Análisis de la cooperación descentralizada local Panorámica de las ...

4|Dichos hermanamientos consiguen, enciertos casos, movilizar alrededor de este eje deayuda asistencial no solamente sus propias capacidadesinstitucionales sino también los esfuerzos“solidarios” de diferentes agentes locales(escuelas, hospitales, empresas, universidades,etc.), con lo cual se potencia una relación másamplia, que se podría llamar: “de sociedad locala sociedad local”.5| Finalmente, a veces, estos hermanamientosde ciudad a ciudad evolucionan haciauna especie de red de las ciudades europeas hermanadascon el municipio del sur o, al revés,hacia una red informal de ciudades del sur hermanadascon un mismo municipio europeo.El tipo de impacto que se busca es, por lotanto, perfectamente definido. Sin embargo, lacapacidad real de la CDP de tener una incidenciasignificativa frente a la pobreza a través deestas intervenciones, destinadas directamentea las poblaciones-meta, es algo discutible. Paraestimar el posible impacto de este tipo de intervencioneses necesario tener en cuenta que losrecursos que los GL del norte pueden dedicara la cooperación, se encuentran rápidamentesuperados frente a las necesidades de los diferentescolectivos de población. Además, dichosgobiernos no pueden cubrir estas necesidadesde manera efectiva, con esquemas públicos decobertura universal de las necesidades socialesy de manera sostenible. En consecuencia sólose pueden realizar acciones limitadas, de carácterpaliativo o simbólico, que tienen a su vezun cierto riesgo de introducir desigualdadesen la cobertura de los servicios sociales.Observaciones[24Incidencia y limitacionesde este tipo de cooperaciónLa incidencia de la CDP se busca, en todosestos casos, en la población pobre o vulnerable.Justifica esta transferencia, la situaciónmaterial de determinados grupos de población(debido a la pobreza, a los fenómenos de exclusiónsocial, a los desastres naturales). Engeneral, se espera que la cooperación incidao se materialice en una mejora inmediata delas condiciones de vida de grupos vulnerableso situados por debajo de ciertos umbrales debienestar. El contenido de las acciones sueleincluir ayudas directas a la población, coberturade ciertos servicios básicos (agua, vivienda,salud, etc.), construcción o rehabilitación deinfraestructuras sociales, pequeñas ayudas crediticias,etc.Este primer eje de cooperación descentralizadaestá bastante difundido en Europa,porque es el que permite asociar más fácilmentela ciudadanía y las ONGD a la labor del gobiernolocal, teniendo en cuenta que la opiniónpública suele estar muy deseosa de ver resultadostangibles, aunque sean limitados y pocosostenibles. Además tiene un carácter simbólico,basado en la expresión de una solidaridadmaterial que puede pretender viabilizar, en estecaso, una relación de ciudadanía a ciudadanía.Asimismo, este primer “modelo” de cooperacióndescentralizada pública no deja desuscitar muchas interrogantes y es objeto dedebate entre los mismos GL que lo han puestoen práctica.En efecto, en el caso de la cooperaciónindirecta vía ONGD, se procede de hechoa una sustitución de la institución local poragentes privados. Los GL del norte apoyan ypotencian con dinero público estos actores enlugar de reforzar la institucionalización y mejorarla gobernabilidad local. Existe entoncesuna gran dificultad para garantizar la sostenibilidadde las acciones, en particular cuandoel GL no está implicado ni comprometido.

En el caso de la cooperación directa,que se focaliza hacia la obtención de recursos,la demanda que ciertos GL latinoamericanosdirigen a sus contrapartes europeas eslegítima, pero corresponde a veces en nuestraopinión a una cierta falta de experienciaen el campo de la cooperación. En los primeroscontactos que establecen con actoresextranjeros los GL latinoamericanos, suelenexpresar una demanda bastante indiferenciada,como si los gobiernos locales fueran unafuente más de ayuda al desarrollo, sin tenerclaro todavía lo que se puede esperar específicamentede la CDP, y sin distinguirla de lacooperación bilateral de los Estados o de lacooperación multilateral. Desde nuestro puntode vista el defecto de esta posición es que,al pedir a los municipios del norte que cumplanuna función de simples financiadores deacciones, se les pone en una posición que noresponde a su especificidad y se desprecia elpotencial específico y el valor añadido de lacooperación que pueden aportar.Finalmente, respecto al tipo de relaciónque se establece, se puede mencionar que,cuando la preocupación central tiene que vercon la cooperación al desarrollo en su facetamás clásica, se genera una cooperación de contenidounidireccional, ya que el flujo de recursoses el elemento central de la relación y estose puede verificar tanto para la cooperaciónindirecta vía ONGD como en la cooperacióndirecta. En el mejor de los casos, se estableceuna relación directa entre los GL de Europa yAL, pero siempre sobre la base de un esquemaasimétrico donante-receptor.evolución. Tiene la ventaja de poder, con elpaso del tiempo, desembocar en otras formasde cooperación porque las dos institucionesestán directamente implicadas, pueden revisarsu enfoque inicial a la luz de los resultados,en función de la madurez y de la experienciaadquirida en este campo.Cuando se experimentan las limitacionesindicadas, los actores implicados pueden hacerevolucionar su relación en tres direcciones:- En primer lugar, hay una toma de concienciaprogresiva, de que es más importantereforzar la capacidad de la institución del sur,de elaborar poniendo en ejecución sus propiaspolíticas de lucha contra la pobreza y de cohesiónsocial, que realizar directamente accionespuntuales desde los GL del norte.