L'Agence Européenne pour la Sécurité Maritime - EM Normandie

L’Agence européenne pour la sécurité maritime : un produit des
représentations d'acteurs?
Dupré Sophie, 61 rue de Bagnolet 75020 Paris, dupre.sophie@gmail.com /
sophie.dupre.1@ulaval.ca, post-doctorante, Chaire de recherche en transport maritime,
Université du Québec à Rimouski et Laboratoire Métis, Ecole de management de Normandie
Guy Emmanuel, Chaire de recherche en transport maritime, Unité départementale des
sciences de la gestion, Université du Québec à Rimouski
300, allée des Ursulines, C. P. 3300, Rimouski (Québec) Canada G5L 3A1,
emmanuel_guy@uqar.qc.ca
Introduction _______________________________________________________________ 3
1. Trois paradigmes pour analyser les politiques publiques du transport maritime _______ 4
1.1. Le paradigme pluraliste ________________________________________________ 4
1.2. Le courant néo-institutionnaliste ________________________________________ 6
1.3. L’analyse cognitive des politiques publiques et le cas de l’Agence européenne pour
la sécurité maritime _______________________________________________________ 7
2. Etude de cas : l’Agence européenne pour la sécurité maritime ____________________ 10
2.1. De la méthode _______________________________________________________ 10
2.2. Les référentiels à l’origine de l’Agence Européenne pour la Sécurité Maritime _ 10
2.2.1. Le référentiel de cette politique _______________________________________ 10
2.2.2. Le référentiel global du transport maritime ______________________________ 11
2.2.3. Les référentiels européen et du secteur maritime _________________________ 12
2.3. Évolution des référentiels européen et du secteur maritime _________________ 15
2.3.1. Début de la mise en œuvre de l’AESM _________________________________ 15
2.3.2. Évolution de l’AESM 2003-2009 _____________________________________ 17
Conclusion _______________________________________________________________ 19
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Résumé :
Cet article a pour but une réflexion sur les politiques publiques maritimes. Les enjeux et les
représentations des acteurs sont analysés par le biais d’une approche empruntée à la science
politique juxtaposée à une description empirique caractéristique des études maritimes. Le cas
de l’Agence européenne pour la sécurité maritime est étudiée. L’analyse cognitive des
politiques publiques permet de réfléchir aux référentiels à l’origine de la création de cette
agence ainsi qu’aux rôles des acteurs dans son évolution. Les résultats montrent toute la
pertinence d’utiliser une telle approche pour analyser l’évolution du secteur maritime,
notamment l’intérêt grandissant accordé aux considérations environnementales au sein de
celui-ci.
The European Maritime Safety Agency, a product of stakeholders’ representations
Abstract:
This article proposes a reflection on maritime policies. Stakeholder’s positions and
representations are analysed with a political science perspective using the cognitive policy
analysis approach. The creation of the European Maritime Safety Agency serves as case
study. The results demonstrate the relevance of this approach to study changes in the maritme
sector, particularly how this sector adapts to the rise in environmental awareness and
expectations.
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Classification JEL : L98, P48, R41
Les auteurs remercient le ministère des Transports du Québec et la Société de développement économique du
Saint-Laurent pour leur appui à la Chaire de recherche en transport maritime qui a permis de réaliser les
travaux dont cette publication découle. Le texte n'engage néanmoins que ses auteurs.

