones están tanto limitadas como facultadas
por la autoridad política. Cualquiera que sea el estatuto
legal o el contexto institucional de una organización, lo
público deja en ella una marca indeleble y afecta su comportamiento
de manera importante.
La idea de que todas las organizaciones son públicas a uno
u otro nivel (y de que lo público es una cuestión de grado) me
parece bastante clara. Pero la teoría corporativa tradicional
ofrece amplia evidencia de que no hay un acuerdo unánime al
respecto. La teoría de la organización genérica, de llegar a
tratar lo público, lo entiende como sinónimo de gobierno. Del
mismo modo, gran parte de la teoría de la administración
pública, si bien otorga importancia a la distinción entre lo
público y lo privado, identifica las organizaciones públicas
con las dependencias oficiales. Considero que éste es un enfo-
31

32 PREFACIO
que confuso y aun decepcionante de un mundo corporativo
en que la "ambigüedad sectorial" se está volviendo más bien
la regla que la excepción, y donde están surgiendo nuevas formas
organizativas difíciles de clasificar con las etiquetas convencionales
de gobierno-empresa.
La insatisfacción con respecto a buena parte de la teoría
corporativa tradicional ha sido una de las motivaciones para
la confección de este libro. Otro estímulo ha sido la decepción
sobre el aspecto aplicado, prescriptivo, de la teoría de la
organización pública: a la gerencia pública. Los especialistas
en la materia suelen carecer de una orientación teórica. Los
criterios convencionales, el análisis histórico y el conocimiento
empírico dominan el pensamiento y la práctica de la gerencia
pública. No tengo nada contra la experiencia personal o
de la historiografía. Pero me desconcierta que los expertos acepten
de manera acrítica el dictamen de Wallace Sayre de que la
administración del gobierno y de los negocios es "semejante
en todos los aspectos poco importantes". Hay, en verdad, buenas
razones para distinguir la gerencia pública, pero también
hay argumentos sólidos para enfocar de manera global muchos
aspectos administrativos. No es algo que pueda deslindarse
fácilmente.
RESUMEN TEMÁTICO
Una vez reveladas algunas pistas sobre mi motivación para
escribir este libro, consideremos su contenido. Los capítulos
individuales difieren considerablemente en cuanto a contenido
y propósito. Un breve resumen proporcionará una idea
de la contribución de cada capítulo por separado a los temas
centrales de la obra.
El objetivo del capítulo 1 es sencillo: enmarcar los problemas,
presentar el "rompecabezas de lo público" y apoyar la
afirmación encarnada en el título del libro. Esta sección sugiere
por qué los especialistas, los directivos y los estudiantes
deberían interesarse en lo público de las organizaciones. La
influencia de lo público en el comportamiento de las organizaciones
se ilustra con una serie de episodios ocurridos en la
industria aeroespacial.

PREFACIO 33
En el capítulo II se revisa gran parte de la literatura comparativa
de las organizaciones públicas y privadas. Los estudios
citados en esta sección tratan de las diferencias entre los
sectores mencionados en cuanto a estructuras organizativas,
coordinación y sistemas de personal y contexto de trabajo; en
otras palabras, la casi totalidad de las diferencias, con excepción
de las concernientes al ámbito del mercado o de la autoridad
política y jurídica. La mayor parte de los estudios sobre
investigación han abordado el ambiente interno por una
razón comprensible: es más fácil concebir un buen diseño de
investigación, para examinar, digamos, las diferencias en las
tasas de ascenso entre las organizaciones públicas y privadas,
que para estudiar temas más fundamentales de lo público
como las variaciones en la percepción de la legitimidad del
Estado y los consiguientes efectos sobre el grado de penetración
gubernamental en la sociedad.
El capítulo III fue escrito para los teóricos corporativos y las
personas dedicadas a investigar los efectos de lo público. El
objetivo principal del capítulo es identificar algunos de los
problemas que implica la investigación comparativa sobre las
organizaciones públicas, así como las posibles estrategias para
atenuarlos. Un propósito secundario es procurar un marco
para clasificar los numerosos enfoques que pretenden explicar
las diferencias entre las organizaciones públicas y privadas.
Factores económicos y políticos más amplios, que constituyen
las bases esenciales de lo público (y de lo privado),
reciben atención en los dos siguientes apartados. En el capítulo
IV se argumenta que la dotación de autoridad económica,
en particular los derechos de propiedad privada, explica
muchos aspectos de las organizaciones y de su administración.
Existe un cuerpo teórico bien desarrollado en cuanto a
la economía (denominado en forma general teoría de los
derechos de propiedad) que examina las diferencias entre las
organizaciones públicas y privadas y que ofrece explicaciones
plausibles sobre el porqué sus comportamientos deberían
diferir. No hay una teoría de la autoridad política similar en
cuanto a coherencia y buen desarrollo, por lo que el capítulo
V reúne ideas discordes y presenta un modelo de los efectos
de la autoridad política en las organizaciones.

34 PREFACIO
El capítulo VI es, en ciertos aspectos, el más importante.
Aquí las hipótesis del libro se conjuntan para ofrecer una perspectiva
alternativa sobre lo público. En este apartado se argumenta
que lo público se comprende mejor en términos del
grado de restricción y habilitación política con que afecta a la
organización. Asimismo, se desarrolla un concepto de lo público
que se ajusta a cualquier tipo de organización; concepto
capaz de enfrentar fenómenos tales como la ambigüedad sectorial
y el surgimiento de formas híbridas y multiorganizacionales.
Algunos de los conceptos desarrollados en la sección anterior
se aplican en el capítulo VII. Utilizando dos parámetros
simples, uno para lo privado y otro para lo público, se clasifica
un conjunto de instituciones de investigación y desarrollo
y se evalúa su desempeño. Los resultados indican que "lo
gubernamental" y "lo público" no son sinónimos y que, más a
propósito, la politicidad (medida por los recursos derivados
de fuentes gubernativas) parece decir mucho sobre la eficiencia
de una organización.
El capítulo final comienza por explorar las posibilidades de
utilizar el rompecabezas de lo público como paradigma organizativo
para el estudio de la administración pública, y posteriormente
sugiere la aplicación de la teoría de lo público a la
práctica del "manejo de lo público". El capítulo termina con
una exposición sobre la pertinencia del mencionado rompecabezas
para la educación en dirección pública.
¿QUIÉNES DEBERÍAN LEER ESTE LIBRO?
Espero que los administradores lean este libro. Tengo expectativas
realistas: los estudios sobre el tiempo que los gerentes
"eficientistas" dedican a la lectura de textos no relacionados
directamente con su trabajo muestran que los autores enfrentamos
una dura competencia. Aun así, creo que este ensayo
merece su atención y su tiempo. La obra resultará especialmente
útil para: 1) gerentes de empresas cuyas responsabilidades
incluyen enfrentar restricciones del gobierno, procurar
recursos del mismo o tratar de entender la responsabilidad

PREFACIO 35
política; 2) funcionarios del gobierno que tratan con empresas
en calidad de reguladores, con socios de empresas de riesgo
y con solicitantes o proveedores de recursos; 3) directores
de organizaciones no lucrativas del "tercer sector"; 4) gerentes
en organizaciones híbridas o mixtas, como empresas
patrocinadas por el gobierno o instalaciones propiedad del
mismo, pero administradas por contratistas.
¿Qué obtendrían del libro? No mucho en lo que respecta a
prescripciones administrativas directas. En la gerencia pública
existe manifiesta necesidad de pautas con fundamento
teórico. Sin embargo, esta obra se ocupa más bien de ayudar
a desarrollar las teorías sobre las que eventualmente podrían
basarse dichas pautas. Aun así, contiene algunas lecciones.
En particular, el libro tiene algo que decir sobre la asignación
de recursos y responsabilidades entre organizaciones y sectores.
Por regla general, tales decisiones políticas están
englobadas en la teoría microeconómica y determinadas por
la política temporal. El marco institucional y las cuestiones
organizativas suelen recibir poca atención. Los resultados y
discusiones que aquí presentamos sugieren que la gerencia
pública y los problemas organizacionales demandan mayor
atención al tomarse las decisiones de asignación. El lector
puede hallar incluso algunas pistas sobre la forma en que los
problemas de dirección pública influyen en el éxito de las
políticas adoptadas.
El principal valor de este libro para los administradores no
es, sin embargo, el de las "sugerencias útiles". Las ideas que
aquí se exponen deberán ayudarlos a ordenar su pensamiento
en tomo de su trabajo, su organización y aquéllas con las que
interactúan. Muchos supuestos gerenciales de aceptación
general y aun de vieja reputación están comenzando a resquebrajarse
a causa de la edad. En un ámbito en el que algunas
organizaciones empresariales reciben la mayoría de sus
fondos del gobierno y tiemblan ante la perspectiva de entrar a
mercados desprotegidos, el viejo estilo "gerencial de créditos
y deudas" pierde significado. En un medio donde algunas
organizaciones del gobierno buscan beneficios y contratan
personal de mercadeo y publicidad para promover su imagen
pública, las panaceas de la administración pública tradicional

36 PREFACIO
tienen menor relevancia. Este libro ayudará a los administradores
a entender mejor una de las grandes fuentes de complejidad
en los ambientes corporativos: la mezcla y constantemente
cambiante de las fuerzas políticas y de mercado que
moldean a las organizaciones.
Espero que los teóricos de la organización y los estudiosos
de la administración pública lean este libro. Los primeros
casi siempre sermonean a los conversos. Algunos sienten que
una organización es una organización y que el contexto público
tiene poca importancia. No es de extrañar que la gente
en las escuelas de comercio tienda a mantener esta opinión y
lea libros que confirman el evangelio gerencial genérico. Sin
embargo, algunos teóricos perciben que las organizaciones
del gobierno tienen tan poco en común con otras organizaciones,
que la teoría corporativa genérica resulta ingenua y
poco valiosa para la gerencia pública. Tampoco debe sorprender
que algunas personas de los programas de administración
pública, políticas públicas y ciencias políticas tiendan a
sostener esta visión y lean libros que confirman el evangelio
de la singularidad del sector público. Mi libro no apoya ninguna
de las dos opiniones.
Espero que los estudiantes lean este libro. Resulta adecuado
para varios cursos de administración empresarial y pública,
así como para algunos de ciencia política. La principal
característica que atraerá a los estudiantes es su carácter
provocativo. Dado que ya utilicé un borrador de esta obra
como parte de los textos para mi curso de teoría de la organización
pública en la Maxwell School, puedo señalar que su
contenido ha generado acaloradas discusiones. Invariablemente,
los estudiantes de administración pública han mostrado
cierto interés en la naturaleza de lo público. Ésta es, después
de todo, la cuestión neurálgica en la enseñanza de la
administración pública. Acostumbro comenzar mi curso con
una pregunta: ¿Por qué no está usted en una escuela comercial?
La interrogación no solamente despierta chistes deliciosamente
sarcásticos -"detesto el dinero" o "no podría
vestirme como exige el reglamento"-, sino que también activa
la discusión.
Asimismo, he utilizado dicho borrador como texto para un

PREFACIO 37
seminario sobre teoría corporativa en una escuela comercial.
Si bien los alumnos son comprensiblemente menos introspectivos
respecto a la naturaleza de lo público, el libro parece
estimular discusiones productivas sobre el papel del gobierno
en los negocios y sobre los objetivos de la teoría de la organización.
RECONOCIMIENTOS
Mis ideas sobre lo público y su papel en la teoría de la organización
y administración han sido influidas por diversas personas.
Stephen Loveless, de la Universidad Internacional de
Florida, y Michael Crow, de la Universidad Estatal de Iowa,
han escrito disertaciones donde han aplicado algunas de la
ideas aquí desarrolladas. Su pensamiento ha sido tan central
para mi trabajo que cada uno es coautor de un capítulo de
este libro. Hal Rainey, de la Universidad Estatal de Florida,
ha hecho gran cantidad de comentarios sobre el libro y ha
ejercido gran influencia en mi opinión (yen la de todos los
demás) sobre la naturaleza de las organizaciones públicas.
Robert McGowan, de la Universidad de Denver, leyó un borrador
del manuscrito e hizo muchas sugerencias de gran utilidad.
Agradezco la guía de Jeffrey Straussman (Universidad
de Syracusa), William Starbuck (Universidad de Nueva York),
Richard Hall (Universidad Estatal de Nueva York en Albany),
Howard Aldrich (Universidad de Carolina del Norte), Stuart
Bretschneider (Universidad de Syracusa), Todd Holden
(Universidad de Syracusa), Ralph Shangraw, Jr. (Universidad
de Syracusa), Mark Emmert (Universidad de Colorado) y
Gary Wamsley (Instituto Politécnico y Universidad Estatal de
Virginia), todos ellos ofrecieron comentarios sobre uno o varios
capítulos.
Asimismo, tuve la fortuna de contar con la asistencia de
excepcionales estudiantes graduados de la Maxwell School,
entre ellos Joe Dale, Marc Nicole y William Burke. Estoy en
deuda con Eleanor Sheridan, quien mecanografió gran parte
del manuscrito.
Finalmente, agradezco a mi esposa, Judith Bozeman, por
sus provechosas críticas ("Todo me parece demasiado obvio"),
I

38
PREFACIO
y a mis hijos, John y Brandyn, por ayudarme a mantener mi
trabajo en la perspectiva correcta ("¿Por qué no escribes
algunos libros para hacer mucho dinero?").
Syracusa, Nueva York
Enero de 1987
BARRY BOZEMAN

1. EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO: CÓMO EL
CARÁCTER PÚBLICO DE LAS ORGANIZACIONES
AFECTA SU COMPORTAMIENTO
¿EL CARÁCTER público de las organizaciones influye significativamente
en su comportamiento? Esta pregunta, en esencia,
constituye el rompecabezas de lo público. Hay sin duda cierto
mérito en el argumento de Warwick (1975, p. 204) de que "no
basta con llenar un portafolios de conceptos y medidas desarrolladas
en otros casos, descargarlos en una agencia pública
y esperar a que abarquen toda la realidad importante a la que
están expuestos". Pero, ¿qué tanto de la "realidad importante"
del comportamiento organizativo puede explicarse en términos
de conceptos y medidas de la teoría de la organización
genérica? ¿En qué difieren las organizaciones públicas de las
privadas? ¿Y cuáles son las implicaciones para la gerencia
pública?
Muchos piensan que el componente público, de revestir
alguna importancia, no es una influencia tan significativa en
las organizaciones y su gerencia, como lo son muchos otros
factores: el estilo del liderazgo, el tamaño de la organización y
el nivel de recursos. La mayoría de los teóricos sobre organización
se preocupan tanto por la generalización científica
como por la eficiencia gerencial y, comprensiblemente, desean
alguna prueba de que lo público represente una diferencia
(véanse, por ejemplo, Meyer y Rowan, 1977; Nystrom y
Starbuck, 1981). Sin embargo, los especialistas y los profesionales
de la gerencia pública -en busca de aumentar la eficiencia
administrativa- están convencidos de que las organizaciones
públicas son distintas a las privadas (por ejemplo,
Allíson, 1979; Lynn, 1981; Rainey, Backoffy Levine, 1976).
La investigación sobre gerencia pública, en su estado actual
de subdesarrollo, aporta poco para convencer a los analistas
corporativos de orientación teórica de que lo público merece
su atención. La evidencia anecdótica parece decir que la
39

40 EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO
gestión empresarial y la gubernativa difieren sustancialmente
(véanse Blumenthal, 1983; Rumsfeld, 1979; Hayes, 1972; Cali­
Iano, 1981); pero en las empresas privadas, la autoridad
política está a la orden del día. Al reflexionar sobre sus experiencias
en los negocios y en el gobierno, Donald Rumsfeld
(1979, p. 90) observa: "Cuando me levanto en la mañana
como empresario, pienso mucho más en el gobierno que en la
competencia, porque el gobierno está igualmente involucrado:
sea HEW, IRS, SFC, FIe, FDA".*
Los INTERESES
Tal y como están las cosas, pocas piezas del rompecabezas de
lo público están en su lugar. Son escasas las evidencias para
reforzar creencias firmes. El reducido progreso es en particular
decepcionante en vista de la cantidad de temas puestos en
la balanza. Veamos algunos ejemplos.
Desde tiempo atrás ha habido interés en transferir tecnologías
entre sectores, incluyendo tecnologías de carácter
directivo. La administración por objetivos, planeación presupuestal
programada, dirección de personal de tiempo flexible,
planeación presupuestal de base cero y sistemas computarizados
de apoyo a decisiones son algunas de las tecnologías
de carácter directivo que han sido transferidas del sector privado
al sector público. El interés en los métodos directivos del
sector privado ha crecido bajo la presidencia de Reagan
(Palmer y Sawhill, 1982).
La transferencia y aplicación de tecnologías de carácter
directivo avanzan de grado o por fuerza, o en el mejor de los
casos, según las corazonadas de la gente involucrada. Mientras
no aumente el número de piezas en el rompecabezas de
lo público, la conjetura será la regla más que la excepción.
¿Bajo qué circunstancias las tecnologías sociales y administrativas
son transferibles entre organizaciones públicas y privadas?
(Roessner, 1977). Existen casos sustanciales en el sen-
* Se prefirió dejar, a lo largo del libro, las siglas como vienen en la edición
en inglés, de ahí que, cuando se pone completo el nombre de alguna institución,
no concuerdan con la traducción al español.

EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO 41
tido de que algunas transferencias intersectoriales terminan
en tristes fracasos y otras en éxitos resonantes; pero nuestro
conocimiento de los factores de éxito o fracaso es limitado. Lo
público bien podría atenuar la probabilidad de éxito en la
transferencia de tecnologías, pero, ¿es más pertinente para
algunas tecnologías que para otras?
La motivación en el empleo es otro ejemplo importante que
puede elucidarse mediante un estudio más profundo del
rompecabezas de lo público. Los investigadores han informado
que los empleados públicos suelen tener menores niveles
de satisfacción laboral y de compromiso institucional que sus
contrapartes del sector privado (Buchanan, 1974; Rainey,
1983; Porte y Perry, 1979). ¿A qué se debe esta diferencia? ¿Es
en gran medida una cuestión de patrones distintos de reclutamiento
o de selección de carrera? ¿O hay algo en la naturaleza
del trabajo en el sector público que produce este efecto?
Buchanan (1974) argumenta que la escasa claridad de
metas en las organizaciones públicas es muy explicativa. Sin
embargo, Rainey (1983) señala que es poca la variación en
cuanto a claridad de metas entre los administradores, sean
públicos o privados. Otros estudios (Ponzer y Schmidt, 1982;
Rhinehart el al., 1969) sugieren que la autoselección es factor
de gran importancia; esto es, las personas que eligen un
empleo en el sector público pueden diferir de las que lo hacen
en el sector privado. La solución del rompecabezas de lo
público podría ayudar a aclarar algunas de estas cuestiones.
Hay muchas otras controversias que también pueden irse
despejando al avanzar el armado del rompecabezas: ¿tienen el
control y el papeleo burocráticos diferentes implicaciones
para las organizaciones públicas que para las privadas?
(Buchanan, 1975a; Bozeman y Loveless, de próxima aparición).
¿Son los organismos del gobierno realmente "inmortales"?
(Kaufman, 1976). O ¿acaso tienen ciclos de vida muy
semejantes a los de las organizaciones empresariales de
tamaño similar? (Nystrom y Starbuck, 1981). Por lo general
se argumenta que evaluar la eficiencia de las organizaciones
públicas es más difícil porque no hay una "línea de fondo",
pero, ¿qué cabría decir de las organizaciones empresariales
que buscan objetivos múltiples, como provecho, crecimiento

42 EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO
y estabilidad? (Cameron, 1980). Se dice que las organizaciones
públicas tienen ambientes más turbulentos que las privadas
(Whorton y Worthley, 1981), pero, ¿por qué deberíamos
esperar diferencias en cuanto a turbulencia ambiental?
Más aún, ¿en qué forma difieren los ambientes de las organizaciones
públicas de aquéllos de las organizaciones privadas?
(Segal, 1974; Wamsley y Zald, 1973; Whetten y Bozeman, de
próxima publicación).
Quizá el problema más importante que podría aclararse a
medida que avancemos en la solución del rompecabezas de lo
público es la cuestión básica de la asignación de funciones y
responsabilidades entre los sectores. La experiencia política
reciente ha demostrado que los arreglos institucionales para
el suministro de bienes y servicios no son fijos, y que casi
cualquier función es susceptible, al menos potencialmente, de
"privatización" (Savas, 1982). Estos mismos cambios dramáticos
en el lugar de la prestación del servicio rara vez han contado
como impulsora con una teoría gerencial o corporativa.
Las decisiones se toman, en cambio, con base en criterios
económicos normativos (como la teoría de la opción pública
o la economía de oferta), convicción ideológica o conveniencia
política. La asignación de bienes y servicios rara vez se
determina por la evidencia de que una función sea mejor
administrada en un sector que en otro. Una mayor comprensión
de los efectos de lo público en el comportamiento de las
organizaciones podría introducir otro importante término en
los criterios, complejos pero quizá incompletos, que sirven
como base para tomar decisiones sobre la asignación de servicios.
No hay una razón clara para que la ideología y la teoría
económica debieran tener hegemonía en tales decisiones; los
problemas administrativos y organizacionales pueden ser
igual de importantes.
SUPUESTOS SOBRE LO PÚBLICO
Muchas de las barreras para el progreso en el estudio de las
organizaciones públicas no son distintas a las que enfrentan
los investigadores de la organización en general: en ambos

EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO 43
casos hay problemas de muestreo, de error de medición y,
con mayor frecuencia, de validez interna. Pero tres amplios
problemas son especialmente inquietantes en la investigación
sobre las organizaciones públicas. El primero radica en la
conceptualización de lo público. Los investigadores y teóricos
no siempre han sido claros con respecto a qué se quiere decir
con organización "pública". ¿Es una oficina de gobierno o
una organización en la que el público tiene un interés principal,
o se trata del carácter económico de los bienes y servicios
prestados?
En muchos aspectos, el problema de la ambigüedad conceptual
es un síntoma de otro problema: lo indiferenciado de
los sectores. Las organizaciones gubernamentales y las comerciales
se están volviendo cada vez más semejantes en cuanto a
sus funciones, enfoques administrativos y presencia pública
(Musolf y Seidman, 1980). Las organizaciones privadas son
cada vez más permeables a las políticas del gobierno, mientras
que las instituciones públicas se están viendo atraídas
por enfoques casi mercantiles. Un elemento adicional de complejidad
es el surgimiento de organizaciones híbridas (en
parte del gobierno y en parte privadas) y de las no lucrativas
del "tercer sector". La ambigüedad conceptual que abunda
entre los teóricos es comprensible: el mundo corporativo real
está cambiando con gran rapidez y nuestro desarrollo conceptual
no ha mantenido el paso.
Acaso el problema más importante en la teoría de la organización
pública sea la falta de una explicación fundamental de
por qué las organizaciones públicas difieren de las privadas.
Gran parte de la investigación comparativa de estos dos tipos
de organización informa simplemente sobre las diferencias de
comportamiento observadas (con una u otra conceptualización
de lo público), sin ofrecer una explicación teórica de esas
diferencias. A veces se presenta una interpretación ad hoc y de
poco alcance, pero rara vez algo más que eso.
Este libro da respuesta a los problemas anteriormente mencionados,
al presentar un marco conceptual que pretende
adecuarse a la compleja ecología organizacional de nuestros
días. La respuesta se basa en dos premisas centrales. En
primer lugar, se establece la existencia de dos fuentes de

44 EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO
autoridad, que son la base de prácticamente todas las organizaciones:
la autoridad económica y la autoridad política. Es
de suponerse, por razones que serán elaboradas más adelante,
que la autoridad, base de la organización, tiene un
impacto significativo y penetrante en el comportamiento de la
organización. La segunda premisa es que es preferible representar
ambos tipos de autoridad como dimensiones, por lo
que una organización no es totalmente "pública" o "privada",
sino que es una u otra en mayor o menor grado. Puede ser
incluso más pública en relación con algunas de sus actividades
y más privada respecto de otras. En resumen, cualquier
organización, sea del gobierno, empresarial o mixta, puede
ser vista en términos de las"dimensiones de lo público".
LA INFLUENCIA DE LO PÚBLICO
Con sólo una pequeña hipérbole, el título de este libro sintetiza
muy bien su argumento central; y los capítulos v, VI y VII
desarrollan y defienden la idea de que todas las organizaciones
son públicas. A estas alturas, sería útil ilustrar el componente
público de las organizaciones y cómo la politicidad
influye en su comportamiento. Pero, ¿por dónde comenzar?
Casi cualquier aspecto del funcionamiento organizacional
puede ser afectado por la autoridad política.
Como punto de partida, resultaría útil circunscribir la discusión
a los procesos esenciales presentes en toda organización.
Pero, ¿qué es un proceso esencial? Naturalmente,
aquí cabe el desacuerdo. Cabría señalarse que un proceso
esencial es aquél sin el cual una organización no existiría. En
cierto sentido, éste es un diagnóstico característico para
cualquier organismo. Por ejemplo, sin tejido celular, una
planta no es una planta; sin una bolsa, un marsupial no es un
marsupial. Pero, ¿cuáles son las características que definen a
las organizaciones? ¿Cuál es el conjunto de atributos y actividades
sin los cuales el concepto organización comienza a
perder su significado?
Si logramos formular una definición satisfactoria de organización,
se podrán inferir los procesos esenciales. Muchas de

EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO 45
las definiciones más conocidas (Katz y Kahn, 1978; Hall,
1977; Etzioni, 1977; Blau y Scott, 1962) poseen elementos
comunes. Tras una revisión de las más conocidas definiciones,
así como de una selección de los elementos comunes
queda lo siguiente: las organizaciones son entidades colectivas
formalmente estructuradas y socialmente establecidas
para alcanzar ciertas metas por la adquisición de recursos del
medio ambiente y su encauzamiento hacia actividades que se
corresponden con esas metas.
Esta definición nos ofrece una visión útil con respecto a
organización, pero no necesariamente racional. Las metas
pueden estar o no formalizadas, y pueden ser de interés público,
colectivo o de uno o más individuos; los recursos pueden
estar dirigidos hacia metas contrapuestas y aun excluyentes
entre sí; la dirección de los recursos puede ser eficiente o no.
Esta visión corporativa es base suficiente no sólo para comprender
las organizaciones estilo weberiano, sino también las
"anarquías organizadas". Lo que es más importante, abarca
las organizaciones empresariales, del gobierno, no lucrativas,
mixtas y aquéllas virtualmente inclasificables. De acuerdo con
esta definición, los procesos esenciales (es decir, delimitados,
irreductibles) en el comportamiento organizacional incluyen:
1) establecer y mantener la organización; 2) estructurarla; 3)
obtener y administrar recursos, y 4) fijar y perseguir metas.
Asimismo, los procesos esenciales de toda organización están
sujetos a la influencia de la autoridad política.
En el capítulo VI se elaboran los efectos de lo público (un
concepto de esto se desarrolla en los dos anteriores) en las
dimensiones esenciales del comportamiento organizativo, y
aborda algunas implicaciones gerenciales. Pero en este punto
es útil destacar las inquietudes del libro mediante una serie de
ejemplos. El tema fundamental acerca de que todas las organizaciones
son públicas implica que nuestro interés se centre en
entidades del gobierno, empresariales, no lucrativas, híbridas
y otras: literalmente, en todo tipo de organizaciones. En apoyo
de este tema, consideremos ahora algunos elementos públicos
de las firmas privadas. La siguiente sección expone la influencia
de lo público en la industria aeroespacial (véase
también Bozeman, 1984).

46 EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO
EL COMPONENTE PÚBLICO EN LAS FIRMAS PRIVADAS: EJEMPLOS
HISTÓRICOS DE LA INDUSTRIA AEROESPACIAL
Las principales compañías de la industria aeroespacial de los
Estados Unidos son de propiedad privada y, bajo cualquier
concepto convencional, son organizaciones empresariales privadas.
No obstante, en muchos aspectos son públicas, y lo
más importante, varían en su grado de lo público. Si definimos
lo público en términos de la influencia de la autoridad
política sobre el comportamiento de las organizaciones, la
industria aeroespacial sirve como magnífico ejemplo del
papel de lo público en las firmas privadas.
Los recursos públicos en la industria aeroespacial. Una característica
fundamental de esta industria es su dependencia
de la autoridad política para obtener recursos. De hecho, un
observador (Steckler, 1965, p. 202) la describe como "el virtual
pupilo del gobierno", aunque en realidad hay mucha variación
en cuanto a los recursos públicos entre las diversas compañías.
Es esta variación la que hace que la industria aeroespacial
sea un caso especialmente atractivo para el análisis de
los efectos de lo público.
Siete compañías dan cuenta de más de 90% de la producción
de aeronaves estadunidenses (si se mide por peso del
fuselaje). Para demostrar las diferencias en los niveles de
dependencia de cada firma en cuanto a su financiamiento
gubernamental, podemos examinar el porcentaje de facturación
derivado de las ventas a líneas comerciales y de los contratos
con el gobierno, respectivamente (incluyendo las ventas
al extranjero y al ejército, que están bajo el control del gobierno
de los Estados Unidos). La gráfica I.1 muestra los porcentajes
de facturación para estas dos categorías y demuestra la
considerable variación de las compañías en cuanto a la dependencia
de los contratos del gobierno. Como se indica en la
gráfica. todas las empresas aeroespaciales son públicas, pero
unas lo son más que otras.
La dependencia de dichos contratos representa sólo un
aspecto de lo público en el proceso de obtención de recursos
para los fabricantes de aeronaves. De manera notable, las uti-

48 EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO
excepcional. Más notable aún es la dependencia de la industria
en cuanto a los recursos gubernamentales para financiar
su capitalización. En muchos casos, las decisiones corporativas
sobre la construcción de nuevas instalaciones son tomadas
y financiadas de manera independiente. En la industria
aeroespacial, sin embargo, el gobierno ha apoyado nuevas
construcciones, y en algunos casos se ha reservado el derecho
sobre las instalaciones arrendadas a compañías aeroespaciales.
En síntesis, lo público invade casi cualquier aspecto de
los procesos de obtención de recursos en esta industria.
Lo público y ciclos de vida corporativa en la industria aeroespacial.
El efecto más común de lo público en la industria
aeroespacial es la intervención del gobierno para apoyar a las
firmas que han sufrido traspiés en el mercado. El rescate
financiero de la Lockheed por parte del gobierno federal es un
caso bien conocido y ampliamente documentado (Fowlkes,
1971). La mayoría de los observadores coinciden en que la
garantía federal por 250 millones de dólares en préstamos
bancarios evitó la bancarrota de la Lockheed, firma que solamente
unos años antes había sido responsable de la desastrosa
extralimitación del presupuesto en la producción del
avión C-5A (Rice, 1971).
El papel de lo público fue también tan importante en la
creación de la industria aeroespacial como lo ha sido en su
mantenimiento. De todos es sabido que la industria de la
aviación nació con la primera Guerra Mundial, pero son
menos conocidos los extraordinarios esfuerzos (en especial
para la época) del gobierno federal para lograr su alumbramiento.
Los contratos del gobierno no sólo financiaron la
industria, sino que también se instituyeron procedimientos de
patente excepcionales, convenios de autorización recíproca
sin precedentes y asistencia técnica. Como resultado, una
industria que había atraído poco interés de los inversionistas,
cuando estaba sujeta a las vicisitudes normales del mercado,
logró decuplicar las inversiones en un solo año. En fecha
próxima, o sea en 1914, se produjeron solamente alrededor de
50 aviones; con los incentivos del gobierno, esa cifra se elevó a
más de 14 mil unidades tan sólo cuatro años después (Simonson,
1968). En las cinco décadas siguientes, el creci-

EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO 49
miento de la industria estuvo relacionado en gran medida con
una serie de iniciativas gubernamentales, incluyendo, por
ejemplo, la Ley de Correo Aéreo de 1925, la Ley de Comercio
Aéreo de 1926 y diversas medidas políticas con respecto al
cuerpo aéreo del ejército y de la armada.
El caso de la Lockheed y los inicios de la industria subrayan
el mismo punto: la comprensión de los ciclos de vida corporativa
requiere de una visión global de lo público. En un ejemplo
más reciente, un nuevo e importante segmento del mercado
se creó en 1980, cuando la Federal Aviation Administration
aumentó de 19 a 58 el número de asientos de abono autorizados
en las aerolíneas. Esto cambió por completo el aspecto
económico en el negocio a plazos, con lo que se desató una
fiebre por entrar a ese mercado. Los ciclos de vida de las organizaciones
gubernativas y empresariales están determinados a
menudo en forma similar por regulaciones políticas externas.
Lo público y procesos estructurales en la industria aeroespacial.
Lo público de la estructura y del diseño estructural se
ilustra cabalmente en la industria aeroespacial. Un ejemplo es
el efecto de los procedimientos oficiales de contratación y
contabilidad en las estructuras financieras y en las prácticas
administrativas de las compañías del ramo.
Hasta la década de 1960, los contratos de "costo más ganancias
porcentuales" fueron la norma (Bluestone, Jordan y
Sullivan, 1981). Con este arreglo, las ganancias corporativas
se basaban en un porcentaje fijo de costo. Naturalmente, este
arreglo tan poco convencional ofrecía un incentivo para que
los contratistas mantuvieran los costos tan altos como fuera
posible. El resultado fue en esencia un programa de bienestar
para la industria. Este tipo de contratación fue reemplazado
por una modalidad de "costo más honorarios fijos", procedimiento
que le daba a la compañía una utilidad fija predeterminada
y no ofrecía ningún incentivo -aunque tampoco
ningún desincentivo-- para aumentar los costos. Durante la
gestión de Robert McNamara como secretario de Defensa, se
introdujo el "concepto de procuración del paquete total", por el
cual se exigía a los contratistas incorporar costos y beneficios
en las licitaciones competitivas. Para una industria acostumbrada
a utilidades garantizadas, el resultado fue un rebasa-

50
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO
miento masivo de costos y, en algunos casos, casi la bancarrota.
Para la industria aeroespacial, lo público había alterado en
forma radical la operación tradicional del mercado.
Otro ejemplo de la influencia de lo público está en el manejo
de las instalaciones. Durante la segunda Guerra Mundial,
no menos de 92% de la expansión de instalaciones en la
industria aeroespacial estuvo bajo el financiamiento del gobierno
federal. En 1944, éste era el titular de 90% de la infraestructura
para la fabricación de aviones (Cunningham,
1951). Esto planteaba un interesante problema al término de
la guerra: cómo despachar miles de millones de dólares en
equipo excedente sin desmantelar la industria. Debido a su
componente público, la enajenación de excedentes no era un
mero problema de mercado. Un informe de la época (Cleveland
y Graham, 1946, p. 94) advertía: "ya que las líneas
completas de montaje para la producción [de aeronaves civiles]
constan de herramientas y equipo propiedad del gobierno,
los fabricantes no pueden proseguir con la construcción
hasta que no haya un traspaso de estas herramientas.
Desde el punto de vista del gobierno, sin embargo, es necesario
que la venta se lleve a cabo conforme a líneas democráticas;
es decir, que todas las partes interesadas reciban oportunidades
iguales para participar en la licitación de equipos del
gobierno. Por ello, el problema de la enajenación de excedentes,
tanto de aviones como de instalaciones, es una cuestión
compleja, que únicamente puede resolverse mediante el
establecimiento y ejecución de una política amplia y de conjunto".
El problema de los excedentes de posguerra ilustra algunas
de las ramificaciones de lo público en la estructura y las prácticas
administrativas de las compañías. Si bien el ejemplo de
la posguerra es extremo, la industria aeroespacial sigue dependiendo
en gran medida de las instalaciones y el equipo del
gobierno. Asimismo, esta industria no es la única susceptible
a la influencia de lo público en cuanto a contratación, obtención,
manejo de instalaciones, procedimientos contables y
prácticas de personal.
Lo público y procesos de objetivos: metas compartidas en la
industria aeroespacial. A partir de la segunda mitad de la

EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO 51
década de 1950, hubo una fuerte declinación en la demanda
de aeronaves militares, y la industria se enfrentó a una crisis
compartida con los principales armadores de fuselajes (Simonson,
1968). Hubo tres respuestas características: reducir
gradualmente la producción y cerrar instalaciones; diversificarse
hacia áreas ajenas a la producción de fuselajes, y poner
a la compañía a competir por los abundantes contratos de
diseño y fabricación de misiles. La mayoría de las grandes firmas
escogieron la tercera opción. Sin embargo, la competencia
por estos contratos, al menos al principio, era muy distinta
a la que se daba para obtener contratos de aeronaves.
Desde la década de 1940, la producción de aviones había estado
dominada por unas cuantas firmas, mientras que la experiencia,
el equipo y la familiaridad de los vendedores había
comenzado por ese entonces a servir como importante barrera
al ingreso de nuevas compañías (Simonson, 1968). El
panorama cambió abruptamente al entablarse la competencia
por los contratos de misiles. Nadie tenía la experiencia para
construirlos, no había "historiales" de ventas y, además, las
plantas armadoras de aeronaves tendrían que readaptarse por
completo. Los fabricantes de aviones podían reclamar a su
favor pericia técnica, pero lo mismo podían hacer las firmas
eléctricas, electrónicas y aun las automotrices. De hecho, apenas
en 1956, menos de 30% de los contratos de misiles se
habían adjudicado a los fabricantes de aeronaves (Lee, 1957).
Las principales firmas del ramo aeronáutico se vieron vinculadas
por una meta crucial: la necesidad de "vender" los
aspectos ventajosos de la industria para la producción de misiles
a fin de expandir la base industrial. Durante un periodo,
los fabricantes de aeronaves cerraron filas contra las firmas
electrónicas y otros vendedores potenciales de misiles; compartieron
su capacidad técnica y desarrollaron estrategias
promocionales comunes. Su éxito se reflejó en su capacidad
de obtener la mayoría de los principales contratos para la
construcción de misiles durante la década de 1960.
En algunos casos, las metas de las compañías aeroespaciales
se vieron afectadas por regulaciones del gobierno. A
menudo resienten los costos de cumplir con dichas regulaciones,
pero a veces éstas estimulan el negocio. Por ejemplo,

52
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO
como resultado de las nuevas y estrictas normas sobre emisiones
y ruido dictadas en 1978 por la Agencia de Protección
Ambiental, las aerolíneas se vieron obligadas a comprar nuevos
aparatos o reajustar los viejos con una serie más moderna
de motores más silenciosos y de mejor calidad de combustible.
Esto produjo una ola de pedidos de aviones en 1979
(Bluestone, Jardan y Sullivan, 1981).
¿Es la industria aeroespacial un caso singular? Quizá esta
industria parezca un blanco fácil. Sus nexos con la autoridad
política son bien conocidos y muy publicitados. Pero si bien
ésta representa un caso especial, hay también otros "casos
especiales". ¿Qué podemos decir de las universidades? Muchas
grandes universidades privadas que realizan investigación
reciben un alto porcentaje de fondos gubernamentales
(algunas mucho más que la típica universidad estatal) y están
sujetas a un sinnúmero de políticas y procedimientos gubernamentales
similares a los que se aplican en instituciones de
educación pública superior. Algunas universidades privadas
incluso reciben, de acuerdo con fórmulas establecidas, una
asignación estatal por estudiante. ¿Qué hay de los hospitales
privados y los vínculos Medicare-Medicaid [programas de
asistencia médica a los ancianos y a los pobres, respectivamente]?
¿Qué hay de la industria automotriz y de los préstamos
del gobierno a la Chrysler Corporation? Más recientemente,
¿qué hay de los efectos publicitados y polémicos de la
autoridad política en la industria agrícola? En algún aspecto,
los "casos especiales" comienzan a sumarse a las generalizaciones.
RESUMEN
En este capítulo se ha presentado el rompecabezas de lo público
y se ha argumentado que esto, entendido corno una derivación
de la autoridad política, influye prácticamente en
cualquier organización. Para ilustrar la penetración de lo
público, hemos examinado los procesos esenciales de las
organizaciones a la luz de su componente público. Asimismo,
se han sugerido implicaciones tanto teóricas como administrativas
de lo público.

EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO S3
Los argumentos básicos del libro han quedado establecidos.
Antes de darles mayor desarrollo a través de los capítulos III a
VII inclusive, el siguiente capítulo explora investigaciones y
teorías previas con fines comparativos entre las organizaciones
públicas y privadas (por lo general definidas como
gubernamentales y empresariales, respectivamente).