- Por otro lado, se ve también que lalucha contra la pobreza, para ser real y sostenible,debe enfocarse sobre todo hacia el accesoal empleo, la creación de actividades y lamejora de las rentas, lo que implica a su vezpotenciar y apoyar el desarrollo económico aescala local y territorial.- En tercer lugar, este primer modelo decooperación, que permite el contacto directoentre grupos y asociaciones del sur y del norte,puede generar un interés común para profundizarel conocimiento e intercambio culturaly político, dando un peso creciente a estos aspectosrespecto a los temas asistenciales quehan sido muchas veces el punto de partida dela relación.[Perspectivas de evolucióny mejora de la calidadDentro de las modalidades que se hanmencionado, la de cooperación directa entreinstituciones locales ofrece más perspectivas deSe percibe así la posibilidad de que losactores, siguiendo una evolución bastantenatural y lógica, se orienten progresivamentehacia el eje B (políticas públicas locales) o seinclinen más hacia los ejes D (desarrollo económicoy territorial) o E (cambio cultural yrelación con la ciudadanía).25h

[263.2. EJE B): Apoyo a las políticas públicaslocales y fortalecimiento institucionalEn este segundo eje, el énfasis se poneen el apoyo a las diferentes políticas públicaslocales - buscando una mayor incidenciasobre la población en general a través dedichas políticas - y en el fortalecimiento integralde la institución local, con una doblevertiente de mejora técnica y consolidaciónpolítica.PresentaciónSuperando la visión de asistencia inmediataa colectivos vulnerables, muchos GL tomanconciencia que la lucha contra la pobreza yel desarrollo integral a nivel local no dependentanto de las acciones puntuales que se puedenimpulsar directamente desde la cooperación,sino más bien y en primera instancia de las políticaspúblicas que el gobierno local es capaz depromover y ejecutar.En estas condiciones, el foco de la cooperacióndeja de ser la cobertura directa delas necesidades sociales más apremiantes, paraorientarse hacia la mejora y consolidación delas políticas públicas locales en cada uno delos sectores considerados - de manera destacada,en el campo social -. Se trata sobre todode prestar apoyo al gobierno local para reforzarsu capacidad en materia de provisión delos servicios públicos básicos (agua, vivienda,educación, salud, etc.) y, de forma más general,en el conjunto de sectores en los que el GLtiene competencia reconocida o interviene dehecho para responder a la presión y demandade la población. La cooperación se presentaentonces como un medio que permite al gobiernolocal enfrentar los retos existentes, deuna manera más eficaz.Un buen ejemplo de ello es el apoyo quela CDP puede prestar a la aplicación local depolíticas de cohesión social. Una política integralde cohesión social llevada a cabo por ungobierno local debe tender a asegurar la mayoraccesibilidad posible de la población a los serviciossociales, el acceso al empleo, la no discriminaciónde las personas, un hábitat dignoy no excluyente, la máxima seguridad humanaposible, la consolidación de la ciudadanía y delsentimiento de pertenencia a una comunidad,etc. Esto puede declinarse mediante toda unaserie de políticas públicas que van desde el urbanismoa la cultura, pasando por los sectoressociales y por la promoción económica, abriendoun campo muy amplio de cooperación posibleentre GL.Al principio, las intervenciones basadasen este eje se suelen centrar en un tema sectorialdeterminado (educación, juventud, género,medio ambiente, etc.). Después de un ciertotiempo se ponen en evidencia los condicionantesy las limitaciones de carácter más generalque merman la eficacia de la política sectorialconsiderada. Por ejemplo, se pueden detectardeficiencias en los sistemas de información, enla planificación estratégica, en las modalidadesde organización, de gestión operativa de la instituciónlocal, en los mecanismos de obtenciónde recursos, en la capacitación del conjunto delpersonal o la capacidad del gobierno local deinvolucrar a los diferentes agentes locales. Setrata por lo tanto de aspectos transversales y estructuralesque afectan a todas y cada una de laspolíticas locales concretas y que requieren unacooperación de otro nivel, superando las delimitacionesdepartamentales o sectoriales.

En este caso, la cooperación puede desplazarsepoco a poco hacia el fortalecimientoinstitucional integral, que representa de algunamanera una profundización en la preocupaciónde prestar apoyo a la institución local para laaplicación de determinadas políticas sectoriales.El fortalecimiento general de la instituciónlocal se puede concebir desde un punto devista estrictamente técnico y organizativo (fortalecimientode las capacidades de la administraciónlocal en materia de planificación estratégica,gestión por objetivos, gestión de recursoshumanos, recaudación fiscal y hacienda local,etc.) y/o desde un punto de vista más estratégicoy político (profundización de la democracialocal, articulación con los diferentes actoreseconómicos y sociales, formas de participacióny concertación, transparencia y rendición decuentas, etc.).Además crece la convicción de que el objetivocentral de la CDP ha de ser, para ambaspartes, reforzarse mutuamente como institucionesde gobierno local, a través de esta relación ymediante ella, estableciendo lazos privilegiadosy alianzas entre instituciones locales afines.El fortalecimiento mutuo es necesario y,en ciertos casos, indispensable como:- garantía de continuidad y sostenibilidadde las acciones,- condición para la elaboración, gestión yevaluación de las políticas públicas locales,- requisito para la mejora de la calidad democráticay de la participación de los diferentesactores,- expresión de la voluntad de crear y reforzarun espacio público local proyectado enuna dimensión internacional mediante acuerdosy alianzas entre gobiernos locales.Principales modalidades actualesLas diferentes modalidades que se utilizan- dentro de este eje de apoyo a las políticaspúblicas locales y fortalecimiento institucional- se pueden resumir empezando por las más inmediatas,progresando hacia formas más complejasy evolucionadas:1. Relaciones bilaterales “verticales” centradasen el apoyo material a la institución delsur.Muchas veces, al inicio de las relacionesentre ciudades del norte y del sur, el fortalecimientode la institución del sur se limita a dotarlade materiales, equipamientos o edificios, esdecir que se centra la atención, en la transmisiónde recursos materiales. Se ha hablado de una“cooperación-contenedor” porque se materializaen gran parte en el envío de ambulancias,camiones de basura, ordenadores, etc.2. Relaciones bilaterales “verticales” centradasen la transmisión de conocimientos y técnicasdel norte al surUna vez superada la visión anterior,muchos GL del norte adoptan como eje desu acción la transmisión de know-how, considerandoque la experiencia que tienen de lagestión de los problemas locales es transmisiblea los socios del sur, en cada uno de los sectoresconsiderados. Esta transmisión se realizaen general de institución a institución, entreadministraciones de nivel homólogo (ciudada ciudad, región a región) pero se puededar también a otro nivel, por ejemplo entrelas asociaciones de municipios. Esta visión seconcreta en forma de asistencia técnica, capacitacióny/o asesoramiento, que el gobiernolocal del norte ofrece al del sur.3. Relaciones bilaterales “horizontales”basadas en el intercambio y en la reciprocidadLas tendencias actuales, inspiradas en la27[j

[28lógica de proyección internacional de las ciudades,van más allá de la visión norte-sur decorte clásico. Se pueden citar casos donde lasdos instituciones expresan su voluntad de intercambioen un plano de igualdad, buscando demanera explícita una relación simétrica, de doblesentido, porque valoran que conduce a unenriquecimiento mutuo, a una apertura sobresistemas de organización y contextos culturalesdiferentes permitiendo un aprendizaje comúnmás rico.4. Estas relaciones horizontales se puedenampliar aún más cuando se enmarcan dentrode verdaderas redes de gobiernos locales,constituidas precisamente para favorecer elconocimiento, el intercambio de experienciasy, en ciertos casos, la realización de proyectosen conjunto. Son redes temáticas dedicadas acuestiones directamente vinculadas al campode actividades y competencias de los gobiernoslocales. Algunas redes de esta naturaleza se hancreado y se mantienen de manera autónoma,sin aporte financiero de programas de ámbitonacional o multilateral, pero el ejemplo másdestacado ha sido el de las 13 redes constituidasen el marco del Programa Urb-AL, que abarcabantemas sectoriales y de fortalecimiento institucionalintegral.En todas las variantes mencionadas, elbeneficiario principal de este modelo de cooperaciónes la institución local o regional delsur - o las dos instituciones (norte y sur) si seestablece una relación recíproca-. Este eje poneen el centro de la relación la transferencia - oel intercambio - de elementos materiales (dotaciónde materiales y equipamientos, infraestructuras,etc.) y/o inmateriales (capacitación,transmisión de experiencias, empoderamiento,etc.) que permitan hacer más efectivas las políticassectoriales llevadas a cabo por la administraciónmunicipal o regional y que contribuyan alfortalecimiento de las instituciones correspondientes,tanto en los aspectos técnicos como enla calidad de la gobernanza y en la profundizaciónde la democracia local.Junto a estas modalidades que movilizanla participación activa de los GL del norte y delsur se pueden mencionar, en complemento, losprogramas de apoyo a la administración localque realizan la cooperación multilateral y la cooperaciónbilateral de los Estados. Hay una tomade conciencia progresiva, por parte de estos actores,de que la transformación del Estado y lapresión de los problemas sociales en el ámbitolocal aconsejan un fortalecimiento de este nivelde la Administración. 2 Conviene subrayar quedichos programas no forman parte de la CDP,pero representan una realidad a tener en cuentaporque inciden e interfieren en este terreno. Esimportante que los GL latinoamericanos sepandistinguir claramente entre los programas dedescentralización y de apoyo técnico a las administracioneslocales que llevan a cabo los actorescentrales, por una parte, y las relaciones directasestablecidas de manera autónoma con GL quepueden aportar su experiencia directa, su apoyoinstitucional y político, por otra.Incidencia y limitacionesde este tipo de cooperaciónEn el terreno del fortalecimiento de lainstitución, como en el campo del apoyo a laspolíticas locales, la CDP tiene una capacidadde incidencia muy significativa a pesar de la limitaciónde sus recursos económicos, porqueestá actuando realmente en su campo de competenciasy es insustituible para aportar conocimientos,experiencias, etc. en situacionesconcretas.2 | En este caso, los técnicos municipales pueden ser llamados a actuar como asesores, expertos o formadores en los programas quelos gobiernos nacionales o los organismos multilaterales empiezan a ofrecer para reforzar las capacidades técnicas locales.