11. COMPARANDO LAS ORGANIZACIONES
PÚBLICAS Y PRIVADAS: PROBLEMAS
CORPORATIVOS, DE PERSONAL Y DE
CONTEXTO LABORAL
HACE más de 40 años, Paul Appleby, un brillante estudiante y
gerente en el campo de la administración pública, observaba
que la "gestión gubernamental difiere de cualquier otra actividad
administrativa -de manera apenas perceptible desde
el exterior, en virtud de su naturaleza pública- y por el modo
en que está sujeta al escrutinio y clamor públicos" (Appleby,
1945, p. 7). Desde esa época, muchos ejecutivos públicos y
empresariales se han dado a la tarea de sugerir diferencias
entre las organizaciones públicas y privadas, así como en su
.administración. Al mismo tiempo, son numerosas las investigaciones
y teorías desarrolladas por los especialistas interesados
en identificar o en establecer diferencias entre ambos
, tipos de organización. Algunas supuestas distinciones son
amplias y profundas, mientras que otras son de alcance Iimitado;
ciertas aseveraciones se apoyan en evidencias resultado
de investigaciones y otras en la fuerza de la lógica, la retórica
o la experiencia individual. Pero la lista de presuntas diferencias
es ya bastante larga.
El propósito de este capítulo es revisar algunos de los numerosos
argumentos sobre las diferencias (y semejanzas) entre
las organizaciones públicas y privadas. Si bien la discusión
abarca un amplio registro, presenta ciertos énfasis y
evidentes omisiones. En esta sección hacemos a un lado
aquella literatura más prescriptiva que descriptiva; esto elimina
la sofisticada teoría de la opción pública y los frecuentes
reclamos para que el gobierno adopte un "perfil gerencial".
Otra omisión la constituyen los estudios sobre la influencia
directa de los entornos político y económico. Las comparaciones
típicas entre lo público y lo privado siempre identifican
como diferencias clave los incentivos mercantiles de las
54

ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS 55
organizaciones privadas y las restricciones políticas de las organizaciones
públicas. Los capítulos IV y V abordan la autoridad
económica y la autoridad política, respectivamente.
Dentro de los límites autoimpuestos ya mencionados, la literatura
comparativa de ambos tipos de organizaciones puede
dividirse en tres categorías: 1) comparaciones de empleados
y sistemas de personal; 2) comparaciones de tareas y de
contexto de trabajo, y 3) comparaciones de organizaciones y
de su estructura. La primera categoría contiene la preponderancia
de la investigación empírica sobre las diferencias público-privado;
la segunda se compone en gran medida de
reportes informales y de estudios casuísticos, y la tercera es
quizá más notable por su diversidad e indeterminación.
COMPARACIONES DE EMPLEADOS Y SISTEMAS DE PERSONAL
Las organizaciones públicas difieren supuestamente de las
privadas en la actitud general de los empleados frente a su
trabajo, así como en la distinta estructura de incentivos. Sin
embargo, siempre resulta poco claro si dichas diferencias son
atribuibles a los diversos sistemas de personal -y a las recompensas
y sanciones concomitantes- o a que la gente que
elige trabajar en el sector privado es, en conjunto, algo distinta
a la que opta por el sector público.
Actitudes de los trabajadores. Las actitudes de mayor interés
para los investigadores al comparar ambos sectores resultaron
ser aquéllas que se relacionan con la satisfacción laboral,
el compromiso institucional, y de modo más general, la
motivación. La tónica en gran parte de estas investigaciones
fue establecida por los estudios de Bruce Buchanan (1974,
1975a, 1975b) sobre los gerentes empresariales y públicos.
Según Buchanan, los primeros manifiestan actitudes más
positivas y mayor identificación con sus organizaciones que
los últimos.
En otro estudio comparativo sobre el mismo asunto,
Rainey (1979) encontró que los directores de organismos gubernamentales
percibían una relación más débil entre desempeño
e incentivos como sueldo, ascensos y seguridad ocupa-

56 ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
cional. Asimismo, su puntuación era más baja en cuanto a
satisfacción con sus colaboradores y con las oportunidades
de ascenso, y pensaban que los procedimientos de personal
eran en general menos flexibles en relación con los incentivos.
En una encuesta posterior, realizada con 235 directores
públicos y privados, Rainey (1983) constató que los primeros
percibían una relación más débil entre desempeño y
reconocimiento, y concluyó que las dudas de este sector en
cuanto a que la eficiencia implica mejor remuneración y
mayores oportunidades de ascenso explican en gran medida
sus menores niveles de satisfacción ocupacional y de identificación
institucional.
Debe subrayarse que la evidencia de niveles más bajos por
parte de los directivos públicos en lo que corresponde a identificación
con la empresa y en lo que respecta al empleo, así
como las menores esperanzas acerca de la entrega de recompensas
por un buen desempeño, se basa sólo en unos cuantos
estudios y en algunos casos las muestras han sido tomadas de
un pequeño número de organizaciones. Asimismo, los resultados
con respecto a empleados estatales (Grupp y Richard,
1975) no parecen concordar con los de los empleados federales.
Sin embargo, las deducciones son plausibles al punto de
justificar cierta reflexión. Una explicación admisible de la
relativa insatisfacción entre los directores públicos es que los
sistemas de personal del gobierno (como el Sistema de Servicio
Civil de los Estados Unidos) son una fuente de frustración.
Los empleados públicos son a menudo menos vulnerables
que los privados a decisiones de personal caprichosas;
pero algunos observadores consideran que las mismas reglas
y procedimientos que los protegen pueden impedir que los superiores
castiguen un desempeño pobre o premien la eficiencia.
De hecho, uno de los objetivos principales del Acta de
Reforma del Servicio Civil de 1978 fue el de disminuir la probabilidad
de que el gobierno federal fuese una sinecura para
los incompetentes, mientras que los mejores empleados quedaran
sin recompensa (Campbell, 1978). El éxito limitado de
dicha acta (Pearce y Peny, 1983; Ring y Peny, 1983), consistente
en una iniciativa tendiente a uniformar algunas políticas
de personal del gobierno con las aplicadas en las empresas, es

ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS 57
quizá un testimonio de las diferencias inherentes a la administración
de personal pública y privada (Rosen, 1986). Hay
cierta evidencia (Lovich, Shaffer, Hopkins y Yale, 1980) de
que los empleados públicos, en contra de los estereotipos prevalecientes,
no suelen guardar sentimientos negativos frente a
las evaluaciones basadas en el mérito. Y los directores públicos
pueden tener incluso una mayor orientación hacia los logros
que los gerentes privados (Guyot, 1962), pero no deja de
preocupar la aplicación de procedimientos particulares y subjetivos
de evaluación de personal, en especial aquéllos que parecen
politizar el servicio civil (Lynn y Vaden, 1980; Schmidt y
Abrarnson, 1983).
Sistemas de personal, estructura y procedimiento. Otra posible
explicación de la menor satisfacción entre los directores
públicos se relaciona más con la rigidez de procedimientos
que con la expectativa de recompensa. Estos funcionarios no
sólo enfrentan sistemas de personal que limitan su discrecionalidad,
sino que en general se sienten más restringidos de
lo necesario por las normas y regulaciones. En un reciente
sondeo entre más de 14 mil empleados federales, una clara
mayoría de directores y ejecutivos manifiestan que su capacidad
de dirección se ve limitada por reglas y regulaciones
innecesarias (U. S. Office of Personnel Management, 1979).
Resulta asaz interesante que más de 70% de este mismo
grupo haya coincidido en que tenía un control adecuado
sobre su trabajo. Lo que esto puede implicar es que las normas
y regulaciones sustituyen el control directivo. Buchanan
(1974) sostiene que la autoridad jerárquica está severamente
limitada en las agencias del gobierno, y que el formalismo
burocrático es en parte una respuesta a la autoridad disminuida.
Esta interpretación encuentra cierto eco en las conclusiones
de Rainey (1983) en el sentido de que los directores
públicos tienen una puntuación un tanto superior que los gerentes
privados en escalas de formalización.
Podemos decir, sin temor a equivocarnos, que muchas de
las discrepancias entre la administración de personal pública
y privada se localizan en los diferentes sistemas de empleo.
Tanto en su estructura contemporánea como en sus orígenes,

58
ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
el Sistema de Servicio Civil de los Estados Unidos es distinto
a cualquier sistema de personal privado. El servicio civil se
puso en marcha en 1889 por el Acta Pendleton, y fue en gran
medida una respuesta a los excesos por la premiación de servicios
de partido con empleos públicos que había dominado
por décadas las contrataciones y los ascensos en el gobierno
(Cayer, 1977). Si bien el favoritismo, el nepotismo y el compadrazgo
se dan en el sector privado, nada parecido al sistema
de prebendas ha dominado las prácticas de personal en
las empresas. Asimismo, el sistema de méritos que se desarrolló
tras la creación del servicio civil difiere de la mayoría
de los sistemas de personal privados. Ciertas prácticas, como
la preferencia a veteranos y la "regla de tres", son diferencias
obvias; pero aun el sistema de calificaciones, exámenes y salvaguardias
sobre los derechos del empleado público y la seguridad
en el empleo tiene poca semejanza con los sistemas
de personal empresariales. Tal vez lo más importante sea la
autoridad de personal de los directores de línea gubernamental
y las funciones de administración de personal por parte de
agencias diferentes de aquella a la que el empleado está
adscrito. Considerando algunos factores como la desarticulación
entre empleados públicos profesionales y políticos,
la capacidad limitada de los empleados públicos para ir a la
huelga, la heterogeneidad de sus sindicatos (muchos incluyen
personal directivo) y la estandarización de sus planes de
pago, los sistemas públicos de personal difieren considerablemente
de los de las organizaciones privadas.
Autoselección. Parece razonable suponer que las personas
que buscan hacer carrera en el gobierno comiencen con motivaciones
y valores un poco distintos a los de quienes optan por
el sector privado. Las políticas del gobierno, incluyendo las
relativas al personal, pueden influir en la conducta, y los
empleados públicos están condicionados por su ambiente de
trabajo y por las expectativas de sus compañeros. Pero la
"materia prima" puede ser algo distinta en cada uno de ambos
sectores. Un estudio (Rawls, Ullrich y Nelson, 1975) sobre las
actitudes y los valores de un grupo de estudiantes para ingresar
en la universidad encontró importantes diferencias entre
los que pretendían seguir una carrera empresarial y los que

ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS 59
planeaban trabajar en organizaciones gubernamentales o no
lucrativas. Los estudiantes orientados al sector público tuvieron
mayor puntuación en cuanto a ascendiente, búsqueda de
prestigio social y flexibilidad; asimismo mostraron mayor interés
en ser agentes de cambio y mayor habilidad en actividades
relacionadas con dicho cambio, y menos interés en la
riqueza o la ganancia pecuniaria personal. No hay razón alguna
para creer que trabajar para el gobierno o para una empresa
sea igual de atractivo para todos, por lo que cabe suponer
ciertas diferencias en relación con la autoselección.
Los resultados con el grupo de estudiantes preuniversitarios
se complementan con las tendencias observadas entre algunos
empleados del gobierno. Un conocido estudio (Kilpatrick,
Cummings y Jennings, 1964), quizás ahora un poco anticuado,
encontró que, en comparación con los empleados públicos
en general, los empleados federales se preocupan más por el
deber y las metas sociales que por la remuneración' económica.
Más recientemente, Rainey (1983) concluyó que los directores
públicos le atribuyen mayor importancia al servicio que
a la retribución monetaria. Tal vez la "ética de servicio público"
es algo más que un mito.
Por último, los efectos de la autoselección parecen operar
no sólo con respecto a la elección de una carrera de servicio
público, sino también en la decisión de mantenerse frente al
cambio externo. Un estudio reciente (Lowery y Rusbult,
1986) sobre la reacción de los servidores públicos federales a
la administración Reagan indicaba efectos sistemáticos en
cuanto a la deslealtad y lealtad.
COMPARACIONES DE TAREAS Y CONTEXTOS DE TRABAJO
La investigación empírica sobre las diferencias en el contexto
laboral entre organizaciones públicas y privadas no es común.
Los argumentos sobre alcance y ritmo de trabajo, visibilidad
y diferencias en el marco temporal no son fácilmente
abordados por diseños de investigación rigurosos. Por un
lado, no se requiere de una investigación para determinar que
hay, por ejemplo, ciclos electorales que influyen en las orga-

60 ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
nizaciones del sector público. Pero, por otro lado, se necesitarían
diseños de investigación muy complejos (y costosos)
para determinar, por ejemplo, con exactitud cómo la sucesión
ejecutiva de base electoral en el sector público difiere en sus
efectos de la sucesión ejecutiva en las organizaciones privadas.
En pocas palabras, resulta predecible que el diálogo
sobre las diferencias en el contexto laboral dependerá de
anécdotas, analogías y relatos de experiencias personales.
Marco temporal y ritmo de trabajo. Bruce Adams (1979, p. 546)
resume con gran precisión un aspecto que distingue a la administración
pública de la privada y que se menciona con frecuencia:
"En Washington, lo urgente desplaza a lo importante.
Las demandas de corto plazo para los principales niveles
decisorios son abrumadoras. En un sentido muy real, nuestros
altos funcionarios públicos en el Congreso y en la rama
ejecutiva se convierten en prisioneros de otros".
El ritmo de trabajo de estos elevados funcionarios llega a
ser agobiante, pero, ¿por qué suponer que los altos ejecutivos
corporativos son objeto de menor presión? Hay por lo menos
un par de "aceleradores de ritmo" que los funcionarios públicos
experimentan con mayor frecuencia que los privados. En
primer lugar, el funcionario público está por lo general más
expuesto al escrutinio de los medios de comunicación y de
amplios grupos de presión que tienen algo que ganar o perder
con las decisiones del mencionado empleado (Blumenthal,
1983; Lau, Newman y Broedling, 1980). Esta visibilidad (que
trataremos con más detalle en una sección subsecuente) es
uno de los factores que pueden influir en el ritmo de trabajo
del sector público. Cuando la gente está mirando, en especial
si se trata de millones de personas, resulta dificil meditar. El
público y los medios pueden interpretar fácilmente la meditación
como inacción; por eso con frecuencia parece mejor
hacer algo -algo visible- que ponerse a reflexionar. En ocasiones,
ese algo consiste tan sólo en nombrar una comisión
de estudio o un grupo de especialistas: pensadores sustitutos;
pero hacer nombramientos deja huella histórica, no así pensar
(a menos que los pensamientos sean compartidos).
Quizá las diferencias más importantes en los marcos temporales
de los directivos tanto del sector público como del

ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS 61
privado estén relacionadas con los ciclos políticos de gobierno.
El proceso de asignación presupuestal opera generalmente
sobre una base anual. El Congreso se renueva cada dos
años, y la Presidencia está sujeta a cambio cada cuatro.
Existe una presión constante para alcanzar resultados rápidos,
los que pueden ayudar a que la agencia reciba mayor
cantidad en la siguiente ronda de asignaciones; resultados
posibles siempre que los aliados congresionales permanezcan
atrincherados, y que pueden influir en la reelección de un
presidente. Las urnas electorales no son tan veloces como las
evaluaciones de Neilsen, pero sí más seguras. Si nadie "sintoniza"
con una política pública durante sus primeras fases,
existe gran probabilidad de que ni la política ni su diseñador
renueven su opción. A veces los funcionarios electos y los
directores públicos tratan de ganar tiempo para la realización
de sus programas. Tomemos como ejemplo la frecuente
alusión del presidente Reagan a los "30 años de mala administración
demócrata de la economía", claro pretexto para
darle a su propio programa más tiempo para surtir efecto.
Desde luego, tales intentos suelen resultar inútiles.
Con mucha frecuencia, los funcionarios públicos acortan
las de por sí menguadas posibilidades al hacer demandas desorbitadas
para sus programas (Califano, 1981). Esta es una
respuesta "racional", al menos en el corto plazo. Los legisladores
y los superiores ejecutivos deben ser convencidos del
valor de los nuevos programas, y con tantos proyectos aparentemente
importantes compitiendo por fondos escasos es
raro el funcionario público que pueda resistir el impulso de
hacer peticiones exageradas para un programa acariciado.
La organización del gobierno también crea presiones. Puesto
que las agencias suelen estar organizadas conforme a una
misión política y que las especializaciones en cada política
tienen prioridad sobre las funciones directivas en general, la
delegación de autoridad es más complicada y a menudo más
difícil. Esta cuestión está muy bien planteada en un ensayo
(Kogod y Caulfield, 1982, p. 983) que compara los roles de los
sectores público y privado: "En el sector privado, una organización
bien dirigida permite que las decisiones se tomen en el
nivel donde está la información, delega la mayoría de las fu-

62
ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
turas decisiones operativas y reserva al ejecutivo las contadas
decisiones estratégicas que conforman el futuro de la empresa.
En el sector público, debido a la especialización y a los
intereses políticos, más que a los intereses directivos u operativos,
las decisiones tienden a elevarse varios niveles por encima
de donde está la información; las decisiones de política a
menudo se formulan en el nivel medio, dejando a los ejecutivos
una aplastante carga de trabajo".
La separación de la autoridad en el diseño de políticas y la
responsabilidad de implementarlas significa que los directores
públicos reaccionan con mayor frecuencia a un cambio
impuesto desde fuera que dirigiendo los cambios en cuya formulación
han participado. Estos funcionarios suelen tener
discrecionalidad en el diseño de políticas. Sin embargo, a
menudo se encuentran reaccionando frente a políticas establecidas
por otros, amén de que éstas cambian con gran rapidez.
Un motivo de este cambio, como ya se mencionó, es la
naturaleza cíclica del gobierno. Pero éste también parece
estar más dominado -que las empresas privadas- por las
crisis. Como lo expresa un funcionario federal: "No es posible
establecer tu propio plan; puedes intentarlo, pero tienes que
estar preparado para desecharlo y abordar cualquier tipo de
crisis" (Adams, 1979, p. 550). Los directores públicos, al igual
que sus contrapartes empresariales, a veces pueden prever las
crisis; pero es más frecuente que dependan de la percepción
que de ellas tengan otras. Es bien sabido que en Washington
ocurre una crisis cuando el Congreso dice que ha ocurrido
una crisis (Lynn, 1981). Los núcleos decisorios (en el Congreso
y en cualquier otra parte) deben movilizar primero el
apoyo a las políticas si es que algo ha de lograrse. Una forma
de lograrlo es aprovecharse de las crisis o incluso fabricarlas,
haciendo así que su "causa" parezca más urgente que otras.
Esto tiene dos resultados: primero, el diseño de políticas se
desarrolla de manera perentoria (respondiendo a una crisis
real o fabricada); pero, en segundo lugar, el diseño de políticas
de crisis a menudo refleja prioridades persistentes que
han estado latentes, aguardando solamente la llegada de una
serie de acontecimientos que las anime (Desai y Crow, 1983;
Sfnart y Vertinsky, 1977). Así pues, esto significa que una

ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS 63
política está dominada por ciertas crisis; pero también que
las políticas precipitadas por una crisis no siempre se forman
tan apresuradamente como parece.
Visibilidad. Hay dos estereotipos de visibilidad del funcionario
público, cada uno de los cuales tiene algo de cierto.
Está el "burócrata invisible", enterrado en las oscuras entrañas
de la burocracia y tomando decisiones igualmente anónimas.
Pero también está el cliché que representa al funcionario
público en una vitrina y cuyo menor movimiento está
bajo la mirada vigilante de los medios de comunicación, los
electores, los grupos de presión o los superiores políticos.
El primer estereotipo es aplicable a muchos directores públicos
de nivel medio y bajo, en especial los que operan en
agencias grandes y que suelen permanecer en el anonimato a
menos que cometan errores crasos, actos ilegales o indiscreciones.
Por otro lado, la mayor parte de lo que se ha escrito
sobre el gerente público de elevada categoría y "siempre bajo
la mirada pública" se ha enfocado correctamente sobre quienes
se hallan en los niveles superiores. Aquí, la cuestión es el
grado en que la visibilidad de estos funcionarios difiere de la
de los ejecutivos empresariales. James Forrestal, ex secretario
de Defensa, explica por qué el ejecutivo público siempre es
noticia en los medios impresos y electrónicos: "La dificultad
del trabajo gubernamental reside no únicamente en hacerlo
bien, sino en que el público a su vez se convenza de que está
bien hecho" (Lynn, 1981, p. 119). Esta explicación, que desde
luego tiene cierta validez, se basa en la necesidad de que los
funcionarios "vendan" al público sus políticas y sus programas.
Más importante aún es la necesidad de responsabilidad
pública. Los medios masivos de comunicación tienen no tan
sólo una función de "vigilantes", sino también la obligación
de mantener informado al público sobre el curso de los acontecimientos
de interés general. Nadie discute en realidad la
importancia de esta función, pero hay una controversia incesante
sobre los límites de lo que la gente necesita saber. Entre
los temas más polémicos -que rara vez afectan a los ejecutivos
privados-e- están: la cobertura de los medios sobre la
vida familiar y personal de los funcionarios públicos (Black,

64 ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
1982; Anderson, 1970), las fronteras entre la responsabilidad
y la apertura del gobierno, por un lado, y la necesidad de
mantener la seguridad nacional y el privilegio ejecutivo, por
el otro (Levenson, 1978; Demac, 1984), así como la debida
sincronización de la libertad de información y el uso de "filtros"
(Cathcart, 1984). Estas son cuestiones complejas que
rara vez limitan las actividades de los altos ejecutivos empresariales,
pero que son cotidianas en el sector público. Otro
grupo de problemas que involucran no sólo las relaciones con
los medios sino también requerimientos legales tienen que
ver con la divulgación de las finanzas personales de los funcionarios,
lo que de nueva cuenta pocas veces afecta a los
ejecutivos empresariales.
Los intereses. Las decisiones estratégicas de los ejecutivos
privados a veces afectan las vidas de millones de ciudadanos,
aunque por lo general sus impactos suelen ser modestos. En
cambio las decisiones de políticas por parte del gobierno con
frecuencia son de miras más amplias, pero lo más importante
es que los intereses en juego son mayores. Cada año, cientos
de organizaciones gubernamentales toman decisiones de
manera rutinaria sobre salud, seguridad y garantías públicas.
Si bien el común de la gente en ocasiones se ve afectada en
gran medida por las decisiones de empresas privadas, el número
de actores políticos y de decisiones de "elevados intereses"
producidas por esos actores es mucho menor.
Aun aquellas decisiones del gobierno de escaso alcance es
muy probable que tengan impactos significativos. Por ejemplo,
ciertas resoluciones de cuerpos reguladores pueden estar
dirigidas a una o varias partes que involucren a relativamente
pocas personas; pero a menudo una decisión tiene tremendas
consecuencias para aquéllos a quienes afecta (Durant, 1986;
Wilson y Rachal, 1977).
COMPARACIONES DE ORGANIZACIONES Y ESTRUCTURAS
A primera vista, podría parecer que el foco de comparación
más directo y sencillo entre las organizaciones püblícas.y pri-" ..
vadas se centraría en sus respectivos atributos estructurales.

ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS 65
No es tal el caso. Los análisis comparativos estructurales entre
ambas organizaciones son escasos, pero la investigación sobre
la estructura en sí misma es abundante. Se han producido
cientos de estudios sobre estructuras corporativas, la mayoría
enfocados en organizaciones privadas, aunque los más críticos
(Kimberly, 1976b; Dalton el al., 1980) han lamentado la inconsistencia
y confusión que predomina en dichos estudios.
Para ilustrar la dificultad de comparar las estructuras orgánicas,
consideremos la cuestión "poco complicada" del
tamaño de las organizaciones. En un análisis de la literatura
acerca del tema, Kimberly (l976b) examinó más de 80 estudios
empíricos y observó que éstos abarcaban sólo una fracción
de la existente. Una de las razones del aumento de esta
literatura es evidente; el tamaño es, desde luego, un atributo
compartido por todas las organizaciones y ha sido medido en
forma conveniente. Pero con ello no queremos decir que los
parámetros sean siempre consistentes o aun significativos.
Los investigadores han medido el tamaño en términos del
número absoluto de empleados, personal de tiempo completo,
puestos autorizados, ingresos brutos, magnitud del presupuesto
anual, número de clientes o parroquianos e índices que
combinan estas variables y otras más. En ocasiones se utilizan
medidas específicas, como el número de camas hospitalarias o
de estudiantes; en otras, el análisis se lleva a cabo a través de
las organizaciones o la época en que se han instituido, o con
diseños de investigación que consideran ambos aspectos de
manera simultánea. Sin embargo, los resultados no han ofrecido
un panorama coherente. Los estudios que analizan la
influencia del tamaño de una organización sobre su funcionamiento
han concluido que: a) el tamaño no guarda relación
con el desempeño (Mahoney, Frost, Crandall y Weitzel, 1972;
Fiedler y Gillo, 1974); b) el tamaño está relacionado positivamente
con el desempeño (Reimann y Neghandhi, 1976); e) el
tamaño y el desempeño son curvilíneos (Herbst, 1957; Revans,
1958), y d) el tamaño se relaciona positivamente con algunos
aspectos del desempeño y negativamente con otros (Pugh,
Hickson, Hinings y Tumer, 1968). Obviamente, con ello se
cubre la mayoría de las posibilidades.
Considerando que tantos investigadores han avanzado muy

66
ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
poco mediante el estudio de un atributo estructural básico
como es el tamaño, la comparación de las estructuras corporativas
públicas y privadas parece una tarea más formidable
de lo que se podría suponer de primeras. No obstante, hay varios
estudios que pueden darnos ciertos indicios sobre las diferencias
estructurales entre los sectores público y privado.
Hood y Dunsire (1981) analizaron las características estructurales
de 69 agencias del gobierno central británico; aunque
no se examinaron datos comparables en lo que hace a organizaciones
no gubernamentales, los autores consideraron cuidadosamente
las diferencias entre sus resultados y los de otras
investigaciones (Aldrich, 1972; Child, 1973; Pugh, Hickson y
Hinings, 1969) sobre organizaciones del sector privado. Se
analizaron variables estructurales tradicionales (como diferenciación,
jerarquía, especialización, dispersión), al igual que
otras menos comunes, como la "difracción" (el número de unidades
marginales ligadas a una agencia), y una gama de factores
de posición e influencia política, que van desde el número
de proyectos de ley promovidos por una agencia hasta la
cantidad de debates parlamentarios correspondientes a una
agencia y sus actividades.
Una de las principales consideraciones de Hood y Dunsire
fue determinar si las estructuras de las agencias podían
predecirse en [unción de su tecnología, su ambiente y, sobre
todo, su tamaño. Algunos teóricos de la contingencia (Blau y
Schoenherr, 1971) han tenido cierto éxito en predecir la estructura
de organizaciones del sector privado, en tanto que
Hood y Dunsire hallaron pautas que podrían interpretarse
sobre una base similar. De particular relevancia para el rompecabezas
de lo público fue la investigación de estos autores
sobre el "efecto de parrilla": concluyeron que el sistema de servicio
civil y las fuerzas centralizadoras podrían reducir la variabilidad
de la estructura de las agencias gubernamentales, y
por lo tanto, que las variables de tamaño, tecnología y ambiente
serían menos significativas como determinantes de la estructura.
No se encontró apoyo alguno para el efecto de parrilla
entre las agencias más grandes, las cuales mostraron variación
estructural. Sin embargo, entre las agencias más pequeñas
hubo una variación estructural mucho menor, y las variables

68 ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
provocativo: Are Government Organizations Immortal? ["¿Las
organizaciones del gobierno son inmortales?"]. Kaufman
comienza por revisar los factores que favorecen la longevidad
y los que amenazan la existencia de las agencias federales.
Entre los primeros está su base legal. Las leyes no pueden
cambiarse tan fácilmente como las decisiones administrativas,
y si un acta del Congreso es necesaria para abolir una
agencia, ésta se halla probablemente en terreno seguro. Procurarse
patrocinadores en el Congreso, estrategia utilizada
virtualmente por toda agencia, es otra ayuda para la longevidad.
En la medida que las agencias cultiven relaciones de
intercambio político con miembros poderosos del Congreso,
tendrán mayores oportunidades de sobrevivencia, aun frente
a la adversidad. El proceso presupuestal también obra en
favor de la permanencia de las agencias. Pese a la retórica de
la "base-cero" y otros mecanismos similares, el Congreso no
tiene la capacidad de realizar una revisión a fondo de todas
las agencias para cada ciclo presupuestal. Hay importantes
elementos de incrementalismo en el ejercicio presupuestal. El
incrementalismo apoya el statu qua y, por lo tanto, la preservación
de las agencias. Además, éstas cultivan asiduamente a
la clientela, la contraparte en el sector público de los parroquianos,
al brindarle apoyo político a sus actividades, y en
ciertos casos atestiguan ante los comités de asignaciones que
el buen funcionamiento de determinada agencia debe seguir
siendo apoyado por el presupuesto federal.
Estas potentes fuerzas para asegurar la sobrevivencia no
siempre bastan para salir adelante. Las agencias del gobierno
sí son mortales. Los factores que suelen darles protección
pueden amenazar a veces su existencia. Así como el protector
caparazón de una tortuga puede convertirse en un estorbo
mortal cuando el quelonio queda boca arriba, del mismo
modo el sustento legal y las misiones prescritas de una agencia
pueden resultar fatales. Una compañía que enfrenta una
disminución en la demanda de su producto puede diversificarse,
desarrollar nuevas líneas de surtido y seguir estrategias
adaptativas similares. Si bien las agencias federales no siempre
son incapaces de expandir sus funciones y desarrollar
nueva clientela, suelen estar mucho más circunscritas que las

ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS 69
firmas comerciales. Además, las agencias se hallan por lo
general en un ambiente competitivo, pero con recursos limitados
para competir. Este ambiente de competitividad se centra
en lo político más que en lo mercantil; pero la competencia
por partidas presupuestales, jurisdicción y clientela es
crucial para la sobrevivencia de las agencias. Sin embargo,
quizá lo más amenazante sea un cambio en los ciclos políticos.
La agencia favorita de una administración es el chivo
expiatorio de la siguiente.
El intento de Kaufman por determinar la longevidad de las
agencias federales implicó examinar datos de 421 agencias
nacionales durante un periodo de 50 años, entre 1923 y 1973.
Aunque el estudio se vio obstaculizado por graves problemas
de clasificación (cambios de nombre y de programa, reorganización),
fue posible extraer varias pautas. Se encontró que el
surgimiento de nuevas agencias no ocurrió conforme a un ritmo
homogéneo, sino por hornadas. Resulta un tanto sorprendente
que una base legal pareciera ofrecer pocas ventajas
sobre otras formas institucionales. Una conclusión importante
y polémica fue que el índice de mortalidad -si bien significativo-
fue sustancialmente menor que en las empresas privadas.
Nystrom y Starbuck (1981, p. 18) reinterpretaron los
datos de Kaufman y argumentaron que éste "predispuso sus
clasificaciones con la intención de demostrar estabilidad: hizo
una clasificación de las agencias como si fueran descendientes
en línea directa, aun cuando tuvieran nombres diferentes,
desempeñaran funciones sustancialmente distintas, pertenecieran
a departamentos diversos y no tuvieran personal en
común con sus predecesores". Tras aplicar un marco analítico
diferente a las agencias federales y corporaciones de tamaño
similar, Nystrom y Starbuck (1981, p. 21) concluyen que la
"semejanza (en tasas de sobrevivencia) entre agencias federales
y corporaciones es asombrosa... unas y otras parecen
casi igual de estables".
CONCLUSIÓN
Si bien los estudios aquí revisados ciertamente han comenzado
a hacer embonar algunas de las piezas del rompecabezas

70
ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
de lo público, hay todavía más fichas en la caja que en el
tablero. Como se verá en el siguiente capítulo, los investigadores
se han topado con algunos obstáculos, no por falta
de perspicacia o imaginación sino por enormes problemas
relacionados con la disponibilidad, acceso y muestreo de
datos, así como por la ausencia de apoyo financiero para la
investigación sobre lo público. Pocos estudios van más allá de
la simple comparación para ofrecer hipótesis causales. Sólo
unos cuantos utilizan un marco teórico integrado. En vista de
estos obstáculos, quizá resulte sorprendente que los resultados
hayan mostrado cierta consistencia. El hecho de que la
distinción entre lo público y lo privado tenga tanta importancia
en estudios tan diversos en cuanto a diseño y propósito,
indica que juega un papel crucial en el comportamiento organizativo.

IIl. BARRERAS AL DESARROLLO DEL
CONOCIMIENTO SOBRE LO PÚBLICO
DE LAS ORGANIZACIONES
MUCHOS de los problemas que dificultan todo intento por
arreglar las diferencias entre las organizaciones públicas y las
privadas son problemas generales que confrontan virtualmente
cualquier esfuerzo por expandir el conocimiento de las
organizaciones y su comportamiento. Hay cierta necesidad
de repetir los problemas relacionados directamente con los
últimos adelantos en la investigación corporativa (críticas "de
uso general" tanto de la teoría como de la investigación organizacional
pueden hallarse en Roberts, Hulin y Rousseau,
1978, y en Mohr, 1982). Este capítulo enfoca problemas
específicos o particularmente agudos en la investigación de la
organización pública. Por conveniencia, estos problemas se
agrupan en cuatro amplias categorías.
CUATRO OBSTÁCULOS PARA ENTENDER LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
Por regla general, la investigación y la teoría dirigidas al
rompecabezas de lo público han utilizado conceptos ambiguos
medidos en forma aleatoria, proporcionando explicaciones
poco satisfactorias de fenómenos efímeros. Los cuatro
obstáculos elementales que enfrenta la teoría de la organización
pública pueden clasificarse de la siguiente manera:
analíticos (conceptos ambiguos), metodológicos (que dan
lugar a una medición fortuita), causales (explicación insatisfactoria)
y sintéticos (fenómenos efímeros).
El problema analítico es fácil de identificar, pero no tan fácil
de remediar. El término lo público tiene múltiples significados,
matices y connotaciones. El problema metodológico
consiste en que son muchos problemas con una sola etiqueta.
Incluye cuestiones como seleccionar la unidad de análisis
71

72 BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO
adecuada, escoger el enfoque más significativo de la agregación
y desarrollar diseños de investigación capaces de separar
los efectos independientes de lo público. El problema causal,
en su nivel más básico, se relaciona con la incapacidad de
muchos estudios de investigación para sugerir siquiera por
qué las organizaciones públicas y privadas (cualquiera que
sea su conceptualización) deberían comportarse de manera
distinta. El problema sintético tiene que ver con la variabilidad
de las propias organizaciones. La multiplicación de éstas,
como resultado de cambios en su función y carácter, presenta
problemas para el investigador. El número de organizaciones
híbridas y de tipo mixto va en aumento, y el desvanecimiento
de las fronteras sectoriales es ahora generalizado. Este fenómeno
retroalimenta el problema analítico, planteando una
dificultad adicional en la clasificación y medición de lo público
de las organizaciones. Del lado positivo o por lo menos
alentador, los problemas de la teoría de la organización pública
son epidémicos, no pandémicos. Como se expone a continuación,
los investigadores y teóricos han comenzado a
lograr algunos avances.
El problema sintético: la confusión de sectores
Finney (1978, pp. 77-78) advierte que "hace tiempo ha dejado
de existir -si es que alguna vez existió realmente- un mundo
público-privado que separa el gobierno de las empresas
lucrativas". Las fuerzas que promueven el desvanecimiento
sectorial son bien conocidas y requieren de poca discusión.
Las grandes corporaciones e incluso muchos pequeños negocios
familiares dependen del gobierno al momento de nacer
(para su registro legal, autorización de funcionamiento y ubicación),
de morir (incluyendo leyes de bancarrota y políticas
de fusión y antimonopólicas) y en puntos intermedios (políticas
tributarias y recursos provenientes de contratos y préstamos
gubernamentales). La penetración del gobierno en las
empresas privadas es honda y de gran significación (Committee
for Economic Development, 1982).
Al mismo tiempo, muchas organizaciones del gobierno

BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 73
están comenzando a asumir características por lo general asociadas
con las firmas comerciales. Una práctica de evidente
corte empresarial es fijar tarifas al usuario (Straussman,
1981), pero también es un hecho que las agencias del gobierno
se adentran cada vez más en la publicidad y el mercadeo
(Yarwood y Enis, 1982; Kotler y Sidney, 1969; Bozeman y
Straussman, 1983), así corno en enfoques "empresariales" de
compensación (Smith, 1982; Wheat, 1982), negociación colectiva
(Shaw y Clark, 1972) y gerencia financiera (Methe, Baesel
y Schulman, 1983).
Un hecho relacionado con la convergencia de atributos y
prácticas empresariales y gubernativas es el surgimiento de
organizaciones híbridas en parte públicas y en parte privadas.
La empresa gubernamental es la principal variedad de organización
híbrida (Walsh, 1978). Aunque la estructura, el
estatuto legal y las funciones de estas empresas muestran
muchas variaciones, prácticamente en todos los casos se hacen
aun más tenues las fronteras tradicionales entre lo público
y lo privado.
Las empresas patrocinadas por el gobierno (GSE) y las multiorganizacionales
(MOE) son dos híbridos que han contribuido
a la ambigüedad sectorial. Desde 1960, la proliferación de
GSE ha sido extensiva, con no menos de 25 establecidas sólo
por el Congreso de los Estados Unidos. Estas organizaciones
son difíciles de clasificar, debido en parte a que una GSE
puede tener cualquiera de los siguientes estatutos legales: 1)
corporación privada con fines de lucro; 2) corporación privada
con patrocinio del gobierno; 3) empresa totalmente en manos
del gobierno; 4) corporación privada no lucrativa; 5) empresa
multiorganizacional; 6) corporación pública; 7) institución
independiente, y 8) agencia de los Estados Unidos. Esta multiplicidad
de estatutos legales, junto a una serie de procedimientos
operativos y fuentes de financiamiento, desafía
la clasificación convencional. En algunos casos, las GSE compiten
en el mercado; en otros, no permiten la competencia.
Mazzolini (1979) ha señalado que en Europa, donde las GSE
son aun más prolíficas, estos tipos de organización poseen
dos rasgos distintivos importantes. Primero, en la fase de adquisición
de recursos, las GSE pueden obtener mayor finan-

74 BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO
ciamiento y asumir mayores riesgos que las no GSE que operan
en el mismo sector empresarial. Además, las relaciones
laborales en las GSE han mostrado ser un obstáculo para el 10gro
de metas financieras.
La MOE es con frecuencia una respuesta estructural a las
tareas o los problemas de gran escala y de carácter tecnológico
(Horwitch, 1979). El desarrollo de estas empresas parece
ocurrir en aquellas áreas donde una organización individual
es técnica, financiera, política o gerencialmente incapaz de
manejar todo un proyecto. Algunos ejemplos recientes incluyen:
el Super Phoenix Breeder Project (Francia), el desarrollo
de combustibles sintéticos en los Estados Unidos y el desarrollo
espacial europeo y el de las SST. Horwitch y Prahalad
(1981) han identificado cinco características principales generalmente
exhibidas por las MOE: 1) orientación de funciones;
2) conglomeración de organizaciones con diversas culturas,
motivaciones y metas organizacionales; 3) participación
de organismos tanto públicos como privados; 4) las redes corporativas
de los miembros de la MOE por lo general siguen
conservando una identidad separada, y 5) las MOE casi siempre
son organizacionales grandes y complejas que exigen recursos
de todos los miembros. El uso extendido de estructuras
multiorganizacionales para enfrentar nuevos problemas
contribuye aún más a que se desvanezcan los límites tradicionales
entre lo público y lo privado.
Si bien en muchos casos aún es posible identificar y comparar
un conjunto de organizaciones de "esencia pública" y
de "esencia privada", se necesita una teoría que aborde de
frente la confusión de sectores, la penetración del gobierno
en las organizaciones privadas, las características empresariales
de las organizaciones gubernamentales y la ambigüedad
en el estatuto legal de las organizaciones híbridas.
El problema analítico: conceptualizar
las organizaciones "públicas"
Uno de los mayores obstáculos en la solución del rompecabezas
de lo público es la ambigüedad de algunos términos

BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 75
como organización pública, servicio público o incluso gubernamental.
Los teóricos e investigadores suelen emplear estos
términos de una manera que no sólo es contradictoria con el
uso que otros les dan, sino también entre ellos mismos. Esta
ambigüedad no es el simple resultado de un descuido en la
utilización de conceptos. Muchos aspectos en el comportamiento
de las organizaciones públicas parecen demandar el
modificativo "público" (Benn y Gaus, 1983). A continuación
se exponen brevemente algunos de los usos más familiares
del término.
Público como gobierno. El término organización pública se
emplea a menudo para referirse a los organismos del gobierno;
describe la posición legal formal de una organización.
Ésta es una de las acepciones más significativas del término
para el efecto de conducir una investigación, y muchos de los
estudios comparativos entre lo público y lo privado (por
ejemplo, Rainey, 1979; Buchanan, 1975a) lo emplean de esta
manera. Uno de los problemas de esta conceptualización es
que por lo regular no hace una distinción entre las organizaciones
no gubernamentales, y por lo tanto omite las posibles
diferencias entre, digamos, firmas comerciales y organizaciones
no lucrativas. Asimismo, esta conceptualización es
inadecuada para abordar organizaciones de tipo mixto, como
las empresas gubernamentales o las formas multiorganizacionales.
A pesar de sus limitaciones, la conceptualización público
como gobierno posee elementos que la hacen recomendable
para investigadores y teóricos. Rainey, Backoff y Levine
(1976) argumentan en forma convincente que la investigación
comparativa de las organizaciones públicas y privadas puede
avanzar al identificar "núcleos" de organizaciones del gobierno
y compararlos con sus contrapartes empresariales, haciendo
a un lado, al menos de momento, el tipo mixto, que es más
complicado y difícil de clasificar. El apoyo de dicha conceptualización
rebasa la simple conveniencia en cuanto a medición,
y parece probable que mucha gente piense ya en estos
términos. Entre los diseñadores de políticas, la discusión
sobre los sectores público y privado suele implicar una connotación
de "núcleo gubernamental" y "núcleo empresarial".

BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 77
Al observar la ambigüedad en los diversos usos del término
interés público, Shubert (1957) sugiere que el concepto ha
sobrevivido a su utilidad y que debería ser abandonado. Pero
a pesar de las ambigüedades que parecen inherentes, el concepto
es utilizado ampliamente y conserva su importancia no
sólo en los círculos académicos, sino también en las discusiones
sobre políticas públicas. Las disposiciones legales
ordenan que las agencias regulen en beneficio "del interés
público", y algunas organizaciones empresariales y profesionales
(como los consejos revisores médicos) reciben en ocasiones
una posición y facultades de interés especial, pues se
juzga que actúan en beneficio del interés público. Además, el
ciudadano común parece tener diferentes expectativas respecto
de las organizaciones (gubernamentales o no gubernamentales)
que realizan actividades consideradas de interés
público (Redford, 1965; Vogel, 1975). y si bien no es fácil descubrir
los efectos de dichas expectativas, tampoco lo es desestimarlos.
Confusión normativa e ideológica. La discusión acerca de lo
público se torna confusa, no sólo por falta de claridad conceptual,
sino por la mezcla del uso normativo y valorativo con
el descriptivo y denotativo. Aun el concepto de público como
gobierno resulta a veces enturbiado por las diversas connotaciones
del término. Al hablar de lo público, los puntos de
vista ideológicos suelen enredarse con las descripciones.
Una de las cuestiones normativas que a veces han confundido
los intentos por establecer las diferencias entre las organizaciones
públicas y privadas es el tema del "gobierno de
perfil empresarial". Las raíces de esta discusión pueden rastrearse
hasta los orígenes de la nación, pero el tema conserva
su importancia en las deliberaciones contemporáneas. Parte
de la confusión engendrada por los filtros ideológicos es que
tienen distinto significado para diferentes personas. Pero si
hay algún hilo conductor en las percepciones del gobierno de
corte empresarial, es el acento en la eficiencia. De hecho, las
reformas del gobierno, desde la Comisión Hoover hasta la
Comisión Grace, desde los "chicos sabios" del Departamento
de Defensa (DOD) de Robert McNamara hasta el grupo de
expertos en negocios del presidente Reagan, se han orientado

78 BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO
a promover su eficiencia -para muchos, el gobierno funciona
más como una empresa cuando es eficiente, y, por lo
mismo, menos cuando es "político"-. Con frecuencia, los intentos
para dirigir el gobierno como si fuera una empresa
han conducido a reformar movimientos tendientes a disminuir
la influencia de la política partidista y electoral o a separar
la política de la administración (Kaufman, 1956).
Puede parecer que la eficiencia económica es un asunto no
ideológico que cualquiera estaría dispuesto a apoyar. Del mismo
modo, podría semejar, en especial para los promotores
del gobierno de perfil empresarial, que la eliminación de la
política en favor de mayor eficiencia económica es un paso al
que sólo se opondrían las personas más irracionales o egoístas.
Sin duda, la idea de que la política (al menos la electoral)
es enemiga de la eficiencia resulta una verdad parcial. Si la
eficiencia es la producción de una determinada unidad de
fuerza útil con un mínimo de energía consumida, la política
es a menudo su antítesis. Pero si la eficiencia es la minimización
del desperdicio, entonces su relación con la política
no es tan clara. La política es con menor frecuencia una
fuente de dispendio que un conjunto adicional (esto es, no
económico) de criterios asignativos (Fitch, 1974). Las demandas
de equidad, redistribución de recursos y regulación de
prácticas y productos peligrosos suelen entrar en pugna con
los objetivos de eficiencia. El reclamo de eficiencia en el gobierno,
y a veces el de un gobierno más práctico, por lo general
se acompaña de supuestos desarticulados pero fuertemente
ideológicos. En la medida que un gobierno de perfil
empresarial significa inclinar los platillos de la balanza de la
"eficiencia" política a la económica, este tipo de gobierno
servirá a menudo a intereses elitistas (Schiesl, 1977). De igual
manera, es más probable que un gobierno de esta índole (económicamente
eficiente) tienda a ampliar el papel de los gerentes
públicos profesionales y de los técnicos y a minar la
influencia de los funcionarios electos (Dutton y Kraemer,
1977; Rose, 1977; Olsen, 1979).
El tema del gobierno "gerencial" es sólo un ejemplo de la
intrusión de filtros normativos e ideológicos en los intentos
por resolver las diferencias empíricas entre las organiza-

BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 79
ciones públicas y privadas. Por supuesto, esto no quiere decir
que los problemas valorativos carezcan de importancia en la
discusión del tema, sino simplemente que hay que tener
cuidado de no confundir las nociones sobre cómo deberían
comportarse las organizaciones con el análisis de su comportamiento
real. Algunas perspectivas normativas, como la teoría
de la opción pública, pueden ayudar a esclarecer la reflexión
sobre las diferencias de comportamiento real entre las
organizaciones, y pueden servir como fuente de hipótesis.
Otras, contribuyen más a confundir que a aclarar. Por ejemplo,
el acento normativo en el tema del gobierno "eficiente" a
veces no es sino una cortina de humo para los teóricos de la
organización; la controversia oscurece los problemas teóricos
y aporta poco a su solución. Aun como problema empírico,
dirigir el gobierno como una empresa es por lo general un
eslogan o un símbolo político (a menudo importante). Pero,
¿qué significa exactamente dirigir al gobierno como a una
empresa? Herbert Hoover buscó un gobierno de corte empresarial
en la década de 1920, al igual que Ronald Reagan en la
de 1980. Pero es probable que "empresarial" signifique hoy
algo distinto de lo que significaba en tiempos de Hoover.
Consideremos la importancia de algunas transformaciones,
como el surgimiento de la corporación moderna y de la corporación
multinacional, la separación de propiedad y su dirección,
la "profesionalización" gerencial, el cambio hacia
una economía dominada por los servicios, la regulación gubernamental
de las empresas, el acceso a la información y la
tecnología de las comunicaciones -factores, todos ellos, que
han alterado las instituciones y las prácticas empresariales-o
Incluso el significado y el papel de la ganancia han cambiado.
El problema metodológico: validez de medición
y estructura
En vista de los múltiples significados de lo público y de los
cambios en la composición real de organizaciones y sectores,
no es de extrañar que los investigadores interesados en el
rompecabezas de lo público hayan encontrado problemas