[303.3. EJE C): Desarrollo económicolocal y territorialEn este tercer eje el énfasis se pone en eldesarrollo económico local y se busca esencialmenteuna incidencia sobre las actividadesproductivas, los agentes económicos y socialesy las condiciones del territorio.PresentaciónEn este eje se pueden unir dos perspectivascomplementarias, la inserción laboral y luchacontra el paro, expresada muchas veces porlos gobiernos municipales, y la de promocióneconómica y desarrollo territorial, promovidaa menudo desde los gobiernos territoriales supramunicipaleso las agrupaciones de municipios(comarcas, áreas metropolitanas, etc.).A escala municipal, la preocupación porlas condiciones de vida de determinados colectivos,su integración económica y social, sueleconducir al gobierno local a intervenir para asegurarlesun mejor acceso al mercado de trabajo.Una mayor empleabilidad, cuando los índicesde paro son elevados o se constata la existenciade factores de exclusión o marginación enmateria laboral. Esto lleva a muchos gobiernoslocales a interesarse por la puesta en marcha demedidas e instrumentos de información sobreel mercado de trabajo local, formación ocupacional,ayuda a la inserción, concertación conlas empresas, etc.El acceso al empleo se considera comoel verdadero objetivo de la política social localy uno de los retos del gobierno local, teniendoun papel protagónico muy dinámico, comopromotor o animador de actividades econó-micas o catalizador de iniciativas locales pluriactores.Esta línea de trabajo desde los municipiosse articula y complementa con la perspectiva decooperación económica entre territorios, queaparece cuando dos áreas, comarcas o regionesse relacionan para defender intereses conjuntos,promover determinadas actividades productivas,introducir innovaciones tecnológicaso mejorar las condiciones de comercializaciónde los productos elaborados en sus territorios.A menudo, la cooperación descentralizadase basa en esta lógica, que podríamos llamarde “co-desarrollo”, entendiendo este términocomo el esfuerzo de desarrollo conjunto e interdependientede dos territorios (no como laintervención de los colectivos de inmigrantesen las tareas de cooperación).Muchos actores que tienen competenciasy/o experiencias en este campo, - principalmentelos gobiernos regionales y las metrópolisurbanas que han empezado a tener intervencionesconcretas en materia de promocióneconómica, atracción de inversiones, creaciónde empleo, marketing de productos locales, fomentodel turismo o de actividades productivas,intervenciones en situaciones de localizacionesindustriales, etc.- muestran una gran preocupaciónpor el desarrollo económico local comopunto focal de la relación de CDP.Este eje también puede ser desarrolladodesde los municipios medianos - en particularpor los gobiernos locales que se dan cuentaprogresivamente que la lucha contra la pobrezales obliga a intervenir en este campo - odesde un ámbito supramunicipal, a partir delas cuencas de empleo, las comarcas naturaleso las zonas de actividades parecidas o demonocultivo, que sienten la necesidad de estimulary promocionar las actividades sobrelas cuales descansa el equilibrio económico ysocial de su territorio.

Principales modalidades actualesEn este eje coexisten diferentes modalidades,que situamos desde las más conocidas alas más innovadoras:1| Ciertas relaciones bilaterales, de municipioa municipio o, sobre todo, de región aregión, se centran en el desarrollo económico,promoviendo una información mutua sobre lascondiciones de desarrollo, el intercambio demétodos de planificación, fomento de actividadesproductivas, gestión territorial y, en muchoscasos, proyectos de desarrollo productivo, conposibles interacciones entre los socios europeosy latinoamericanos.2| Junto con las relaciones bilaterales -que se ejercen a través de proyectos puntualeso en el marco de los hermanamientos que hanevolucionado hacia este tipo de contenidos - seha de señalar la aparición y el fortalecimiento deredes de gobiernos locales que se constituyensobre la base de intereses comunes a defendero de una similitud en las situaciones de partida.Esta dinámica se ha desarrollado bastante enEuropa (red de regiones periféricas, asociaciónde las regiones productoras de textil, regiones ygobiernos locales del Arco Latino, etc.) y se podríaextender en el contexto de la CD UE-AL.3| Aparecen también experiencias interesantesde relaciones “multilaterales”, entregrupos de municipios, sobre la base de la proximidadgeográfica, de la pertenencia a un mismoespacio o territorio.Éste es el caso de acciones de CD llevadasa cabo desde una perspectiva supramunicipal ocomarcal para apoyar la elaboración y puesta enmarcha de planes estratégicos en un grupo demunicipios o en una zona de AL.También se pueden citar las experienciasde asociaciones intercomunales desarrolladas enFrancia, que se empiezan a difundir, en especialen el Cono Sur, o los sistemas de cooperación deámbito regional con coordinación entre los nivelesregionales y municipales, puestos a puntopor ciertas regiones de Italia. Este tipo de CDfavorece la colaboración entre gobiernos localessobre una base geográfica. La variable que aglutinay determina estas colaboraciones, tanto en elnorte como en el sur, es la proximidad territorialy la conciencia de formar parte de una realidadcomún (cuenca de empleo, región económica,etc.).4| Se ve además que la lógica de desarrolloterritorial - que conduce a menudo a trabajaren un nivel supramunicipal - obliga a ponera punto esquemas de coordinación institucionalmultinivel y con procesos de concertación conotros agentes locales, no limitados a las ONGD.Así, se puede decir que la CDP se desplaza desdeuna visión de ciudad a ciudad hacia una visiónde territorio a territorio . 4Incidencia y limitaciones de este tipo de cooperaciónDentro de este eje se busca en primer lugarla dinamización del tejido productivo y la creaciónde lugares de trabajo duraderos, mediante lacreación de actividades, el fomento de las empresas,etc. Pero, más allá de los efectos materiales,se busca una mejora cualitativa en la capacidad deconcertación y articulación entre actores económicosy sociales, en la concienciación de dichosactores para que se sientan co-responsables delfuturo económico y social de un territorio. Paraello, las acciones emprendidas dentro de este ejesuelen asociar los agentes económicos y socialeslocales, lo que constituye probablemente el puntoespecífico de este modelo de cooperación.Los obstáculos que limitan la incidencia4| Un ejemplo, en este sentido, es la Alianza Madrid-Madrid, en la cual participan la Comunidad Autónoma de Madrid, laFederación de Municipios de Madrid, 22 municipios españoles, el INIFOM de Nicaragua y nueve municipios nicaragüenses.31[n

de la CDP en este campo son la falta o escasezde competencias formalmente reconocidas a losgobiernos locales en este terreno, la poca culturade concertación público-privado, las limitacionesfinancieras, etc.Como se ha señalado, a propósito de la luchacontra la pobreza, los recursos que los GLdel norte pueden dedicar a la cooperación sonescasos. Por ello, no se puede pensar en que losGL desarrollen por sí solos proyectos productivoso de comercialización de una cierta envergadura.Hay que tener presente que el papel específico delos GL no es el de promover directamente las actividadesproductivas sino de impulsar y dinamizarel tejido productivo (empresas, cooperativas,grupos de productores, etc.) y el tejido social.Dentro de este marco y para que el GLpueda cumplir esta función, el papel de la CDPpuede ser determinante. Se trata de:regionales en este campo son limitadas, no sonhomogéneas según los diferentes países. Hayciertas dificultades para articular una CD UE-ALdadas las asimetrías existentes, y la cooperación“territorial” se abre camino de manera relativamentelenta. Si la administración local superaestos obstáculos, la CDP tendrá incidencia realporque los GL europeos pueden compartir su experienciacomo agente animador y catalizador deldinamismo económico de su territorio.Este espacio de cooperación ofrece ademásrasgos muy interesantes; puede escapar, potencialmente,a una concepción unidireccional donantereceptor,ya que ofrece campos de actuación basadosen intereses comunes y en reciprocidad. 7Perspectivas de evolución y mejora de la calidad[32- transmitir o compartir la experiencia delGL en materia de promoción económica, ayuda ala creación de empresas, incentivos a las implantacionesde actividades productivas, etc. 5- capacitar a los técnicos locales- diseñar e impulsar proyectos de interés comúnpara los dos territorios- poner en relación los agentes económicosde ambas ciudades o regiones.ObservacionesEl papel de las administraciones locales enmateria de desarrollo local es aún emergente. 6 Enlos países de AL, las competencias municipales yA partir de las prácticas de cooperaciónbasadas en el desarrollo local, se pueden mencionardiferentes líneas de evolución:1) Dentro de este mismo eje, se puedeevolucionar progresivamente desde la visiónclásica de transmisión unidireccional de conocimientosy técnicas, hacia el diseño y propuestade acciones de interés mutuo, lo que contribuyea hacer avanzar las instituciones hacia una visiónde partenariado más concreta (hacia un desarrollolocal integral, incluyendo las dimensionessociales y culturales).2) La preocupación por el desarrollo localconduce a veces a identificar mejor las deficienciaso la inexperiencia de las administraciones5| Diversos programas de CD se refieren a la implantación de redes de agentes de desarrollo local, por ejemplo en el Área Metropolitanade San Salvador.6| En el caso de los municipios, es razonable pensar que los europeos tienen en general más experiencia en este terreno. Los GLeuropeos han tomado progresivamente más protagonismo en este campo y están actuando en muchos casos como promotores deldesarrollo local, lo que constituye una nueva función de los GL en Europa. De aquí viene su interés, su disposición a dar apoyoa los procesos de desarrollo local que se impulsan desde los gobiernos locales y territoriales en AL.7| Se han detectado muchas experiencias de cooperación entre regiones en temas productivos, como la implantación de razasbovinas, el desarrollo de cultivos vinícolas o la difusión de la acuicultura, en el marco de los encuentros franco-brasileños.

locales y regionales del sur en estos temas - amenudo no han sido asociados a la elaboracióny puesta en marcha de las estrategias regionalesy nacionales-. En consecuencia, se dan casos derelaciones que evolucionan hacia el eje B de fortalecimientoinstitucional, o que combinan estetema con el del desarrollo local.3) Este eje permite también avanzar demanera innovadora en la concertación con losagentes económicos y sociales para afrontarconjuntamente los desafíos que la globalizaciónplantea a los tejidos económicos y socialeslocales.4) Otra línea que puede derivar de lo anteriores la de ejercer progresivamente una mayorpresión política para hacer reconocer el rolde los gobiernos locales en el desarrollo, lo queestablece una conexión con el eje D que se examinaa continuación.3.4. EJE D): Acciones globalesy presión política conjuntaPresentaciónLos gobiernos locales que están implicadosen una relación de ciudad a ciudad o de región aregión, tienen una percepción clara de la incidenciao impacto de su acción individual y experimentandirectamente los efectos y consecuenciasde la relación bilateral que desarrollan. Puedenevaluar las transformaciones conseguidas a estenivel y las mejoras en la situación local.La suma de una serie de relaciones bilateralespuede dar lugar a un fenómeno másglobal que adquiera, por su propia dimensión,otro nivel o ámbito de incidencia. Cuando sereconoce que los hermanamientos nacidos despuésde la segunda guerra mundial entre ciudadesfrancesas y alemanas han contribuido demanera decisiva a la construcción europea, se veclaramente que la acumulación de casos puntualesha podido generar una transformación oun efecto global que supera la percepción “micro”,caso por caso. Si bien es necesario entenderlas motivaciones y percepciones individualesde los actores, esto no agota la comprensión delfenómeno político que representa la CDP y desus posibles impactos.