80 BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO
para desarrollar métodos útiles de construcción, parámetros
y mediciones. Revisemos algunos de los problemas más
comunes.
Codificación. En ocasiones, una cuestión tan fundamental
como desarrollar un esquema de codificación para las organizaciones
públicas resulta una tarea casi insuperable. Esto
queda bien ilustrado en el trabajo de Hood y Dunsire (1981).
Su intento por definir las características de las agencias del
gobierno británico se vio casi frustrado desde el principio por
las dificultades para determinar cuáles debían considerarse
como unidades autónomas y cuáles otras como subunidades.
A fin de elaborar una lista preliminar de las agencias autónomas,
los autores consultaron varias fuentes autoritativas,
incluyendo archivos de personal, documentos presupuestales,
referencias de análisis temáticos en las deliberaciones del
parlamento, estadísticas del servicio civil y discusiones con
ministros y altos funcionarios públicos. Entre las 35 agencias
del gobierno examinadas, más de la mitad fueron omitidas de
por lo menos una lista de fuentes; no había consenso alguno,
pues, sobre cuáles agencias eran entidades autónomas. Su
conclusión: "Tal vez sea fútil discutir qué es lo que constituye
un nivel significativo de organización en abstracto; la significación
puede variar con el problema particular que se esté abordando
en un momento dado" (Hood y Dunsire, 1981, p. 38).
Vale la pena observar que los problemas de clasificación no
son exclusivos del análisis de las organizaciones públicas
(McKelvey, 1982; Pinder y Moore, 1979). No siempre es sencillo
determinar si las organizaciones empresariales se reconocen
mejor como unidades autónomas o como subsidiarias.
Sin embargo, los problemas son menos agudos al tratar con
estas organizaciones, porque son menos las interdependencias
formales, las reestructuraciones a escala general son
menos comunes y no existe un equivalente directo de los cambios
en los procesos presupuestales que afectan la posición y
el carácter de las organizaciones del gobierno. Asimismo,
como Kaufman (1976) advierte, es más dificil determinar las
fechas de "nacimiento" y terminación de las organizaciones
gubernamentales. ¿Una organización del gobierno nace al
recibir autorización estatutaria (algunas agencias con esta

BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 81
autorización no reciben fondos, no contratan personal ni
realizan actividad alguna), al autorizarse el presupuesto y el
personal, al recibir sus fondos o cuando empieza a prestar
servicios?
Nivel de análisis. En este renglón hay dos problemas diferentes
que la investigación comparativa debe tomar en cuenta.
Entre otras posibilidades, los estudios que comparan las
organizaciones públicas y privadas (y sus respectivas prácticas
gerenciales) pueden examinar el comportamiento de individuos,
grupos de individuos, organizaciones enteras, conjuntos
de organizaciones y sectores. No hay razón para
pensar que la influencia de lo público sea la misma en cada
nivelo que haya diferencias entre los actores públicos y privados
en cada estrato (Lerner, 1986). Así, un estudio centrado
en las diferencias de comportamiento planificado entre directores
públicos y privados (en el nivel de análisis individual)
podría llegar a conclusiones muy distintas a las de otro que
examine las diferencias en el comportamiento planificado de
organizaciones completas (en el nivel organizacional de análisis).
Esto parece obvio, pero la literatura que describe las
presuntas diferencias entre organizaciones públicas y privadas
suele prestar poca atención a esta distinción y procede a
comparar estudios en diferentes niveles de análisis.
Hay otro problema de nivel de análisis que tiene consecuencias
igualmente importantes para hallar sentido a las
comparaciones entre organizaciones y directores públicos y
privados: las investigaciones enfocan a los gerentes en diferentes
niveles dentro de la jerarquía organizacional. Ello nos
lleva a que no debamos sorprendernos de que los estudios
centrados en los altos ejecutivos hayan encontrado más diferencias
que semejanzas entre el gobierno y las empresas,
mientras que aquellos enfocados hacia los mandos medios e
inferiores hayan arrojado menos diferencias. Sin embargo,
las reseñas literarias a veces no distinguen entre los estudios
sobre alta dirección y los estudios sobre empleados de nivel
medio y bajo, lo cual complica aún más nuestra comprensión
de lo público.
Agregación. Los investigadores de la organización enfrentan
una multitud de problemas de medición concernientes a la

82 BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO
agregación (Freeman, 1978). Estos problemas son especialmente
intrincados cuando se trata de establecer las diferencias
entre organizaciones públicas y privadas. Con altos niveles
de agregación, es más probable que surjan patrones generales
y que en contraste con éstos puedan evaluarse las organizaciones
particulares. Pero con bajos niveles de agregación (la
organización individual tomada como el más bajo) las propiedades
singulares de las organizaciones individuales se
hacen más evidentes. No es de extrañar, entonces, que los
investigadores abocados a casos particulares sean probablemente
más sensibles a esos atributos singulares, mientras que
aquéllos que agregan organizaciones sean más sensibles a los
patrones generales. Sin embargo, hay análisis de literatura
comparativa sobre organizaciones públicas y privadas que no
alcanzan a distinguir de manera sistemática los trabajos realizados
en diferentes niveles de agregación. Los estudios de
casos particulares son considerados junto con los de cientos
de organizaciones. Podría suponerse que los investigadores
que trabajan con diferentes niveles de agregación llegasen a
conclusiones distintas en cuanto a la importancia de lo público,
y que esas conclusiones podrían deberse en gran parte a
dichos niveles. Entre los estudios que han encontrado diferencias
significativas en las organizaciones públicas, el análisis
casuístico es una metodología común. Sin embargo, los
estudios que hallan pocas diferencias sobre la base de lo
público han tomado en consideración un gran número de
organizaciones y han tendido a agregar sus comportamientos.
En suma, si nos centramos en lo singular, encontraremos
lo singular, y si nos enfocamos en los grupos, hallaremos
patrones y comportamientos comunes.
Organizadores, organizar y organizaciones. Es importante
mantener la distinción entre organizadores (la gente que trabaja
en organizaciones), organizar (dirigir) y las propias
organizaciones. De nuevo, esto parece una obviedad, pero las
discusiones sobre las diferencias entre lo público y lo privado
a menudo oscilan entre diferentes focos sin notar la variación.
Decir que existen diferencias entre las organizaciones
públicas y privadas no es lo mismo que decir que las hay
entre gerentes o estilos gerenciales en ambos sectores. Esto

BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 83
no difiere mucho del argumento de Weick (1969) sobre la
importancia de organizar para el estudio de las organizaciones.
El problema causal: la última barrera a la teoría
de la organización pública
Aun resolviendo los otros grandes problemas, y aun desarrollando
estructuras y métodos adecuados, poco se puede avanzar
en ausencia de alguna explicación útil sobre la forma en
que lo público afecta el comportamiento de las organizaciones.
No basta con determinar que las organizaciones públicas
(por alguna concepción) difieren de las privadas en su
comportamiento. Tal explicación es un requisito para que haya
avances teóricos sustanciales. Actualmente, la investigación
sobre las organizaciones públicas se apoya con demasiada
frecuencia en un "empirismo de caja negra" (Bozeman,
1982) o en argumentos ad hoc.
La teoría dimensional de lo público (desarrollada en los
capítulos IV, V Y VI) pretende ofrecer un avance conceptual en
tanto que nos permite abordar la disolución sectorial, las
organizaciones híbridas y las interrelaciones entre diversos
tipos de organización. Pero el objetivo más ambicioso es presentar
una explicación plausible sobre el modo en que lo
público de una organización influye en su comportamiento.
Se propone, en síntesis. esbozar la mecánica conductual de lo
público. El enfoque aquí presentado se capta mucho mejor en
relación con otras aproximaciones para comprender las diferencias
entre las organizaciones públicas y privadas. La siguiente
sección presenta una tipología de los enfoques predominantes
del rompecabezas de lo público.
ENFOQUES DEL ROMPECABEZAS
En los capítulos anteriores se han revisado los resultados
empíricos y las teorías concernientes a lo público, sin caracterizar
los enfoques en forma sistemática. Conviene clasificar
brevemente las aproximaciones generales (aparte de los resul-

84 BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO
tados sustantivos) al estudio de las organizaciones públicas.
Hay una gran diversidad de enfoques en el análisis de lo público
de las organizaciones (Rainey, Backoff y Levine, 1976;
Bozeman, 1984). Pese a ello, es posible capturar gran parte de
las perspectivas más comunes en unas cuantas categorías.
Los relatos de profesionales han jugado un papel prominente
en el armado del rompecabezas de lo público. Resulta
especialmente útil la contribución del "sector spanners" (personas
que trabajan en posiciones de alto nivel tanto en el gobierno
como en empresas), que aporta información sobre las
diferencias observadas en las organizaciones y gerencias públicas
y privadas. Los estudios clásicos de Wilson (1887) y
Appleby (1945) siguen siendo muy valiosos, mientras que los
más contemporáneos del sector spanners, como Blumenthal
(1983) y Rumsfeld (1979), ofrecen sus impresiones sobre las
semejanzas y diferencias entre ambos sectores. Si bien estos
relatos resultan sugerentes y a menudo constituyen una valiosa
fuente de hipótesis (véase, por ejemplo, Allison, 1979), su
prominencia en las discusiones teóricas da testimonio de la
escasez de investigación empírica sistemática en cuanto a
comparación de ambos sectores.
Los estudios de casos particulares que comparan organizaciones
públicas y privadas son raros, pero hay una extensa
bibliografía centrada en organizaciones públicas individuales
(por ejemplo, Selznick, 1966; Mosher, 1979). Muchas de estas
investigaciones no pretenden abordar las diferencias entre los
sectores público y privado; sin embargo, otras (como
Warwick, 1975; Kaufman, 1981) utilizan su material de casos
particulares para inferirlas. Es probable que un conjunto cuidadosamente
ordenado de estudios casuísticos pueda arrojar
bastante luz sobre el rompecabezas de lo público, aunque al
parecer nadie ha emprendido una comparación tan sistemática
de casos. Los estudios enfocados en organizaciones individuales,
o asistemáticamente en varias organizaciones, pueden
resultar útiles para la enseñanza, pero rara vez aportan
algo importante a la teoría de la organización pública.
En la investigación unisectorial, el investigador examina
una muestra de organizaciones públicas (o subunidades de
ellas), determina las características empíricas de la organi-

BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 85
zación y emplea esta información para especular sobre las
diferencias entre las organizaciones públicas y privadas. Un
ejemplo familiar de este método es el trabajo de Meyer (1979)
titulado Change in Public Bureaucracies ["Cambio en las
burocracias públicas"]. Meyer expone sólidos argumentos sobre
la necesidad de prestar atención a las diferencias intersectoriales
y advierte contra la sobregeneralización en la teoría
corporativa; pero no ofrece una comparación empírica. En el
que quizá sea el intento más completo por definir las características
de las organizaciones públicas, Hood y Dunsire
(1981) han tomado la delantera en cuanto a ofrecer definiciones
deducidas empíricamente. Pero, de nueva cuenta, la
comparación con las organizaciones privadas es ora implícita,
ora especulativa, ya que no hay una base de datos similar
sobre éstas.
La investigación sectorial comparativa parece asaz prometedora
como fundamento teórico de la organización pública.
Por desgracia, si bien tales estudios comienzan a acumularse
(por ejemplo, Buchanan, 1974, 1975a; Meyer, Marshall y
Williams, 1977; Rainey, 1983,1979; Rushing, 1973; Bozeman
y Loveless, de próxima publicación; Crow, 1985), en ocasiones
se ven empañados por problemas como muestreo asistemático
y otras limitaciones de información, modelos no especificados
y validez de construcción limitada. Algunos de los estudios
más rigurosos (por ejemplo, Rhinehart et al., 1969) se
han basado en pruebas de laboratorio y han utilizado a estudiantes
como sujetos. El alcance de generalización en tales
estudios es cuestionable.
La investigación genérica es la más común en los estudios
corporativos. En ella no se presume que las diferencias entre
organizaciones públicas y privadas son significativas. Las organizaciones
gubernamentales, no lucrativas y empresariales
pueden estudiarse juntas, pero (al menos en términos de lo
público) "una organización es una organización". En una
variante, a la que podría llamársele investigación incidental de
lo público, la posición sectorial es investigada, pero juega un
papel menor en el análisis (véanse Rushing, 1976; Holdaway,
Newberry, Hickson y Heron, 1975; Rowan, 1982; Tolbert y
Zucker, 1983). En tales ejemplos, es típico que no se ofrezca

86 BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO
una justificación teórica de .as diferencias observadas entre
las organizaciones públicas) privadas. Lo público se examina
más o menos como una reflexión madura.
Finalmente, hay estudios que adoptan un enfoque similar
al que aquí se utiliza; estudios que buscan desarrollar marcos
teóricos para abordar el rompecabezas de lo público. Algunos
de estos ensayos (como los de Fottler, 1981; Wamsley y Zald,
1973) abrevan en las tradiciones de la teoría corporativa, pero
otros enfoques útiles están firmemente anclados en las disciplinas
de la ciencia política (por ejemplo, Benn y Gaus, 1983)
o la economía (Breton y Winetrobe, 1982). Muchos de los
modelos conceptuales son una valiosa fuente de hipótesis
comprobables, pero con la excepción del paradigma de derechos
de propiedad de los economistas, estas "preteorías" han
recibido poca atención de los investigadores. Quizá una
razón de este descuido aparente sea que los modelos conceptuales
tienden a ocuparse de las interacciones organizaciónambiente,
mientras que los investigadores interesados en el
rompecabezas de lo público han examinado principalmente
el papel de los individuos en las organizaciones.
UNA TIPOLOGÍA DE ENFOQUES
En resumen, hemos identificado siete enfoques de lo público
razonablemente distintos: relatos de profesionales, estudios de
casos, investigación unisectorial (comparaciones implícitas),
investigación sectorial comparativa, investigación genérica,
investigación incidental de lo público y marcos teóricos. A
partir de estos enfoques puede desarrollarse una tipología elemental
que los divida sobre la base de: 1) si buscan generalizaciones,
y 2) si agregan o separan organizaciones públicas
y privadas.
Enfoques ideográficos del rompecabezas de lo público. Los
enfoques ideográficos pretenden explicar eventos singulares,
a menudo en un contexto de transformación. Tales estudios
ofrecen una explicación de tipos, pero se apoyan más en la
capacidad interpretativa del analista que en inferencias extraídas
sistemáticamente de datos. Graham (1971, p. 201) ob-

BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 87
serva que los enfoques ideográficos pueden proporcionar un
"boceto explicativo", pero advierte que "cada boceto puede
trazarse de manera diferente si se pone el acento en los efectos
de una variable en el contexto sobre otras [... ] ¿cómo
comparar explicaciones contextuales (aun las que adoptan la
misma perspectiva) para juzgar si una es más exacta o válida
que otra?" Los relatos de profesionales y los estudios de casos
son ideográficos en su enfoque explicativo, y si bien resultan
útiles en muchos aspectos, tienen poco potencial de generalización
válida. De hecho, la información proporcionada por
algunos profesionales a veces puede despistar a quienes buscan
explicaciones generales de las diferencias entre las organizaciones
públicas y privadas y su manejo respectivo.
Los profesionales que escriben libros y artículos sobre las
diferencias sectoriales son apenas un grupo fortuito. Los
relatos de primera mano más conocidos son los que han sido
escritos por funcionarios que trabajan para el gobierno y las
empresas en las esferas más altas. Estos individuos no sólo
están lejos de ser un grupo representativo de todos los
puestos de dirección, sino que es improbable que representen
a todos los gerentes de nivel superior. No hay razón para
suponer que el sector spanners sea una muestra distribuida al
azar de todos los directivos de máximo nivel.
No todos los estudios de casos son ateóricos; pero los que
no se ocupan de generar hipótesis o de contrastar las organizaciones
públicas y privadas sí lo son (al menos con respecto
al tema de lo público). Los estudios que simplemente dan por
sentado que ambos sectores son diferentes, y que proceden a
investigar el comportamiento de una organización individual
con base en tal supuesto, pueden calificarse como estudios
ideográficos de casos sobre lo público.
Enfoques generalizadores del rompecabezas de lo público:
agregado contra binario. La mayoría de los enfoques genéricos,
incidentales de lo público, unisectoriales, de comparación
sectorial y de marco teórico pueden clasificarse como
teóricos en tanto que cada uno busca una explicación generalizable
del comportamiento organizacional. Estos enfoques
pueden subdividirse según agreguen o separen organizaciones
públicas y privadas. El término binario describe el trata-

GRÁFICA lII.I. Tipología de los enfoques de lo público
en la investigación organizacional
Profesional
Ideográfico
I
Estudios
de casos
- Agregado
- Genérico
L...- Incidental
Búsqueda de
generalización
I
Marco
teórico
- Binario
- Comparativo
'--! Implícito

BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 89
miento de lo público en la mayoría de los estudios de comparación
sectorial y unisectorial. Son binarios en el sentido
de que las organizaciones son separadas en una o dos categorías
(propiedad pública contra privada, sector público contra
privado, gobierno contra empresa, mercado contra no
mercado). En el caso de los estudios unisectoriales, las distinciones
no se basan en comparaciones empíricas, sino que
están implícitas. Es decir, se presentan resultados para un
conjunto (por ejemplo, el sector público) de organizaciones.
Los enfoques agregados no hacen tal distinción. En vez de
ello, las organizaciones se estudian juntas sin considerar su
componente público. Tanto el enfoque genérico como el de lo
público incidental son agregados en el sentido de que "una
organización es una organización" (al menos por lo que atañe
a la posición público-privado).
La gráfica m.i presenta una tipología de los enfoques con
base en su tipo de explicación (ideográfica y en pos de la generalización)
y la manera en que abordan (u optan por no
abordar) lo público.
Cualquiera de los dos enfoques -binario o agregadopuede
resultar útil y adecuado, siempre que la premisa central
sobre la relevancia (o irrelevancia) de lo público sea correcta.
En aquellos casos en que lo público es vital para determinar
el comportamiento de una organización, el enfoque
binario es útil y eficiente. Cuando este supuesto no se sostiene,
se pierde tiempo al partir de una premisa incorrecta.
Del mismo modo, el enfoque agregado es eficaz cuando lo
público tiene poca o ninguna importancia en la explicación
del comportamiento, pero es menos efectivo cuando lo público
es un factor determinante.
Algo fundamental para la teoría de la organización pública
es minimizar los errores Tipo A (agregado) y Tipo B (binario);
el primero es la probabilidad de suponer incorrectamente que
lo público carece de importancia explicativa, y el segundo es
la probabilidad de suponer incorrectamente que sí la tiene.
Desde luego, una cosa es sugerir que la reducción de los
errores Tipo A y Tipo B es una tarea útil para la investigación
corporativa, y otra muy distinta sugerir cómo debe llevarse a
cabo esa tarea.

IV. AUTORIDAD ECONÓMICA: COMPRENSIÓN
DE LAS RAÍCES DE LO PRIVADO*
LA AUTORIDAD existe "cuando una, varias o muchas personas
permiten explícita o tácitamente que alguien más tome decisiones
por ellas para cierta clase de actos" (Lindblom, 1977,
pp. 17-18). El corolario conductual de la autoridad es la obediencia,
y el estudio de la autoridad en las organizaciones es,
al menos en parte, una indagación de los motivos del acatamiento
de directrices organizacionales formales.
La autoridad económica es una poderosa motivación en
casi todo tipo de organizaciones. Los individuos cumplen con
las directrices organizacionales en espera de una retribución
pecuniaria, si bien no es éste el único medio de que dispone
una organización. La obediencia también puede explicarse en
función del compromiso con dogmas religiosos (autoridad
religiosa y clerical), ideologías (autoridad de las ideas) o el
carisma (autoridad de la personalidad). Pero la mayoría de
las organizaciones modernas se nutren de autoridad económica
y política, y este análisis se limita a esas dos amplias
categorías. En este capítulo y en el siguiente nos centraremos
en los usos e impactos de la autoridad organizacional en las
transacciones ambientales. El lector interesado en explorar la
dinámica de la autoridad política y económica en las organizaciones
hallará varias explicaciones de utilidad en la bibliografía
existente (véanse Breton y Winetrobe, 1982; Downs,
1967; Hoenack, 1983).
AUTORIDAD ECONÓMICA Y LO PÚBLICO
Las virtudes del egoísmo han sido reconocidas de tiempo
atrás por los economistas. El interés económico individual es
* Este capítulo fue escrito con la colaboración de Stephen Loveless, y procede
de Loveless (1985), y Bozeman y Loveless (de próxima publicación).
90

LAS RAÍCES DE LO PRIVADO 91
un motor de la economía capitalista y, lo que es más importante
para el tema que nos ocupa, una piedra angular de la
autoridad económica. El interés económico personal es un
prerrequisito para inducir la conformidad en las organizaciones
de carácter mercantil. Aun las interpretaciones más
simplistas de las diferencias entre lo público y lo privado
identifican con facilidad un importante factor: la presencia o
ausencia de un móvil de lucro. Las explicaciones más sencillas
se reducen a observar que en el gobierno no hay "línea de
fondo". Pero aun los tratamientos sofisticados que reconocen
la complejidad en cuanto al significado y el efecto de los
móviles de ganancia, ofrecen la misma lección básica. Sin
embargo, algunos economistas discrepan respecto de la importancia
de dicha motivación como un elemento distintivo
entre las organizaciones públicas y las privadas. Esto se debe,
por un lado, al amplio reconocimiento de que son pocas las
organizaciones, públicas o privadas, que se guían únicamente
por razones de lucro, y por otro, a las opiniones divergentes
sobre el papel del gobierno en una sociedad capitalista.
Una de las perspectivas sobre el rol del gobierno, un modelo
"rninimalista", es la de soporte para el mercado. Quizá el
principal defensor de este modelo de acción gubernativa sea
Milton Friedman (1984), quien argumenta que la esfera de
actividad gubernamental debería limitarse a definir y reforzar
la propiedad, especificar la conducta y las responsabilidades
delictivas y quitar las barreras que obstruyen la competencia
(como la legislación antimonopólica). Según este punto de
vista, el papel del gobierno es mantener la competencia y, por
lo tanto, la soberanía del consumidor.
Un rol gubernamental mucho más activo es planteado por
algunos planificadores económicos, como Galbraith (1967),
quien sostiene que el carácter de la tecnología industrial y la
producción es tal que muchos proveedores no son deseables,
debido a las economías de escala. El uso eficiente de la tecnología
moderna requiere de gran capacidad para anticipar el
cambio, y esto a su vez exige la mayor planificación posible
en un ambiente de mercado sin trabas. Si bien la planificación
en las corporaciones privadas asegura cierta capacidad
de previsión, tal planificación resulta atomística y nada

92 LAS RAíCES DE LO PRIVADO
democrática, por lo que un papel más amplio del gobierno es
necesario para que haya una mayor participación en la anticipación
y el control del cambio.
Parece razonable sugerir que la perspectiva dominante de
acción gubernativa es el modelo de insuficiencia del mercado.
Este modelo identifica varios factores que impiden la
operación eficiente del mercado (Samuelson, 1966). Pero
mientras el modelo minimalista limita la actividad del gobierno
a promover la competencia, el modelo de insuficiencia
mercantil sugiere que ciertas actividades son mejor desempeñadas
por el gobierno debido a los costos de exclusión, los
costos de transacción o algunas características de la libre
competencia en el suministro comercial de bienes o servicios.
Este modelo de mercado apuntala en gran medida el razonamiento
de la teoría de los bienes públicos, la opción pública y
el gasto público. Muchas de las premisas influyen en otro
cuerpo de la teoría económica que tiene que ver con lo público:
la teoría de los derechos de propiedad.
Las teorías de los derechos de propiedad y de la insuficiencia
del mercado proporcionan la materia prima para interpretar
las implicaciones de la autoridad económica para lo
público. La primera es particularmente útil si se quieren entender
las diferencias entre las organizaciones públicas y las
privadas. Mientras que gran parte de la bibliografía sobre la
insuficiencia del mercado es esencialmente normativa y trata
de las pautas para asignar tareas entre los sectores, la teoría de
los derechos de propiedad no sólo toma en cuenta los criterios
asignativos, sino que también ofrece una explicación de las
diferencias observadas en el comportamiento y la productividad
de las organizaciones públicas y privadas.
El mercado puede fallar cuando existen monopolios u oligopolios.
La acción gubernativa es la herramienta común
para enfrentar los consecuentes colapsos en la competencia.
Esta acción puede orientarse ya sea a la corrección del mercado
o a suministrar bienes o servicios mediante agencias del
gobierno. En ciertos casos, el mercado puede establecer los
costos y facilitar el intercambio, pero los costos de transacción
son excesivamente altos. Por ejemplo, es posible imponer
tarifas directas a los peatones por el uso de aceras, pero

LAS RAíCES DE LO PRIVADO 93
ciertamente es impráctico. Los costos de transacción son tales
que el mercado no sería eficiente.
El criterio de insuficiencia mercantil no es tan simple como
podría parecer. Las imperfecciones del mercado casi siempre
existen en cierta medida. La cuestión de fondo no es, por lo
tanto, si hay una falla del mercado, sino si ella basta para justificar
la intervención del gobierno. Asimismo, es un error
comparar el suministro de bienes y servicios por parte de
mercados ineficientes con el que haría una entidad del gobierno
idealmente eficiente. Wolf (1979) ha expuesto en forma
convincente que deben considerarse las posibilidades de
una "ineficiencia no mercantil". Factores como las desigualdades
de poder, el desplazamiento de objetivos públicos por
metas privadas y la incapacidad de controlar los costos, pueden
hacer fracasar el suministro no mercantil de bienes y servicios.
BIENES PÚBLICOS
Según algunos economistas teóricos, los bienes y los servicios
deberían ser proporcionados por organizaciones del sector
público cuando hay imperfecciones en el mercado o
cuando pueden clasificarse como públicos. Hay varias definiciones
de bien público. Algunos economistas se refieren a
todos los productos y servicios proporcionados por el gobierno
vía financiamiento indirecto (es decir, impuestos y asignaciones)
como bienes públicos. Ésta no es una definición
particularmente útil, porque se centra en el modo de financiamiento
más que en el carácter de los propios bienes.
Herber (1971, p. 32) ofrece una definición más convencional,
centrada en las características de exclusión y consumo colectivo
de los bienes: "La principal característica del consumo
colectivo es el hecho de que los bienes económicos 'consumidos
en conjunto' son indivisibles, en el sentido de que algunos
o todos sus beneficios no pueden cotizarse en el mercado.
En el caso extremo de que todos sus beneficios sean
indivisibles, el bien es normalmente llamado 'bien público
puro'. Si éste es surtido en la economía, es consumido en
igual cantidad por todos los consumidores. Nadie puede ser

94 LAS RAÍCES DE LO PRIVADO
'excluido' de su consumo por una omisión voluntaria de pagar
por él".
Si bien la naturaleza de los bienes públicos es un criterio
establecido por muchos economistas para determinar la asignación
de responsabilidades entre los sectores, pocos bienes y
servicios se acreditan como puramente públicos. La defensa
nacional es un ejemplo multicitado de bien público puro: está
a disposición de pacifistas y de "halcones"; una vez proporcionado
a uno, es proporcionado a todos; y el consumo de
una persona no disminuye la cantidad disponible para otros.
Pero la mayoría de los bienes y servicios suministrados por el
gobierno cae en algún punto entre el carácter puramente privado
(esto es, divisible, excluyente y cotizado convenientemente
en el mercado) y el puramente público. Asimismo, un
bien puede ser más público en algunos de sus aspectos y
menos en otros. James Buchanan (1973) ha dado un amplio
tratamiento teórico a los llamados bienes cuasi-públicos.
Para el efecto de ubicar una actividad en el sector público o
en el privado, la conveniencia relativa con la que puede
establecerse un precio para los bienes o servicios es por lo
general una cuestión de gran importancia. Una consideración
es la presencia y el grado de las externalidades. Éstas surgen
cuando cierto valor (positivo o negativo) de un bien o servicio
no se refleja en su precio o en los recursos utilizados. Algunos
ejemplos de externalidades son la producción de contaminantes
atmosféricos por parte de fabricantes y el valor de la
educación social (en oposición a la individual) de carácter
formal. A menudo los formuladores de políticas buscan controlar
esas externalidades (por ejemplo, al imponer regulaciones
a los productores de contaminación y al subsidiar la
educación de los individuos).
El bien público puro es un caso extremo de externalidades,
en tanto que toda la producción es considerada como no
comerciable para los individuos, ya que todos los beneficios
son externos. Así, un criterio para la ubicación de un bien o
servicio en el sector público es la generación de externalidades
positivas importantes. Del mismo modo, si todos los
beneficios se acumulan para el individuo, es posible una
estructura de mercado eficiente, pueden establecerse precios

LAS RAÍCES DE LO PRIVADO 95
significativos y la producción del bien o servicio debe ser
teóricamente responsabilidad del sector privado. Sin embargo,
este criterio no es tan claro como podría parecer, pues
hay mucha variación en la calidad y el tipo de externalidades
asociadas a bienes y servicios particulares. Así como hay
pocos bienes puramente públicos, asimismo existen pocos
para los que los beneficios son enteramente externos.
Las diversas interpretaciones sobre los bienes públicos no
sólo han influido en el desarrollo de enfoques económicos de
la teoría de la organización (véanse, por ejemplo, Breton y
Winetrobe, 1982; Downs, 1967; Williamson, 1981a), sino que
también han sido una guía para la toma de decisiones con
respecto a políticas públicas. Sin embargo, en este capítulo
no se hace hincapié en los enfoques de bienes públicos y de
ineficiencia del mercado. Nuestra principal preocupación no
es dictar las diferencias entre organizaciones públicas y privadas,
sino explicar las diferencias de comportamiento y
desempeño.
Los DERECHOS DE PROPIEDAD COMO UNA TEORÍA DE LO PÚBLICO
Además de los criterios sobre bienes públicos e insuficiencia
del mercado para distinguir a las organizaciones públicas de
las privadas, así como sus actividades respectivas, los economistas
han desarrollado argumentos que corresponden a los
derechos de propiedad y a la propiedad misma (Alchian
y Demsetz, 1972; Alchian, 1965; De Alessi, 1969, 1973, 1980;
Demsetz, 1966, 1967). Según los teóricos de los derechos de
propiedad, la distinción más importante entre las organizaciones
privadas y gubernamentales radica en la incapacidad
de transferir los derechos de propiedad en las organizaciones
públicas de un individuo o grupo a otro. Dado que no existen
acciones de un capital comercial del gobierno, el individuo no
puede alterar su "cartera" de inversiones en programas
estatales o intercambiar derechos de propiedad. Hay varias
implicaciones económicas de importancia en esta incapacidad
de transferencia. Se ha argumentado (Alchian, 1961; Peltzman,
1971) que la capacidad de intercambiar propiedad se

96 LAS RAfcES DE LO PRIVADO
relaciona con la eficiencia económica. Los economistas consideran
la propiedad como un insumo productivo que funciona
para asumir riesgos y organizar la actividad gerencial
(Peltzman, 1971). En las organizaciones públicas, el riesgo (al
menos el de capital) es tan difuso que virtualmente deja de
existir (Cheung, 1969). El hecho de que en el sector privado
se considere el control gerencial como un insumo productivo
implica que la capacidad tiende a ser valorada eficientemente
en el mercado; en el sector público, la distribución de la
capacidad directiva entre organizaciones tiene poca correspondencia
con su valor como insumo productivo (Jensen y
Meckling, 1976; Clarkson, 1980).
Recompensa e incentivos. Cuando los derechos de propiedad
son transferibles existe una conexión clara entre decisión
y recompensa. En ausencia de derechos de propiedad, hay
una ineficiencia adicional relacionada con el hecho de que las
regulaciones burocráticas y los mecanismos de vigilancia son
promulgados como un sustituto inadecuado pero costoso de
los sistemas de valoración y recompensa basados en esos mismos
derechos (Alchian y Demsetz, 1973). Nepotismo, plazas o
empleos, estructuras salariales, licitaciones selladas y partidas
presupuestales se hallan bajo control (Davies, 1981), pero
ninguno de estos controles es necesario cuando los propietarios
tienen incentivos pecuniarios para esforzarse en ser eficientes.
Ante la falta de intereses financieros directos, la misión de la
agencia pública es más fácilmente subvertida. Consideremos
la observación de Bower (1977, p. 132) sobre la dilución de
propósitos en el sector público: "¿Qué significa propósito en
el sector público? Al igual que en el sector privado, el móvil
de la administración es el interés propio; no asi el motivo organizacional
declarado [... ] El administrador que encuentra
un 'producto' para mantener viva la Administración de Electrificación
Rural es calificado de burócrata recalcitrante, de
preservar empleos innecesarios. Aunque puede motivar el éxito
administrativo, el interés propio es venal. Además, el director
general de una organización pública puede no tener derecho
presuntivo alguno para establecer un propósito; éste
puede ser dado por legislación".

LAS RAÍCES DE LO PRIVADO 97
Vigilancia propietario-empresario. Las organizaciones del
gobierno no se benefician de los servicios de empresarios
en busca de riqueza. Aun si los empresarios tuvieron éxito en
iniciar o reestructurar organizaciones gubernamentales para
una productividad óptima, no existe un mecanismo mediante
el cual aquéllos se beneficien más que otros contribuyentes, y
no hay garantía de que los impuestos se reduzcan como resultado
de una mayor eficiencia. Tampoco hay muchas expectativas
para los contribuyentes individuales de verse recompensados
por el tiempo empleado en vigilar la acción gubernativa
y en buscar la eficiencia. El contribuyente activista no se beneficia
más que otros. En las firmas privadas, los empresarios
y los gerentes que comparten riqueza ejercen presión para la
combinación de insumas económicos que lleven al máximo
la productividad. En el gobierno, la actividad directiva se centra
en los principios más diversos (Shelton, 1967; Clarkson,
1980), particularmente en recompensas secundarias relacionadas
con el poder político, expansiones presupuestales e
incrementos de personal (Downs, 1967; Niskanen, 1971).
Como Davies (1981, p. 115) observa, en ausencia de constreñimientos
como la presión para optimizar la riqueza de los
propietarios, "un director público tendrá mayores oportunidades
de aumentar su bienestar a expensas de los bienes de
los titulares (es decir, los contribuyentes) que el gerente de un
negocio particular, porque hacerlo es relativamente menos
costoso".
Un punto relacionado con lo anterior es expuesto por
Alchian y Demsetz (1972), quienes intentan explicar qué significa
"eludir la carga". Las fuerzas del mercado tienden a la
coordinación y a la valoración significativa del trabajo. En
ausencia de esas fuerzas, el empleado público individual,
quien no solamente valora la productividad, sino también el
descanso y otros objetivos personales, se verá motivado a
pasar la carga de trabajo a otros (eludir la carga). El costo de
la productividad reducida de cualquier individuo recae en
todo el grupo, mientras que la ganancia en el valor no productivo
es individual.
Para combatir esta conducta elusiva, el grupo de trabajo
debe ser vigilado muy de cerca. La importancia de los dere-

98 LAS RAÍCES DE LO PRIVADO
chos de propiedad privada en la compañía es ofrecer los
medios y la motivación para vigilar la actividad. Bajo el control
del propietario, el derecho a ganancias residuales y el
derecho de transferir o vender su propiedad ofrecen el incentivo
de llevar al máximo la productividad de la organización y
el valor neto a largo plazo. Del mismo modo, el control del
propietario proporciona los medios de vigilancia. El propietario
tiene el derecho de observar y evaluar el trabajo, de contratar
y despedir a los empleados y de fungir como la parte
central en los contratos. Así pues, en opinión de Alchian y
Demsetz (1972), el conjunto de derechos patronales en la
compañía de libre empresa clásica ha evolucionado como el
medio más efectivo para asegurar que la "elusividad" se mantenga
al mínimo y que la eficiencia técnica sea óptima.
Vigilancia en las organizaciones del gobierno y en la corporación
moderna. A medida que la propiedad se atenúa
-diluida entre muchos titulares-, se diluyen también la
motivación y los medios de control patronal directo. Esto es
tan cierto en las grandes corporaciones modernas como en
las organizaciones públicas. Pero las primeras disponen de
medios más efectivos para combatir la pérdida de control
de propiedad y sus consecuencias indeseables (De Alessi,
1973). La técnica más importante es la delegación de la vigilancia
en un grupo más pequeño de gerentes o de propietarios-gerentes.
Los gerentes son motivados para fungir como
sustitutos del dueño en los casos en que el ingreso de éste se
encuentre sujeto a la ganancia y al valor de capital de la organización.
Asimismo, su puesto depende en parte del éxito de
la compañía (según lo definan los accionistas propietarios).
Ambas condiciones son posibilitadas por la capacidad de
transferir libremente acciones de propiedad. El intercambio
abierto de acciones permite calcular con facilidad el valor de
la empresas y, por consiguiente, evaluar los vínculos entre
recompensa y desempeño gerenciales (Di Lorenzo y Robinson,
1982). Además el derecho de transferir acciones establece la
posibilidad de que la organización ineficiente cambie de manos
y de que el gerente sea reemplazado.
Las diferencias clave entre la organización pública típica y
la corporación radican en la naturaleza no transferible de la

LAS RAÍCES DE LO PRIVADO 99
propiedad, la consiguiente incapacidad de los titulares públicos
(los contribuyentes) de acumular intereses adicionales y
las restricciones en la distribución de beneficios residuales.
La propiedad en la organización pública no es voluntaria.
El titular puede librarse de ella sólo si se muda, pues no puede
vender o transferir su parte. En consecuencia, su capacidad
de recaudar los beneficios de la riqueza acumulada y el
ingreso futuro de la organización es muy reducida, al igual
que su incentivo de vigilancia. El potencial para que un nuevo
grupo de propietarios tome el control queda efectivamente
eliminado. Esto reduce la capacidad del propietario de vigilar
a los gerentes públicos. Cualquier beneficio derivado de una
mayor eficiencia se distribuye por igual entre todos los propietarios
(los que vigilan y los que no vigilan), mientras que el
costo de la vigilancia recae en el individuo.
En resumen, los teóricos señalan que las diferencias en los
derechos de propiedad -en particular el de vender acciones-
constituyen el principal rasgo distintivo entre las organizaciones
públicas y privadas. El dueño de una organización
privada tiene el derecho casi irrestricto de vender o transferir
su propiedad. Esta transferíbilidad, combinada con el derecho
a la ganancia y al valor de capital, le da al propietario un
incentivo para supervisar las operaciones y llevar al máximo
la eficiencia técnica de la organización. El titular de la organización
pública no puede vender o transferir acciones de su
propiedad. En consecuencia, se pierden los incentivos y las
ventajas de la transferibilidad. Propietario y gerente tienen
menos incentivos para vigilar las operaciones organizacionales,
para llevar al máximo el desempeño presente y futuro,
así como para optimizar la eficiencia técnica, minimizando la
evasión de responsabilidades.
Pruebas empíricas de la teoría de los derechos de propiedad.
Gran parte del trabajo en la tradición de los derechos de propiedad
ha sido de carácter teórico. No obstante, se han realizado
varias comparaciones empíricas de organizaciones
públicas y privadas en el área de servicios públicos, como
electricidad (Neuberg, 1977; Di Lorenzo y Robinson, 1982),
hospitales (Lindsay, 1976), agua (Bruggink, 1982) y aerolíneas
(Davies, 1977). La mayoría de estos estudios se han

100 LAS RAÍCES DE LO PRIVADO
limitado a comparar la eficiencia técnica y a apoyar las
hipótesis relacionadas con esta eficiencia y con los derechos
de propiedad.
Algunos de los estudios inscritos en la tradición de los derechos
de propiedad han ido más allá de la simple comparación
de eficiencia técnica. Davies (1981) sugiere que el argumento
de los derechos de propiedad implica que los gerentes
públicos son más adversos al riesgo. El director público no
puede cosechar los beneficios del aumento a largo plazo en el
valor neto de las organizaciones. En cambio, "al evitar errores
por comisión en contraste con los errores por omisión, el
gerente salva un 'desastre' visible y la tragedia personal de
transferencia, degradación o franco despido, y asume para sí
mismo un periodo más largo en su puesto, y por consiguiente
un ingreso más alto de por vida" (Davies, 1981, p. 115). Asimismo,
el autor afirma que el gerente de un banco público
tiende a invertir en instrumentos financieros menos riesgasas.
Si bien hay pocas comparaciones de este tipo que sirvan
como una prueba en contra de los hallazgos de Davies,
cabe observar que muchos estudios comparativos sobre el
comportamiento de toma de riesgos en firmas de control
gerencial frente a firmas de control patronal han arrojado resultados
contradictorios (Bellante y Link, 1981; Capan, 1981).
Quizá el examen empírico más extenso del comportamiento
organizacional, desde una perspectiva de los derechos de
propiedad, sea el análisis de Clarkson (1972) sobre los hospitales
públicos y privados. Este autor parte del argumento
básico de Alchian (1959), de que los límites impuestos a los
derechos de propiedad en las organizaciones públicas debilitan
los controles sobre el gerente y reducen el costo que en él
recae por actividades improductivas. Los propietarios, o sus
representantes, que reconocen las dificultades de controlar al
gerente público, tratan de afirmar dicho control estableciendo
normas, regulaciones y procedimientos explícitos, formales.
Según Clarkson (1972, p. 365), "los hospitales no privados
establecerán distintos conjuntos de reglas para gerentes y
empleados; reglamentos y objetivos organizacionales más específicos
[... ]; se programarán juntas de personal más a
menudo; se observarán presupuestos y cuentas formales con

LAS RAíCES DE LO PRIVADO 101
mayor frecuencia; los criterios de éxito serán más difíciles de
discernir, y las decisiones asignativas en la compañía fomentarán
con mayor frecuencia objetivos no privados".
Sin embargo, los controles formales resultan un pobre sustituto
de los controles automáticos del mercado. Según
Clarkson, el gerente de una organización no privada tenderá
a quitarle énfasis a las tareas desagradables (como monitorear
y supervisar a los subordinados) y a enfatizar las actividades
agradables -aun cuando eludir las primeras tenga un
efecto negativo en la productividad-o Finalmente, Clarkson
argumenta que las reglas, los procedimientos de vigilancia y
los gastos de insumos varían más entre las organizaciones no
patronales, porque no hay ningún incentivo que impulse
hacia la técnica de producción más eficiente.
En conjunto, las hipótesis de Clarkson tuvieron un fuerte
apoyo. Este autor descubrió que los gerentes de hospitales no
privados empleaban menos tiempo en actividades de supervisión,
mientras que los hospitales privados eran menos propensos
a utilizar presupuestos formales aprobados por el
cuerpo regulador y tenían menos regulaciones escritas y menos
reuniones de personal administrativo. Por otra parte, los
salarios entre diferentes categorías laborales variaban más en
los hospitales no privados, al igual que algunas medidas de
eficiencia presupuestal.
Breve evaluación de la teoría de los derechos de propiedad.
Una de las mayores limitaciones en la investigación de los
derechos de propiedad es que pocos estudios van más allá de
las comparaciones de costo o de eficiencia técnica. Al concentrarse
estrictamente en la eficiencia técnica, utilizando los
mismos parámetros simples para las organizaciones públicas
y privadas, los estudios sobre derechos de propiedad ignoran
la posibilidad de que las metas y el rendimiento en ambos
tipos de organización son inconmensurables. Por ejemplo,
cuando Davies (1971, 1977) compara la eficiencia de las
aerolíneas públicas y privadas en Australia utilizando parámetros
como el número de pasajeros por empleado, carga por
empleado e ingresos por empleado, da a entender que estos
criterios tienen igual validez e importancia en ambos sectores.
En realidad, la aerolínea pública puede tener una va-

102 LAS RAÍCES DE LO PRIVADO
riedad de metas que va más allá de sus objetivos como propietario.
Su propósito puede consistir en servir a comunidades
aisladas, fomentar las oportunidades de empleo para
minorías o subsidiar el turismo. Tal como lo reconoce la
teoría de los bienes públicos, las actividades están con frecuencia
destinadas al sector público, porque se reconocen
externalidades importantes o porque un bien o servicio que
no puede "traducirse en ganancia" produce, sin embargo, un
valor social significativo. En el sector público, las metas de
eficiencia de costos se ponderan frente a preocupaciones
como igualdad de empleo, representatividad y equidad distributiva.
Así pues, la comparación que sólo se basa en la eficiencia
técnica y en criterios mercantiles es, en el mejor de
los casos, limitada.
Quizá la limitación más importante en la investigación
sobre los derechos de propiedad sea que la teoría casi nunca
se somete a una prueba válida. En vez de esto, la teoría se
presenta, se determinan las diferencias entre las organizaciones
y se presupone que tales diferencias son resultado de
los efectos especificados en la teoría. En general hay poco
interés en hipótesis rivales y poca resistencia a dar saltos
deductivos audaces. Descubrir que el costo de servicio de limpia
privado es menor que el público no explica el porqué. Las
pruebas de la teoría de los derechos de propiedad tan sólo
han afirmado que el flujo causal hacia la menor eficiencia
técnica comienza con las diferencias de esos derechos. Hay
unos cuantos estudios (por ejemplo, Clarkson, 1972; Frech,
1980) que llegan al extremo de examinar los vínculos entre el
comportamiento y la eficiencia técnica de la organización (en
vez de simplemente tratar ésta, en el fondo, como una caja
negra). Pero ninguno de los estudios aquí revisados hace algo
más que aseverar simplemente que estas diferencias se deben
a las disparidades en el nivel de preocupación gerencial por
los intereses privados. Éstos, a su vez, están determinados
por un vínculo entre los intereses particulares y gerenciales,
producto de los derechos de propiedad otorgados a los propietarios.
Los vínculos quedan sin comprobación.
La falta de una comprobación cabal de la teoría es importante,
porque hay algunas dudas sobre la existencia de las

LAS RAÍCES DE LO PRIVADO 103
vinculaciones hipotéticas, al menos bajo la forma asumida en
la teoría de los derechos de propiedad. Ya en la década de
1930, Berle y Means (1932) argumentaban que la propiedad y
el control se han separado de manera eficaz en la moderna
forma corporativa de organización. Los gerentes profesionales,
aseveraban, toman las decisiones que fijan las metas y
las operaciones organizacionales. Galbraith (1967) ha argumentado
que los accionistas no ejercen más control sobre la
corporación que los contribuyentes sobre la organización
gubernamental. Otros estudios (véanse las reseñas de De
Alessi, 1980; James y Soref, 1981), orientados a determinar
empíricamente la influencia de los accionistas en comparación
con la de los dueños de firmas con manejo patronal, no
han arrojado resultados consistentes.
Otro problema de peso en la teoría de los derechos de
propiedad -problema que viene especialmente al caso en
nuestro análisis- es la tendencia a centrar la atención en organizaciones
públicas estereotípicas. Como se ha señalado a
lo largo de este libro, el mundo de las organizaciones no se
divide en un cuadro de clasificación doble. Las empresas patrocinadas
por el gobierno, las formas multiorganizacionales,
las corporaciones públicas y otros modelos híbridos o mixtos
desafían la simple clasificación.
¿Una teoría de "la privaticidad"? Pese a las importantes
limitaciones de la teoría e investigación de los derechos de
propiedad hay varias razones que explican el interés de los
teóricos de la organización (Moe, 1984). En particular, esta
teoría ofrece la explicación más detallada y mejor integrada
en cuanto a la divergencia entre las organizaciones públicas y
privadas.
La teoría de los derechos de propiedad es útil en el contexto
de este libro porque parece admisible suponer (aunque los
teóricos no lo hacen) que la autoridad económica asociada a
los derechos de propiedad es una cuestión de grado, y de
manera similar, que una amplia variedad de organizaciones,
incluyendo administraciones públicas, pueden poseer tales
derechos o su equivalente. Puede decirse que las agencias que
imponen tarifas al usuario, las empresas patrocinadas por el
gobierno y los concesionarios no lucrativos están imbuidos,

104 LAS RAÍCES DE LO PRIVADO
en cierta medida, de elementos de los derechos de propiedad.
Así como lo público tiene efectos penetrantes en los negocios,
"lo privado" (medido en forma adecuada por contribuciones
derivadas de la teoría de los derechos de propiedad) permea
al gobierno y a otras organizaciones no lucrativas.