[En este cuarto eje se pone énfasis en lanecesidad de cambiar las condiciones generales(grado de autonomía, competencias, financiación,etc.) que limitan la acción de los podereslocales. Se busca una incidencia sobre los gobiernosnacionales y los órganos legisladorespara que reconozcan esta realidad, considerena los gobiernos locales como actores relevantesde las políticas de cohesión social y desarrolloeconómico y territorial.A partir del momento en que se pone derelieve esta dimensión global de la CDP, su capacidadde incidir sobre determinados ámbitoso niveles de decisión, más allá del simple nivellocal, los GL pueden idear y poner en prácticaotras formas o modalidades de intervención,capaces de superar la relación bilateral “tradicional”de institución local a institución local.Las administraciones locales mejor situadaspara dar este paso son probablemente lasde nivel supramunicipal, que tienen una visiónmás global del fenómeno de CD y de sus implicacionespolíticas e institucionales. Ellas puedenplantear acciones multinivel - destinadas a incidirsobre las agendas nacionales y regionales,teniendo una incidencia sobre la situación de33k

conjunto de los gobiernos locales y el ejerciciodel poder local - y pueden ofrecer a los municipiosun marco de actuación más coherente.Por otra parte, los gobiernos locales y regionalespor su carácter de organizaciones derepresentación política, pueden posicionarseante fenómenos que van más allá de su territorioo de su condición estricta de institucioneslocales. Problemas como el cambio climático,la paz mundial, los desequilibrios económicoso las desigualdades hombre-mujer, para citarsolamente algunos temas, no les son ajenos.Dicho posicionamiento político puede llevar aincidir en determinadas políticas públicas quese han de llevar a cabo, a la vez a nivel local y anivel nacional.Principales modalidades actuales1. Creación y animación de foros y/o espaciosde diálogo o de concertación a nivel nacionalo regional, entre los diferentes niveles de laAdministración, los partidos políticos, los agenteseconómicos y sociales, las ONGD, los grupos sociales,etc. Ejemplos de esta modalidad concretason el Foro Eurolatinoamericano de GobiernosLocales, reunido por primera vez en París en noviembre2007 o la CONFEDELCA.2. Creación de instrumentos para potenciarla reflexión y la investigación en este campo,como por ejemplo el Instituto para el DesarrolloLocal de Centroamérica (IDELCA), creadopara apoyar los procesos de descentralizacióndel Estado y fortalecimiento del poder local.3. Búsqueda de mecanismos para haceroír la voz de los poderes locales y lograr unarepresentación creciente de los gobiernos localesen las instituciones de integración europea(Comité de las Regiones, redes Eurocities, Metrópolis,etc.) o de integración regional latinoamericana(Red Andina de Ciudades, Mercociudades,etc.).[34El eje de acciones globales y presión políticaconjunta es una actividad emergente, conmuchas perspectivas de futuro. Los actores de laCDP se abren camino en un campo todavía pococonocido que suscita diversas cuestiones, como larelación a establecer entre el concepto de cooperacióndescentralizada y el ámbito más amplio dela diplomacia municipal, considerada en su conjunto.No intentaremos aquí delimitar estrictamenteestos campos pero sí hacer ver cómo lasactividades de cooperación descentralizada puedenconducir los GL a ensanchar su perspectiva ya plantearse otros tipos de actuaciones.Algunas instituciones pioneras del mundolocal han empezado a intervenir en este terrenoa través de diversas modalidades, mediante:4. Acciones de lobby, fortalecimiento delas asociaciones representativas de los gobiernoslocales (CGLU, CEMR, FLACMA, etc.) y fomentodel municipalismo.5. Participación en campañas sobre temasglobales de sensibilización y de diplomacia municipal(paz, medio ambiente, etc.).Incidencia y limitacionesde este tipo de cooperaciónCon este tipo de actuaciones se persigue,en primer lugar, a nivel de cada país, unatransformación favorable a los gobiernos locales,en particular a la distribución de los recursospúblicos, el reparto de competencias o lasrelaciones de poder entre el gobierno centraly los gobiernos locales. Estos cambios solicitadosse enmarcan globalmente dentro de lademanda de una mayor descentralización delEstado. El objetivo general es que los gobiernoslocales estén en mejores condiciones, en

cuanto a atribuciones competenciales y dotaciónde recursos financieros, para ejercer elpoder local y aplicar sus estrategias de desarrollo.En el mismo orden de ideas se puedecitar también la necesaria regulación y consolidaciónde la función pública, como garantíade continuidad de las políticas locales y de losesfuerzos de la cooperación descentralizadapara fortalecerlas.Un segundo tipo de impacto que se buscaen este eje es contribuir a una mayor presenciay representación del mundo local en el sistemade toma de decisiones públicas, incitando aque esté representado formalmente - al menosde manera consultiva - dentro de los órganosdecisorios y en los foros y plataformas dondese plantean debates y se toman decisiones queafectan al mundo local.Se busca también incidir en el conjuntode las políticas nacionales y regionales, escuchandola voz de los responsables locales, paraque se modifiquen en consecuencia las agendasnacionales y regionales que no suelen tener encuenta las preocupaciones nacidas de la vida localy la proximidad con los ciudadanos.En este eje los agentes sobre los cuales sequiere tener una incidencia son, como se ha señalado,los gobiernos nacionales, representanteselectos, centros de poder y de creación de opinión,organismos multilaterales, asociacionesde municipios y gobiernos locales, representantesde la sociedad civil, etc. Se puede decir queel ámbito del impacto buscado ha dejado de serlocal o territorial para situarse a escala nacionale internacional y, en ciertos casos, mundial.Incidencia y limitaciones de este tipo de cooperaciónLa incidencia de actuaciones de este tipono depende mecánicamente de los montos invertidos,sino del impacto político que se puedeconseguir. En este sentido, sin grandes recursosfinancieros pero con una fuerte voluntadpolítica, la CDP puede ayudar a acompañar losprocesos de cambio en curso en los diferentespaíses y jugar un rol decisivo en la creación, porejemplo, de espacios de diálogo con una multiplicidadde actores.Observaciones[Esta cooperación puede también, medianteun trabajo de lobby o de presión política, deopinión pública, incidir en un ámbito que superelos niveles nacionales y se refiere a las condicionesglobales de desarrollo (paz, medio ambiente,etc.).La acción conjunta de gobiernos no seagota en sus intereses “corporativos” como institucioneslocales. De hecho, existen otros ámbitosde interés común, por ejemplo los problemasmedio ambientales (con redes como ICLEI o laRed de Gobiernos Regionales por el DesarrolloSostenible), la promoción de la paz (en la que seencuentra la red “Mayors for Peace” que impulsala abolición de las armas nucleares), donde losGL se están posicionando de manera activa.La toma de conciencia, por parte de losgobiernos locales, de que la CDP no se reduce alas relaciones bilaterales que un municipio o unaregión puede establecer con su(s) homólogo(s)nos parece un paso decisivo para acceder a otronivel de intervención más global. A través de élse puede pretender incidir en procesos políticosque tienen consecuencias en la vida local, ayudandoa modificar las condiciones estructuralesen las cuales los gobiernos locales quedan enmarcadosy limitados.Perspectivas de evolución y mejora de la calidadEste eje de presión política es un ejeemergente que debe reforzarse progresiva-35c

[36mente, tanto por un aumento del número degobiernos locales comprometidos en esta vía,como por la construcción de un discurso queexplique claramente por qué los gobiernos localesno se pueden limitar a relaciones bilateralesentre ellos y han de tejer otras modalidadesde acción.En esta perspectiva el reto que se presentaes la necesidad de estructurar progresivamenteun fenómeno como el de la cooperación descentralizada,que es atomizado y multiforme, lo quesupone hacer partícipes a cada uno de los actoreslocales elementales de una visión estructural y deconjunto que les permita superar la visión limitadaa sus propios intereses inmediatos.3.5. EJE E): Cambio culturaly relación con la ciudadaníaEn este quinto y último eje, el énfasis sepone en el cambio cultural, en la posibilidad,a través de la CDP, de incidir en una transformaciónde las mentalidades y representaciones.Se busca un impacto en la apertura y formaciónde la ciudadanía, un mejor conocimiento por suparte de la situación internacional, una mayorsensibilidad a la diversidad cultural y una participaciónen las campañas orientadas a conseguircambios globales.PresentaciónEl conocimiento de la realidad internacionaly de la situación de los diferentes pueblospor parte de la ciudadanía constituye uno delos factores determinantes que pueden favorecertransformaciones globales. Las relaciones deCDP representan una oportunidad de abrir unaventana al mundo a través de la interacción deciudadanos y expresiones culturales. Se trata deun acercamiento a la realidad de los diferentespueblos y de una transformación progresiva delas actitudes mediante una interrelación directaentre grupos y personas.Las migraciones y los desplazamientosmasivos de personas procedentes de culturas ycontextos socio-económicos diferentes han sidotambién un estímulo para desarrollar, dentro dela CDP, esta vertiente. Muchas veces son los colectivosde inmigrantes los que, en Europa, presionanpara el establecimiento de relaciones consus ciudades de origen y participan activamenteen el fortalecimiento de la relación.Principales modalidades actuales1. La modalidad más extendida son los intercambiosculturales por el canal de las relacionesde ciudad a ciudad o de región a región.Dichas relaciones bilaterales con orientacióncultural - y particularmente los hermanamientos- han sido en general una ocasión paradesarrollar una participación activa de gruposlocales y representantes de la ciudadanía. 8 Efectivamente,múltiples hermanamientos entre municipioshan estado liderados por comités ciudadanosapoyados por los gobiernos municipales,lo que ha favorecido la participación directa deinstituciones educativas o sanitarias, asociacionesde vecinos, grupos de estudiantes universitarios,alumnos de escuelas y otros grupos locales.Entre las prácticas más comunes que sehan llevado a cabo en este marco se encuentrala interrelación directa entre ciudadanos individualeso entre colectivos de ciudadanos (viajes,estancias solidarias, etc.) y los intercambios