V. AUTORIDAD POLÍTICA: COMPRENSIÓN
DE LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
"EL SOMETIMIENTO al orden está casi siempre determinado por
una variedad de motivos", nos dice Weber (1947, p. 132). A
veces el "sometimiento", que incluye la anuencia a las directrices
organizacionales, se explica mejor por la influencia de la
autoridad económica. La organización ofrece incentivos económicos
a las personas dentro y fuera de ella. Si bien hay cierta
disputa (como se ha demostrado en el capítulo anterior)
sobre los mecanismos particulares de la autoridad económica
y sus fundamentos, es fácil comprender el interés propio
como la base para la acción. La obediencia política no se
entiende con la misma facilidad. ¿Acaso los ciudadanos,
incluyendo a los miembros y clientes de una organización,
acatan la autoridad política por un sentimiento de temor? ¿Es
una respuesta "racional" a la calidad del servicio [Merelman,
1966] o al poder coercitivo del Estado? (Rothschild, 1977). ¿Es
el respeto al Estado y sus leyes y el reconocimiento de las consecuencias
de la desobediencia? (Friedrich, 1963). ¿O es un
sentido de lealtad profundamente arraigado en las tradiciones
compartidas con la comunidad y las costumbres políticas?
(Cochran, 1977). ¿Y qué lugar ocupa el poder de motivación
de los símbolos políticos? (Edelman, 1964).
La teoría de los derechos de propiedad ofrece una interpretación
útil y bien desarrollada del impacto de la autoridad
económica en el comportamiento de la organización. No hay
un marco teórico comparable para explicar el impacto de la
autoridad política en las organizaciones, sino un popurrí de
hipótesis y "grandes teorías", muchas de las cuales no abordan
directamente el comportamiento organizacional.
Revisaremos brevemente algunas de las principales controversias
en el estudio de la autoridad política, aunque la mayor
parte de este capítulo está dedicada a desarrollar un modelo
de autoridad política directamente aplicable al examen del
105

!O(i LAS RAÍCES DE LO P(¡BLlCO
comportamiento organizacional. Lo llamaremos modelo ternario
de autoridad política, porque describe tres tipos diferenciados
por la respectiva fuente de autor-idad de la que cada uno
de ellos emana. Una tesis central de este libro es que una teoría
de la organización pública. como algo distinto a una
teoría de las organizaciones del gobierno, debe basarse en un
concepto de lo público que considere su carácter dimensional.
que pueda hacer frente a la dilución de sectores y que, en
principio, sea aplicable a cualquier organización compleja
moderna, Un concepto de lo público como el nivel de autoridad
política emanada y limitante de la organización cumple
con estos requisitos.
LF(;(TIMIOAO y AUTORIDAD POLlTfCA
Los teóricos políticos que han abordado la naturaleza de la
autoridad política han prestado poca atención al impacto de
ésta en el comportamiento de las organizaciones. No obstante,
vale la pena revisar, así sea brevemente, algunas de las
principales controversias en torno a la legitimidad y la autoridad
política para ubicar en su contexto el modelo ternario, el
cual es aplicable a las organizaciones (aunque en otros aspectos
sea menos ambicioso). Algunas cuestiones que han llamado
la atención de los teóricos políticos tienen que ver con el
comportamiento organizacional, aun cuando ellos mismos no
hayan inferido la conexión, Por ejemplo, han tomado muy en
cuenta el tema de la coerción política, tópico que se relaciona
estrechamente con la dependencia y limitación organizacional.
Del mismo modo, las cuestiones sobre legitimidad son
aplicables a la interacción de las organizaciones con el público
y se relacionan con el interés público con respecto a éstas.
Conceptos de legitimidad. A menudo se argumenta (véanse
Schaar, 1970; Dahl, 1956; Runciman, 1963) que la autoridad
política del Estado es única, y que esa unicidad puede encontrarse
en la legitimidad de los actos realizados en nombre del
propio Estado. Según algunas concepciones (Mainzer, 1973;
Lowi, 1969), la piedra angular de la autoridad política es el
monopolio del Estado sobre el uso legítimo de la coerción. La

I.AS RAíCES DE LO P(JBLlCO lO?
autoridad política legítima se distingue por tener precedencia
sobre cualquier otro tipo de potestad v sobre los reclamos de
cualquier individuo o grupo. Pero puede aducirse que la legitimidad
es ante todo psicológica (Edelman. IlJ(4), que cst á
encarnada en el individuo v que existe "sólo cuando alguien
obedece por convicción" (Lindblom, 1977, p. 19).
No puede experurse un consenso sobre el significado y las
implicaciones de las abstracciones fundamentales de la teoría
política. POI" lo tanto, no es de extrañar que UIl concepto tan
elemental como la legitimidad haya adquirido muchos sigo
nificados y se utilice en provecho de diversos propósitos filosóficos
e instrumentales. Tampoco sorprende que haya escaso
acuerdo sobre cómo Ce incluso si es posible) medir' la
legitimidad (véase, por ejemplo, Fraser, 1974), Pero a pesar
del desacuerdo en tomo del concepto, los ejes sobre los que
gira son ident ificables. Uno de ellos es la relación entre legitimidad
v consentimiento.
Para Carl Friedrich (1963, p. 234), el consentimiento no
sólo es un prerrcquisito de legitimidad, sino una cuestión de
si "la mayoría de los hombres sujetos a un determinado régimen
lo consideran fundado en un título auténtico". Si bien
tales conceptos de orientación democrática son por lo general
aceptados, no queda claro si ofrecen una base sólida para la
acción gubernativa. Si la legitimidad depende del juicio coincidente
de los individuos sobre la rectitud del gobierno, el
concepto resulta necesariamente volátil. Y si se basa en un
"título auténtico", debe darse una explicación de las cualidades
del título para poder juzgar su autenticidad. La noción
de legitimidad de Friedrich tiene similitudes esenciales con la
idea de Locke del contrato social y plantea poco más o menos
el mismo problema. ¿Cómo se resuelven las diferencias en la
percepción que cada individuo tiene de la legitimidad?
Los críticos de la teoría del consentimiento (como
McWiIliams, 197 J) han cuestionado sus premisas, en especial
la noción de que el consentimiento puede inferirse. La anuencia
no puede derivarse de beneficios proporcionados por el Estado,
porque muchos de ellos son bienes colectivos que el ciudadano
no puede "evitar". El voto, que es uno de los sustentos
del sistema político, no puede interpretarse como consen-

108 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
timiento, a menos que corresponda a un referendo sobre el
Estado mismo y no simplemente a una elección entre quiénes
habrán de gobernar. Asumiendo que el consentimiento debe
ser voluntario, también debe ser pedido; debe existir una
oportunidad de afirmación libre (o de no afirmación) de tal
consentimiento, y éste debe ser comunicado. Además, el consentimiento
no puede ser una cuestión de disposición o actitud,
sino que debe expresarse de manera directa. Estas condiciones
no se cumplen fácilmente.
Aun si fuera posible satisfacer condiciones estrictas para
que se dé el consentimiento, persiste el problema de las diferencias
intersubjetivas en la percepción de la obligación. Una
forma de abordar este problema es definir el otorgamiento
de la anuencia individual en términos de un pacto social o de
obligaciones con nuestros conciudadanos, más que en términos
de un deber con el Estado (Rawls, 1971). Sin embargo,
como advierte Tussman (1960), es difícil suponer que el contrato
social acordado por una generación sea ratificado por la
siguiente.
Algunos criticas (como Grafstein, 1981) señalan que el
principal defecto en la mayoría de las concepciones de legitimidad,
y particularmente en la teoría del consentimiento, es
un enfoque de condiciones subjetivas supuestas, pero incognoscibles.
Se arguye que considerar la legitimidad como una
propiedad de las instituciones es un medio eficaz para evitar
el subjetivismo (Martin, 1975). Para ciertos partidarios del
positivismo jurídico como Hans Kelsen (1949), la legitimidad
radica en la validez de las leyes del Estado conforme al sistema
jurídico establecido. Peter Stillman (1974) lleva esta
opinión un poco más adelante y define la legitimidad en términos
de la compatibilidad de las acciones gubernativas y las
pautas axiológicas del sistema político. Así pues, la legitimidad
no es tan volátil como la opinión pública, pero tampoco
está fija a una visión hobbesiana de prerrogativas del Estado
virtualmente ilimitadas.
La mayoría de las concepciones positivistas del derecho
ofrecen cierta conveniencia analítica al desestimar los componentes
subjetivos de la legitimidad, soslayando así uno de
los problemas teóricos más intrincados. Sin embargo, las

LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 109
teorías que no llegan a enfrentar los elementos ritualistas y
simbólicos del poder político son presa de acusaciones de
irrealismo (Bennett, 1975; Cobb y Elder, 1973).
Hay quienes ven en las contradicciones de las teorías de
legitimidad un indicio del carácter dialéctico de la legitimidad.
Kann (1978, p. 388) resuelve las paradojas de la teoría
del consentimiento en términos de la dialéctica por la que "el
gobierno promueve la concientización y la razón de manera
simultánea [y] maximiza el potencial para que los ciudadanos
legitimen al gobierno". Kann opina que esta dialéctica es de
tal naturaleza que "fomenta y tolera el mayor desafío a su
propia autoridad". Margan (1981) esboza una visión madisoniana
de la autoridad política que comporta una dialéctica un
poco diferente, al oponer el interés particular a las instituciones
estables.
Legitimidad y teoría de la organización pública. Si bien la
mayoría de los trabajos sobre la legitimación política se ocupan
de la legitimidad del Estado en su conjunto, estas cuestiones
también son importantes para la teoría de la organización
pública al menos en dos aspectos. Primero, hay que
considerar la naturaleza del Estado como una influencia ambiental
que permea el comportamiento de organizaciones
particulares (Frankel, 1972; Martin, 1975). Segundo, tiene
sentido hablar de la legitimidad de las organizaciones particulares
muy aparte de la del Estado (Hannigan y Kueneman,
1977; Merelman, 1966).
Una organización gubernamental creada por ley está imbuida
de la autoridad política del Estado y, por consiguiente,
la legitimidad de aquélla está vinculada a la de éste. Para
muchas organizaciones empresariales, el tema de la legitimidad
política tiene relativamente poca importancia. Gran número
de negocios son agentes privados que actúan de manera
independiente con base en la autoridad económica, y la cuestión
de la legitimidad política reviste una importancia sólo
indirecta en cuanto a que influye en el ambiente legal de la
empresa. Sin embargo, para muchas organizaciones privadas
no lucrativas y para algunos negocios, dicha cuestión encierra
apenas un interés pasajero. Gran parte de esas organizaciones
están dotadas de autoridad política y por lo tanto

110 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
están influidas directamente por las percepciones de legitimidad
no sólo del Estado, sino también de la organización. Por
ejemplo, la American Bar Association [Colegio de Abogados
de los Estados Unidos] es responsable de proporcionar servicios
pro bono publico (para el bienestar público) a los abogados
y de promulgar regulaciones que afectan directamente el
funcionamiento del sistema de justicia gubernamental. De igual
modo, los consejos de médicos tienen responsabilidades similares
con la salud pública.
Los innumerables grupos de asesores del gobierno son otro
caso de ciudadanos y de organizaciones privadas que actúan
con carácter público. Por ejemplo, el National Science Board
[Consejo Nacional de Ciencia], constituido por un grupo de
particulares, tiene a su cargo importantes responsabilidades
en cuanto al diseño de políticas en ciencia y tecnología. Las
percepciones de legitimidad de tales organizaciones pueden
afectar directamente su capacidad de realizar en forma eficiente
sus funciones públicas. Así pues, las cuestiones clásicas
sobre legitimidad resultan pertinentes para la autoridad
política ejercida por organizaciones tanto privadas como del
gobierno. ¿Es la legitimidad de un consejo médico revisor en
gran medida una cuestión de designación legal, y por lo tanto
está prescrita legalmente su responsabilidad pública? ¿ü es
su responsabilidad pública una cuestión de "título auténtico"?
Si la legitimidad consiste en tolerar el desafío a la autoridad,
entonces, ¿qué dice esto sobre el papel del profesionalismo
y la pericia técnica en el área pública?
Si bien muchas de las preguntas clásicas de la teoría política
son pertinentes para una teoría del comportamiento de la
organización pública, no es posible dirigir simplemente las
"respuestas" más amplias de la teoría política hacia las "preguntas"
más estrechas del comportamiento de la organización.
Esto se debe a que la teoría política ha sido más valiosa
en cuanto a plantear las preguntas correctas que en cuanto a
ofrecer respuestas. Muchas de las preguntas fundamentales
sobre la autoridad política permanecen sin respuesta. Por
ejemplo, ninguna de las justificaciones tradicionales de la
coerción política legítima es completamente satisfactoria. La
teoría del consentimiento contiene una apelación moral, pero

LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 111
no puede traducirse fácilmente en términos conductuales.
Tampoco resuelve el problema de la subjetividad. Es decir, si
la autoridad política reside esencialmente en el individuo,
entonces sigue siendo voluble. La teoría del pacto social no
ofrece una resolución adecuada, porque es, cuando mucho,
una compleja mezcla de consentimiento, tradición y costumbre.
El positivismo jurídico no es totalmente satisfactorio,
pues requiere un nivel de acuerdo sobre procedimientos que
no siempre es fácilmente garantizado. Los argumentos sobre
la supremacía de las instituciones al definir la legitimidad
política tienen la ventaja de alejar el foco de atención de la
subjetividad y la disposición de ánimo; pero, al hacerlo, niegan
el papel del individuo fuera del marco institucional, y por
lo tanto nos dejan con un fuerte caparazón vacío de contenido
(Grady, 1976).
De este modo, la teoría política, a diferencia de la teoría de
los derechos de propiedad, no proporciona un marco organizativo
para interpretar los efectos de la autoridad en el comportamiento
de la organización, pero sí ofrece un útil punto
de partida. Si hay alguna lección que extraer de los diversos
argumentos sobre la legitimidad y racionalización de la autoridad
política, es que ésta se halla lejos de ser un concepto
unitario. En la exposición subsecuente, se presupone que hay
diversas fuentes y clases de autoridad política, cada una con
diferentes implicaciones para lo público y el funcionamiento
de las organizaciones.
TRES TIPOS DE DOTACIÓN DE AUTORIDAD POLÍTICA
La autoridad política puede caracterizarse de muchas maneras,
pero resulta particularmente útil examinar la fuente de
la que emana y las dotaciones (derechos, prerrogativas) consiguientes.
Puede decirse que toda autoridad política dimana
en esencia de cada ciudadano, pero aun si se adopta esa perspectiva
es posible seguir hablando de la autoridad como algo
influido por las instituciones (Lipset, 1963). El modelo temario
aborda tres tipos diferentes de autoridad política. Antes de
articular el modelo, conviene describir cada uno de ellos.

112 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
La autoridad política primaria emana directamente de los
ciudadanos individuales y constituye el fundamento de cualquier
sistema político. La capacidad de los gobiernos de tomar
decisiones obligatorias radica esencialmente en el otorgamiento
de legitimidad por parte de los individuos y en el compromiso
de éstos tanto con las instituciones como con sus
políticas (Holmes, 1976). Pese a las dificultades inherentes a
cualquier intento por medir o incluso delinear el flujo de la
autoridad política primaria, las concepciones de ésta que sólo
se basan en los garantes institucionales (véanse Kelsen, 1949;
Stillman, 1974) son obviamente incompletas. Las instituciones
son creadas por individuos, los compromisos son asumidos
también por individuos yel consentimiento a la autoridad
es un acto individual.
Como lo han observado algunos teóricos, la subjetividad de
los juicios individuales sobre la legitimidad de los actos políticos
añade un ingrediente de volatilidad a los asuntos públicos;
pero dicho ingrediente resulta inevitable, y en muchos
aspectos, deseable. Algunos análisis históricos de la revolución
(Arendt, 1963) han demostrado que el otorgamiento de legitimidad
por los individuos no es inmutable. Lo que es más, la resistencia
de las masas a ciertas políticas públicas (como la
oposición al reclutamiento durante la guerra de Vietnam o los
movimientos de protesta contra los impuestos) es un recordatorio
de dicha volatilidad.
Mientras que la autoridad política primaria se relaciona
con la teoría del consentimiento, la autoridad política secundaria
halla su complemento en las teorías positivistas de la
legitimidad institucional. La necesidad de delegar el otorgamiento
de autoridad al régimen es una cuestión de utilidad
práctica así como de filosofía política. La magnitud del moderno
Estado-nación indica que la democracia directa no es
viable para muchas iniciativas de gobierno y ciertamente
tampoco para el funcionamiento rutinario de una administración.
La autoridad política secundaria es ejercida por funcionarios
públicos, electos o no (incluyendo a burócratas y
servidores públicos), encargados de actuar en nombre de la
ciudadanía.
El otorgamiento de autoridad política secundaria no carece

LAS RAíCES DE LO PÚBLICO 113
de forma y sustancia. En los Estados Unidos la autoridad secundaria
está obviamente restringida por la Constitución y por
leyes acumuladas, pero no se fundamenta de manera exclusiva
en políticas públicas formales. De hecho, es erróneo definirla
sólo en términos de políticas. Existe otro elemento de vital
importancia para desarrollar un concepto de lo público aplicable
a las organizaciones: el término estructura de gobierno, que
se emplea aquí en referencia a los patrones relativamente estables
del sistema político que conforman la conducción de los
asuntos públicos tanto en el sector público como en el privado.
Este tema se desarrolla en una sección posterior.
Mientras que las autoridades primaria y secundaria radican
en el ciudadano y en las instituciones oficiales del gobierno,
respectivamente, la autoridad política terciaria pertenece a las
organizaciones no gubernamentales y a los particulares. Se
trata de una potestad delegada en segundo grado. Los funcionarios
públicos son vistos como delegados de los ciudadanos
particulares, y estos delegados a veces dotan a las organizaciones
privadas (incluyendo las empresariales, no lucrativas
y "mixtas") de autoridad política para actuar en nombre del
público. La investidura de autoridad política en las organizaciones
privadas difiere de la investidura mucho más común de
intereses económicos (Roy, 1981). En este último caso, la
agencia representa en forma activa (pero indirecta) el interés
de organizaciones y grupos privados; en el primer caso, la
parte privada de hecho está dotada de autoridad política formal,
la cual es ejercida de manera directa.
Así pues, algunas organizaciones privadas están al mismo
tiempo limitadas por la autoridad política secundaria (mediante
regulaciones y reglamentos del gobierno, etc.) y dotadas
de autoridad política terciaria. En situación similar se
encuentra la mayoría de las organizaciones gubernamentales
-dotadas de autoridad secundaria, pero a la vez sujetas a
restricciones dictadas por instancias superiores-o Este paralelismo
resulta útil para desarrollar una teoría de lo público
basada no solamente en el estatuto legal de las organizaciones,
sino en los efectos de la autoridad política. En el capítulo
VI se explica la relación entre restricciones y facultades
políticas.

114 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
AUTORIDAD POLÍTICA Y COMPORTAMIENTO ORGANIZACIONAL
Cada uno de los tres tipos de autoridad política descritos
tiene implicaciones para el comportamiento de las organizaciones
individuales. Aun la autoridad política primaria, que
parece muy alejada de los asuntos cotidianos de una organización,
puede ser un factor determinante en las acciones y
resultados de ésta. Por consiguiente, el modelo temario
ofrece una descripción del impacto de la autoridad política en
el comportamiento organizacional. Pero consideremos primero
la influencia de cada tipo de autoridad en dicha conducta.
Autoridad política primaria y comportamiento
organizacional
En los Estados Unidos, la opinión de los ciudadanos sobre la
legitimidad del Estado tiende a ser estable. Pero donde hay
mayores diferencias entre los criterios de los ciudadanos con
respecto a la legitimidad del Estado, las consecuencias son
enormes, no sólo con respecto al comportamiento de las
organizaciones, sino al malestar social en general. En tales
casos, las organizaciones se ven afectadas por muchas de las
mismas razones que lo son otras instituciones sociales y, por
lo tanto, estos efectos no son de especial interés para la teoría
corporativa, sino para la sociología. Sin embargo, la autoridad
política primaria influye en el comportamiento organizacional
de diversas maneras, no sólo como consecuencia de
cambios sistémicos en la legitimidad del Estado.
Conviene observar que la autoridad política primaria tiene
efectos de distinta magnitud o de diferentes "niveles" de influencia.
En el nivel más general, dicha autoridad afecta el
comportamiento de la organización como resultado de variaciones
en el juicio de los ciudadanos sobre la legitimidad del
Estado. En el nivel más específico, los juicios de los ciudadanos
en lo individual de la política específica representa una
influencia de autoridad política primaria.
Influencia de nivel 1:valoración de la legitimidad del Estado.

LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 115
Los otorgamientos individuales de legitimidad son selectivos,
y por lo tanto los efectos de la autoridad política primaria
raras veces son directos. Obviamente, uno no considera de
manera consciente cada problema de política público que
surge y lo valora en términos del compromiso propio con la
legitimidad del Estado. En muchas ocasiones, la autoridad
política primaria de nivel 1 está en "piloto automático". Los
individuos se ven motivados a revalorar el otorgamiento de
legitimidad sólo de manera circunstancial (Kourvetaris y
Dobratz, 1982). El sistema político de los Estados Unidos ha
sido tan estable que el único ejemplo sobresaliente y claro de
influencia de nivel 1 en los últimos 200 años ha sido la Guerra
de Secesión. Los secesionistas, ya sea por su interés económico
en preservar la esclavitud, por lealtad a sus tradiciones y
regionalismo o por cualquier otra razón, estaban declarando
nula la soberanía del gobierno estadunidense con el acto mismo
de secesión.
Es axiomático que los grandes desafíos a la legitimidad
tienen consecuencias dramáticas. Pero a pesar de la experiencia
estadunidense, la influencia de la autoridad política de
nivel 1 no es poco común ni necesariamente violenta. Tomemos
como ejemplo el sistema político mexicano. En México,
han sido frecuentes los cambios grandes en los sistemas
políticos, y al menos en ciertos casos, no han sido violentos
(Padgett, 1966). Desde luego, no todo golpe, violento o no,
representa una influencia de la autoridad política de nivel I.
Los cambios de gobierno basados en luchas personales por el
poder no suelen acarrear mutaciones en el sistema político.
Influencia de nivel II: valoración del papel y alcance del gobierno.
Los cambios en la valoración del alcance y papel adecuados
de la actividad estatal son un poco más comunes que
las variaciones en la percepción de la legitimidad del gobierno.
El Nuevo Trato de Franklin Roosevelt y, quizá también, la
presidencia de Ronald Reagan son ilustrativos de los cambios
de nivel 11. Sería una gran simplificación decir que ambos
hechos pueden explicarse cabalmente en términos de mutaciones
en la opinión ciudadana sobre la amplitud y el rol de
la actividad del Estado. A veces, las respuestas públicas se
explican mejor por la impresión sobre la efectividad personal

116 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
de un presidente que por preferencias ideológicas (Híbbs,
1982). Además, los mandatarios dinámicos crean sus propias
agendas y, por supuesto, las políticas son formuladas por
diversas instituciones. La suprema corte de Taft y la cámara
de representantes presidida por Tip O'Neill muestran que
esas instituciones formuladoras de políticas a menudo tienen
fuertes discrepancias respecto al papel y alcance adecuados
del gobierno. Sin embargo, las elecciones presidenciales en
los Estados Unidos son lo más cercano a un referendo nacional,
y quizá no exista un mejor indicador de los cambios
en la opinión de los ciudadanos sobre el papel del Estado.
Los efectos de los cambios de nivel II son enormes. Políticas
como el Nuevo Trato tienen consecuencias de gran
magnitud en la multiplicación de organizaciones y en la
ecología de toda clase de organizaciones. Kaufman (1976) ha
observado que los motivos de nacimiento y declinación de
agencias del gobierno federal se explican mejor por los cambios
de época. De manera similar, los estudiosos de los ciclos
de vida organizacional (Kimberly, Miles y asociados, 1980;
Kaufman, 1985) llaman la atención sobre los cambios que
surgen de tales efectos sistémicos. La autoridad política primaria
influye en el comportamiento de una organización a
través de su papel en la definición de la esfera de actividad
estatal; de este modo, no sólo afecta el surgimiento y la caducidad
de agencias federales, sino también el destino de organizaciones
empresariales. Por ejemplo, el énfasis de la administración
Reagan en la "privatización" no sólo ha reducido
los programas y actividades de las agencias federales, sino que
ha hecho virar la dirección de ciertas políticas hacia los gobiernos
estatales y municipales (Palmer y Sawhill, 1982) y ha
afectado la gama y el tipo de actividades desempeñadas por
organizaciones empresariales (Levine, 1986).
Influencia de los niveles III y IV: valoración de politicas. En
ciertos casos, la opinión pública se centra en clases generales
de acciones políticas: "macropolíticas'': en otros, lo hace en
estrategias específicas: "rnicropolíticas". Por ejemplo, las opiniones
del público sobre seguridad y defensa nacionales a
menudo se expresan en términos muy generales e imprecisos
("se gasta demasiado dinero en defensa"; "hay una brecha

LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 117
armamentista"). Con menor frecuencia, la opinión pública se
centra en alguna acción política específica (como la ayuda a
los "contras" en Nicaragua). En ambos casos, la autoridad
política primaria juega un papel en modelar el comportamiento
de una organización. Un cambio significativo en la
valoración de macropolíticas es, en este caso, un ejemplo de
influencia de nivel III, mientras que la activación de la
opinión pública con respecto a micropolíticas es un ejemplo
de influencia de nivel IV. Adviértase que el uso de los términos
cambio y activación denota una importante distinción.
Las macropolíticas de nivel III son tan amplias que puede
esperarse una opinión pública duradera, si bien variable.
Estas últimas macropolíticas se extienden por un periodo
prolongado. Por el contrario, no puede esperarse una opinión
pública de largo plazo sobre las micropolíticas de nivel IV, no
sólo porque los asuntos son más específicos, sino también
porque son de más corto plazo.
En muchos casos, el ejercicio de la autoridad política primaria
en los niveles III y IV influye de manera directa en
organizaciones del gobierno e indirectamente en otras organizaciones.
Si la convicción de que debe aumentarse el presupuesto
militar prospera, las agencias del departamento de
defensa (y los "perdedores" en otras categorías presupuestales)
experimentan una influencia directa, pero los efectos
indirectos para otras organizaciones son sustanciales, especialmente
en regiones del país donde los contratistas y las
instituciones de defensa tienen importancia económica.
En suma, la autoridad política primaria se ejerce de varias
maneras, yen cada nivel de actividad hay importantes implicaciones
para las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.
Esta autoridad, independientemente de su nivel,
es única en el sentido de que se origina en los ciudadanos
individuales y en sus percepciones del entorno político. Estas
percepciones no se ven alteradas por instituciones como los
medios de comunicación, el gobierno o los partidos políticos.
Del mismo modo, las organizaciones e instituciones sociales
desempeñan un papel crucial en traducir y canalizar la autoridad
política primaria (Hess, 1963), así como en la participación
política. Esto significa que es muy dificil rastrear los

118 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
efectos de la autoridad política primaria, porque se halla
entretejida con otras influer cias políticas (como las elecciones,
la autoridad política secundaria, la actividad de grupos
de presión o el cabildeo) y con las percepciones de actores
políticos individuales y sus roles respectivos (Weissberg, 1972;
Greenstein, 1960). Con todo, la autoridad política primaria es
tan importante como difícil de sondear.
Autoridad política secundaria y comportamiento
organizacional
Cuando se reflexiona sobre el impacto de lo público en el
comportamiento de las organizaciones, los primeros ejemplos
que vienen a la mente tienen que ver con el ejercicio de
la autoridad política secundaria. Las organizaciones se ven
afectadas por leyes, normas y regulaciones administrativas,
órdenes ejecutivas y mandatos judiciales. En muchos casos,
esos impactos son directos y fáciles de comprender: las cortes
dividen American Telephone and Telegraph (AT&T); la Administración
de Salud y Seguridad Ocupacional (OSHA) clausura
un proyecto de construcción por reunir condiciones laborales
peligrosas; una legislatura estatal aprueba un impuesto indirecto
a las bebidas alcohólicas; cada una de estas restricciones
es fácilmente comprensible como un ejemplo de la
intervención pública en el comportamiento de las organizaciones.
De igual modo, pueden verse como un ejemplo más
del "gobierno galopando sobre la espalda de la industria". O
para decirlo en otras palabras, la autoridad política secundaria
no sólo influye en las organizaciones del gobierno, sino
también en muchas otras.
Para recapitular, la fuente de autoridad política secundaria
es, por definición, el conjunto de funcionarios públicos que
trabajan dentro del marco de instituciones del gobierno formalmente
designadas. Como en el caso de la autoridad política
primaria, su fuente de poder es invariable, no así el tipo de
resultado o influencia. Si bien hay muchas formas de clasificar
los rendimientos de las organizaciones del gobierno,
para entender los efectos de la autoridad política debe dístin-

LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 119
guirse entre restricciones y beneficios políticos, concesiones y
estructuras de gobierno. De modo general, estas influencias en
el comportamiento organizacional pueden considerarse, respectivamente,
como resultado de políticas públicas, delegaciones
de autoridad política y características estructurales de
procesos de planeación. Además, el ejercicio de la autoridad
política secundaria puede dar por resultado influencias de
cada tipo. Consideremos como ejemplo la adjudicación de un
contrato de defensa. Es una concesión porque, por definición,
le permite al contratista privado realizar una actividad
en nombre del gobierno. Por lo tanto, amplía la autoridad del
concesionario. También es una restricción porque el contrato
especifica obligaciones del contratista e impone requisitos de
funcionamiento. El tema de las estructuras de gobierno es
menos claro.
Las estructuras de gobierno se definen como los patrones
relativamente estables del desarrollo político, que configuran
la conducción de los asuntos públicos. Para expresarlo en términos
más simples, los efectos de lo público en el comportamiento
organizacional se originan con igual frecuencia en
el desarrollo que en la sustancia de una política. Ampliando el
ejemplo del concesionario del Departamento de Defensa
(DaD), el comportamiento de la organización focal (el contratista)
se ve influido no sólo por las restricciones y concesiones
de autoridad específicas incluidas en la relación DODcontratista,
sino también por los procesos que inevitablemente
se derivan de la interacción con un agente de política
pública, como es dicho departamento. Amén de cualquier
requisito específico estipulado en el contrato, el contratista se
ve inexorablemente afectado por los procedimientos de contaduría
y adquisiciones del gobierno, la acción afirmativa y
los requisitos de contratación de Oportunidad Equitativa de
Empleo (EEO), las disposiciones de libertad de información y
otras características rutinarias de los procesos públicos. Dado
que las estructuras de gobierno tienen una importancia vital
para comprender el impacto de la autoridad política en las
organizaciones, es necesaria cierta elaboración conceptual.
Estructuras de gobierno: lo público del proceso. Enfocar las
estructuras de gobierno es particularmente apropiado en

120 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
cualquier intento por construir una teoría de la organización
pública. Mientras que las concesiones de autoridad y las restricciones
que emanan de la autoridad política secundaria
son en gran medida idiosincráticas y en ocasiones difíciles de
clasificar, los efectos del proceso político son más estables,
más fáciles de clasificar y más predecibles. Conviene distinguir
dos tipos de estructura de gobierno. Las discusiones populares
sobre la sujeción determinada por la intervención del
gobierno conciernen a menudo a dichas estructuras. Llamaremos
rutinas políticas a esos vínculos. Además de éstas, hay
otra categoría de estructuras gubernamentales más fundamental
y estable, como el sistema federal, la separación de
poderes y otras estructuras básicas a las que nos referiremos
como elementos del sistema político. Las rutinas políticas y los
elementos del sistema político guardan con frecuencia una
relación tan estrecha que muchas de dichas rutinas están
moldeadas por los mencionados elementos. Por ejemplo, las
estipulaciones minutarias para las auditorías de la Oficina de
Contaduría General (GAO) pueden entenderse, al menos en
parte, como manifestaciones del principio constitucional de
separación de poderes. En efecto, la Constitución de los Estados
Unidos es quizá el factor más determinante de la influencia
del proceso en el comportamiento organizacional.
Elementos del sistema político y la Constitución. Peter Woll
(1977, p. 64) describe atinadamente la influencia constitucional
en la burocracia pública estadunidense: "El efecto
de la Constitución es fragmentar la burocracia. Las líneas de
control son borrosas, los patrones organizativos varían y en
general la unidad está ausente. La Constitución ha fragmentado
nuestro sistema político de manera generalizada y la
burocracia no es una excepción". La interpretación de Woll
del impacto de la Constitución sobre la burocracia pública
suele ser aceptada, pero resulta muy limitativa. La Constitución
no sólo afecta a las burocracias públicas, sino a la de
todo tipo de organizaciones. No sólo limita directamente el
alcance de la acción política permisible, sino que también
funciona como un poderoso símbolo político (Baas, 1979). Al
conformar las estructuras gubernativas en general, y definir
los fundamentos del sistema político en particular, la carta

LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 121
magna establece el marco para las políticas y para el impacto
de lo público en las organizaciones.
La fragmentación del gobierno por la Constitución se manifiesta
en varias formas. Tomemos como ejemplo el principio
constitucional de separación de poderes. Sus efectos son
especialmente pronunciados en el caso de las agencias del
gobierno. Éstas son dirigidas por altos funcionarios ejecutivos,
dependientes de los legisladores para obtener recursos
y sujetos a las reglas, interpretaciones y órdenes de la rama
judicial. Al profundizar en las restricciones impuestas por
agencias de la burocracia pública -las cuales tienen autoridad
central en asuntos como política fiscal y presupuestaria
(por ejemplo, la Oficina de Control y Presupuesto), procuración
y gerencia de instalaciones (la Administración de
Servicios Generales) y procedimientos y políticas de personal
(la Oficina de Gerencia de Persona1)-, se hace evidente que
una agencia del gobierno sirve a muchos amos.
Si bien la fragmentación encamada en la Constitución es
uno de los principales factores que conforman el funcionamiento
de las agencias públicas, hay otros aspectos importantes
en cuanto a la influencia constitucional en las organizaciones
gubernamentales. Según Wilson (1975), cuestiones
tan diversas como el surgimiento del clientelismo en las agencias
regulativas o la inercia burocrática pueden comprenderse
en términos de factores constitucionales.
Por tradición, las organizaciones no gubernamentales están
menos sujetas a las diversas autoridades externas. Sin embargo,
el comportamiento de éstas puede verse afectado por los
elementos del sistema político creados bajo la Constitución y
por las rutinas políticas que reflejan principios como la separación
de poderes. Consideremos el caso de una corporación
gigante, que entre sus muchas actividades produzca sistemas
de armamento para el Departamento de Defensa (nao). En
muchos de sus quehaceres, al menos en aquéllos de los que es
propietario y que proceden con base en la demanda mercantil,
la corporación mantendrá un alto grado de autonomía al
fijar y perseguir sus metas, administrar sus recursos y determinar
sus procedimientos de personal. No obstante, el contrato
de 000 lleva implícita la huella de las estructuras guber-

122 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
nativas del gobierno federal. La fragmentación intragubernamental
resultante del principio constitucional de separación
de poderes tendrá efectos directos e inmediatos en la corporación.
Al menos respecto de las actividades bajo el contrato
del DOD, la corporación no sólo adquiere obligaciones con
funcionarios de este departamento, sino quizá también
con los auditores de la GAO, las normas de adquisiciones de la
Administración de Servicios Generales (GSA) y las regulaciones
de la Oficina de Control y Presupuesto (OMB) sobre
contratos y procedimientos de información. Además, puede
convertirse en objeto de atención de los "guardianes" del congreso
y ser llamada a declarar en actuaciones congresionales
o del presupuesto ejecutivo. La fragmentación del gobierno
federal fracciona a su vez la autoridad de la corporación.
Estructuras de gobierno y rutinas políticas. Algunas rutinas
políticas pueden considerarse como resultados directos de los
elementos del sistema político. Por ejemplo, la fragmentación
intragubernamental que surge del principio constitucional
del federalismo da forma a las rutinas políticas concernientes
al sistema tributario, ya su vez influye en el comportamiento
de todas las organizaciones que pagan impuestos. Otras rutinas
se han desarrollado en forma más o menos independiente.
Sharkansky (1970, p. 29) define las rutinas como "procedimientos,
hábitos y conductas aprendidas evidentes en los
procesos de decisión de individuos, grupos sociales yorganizaciones
formales". Por lo general, las rutinas surgen como
mecanismos simplificadores o estabilizadores, pero una vez
institucionalizadas cobran un impulso que rebasa cualquier
justificación inicial (Tolbert y Zucker, 1983).
Como ejemplo del impacto que tienen las rutinas en el
comportamiento organizacional, consideremos las numerosas
rutinas que intervienen en el proceso presupuestal federal.
Mientras que las organizaciones que operan por entero
con base en la autoridad económica son libres de gastar
recursos a discreción, adquirirlos de cualquier fuente y desarrollar
sus propios registros contables y presupuestales, las
organizaciones sujetas a las rutinas del presupuesto federal se
ven afectadas por factores como los ciclos presupuestales, la
periodicidad anual de la mayoría de los procesos de asig-

LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 123
nacion, el lapso entre autorización y asignación y la naturaleza
incremental del ejercicio presupuestario. Estas rutinas
no sólo influyen en las agencias del gobierno, sino también en
las organizaciones empresariales dependientes de asignaciones,
subsidios y contratos del gobierno. En el caso de las universidades
privadas cuyas investigaciones dependen de recursos
del gobierno estatal y de concesiones federales, las rutinas
políticas influyen en los presupuestos universitarios y políticas
contables, en el manejo estratégico de los recursos y procedimientos
de planificación. Un fuerte "sabor" de lo público
se siente en cualquier organización vinculada a las rutinas
políticas del presupuesto gubernamental.
Autoridad política terciaria y comportamiento
organizacional
La autoridad política terciaria es similar a los otorgamientos
suministrados por la autoridad secundaria. Pero mientras
que ésta permite que la organización focal emprenda ciertas
actividades específicas (por ejemplo, construir un nuevo jet
de combate, utilizar un satélite de la NASA para transmitir
señales, recibir un crédito para gastos en investigación y
desarrollo), la autoridad terciaria le confiere a la organización
el poder de diseñar políticas. Por lo tanto, es un otorgamiento
de autoridad peculiar. Con la autoridad política terciaria,
la organización se convierte en un actor político. Los
efectos de esta autoridad son profundos, porque el comportamiento
de la organización no se ve simplemente afectado
por lo público: su comportamiento es público. Con este peculiar
otorgamiento de autoridad, la organización focal está facultada
para ejercer autoridad secundaria.
En la gran mayoría de los casos, la autoridad política terciaria
se limita a agencias del gobierno. Esto puede parecer trivial,
ya que el otorgamiento de autoridad terciaria equivale, en
muchos aspectos, a otorgar categoría gubernamental. Pero
esta equivalencia aparentemente obvia amerita un examen
más detenido. En primer lugar, hay entidades privadas dotadas
de autoridad para actuar con pleno respaldo del go-

124 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
bierno y con la fuerza de la ley, conservando al mismo tiempo
su carácter privado. Sólo unos cuantos ejemplos vienen a la
mente, en particular de organizaciones profesionales como
consejos de revisión médicos, consejos de autorización del
colegio de abogados, etc. El ejemplo más importante, o al
menos el de mayor penetración, de organizaciones privadas
que reciben autoridad terciaria es el de las entidades multiorganizacionales,
que incluyen algunas subunidades que conservan
un carácter puramente privado y otras con autoridad
gubernamental para diseñar políticas. Unas cuantas organizaciones
totalmente privadas (en oposición a entidades cuasiprivadas,
como la Tennessee Valley Authority) han sido instauradas
con el apoyo e iniciativa del gobierno. Un ejemplo es
Comsat (Musolf, 1983), organización erigida como un monopolio
legítimo en comunicaciones. Otro caso de autoridad terciaria
que fluye hacia un actor corporativo privado es el de los
laboratorios del Departamento de Energía, propiedad del gobierno
y operados por contratistas. Si bien la autoridad política
del concesionario se limita al manejo de la entidad del gobierno
bajo su disposición legal, esta estrecha responsabilidad
es, sin embargo, un ejemplo de autoridad política terciaria.
Amén de aquellos casos en que se delega formalmente
autoridad política legítima a organizaciones privadas, también
se ha sugerido que la mayoría de las corporaciones son,
por su misma naturaleza, minigobiernos (Eells, 1962; Blumberg,
1971). Vogel (1975) argumenta que el desarrollo de la
gran corporación ha transitado de su concesión de legitimidad
original y limitada hacia operaciones públicas para las que no
cuenta con una dotación de autoridad formal. Este autor
observa que los ciudadanos: 1) realizan demandas directamente
a las corporaciones; 2) su conducta hacia éstas es similar
a la que ostentan al interactuar con el Estado, y 3) aplican
a las corporaciones una norma de responsabilidad semejante a
la que emplean frente al gobierno. Al considerar estos hechos
junto con el creciente interés de las corporaciones por las
fuerzas sociales -sostiene Vogel-, resulta más claro explicar
a la corporación como una organización pública.
La autoridad política terciaria es una cuestión interesante
en la teoría de la organización, debido al surgimiento de

LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 125
nuevas formas organizativas y al replanteamiento de la asignación
de autoridad política. Sin embargo. la autoridad terciaria
sigue siendo mucho más común para las agencias
gubernamentales que para otras formas organizativas, y su
comprensión requiere un examen de los procesos por los cuales
dichas agencias son creadas por otras agencias gubernamentales.
MODELO TERNARIO DE AUTORIDAD pOLíTICA
La teoría que se presenta en este libro busca ofrecer una
visión alternativa de lo público, pertinente para la explicación
del comportamiento organizacional. Lo público no es visto
como una cualidad absoluta, sino como una dimensión. Ésta
se define por la mezcla de autoridad económica y política en
la organización como base de su actividad. En el capítulo IV se
argumenta que la teoría convencional de los derechos de
propiedad ofrece una explicación aceptable, aunque no ideal,
de los efectos de la autoridad económica en el comportamiento
organizacional. La teoría de los derechos de propiedad está,
en algunos aspectos, hecha a la medida para una teoría de la
organización pública. No ocurre así con la autoridad política;
la naturaleza de ésta no siempre es clara, y hay poco acuerdo
sobre los procesos causales por los que este tipo de autoridad
influye en el comportamiento de las organizaciones.
Este capítulo ha presentado una visión en la que tres tipos
de autoridad política dimanan de diversas fuentes, con influencias
tanto directas como indirectas, comportando una
serie de impactos que, de manera alternada, amplían, restringen
y legitiman las acciones de la organización focal. Los
efectos de la autoridad política sobre el comportamiento
organizacional no son fáciles de determinar ni de conceptualizar.
Esta dificultad conceptual responde a varios factores.
El más importante es la complejidad de tales efectos, la cual
surge en este caso de la amplitud del impacto, la influencia
simultánea de las diversas fuentes de autoridad política y la
dificultad de separar los efectos de esta política (dada su amplitud)
de otros factores ambientales, en especial los de origen
económico, que operan sobre el comportamiento de las

LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 127
individuos, al actuar sobre los otorgamientos de autoridad
primaria, delegan el poder decisorio a los funcionarios públicos;
2) éstos formulan leyes y dan forma a estructuras gubernativas
que influyen en las organizaciones; 3) el comportamiento
de las organizaciones, tanto gubernamentales como
no gubernamentales, se ve afectado por las facultades y restricciones
que surgen de la autoridad secundaria y. en ciertos
casos, de la primaria; 4) el comportamiento de las organizaciones
también es afectado por las estructuras gubernativas
que determinan los canales de distribución de autoridad, así
como un protocolo aceptable para el consentimiento; y 5) a
algunas organizaciones la autoridad terciaria les confiere la
capacidad de desempeñarse como un actor público con legitimidad
gubernamental.
El modelo ternario está muy simplificado, y no pretende
explicar los factores determinantes de autoridad; tampoco especifica
la gama o cualidad de los valores correspondientes a
sus términos. Los objetivos de este modelo abreviado son:
1) distinguir tres tipos de autoridad política; 2) demostrar el
flujo de dichos tipos de autoridad, y 3) señalar de un modo
muy general que el comportamiento organizacional se ve influido
por los otorgamientos de autoridad política terciaria,
las limitaciones de la autoridad política secundaria y primaria
y los efectos canalizadores de las estructuras gubernativas.
Al considerar el modelo temario en conexión con la teoría
dimensional de lo público desarrollada en el siguiente capítulo,
cabe subrayar dos puntos. Primero, el modelo temario
sugiere que la influencia de la autoridad política es independiente
del sector. Si bien podría esperarse que las organizaciones
del gobierno fuesen típicamente objeto de una gama
más amplia de influencias provenientes de la autoridad política
que las organizaciones privadas, y que dichas influencias
podrían ser más fuertes en comparación con otros factores
ambientales, el modelo es tan aplicable a los negocios, al tercer
sector, a las empresas gubernamentales y a las formas
mixtas de organización como lo es a las agencias del gobierno
tradicionales. La teoría de los derechos de propiedad es un
modelo de autoridad económica que puede aplicarse a cualquier
forma organizativa, y para el efecto de lograr una

LAS RAfcES DE LO PÚBLICO 129
simetría es necesario que el modelo de autoridad política
aquí desarrollado sea igualmente aplicable a cualquier tipo
de organización.
Un segundo punto está quizá implícito en el modelo.
Conforme la teoría dimensional se desarrolla en el siguiente
capítulo, es necesario presuponer que los impactos de la autoridad
política y económica son distintos y separables. Si bien
este supuesto se adecua al estado actual del conocimiento
sobre las organizaciones públicas y las influencias ambientales
en su comportamiento, resulta sin embargo una simplificación.
La gráfica v.z indica que la autoridad política y la autoridad
económica se interrelacionan de manera importante.
En el nivel más profundo, las piedras angulares políticas y
económicas de una sociedad se erigen sobre un terreno cultural
común. Por esta razón, si no por otra, podría esperarse
una influencia mutua significativa entre ambos tipos de autoridad.
Cuando nos detenemos a pensar que gran parte de
las políticas públicas -quizá la mayor parte de las políticas
intemas- se racionaliza en términos de objetivos económicos,
podemos ver lo difícil que es separar un instrumento
social de otro.
La autoridad política influye en el comportamiento de cualquier
organización sujeta a las reglas de una forma de gobierno.
En algunos casos, esas influencias provienen de fuentes
distantes (como la opinión pública); en otros, los impactos son
próximos y directos (por ejemplo, la intervención de cuentas
en los contratos del gobierno). Algunas veces, los impactos
emanan de las características de los procesos políticos, mientras
que otras veces se originan en las políticas mismas.
La teoría de lo público que se presenta en el siguiente capítulo
propone que la clave para el rompecabezas de lo público
es la mezcla de autoridad política y económica de la organización.
Una organización es "más pública" a medida que aumenta
su proporción de autoridad política. Ésta implica diversos
límites, prerrogativas y aun símbolos (Goodsell, 1977;
Pool, 1952). Como resultado, la organización sujeta a la autoridad
política puede volverse más o menos poderosa, más o
menos eficiente o más o menos adaptable, pero es seguro que
cambiará.