[38A. La CDP es un fenómeno complejo ymuy dinámicoBasada en la autonomía de los GL, laCDP aparece como un fenómeno complejo,multiforme y evolutivo. Se ha ofrecido unacierta tipología de modelos que puede ayudar adar cuenta de la riqueza del fenómeno pero noson modelos rígidos, ni estancos. Se ha podidocomprobar el carácter muy dinámico de la CDPy su potencial de cambio interno, al mismotiempo que su capacidad creciente de incidir enel contexto general.B. Cada gobierno local tiene la capacidadde mejorar y hacer evolucionar su CDComo se ha visto, cada actor local experimenta,asimila sus propias experiencias y evoluciona.El análisis de los cinco ejes de la CDP hapuesto de manifiesto no solamente la capacidadde evolución dentro de cada modelo dominante,sino también la posibilidad constante, para ungobierno local, de evolucionar de un modelo aotro. Desde este punto de vista, el presente artículoha intentado poner en evidencia el margenimportante de que disponen los GL para mejorarla calidad e intensidad de su cooperación.C. Se han producido saltos cualitativosen las modalidades de actuaciónSe ha constado que las relaciones de CDPse han establecido tradicionalmente de ciudad aciudad o de región a región, ofreciendo como figuraprincipal la relación “bilateral” entre homólogos.En la evolución de las prácticas que hemosanalizado destacan como mínimo dos cambiosimportantes que representan verdaderos “saltoscualitativos” y que contribuyen a transformar laCDP.esquema de redes, a partir de diversas preocupaciones(proximidad territorial, interés temáticocomún, características semejantes, interesescomunes a defender, etc.). Esta fórmula ha ampliadolas posibilidades de contacto e intercambioentre los gobiernos locales y ha favorecidoel establecimiento de relaciones que ponen enprincipio a los diferentes participantes en piede igualdad. Éste es sin duda un instrumentoimportante para el avance hacia relaciones horizontalesy de mayor reciprocidad.En segundo lugar, se ha visto la necesidad,más allá de los simples intercambios entregobiernos locales, de intentar incidir sobre la situacióngeneral y sobre las condiciones estructuralesque, en cada país, limitan la autonomíalocal y el ejercicio del poder local para respondera las demandas crecientes de los ciudadanos. Loque ha obligado a su vez a tener otro tipo deintervención, de carácter más global, político ya tratar con otros tipos de actores.D. El gobierno local amplia su campo decompetencia y asume un mayor liderazgo en lacooperaciónUn cuarto aspecto a destacar es que la CDPno se concibe sin una voluntad política clara porparte de los gobiernos locales de establecer lazosdirectos y de cooperar entre ellos. Mientras setrata, sobre todo, de una transferencia de recursosy de una ayuda asistencial, se puede realizarde manera indirecta, por el intermediario de lasONGD o de asociaciones y grupos “solidarios”.Pero cuando la cooperación se ordena alrededorde otros ejes como el desarrollo económico, laspolíticas públicas locales y el fortalecimiento institucional,para no hablar de la presión política y delas tareas de lobby, el rol del gobierno local pasa aser forzosamente un rol central.En primer lugar, se ha introducido y desarrolladola figura de las relaciones multipolaresentre ciudades y regiones, siguiendo unDe hecho, en todos estos casos, el gobiernolocal ha de asumir progresivamente unverdadero liderazgo en campos y funciones

que, hasta hace poco tiempo, le eran prácticamenteajenos y desconocidos. Esto le obliga adesarrollar nuevos conocimientos, abarcar nuevasfunciones y dotarse de nuevas estructuras.Buenos ejemplos de ello son la profesionalizacióny estructuración progresivas de los propiosdepartamentos de relaciones internacionales ycooperación, dentro de los organigramas de losgobiernos regionales y locales.E. El gobierno local tiende a desarrollaruna estrategia de mayor participación ciudadanay de dinamización y articulación de los actoreslocalesOtra tendencia que se manifiesta es que,a medida que va profundizando y mejorando sucooperación, el GL suele desarrollar una participaciónmás intensa y de más calidad. Si se sitúa solamenteen una perspectiva de cooperación basadaen la transferencia de recursos para colectivos vulnerables,la participación se circunscribe, en general,al hecho de intentar asociar a los beneficiariosen la gestión de la ayuda. En cambio, cuando lacooperación se focaliza en el desarrollo económicolocal y en las políticas públicas locales, la participaciónactiva de los agentes económicos y socialesse vuelve indispensable, no como destinatarios obeneficiarios de las acciones, sino como actoresdel desarrollo municipal y regional. Finalmente,cuando se trabaja a nivel del fortalecimiento institucionaly de la presión política conjunta, es todoel sistema de organización y funcionamiento de lademocracia local que está en juego y que se puedemejorar mediante una CDP activa.F. Se avanza hacia formas de gobernanzamultinivelA lo largo de estas diferentes evolucionesse avanza al mismo tiempo hacia formas de gobernanzalocal más ricas y complejas, que se basanen una concertación multi-actores y multiniveles.En efecto, cuando la preocupación localse integra dentro de una visión territorial másamplia o cuando los actores locales entran encontacto con las instituciones estatales o multilaterales,se da lugar a experiencias originales deconcertación público/privado y coordinacióninterinstitucional.Para concluir, se pueden expresar aquí, de manerasintética, algunos fenómenos emergentes y tendenciasde futuro, que conviene acompañar, seguir y estimular:- Desde la búsqueda de una mejora en las condicionesmateriales de ciertos colectivos desfavorecidos,se va progresivamente hacia un impacto más amplioque concierne la institución local y las condiciones generalesde ejercicio del poder local en cada país.- Desde la voluntad de reforzar material o técnicamentela administración local, se va hacia una profundizaciónde la democracia local y de la participaciónciudadana y se avanza hacia un fortalecimiento delespacio público y de los actores políticos locales.- Desde la cooperación de ciudad a ciudad seva hacia la cooperación de territorio a territorio, queimplica a un gran número de actores económicosy sociales y da al GL un rol de promotor del desarrolloy de fomento de la concertación con los agenteseconómicos y sociales.- Desde el fortalecimiento del poder local a nivel“micro” de cada municipio, se va hacia la construcciónprogresiva de instrumentos de representación, defensay promoción del municipalismo a nivel global.- Desde la visión unidireccional Norte-Sur, seavanza hacia la creación de modelos horizontales, enlos cuales los participantes están situados en pie deigualdad y pueden plantear una mayor reciprocidaden la relación.39[k