VI. POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES
SON PÚBLICAS: VISIÓN MULTIDIMENSIONAL
DE LO PÚBLICO
ROMPAMOS el suspenso: todas las organizaciones son públicas
porque la autoridad política afecta parte del comportamiento
y los procesos de todas las organizaciones. Este simple alegato
contiene la simiente de una teoría de lo público. Implica
que: 1) lo público concierne a los efectos de la autoridad
política; 2) las organizaciones pueden ser más públicas en
relación con ciertas actividades y menos públicas con respecto
a otras; 3) todas las organizaciones son públicas, pero
algunas lo son más que otras.
Este capítulo se fundamenta en los dos anteriores y presenta
los elementos y supuestos básicos de una visión multidimensional
de lo público, perspectiva aplicable al amplio
espectro de las organizaciones modernas. ¿Por qué multidimensional?
Porque lo público no es una cualidad separada
que esté presente en su totalidad o por completo ausente. El
universo organizacional tampoco consiste en dos mundos
solamente -el de las organizaciones públicas y el de las organizaciones
privadas-, sin relación o comunicación interplanetaria.
La teoría multidimensional supone que las organizaciones
modernas, independientemente del sector o tipo,
están influidas tanto por la autoridad política como por la
económica, y ejercen de manera simbólica ambas formas de
autoridad.
El esbozo de una perspectiva multidimensional de lo público
comienza con el enunciado de tres axiomas básicos, y a
continuación se desplaza hacia una exposición sobre la
dinámica de la teoría, para derivar, finalmente, hacia una
descripción del impacto de lo público sobre los procesos
esenciales de las organizaciones.
130

POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 131
TEORÍA MULTIDIMENSIONAL: TRES AXIOMAS
El concepto de lo público aquí presentado podría calificarse
de mezcla de lo público-corno-autoridad. Una organización
(cualquier organización, sin importar sector o morfología) es
pública en la medida que ejerce autoridad política o es restringida
por ella. Una organización es privada en la medida
que ejerce autoridad económica o se ve limitada por ella. Hay
varias implicaciones en éste y en otros supuestos axiomáticos
presentados más adelante. Quizá la más importante, sin embargo,
es que una visión multidimensional de lo público
ofrece un medio para abordar la confusión sectorial y las
organizaciones híbridas, y al menos en este aspecto, representa
una mejoría sobre el concepto de público-coma-gobierno.
El supuesto multidimensional
Axioma 1: Lo público no es una cualidad separada, sino una
propiedad multidimensional. Una organización es pública en
la medida que ejerce autoridad política o es limitada por ella.
El supuesto multidimensional es la piedra angular de la teoría
aquí expuesta. Si bien tal concepto de lo público no está
exento de problemas (¿cómo se mide lo público?, ¿cuáles son
las consecuencias conductuales de distintos grados de lo
público?), concuerda sin embargo con realidades organizacionales
contemporáneas: muchas firmas "privadas" reciben
fuertes subsidios de agencias gubernamentales; algunas organizaciones
"públicas" dependen cada vez más del mercado, y
gran número de organizaciones no pueden clasificarse fácilmente
como públicas o privadas.
En este espacio nos ocupamos de la teoría de la organización
pública, pero esto no significa que se desatienda o
ignore el tema de lo privado. En la mayoría de los casos, el
término lo público se emplea como signo taquigráfico para
ubicar la organización en una dimensión que comprende lo
público y lo privado. De hecho, el corolario 1 hace explícita la
importancia de lo privado:

132 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
Corolario 1: Una organización es privada en la medida que
ejerce autoridad económica o es limitada por ella.
Pocas, si alguna, organizaciones complejas son puramente
públicas o privadas. En cambio, hay cierta mezcla de autoridad
pública y privada que influye en el comportamiento de
las organizaciones. El aspecto principal, entonces, consiste en
determinar la combinación de autoridades dentro de la organización,
así como el impacto de configuraciones particulares
de autoridad sobre su comportamiento. Así, el corolario
2 es crucial en el desarrollo consecuente de parámetros empíricos
para la teoría multidimensional:
Corolario 2: Dado que las organizaciones pueden considerarse
más o menos públicas, a la vez que más o menos privadas
(en términos de la influencia de autoridad), cualquiera
de ellas puede ser considerada en términos de su mezcla de
autoridad. Ésta consiste en las proporciones de poder económico
y político que influyen en la organización.
Si lo público es multidimensional en vez de separado, y si
lo público y lo privado de una organización puede verse en
términos de mezcla de autoridad, es evidente que la igualación
convencional de lo público (y lo privado) únicamente
con el estatuto legal formal es inadecuada:
Corolario 3: Lo público es independiente del estatuto legal
formal de la organización. Algunas organizaciones del gobierno
son más públicas que otras; algunas organizaciones empresariales
son más públicas que otras; algunas organizaciones
empresariales son más públicas, en ciertos aspectos
[véase axioma 2], que algunas organizaciones del gobierno.
El supuesto de descomposición: lo público desagregado
Axioma 2: Una organización dada puede estar más influida
por la autoridad política en algunos de sus procesos y comportamientos
que en otros, y por lo tanto puede decirse que

POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 133
es más pública en algunos de sus procesos y comportamientos
y menos en otros.
Al emplear el concepto multidimensional de lo público es
posible desarrollar indicadores del grado de composición
pública-privada de las organizaciones. Pero tales indicadores
son necesariamente medidas agregadas o parciales, porque
bajo el supuesto de descomposición se argumenta que cualquier
organización dada puede ser más pública con respecto
a algunas de sus actividades y menos en relación con otras.
Es decir, una organización puede ejercer más autoridad política
en conexión, digamos, con el establecimiento de metas.
Así pues, el supuesto de descomposición sostiene que las organizaciones
individuales no son totalmente públicas o privadas,
sino más o menos públicas en relación con aspectos particulares
de su actividad.
Este supuesto añade complejidad a las tareas de medición y
clasificación teóricas de la organización, pero esa complejidad
es compensada con una medida extra de realismo en la
descripción de las organizaciones y sus procesos.
La presunción de equivalencia
Axioma 3: Con el propósito de juzgar el impacto de lo público
en el comportamiento organizacional, se puede asumir que la
restricción política es equivalente a la asignación política. Es
innecesario distinguir los motivos subyacentes a la influencia
de la autoridad política.
Una importante presunción de la teoría es que la imposición
externa de autoridad política (esto es, restricciones políticas)
y la dotación externa de la misma pueden considerarse,
para efectos de la teoría, casi equivalentes. Esto equivale a
decir que el comportamiento de la organización es más público
en ambos casos, o sea cuando es limitado por la autoridad
política y cuando es dotado de ella. (Lo mismo es cierto, desde
luego, en relación con la autoridad económica.)
Si bien es poco convencional, en el mejor de los casos,
suponer que la limitación y la asignación de autoridad son
equivalentes, la presunción parece menos singular cuando se

134 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
considera el objeto de la teoría. El propósito no es describir la
influencia, la eficacia o la solidez de la organización, ni tampoco
se trata de dar razón de la gama completa de determinantes
del comportamiento organizacional. En vez de ello, la
intención es comprender la significación de lo público como
una influencia en dicho comportamiento. Desde esa perspectiva
más limitada, importa poco si la organización actúa como
resultado de una concesión o una restricción. La fuente
de lo público (o de lo privado) no es lo que importa, sino su
impacto. Esta presunción de equivalencia entre autoridad
interna y externa posee diversas ventajas. Elimina la necesidad
de identificar los papeles y calibrar los propósitos de los
actores particulares.
Consideremos un ejemplo que ilustra las ventajas de la presunción
de equivalencia. Una legislatura estatal aprueba una
ley para que todas las juntas de educación exijan a los maestros
de escuela pública se sometan a un examen de competencia
cada cinco años. A pesar de las protestas de los sindicatos
magisteriales y de los profesores en lo individual, el presidente
de la junta educativa local cumple con el mandato. Una
comprensión del impacto de lo público en este episodio de comportamiento
organizacional no requiere una explicación de
los procesos mentales del presidente de la junta. Si éste ejecutó
el mandato contra su voluntad o consideró que dicha ley
aumentaría la autoridad política de la junta y con gusto
aprovechó la oportunidad, el resultado es el mismo: el ejercicio
del poder coercitivo legítimo del Estado, a la vez que la
consecuencia concomitante de autoridad política (como las
estructuras gubernativas que especifican los canales de
apelación).
DINÁMICA DE UNA TEORíA MULTIDIMENSIONAL DE LO PÚBLICO
El quid del argumento presentado hasta ahora puede resumirse
fácilmente: la autoridad política influye en el comportamiento
de las organizaciones porque su ejercicio se acompaña
invariablemente de ciertos constreñimientos legales,
políticos, culturales y psicológicos. Aun las organizaciones

POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 135
empresariales que operan en el mercado se ven afectadas de
manera inexorable por delegaciones de autoridad política o
por el acatamiento a ésta. De igual modo, la autoridad económica
tiene efectos penetrantes. Pero tanto las organizaciones
del gobierno como las empresariales varían en cuanto
al grado en que ejercen autoridad económica y son influidas
por la misma autoridad, ejercida sobre ellas por agentes
externos. Una teoría multidimensional interpreta el comportamiento
de la organización en términos de la mezcla de
autoridad económica y política que registra.
La teoría multidimensional de lo público -representada en
la gráfica VI.l- retoma los argumentos teóricos de los capítulos
IV y v, los cuales se ocupan respectivamente de los efectos
de la autoridad económica y política sobre el comportamiento
organizacional. La fusión de ambos tipos de autoridad está
implícita en la representación de la teoría que muestra la gráfica
VI.1 (y es deducible de la hipótesis definitoria expuesta
anteriormente). Un determinado actor externo puede ejercer
cierta combinación de autoridad económica y política, y del
mismo modo, la organización focal puede ejercer esa cierta
combinación sobre el ambiente exterior.
Cabe esperar que el impacto de la autoridad económica sea
más estable y predecible que el del poder político, porque éste
se define en términos de las particularidades de la autoridad
política primaria (por lo general indirecta y difícil de ubicar)
y de la secundaria (tan estable o inestable como las políticas
promulgadas por funcionarios públicos). Los impactos más
estables y predecibles de la autoridad política son los que
emanan de las estructuras gubernativas.
La gráfica VI.l muestra los impactos de la autoridad en las
organizaciones, pero indica que los efectos son moderados
por algunas características de la organización. Esta presunción
da lugar a las hipótesis que siguen.
Supuesto de mediación: papel de los amortiguadores. Las
organizaciones no son uniformes en su respuesta a la autoridad
política. Obviamente, los actos políticos a veces están
confeccionados para organizaciones particulares o individuales.
Pero gran parte de la variación en las consecuencias organizacionales
resultante de esos actos políticos se relaciona

--
"'""""
GRÁFICA VI.I. Teoría multidimensional del impacto de lo
público en el comportamiento organizacional
Autoridad
económica
I
Incentivos
de producción
Supervisión
del gerente
empresarial
Valoración
1-- mercantil
de empleados
-
-
Tecnología en
forma de mercado
Constreñimiento
primario
- Constreñimientos
secundarios
'--
Estructuras
de gobierno
I
Autoridad
política
Amortiguadores
• Tecnología
• Cruce
de fronteras
• Autoridad
mediadora
• Recursos
Autoridad económica
Organización
focal
Autoridad política

POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 137
con la capacidad de "amortiguamiento" de las organizaciones.
Éstas idean numerosos mecanismos para enfrentar el
cambio inducido ambientalmente. Sin embargo, algunos de
estos mecanismos revisten particular importancia con respecto
al cambio ambiental que resulta de la autoridad política.
Uno de los amortiguadores más importantes es la autoridad
misma.
Hipótesis de mediación 1: Las organizaciones emplean las
asignaciones de autoridad política existentes (autoridad mediadora)
para moderar el impacto de la nueva autoridad
política impuesta desde el exterior.
Si bien puede darse el caso de que la organización no desee
rechazar (y de hecho podría cultivar) la autoridad política
impuesta desde fuera, a menudo tiene la opción de utilizar las
asignaciones de autoridad política existentes como un amortiguador.
Empleada de este modo, la autoridad política se
convierte en autoridad mediadora. En ciertos casos, ésta emana
directamente de la autoridad política de la organización
focal, que puede ejercer por actores externos. En otros, la
autoridad mediadora resulta de los vínculos con aliados políticos
influyentes. Así, una organización que recibe la orden de
una agencia del gobierno superior para que ejecute un determinado
acto, podría iniciar un recurso externo utilizando su
influencia con un legislador, ya sea para revocar o para modificar
el mandato.
Hipótesis de mediación 2: La imposición externa de autoridad
política suele tener mayor impacto en las organizaciones
con base limitada de poder alternativo (económico). Las organizaciones
buscan sustituir tipos de autoridad para ejercer
control sobre su ambiente.
Los tipos de autoridad no son sustituibles de manera directa.
Sin embargo, una organización que cuenta con recursos
económicos considerables se encuentra a menudo en una
posición diferente, respecto de la autoridad política externa, a
la de una organización con poca autoridad económica para
negociar. De igual modo, una organización con amplia
autoridad política puede emplearla en ocasiones para amortiguar
los cambios económicos. Así por ejemplo, una organización
focal puede utilizar su autoridad política para per-

138 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
suadir a un aliado de que prohíba a rivales económicos emplear
prácticas supuestamente no competitivas.
Hipótesis de mediación 3: Los recursos propios de la organización
actúan para amortiguar la autoridad política externa.
Aunque penetrante, la autoridad no es la única dimensión
mediante la cual las organizaciones varían. Cualquiera de sus
diversos recursos propios puede afectar las respuestas de las
organizaciones a la autoridad política impuesta desde fuera
(Provan, Beyer, y Kruybosch, 1980; Whetten y Bozeman, de
próxima publicación). Algunos de éstos incluyen: competencia
general y habilidades particulares para la gerencia, nivel y
flexibilidad de recursos financieros, composición de la fuerza
laboral, reputación y percepción pública general, así como
provisión de recursos naturales e insumos destinados a la
producción.
Hipótesis de mediación 4: La tecnología organizacional
amortigua los efectos de la autoridad política externa.
Es frecuente que los efectos de la autoridad política se distribuyan
de acuerdo con la tecnología y el tipo de producto de
la organización (Emery y Trist, 1965; Downs, 1967). Las organizaciones
poseen diversos medios de proteger su tecnología
esencial (Thompson, 1967) del entorno, incluyendo interacciones
asociadas con la autoridad política externa.
Hipótesis de mediación 5: Las actividades de cruce de fronteras
mitigan los efectos de la autoridad política externa.
Miles (1980, p. 316) observa que "las organizaciones no
escudriñan sus ambientes para interpretar lo que ven y traducir
y comunicar los hallazgos a quienes toman las decisiones
[.0.] los círculos decisorios cuentan con gente que ocupa roles
especiales para desempeñar estos cruces de fronteras y mantener
las funciones en nombre de sus organizaciones". Dado
que ninguna organización existe en un vacío, la actividad de
cruce de fronteras es omnipresente. Pero las organizaciones
varían sustancialmente en el nivel y formalidad de la actividad
de cruce de fronteras (Aldrich, 1979; Aldrich y Herker,
1977). Tales actividades ayudan a determinar la cantidad,
oportunidad y calidad de la información sobre el ambiente y,
lo que es quizá más importante, a veces permiten que la organización
regule su ambiente establecido. Así pues, el cruce de

POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 139
fronteras es una contingencia crítica en la capacidad de la
organización para moderar los efectos de la autoridad política
externa. A veces esta intermediación tiende a crear o a
explotar oportunidades (como obtener asignaciones o contratos,
cabildeo) y a veces a identificar y disminuir riesgos
(recortes presupuestales potenciales, bajas en el mercado).
Lo público y su restricción. La teoría multidimensional es,
en buena medida, una interpretación del impacto de diversas
restricciones. Pero es importante advertir que la noción de
restricción adquiere aquí un significado especial. En muchos
casos, el término adquiere un significado peyorativo. La palabra
restricción suele acompañarse de adjetivos calificativos
tales como "impropio", "innecesario" o "gravoso". Las restricciones
deben ser evitadas. El uso que aquí le damos al término
no acarrea tales connotaciones. Se supone que las restricciones
son vistas por la organización o el gerente como
positivas, negativas o neutrales en cuanto a su valor. Consideremos,
por ejemplo, el papel cambiante de la Comisión de
Comercio Interestatal (ICC) en la regulación de la industria
ferrocarrilera (Woll, 1977). Durante los primeros tiempos de
la ICC, sus regulaciones fueron consideradas como Iimitantes,
y los dueños ferrocarrileros las vieron de modo poco favorable.
Posteriormente, dichas regulaciones proporcionaron
una protección económica a los ferrocarriles, y las restricciones
adquirieron un valor positivo para dueños e inversionistas.
Ambos grupos de políticas regulatorias -las que limitan
las prácticas monopólicas y las que protegen los ferrocarriles
frente a un mercado de transporte, en el que ya no podían
competir de manera exitosa- son restricciones.
Una vez enfocados en la restricción como un elemento
importante de lo público, cabría cuestionar el valor de examinar
la restricción política en vez de la restricción en general.
¿Por qué es especial la restricción política? Consideremos el
caso de dos diferentes restricciones sobre una compañía: 1)
una orden para instrumentar un programa de capacitación
de los grupos minoritarios a fin de ampliar la contratación y
el ascenso de empleados minoritarios; 2) una concesión de
efectivo para estimular la actividad de investigación y desarrollo.
Pensemos en las implicaciones de cada caso desde la

140 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
perspectiva de: a) un mandato de una compañía matriz; b)
una directriz interna del presidente ejecutivo de la organización
focal; c) una restricción política que implica el ejercicio
de autoridad política secundaria.
Sólo en el caso de la restricción política hay una implicación
con un propósito más amplio y un electorado generalizado.
Es más una cuestión de propósito, motivo y efectos
proyectados que un resultado real. El resultado, especialmente
en el caso de la concesión de gastos en investigación y desarrollo,
puede ser el mismo. Es la amplitud del propósito
(como contribuir a la productividad nacional frente a la utilidad
de la firma) lo que hace importante la restricción política.
Este vínculo con el interés público y con valores más amplios
distingue a la restricción política de otras restricciones.
Según la teoría multidimensional, el impacto de lo público
en el comportamiento organizacional se halla en función de
los siguientes factores: 1) las proporciones respectivas de autoridad
económica y política que constriñen la organización
(es decir, la mezcla de autoridad); 2) la intensidad de la autoridad
aplicada sobre la organización; 3) la capacidad de ésta
para moderar las restricciones a través de sus dispositivos de
amortiguamiento; 4) la autoridad (tanto política como económica)
que la organización focal ejerce sobre su entorno.
Mezcla de lo público como autoridad. La autoridad económica
y política no es vista aquí como influencias compensatorias
sobre el comportamiento de las organizaciones, sino
más bien distintas. Los aumentos de la primera se asociarán
con: 1) mayor preocupación por la eficiencia técnica; 2) vigilancia
empresario-gerente; 3) valoración mercantil del trabajo;
4) incentivo de producción, y 5) evaluación del desempeño
con base en el mercado.
Una infusión de autoridad política no conduce necesariamente
a una reducción de cada uno de los puntos arriba
enumerados, sino que más bien, abre la organización a un
conjunto de influencias adicionales, que en ciertos casos compiten
Con las ya mencionadas yen otros coexisten con influencias
económicas. El impacto de la autoridad política en el
comportamiento organizacional varía en función de la naturaleza
de la autoridad política primaria y secundaria y como

POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 141
resultado de los elementos particulares de las estructuras
gubernativas. Pero algunas de las influencias son penetrantes
y podrían incluir factores como: 1) mayor responsabilidad
frente a actores políticos externos; 2) mayor interdependencia;
3) interés por las externalidades; 4) vínculos más estrechos
con los ciclos políticos; 5) creciente visibilidad pública, y 6)
mayor compromiso con la igualdad y otras metas sociales establecidas.
Estos factores son sugerentes, pero los efectos particulares
de la autoridad política no pueden evaluarse aparte
del conocimiento del contenido sustantivo de la autoridad
política primaria y secundaria ni de las estructuras gubernativas
pertinentes. De igual modo, los efectos particulares de la
autoridad económica no pueden ser evaluados aparte del
conocimiento de las dimensiones sustantivas de las fuerzas
mercantiles en operación.
Cantidad y proporción: la red de lo público. A llegar a este
punto, el principal interés de la teoría multidimensional es la
mezcla de autoridad económica y política más que la cantidad
de autoridad (aunque en el siguiente capítulo se hace un
modesto intento por abordar la última cuestión). Hay dos
razones para el presente enfoque. En primer lugar, la teoría
se ocupa principalmente de lo público y sus impactos. Ésta
no es una teoría general de la autoridad en las organizaciones,
sino más bien una teoría de lo público en que la
autoridad juega un papel central. En segundo lugar, y más
importante, el enfoque sobre la mezcla de autoridad es adecuado
para el nivel de desarrollo teórico. De hecho, una teoría
que explicase por entero el papel de la intensidad del
poder y sus interacciones con la mezcla de autoridad sería
algo superior, pero eso simplemente rebasa el alcance de este
esfuerzo inicial.
Una vez presentadas estas declaraciones de idoneidad,
sigue siendo importante hacer hincapié en que, cualquiera
que sea la mezcla de autoridad económica y política, habrá
organizaciones dotadas de grandes o pequeñas cantidades de
cada una. La gráfica VI.2 presenta una simple "red de lo público"
que ubica algunos tipos de organización a lo largo de
dos ejes; un eje X, que representa la autoridad económica, y
un eje Y, que simboliza la autoridad política.

Autoridad
económica
Firma administrada •
•
por el dueño Firma privada
administrada
profesionalmente
Asociación • comercial
Organización • voluntaria
pequefia
Organización • profesional
GRÁFICA VI.2. La red de lo público
Corporación •
Organización • no lucrativa
Contratista • del gobierno •
Empresa patrocinada
por el gobierno
Universidad • de investigación
...
Organización pública
de tarifas al usuario
Cooperativa • de 1 y D
gobierno-industria
...
Organización pública
que participa en el
mercado •
Tradicional
financiamiento indirecto
de organización
del gobierno
Autoridad
política

POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 143
El propósito de esta gráfica es indicar simplemente que las
organizaciones, cualesquiera que sean, pueden ordenarse según
su cantidad y mezcla de autoridad económica y política.
De esto no se infiere que la ubicación de cada tipo de organización
sea precisa. Algunos tipos de ellas tendrán mayor dispersión
sobre la red que otros. Por ejemplo, la ubicación de
las organizaciones no lucrativas -una variedad en especial
típica- es particularmente arbitraria. No obstante, se afirma
que por lo menos algunas de las organizaciones señaladas de
cada tipo podrían acercarse más a los símbolos que representan
su ubicación en la red.
Si la red parece familiar, quizá se deba a descripciones similares
del carácter económico de los bienes y servicios de las
organizaciones. La diferencia, desde luego, es que esta red se
basa en la calidad y cantidad de autoridad que influye en el
comportamiento organizacional; así que no existe necesariamente
correspondencia con el carácter económico de los
bienes y servicios producidos.
Lo PÚBLICO Y PROCESOS ORGANIZACIONALES
En el capítulo I se ilustró el efecto de lo público en las organizaciones
al examinar cómo la autoridad política ha contribuido
a conformar el desarrollo corporativo en la industria
aeroespacial. En ese punto, se argumentó que lo público puede
influir prácticamente cualquier aspecto del comportamiento
organizacional. Sin embargo, era conveniente empezar
por considerar los efectos de lo público en los procesos
"más esenciales" (es decir, determinantes) de las organizaciones.
La teoría multidimensional de lo público continúa desarrollándose
en el resto de este capítulo, utilizando el mismo
trazo; la discusión se centra en los procesos organizacionales
más elementales.
Además de sugerir algunas de las implicaciones de lo público
para el conocimiento teórico del comportamiento organizacional,
se exploran implicaciones gerenciales en conexión
con cada uno de los procesos organizacionales considerados.
Lo público y los procesos de recursos. Ninguna actividad es

144 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
tan vital para una organización como la obtención y administración
de los recursos financieros. Las actividades corporativas
esenciales presuponen una base de recursos, y gran parte
de la energía de la organización se dirige a expandir, salvaguardar
o desplegar recursos. Asimismo, su adquisición y
manejo guardan estrecha relación con el mantenimiento y los
objetivos de la organización. Los procesos de recursos tienen
primacía.
Una dificultad para analizar el componente público de los
recursos viene en seguida a la mente: el alcance y la variedad
de sus procesos son impuestos. Entre las diversas actividades
organizacionales que tienen que ver con los recursos, destacan
la adquisición de éstos, su despliegue, su asignación para
proyectos y programas, así como el monitoreo de sus flujos.
Lo público puede influir en cualquiera de estos procesos o en
todos a la vez (Bozeman y Straussman, 1983). Pero para un
análisis conceptual de lo público en los recursos, es mejor
comenzar con un aspecto simple aunque importante: la mezcla
de recursos.
Como aquí se utiliza, el concepto de mezcla de recursos se
refiere a la proporción de los recursos financieros que una
organización recibe de fuentes gubernamentales. Los recursos
pueden provenir de asignaciones directas, contratos, subsidios,
préstamos o cualquier variedad de tales vehículos
financieros.
La mezcla de recursos demuestra las posibilidades de diferentes
grados de influencia de la autoridad política. Si todas
las organizaciones privadas estuviesen en un polo de la
dimensión de recursos (es decir, recibiendo 100% de ellos a
partir de las ventas a consumidores privados en mercados
competitivos) y todas las organizaciones del gobierno estuvieran
en el otro polo, no habría necesidad de considerar los
efectos de lo público en los procesos de recursos de todas las
organizaciones. Pero éstas, incluyendo las del sector privado,
obtienen apoyo financiero de varias fuentes: utilidades de los
mercados privados, ganancias de contratos del gobierno, subsidios
gubernamentales, fondos de inversión, cargos al consumidor,
ingresos por fondos especiales e incluso asignaciones
gubernamentales directas. Estas fuentes varían en

POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 145
cuanto a sus implicaciones para la influencia de la autoridad
política.
Las principales derivaciones teóricas de lo público de los
recursos se relacionan con los valores, a veces en conflicto, de
autonomía y estabilidad. Las organizaciones que guardan
cierta independencia con respecto a constreñimientos externos
suelen conservar mayor flexibilidad no sólo en el manejo
de sus recursos, sino también en la toma de decisiones
estratégicas. Su relativa autonomía les permite ajustarse al
mercado, conforme las condiciones lo requieran, al expandir
o limitar la producción, promover nuevos productos o servicios,
acumular recursos, crear una disminución de recursos
en periodos de poca actividad, etc. Además, las organizaciones
que no dependen de la autoridad política pueden a
veces manipular el mercado, y en muchos casos, crear demanda
a través de la publicidad, del mercado agresivo, de la
expansión de medios para la venta o del desarrollo de nuevos
clientes.
Pero el efecto de la autoridad política sobre los procesos de
recursos organizacionales no es necesariamente nocivo. Quienes
estudian el presupuesto y las asignaciones públicas han
señalado que las organizaciones del gobierno no son pasivas
en sus esfuerzos por obtener recursos. La impredecibilidad
de éstos tampoco es necesariamente resultado de la sujeción
a la autoridad política. En primer lugar, la presupuestación
es a menudo incremental, y dada la importancia de la base de
asignaciones, el financiamiento de las autoridades políticas
suele fluctuar menos que el que se basa en el mercado. La
mayoría de las agencias del gobierno y muchos de sus concesionarios
diseñan programas suponiendo que las asignaciones
igualarán o superarán las del año anterior. Legisladores,
inspectores del presupuesto y superiores ejecutivos
proporcionan señales sobre los probables resultados de las
asignaciones, y los gerentes son sensibles a esas pistas.
Además, el proceso presupuestario en el gobierno federal (y
en muchos de los estados) se inicia dos o tres años antes del
compromiso efectivo de autoridad obligatoria. Por último,
buena porción de los recursos de agencias gubernamentales
puede considerarse como "incontrolable", en el sentido de

146 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
que proviene de fondos fiduciarios, impuestos de asignación
especial o derechos estatutarios indexados, y de que implica
poca discreción.
El punto es que la influencia de la autoridad política en la
obtención de recursos suele ser una fuerza estabilizadora. La
dependencia puede ofrecer ventajas significativas. Las compañías
más privadas (aquéllas que se sostienen con las ganancias
generadas en mercados privados) poseen toda la libertad
asociada con la autonomía -incluyendo la de controlar e
invertir recursos financieros-, pero de modo característico
deben operar en un ambiente de mayor incertidumbre. Así,
una mayor intervención de lo público en los procesos de
recursos no es intrínsecamente buena o mala, y en cambio
debe juzgarse en relación con las estrategias gerenciales y las
características del entorno de la organización. Como señala
Thompson (1967), las organizaciones buscan estrategias que
protejan su tecnología principal de la tensión ambiental y de
la incertidumbre. En algunos casos, lo público es una protección
efectiva; en otros, un grillete efectivo.
Lo público y control de recursos. Parece cosa segura que la
mayoría de las empresas tienen más autonomía que las agencias
del gobierno en cuanto a desarrollo, asignación y uso de
recursos. Pero una mayor participación de lo público bien
puede reducir el nivel de autonomía. De igual modo, una
mayor seguridad en el mercado puede aumentar la autonomía
de las agencias gubernamentales. A medida que los
gerentes buscan diversificar su base de financiamiento, deben
tomarse en cuenta las posibilidades de que algún incremento
o decremento de la autonomía decisoria acompañe probablemente
un cambio en la mezcla de recursos.
La estabilidad de los recursos suele verse afectada por lo
público. Por ejemplo, la firma Acme Widgets, Inc., tiene éxito
como proveedora de insumas de producción para los fabricantes.
Pero acaba de recibir su primer contrato grande del
gobierno, con lo que espera casi duplicar sus ingresos por
ventas. Un cambio de tal magnitud conducirá de manera
inevitable a importantes reorientaciones, algunas planeadas y
otras no. Uno de los factores cruciales que la gerencia de
Acme debe considerar es el de posibles efectos de largo

POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 147
alcance sobre la estabilidad de su base de recursos. Si la firma
va en busca de contratos del gobierno, sus estrategias de
obtención de recursos serán sensibles a los cambios en el clima
político. Esto significa que las reglas del juego pueden
variar: la habilidad para interpretar las condiciones del mercado
(el fuerte de Acme) no es lo mismo que la astucia para
descifrar el cambio político.
El componente público de los recursos está transformando
las organizaciones empresariales, pero su componente privado
también está modificando muchas organizaciones del gobierno.
Ya sea por escasez de fondos o por ideología, estas últimas
han estado experimentando con diversos métodos, casi de
mercado, para allegarse y administrar recursos financieros. En
muchos casos, hay efectos secundarios. ¿La confianza en el
mercado socava la estabilidad de las organizaciones gubernamentales?
¿Tiende esto a fomentar un menosprecio de los programas
de importancia social y política que tienen poco potencial
mercantil? Éstas son cuestiones que los administradores.
deben ponderar conforme buscan modificar su base tradicional
de recursos.
Lo público y ciclos de vida organizacional. Establecer y mantener
la organización es un proceso básico común a todas las
organizaciones. Éstas nacen, buscan conservarse y finalmente
mueren; así, puede decirse que tienen ciclos de vida.
De acuerdo con el enfoque aquí perfilado, estos ciclos vitales
se consideran en .érminos del grado en que lo público influye
en la creación, conservación y desmantelamiento de las organizaciones.
Las organizaciones del gobierno dependen de superiores
legales para su creación-ya sea por decreto, orden ejecutiva
o entidades de mayor jerarquía dentro de la burocracia- y
no se autopromueven (al menos en sentido formal). Si bien
esta diferencia formal entre las organizaciones gubernamentales
y privadas resulta importante, también debe tomarse
en cuenta que las segundas rara vez surgen de un golpe,
libres de requisitos constitutivos, procedimientos de licencia,
leyes antimonopólicas o influencias similares de la autoridad
política.
Las organizaciones empresariales varían considerablemente

148 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
con respecto a la influencia de la autoridad política en sus procesos
de nacimiento y muerte. Esta autoridad rara vez tiene
efectos mayores en los ciclos vitales de organizaciones pequeñas
y voluntarias (excepto en forma indirecta a través de apoyo
financiero), pero en el otro extremo, la autoridad nolítica permea
los procesos para el establecimiento e incorporación de
una gran firma que opera en un mercado oligárquico y fuertemente
restringido por leyes antimonopólicas.
Además de los efectos directos de la autoridad política
sobre los procesos de vida y muerte, la influencia de lo público
resulta de la regulación gubernamental de los mercados.
Pfeffer (1974) ofrece evidencia sobre los efectos de las regulaciones
del Consejo de Aeronáutica Civil en la entrada de
nuevas aerolíneas a la industria. Asimismo, los incentivos
tributarios suelen desempeñar un importante papel en el
establecimiento de organizaciones (véase Bozeman y Link,
1983). Todo esto no implica que las diferencias legales for-
.males entre la creación de organizaciones del gobierno y privadas
carezcan de importancia; en cambio, sugiere que lo
público suele afectar los ciclos de vida de todo tipo de organizaciones.
Lo público y manejo de ciclos vitales. Es muy probable que
pocos gerentes piensen en sí mismos como administradores
de ciclos vitales. Pero eso es exactamente de lo que se trata:
desarrollar estrategias para iniciar nuevas organizaciones,
colocarlas en un lugar favorable para que puedan mantenerse
y planificar el desmantelamiento de la organización propia o
de otra para la que se diseña una política. Lo público de los
ciclos de vida se inmiscuye de varias maneras en estas cuestiones
gerenciales, pero es quizá más prominente en las decisiones
sobre la creación de nuevas organizaciones.
El efecto de lo público en la creación de organizaciones del
gobierno no podría ser más fundamental: no es posible establecer
nuevos organismos gubernamentales sin la autorización
de una entidad gubernamental ya existente. Pero la autoridad
política puede influir prácticamente en cualquier
decisión de poner en marcha una organización. Un gerenteempresario
que contempla un nuevo negocio de riesgo podría
desear explorar el entorno de asistencia gubernamental y

POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 149
encontrar una amplia gama de posibilidades, incluyendo programas
de incentivos, programas de préstamos de la Small
Business Administration, programas de asesoría patrocinados
por el gobierno (como el Retired Executive Corps), centros
de incubación con patrocinio gubernamental y zonas de
empresas con impuestos reducidos. Lo público tiene a menudo
la suficiente importancia para alterar el cálculo decisorio
del empresario (que es exactamente para lo que están diseñados
muchos programas). Sin embargo, los efectos de la autoridad
política no son siempre unidireccionales. Las tasas de
impuestos, la regulación (y desregulación) y los requisitos
de papeleo del gobierno son sólo algunos de los productos de
la autoridad política que dan forma a las decisiones de actuar
o no actuar de empresarios y gerentes.
Lo PÚBLICO Y PROCESOS ESTRUCTURALES
Otro elemento básico de las organizaciones es la estructura,
que también tiene implicaciones para lo público. Hay varias
características centralizadoras en el gobierno que podrían juntarse
en la categoría de lo público estructural. En el gobierno
federal, dos de las agencias más importantes en la promoción
de la dependencia estructural-administrativa son la Administración
de Servicios Generales (GSA) y la Oficina de Control y
Presupuesto (OMB). La centralización de gestiones en la GSA no
tiene una verdadera contraparte en las organizaciones empresariales,
aunque, desde luego, en aquellas instancias en que
domina un solo vendedor, existe una dependencia similar. La
GSA tiene gran influencia en los concesionarios del gobierno.
La OMB promulga regulaciones que establecen los procedimientos
de control para las agencias federales, y al igual que la GSA,
tiene un impacto sustancial en la estructuración y manejo de
las organizaciones empresariales. Asimismo, los contratistas se
ven afectados por los requisitos contables de la OMB. Con frecuencia,
estos requisitos ocasionan enormes cambios en el aparato
administrativo de las organizaciones del sector público.
Lo público estructural-administrativo afecta el control de
personal. Las restricciones impuestas por algunas entidades

150 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
del gobierno a otras son muy evidentes: normas y regulaciones
en cuanto a la disponibilidad de líneas de personal,
procedimientos de contratación y requerimientos del servicio
civil. Pero muchas organizaciones empresariales se han encontrado
sujetas a la autoridad política en su reclutamiento,
promoción y manejo de personal. Las pautas establecidas por
la acción afirmativa y la oportunidad equitativa de empleo
tienen impactos significativos en las prácticas de contratación
de las firmas empresariales. Las regulaciones impuestas
por agencias como la Administración de Seguridad y Salud
Ocupacional (OSHA) afectan el control y dirección de los
empleados. La legislación sobre salarios mínimos y los requisitos
de seguridad social también son elementos de lo público.
Las organizaciones difieren un poco en cuanto al grado en
que las prácticas de personal se ven restringidas. Aquéllas que
dependen en gran medida de los contratos del gobierno a
menudo encuentran que el acatamiento de las normas de personal
es una precondición para su adjudicación. Las universidades
(incluyendo las privadas) son en especial vulnerables,
ya que existe la posibilidad legal de retirarles todos los fondos
federales en caso de que un solo departamento o incluso un
solo proyecto haya violado las pautas de acción afirmativa.
Por otra parte, lo público no sólo tiene consecuencias directas
en la contratación, la promoción y los procedimientos de personal,
sino que también afecta la estructura y operación de
personal e incluso de unidades de línea.
Lo público estructural y administración. El efecto de lo
público en la estructura de las organizaciones suele ser muy
visible y mal acogido. De hecho, el término papeleo se refiere
por lo general a reglas y procedimientos que se originan en lo
público estructural. Esto incluye por lo menos tanto problemas
administrativos como los que abarcan las cuestiones de
papeleo y burocratización.
Como ya se ha mencionado, la centralización de funciones
administrativas rutinarias (manejo de personal, presupuesto,
contabilidad, gestión, administración de medios e instalaciones)
en el gobierno no tiene una verdadera contraparte en las
empresas. Sin embargo, los impactos de las reglas de contabilidad
de la GAO, de los requisitos administrativos de la

POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 151
OMB Y de las normas de personal de la Oficina de Manejo de
Personal (OPM) afectan a muchas organizaciones empresariales
a través de contratos del gobierno, concesiones y otras
interacciones empresa-gobierno. A veces los gerentes ven estos
elementos de lo público estructural como papeleo, una
restricción que debe evitarse. En muchos casos, esta percepción
es exacta. En otros, el papeleo de un hombre es el
mecanismo de justificación de otro hombre. Por lo general, lo
público estructural trae consigo la expectativa de que las
acciones organizacionales serán vigiladas, sea de manera directa
o indirecta, por funcionarios públicos. La "administración
del papeleo" es una habilidad peculiar que requiere de
atención a su racionalidad, vínculos de comunicación efectivos
con actores externos y alto grado de apertura en la toma
de decisiones.
Lo PÚBLICO Y PROCESOS DE METAS
Mohr (1973) hace una distinción entre metas transitivas y
metas reflexivas. Una meta transitiva es "aquélla cuyo referente
está fuera de la organización de que se trata (...] un
impacto intencional de la organización sobre su entorno".
Las metas reflexivas, en contraste, se orientan hacia dentro,
se ocupan de la conservación del sistema y por lo general
entrañan alicientes que tienden a evocar contribuciones de
los miembros a la organización: "En el marco general de las
metas reflexivas, cada organización determina sus propias
reglas de juego. Los criterios empleados para repartir los
recursos organizacionales y la consecuente distribución de
incentivos -dinero, poder, prestigio, experiencia psicológica,
etc.- sin duda variarán entre distintas organizaciones"
(Mohr, 1973, p. 476).
Una diferencia entre las organizaciones gubernamentales y
privadas es que las primeras se instituyen con una o más metas
transitivas, por lo general declaradas en la ley u orden
ejecutiva que autoriza el establecimiento de la agencia. Como
señala Mohr, las organizaciones privadas pueden existir sólo
para el logro de metas reflexivas (como el beneficio económico
de sus miembros). Uno de los efectos indirectos, pero cru-

152 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
ciales, de las metas transitivas de las organizaciones gubernamentales
concierne a las expectativas públicas. Se supone que
la firma empresarial actúa en su propio interés, comprendido
en su sentido más estrecho. Sin embargo, es de esperar que
las organizaciones del gobierno trasciendan los -strechos límites
del interés propio. Si las metas programáticas locales
chocan con objetivos de política más amplios, se espera que
estos últimos prevalezcan. Ésta es una cuestión de expectativa
tanto como de realidad, pero la expectativa misma es importante
en la conformación del comportamiento.
A pesar de las expectativas, los estudiosos de la política burocrática
subrayan el hecho de que las metas transitivas no
suelen ser la mejor guía para el comportamiento de las organizaciones
públicas. Downs (1967, p. 2) observa: "los funcionarios
burocráticos [públicos], como todos los demás agentes
en la sociedad, se ven motivados de manera significativa
-aunque no única- por sus propios intereses". Desde luego,
esto no implica que los objetivos del director público sean
necesariamente incompatibles con las metas transitivas de las
organizaciones. Downs reconoce que los directores públicos
poseen un "conjunto complejo de metas que incluyen poder,
ingreso, prestigio, seguridad, conveniencia, lealtad (a una idea,
institución o país), orgullo del trabajo excelente y deseo de
servir al interés público".
Las metas transitivas ofrecen una pobre guía para el comportamiento
de las organizaciones cuando los objetivos han
sido desplazados, ignorados o utilizados como racionalizaciones
convenientes para metas reflexivas. Si bien puede
suponerse que las organizaciones del gobierno tienen metas
transitivas formales, es importante recordar que: 1) cualquier
organización puede proclamar metas transitivas, y 2) la posición
gubernamental privada nos dice poco sobre la significación
empírica de dichas metas.
La expectativa de que las organizaciones gubernamentales
buscarán superar objetivos personales y burocráticos resulta
a menudo engañosa, al igual que suponer que las organizaciones
privadas nunca persiguen metas trascendentes, multiorganizacionales.
Lo público de metas y administracián. Muchas de las impli-

POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 153
caciones administrativas de lo público de metas se relacionan
más con expectativas que con requerimientos formales. Las
organizaciones del gobierno tienen objetivos que trascienden
la organización individual, y estas metas transitivas llevan
consigo una carga de interés público. Pero, ¿qué hay de las
organizaciones empresariales cuyas metas son influidas por
la autoridad política? Consideremos el caso de una firma consultora
en ingeniería que recibe honorarios por construir y
luego manejar una instalación de eliminación de desechos
sólidos propiedad del condado. ¿Es la meta de la firma obtener
ganancias de esta actividad? Sin duda alguna. Pero el
hecho de que el encargo sea público, aprobado por la autoridad
política y vigilado por funcionarios públicos, ¿no afectará
los objetivos de la compañía? ¿No asumiría, ésta, en efecto,
metas transitivas? La respuesta a esta pregunta puede variar
según los valores de los gerentes-propietarios de compañías
particulares. Pero las percepciones del público, la atención de
los medios de comunicación y los mecanismos de responsabilidad
pública requeridos por el carácter público de la
obra son más tangibles. Los gerentes en el sector público tanto
como en el privado, que trabajan en organizaciones cuyas
misiones y metas se ven afectadas por la autoridad política,
deben estar preparados para enfrentar un ambiente organizacional
muy diferente y extendido y, con frecuencia, un conjunto
diferente de expectativas sobre la conducta apropiada
de una organización.
Lo público de metas afecta la interdependencia. Por regla
general, los administradores en el gobierno dan por sentado
que el logro de cualquier meta significativa requiere el manejo
de la interdependencia. Los gerentes en organizaciones privadas
con una gran influencia de la autoridad política se
encuentran en una posición similar, pero suelen tener menos
experiencias frente a los retos y frustraciones de perseguir
metas que dependen de la cooperación de numerosos actores
semiautónomos. Lo público de metas puede generar interdependencia
a partir de varias fuentes. Los objetivos transitivos
de las organizaciones gubernamentales (y algunas empresariales)
aseguran la interdependencia. La combinación
de fuerzas organizativas públicas y privadas en empresas de

154 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
riesgo compartido, cooperativas y programación conjunta
tiene como consecuencia inevitable cierto grado de lo público
de metas e interdependencia. Además, la interdependencia
plantea una serie de interrogantes de carácter administrativo:
¿cómo alcanzar metas transitivas y al mismo tiempo ponerlas
en equilibrio frente a las metas reflexivas existentes y, en ocasiones,
a la supervivencia organizacional? ¿Cómo cooperar y
aun así mantener una buena dosis de autonomía? La ganancia
y el crecimiento ofrecen un útil indicador de eficacia organizativa
en el sector privado (la asignación presupuestaria
juega un papel similar en el gobierno), pero, ¿cómo manejar
la eficacia de programas que trascienden la organización?
Lo público de las metas organizacionales puede influir en
los métodos de los gerentes para alcanzar objetivos. Con frecuencia,
lo público crea mayor complejidad y exige que el
administrador haga frente a una gama de variables sobre las
cuales tiene un control limitado. Lo público de metas plantea
para los gerentes privados muchos de los mismos dilemas que
los directores públicos suelen enfrentar de manera rutinaria:
armonizar la ejecución de programas con los ciclos políticos,
esforzarse en logros muy visibles que impresionen a los guardianes
del erario público, hacer peticiones audaces para programas
que de otro modo podrían no ser financiados.
DE LA TEORÍA A LA APLICACIÓN
Este capítulo ha incluido algunos enfoques para desarrollar
una teoría de lo público. Pasar de los conceptos a las mediciones
habrá de aguzar la reflexión sobre las diferencias entre
lo público y lo privado, colocar piezas adicionales al rompecabezas
de lo público y, de paso, revelar algunas ideas útiles
para decisiones de política. La investigación de lo público
es en especial aplicable a dichas decisiones en lo tocante a la
asignación de recursos y responsabilidades entre tipos organizacionales.
El capítulo siguiente ilustra la aplicación de un estudio
basado en la teoría de lo público. Asimismo, presenta un
cuestionario elemental de supuestos sobre lo público en el

POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 155
contexto de los laboratorios de investigación y desarrollo.
Éstos ofrecen un punto de referencia útil por su gran diversidad
en cuanto a tipo organizacional, mezcla de recursos y
estructura institucional, pero, al mismo tiempo, por cierta
similitud en actividades corporativas (proporcionando así un
control implícito de la tecnología de la organización).

VII. CASO PARTICULAR: CÓMO EL NIVEL DE
LO PÚBLICO AFECTA EL DESEMPEÑO DE LAS
ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN
Y DESARROLLO*
LAS organizaciones de investigación y desarrollo (1 y D) ofrecen
un campo fértil para analizar las dimensiones de lo público.
Tal vez no haya sector institucional con variedad más rica de
tipos de organización, estructuras y ambientes. Los laboratorios
del 1 Y D se encuentran en el gobierno, en universidades
-tanto públicas como privadas- y en la industria. Algunos se
ajustan a los estereotipos tradicionales de gobierno-empresa,
mientras que otros están a la vanguardia de nuevos tipos organizacionales
que resultan casi imposible de clasificar con los
criterios convencionales.
Los laboratorios de 1 y D modernos -es decir, de gran
escala y burocratizados- tienen menos de 100 años de existir,
y durante ese tiempo han evolucionado de los talleres técnicos
del siglo XIX -relativamente homogéneos y orientados
a un producto- al conjunto diverso de investigadores de hoy
(Dupree, 1957; Mowery, 1981). Organizaciones de investigación
de enorme importancia para la productividad, innovación
y seguridad nacionales se hallan tanto en el gobierno
como en la industria. Laboratorios industriales como American
Telephone and Telegraph (AT&T), Bell Laboratories y el
Watson Research Center de International Business Machines
(mM) son similares en alcance y tamaño a instalaciones federales
como el Oak Ridge National Laboratory.
Los laboratorios nacionales del Departamento de Energía
(por ejemplo, Oak Ridge, Argonne y Brookhaven) revisten un
interés particular desde el punto de vista del rompecabezas
de lo público. Oak Ridge, por ejemplo, es un laboratorio del
* Para este capítulo, escrito con la colaboración de Michael Crow, se han
tomado algunas ideas de Crow y Bozeman, de próxima publicación (a y b).
156

ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 157
gobierno federal dirigido por una corporación (Martin Marietta
Corporation) que produce gran variedad de estudios,
incluyendo investigación nuclear casi exclusivamente para el
gobierno, investigación básica y aplicada para el dominio
público, y más recientemente, investigaciones que pueden ser
patentadas por firmas empresariales. El carácter ambiguo de
Oak Ridge se torna aún más complicado por las asociaciones
de investigación con la industria y los programas de compartimiento
de instalaciones. Pero los laboratorios nacionales no
son los únicos responsables de la creciente confusión de tipos
organizacionales y del desvanecimiento de sectores. Las organizaciones
de Investigación y Desarrollo Independiente (IRAD)
del Departamento de Defensa están en manos de firmas privadas,
pero son totalmente o en gran medida financiadas por
el gobierno. Y a medida que los laboratorios del gobierno
comienzan a participar en el mercado -vendiendo patentes,
montando parques e incubadores industriales, alentando firmas
industriales derivadas-, la distinción entre organizaciones
de investigación gubernamentales y empresariales se
hace aún más tenue.
El entorno cambiante de las organizaciones de 1 y D es un
lugar común para los analistas de la política científica, pero
las distinciones tradicionales entre las organizaciones de
investigación gubernamentales y privadas siguen dominando
gran parte de la preocupación sobre la asignación de recursos
y responsabilidades entre proveedores de 1 y D. En parte, las
diferencias empresa-gobierno continúan utilizándose simplemente
como una conveniente taquigrafía. Más a propósito,
existen importantes diferencias al menos en su conjunto,
entre laboratorios privados y del gobierno. Sin embargo, el
objetivo del análisis aquí presentado es comparar el estereotipo
gobierno-industria con un enfoque basado en las dimensiones
del modelo de lo público.
En este capítulo se clasifican 250 organizaciones de 1 y D,
tomando en cuenta tanto los criterios tradicionales de la posici6n
legal para la distinción público-privado como una
medición de lo público basada principalmente en el porcentaje
de financiamiento gubernamental. Este esfuerzo taxonómico
sirve para varios propósitos. Luego de determinar el grado

158 ORGANIZACIONES DEINVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
de divergencia entre la clasificación tradicional y un concepto
dimensional de lo público, se formula una tipología de lo
público y lo privado, la cual es puesta a prueba por un análisis
casuístico de 32 organizaciones de 1 y D. Los resultados
ilustran las posibilidades de opciones al pensamiento sobre
las distinciones público-privado. Posteriormente, se discuten
las consecuencias de los estudios particulares para la eficacia
organizativa. Por último, se consideran algunas de las implicaciones
más generales del análisis y se esbozan estrategias
de investigación.
ESTUDIO DE LA DIVERSIDAD ORGANIZACIONAL: EL NATIONAL
COMPARATIVE R & D LABORATORY PROJECT
El National Comparative R & D Laboratory Project (NCRL) es
un proyecto de investigación en marcha, orientado a la comprensión
de la diversidad en los ambientes, estructuras corporativas,
políticas y desempeño de organizaciones de investigación
en los Estados Unidos (Crow, 1985; Loveless, 1985;
Crow y Bozeman, de próxima publicación [a], de próxima
publicación [b]; Bozeman y Loveless, de próxima publicación).
El proyecto se enfoca de manera particular en las diferencias
entre las organizaciones de investigación públicas y
privadas. Pero mientras algunos estudios anteriores que
examinan las diferencias entre laboratorios públicos y privados
(como Marcson, 1960, 1972; Fusfeld y Langlois, 1982) se
han enfocado casi exclusivamente en simples distinciones
binarias basadas en la posición legal formal, los estudios del
NCRL examinan las organizaciones de 1 y D de acuerdo con un
concepto dimensional de lo público y lo privado.
Clasificación del universo organizacional
Alrededor de 829 organizaciones de 1 y D en los Estados
Unidos realizan investigaciones relacionadas con la energía.
Esto abarca el universo organizacional para el presente análisis.
Enfocar la atención en organizaciones que trabajan en el

ORGANIZACIONES DE INVESTIGACiÓN Y DESARROLLO 159
mismo campo general resulta ventajoso para un estudio interesado
en aislar el impacto de lo público. A menudo, las comparaciones
entre lo público y lo privado se ven obstaculizadas
por una incapacidad de separar la influencia sectorial de los
efectos producidos por diferencias (obviamente distribuidas
de manera no aleatoria) en productos, bienes y servicios.
El análisis del NCRL sobre la posición legal de los 829 centros
de I y D indicó que 74 de ellos (8.9%) son propiedad y
CUADRO VIL!. Clasificación por propiedad en el universo
del estudio
Clase de
propiedad
Industrial
Del gobierno
Cooperativa
Mixta
Total
Número de
unidades
258
(31.1%)
74
(8.9%)
414
(49.9%)
83
(10%)
829
(100%)
Descripción de categoría
Las instalaciones dellaboratorio
son propiedad de
una organización industrial.
Las instalaciones dellaboratorio,
al igual que sus
programas, son propiedad
de una agencia del gobierno
y están bajo su operación.
Las instalaciones y los programas
del laboratorio se
hallan bajo el régimen de
propiedad cooperativa y son
operados por más de un
tipo organizacional.
Parte de las instalaciones y
programas del laboratorio
es propiedad de una empresa
industrial o una universidad,
y otra parte es propiedad
de una agencia del gobierno.

160 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
están bajo la operación del gobierno, por lo que pueden clasificarse
sin dificultad como organizaciones gubernamentales.
Sin embargo, no se puede presuponer que el 90% restante
sean organizaciones industriales. De hecho, sólo 258 (31.1 %)
son fácilmente clasificables como tales, en el sentido de que
su propiedad y administración es enteramente privada. Como
se indica en el cuadro VIl.l, la mayor parte del universo organizacional
no puede clasificarse de manera significativa totalmente
como gubernamental o industrial.
Clasificación de lo público de organizaciones de 1 y D
Una clasificación binaria (gobierno-industria) resulta de utilidad
limitada para el ambiente heterogéneo de las organizaciones
de 1 y D en energía. Cuadruplicar la clasificación parece
más sensato, pero contribuye poco a la comprensión del papel
de lo público entre las organizaciones. Aquí se emplea un esquema
dimensional simple como alternativa a visiones más
convencionales de lo público de las organizaciones. El esquema
contiene sólo dos variables y parámetros muy simples.
La medida de lo público. Cualquiera de una variedad de mediciones
de lo público concuerda con las hipótesis presentadas
en el capítulo VI. Sin embargo, es posible identificar varios criterios
que ayuden en la selección de una medida específica.
En esta etapa preliminar, parece más adecuada una medida
directa y simple que pueda calcularse con facilidad, tenga
validez nominal y sea aplicable casi a cualquier organización.
Aquí hemos utilizado el porcentaje de los recursos financieros
que la organización recibe de fuentes gubernamentales. Esta
medida se toma como una delegación de autoridad política. Si
bien es claro que no existe una correspondencia exacta entre
recursos del gobierno y control gubernamental (mucho menos
público), hay por lo menos cierta razón para creer, como se
sugiere en el capítulo v, que la dotación y las restricciones
arraigadas esencialmente en la autoridad política dan forma a
la organización y afectan su comportamiento.
Una medición .del porcentaje de financiamiento gubernamental
arroja datos de nivel de intervalo, pero en provecho de

ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 161
cierto conservadurismo y considerando el deseo de crear una
tipología útil se ha empleado una clasificación triple, como
sigue:
Elevada intervención
de lo público
Moderada intervención
de lo público
Baja intervención
de lo público
= 76 a 100% del financiamiento a
programas de 1y D por fuentes del
gobierno.
= 26 a 75% del financiamiento a
programas de 1y D por fuentes del
gobierno.
= Oa 25% del financiamiento a programas
de 1 y D por fuentes del
gobierno.
Estas categorías son, desde luego, un tanto arbitrarias, pero
ofrecen un punto de partida para buscar diferencias empíricas
según un concepto dimensional de lo público. En otros
textos se han sugerido medidas adicionales (véanse Bozeman,
1984; Bozeman y Loveless, de próxima publicación).
La medida de lo privado. Como una delegación de autoridad
económica, los productos y servicios del laboratorio de I y D
se miden en términos de orientación mercantil expresada. En
un extremo, un producto de I y D puede estar dirigido hacia
la ciencia y tecnología del dominio público, en beneficio de la
sociedad y sin que un grupo obtenga más provecho que otro
de dicho producto. La llamada investigación básica ("el conocimiento
por el conocimiento") suele concebirse de esta manera.
En el otro extremo, ciertos productos de I y D pueden
apuntar directamente al mercado, con una sola organización
que cosecha todo el beneficio al capturar las ganancias asociadas
con el bien o servicio (en otras palabras, excluyendo a
todos del uso del bien, excepto a los clientes que pagan por
él). En términos generales, la actividad de investigación y
desarrollo aplicados se vincula de manera más estrecha con
las necesidades y señales del mercado.

162 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
Son tres las categorías que miden el grado de foco mercantil
(es decir, la importancia de la "autoridad económica") para
la organización:
Producto de 1 y D
genérico
Producto de 1 y D
balanceado
Producto de 1 y D
patentado
= "investigación pura" orientada al dominio
público. con poco interés mercantil; el
producto principal es una propiedad física
o (con más frecuencia) intelectual que
tiene las características de un bien público.
= equilibrio de productos de 1 y D dirigidos
al mercado y del dominio público. La 1 y
D no está dominacla por objetivos de
patente ni por la "investigación pura".
= el interés principal es desarrollar productos
para el mercado; éstos tienen el carácter
económico de bienes privados.
Es importante advertir que casi todas las organizaciones
incluidas en este estudio están involucradas en cierta mezcla
de actividades. y que se caracterizan por realizar al menos un
poco de investigación básica y otro tanto de investigación
orientada a obtener un resultado a corto plazo en el mercado.
Sin embargo, la clasificación planteó relativamente pocos
problemas. Los investigadores encasillaron las organizaciones
en una de las tres categorías; la consulta entre los gerentes
de 1 y D que participaron en el estudio indicó un acuerdo
casi total sobre la clasificación (véase Crow y Bozeman, de
próxima publicación [a], para detalles de clasificación).
Tipología de lo público
A fin de facilitar la clasificación, se elaboró un instrumento
de encuesta para obtener información sobre los contextos
ambientales, estructuras y flujos de recursos de las organizaciones.
El cuestionario se envió por correo a directores de los

ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 163
laboratorios de I y D en energía; se recibieron 250 cuestionarios
utilizables (es decir, debidamente resueltos) de los participantes.
Cada una de las 250 organizaciones de I y D fue clasificada
de acuerdo con las dos medidas ya expuestas. La
variación se distribuyó entre las categorías, de tal modo que
fuera posible hacer un análisis con una matriz de tres por
tres. El cuadro VII.2 presenta la clasificación de lo público
resultante e introduce los nombres (posteriormente tratados
con mayor detalle) desarrollados para los tipos de organización
en relación con cada una de las nueve células. El
cuadro VII.3 ofrece información adicional en cuanto a tiempo
de origen, niveles de financiamiento y horizonte de planeación
declarado.
Los resultados de esta encuesta no deben tomarse como
una representación exacta de la distribución de tipos organizacionales
en general, ni una representación del universo de
organizaciones de 1 y D en energía. La comparación entre las
cifras de la muestra y las del universo (véase Crow, 1985)
indica que los laboratorios Genéricos Públicos (el estereotipo
de laboratorio del gobierno) están sobrerrepresentados estadísticamente,
y que los laboratorios Mercantiles Independientes
(el estereotipo industrial) se hallan subrepresentados. Sin
embargo, nuestro propósito no es calcular las proporciones
de tipos de laboratorio, sino determinar la correspondencia
de la tipología de lo público con el esquema cuádruple
más convencional basado en la condición legal (tipo de
propiedad). El cuadro VIIA presenta una retabulación del tipo
de producto de 1 y D (de carácter privado) según el esquema
cuádruple.
Hasta cierto punto, los resultados expuestos en el cuadro
VIlA pueden prestarse a diferentes interpretaciones. Es obvio
que los estereotipos gobierno-industria no son totalmente
exactos cuando 39% de los laboratorios industriales se ocupa
en producir bienes y servicios no orientados principalmente
por intereses mercantiles, mientras que 15% de los laboratorios
del gobierno se dedica en forma predominante a la investigación
orientada al mercado. No obstante, podría argumentarse
fácilmente que, en conjunto, los viejos estereotipos son
bastante útiles. y un examen enfocado exclusivamente en la-

164 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
CUADRO VII.2. Clasificación de organizaciones de l y D por
influencia ambiental
Nivel de influencia gubernamental
Alto Moderado Bajo
Producto Genérico Genérico Casi Genérico
genérico (bajo) Público Público Independiente
Total 121 40 6
% Total (49.4) (16.3) (2.4)
Producto Multi- Multimercado Multimercado
balanceado mercado Casi Depen-
(moderado) Público Público diente
4 11 10
(1.6) (4.5) (4.1)
Producto Mercado Mercado Casi Mercado
patentado Público Público Independiente
(alto) 10 11 32
(4.1) (4.5) (13.1)
Número de observaciones ausentes =S
boratorios del gobierno e industriales parece apoyar tal argumento.
Pero los estereotipos ofrecen poca ayuda para interpretar
el comportamiento y las metas de la mayoría de los
laboratorios, que no son del tipo puramente industrial ni
gubernamental.
Queda la duda, sin embargo, en relación con las consecuencias
conductuales, si es que hay alguna, del esquema clasificatorio
de lo público. Por ejemplo, ¿son los laboratorios
industriales Genéricos Públicos (GP) más parecidos a otros
centros de investigación GP o a otros laboratorios dentro de la
industria? ¿Qué efectos, si es que hay alguno, parecen tener
una fuerte participación en el mercado sobre los laboratorios
del gobierno? La respuesta va más allá de simples ejercicios
taxonómicos. Algunos estudios particulares, emprendidos
como parte del proyecto NCRL, arrojaron cierta luz sobre la
importancia conductual de lo público.

166 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
CUADRO VIIA. Carácter del producto de investigación
y desarrollo según los grupos de propiedad clásicos
Genérico Balanceado Patentado Total Fila
Industrial 6 11 29 46
(18.8%)
Agencia del
gobierno 31 2 6 39
(15.9%)
Cooperativa 114 9 14 137
(55.9%)
Mixto 16 3 4 23
(9.4%)
Total columna 167 25 53 245
(100.0%) (68.1%) (10.2%) (21.6%)
Nota: Número de observaciones ausentes = 5.
ESTUDIOS DE CASO DE LA TIPOLOGíA DE LO PÚBLICO
Se hicieron estudios particulares intensivos in situ para 32 de
las organizaciones de 1 y D en energía, incluyendo por lo menos
dos en cada una de las nueve células de la tipología de lo
público. Los estudios dirían si había diferencias entre (yen)
tipos celulares, sin una gran expectativa en cuanto a la dirección
de esas diferencias. El objetivo general de la investigación de
casos era determinar si la matriz discriminaba los comportamientos
y atributos de la organización. Las variables de interés
incluían: 1) historia de la organización; 2) estructura organizativa;
3) flujos de recursos; 4) formatos de planificación;
5) objetivos de 1 y D; 6) alcance de las actividades de 1 y D. En
cada uno de los 32 centros de investigación visitados, se utilizó
una minuta de entrevista semiestructurada común (Crow
y Bozeman, de próxima publicación [a y b]) en reuniones con
la dirección del laboratorio y personal administrativo de 1 y D
de alto nivel. Luego de las entrevistas se hacía un recorrido
por las instalaciones, así como telefonemas de seguimiento.

CUADRO VII.5. Características de los laboratorios genéricos públicos en el estudio de casos
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructura
clásica dellab. total del anual aprox. de la de la organiza- organizalab.
(en millones investigación investigación cional cional
de dólares)
Acme Industrial 1956 75 4.5 Básica Marco Muy estable Centro de
Aviation multianual investigación
separado de
una corporación
matriz
con instalaciones
en varias
unidades operativas
Energy Guberna- 1975 85 9.5 Básica y Planificación Algo estable Uno de varios
Pollution mental aplicada multianual laboratorios
Research operados
Laboratory por la compañía
matriz
Institute Mixta 1947 541 19.0 Básica Planificación Muy estable Grupo de
for de la investiga- investigación
Advanced ció n para cinco dirigido por
Energy años y progra- un investigador
Research mación y presu- principal; se

CUADRO VlI.5. (Continuación)
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planificacion Estabilidad Estructura
clásica del lab. total del anual aprox. de la de la organiza- organizalab.
(en millones investigación investigación cional cional
de dólares)
puesto para basa en la
un año disciplina
Laser Cooperativa 1949 80 3.3 Básica Planificación Muy estable Grupo de
Science de la investi- investigación
Center gación para dirigido por
cinco años y un investigador
programación y principal; se
presupuesto basa en la
para un año disciplina
The Cooperativa 1938 167 7.7 Básica Planificación Muy estable Grupo de
Neutron de la investí- investigación
Institute gación para dirigido por
cinco años y un investigador
programación y principal; se
presupuesto basa en la
para un año disciplina

CUADRO VlI.6. Caractertsticas de los laboratorios genéricos casi públicos en el estudio de casos
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructura
cldsica dellab. total del anual aprox. de la de la organiza- organizalab.
en millones investigación investigación cional cional
(de dólares)
Magnetic Coopera- 1949 32 1.35 Aplicada Horizon Muy Fluida,
Science tiva (copro- te de plani- estable organizada
Center piedad y ope- ficación en torno de un
ración por a un año grupo de inuna
univer- vestigación
sidad y una conducido
agencia) por un investigadorprincipal
California Cooperativa 1970 35 1.2 Aplicada De base Inesta- Organizada
Cyclotron (copropiedad anual a ble en torno a
Center y operación semestral grupos de
por una uni- investigación
versidad y locales
una agencia)
Energy Mixta 1966 110 9.0 Aplicada Poca plani- Inesta- Organizada
Research, (las insta- y desa- ficación de ble en torno
Inc. laciones- rrollo investigación a grupos

CUADRO VII.6. (Continuación)
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planijicacián Estabilidad Estructura
clásica dellab. total del anual aprox. de la de la organiza- organizalab.
en millones investigación investigación cional cional
(de dólares)
son par- de invescialmente
tigación
propiedad locales
de una
compañía
de investigación
privada y
de varias
agencias
del gobierno)
Institute Cooperativa 1972 39 1.5 Aplica- De base Inesta- Organizada
for Solar (copropie- da y desa- anual o ble en torno
System dad y opera- rrollo semestral a grupos
Development ción por-
de investiuna
univer- gación
sidad y. una
agencia)
locales

ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 171
La exposición que sigue concuerda con el tipo celular (por
ejemplo, Genérico Público, Mercantil Público, etc.). En cada
ejemplo, las consideraciones se infieren de todos los casos,
pero las conclusiones (en aras de la brevedad) no se vinculan
directamente con los datos. Para una más amplia exposición
de las conclusiones vinculadas más próximamente a los datos,
véanse Crow (1985) y Crow y Bozeman (de próxima publicación
[a]). Para cada uno de los tipos celulares se presenta
un cuadro que describe las organizaciones, aunque utilizando
nombres apócrifos.
Genérico Público. En términos de la taxonomía de lo público,
las organizaciones de investigación GP tienen un alto componente
público (es decir, un alto porcentaje de financiamiento
gubernamental) y un bajo componente privado (sus
productos se dirigen al dominio público). El cuadro VIl.S
ofrece datos resumidos de los cinco casos de GP.
Estas organizaciones se caracterizan por su liderazgo nacional
en uno o varios campos científicos y tecnológicos, así
como por su estrecha participación con el gobierno federal en
términos de establecer y llevar a cabo agendas de investigación
nacional. Los laboratorios GP suelen ser estables, y
esta estabilidad es una de las razones que explican su papel
prominente en la agenda de investigación nacional. Los GP
poseen muchas de las características del laboratorio gubernamental
estereotípico, pero se encuentran en varios marcos
ambientales. Entre los casos aquí considerados (cuadro VII. 5),
uno es un laboratorio industrial, otro del gobierno, otro más
es mixto y dos son cooperativas.
Hay dos grandes subtipos de GP, incluyendo instalaciones
en propiedad y operación del gobierno e instituciones federalizadas
con mucha interdependencia gubernamental. En ambos
casos, el gobierno ejerce algún control sobre ellaboratorio
a través de autoridad formal, acuerdos o dependencias de
recursos. Además existe una variación considerable en la profundidad
de la influencia gubernamental sobre los laboratorios
GP. Algunas organizaciones -como el Energy Pollution
Research Laboratory- poseen una autonomía científica limitada,
mientras que en otras -como el Laser Science Centerel
gobierno sólo establece las pautas más generales, y aun

172 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
éstas se hallan expuestas a una considerable influencia del
laboratorio. Resulta claro, sin embargo, que en todos los GP el
gobierno tiene un papel crítico para el establecimiento de las
líneas generales de la agenda científica.
Genérico Casi Público. El laboratorio Genérico Casi Público
(GCP) recibe una porción sustancial de su presupuesto
(aunque no tanto como el GP) del gobierno federal, y al igual
que el GP, se ocupa en investigaciones dirigidas principalmente
al dominio público. El típico GCP persigue acuciosamente
dólares del gobierno para investigación. Esto contrasta de
nuevo con el GP, en el sentido de que el gobierno acude a éste
(invariablemente un centro de I y D de gran importancia),
mientras que el GCP se dirige de modo característico al gobierno
federal y a otros proveedores de recursos buscando vender
su experiencia técnica. El cuadro VII.6 resume información
sobre el GCP.
Hay mucha variación entre los GCP, en parte porque carecen
(con sólo unas cuantas excepciones) de un cometido de
investigación estable. Cada una de las organizaciones ofrece
sus servicios de investigación, instrumentos y equipo especializados
y personal experto a cualquiera que se interese en
contratarlos. La planificación de largo alcance no es muy
común. De este modo, la investigación tiende a ser fragmentada
y no acumulativa, y los laboratorios son por lo general
mucho menos estables que los GP. Las alternativas de mercado
de los GCP sirven para mezclar autoridad económica y
política; así, puede decirse que los GCP tienen un nivel moderado
de lo público. La influencia de la autoridad política
adopta varias formas. Consideremos el caso de Energy Research,
Inc. Esta organización de I y D tuvo sus orígenes en la
industria, pero evolucionó hasta un punto en que su posición
legal es mixta, incluyendo cierto control formal y manejo del
gobierno. Para esta firma, la autoridad política ha influido en
sus decisiones de personal, tanto en los aspectos de contratación
como de asignación de proyectos, pero no ha afectado
mucho la sustancia de proyectos de investigación particulares.
Genérico Independiente. El Genérico Independiente (m),
como los dos tipos de laboratorios tratados con anterioridad,

CUADRO VII. 7. Caracterfsticas de los laboratorios genéricos independientes en el estudio de casos
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructura
clásica del total del anual dela de la organiza- organizalaboratorio
labora- aproximado investigación investigación cional cional
torio (en millones
de dólares)
Chemical Cooperatí- 1983 10 .2 Aplica- Horizon- Algo Grupos de in-
Processing va (copropiedad day desa- te de pla- inestable investigación
Institute y operación rrollo nificaci6n conducidos
por una uni- a dos años por un investiversidad
y gador principal
varios socios
industriales)
The Cooperativa 1970 50 1.6 Aplica- Base Inestable Una fedederación
Indiana tiva (copro- dayalguna anual a flexible de grupos
Institute piedad y básica semestral de investigación
operación dirigidos por un
por varias investigador
fundaciones principal
familiares)
Center Cooperativa 1957 43 2.4 Aplica- Base Muy Una federación
for (copropiedad dayalguna anual a inestable flexible de grupos
Advanced y operación básica semestral de investigación
Energy por una uni- dirigidos por un
Physics versidad y investigador
varias agencias) principal

174 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
se enfoca de preferencia en investigación básica orientada
hacia el dominio público. Pero el GI no trabaja estrechamente
con el gobierno, de ahí que no reciba una influencia fuerte de
la autoridad política. Su puntuación es baja en cuanto a componentes
público y privado (influencia del mercado) y, como
podría esperarse, no es un tipo común (seis de 245 laboratorios
o 2.4%). En términos de expectativas convencionales
sobre el papel de los laboratorios públicos y privados, el GI es
una anomalía. El cuadro VII.7 proporciona información sobre
los GI incluidos en los casos estudiados.
Existe una variedad considerable entre los GI. Por lo que
respecta a misiones de investigación, puede haber menos en
común entre los laboratorios GI que en cualquier otro tipo.
Cada uno es una entidad singular enfocada en una agenda de
investigación concisa y altamente especializada. Los GI trazan
su propio rumbo, prestándole poca atención al gobierno o al
mercado. No es de extrañar que sus niveles de recursos sean
por lo general más bajos que los de otros tipos de laboratorio.
Al menos entre las organizaciones de investigación, la
autonomía tiene sus desventajas, particularmente con respecto
a niveles de financiamiento. Por regla general, la base de
apoyo está descentralizada, y gran parte de la responsabilidad
de obtener recursos recae en el personal de investigación. Los
GI buscan crear un ambiente abierto con la máxima libertad
científica para sus investigadores. Pero esto a menudo significa
que cada investigador, ante la falta de apoyo externo
estable, también debe dedicar buena parte de su esfuerzo a
actividades empresariales.
En el caso del Indiana Institute y del Chemical Processing
Institute, las organizaciones fueron establecidas por el deseo
de crear un nuevo tipo de estructura organizativa para apoyar
la investigación. El Chemical Processing lnstitute es un centro
de investigación constituido en cooperativa y manejado
por una universidad. El Indiana Institute se puso en marcha
con fondos privados, industriales y del gobierno, y también se
estableció Como cooperativa. La creación de los GI ocurre de
modo característico fuera del gobierno o de la industria.
Ambas organizaciones se las han arreglado para conservar
un alto grado de autonomía y una buena dosis de control

CUADRO VIl.B. Características de los laboratorios de Multimercado Público en el estudio de casos
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planificacion Estabilidad Estructura
clásica dellab. total del anual aprox. de la de la organiza- organizalab.
(en millones investigación investigación cional cional
de dólares)
The State Guberna- 1970 37 .75 La infor- Base Inestable Jerárquica,
Energy mental mación de sernes- y basada en
Lab investiga- tral departamentos
cion generada
se utíliza
como
ayuda de
nuevas
alternativas
tecnológicas.
Servicios
técnicos e
investigación
aplicada
The Guberna- 1944 2360 133.5 Con un Base Algo Jerárquica, con
Atomic mental horizonte semes- inestable departamentos
Energy temporal tral basados en
Laboratory de uno a diez la tecnología
años,la
investigación
se centra en
lógica aplicada

176 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
sobre la agenda de investigación. Esto lo han logrado gracias
a la iniciativa de investigadores científicos individuales, y hasta
cierto punto, sacrificando la amplitud de programas.
Multimercado público. El tipo de organizaciones más singulares
en la muestra, los Multimercados Públicos (MMP), reciben
un alto porcentaje de sus recursos del gobierno, pero generan
una mezcla equilibrada de productos, algunos dirigidos
al mercado y otros a la ciencia del dominio público. Los MMP
no sólo son raros, sino también pequeños; sus niveles de financiamiento
promedio son inferiores a los de cualquier otro
tipo de organización, y suelen tener menor personal y menos
programas. El cuadro VIl.8 presenta información adicional sobre
los MMP.
Sólo se hicieron dos visitas a organizaciones MMP (había
cuatro de donde escoger, y dos de ellas se rehusaron a participar
en el segmento de estudios de casos particulares dentro
de la investigación). El State Energy Lab es un centro en propiedad
y operación de un gobierno estatal, con amplia agenda
de investigación en áreas relacionadas con los recursos naturales.
Por su parte, el Atomic Energy Laboratory es de propiedad
federal y opera bajo una carta de privilegio con una
corporación del gobierno. Su misión principal está en el campo
de la investigación nuclear. El análisis de únicamente dos
casos es limitativo, pero vale la pena señalar que los dos tienen
mucho en común. Ambas organizaciones operan bajo los
auspicios generales de una agencia gubernamental y prestan
amplia gama de servicios científicos y técnicos, además de
realizar estudios e investigaciones regulares. En ambos casos,
el laboratorio fue establecido para satisfacer una necesidad
pública de servicios técnicos. Los laboratorios no son estables
en términos de base de recursos o estructura. El foco de sus
programas es parroquial, con una modesta contribución a las
necesidades científicas nacionales. Por lo común, se centran
en tareas aplicadas y de desarrollo, pero para un cliente público.
Hay. sin embargo, cierta influencia del mercado (con
frecuencia a instancia del patrocinador gubernamental); influencia
que a menudo distrae la actividad del laboratorio y
redunda en conflictos y confusiones. El impacto de la autoridad
política se siente con fuerza en cada laboratorio, al

ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 177
tiempo que los principales patrocinadores del gobierno ejercen
un amplio control sobre cuestiones tanto técnicas como
administrativas.
Multimercado Casi Público. El tipo Multimercado Casi PÚblico
(MMCP) es similar en ciertos aspectos al anterior (MMP):
algunos de sus productos apuntan al mercado y otros no. Sin
embargo, el impacto de la autoridad política en el MMCP es
mucho menor que en el MMP. Ouízá como resultado (o tal vez
como causa), las estructuras y la posición legal son mucho
más variados. Por ejemplo, los tres casos en este renglón
incluyen una cooperativa, estatuida por el gobierno y operada
por una universidad (The Magnetic Transport Center); un
centro de propiedad industrial financiado por las ganancias
derivadas de sus actividades de investigación gubernamental
(General Energy, Inc.), y un centro de propiedad cooperativa
que funciona dentro de una universidad (Institute of Superconductivity).
El cuadro VII.9 proporciona información adicional.
Los MMCP pueden caracterizarse de manera más adecuada
como centros de investigación especializada diseñados para
satisfacer necesidades particulares tanto del gobierno como
de la industria. Las tres organizaciones de 1 y D aquí examinadas
mantienen considerable autonomía en cuanto al establecimiento
de metas y agendas de investigación. Antes que
"perseguir" dólares mediante acuerdos para prestar determinado
servicio científico y técnico entre una amplia gama, los
MMCP tienen un área pericial, la cual buscan ofrecer a un mercado
amplio y diverso. General Energy, Inc., es mucho más
grande que cualquiera de las otras dos organizaciones, pero
existen muchas similitudes entre las tres. Los dos centros
menores parecen ser departamentos más o menos autónomos
de General Energy, Inc. Ya que los MMCP venden proyectos de
investigación (no programas integrados) para satisfacer necesidades
particulares, tienden a desempeñar un importante
papel de respuesta a una agenda nacional, pero participan
poco en su formulación. Los MMCP sirven tanto al gobierno
como a la industria, sin una integración o siquiera vínculos
especialmente cercanos con ninguno de los dos.
Multimercado Independiente. El Multimercado Indepen-

CUADRO VII.9. Características de los laboratoríos de Multimercado Casi Público en el estudio de casos
Propiedad Finan- Personal Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructura
clásica ciacion total del anual aprox. de/a de la organiza- organiracional
dellab. lab.- (en millones investigación investigacián cional
de dólares)
---
The Cooperativa (en 1970 17 4.2 Aplicada Planificación Estable Grupos de investigación
Magnetic propiedad y de uno a conducidos por un inves-
Transport operación de dos años tigador principal, organí-
Center una universidad, zados en una estructura
y varias jerárquica
agencias)
General Industrial 1955 1781 150.0 La investigación se centra en Marco Muy Departamentos es-
Energy, desarrollar nuevas aplicaciones temporal estable tructurados local-
Inc, para opciones sobre la frontera de dos mente con grupos de
tecnológica y nuevas permuta- años investigación conduciones
de distintas combinacio- cidos por un investines
de las diferentes opciones. gador principal
'Horizonte temporal de cinco a
30 años. Aplicada y alguna
básica
Institute Cooperativa 1970 40 lA Aplicada y básica La planificación Estable Grupos de investigación
of Super (en propiedad irregular da por dirigidos por un
conduc- y operación resultado una investigador p.incipal
tivity de una univer- agenda de ínvessidad
y varias tigación vendida
unidades) alas partes
interesadas

CUADRO VIII O. Características de los laboratorios de Multimercado Independiente en el estudio de casos
Propiedad
clásica
Ewing Industrial
on
R&D,
Ine.
Photo Industrial
Chemicals,
Ine.
Seattle Industrial
Tech.,
Inc,
Financiación
dellab.
1956
1971
1940
Personal
total del
lab.
100
101
12
Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructura
anual aprox. de la de la organiza- organiza-
(en 111iliones investigación investigación cional cional
de dólares)
6.1 Desarrollo Base Inestable Estructuiada deanual
partamentalmern.,
alrededor de los
productos de la firma
9.2 Desarrollo, Base Inestable Estructurada dealguna
(in- anual partamentalmente
vestigación) alrededor de los
aplicada productos de la firma
1.0 Aunque ellabo- Base Inestable Estructurada deratorlo
tiene anual partamentalmente
el deseo de alrededor de los
contribuir a la productos de la firma
base de tecnología
genérica,
puede decirse
imparcialmente
que todo o la
mayor parte

CUADRO VII.10. (Continuación)
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planificacion Estabilidad Estructura
clásica dellab. total del anual aprox. de la de la organiza- organizalab.
(en millones investigación inves tigacián cional cional
de dólares)
de su trabajo
ocurre en la
frontera de
logros. El
horizonte
temporales
de seis meses
o menor de
dos años.
Desarrollo,
alguna (investigación)
aplicada
Mineral Mixta (de 1961 125 7.5 Desarrollo, Base de Muy Estructurada de-
Research propiedad alguna (in- proyecto inestable partamentalmente
Labora- privada con vestigación) con las con investigadores
tories, contratos de aplicada firmas semindependientes
Inc. operación contratantes
conjunta) individuales

ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 181
diente (MMI) tiene una orientación equilibrada hacia el mercado
(es decir, un componente privado intermedio) y un grado
mínimo de autoridad y control político (bajo componente
público). En ciertos casos, parece tener interés en dedicar
parte de sus recursos y energías a la producción de investigación
básica y ciencia del dominio público; pero su fuerte
orientación mercantil y a menudo el control ejercido por una
organización matriz obstaculizan un enfoque más balanceado.
El resultado es que el MMI se caracteriza por la inestabilidad
organizacional y cierta confusión de objetivos. El cuadro
VII.10 presenta un perfil de cuatro MMI incluidos en el análisis
de casos.
La falta de influencia gubernamental en estas organizaciones
de investigación no ha representado un beneficio redondo.
Los MMI son más vulnerables a declives en la economía
que la mayoría de los centros de investigación. La
mayor parte de las organizaciones, y en particular aquéllas
que producen por lo menos algunos productos científicos
genéricos o del dominio público, pueden contar con el favor
del gobierno, sobre todo ante mercados endebles. Esto es
especialmente cierto cuando algunos de los bienes producidos
se consideran de interés nacional. El patrón exhibido en
la mayoría de los MMI es que las alzas en las condiciones
económicas conducen a un aumento en la ciencia y tecnología
de dominio público, mientras que los declives llevan a un
cambio hacia mayor proporción de investigación patentada.
En parte, esto se debe a que la investigación de dominio
público es vista como un lujo, propio de periodos de munificencia
de recursos -como una actividad que puede irse por
la borda una vez que los recursos empiezan a declinar-o
Cada uno de los MMI empezó como centro proveedor de servicios
técnicos, ya fuese para un amplio sector industrial o
para una firma industrial grande (aunque esto no implica que
todos sean laboratorios industriales). Sin embargo, cada uno
de los laboratorios ha crecido al extremo en que se presenta
un interés en perseguir objetivos de investigación de largo
alcance. De modo típico, los servicios técnicos cotidianos y
las demandas de modificación de productos hechas a los laboratorios
han resultado un obstáculo para esos objetivos de

J82 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
mayor trascendencia. Sólo Pnoto Chemical, Inc., ha logrado
desarrollar e instrumentar cun éxito un plan de 1 y D de largo
alcance. Pero aun aquí, los gerentes de investigación reportan
que una declinación en la fuerza de la línea de producción de
la compañía matriz podría ocasionar el descarrilamiento
de los programas de I y D de largo alcance.
Mercado Público. Los laboratorios de Mercado Público (MP)
contrastan con las expectativas sobre los laboratorios enfocados
a las patentes. Buscan crear productos destinados en forma
directa al mercado, pero se hallan bajo fuerte influencia
del gobierno y reciben la mayor parte de su financiamiento de
fuentes gubernamentales. La mayoría de los laboratorios MP
son institutos de investigación industrial en la tradición europea:
financiamiento del gobierno en pos de objetivos de 1 y D
industrial. Como uno podría imaginar, los MP están rodeados
de conflictos organizacionales. El cuadro VII.JI proporciona
información resumida.
A diferencia de los GP, financiados con presupuestos para
programas de amplia escala y que conservan considerable
discreción en la distribución de fondos, los laboratorios MP se
costean sobre un principio de proyecto por proyecto. La falta
de apoyo básico y a largo plazo ha contribuido a su inestabilidad
organizacional. Como resultado, la planificación a largo
plazo es poco común y la investigación avanza a tropezones.
Quizá más que cualquier otro tipo de organización, el laboratorio
de MP es sensible a los cambios ambientales externos. Las
alteraciones en el clima político pueden tener consecuencias
inmediatas. Pero ya que estos centros sirven a objetivos
industriales, los cambios en el mercado, el producto o las tecnologías
también pueden tener profundos impactos inmediatos.
Tanto el Southwest Mining Laboratory como el Provincial
Mining Laboratory están estrechamente vinculados a
la industria mineral y enfrentaron problemas dramáticos con
los desplomes de ese sector a principios de la década de 1980.
De hecho, iban a ser desmantelados, pero su compuesto
público fue de gran ayuda. El Southwest Mining Laboratory.
a través de su participación directa en el proceso político, aseguró
suficientes fondos para mantener el laboratorio durante
un periodo de declinación. A su vez, el Provincial Mining

CUADRO VII.ll. Características de los laboratorios de Mercado Público en el estudio de casos
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructura
clásica dellab. total del anual aprox. de la de la organiza- organizalab.
(en millones investigación investigación cional cional
de dólares)
Southwest Guberna- 1962 117 5.3 Desarrollo Sigue el ciclo Inestable Divisiones basadas
Mining mental presupuestario- en la tecnología
Laboratory del gobierno.
Marco temporal
de dos años
The Gubema- 1969 135 5.1 Desarrollo Sigue el ciclo Inestable Divisiones basadas
Provincial mental presupuestario en la tecnología
Mining del gobierno.
Laboratory Marco temporal
de dos años
Advanced Guberna- 1972 130 6.0 Desarrollo Sigue el ciclo Inestable Divisiones basadas
Population mental presupuestario en la tecnología
Laboratory del gobierno.
Marco temporal
de dos años
Underwater Cooperativa 1945 245 16.0 Desarrollo Sigue el ciclo Estable Divisiones basadas
Energy (en copropie- presupuestario en la tecnología
Systems dad y opera- del gobierno. y algunos grupos
Center ciónde una Marco temporal conducidos por
universidad y de dos años un investigador
una agencia) principal

184 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
Laboratory maniobró para redefinir su misión de I y D de
mediano plazo a 1 y D de corto plazo, con lo que logró sobrevivir,
si bien no pudo florecer.
Mercado Casi Público. En la modalidad de Mercado Casi
Público (MCP) existe un financiamiento compartido de desarrollo
de productos y servicios técnicos. El MCP es muy similar
al laboratorio industrial estereotípico, salvo que una porción
considerable de su presupuesto proviene del gobierno. El
cuadro VII.12 ofrece un perfil de los casos de MCP.
Existe cierta variación entre los tres MCP aquí analizados. El
Energy Engineering, Inc., es un laboratorio industrial derivado
de una importante universidad especializada en investigacion.
El Regional Energy Research Center es un centro de investigación
estatuido por el gobierno, tiene una posición de
propiedad mixta y reside en una universidad. El Advanced
Turbine Research es un laboratorio industrial más tradicional
en muchos aspectos, salvo que gran parte de su trabajo
de investigación es financiado por el gobierno. El vínculo
principal entre estos diversos tipos de organización es el
apoyo gubernamental a un producto patentado. Y esta característica
compartida parece tener importantes implicaciones.
Cada una de las organizaciones goza de un nivel relativamente
bajo de riesgo organizacional debido al considerable
financiamiento del gobierno, y a menudo tiene la capacidad
de generar algunos recursos en periodos de poca actividad.
Aun así, el gobierno se mantiene a cierta distancia para que la
operación del laboratorio se sujete más a las fuerzas del mercado
que a los cambios en el clima político. Hay cierta inestabilidad,
pero no tanta como en el MP. Todos los laboratorios
incluidos en los estudios de casos están guiados por un solo
producto (o una sola clase de producto) de 1 y D. La inestabilidad
resulta principalmente de cambios en el mercado relacionados
con la demanda del producto.
Mercado Independiente. Los laboratorios de I y D industrial
arquetípicos, los de Mercado Independiente (MI), tienen poco
o ningún financiamiento del gobierno y, al menos en los
casos considerados, muy poca influencia por parte de éste.
Sirven a la firma generando investigación que puede llevar
rápidamente a productos o a la modificación de productos. El

CUADROVII.12. Características de los laboratorios de Multimercado Casi Público en el estudio de casos
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructura
clásica del lab. total del anual aprox. de la de la organiza- organiza-
[abo (en millones investigación investigación cional cional
de dólares)
Energy Industrial 1976 25 1.25 Desarrollo. Base anual Algo Divisiones organi-
Engíne- alguna y sigue los inestable zadas alrededor
ering, (investiga- ciclos de de los productos
Ine. cíón) aplicada mercadeo
del producto
general
Regional Mixta 1967 15 .4 Desarrollo Base de Muy Proyectos con
Energy (en parte proyecto inestable estructura
Research propiedad divisional
Center de una uní- flexible
versidad y en
parte de un
gobierno con
financiamiento
industrial)
Advanced Industrial 1958 26 2.0 Desarrollo Base anual Inestable Divisiones organi-
Turbine alguna y sigue los zadas alrededor
Research (investiga- ciclos de de los productos
ción) aplicada mercadeo
del producto
general

186 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
cuadro VII.13 presenta información resumida sobre este tipo
de organizaciones.
Algunos de los MI (por ejemplo, el Smith Chemical Research
Laboratory y el Power Systems Laboratory, Inc.) cuentan con
un programa de investigación de largo alcance, pero subordinado
a necesidades de corto plazo. En cada una de las instalaciones
hay un control significativo fuera del laboratorio, y la
investigación se halla bajo fuerte influencia del personal de
mercadeo y de los clientes. El personal de laboratorio desempeña
a menudo el papel de "bombero técnico", respondiendo a
las alarmas que llegan del exterior. Invariablemente, los MI
están sólidamente integrados con otras unidades operativas de
la firma. Existe cierta planificación de la investigación, pero
sólo para proyectos aplicados de corto plazo, y tal actividad es
un proceso conjunto que involucra a varias unidades dentro
de la compañía. Los MI tienden a ser bastante estables, sólidamente
financiados y no se hallan tan vinculados al aspecto
comercial de la empresa como pudiera esperarse.
SINOPSIS DE RESULTADOS
Los resultados obtenidos de las entrevistas en los sitios de
estudio de casos se presentan en el cuadro VII.14. En esta sección
se abordarán dichos hallazgos según la categoría de
atributo o comportamiento organizacional.
Alcance de investigación. Los laboratorios GP y MMCP tienen un
alcance de investigación nacional. Esto significa que la investigación
en estos laboratorios responde a los problemas científicos
más vastos y es un recurso nacional. En todos los demás
tipos de organización, la agenda de investigación se dirige en
gran medida a las necesidades de la organización matriz.
Gracias a su orientación nacional, financiamiento estable e
influencias mínimas del mercado, los laboratorios GP han
sido capaces de operar sobre la frontera científica y tecnológica.
Por su parte, los laboratorios MMCP hacen investigación
de importancia nacional, pero por lo general sobre una base
más estrecha y con problemas más aplicados. En ambos grupos,
la agenda de investigación es establecida más por un

CUADRO VII.!3. Características de los laboratorios de Mercado Independiente en el estudio de casos
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructura
clásica dellab. total del anual aprox. de la de la organiza- organizalab.
(en millones investigación investigación cional cional
de dólares)
Power Industrial 1947 663 40.0 Aplicada y Planifica- Estable Divisiones de inves-
Systems desarrollo ción pro- tigación orientadas
Laboratory, gramática a producto-proceso
Inc. anual
formalizada
Smíth Industrial 1961 120 6.6 Aplicada y Planifica- Estable Divisiones de inves-
Chemical desarrollo ción pro- tigación otientadas
Research gramática a producto-proceso
Laboratory anual
formalizada
Black Industrial 1976 20 1.75 Aplicada y Planifica- Algo Divisiones de inves-
Forest desarrollo ción pro- inestable tigación otientadas
Energy gramática a producto-proceso
Lab, anual
Inc. formalizada
Metalville Industrial 1947 400 25.0 Aplicada y Planifica- Estable Divisiones de inves-
Researeh desarrollo ción pro- tigación orientadas
Center gramática a producto-proceso
anual
formalizada

188 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
cambio científico y técnico externo que por influencias políticas
o económicas. Las agendas de todos los demás tipos de
organización tienden a responder tanto al cambio político y
mercantil como a los adelantos científicos.
Tipo de cambio técnico. Los laboratorios GP y los MMCP persiguen
programas de investigación autodeterminados. Como
resultado, se dirigen menos hacia un cambio técnico evolucionario
y bien definido. Si bien el alto nivel de lo público
experimentado por los laboratorios GP impide su total independencia,
es importante señalar que fueron federalizados
debido a sus programas de investigación independiente en
marcha. Para los GP, la autoridad política es más una concesión
que una restricción.
Otros tipos de laboratorio están más orientados hacia una
investigación bien definida e incluso predecible, enfocada en
problemas científicos más estrechos. Éste es, en especial, el
caso de los laboratorios MM!. El hecho de que dependan casi
en su totalidad del financiamiento de la organización matriz
significa, antes que nada, que su investigación se dirige hacia
el mejoramiento lineal de productos o procesos existentes.
Durante los periodos en que pueden buscarse opciones técnicas
no lineales, siempre hay cierta tensión con los objetivos
de investigación que surgen de los problemas cotidianos.
Planificación de la investigación. Entre los nueve tipos de
laboratorios de 1 y D identificados, se dan cuatro variaciones
básicas con respecto a la planificación de la investigación.
Los laboratorios GP se singularizan porque sus horizontes de
planificación generalmente rebasan los tres años.
Los ambientes de alto componente público parecen conducir
a una planificación de mayor alcance y más formalizada.
Esta tendencia se intensifica a medida que el producto de
1 y D se vuelve más genérico. En ambientes con niveles más
bajos de lo público, la planificación suele darse sobre una
base anual, y aun entonces estos entornos están sujetos a
cambios rápidos e inducidos por el mercado en los planes de
los laboratorios MMI y MCP.
Estabilidad organizacional. Se han examinado aquí tres tipos
de estabilidad, que comprenden número y grado de fluctuaciones
presupuestarias, cambio programático y amenazas

190 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
al ciclo de vida. Por lo común, la estabilidad se halla en función
del alto componente público en los laboratorios genéricos,
del bajo componente público en los laboratorios de
patente (dirigidos al mercado) y de lo público moderado entre
los laboratorios de mercado mixto. En otras palabras, la
estabilidad de los laboratorios parece acompañarse de una
misión clara y de una fuente de financiamiento única, como
en los casos GP y MI, o de un curso autodeterminado con productos
y financiamientos balanceados, como lo ilustran los
laboratorios MMCP. Como sería de esperarse, el financiamiento
de programas conduce a mayor estabilidad, y el financiamiento
de proyectos a una menor estabilidad.
Estructura organizacional. El impacto del mercado (producto
de I y D) es el principal determinante que afecta la
estructura del laboratorio de I y D. Mientras más patentado
sea el producto, la organización tenderá más a ser departamental
y centralizada, incluso burocrática. Los tipos de laboratorio
con I y D más genéricos son más descentralizados, y
de modo característico se organizan alrededor de científicos
individuales y sus grupos de investigación.
Hipótesis compendiadas. Si bien la información del estudio
de casos no permite llegar a conclusiones definitivas sobre las
.organizaciones de I y D, sí sugiere con firmeza algunas hipótesis.
Éstas no surgirían fácilmente de un análisis basado en un
tratamiento más convencional de las distinciones entre lo
público y lo privado.
1. La producción de investigación genérica en un ambiente
estable requiere altos niveles de lo público.
2. Los niveles moderados de lo público en la creación de
productos de investigación genérica o patentada originan un
tipo de laboratorio altamente inestable. Esta inestabilidad es
el resultado de altos niveles de conflicto de metas en la organización.
3. Niveles más altos de lo público dan por resultado horizontes
de planificación de mayor alcance.
4. Los ambientes de I y D de patente conducen a horizontes
de planificación muy cortos y a una constante necesidad de
"replanificar" programas de investigación debido a cambios
en el mercado.

ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 191
5. El nivel de lo público no guarda una relación fuerte con
la estructura organizacional. Ésta se halla, en gran medida,
en función del componente privado de la influencia mercantil.
Mientras más genérico sea el producto de 1 y D, la estructura
será más descentralizada; y mientras más patentado sea
el producto, más centralizada será la estructura.
Implicaciones para la política pública. Las personas interesadas
en desarrollar por simple placer (de seguro un grupo
pequeño y no muy vocinglero) la teoría de la organización
comprenderán el valor de una conceptualización de lo público
y lo privado basada en las dimensiones aplicadas en el
análisis precedente. Otras podrían descalificar el esfuerzo
como un ejercicio taxonómico carente de importancia para el
mundo real de la investigación y desarrollo. Pero el análisis
ha estimulado por lo menos algunas cuestiones significativas
de política. Si aceptamos que los problemas de organización
y dirección deberían jugar un papel importante en las decisiones
de política (lo cual es dogma en este libro), los temas
de política adquieren una importancia aún mayor.
Las implicaciones que para la política pública tiene un
enfoque dimensional de lo público en organizaciones de 1 y D
han sido exploradas con cierto detalle en otros trabajos
-Crow y Bozeman, de próxima publicación (a y b)-, pero
deben mencionarse en este momento. Se estudian brevemente
cuatro temas.
Apoyo directo de 1 y D industrial. El financiamiento directo
de la 1 y D industrial se basa en el supuesto tradicional de que
el apoyo del gobierno a la investigación en laboratorios
industriales genera cierta complementariedad entre las metas
de la firma y las del patrocinador gubernamental. Se supone
además que la compañía no invertirá en investigación más
allá del punto en que es incapaz de consignar los ingresos (en
forma de utilidades para la firma). El análisis precedente
deberá ofrecer alguna evidencia de que las firmas industriales
son en realidad muy variadas y responden a fuerzas ambientales
múltiples. Por otra parte, lo público acrecentado (es
decir, mayor financiamiento del gobierno) no es "neutral para
la firma". Tiene el potencial para afectar la estructura y el
funcionamiento del laboratorio y para mejorar o aumentar su

192 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
eficacia (Crow y Bozeman, de próxima publicación [b]). Un
enfoque más sofisticado sobre la forma en que el gobierno
planifica su apoyo a la 1 y D industrial deberá permitir un conjunto
de efectos menos obstructivos sobre la firma, así como
la correspondencia de objetivos con las características de los
laboratorios de 1 y D. Un concepto dimensional de lo privado
facilita un enfoque más planificado del financiamiento directo
de la 1 y D industrial.
"Privatización" de laboratorios de 1 y D públicos. Desde hace
varios años ha habido un creciente interés en utilizar importantes
centros de 1 y D nacionales, todos los cuales reciben un
financiamiento sustancial del gobierno para el logro de objetivos
de mercado. Dos factores han alentado la reorientación
de laboratorios de 1 y D públicos: el estancamiento económico
de finales de la década de 1970 y principios de la década
de 1980, y el amplio interés de la administración Reagan en
políticas públicas orientadas al mercado. Gran parte de la
discusión -y cierto cambio de estrategias (véase Bozeman y
Link, 1983)- ha apuntado hacia los laboratorios GP, en especial
los llamados laboratorios nacionales del Departamento
de Energía. Los resultados que aquí se presentan ponen en
duda la prudencia de ejercer mayor presión económica sobre
los GP. En la actualidad, éstos son por lo general bastante eficientes
para producir un cambio técnico revolucionario y tienen
un nicho único en el universo de proveedores de 1 y D en
los Estados Unidos. Esto parece haberse logrado en gran medida
como resultado de la dotación de autoridad política por
parte del gobierno, la "protección" de los GP frente a las vicisitudes
del mercado y la presencia de una base de recursos
estable. Nuestro análisis sugiere que un mayor componente
privado en los GP podría modificarlos en varios aspectos, muchos
de los cuales son indeseables desde el punto de vista de
producir un cambio técnico de alta calidad.
Desarrollo de centros de investigación cooperativos. La
National Science Foundation y otros grupos en el gobierno
federal han tratado de estimular el desarrollo de cooperativas
de investigación entre la industria, las universidades yel propio
gobierno. Se parte de la premisa de que desarrollar tales
centros intensificará el ritmo de cambio técnico y permitirá

ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 193
una asimilación más rápida de ese cambio para la productividad
económica. Los resultados aquí expuestos sugieren que
los objetivos políticos y mercantiles conducen a conflictos
predecibles, y que estos conflictos tienen importantes implicaciones
para la estructura y administración de la organización
afectada. En particular, el establecimiento de agendas
de investigación y la instrumentación de planes de investigación
se hacen más difíciles cuando hay una fuerte influencia
tanto de la autoridad política como de la económica. Con
esto no se insinúa que las cooperativas de investigación sean
indeseables, sino que su estructuración debe estar muy bien
pensada. En especial, parece deseable permitir la descentralización
al establecer la agenda de investigación, pero ofrecer
un financiamiento estable.
Bonificaciones de impuestos a 1 y D. Las bonificaciones de
impuestos en tales laboratorios están diseñadas para cambiar
el cálculo interno de la firma en sus planes de inversión en I y
D. El propósito es que la bonificación de impuestos ofrezca
un estímulo suficiente para dedicarse a I y D adicional en vez
de invertir en actividades que pueden ser del interés de la
compañía, pero que son de menor utilidad social.
Si bien es probable que las bonificaciones de impuestos
tengan cierto efecto sobre la cantidad y composición de I y D
en laboratorio MI, no da tanta confianza como para creer que
afecten otros tipos de laboratorio; además puede argumentarse
que el cambio técnico generado por MI sólo tiene características
limitadas de bien público. Esto puede implicar que
los diseñadores de políticas deberían ofrecer una serie de
incentivos tributarios (y otros estímulos de cambio técnico)
diseñados para fomentar más I y D en varios tipos de organización.
Implicaciones para la efectividad organizacional. No hay
mejor justificación para una teoría de la organización que el
aumento de la eficiencia corporativa. Uno de los principales
objetivos del proyecto NCRL es mejorar el desempeño y la
administración de las organizaciones de I y D. Si bien los
resultados se presentan detalladamente en otros trabajos
-Crow, 1985; Crow y Bozeman, de próxima publicación
(b)-, vale la pena una breve exposición para ilustrar cómo

194 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
puede utilizarse un esquema dimensional de lo público en el
análisis de la eficiencia organizacional.
En el análisis casuístico de 32 organizaciones de 1 y D en
energía, se desarrollaron e implementaron varios conceptos
de eficiencia organizativa. Una evaluación de "área estratégica"
investigó a individuos identificados por los laboratorios
como "interesados" en sus actividades de 1 y D. Éstos incluían
clientes, miembros de una organización matriz, otros científicos,
funcionarios del gobierno y grupos de clientes. Una "revisión
paralela" se basó en las opiniones de 30 revisores externos
(todos ellos científicos e ingenieros) al tanto de las actividades
de los laboratorios. En una evaluación de "ejecución
significativa", cada laboratorio identificó logros científicos y
técnicos importantes acaecidos en los últimos cinco años, los
cuales fueron examinados por no menos de cuatro revisores
externos. Finalmente, los investigadores realizaron una "evaluación
cualitativa" en la que se juzgó la eficacia de cada laboratorio
con respecto a cinco criterios: estabilidad de financiamiento,
estabilidad organizativa, eficiencia de los planes
de investigación, generación de nuevas ideas y características
del clima de investigación.
Los resultados indican que la eficiencia organizacional en
la creación de productos genéricos aumenta con la mayor
influencia del gobierno, y que la eficiencia en la generación
de productos de 1 y D orientados al mercado crece en proporción
directa a la autoridad económica ("componente privado").
Esto se observa independientemente de la posición legal
de la organización. Si bien estos resultados no son necesariamente
predecibles, tampoco son sorprendentes. Se ha sugerido
-Crow y Bozernan, de próxima publicación (b)- que una
teoría "de alineación" de la eficiencia es quizá más apropiada,
y que pueden identificarse variables de contingencia que mitigan
el impacto de los tipos de autoridad sobre la eficiencia
de varias clases de laboratorio. Tal teoría podría utilizarse
para predecir la eficiencia de los laboratorios con respecto a
un conjunto particular de objetivos.
Implicaciones para la teoría de la organización pública. El
análisis aquí expuesto ha contado con los resultados del
National Comparative R & D Laboratory Project para ilustrar

ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 195
el uso y la importancia de un marco dimensional de lo público.
Pero, ¿tienen los resultados y enfoque una aplicación más
amplia? Sin duda las organizaciones de 1 y D presentan ventajas
especiales para la implementación de dicho marco: las
organizaciones varían en gran medida con respecto al ambiente,
estructura y grados de autoridad económica y política;
sus productos y actividades son identificables y en muchos
aspectos comparables.
Si un marco de lo público parece menos adecuado para
algunos grupos de organizaciones (como compañías de seguros
y oficinas financieras del gobierno), muchos otros grupos
son buenos candidatos para tal tratamiento. De hecho, la
mayoría de las organizaciones que se han utilizado en comparaciones
más tradicionales de lo público y lo privado parecen
sujetos apropiados para un enfoque dimensional. Entre
las que acuden de inmediato a la mente están hospitales,
agencias de servicio social e instituciones educativas; organizaciones
que se caracterizan por el desvanecimiento sectorial,
intentos de privatización y nuevas formas corporativas.
Es importante subrayar que no existen variables o mediciones
ortodoxas para la aplicación experimental de un marco
de lo público dimensional. No es necesario confinar el
análisis a medidas del financiamiento gubernamental o del
impacto mercantil de los productos. La autoridad política
tiene efectos ubicuos, y todo lo que se requiere para un análisis
dimensional de la influencia de lo público es que algún
proceso organizacional se vea afectado por la autoridad
política externa. Queda mucho trabajo por hacer en el desarrollo
de métodos y mediciones analíticos útiles para un enfoque
dimensional de lo público, pero el límite está en la pericia
y creatividad del investigador, no en las barreras impuestas
por la variación organizacional.

VIII. IMPLICACIONES PARA LA
INVESTIGACIÓN, LA EDUCACIÓN GERENCIAL
Y LA GERENCIA EFECTIVA
TODA teoría de la organización contiene las simientes de una
teoría gerencial. La lección más importante de la teoría dimensional
de lo público es radical: la administración pública
es demasiado limitativa. Lo que se necesita es una teoría gerencial
y preceptos para el manejo de lo público. En su forma
tradicional, la administración pública se ubica en el contexto
de las agencias del gobierno. Pero éstas no son las únicas
organizaciones que participan en la administración pública.
Si todas las organizaciones son públicas, entonces todas tienen
que ver con el manejo de lo público. Si aceptamos esta
definición más amplia, hay implicaciones de mucho alcance
para los preceptos administrativos y la educación gerencial.
El propósito de este último capítulo es considerar cómo el
desarrollo de la teoría de la organización pública, en particular
el armado del rompecabezas de lo público, se relaciona
con la eficiencia y la educación gerenciales. Sin embargo, consideremos
primero posibles ramificaciones futuras en dicha
teoría. ¿Cuáles son las posibilidades de desarrollar un "paradigma"
en tomo del rompecabezas de lo público? ¿Cómo
podría influir tal paradigma en la administración?
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO COMO "PARADIGMA"
La teoría dimensional de lo público, expuesta entre los capítulos
IV y VI Y aplicada en el VII, tiene ciertas ventajas como
marco analítico para la teoría de la organización pública. El
enfoque es aplicable a cualquier organización; ayuda a enfrentar
los problemas de desvanecimiento sectorial, de "privatización"
y de organizaciones híbridas, y ofrece una explicación
rudimentaria de por qué las organizaciones "más
196

IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN 197
públicas" deberían diferir de las "más privadas". Dadas las
ventajas de este marco, ¿es un buen candidato para convertirse
en paradigma de la administración de organizaciones
públicas? No, si por paradigma se entiende "un logro científico
reconocido universalmente que [... ] ofrece problemas y
soluciones modelo a una comunidad de profesionales (científicos)"
(Kuhn, 1970, p. 11). En este sentido, la administración
pública nunca ha tenido un paradigma. Kuhn habla de la revolución
copemicana y de la física newtoniana como paradigmas,
y bajo esos parámetros nunca ha existido un paradigma
en las ciencias sociales (Ravetz, 1971).
Pero el término paradigma se ha utilizado de muchas maneras;
el propio Kuhn parece emplearlo en más de 20 formas
distintas (Masterman, 1970). Si con esa palabra nos referimos
a un marco organizativo de gran influencia entre los
investigadores en un campo (Bozeman, 1979), entonces la
administración pública ha tenido varios paradigmas (Henry,
1975). Uno de los primeros fue la gerencia científica. En sus
inicios, la administración pública estaba organizada alrededor
de una serie de principios llamados científicos, formulados
por Gulick y Urwick (1937) y por el padre de la gerencia
científica, Frederick Taylor (1911). Durante esta era científica
de la administración pública, un periodo que abarca más o
menos de finales de la década de 1920 a principios de la década
de 1940, hubo mucho consenso sobre sus propósitos, sus
principales problemas de investigación e incluso sus "principios
de buena administración". Cuando Simon (1946), Dahl
(1947) y otros lograron vencer la ortodoxia de la gerencia
científica, surgieron varios enfoques o "paradigmas" rivales.
Algunos de ellos, como el paradigma de las ciencias administrativas
(Simon, 1947) y el de la opción pública (Ostrom,
1973), han tenido cierta longevidad, mientras que otros,
como la "nueva administración pública" (Marini, 1971), parecen
haber seguido su curso. La administración pública de hoy
no carece de modelos; más bien está rodeada de paradigmas
que compiten entre sí.
¿Es la teoría dimensional de lo público un candidato adecuado
para sumarse al conjunto de competidores? No. La
teoría dimensional no es un digno candidato a paradigma,

198 IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN
porque sólo es uno entre varios enfoques útiles del rompecabezas
de lo público. A pesar de su amplitud, no alcanza a
definir cabalmente lo público. Hay ventajas, por ejemplo, en
los enfoques binarios que comparan conjuntos centrales de
administración pública. En este punto, es útil retener varios
enfoques del mencionado rompecabezas. Pero, ¿puede éste
convertirse en un modelo para la administración pública? Sí.
Si definimos paradigma como un conjunto de cuestiones
esenciales que guían la investigación y la teoría, el rompecabezas
de lo público es bastante satisfactorio como un agregado
a los paradigmas en competencia con la administración
pública. De hecho, el rompecabezas de lo público es también
una suerte de paradigma para la práctica de la gestión pública,
pues sugiere varios métodos y llama la atención sobre tácticas
y estrategias gerenciales que no pueden extraerse con
facilidad de enfoques genéricos o puramente públicos de
administración.
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO COMO PARADIGMA TEÓRICO
Y DE INVESTIGACIÓN
El término rompecabezas de lo público fue elegido con cierto
cuidado. Uno de los sentidos que Kuhn (1970) le da a la palabra
paradigma es simplemente el de un rompecabezas que
intriga a investigadores y teóricos. El problema de la distinción
entre organizaciones públicas y gestión pública ha cap-
• turado la atención de muchos teóricos. Y así debería ser, pues
tal vez no haya una cuestión más básica para el estudio de la
administración pública. Si la respuesta al rompecabezas de
lo público es que las organizaciones y la gestión pública no
difieren en ningún sentido importante de los enfoques genéricos
(o generales, o empresariales), nada justificaría un campo
de conocimiento separado e identificable. En ese aspecto, la
significación del rompecabezas de lo público es manifiesta.
Pero aun aceptando que dicho rompecabezas es un marco
organizativo adecuado para la investigación sobre las organizaciones
públicas y su gestión, hay más de un punto de partida
para solucionarlo. Así pues, nuestro objetivo es sugerir

IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN 199
algunas formas en que las secciones del rompecabezas podrían
ser parceladas. El foco de atención se encuentra en el
desarrollo conceptual.
El desarrollo conceptual es la primera prioridad en el estudio
del rompecabezas de lo público, toda vez que gran parte
de la investigación sobre las organizaciones públicas avanza
muy de prisa y presta poca atención al desarrollo conceptual.
El resultado suele ser un conjunto de hallazgos empíricos no
acumulativos, no generalizables y aun difíciles de interpretar.
La investigación puede avanzar en ausencia de conceptos significativos,
no así la teoría. El rompecabezas de lo público no
adolece, por supuesto, de un empobrecimiento total de conceptos.
Empezando por el trabajo de Dahl y Lindblom (1953)
y pasando por el de Wamsley y Zald (1973) hasta llegar más
recientemente al de Benn y Gaus (1983), han surgido varias
nociones válidas de lo público. Además, el viejo expediente
-la posición o la propiedad legal- utilizado por los investigadores
en la tradición binaria sigue siendo bastante útil. La
estrategia de identificar organizaciones con "centro público"
y con "centro privado", desarrollando la teoría y la investigación
alrededor de este conjunto menos complicado de actores
corporativos, tiene mucho de recomendable. En ciertos
aspectos, este método es tan viejo como la teoría de la organización
formal. Los arquetipos desarrollados por Max Weber
no son exactamente "burocracias centrales", pero los enfoques
tienen mucho en común. Quizá la principal tarea conceptual
para quienes buscan promover la investigación y la
teoría sobre las organizaciones de centro público o privado
-o arquetípicas- sea meditar más sobre qué características
diacríticas deben emplearse para describir la esencia pública
y privada. La posición legal tiene algunas deficiencias obvias.
Desde luego, este libro no ha abarcado el desarrollo conceptual
desde la perspectiva de los enfoques dimensionales de
lo público. Queda mucho trabajo conceptual por hacer.
Algunos pasos por seguir son los siguientes:
1. Desarrollar medidas de lo público para variedad de actividades
y procesos organizacionales.
2. Desarrollar conceptos más cercanos al comportamiento
real de la organización. Nociones como financiamiento gu-

200 IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN
bernamental ofrecen un punto de partida útil, pero no sustituyen
la idea general de autoridad política. Son muchas las
cuestiones que se dan por sentadas a través de estas aproximaciones.
3. Implementar la "hipótesis de descomposición". En el
capítulo VI se argumenta que una organización puede ser
pública con respecto a algunas de sus actividades y no serlo
en relación con otras. Resulta obvio que una sola medida de
lo público aporta poco para el avance de esta noción.
4. Desarrollar conceptos que puedan aplicarse a una amplia
variedad de organizaciones con diferentes misiones, tecnologías
y culturas. En este punto, es útil "mantener constante"
el producto o tecnología organizacional (como en el capítulo
VII). A medida que una teoría dimensional adquiere más
fuerza, será necesario aplicar conceptos y medidas similares
en diversos contextos organizacionales.
Los investigadores de la organización pública tienen escaso
historial en cuanto a la explotación de conceptos teóricos.
Trabajos conceptuales como los presentados por Wamsley y
Zald (1973) y Dahl y Lindblom (1953) parecen tener influencia
en la investigación, pero sólo de manera indirecta. Los
investigadores conocen esas obras, las citan y las utilizan
para desarrollar hipótesis. Pero rara vez los conceptos presentados
en trabajos teóricos son reelaborados en construcciones
aplicadas a la investigación empírica. Si una teoría
basada en la práctica ha de avanzar, los investigadores deben
responder al desafío de desarrollar mediciones eficaces para
conceptos útiles.
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO, GESTIÓN PÚBLICA
Y MANEJO DE LO PÚBLICO
A los gerentes públicos se les puede encontrar casi en todo
tipo de organización. Entre ellos hay banqueros que financian
préstamos de urbanización, analistas de bonos que tasan
obligaciones municipales, consultores que evalúan programas
de gobierno, contratistas de defensa que construyen los
más modernos jets de combate y profesores universitarios

IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN 201
que dirigen investigaciones patrocinadas por el gobierno. En
resumen, los gerentes públicos son personas que manejan lo
público. Para algunos, ésta es una entre muchas funciones
gerenciales y no la más importante. Para otros, casi todos sus
esfuerzos apuntan hacia esa tarea.
De manera similar a los enfoques binario y genérico de la
teoría de la organización, la práctica de la gestión pública ha
estado dominada por dos perspectivas. Muchos gerentes piensan
que hay ciertos principios básicos de buena administración
que conducen a buenos resultados casi en cualquier contexto.
Otros creen que la gestión pública requiere habilidades
muy distintas a las que se necesitan en la administración de
empresas. Pero se ha prestado poca atención al manejo de lo
público fuera de las organizaciones gubernamentales. Como
se expuso en el capítulo 11, varias características de la gestión
pública parecen distintivas, incluyendo la importancia de los
ciclos electorales, la visibilidad de los directores públicos
de alto nivel y los intereses en juego. Sin embargo, muchas de
estas características también afectan a los gerentes de empresas
que se ocupan en manejar lo público.
Una reformulación de la gestión pública en tomo del concepto
de manejo de lo público requiere especial atención en
tres cuestiones: 1) el papel del "gran total" en la evaluación
organizativa; 2) manejo de la interdependencia, y 3) valores
organizacionales.
Manejo de lo público: administración del "gran total" vs.
motivos mezclados. Una objeción al concepto de manejo de lo
público es que los gerentes de empresas, aun aquéllos que
tratan regularmente con autoridades políticas, finalmente
acuden al "gran total" para evaluar el éxito administrativo. De
acuerdo con los estereotipos, la gestión pública difiere de la
privada fundamentalmente porque los gerentes públicos no
tienen que preocuparse por el gran total. El estereotipo (por
lo general cercano a la realidad) para la organización pública
presupone que el financiamiento proviene de asignaciones
del gobierno. En contraste, el proceso de obtención de recursos
en una compañía es muy diferente. Suele suponerse que
la firma tiene mucha más discreción y control sobre factores
como el desarrollo de nuevos productos y servicios, el des-

202 IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN
pliegue de nuevos mercados y la manipulación de la demanda
para sus bienes y servicios. Se supone que la firma posee casi
total autonomía para diseñar políticas y estrategias empresariales.
Como resultado del carácter del financiamiento al sector
público, el gerente del gobierno opera sin un "gran total". En
las empresas sí lo hay, y este hecho suele servir para justificar
una exacta demarcación entre la gestión pública y la privada.
Siguiendo estos estereotipos, se podría concluir que el gran
total del gerente empresarial implica que hay poca coincidencia
con el gerente público, aun si el primero tiene algo que ver
con el manejo de lo público. Sin embargo, consideremos lo
que uno no puede aprender de evaluaciones basadas en medidas
de rentabilidad. En primer lugar, no puede determinarse
-excepto por los medios, más especulativos- la relación
entre las utilidades de la firma y sus ganancias potenciales.
Aun si las ganancias suben, puede deberse simplemente a que
ha habido un aumento en la demanda (tal vez sin conexión
con las actividades de la organización) o un cambio en algún
otro factor externo significativo. Quizá una organización en
verdad eficiente hubiera obtenido ganancias aún mayores.
Podemos, desde luego, examinar los aumentos según la porción
de mercado, pero su disminución podría explicarse por
el simple hecho de que varias compañías nuevas han entrado
a competir. De igual modo, los parámetros de eficiencia que
calculan la competencia en relación con la concentración del
mercado tienen un valor limitado, porque las empresas a
menudo no son comparables. Uno de los muchos factores
que puede reducir la comparabilidad de las organizaciones es
la edad: es posible que las nuevas firmas aún no hayan
comenzado a aprovechar por completo las economías de
escala, y que las viejas compañías se encuentren en desventaja
porque su equipo y tecnología corresponden a una generación
anterior; asimismo, las empresas más recientes
podrían estar en desventaja por no poder explotar ciertos
incentivos fiscales o concesiones por depreciación, mientras
que las más antiguas podrían sufrir menoscabo en sus ganancias
por un natural y aun deseable "deslizamiento salarial".
Una segunda dificultad en la medición de la eficiencia con-

IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN 203
forme a las utilidades es que las empresas persiguen gran
número de objetivos, de los cuales sólo unos cuantos pueden
resumirse en indicadores de ganancia. Las firmas empresariales
no sólo se interesan en la ganancia, sino también en
metas afines como el crecimiento, estabilidad financiera y
predecibilidad, así como otros factores relacionados de manera
menos directa, como innovación, control, autonomía
organizacional, satisfacción laboral del empleado, servicio
público, reputación y ventaja competitiva. Por supuesto, estos
factores a veces se relacionan con la ganancia; pero a menudo
tienen una importancia independiente. Las organizaciones
gubernamentales tanto como las empresariales se caracterizan
por sus metas múltiples y variables perspectivas diferentes
entre los interesados, autonomía limitada, relaciones
interorganizacionales complejas y horizontes de tiempo limitados.
En suma, el "gran total" no parece viciar la necesidad de un
concepto administrativo basado en "manejar lo público". De
hecho, las filosofías gerenciales arraigadas en el pensamiento
del gran total -según algunos observadores (Hayes y
Abernathy, 1980)- han tomado por víctimas a las empresas
estadunidenses. Como resultado de fijar la atención al gran
total a corto plazo, algunos negocios han puesto en peligro el
crecimiento a largo plazo, al darle prioridad a la "administración
del dinero" sobre la producción de insumos y al reducir
la innovación de productos y procesos.
El manejo de lo público presupone que ni el gran total ni la
política presupuestaria temporal deberían serla meta fundamental
del gerente. Enfocarse en el manejo de lo público
implica que virtualmente todas las grandes organizaciones
tienen las mismas motivaciones y presunciones en sus procesos
de obtención de recursos. Las organizaciones -incluyendo
no sólo las empresariales, sino también las del gobierno,
de servicio público y no lucrativas- buscan un crecimiento
estable, autonomía en la toma de decisiones y control (véase
Bozeman y Straussman, 1983, para una elaboración de este
argumento). El cometido de la organización es menos importante
que estas motivaciones básicas, y éstas se ven afectadas
en grado mínimo por la presencia o ausencia de un móvil de

204 IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN
lucro. De igual manera, puede suponerse que el manejo de lo
público, como otros procesos administrativos, implica la búsqueda
de estos objetivos centrales. Manejar lo público casi
siempre impone luchar por metas múltiples.
Manejo de lo público: Interdependencia. Una redistribución
de papeles, de la gestión pública al manejo de lo público, implica
fijar la atención en la interdependencia. De modo característico,
un aumento en lo público de una organización conduce
a mayor interdependencia. Manejar la interdependencia
es una habilidad especial que encierra atender a factores no
tan importantes en organizaciones menos vinculadas con el
ambiente (Whetten y Bozeman, de próxima publicación). En
primer lugar, el manejo de la interdependencia implica generalmente
mayor complejidad. De hecho, la complejidad se
define a veces en términos de interdependencia (Pfeffer y
Salancik, 1978). En segundo lugar, la interdependencia exige
mucha mayor atención y diferentes tipos de atención hacia el
ambiente externo de la organización. Los gerentes que trabajan
en firmas empresariales con bajos grados de lo público
emplean parte considerable de su tiempo monitoreando el
ambiente (Mintzberg, 1972). Deben rastrear el desempeño de
los competidores, buscar nuevos mercados y explorar el
entorno en pos de nuevas oportunidades tecnológicas. Pero
una vez que se adquiere la información y se toman las decisiones,
la instrumentación de la estrategia se simplifica por el
hecho de que la organización actúa más a menudo como una
sola unidad. Con altos grados de lo público, el monitoreo
ambiental requiere mucha atención para los socios interorganizacionales,
como antes, pero la implementación de la
estrategia deja de ser unitaria. La interdependencia significa,
de manera característica, que las organizaciones actúan con
menos rapidez, las decisiones tienen mayor impacto y los
efectos no son tan fácilmente revertidos.
Manejar la interdependencia requiere de habilidades administrativas
que no suelen cultivarse en organizaciones cerradas
o autodirigidas. Una de las cuestiones más importantes
es la selección de socios interorganizacionales cuyos
intereses sean complementarios. Hay que tomar en cuenta la
compatibilidad de la misión tanto como la de liderazgo. Más

IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN 205
difícil es, empero, la coincidencia de culturas organizativas.
Si dos agencias de servicios sociales se enlazan, una orientada
hacia el servicio de clientes y la otra hacia la investigación en
el terreno del fraude, las actividades de cada organización
pueden debilitar de hecho a las de la otra.
La interdependencia exige habilidad y coordinación externa.
La mayoría de los gerentes tienen responsabilidades de
coordinar unidades y programas en la organización, pero la
coordinación externa plantea nuevos retos. Por lo menos, sus
costos (en términos de tiempo y dinero) son mayores. Coordinar
la interdependencia externa requiere habilidades un
tanto diferentes: persuasión, negociación, formación de coaliciones.
En resumen, las habilidades políticas adquieren mayor
importancia en el manejo de la interdependencia, en
especial cuando ésta surge de la autoridad política.
Valores gerenciales. La interdependencia creada por la autoridad
política tiene implicaciones más fundamentales que la
estrategia y la técnica administrativa. Lo público de las organizaciones
plantea varias interrogaciones sobre los valores
gerenciales. ¿Cuáles son los propósitos básicos del gerente?
¿Cuáles son los fines de la organización? ¿De qué manera los
objetivos del gerente y de la organización se ajustan al papel
de ésta en la sociedad?
A lo largo de este libro se ha prestado poca atención sistemática
a los valores organizacionales o administrativos. En
parte, este descuido se debe a la opinión de que los temas
normativos han nublado los intentos de ofrecer explicaciones
con una base empírica de las diferencias entre las organizaciones
públicas y privadas. Sin embargo, cualquier discusión
sobre las implicaciones de lo público para la administración
debe tomar en cuenta la relación entre los valores
gerenciales y lo público.
Según Mintzberg (1972, p. 95), la "función principal del
gerente es asegurar que su organización cumpla con su propósito
fundamental: la producción eficiente de bienes y servicios
específicos". Pero en una organización con alto grado de
lo público, tal definición puede no encajar con el papel del
gerente. Los confidentes o espías que reportan costos por encima
del presupuesto, mal empleo de fondos públicos y nor-

206 IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN
mas técnicas inferiores en proyectos públicos parecen definir
sus papeles de tal forma que los intereses de la organización
se ven subordinados a su concepción del interés público.
Desde luego, la mayoría de los gerentes no son espías. (En
parte, ésta puede ser una cuestión de diferencias en la filosofía
y ética administrativa, y en parte un asunto de diferencias
entre las organizaciones que tienen que recurrir a ese
tipo de informantes.) El "espionaje" es todavía poco común, y
a veces un remedio extremo. La pregunta más interesante es
si lo público influye (o debería) en el gerente en la atención
de sus asuntos cotidianos. Como se argumenta en el capítulo
JI, hay cierta razón para creer que existe una ética de servicio
público entre los empleados del gobierno. ¿Hay, o debería
haber, una ética similar entre los administradores no gubernamentales
de lo público?
Si nos remontamos al tema de la autoridad política, expuesto
en el capítulo V, es fácil ver por qué el manejo de lo
público podría encerrar una dimensión axiológica ausente en
la administración privada. Si la organización actúa con base
en la autoridad política (concesiones o restricciones) y el gerente
o administrador es la personificación oficial de esa
autoridad, entonces, al final, existe un vínculo, por lejano que
sea, entre el otorgamiento de legitimidad y la conducta
administrativa individual. En algunos casos, la relación es tan
distante que es muy poco probable que ni siquiera se le ocurra
al administrador o al ciudadano común. En otros, sin
embargo, el nexo es mucho más cercano. Muchos contratistas
del gobierno, por ejemplo, proporcionan bienes y servicios
que son vitales para el interés común. Los contratistas de
la defensa destacan al respecto. ¿Ante quién es responsable el
gerente de un contratista de la defensa? En casos extremos,
esta pregunta plantea pocas dificultades. Si los actos de la
organización afectan de manera evidente la seguridad nacional,
quizá la mayoría de la gente estaría de acuerdo en que la
responsabilidad del gerente va más allá de la propia organización.
Pero los problemas menos dramáticos no son tan
fáciles de resolver. ¿Debería el "gerente de lo público" del sector
privado preocuparse más por mantener la apertura en la
toma de decisiones de la firma? ¿Cómo puede esta norma de

IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN 207
"gobierno a la luz del día" confrontarse con la necesidad de
discreción de la compañía para conservar su ventaja competitiva?
Y, ¿qué hay del trueque entre los intereses del contribuyente
y el lucro de la empresa? Una vez más, esto se
resuelve con facilidad sólo en casos extremos. Nadie discute
el derecho de las compañías a obtener una ganancia de los
contratos del gobierno; ni nadie argumenta que las firmas
deberían ser alentadas para participar en actos ilegales. Pero
hay zonas grises: opciones sobre categorías de gastos a los
que se cargan las actividades, tasas de costo indirecto (es
decir, pago de porcentaje fijo por gastos generales), cargos
por el tiempo de personal profesional, etc. Si bien el gobierno
busca soluciones legales a esos problemas, quedan muchas
áreas de discreción gerencial. Uno de los retos más formidables
en el manejo de lo público es la resolución de las tensiones
entre los valores concomitantes a la autoridad pública
y los objetivos mercantiles de la organización.
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO Y LA EDUCACIÓN EN
GERENCIA PÚBLICA
Resulta inevitable que nuevos paradigmas o cambios en los
ya existentes tengan gran influencia en la educación formal y
en la capacitación. Esto ocurre incluso con modelos en el
"sentido débil": paradigmas que se acercan más a un marco
organizativo que a una teoría integradora. En el caso del
rompecabezas de lo público, la educación gerencial (tanto en
programas de comercio como de administración pública) ha
aventajado a la investigación y a la teoría. Muchos programas
de licenciatura en administración pública continúan sosteniendo
la ficción de que la gestión pública y la privada "se
parecen en todos los aspectos poco importantes", al mismo
tiempo que los estudiantes son enviados a escuelas comerciales
para tomar cursos sobre contabilidad financiera, mercadeo
o comportamiento organizacional. Así como las escuelas
de comercio han reconocido de manera implícita la
interdependencia de la autoridad económica y política a
través de cursos sobre el entorno legal de la empresa y regu-

208 IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN
lación gubernamental, los programas de administración pública
han introducido asignaturas de política industrial,
desarrollo económico y relaciones empresa-gobierno. Quizá
la mejor prueba de la naturaleza cambiante de la educación
en administración pública sea el creciente número de estudiantes
que ingresan al sector "privado", muchos de ellos asumiendo
funciones que requieren un conocimiento de las
dimensiones públicas de las firmas privadas.
Actualmente, la educación en administración pública rara
vez hace un buen trabajo de capacitación para que los estudiantes
"manejen lo público" en el sector privado. En parte,
esto puede deberse a que muchos profesores aprueban estereotipos
adecuados para las agencias públicas tradicionales,
pero no aplicables a organizaciones no lucrativas, híbridas,
empresas del gobierno y negocios de "alto componente pública".
Naturalmente, la enseñanza de la administración pública
no puede ser todas las cosas para todos, pero cierto interés
consciente por el "manejo de lo público" (en oposición a la
administración pública tradicional) parecería provechoso.
Pero, ¿qué forma podría tener un plan de estudios adaptado
al manejo de lo público? Desde luego, no la de un programa
de administración genérico. Los programas genéricos
deben ofrecer al estudiante alta comprensión de aquellas tareas
y comportamientos en que el contexto sectorial (públicoprivado)
tiene poca importancia. Con toda probabilidad,
dichas tareas se relacionan con el comportamiento de nivel
individual basado en variables psicológicas. Pero en aquellas
conductas gerenciales para las que el contexto ambiental lo es
todo, un enfoque genérico resulta poco prometedor.
Un plan de estudios que se ocupara en el manejo de lo
público podría ser muy parecido a un programa de administración
pública tradicional, pero con un giro. Bajo tal enfoque,
la "unicidad" del manejo de lo público no se tomaría
como axiomática, y los cursos de cálculo presupuestario,
administración de personal, comportamiento, organizaciona],
etc., identificarían los impactos de la autoridad política
(lo mejor que pudiesen), al tiempo que buscarían una "buena"
práctica generalizable.
Un plan de estudios es en sí mismo una teoría tácita. Si el

IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN 209
programa pretende que la administración pública es necesariamente
única, está expuesto al error tipo B (binario); si
presupone que la administración es la administración, puede
caer en el error tipo A (agregado). La enseñanza de la administración
pública, al igual que la teoría de la organización
pública, deben ser sensibles a las posibilidades de sobregeneralización
o subgeneralización.
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO COMO BASE PARA
LA INVESTIGACIÓN, LA EDUCACIÓN Y LA PRÁCTICA
La investigación, la educación y la práctica en administración
pública tienen raíces comunes en el rompecabezas de lo público.
Si consideramos la investigación y la teoría como un
insumo vital para la educación, ya ésta como un elemento central
para la práctica eficaz de la gestión pública, el punto débil
se encuentra en la investigación y en la teoría; y gran parte de
esa debilidad concierne a la escasa comprensión del rompecabezas
de lo público. Sin duda, no hay una correspondencia
exacta entre los avances en la investigación y la teoría organizacional
pública y la acrecentada eficacia de la educación y
práctica de la administración pública. Gran parte de ésta es
más un arte que una ciencia, como lo demuestra el hecho de
que tantos administradores públicos capaces tengan poca o
ninguna educación formal en esta disciplina. Pero el hecho de
que este éxito no parezca provenir del (actual) plan de estudios
es más un reto que una sorpresa. La práctica y la enseñanza de
la administración pública dependen tanto de la experiencia
personal como del conocimiento codificado con base en la
investigación y la teoría. Pero esto simplemente nos dice que
una de las misiones de la investigación y la teoría es explicar la
práctica de la gestión pública, hallar formas de acumular y formalizar
el conocimiento personal de los profesionales.
Una ruta a tal conocimiento es el rompecabezas de lo
público. Los estudiantes de administración general y de empresas
han progresado en la armonización del conocimiento
formal y personal. Al comprender el carácter distintivo de lo
público, y en especial su influencia en la gestión pública, es

210 IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN
posible colocar la enseñanza y la práctica sobre un terreno
más firme. Pero por ahora son los investigadores y los teóricos
quienes necesitan ponerse al corriente. Es comprensible
que los administradores en apuros busquen soluciones y atajos
rápidos. El problema es que los investigadores y teóricos
de la administración pública han sido en ocasiones igual de
acríticos frente a las premisas básicas sobre las que se asienta
su trabajo. A veces actuamos como si el rompecabezas de lo
público ya estuviese armado. Y ello de ningún modo es el
caso.

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ÍNDICE ANALÍTICO
Abernathy, W.: 203
Abrarnson, M. A.: 57
Acme Aviation, como laboratorio
genérico público: 167
Acme Widgets, Inc.: 146-147
Acta de Reforma del Servicio Civil:
56
Acta Pendleton: 58
Adams, Bruce: 60, 62
Administración de Salud y Seguridad
Ocupacional (OSHA), autoridad
política secundaria y: 118, 150
Administración de Servicios Generales
(GSA): 121-122, 149
administración pública: cambios en
la: 6; como limitativa: 196; crisis
de la: 13; definición de: 6; del
papeleo: 151; educación en: 207­
209; eficiente: 22; enfoques binarios
en: 198; era científica de la:
197; gerencia pública y: 13, 15;
nueva: 197; transición en la: 12
Advanced Population Laboratory,
como laboratorio de mercado público:
183
Advanced Turbine Research, como
laboratorio de mercado casi público:
184-185
Agencia de Protección Ambiental,
normas sobre emisiones y ruido:
52
agregación, niveles de: 82
Alchían, A. A.: 95-98,100
Aldrich, Howard: 37, 66, 138
Alessi, 1. de: 95. 98. 103
Allison, G. T, Jr.: 39, 84
American Telephone and Telegraph
(AT&T), autoridad política secundaria
y: 118; Bell Laboratorio de:
156
anarquías organizadas: 45
Anderson, W.: 64
Appleby, Paul: 54. 84
Arendt, H.: 112
Argone National Laboratory, lo público
en: 156
Asociación para la Gerencia y Análisis
de la Política Pública: 17
Atomic Energy Laboratory, The,
como laboratorio de multimercado
público: 175-176
Australia, eficiencia de las aerolíneas
públicas y privadas: 101
autoridad, clerical: 90; de la personalidad:
90; efectos de la, en el
comportamiento de las organizaciones:
111; estudio de la, en las
organizaciones: 90; ideológica:
90; jerárquica: 57; jurídica: 33;
mediadora: 137; lo público como:
140-141; religiosa: 90
autoridad económica: 20, 55; como
motivación en todo tipo de organizaciones:
90; derechos de propiedad
y: 33, 103; efectos en las
organizaciones: 135, 137; eficiencia
y: 194; impactos de la: 43, 105;
imposibilidad de evaluar los efectos
de la: 141; influencia de la:
105; limitaciones de la: 133; mecanismos
particulares de la: 105;
mezcla de autoridad política y:
128-129, 132, 135, 140-141, 143;
organizaciones de 1 y D y: 161-162,
194-195; organizaciones privadas
y: 26; lo público y la: 90-93
autoridad política: 33, 55; amortiguamiento
de la: 138; asignaciones
de: 137; cambio ambiental
y: 137; ciclos de vida organizacional
y: 148; comportamiento
de las organizaciones y: 46. 114­
125. 130; corporativismo y: 143;
del Estado: 106, 109; diferentes
grados de influencia: 144; diversas
fuentes y clases de: 111; efectos en
las organizaciones: 23-24. 90, 111.
113, 118, 125-127. 129, 132. 134-
231

232 ÍNDICE ANALÍTICO
135, 137, 149; eficiencia y: 194;
externa: 134, 138; impactos de la:
43; interdependencia y: 205; interna:
134; legitimidad y: 106-111;
limitaciones de la: 133; modelo
temario de: 21,106,111-113,125­
129; naturaleza de la: 106; organización
privada y: 132, 150; organización
pública y: 22, 131;
organizaciones de 1 y D y: 172, 174,
176, 181,188, 192, 195; primaria:
25, 112-118, 127, 135, 140; procesos
organizacionales y: 145; lo
público y la: 22, 46; restricciones
de: 120, 160; secundaria: 112, 118­
123, 127, 135, 140; teoria de la: 33;
terciaria: 113, 123-125; visión
madisoniana de: 109
Baas, L. : 120
Backoff, R. w.: 39, 75, 84
Baesel, J.: 73
Bellante, D.: 100
beneficencia, empresas privadas y:
9-10; tres fuentes de: 11
Benn, S. 1.: 75, 86, 199
Bennett. W. L.: 109
Berle, A. A.: 103
Beyer, J. M.: 138
bienes públicos, cuasi: 94; definición
de: 93; diversas interpretaciones
sobre: 95; naturaleza de los: 94;
puros: 93; tearia de los: 102
bienes y servicios, carácter económico
de los: 143; privatización
de: 42,95
Black, E.: 63
Black Forest Energy Lab, Inc., como
laboratorio mercantil independiente:
186-187
Blau, P.: 45, 66-67
Bluestone, B.: 49, 52
Blumberg, P. 1.: 124
Blumenthal, , W. M.: 40, 60, 84
Bower, J.: 96
Bozernan, Barry: 6,15-16,18-22,41­
42, 45, 73, 83-85, 138, 144, 148,
158, 161-162, 166, 171,191, 193­
194, 197,203-204
Bozeman, Judith: 37
Breton, A.: 76, 86, 90, 95
Bretschneider, Stuart: 37
Broedling, L. A.: 60
Brookhaven National Laboratory, lo
público en: 156
Bruggink, T. H.: 99
Buchanan, Bruce: 41, 55, 57, 75, 85,
94
Burke, William: 37
burocracia: 41; central: 199; estereotipo
weberiano de: 67; formalización
de la: 67; influencia constitucional
en la: 120
Califano, J.: 40, 61
California Cyclotron Center, como
laboratorio casi público: 169
Cameron, K. S.:42
Campbell, A.: 56
Capan, N.: 100
Cathcart, P.: 64
Caulfield, S. G.: 61
Cayer, N. J.: 58
Center for Advanced Energy Phísícs,
como laboratorio genérico independiente:
173
Clark, R. T., Jr.: 73
Clarkson, K. W.: 96-97, 100-102
Cleveland, R.: 50
clientelísmo, surgimiento del: 121
Cobb, R.: 109
Cochran, C. E.: 105
Comisión de Comercio Interestatal
(ice): 139
Comisión Grace: 77
Comisión Hoover: 77
Committee for Economic Development:
72
competencia, colapsos en la: 92;
fomento de la: 91; gerencial: 202;
libre: 92
Comsat, y autoridad política terciaria:
124
comunicación, medios de, acceso a
la información y a los: 79; funciones
de los: 63; relaciones con
los: 64
Consejo de Aeronáutica Civil, efectos
regulatorios del: 148
consentimiento, tearia del, apelación
moral en la: 110; autoridad política
primaría y: 112; criticas a la:
107-108; legitimidad y: 107; paradojas
de la: 109

234 íNDICE ANALíTICO
empresas, regulación gubernamental
de las: 79
empresas multiorganizacionales (MOE):
73; desarrollo de las: 74; principales
características de las: 74
empresas patrocinadas por el gobierno
(GSE), estatutos legales: 73;
proliferación de: 73; relaciones
laborales en: 74
empresas privadas, funciones de
bienestar social de las: 9-10
empresas públicas, como organización
híbrida: 73; véase también
organizaciones gubernamentales;
organizaciones públicas
Energy Engineering, Inc., como laboratorio
de multimercado casi
público: 184-185
Energy Pollution Research Laboratory,
como laboratorio
genérico público: 167, 171
Energy Research, Inc., como laboratorio
casi público: 169, 172
enfoques de lo público, agregado: 89,
209; binario: 87, 89,201, 209; de
comparación sectorial: 87; de
marco teórico: 87; genérico: 87­
89, 201; ideográficos: 86-87; incidentales:
87, 89; unisectoriales: 87
Enis, B. J.: 73
Estado, autoridad política del: 106,
109; autoridad primaria y: 21-22;
como autoridad: 20; como interventor:
9; desarrollo del, capitalista:
10; funciones sociales del: 10;
legitimidad del: 33, 109-110, 114­
115; monopolio del: 106; nación:
112; opinión de los ciudadanos
sobre el papel del: 116; socialización
del: 11
Etzioni, A.: 45
Europa, desarrollo espacial en: 74;
proliferación de GSE en: 73
Ewing Oil R & D, Inc., como laboratorio
de multimercado independiente:
179
Federal Aviation Administration: 49
federalismo: 122
Fiedler, F.: 65
Finney, G.: 72
Fitch, L. C.: 78
Forrestal, James: 63
Fotler, M. D.: 86
Fowlkes, F.: 48
Frankel, C.: 109
Fraser, J.: 107
French, H. E.: 102
Friedman, Milton: 91
Friedrich, Carl: 105; sobre legitimidad:
107
Frost, P.: 65
Fusfeld, H.: 158
Galbraith, J.: 91, 103
Garson, David: 16
Gaus, G. F.: 75, 86, 199
General Energy Inc., como laboratorio
de multimercado casi público:
177-178
Genéricos Casi Públicos (GCP), laboratorios,
alternativas de mercado:
172, 189; características de los:
169-170
Genéricos Independientes (GI), laboratorios:
172, 189; característícas
de los: 173; variedad de: 174
Genéricos Públicos (cr), laboratorios:
163-164, 182, 186, 188-189,
192; características de los: 167­
168,171; tipo celular: 171
gerencia, científica: 197; como insumo
productivo: 96; educación:
22, 196; eficiencia: 196, 202; procesos
organizacionales y: 143; teoría
de la: 196; valores de la: 205-207
gerencia pública, administración pública
y: 13, 15; cambios en la: 7;
características de la: 201; como
enfoque de conocimiento: 13;
como función ejecutiva del gobierno:
17; conducta y: 208; concepto
de: 12; corporativismo y: 36;
definición de la: 6, 16; distinción
entre organizaciones públicas y:
198; educación en: 207-210; estudios
sobre: 16; hipótesis de descomposición:
200; influencia de
la, en la educación: 16-17; manejo
de lo público: 201-204; origen de
la: 13; lo público y la: 12-15, 27;
rompecabezas de lo público y:
198, 200-210; teoría de la organización
formal y: 199; transición

en la: 12; política pública y: 6; problemas
centrales de la: 17
gerentes, diferencias entre, públicos
y empresariales: 202; fijación de
metas: 103, 153; función principal
de los: 205; funciones de los:
201, 204; metas de los: 203;
profesionalización: 79, 103; responsabilidades
de los: 205-206;
toma de decisiones: 103; toma de
riesgos: 100
gestión pública, véase gerencia pública
Gillo, M.: 65
gobierno, centralismo en el: 149-150;
ciclos políticos del: 61-62; concesiones
de: 119; de perfil empresarial:
77-79; decisiones políticas
del: 64; eficiente: 79; estructuras
de: ns, 119-120, 122-123, 141;
fragmentación del, por la Constitución:
121-122; gerencia pública
como función ejecutiva del:
21; 1 Y D en el: 156; imitación de
técnicas de la empresa privada: 9,
78; legitimidad del: 11S; límites a
la actividad del: 91; modelo de
insuficiencia de mercado: 92-93;
modelo minimalista de: 91-92;
papel y alcances del: 22; penetración
del, en las empresas privadas:
72, 74; penetración del, en
la sociedad: 33; presiones en la
organización del: 61; lo público
como: 75; toma de decisiones en
el: 112; valoración del papel y
alcance del: 115-116; véase también
organizaciones gubernamentales;
organizaciones públicas
Goodsell, C. T.: 76, 129
Grady, R.: 111
Grafstein, R.: 108
Graham, G. J.: SO, 86
Greenstein, F.: 118
Grupp, F. W.: 56
Guerra de Secesión: 115
Gulick, L.: 197
Gusfield, J. R.: 76
Guyot, J. F.: 57
Haas, J.: 67
Habermas, Jürgen: 11
íNDICE ANALíTICO 235
Hall, Richard: 37, 45, 67
Hannigan, J. A.: 109
Hayes, R.: 40, 203
Henry, N.: 197
Herber, B.: 93
Herbst, P. G.: 65
Herker, D.: 138
Heron, R. P.: 85
Hess, R: 117
Heydebrand, V.: 67
Hibbs, D. A.: 116
Hickson, D. J.: 65-66, 85
Hinings, C. R: 65-66
Hoenack, S. A.: 90
Holdaway, E.: 85
Holden, Todd: 37
Holmes, R: 112
Hood, C.: 66, 80, 85
Hoover, Herbert: 79
Hopkins, R H.: 57
Horwitch, M.: 74
Hulin, C. L.: 71
Indiana Institute, The, como laboratorio
genérico independiente:
173-174
industria aeroespacial, como caso
singular: 52; competencia por
contratos de misiles: 51; corporativismo
en la: 143; crisis de la: SI;
influencia de lo público en la: 45­
46; lo público y ciclos de vida corporativa
de la: 48-49; lo público y
procesos de objetivos en la: 50­
52; lo público y procesos estructurales
en la: 49-50; recursos públicos
en la: 46-48
industria ferrocarrilera, regulación
de la: 139
Institute for Advanced Energy Researeh,
como laboratorio genérico
público: 167
Institute for Solar System Development,
como laboratorio casi
público: 170
Institute of Superconductivity, como
laboratorio de multimercado casi
público: 177-178
interdependencia: 153-154; coordinación
de la: 205; manejo de lo
público e: 204·205; significado
de: 204

236 ÍNDICE ANALÍTICO
International Business Machines
(IBM), Watson Research Center
de: 156
interés común, lo público como: 76­
77
interés económico: 90
interés público, ambigüedad en los
usos del término: 77; concepto
de: 76; metas transitivas y: 153;
restricción y: 140
investigación, empírica: 200; genérica:
21, 85-86, 190-191; incidental
de lo público: 85-86; nuclear: 176;
lo público y la: 26, 70; sectorial
comparativa: 21, 85-86; sobre el
tamaño de las organizaciones: 65;
sobre organizaciones públicas:
71; unisectorial: 25, 84, 86
investigación y desarrollo (r y n), organizaciones
de, actividades: 166;
alcances de investigación: 186;
apoyo directo de, industrial: 191­
192; asignación de recursos: 157,
174, 176, 181; autonomía de las:
171, 174, 177; autoridad económica
y: 161-162, 194-195; autoridad
política y: 172, 174, 176-177, 181,
188, 192, 195; bonificaciones de
impuestos a: 193; carácter del producto
de investigación: 166; característícas
de las: 165, 167, 184, 192;
clasificación de: 157; clasificación
de lo público de: 160-164; clasificación
del universo organizacional:
158-160; cooperativas en las: 177,
192-193; diferencias entre las,
. públicas y privadas: 158; diversos
tipos de: 188; eficiencia de las: 194;
estabilidad organizacional: 188-190;
estrategias en: 158; estructura
organizacional: 190; estudios de
caso: 166-187,190; estudios de diversidad
organizacional: 158-166;
financiamiento de: 157, 171, 182,
186, 190-191, 195; hipótesis sobre:
190-191; implicaciones para la
efectividad organizacional: 193;
implicaciones para la política pública:
191; implicaciones para la
teoría de la organización pública:
194-195; influencia ambiental:
162, 164-165; influencia gubema-
mental en las: 181, 184; localización
de: 156; niveles de riesgo:
184; objetivos: 166, 182; planificación
en las: 182, 184, 186, 188,
190; posición legal: 159; lo privado
en: 161-162; privatización y: 192;
tipo de cambio técnico: 188
James, D. R: 103
Jennings, M. K.: 59
Jensen, M. C.: 96
Johnson, N.: 67
Jordan, P.: 49, 52
Kahn, R.: 45
Kann, M. E.: 109
Katz, D.: 45
Kaufman, H.: 41, 67-69, 78, 80, 84,
116
Kelsen, Hans: 108, 112
Kilpatrick, F. P.: 59
Kirnberly, J.: 65,116
Kogod, R P.: 61
Kotler, P. E.: 73
Kourvetaris, G.: 115
Kraemer, K.: 78
Kruybosch, c. 138
Kueneman, R M.: 109
Kuhn, T.: 197-198
Langlois, R.: 158
Laser Science Center, como laboratorio
genérico público: 167, 171
Lau, A. W.: 60
Lee, B.: 51
legitimidad, autoridad política secundaria
y: 112; carácter dialéctico
de la: 109; conceptos de:
106-109; contradicciones en las
teorías de: 109; de las organizaciones:
110; definición de: 111;
del Estado: 33, 109-110, 114-115;
del gobierno: 115; otorgamiento
de: 112, 115; política: 112;
relación entre consentimiento y:
107; teoría de la organización
política y: 109-111; teoría positivista
de: 112
Lerner, A. W.: 81
Levenson, A. B.: 64
Levine, C. H.: 39, 75, 84, 116
Ley de Comercio Aéreo: 49

Ley de Correo Aéreo: 49
leyes, antimonopólicas: 91, 147-148;
sobre salarios mínimos: 150
Lindblom, C. E.: 90,107,199-200
Lindsay, C. M.: 99
Link, A. N.: lOO, 148, 192
Lipset, S.: 111
Lipsky, Michael: 10
Locke, John, sobre el contrato social:
107
Lockheed, empresa, rescate financiero
de la: 48-49
Lorenzo, T. J. di: 98-99
Loveless, Stephen: 37, 41, 85, 158,
161
Lovich, N. P.: 57
Lowery, D.: 59
Lowi, T. J.: 106
Lynn. Laurence: 16-17,57,62-63
Lynn, N.: 39
Magnetic Science Center, como laboratorio
casi público: 169
Mahoney, T.: 65
Magnetic Transport Center, como
laboratorio de multimercado casi
público: 177-178
Mainzer, L. C.: 106
Marcson, S.: 158
Marini, F.: 197
Marshall, W.: 85
Martín, R.: 108-109
Martin Marietta Corporation, lo público
en: 157
Masterman, M.: 197
Mazzolini, R.: 73
McGowan,Robert:37
McKelvey, B.: 80
McNamara, Robert: 49, 77
McWilliams, W. c. 107
Means, G. C.: 103
Meckling, W. H.: 96
Medicare-Medica id: 52
mercado, estructura de, eficiente:
94; modelo de insuficiencia de:
92
Mercado Casi Público (MCP), laboratorios
de: 184, 188-189
Mercado Público (MP), laboratorios
de: 182-183, 189; características
de los: 183
Mercantiles Independientes (MI),labo-
ÍNDICE ANALÍTICO 237
ratorios: 163, 184, 189-190, 193;
características de los: 187
Mercantiles Públicos, laboratorios:
171
Merelman, R. M.: lOS, 109
Metalville Research Center, como
laboratorio mercantil independiente:
186-187
metapolítica: 13
metas, autoridad política y: 153;
reflexivas: 151-152, 154; transitivas:
151-153
Methe, D.: 73
México, sistema político en: 115
Meyer, M. W.: 39, 67,85
Miles, R. H.: 116, 138
Mineral Research Laboratories, Inc.,
como laboratorio de multirnercado
independiente: 180
Mintzberg, H.: 204-205
Mitnick, B.: 76
modernídad, concepto de: 12n
Moe, T.: 103
Mohr, L. B.: 151
monopolios: 92; leyes anti: 91, 147-
148
Moore, L. F.: 80
Morgan, R. J.: 109
Mosher, F. C.: 84
Mowery, D.: 156
Multimercado Casi Público (MMCP),
laboratorios: 177, 186, 188-189;
características: 178, 185
Multimercado Independiente (MM!),
laboratorios: 177, 181, 186, 188­
189; características: 179-180
Multimercado Público (MMP), laboratorios,
características: 175-177,
189
Musolf, L.: 43, 124
nación, Estado: 112; origen de la: 77
National Comparative R & D Laboratory
Project (NCRL), estudios de
diversidad organizacional: 158­
166,193-194
National Science Board, legitimidad
de la: 110
National Science Foundation, cooperativas
de investigación y: 192
Neghandhí, A. R.: 65
Nelson, O. T.: 61

238 ÍNDICE ANALÍTICO
Nelson: 58
Neuberg, L. G.: 99
Neutron Institute, The, como laboratorio
genérico público: 167
Newberry, J. F.: 85
Newman, A. R.: 60
Nicaragua, ayuda a los "contras" de:
117
Nicole, Marc: 37
Niskanen, W. A.: 97
Nystrom, P. C.: 39,41,69
Oak Ridge National Laboratory, lo
público en: 156
Oficina de Contaduría General
(GAO): 120, 122, 150
Oficina de Control y Presupuesto
(OMB): 121-122,149-150
Oficina de Gerencia de Personal: 57,
121
Oficina de Manejo de Personal
(OPM): 151
oligopolios: 92
Olsen, J. B.: 78
O'Neill, Tip: 116
opción pública, teoría de la: 79
opinión pública: 129; activación de
la: 117
Oportunidad Equitativa de Empleo
(EEO): 119
organizaciones: aspectos públicos de
las: 76; autonomía de las: 145;
autoridad política y comportamiento
de las: 113-125, 129;
camaleón: 8n; características de
las: 44, 84-85; ciclos de vida de
las: 116, 147-148; comportamiento
de las: 79, 100, 102, 106, 135;
corporativismo y: 45; cuasigubernamentales:
8; cuasipúblicas: 8;
de riesgo compartido: 153-154;
definición de: 18n, 4445; del tercer
sector: 43; dimensión de lo
público en las: 20; efectos de la
autoridad política en las: 19, 111,
125-127; estructura de las: 150;
estudios sobre el tamaño de las:
65; focales: 123, 137, 140; genéricas:
71; impacto de la autoridad
en las: 20, 105, 137; impacto de lo
público en las: 83, 118-119, 121,
140; importancia del carácter
público de las: 15; interrelaciones
entre diversos tipos de: 83; investigaciones
sobre: 71; medición y
clasificación teóricas de la: 133;
mezcla de autoridad económica y
política en las: 125, 128-129, 132,
135, 140-141, 143; mixtas: 72,75,
113; no gubernamentales: 8, 121;
no lucrativas: 10,31. 43,85, ns.
143; papel de los amortiguadores
en las: 135-139; papel del individuo
en las: 86; procesos en el
comportamiento de las: 19n, 44;
protección de su tecnología: 138;
lo público y el comportamiento
de las: 89; teoria de las: 31, 71,
76,95,191; variabilidad de las: 72
organizaciones gubernamentales,
amenazas a la existencia de: 68;
comparadas con las corporaciones:
69; enfoques empresariales
de compensación: 73; estructura
de las: 67; gerencia financiera
en: 73; incapacidad de las, de expandir
funciones: 68; influencia
constitucional en las: 121; laboratorios
de investigación de las:
157; limitación de la autoridad jerárquica
en las: 57; longevidad de
las: 67-69; metas transitivas y:
152-153; negociación colectiva:
73; privadas: 7, 10; publicidad y
mercadeo y: 73; lo público y las:
31-32, 34, 148, 204; recursos de
las: 145; semejanzas con las organizaciones
comerciales: 43, 72­
74; sociales: 7; sociedad y: 19;
teoria de las: 106; vigilancia de
las: 98-99; véase también organizaciones
públicas
organizaciones híbridas: 8, 9, 21-22,
72, 83, 196; ambigüedad de los
estatutos legales de las: 74; auge
de las: 10; caracteristicas de las:
14; origen de las: 14, 34, 43, 73
organizaciones privadas, asignación
de funciones y responsabilidades:
42; autonomía de las: 146; autoridad
económica y: 22, 132; autoridad
política y: 113, 124, 147­
148,150; ciclos de vida de las: 49;
clasificación de las: 80; compara-

das con las organizaciones públicas:
20, 33, 39, 42-43, 53-54, 66,
71,75, 82,85-86, 151, 154; como
portamiento de las: 83; conceptualización
de las: 72; cooperativas
y: 153-154; derechos de
propiedad y: 99; eficacia en las:
154; empleados y sistemas de
personal: 55-59; estructuras de
las: 66; estudios de caso: 82, 84;
expectativas de los ciudadanos
ante: 77; laboratorios de investígación
de las: 157; legitimidad de
las: 109-110; manejo de las: 87;
marco temporal y ritmo de trabajo:
60-63; metas de las: 101, 152,
203; nivel de análisis de las: 81­
82; objetivos de las: 41-42; organizaciones
y estructuras: 64-69;
lo público y las: 31-32, 34, 50; tareas
y contextos de trabajo: 59·
64; toma de decisiones: 62; transferencia
de tecnología en: 40
organizaciones públicas, asignación
de funciones y responsabilidades:
42; autoridad política y: 22, 131;
burocracia y: 41; cambios en las:
18; caracteristicas del personal:
41; ciclos de vida de las: 49; codificación
de las: 80-81; compara.
das con las organizaciones privadas:
20, 33, 39, 42-43, 53-54,
66, 71, 75, 83, 85-86, 151, 154;
comportamiento de las: 75, 84,
110; conceptualización de las: 5­
6,8, 12, 14,22,72,74-83; concepto
marxista de: 11; cooperativas
y: 153-154; corporaciones como:
124; cuatro obstáculos en la
teoría de las: 20-21, 71-74; derechos
de propiedad y: 99; diferencias
con las corporaciones: 98;
distinción entre gerencia pública
y: 198; empleados y sistemas de
personal: 55-59; escasez de claridad
en las metas de las: 41; estudios
de caso: 82, 84; evaluación
de la eficiencia de las: 41; expectativas
de los ciudadanos ante:
77; investigación sectorial comparativa
y: 85; manejo de las: 87;
mareo temporal y ritmo de traba-
ÍNDICE ANALÍTICO 239
jo: 60-63; metas de las: 101-102,
203; nivel de análisis de las: 81;
organizaciones de 1 y D y: 194­
195; organizaciones y estructuras:
64-69; problemas de la investigación
comparativa sobre las:
33; propósitos de las: 96; lo público
y las: 32, 34, 204; riesgo en
las: 96; separación de la autoridad:
62; tareas y contextos de
trabajo: 59-64; teoría de las: 72,
83-84, 89, 106, 131, 209; toma de
decisiones: 62; transferencia de
tecnología en: 40; véase también
organizaciones gubernamentales
organizaciones sociales, funciones
de las: 9
Ostrom, V.: 197
Overman, Sam: 16
pacto social, teoría del: 111
Padget, L.: 115
Palmer, J.: 40, 116
paradigma, utilización del término:
197
Pearce, J. L.: 56
Peltzman, S.: 95-96
Perry, J. L.: 41, 56
personal, actitudes del: 55-57; autoselección
de: 58-59; capacidad
limitada del, público: 58; características
del: 41; control del: 150;
dirección del: 150; eficiencia del:
56; eludir la carga y: 97; encuestas
entre el: 57; estructura y procedimiento
del sistema de: 57; lo
público y el: 150; remuneración
al: 56; visibilidad del, público: 63­
64
Pfeffer, J.: 148,204
Photo Chemicals Inc., como laboratorio
de multimercado independiente:
179, 182
Pinder, G. C.: 80
poderfes), mezcla de autoridades y:
141; separación de: 120-122
po1ftica(s), beneficios: 119; ciclos en:
154; coerción: 106; facultades:
113; legitimidad: 112; regulatorias:
139; restricciones: 113, 119,
139·140; rutinas: 120, 122-123;
teoría: 111; valoración de: 116-118

240 ÍNDICE ANALÍTICO
política pública, como enemiga de la
eficiencia: 78; contribuciones de
la: 15; diseño de la: 62, 75-76; eficiencia:
78; electoral: 78; obediencia:
105; organizaciones de 1 y D y:
191; lo público y: 14; programas
de gobierno y: 14; separación de
la, de la administración: 78; loma
de decisiones en: 95
Ponzer, B. Z.: 41
Pool, I.: 129
Porter, L. W.: 41
positivismo jurídico: 108, 111
Power Systems Laboratory, Inc.,
como laboratorio mercantil independiente:
186-187
publicness, véase público, lo
Prahalad, c.: 74
privado, lo, conceptualización de:
191-192; enfoque dimensional
de: 195
privatización: 22, 196; de bienes y servicios:
42; de laboratorios de 1 y D:
192; durante el gobierno de
Reagan: 116; teoría de la: 103-104;
vigilancia en las organizaciones
gubernamentales y corporativas:
98-99; vigilancia propietario-empresario:
97-98; véase también
derechos de propiedad
Provan, K.: 138
Provincial Mining Laboratory, como
laboratorio de mercado público:
182-184
público, lo: administración eficiente
y: 22; ambigüedad conceptual de
lo: 43; aportaciones de: 23; ausencia
de apoyo financiero en investigación
de: 70; autoridad económica
y: 90-93; bases de la
teoría de: 22; como autoridad: 22,
131, 140-141; como carácter
económico: 76; como gobierno:
75; como interés común: 76-77;
como paradigma: 23; concepto
de: 12n, 14, 19,22, 34,43, 191;
confusión normativa e ideológica:
77-79; del proceso: 119-120;
derechos de propiedad como
teoría de: 95-104; desagregado:
132-133; desarrollo de medidas
de: 23; dimensión de, en las orga-
nizaciones: 20,44, 125, 161; educación
y: 26; efectos de: 46, 48; en
la industria aeroespacial: 46-52;
estructural-administrativo: 149;
gerencia pública y: 12-15; impacto
de, en las organizaciones:
83, 118-119, 121, 136, 140;
importancia conductual de: 164;
influencia de lo: 44-45, 50; investigación
y: 22, 70; investigación
incidental de: 85; manejo de: 200­
207; mecánica conductual de: 83;
múltiples significados de: 71, 79;
organizaciones de 1 y D y: 160­
162, 191; orientaciones y objetivos
de: 9; presencia de, en la
vida social: 15; problemas de
ambigüedad de: 19; programas
de gobierno y: 14; red de: 141­
143; restricción de: 139-140; significado
de: 31; teoría dimensional
de: 21, 83, 194-197; tipología
de: 162-166; virtudes de: 22
público, perspectiva multidimensional
de lo: 22-23, 130; presunción
de equivalencia: 133-134;
supuesto: 131-132; supuesto de
descomposición: 132-133; supuesto
de mediación: 135-139
público, procesos de lo, ciclos de vida
organizacional y: 147-148; control
de los recursos: 146-147; de metas:
151-154; de metas y administración:
152-154; de recursos: 143­
146; estructural y administración:
150-151; estructurales: 149-151;
manejo de ciclos vitales: 148-149;
organizacionales: 143-149
público, rompecabezas de lo: 21,32,
39-53, 71, 74, 79, 129, 154, 156;
como base para la investigación:
209-210; como paradigma: 196­
200; enfoques del rompecabezas
de: 83-86; gestión pública y
manejo de lo público: 200-207;
marcos teóricos: 86; tipología de
enfoques: 86-89
Pugh, Do So: 65-66
Rachal, Po: 64
Rainey, Hal: 37,39,41,55-57,59,75,
84-85

242 íNDICE ANALÍTICO
torio de multimercado público:
175-176
Stauffer, R.: 67
Steckler, H.: 46
Stillman, Peter: 108, 112
Straussman, JeftTey: 37, 73,144,203
Sullivan, M.: 49, 52
Super Phoenix Breeder Project: 74
Taft, R A.: 116
Taylor, Frederick: 197
tecnología, administrativa: 40; carácter
de la, industrial: 91; directiva:
40; organizacional: 138; transferencia
de, entre sectores: 40; social:
40
Tennessee Valley Authority, autoridad
política terciaria y: 124
Thompson, J.: 138, 146
Tolbert, P. S.: 85, 122
toma de decisiones, apertura en la:
151; asignación de servicios y: 42;
política pública y: 95; sector privado
y: 61; sector público y: 62
transición, concepto de: 8n; en la
administración pública: 12
Trist, E. L.: 138
turbulencia ambiental:42
Turner, C.: 65
Tussman, J.: 108
Ullrich, R A.: 58
Underwater Energy Systems Center,
como laboratorio de mercado
público: 183
universidades, fondos gubernamen-
tales para las: 52, 123, 150; 1 Y D
en las: 156
Urwick, L.: 197
Vaden, R. E.: 57
Vertinsky, I.: 62
Vietnam, autoridad política primaria
y: 112
Vinson-Trarnmell, ley: 47
Vogel, D.: 77, 124
voto: 107
Walsh, A. H.: 73
Wamsley, Gary: 37, 42, 86, 199-200
Warwick, D. P.: 39, 84
Weber, Max: 105, 199
Weick, K.: 83
Weissberg, R: 118
Weitzel, W.: 65
Wheat, R A.: 73
Whetten, D. A.: 42, 138,204
Whorton, J. W.: 42
Wildavsky, Aaron: 12
Williams, R. O.: 85
Williarnson, O. E.: 76, 95
Wilson, J. Q.: 64, 84, 121
Winetrobe, R.: 76, 86, 90, 95
Wolf, C.: 93
Woll, Peter: 120, 139
WortWey, J. A.: 42
Yale, D. A.: 57
Yarwood, D. L.: 73
Zald, M. N.: 42, 86, 199-200
Zucker, L. G.: 85, 122

ÍNDICE GENERAL
Organizaciones públicas: nuevo paradigma en la adminis-
\ .... tracián pública. Estudio introductorio, Juan Miguel Ramírez
Zozaya. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Las organizaciones públicas y la gerencia pública. . .. 5
Lo público y la gerencia pública. . . . . . . . . . . . .. 12
Creando nuevos paradigmas para entender a las organizaciones
públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 15
Publicness: enfoque para analizar las organizaciones públicas.
. . 19
Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 24
TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
Tendiendo un puente entre las teorías
corporativas privadas y públicas
Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . 31
Resumen temático . . . . . . . . . 32
¿Quiénes deberían leer este libro? . 34
Reconocimientos. . . . . . . . . . 37
I. El rompecabezas de lo público: cómo el carácter público
de las organizaciones afecta su comportamiento 39
Los intereses . . . . . . . . 40
Supuestos sobre lo público. . . . . . . . . . . . . 42
La influencia de lo público. . . . . . . . . . . . . 44
El componente público en las firmas privadas: ejemplos
históricos de la industria aeroespacial. . . .. 46
Resumen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 52
JI. Comparando las organizaciones públicas y privadas:
problemas corporativos, de personal y de contexto laboral
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 54
Comparaciones de empleados y sistemas de personal 55
Comparaciones de tareas y contextos de trabajo 59
243

244 íNDICE GENERAL
Comparaciones de organizaciones y estructuras. 64
Conclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
III. Barreras al desarrollo del conocimiento sobre lo público
de las organizaciones . . . . . . . . . . . . . .. 71
Cuatro obstáculos para entender las organizaciones
públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 71
El problema sintético: la confusión de sectores, 72; El
problema analítico: conceptualizar las organizaciones
públicas, 74; El problema metodológico: validez de medición
y estructura, 79; El problema causal: la última barrera
a la teoría de la organización pública, 83
Enfoques del rompecabezas. . . . . . . . . . . . .. 83
Una tipología de enfoques. . . . . . . . . . . . . .. 86
IV. Autoridad económica: comprensión de las raíces de lo
privado. . . . . . . . . . . . . . 90
Autoridad económica y lo público . . . . . . . . .. 90
Bienes públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 93
Los derechos de propiedad como una teoría de lo público
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 95
V. Autoridad política: comprensión de las raíces de lo
público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Legitimidad y autoridad política " 106
Tres tipos de dotación de autoridad política. . . " 111
Autoridad política y comportamiento organizacional 114
Autoridad política primaria y comportamiento organizacional,
114; Autoridad política secundaria y comportamiento
organizacional, 118; Autoridad política terciaria
y comportamiento organizacional, 123
Modelo temario de autoridad política . . . . . . .. 125
VI. Por qué todas las organizaciones son públicas: visión
multidimensional de lo público . . . . . . . . . . : 130
Teoría multidimensional: tres axiomas " 131
El supuesto rnultídímensional, 131; El supuesto de descomposición:
lo público desagregado, 132; La presunción
de equivalencia, 133
Dinámica de una teoría multidimensional de lo público
. . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
Lo público y procesos organizacionales 143
Lo público y procesos estructurales 149
Lo público y procesos de metas. 151
De la teoría a la aplicación . . . . . 154

ÍNDICE GENERAL 245
VII. Caso particular: cómo el nivel de lo público afecta el
desempeño de las organizaciones de investigación
y desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 156
Estudio de la diversidad organizacional: el National
Comparative R & D Laboratory Project .. 158
Clasificación del universo organizacional, 158; Clasificación
de lo público de organizaciones de 1 y D, 160;
Tipología de lo público, 162
Estudios de caso de la tipología de lo público . .. 166
Sinopsis de resultados . . . . . . . . . . . . . . .. 186
VIII. Implicaciones para la investigación, la educación gerencial
y la gerencia efectiva . . . . . . . . . . .. 196
El rompecabezas de lo público como paradigma.. 196
El rompecabezas de lo público como paradigma teórico
y de investigación. . . . . . . . . . . . . .. 198
El rompecabezas de lo público, gestión pública y manejo
de lo público . . . . . . . . . . . . . . . .. 200
El rompecabezas de lo público y la educación en gerencia
pública . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 207
El rompecabezas de lo público como base para la
investigación, la educación y la práctica . 209
Referencias bibliográficas 211
Índice analítico. . . . . . 231

Este libro se terminó de imprimir en el mes
de diciembre de 1998 en los talleres de Impresora
y Encuadernadora Progreso, S. A. de
C. V. (IEPSA), Calzo de San Lorenzo, 244; 09830
México, D. F. En su composición, parada en
el Taller de Composición Electrónica del FCE,
se utilizaron tipos Aster de 12, 10:12, 9:11 y
8:9 puntos. La edición es de 2 000 ejemplares.