Introduction
Peut-on renouveler l’analyse des politiques maritimes et, plus spécifiquement, son étude des
dimensions d’acteurs et des représentations, en empruntant aux approches développées en
science politique ?
L’objectif est ambitieux, les recherches dans le domaine maritime étant encore peu
conceptualisées (Aufray, 2004).
Nous postulons que le recours à des approches développées dans les sciences politiques, telle
celle défendue par Pierre Müller, peut contribuer de façon pertinente à l’étude des politiques
maritimes à l’image, par exemple, des apports de la science politique aux recherches
sociologiques sur la ruralité française (présentés notamment dans Mischi et Renahy, 2008).
Nous soutenons en effet que l’analyse cognitive des politiques publiques peut permettre une
meilleure compréhension de certaines politiques publiques maritimes.
Prenons pour exemple, l’adoption d’une politique maritime commune qui à la création de
l’Europe a du sembler pertinente pour deux raisons principales : le déclin de l’industrie
maritime européenne des décennies antérieures et l’importance du commerce maritime pour
l’Europe. A l’heure actuelle la politique maritime, malgré une volonté d’élaborer une
politique indépendante de la mer, reste soumise à la politique commune des transports.
Pourtant, une véritable politique maritime européenne est un enjeu de taille et la
compréhension de son développement une priorité scientifique et politique. Nous en voulons
pour preuve certaines décisions attestant la volonté d’une approche globale de la sécurité
maritime et marquant l’intérêt grandissant accordé aux considérations environnementales au
sein de l’UE. Il en est ainsi de la création de l’Agence Européenne pour la Sécurité Maritime
(AESM) dont le rôle consiste à assister la Commission et les Etats membres en matière de
sécurité maritime, de sûreté maritime et de prévention de la pollution causée par les navires.
Certes, à la suite des naufrages de l’Erika, en 1999 et du Prestige en 2002, l’Union
européenne a souhaité renforcer la sécurité maritime par le bais de différentes mesures
législatives. Pourtant, l’intérêt commun en matière de sécurité maritime ne va pas de soi, en
raison du rôle de l’industrie maritime et du désir des Etats membres d’exercer seuls leurs
compétences.
L’objet des travaux présentés ici est alors de sonder l'applicabilité des approches cognitives
aux politiques maritimes et tenter de cerner son apport aux études maritimes.
Nous commençons par exposer trois paradigmes différents d’analyse des politiques publiques.
Puis, le cas de l’Agence européenne pour la sécurité maritime est étudié par le biais de
l’analyse cognitive des politiques publiques.
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1. Trois paradigmes pour analyser les politiques publiques du
transport maritime
La question de l’approche pertinente pour analyser l’élaboration des politiques publiques du
transport maritime peut sembler évidente, toutefois elle trouve sa justification dans la sousconceptualisation
des travaux en recherche maritime.
A l’inverse, les approches contemporaines d’analyses des politiques publiques sont plurielles,
selon l’objet d’analyse et l’angle d’approche choisi. L’analyse de l’Etat a pourtant longtemps
été centrée sur deux approches, celle étatique et celle pluraliste, avec chacune leurs méthodes
et leurs outils, en fonction de leur conception respective de l’Etat. Depuis, l’analyse des
politiques publiques s’est enrichie, entre autres par ses rapports complexes avec la théorie et
la sociologie de l’Etat, qui a fait naître de nouvelles questions (Badie, Birnbaum, 1979). Nous
présentons ici l’analyse contemporaine des politiques publiques influencée par différents
courants. Notre objectif est de situer notre démarche d’analyse par rapport à celle-ci.
1.1. Le paradigme pluraliste
En matière d’études maritimes, les recherches de Sophia Everett constituent une des
approches les plus abouties en matière de théorisation de l’élaboration des politiques
publiques, ces dernières ayant été relativement peu conceptualisées dans le domaine maritime.
Cette approche se focalise sur les jeux de pouvoir entre les acteurs et rejoint donc directement
le paradigme pluraliste incarné en sciences politiques par Charles Lindblom, Robert A. Dahl,
etc. La saisir permet d’en cerner les limites et incite à s’intéresser aux travaux menés en
sciences politiques sur la création des politiques publiques.
L’approche pluraliste considère que l’Etat résulte de processus sociaux, l’Etat est donc produit
par la société, à l’inverse de l’approche étatique. Dans un tel système, la notion d’intérêt
général a peu de sens puisque l’action de l’Etat n’est qu’un résultat aléatoire des jeux de
pouvoir en présence (Müller et Surel, 1998 : 39).
Dans son analyse de l’aménagement territorial et de l’élaboration des politiques dans le
domaine du secteur portuaire, Everett critique le paradigme rationnel. Celui-ci considère une
conduite cohérente, voire optimale, par rapport aux buts de l'individu. Toute réalité sociale, en
dépit de son côté collectif, pourrait s’expliquer par des calculs rationnels des individus
impliqués. Selon Everett (2003), le débat actuel sur la compréhension de l’élaboration de
politiques efficaces et des mécanismes de décision politique semble revenir à une certaine
forme de rationalité dans la mesure où un processus politique est perçu comme « bon » si ses
résultats sont efficaces. La thèse d’Everett consiste alors à démontrer qu’il y a peu de raison
de douter que l’efficacité d’une politique requière un processus rigoureux mais il est erroné et
simpliste de penser que le contenu de la politique est dérivé d’un modèle théorique de cycle
politique 1 . Ce dernier n’est pas un substitut à la prise de décision mais un mécanisme
administratif et bureaucratique pour mettre en œuvre les processus, une fois les décisions
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1 Il existe plusieurs modèles de cycle politique, tous se fondent sur le même processus qui décompose l’analyse
d’une politique en un certain nombre d’étapes systématiques : la définition des problèmes, l'analyse des
politiques, et des instruments de politique, la consultation, la coordination, la décision, la mise en œuvre et
l'évaluation (Bridgman et Davis 1998 : 24, dans Edwards, 2003 : 67). Son caractère logique et décomposable se
rapproche des théories rationnelles.

prises. Aujourd’hui, les partisans des modèles de cycle politique stipulent que ce type de
modèle n’est pas construit à partir d’une logique nécessairement rationnelle en raison de la
prise en compte d’autres paramètres et éléments subjectifs qui entrent en jeu dans le processus
politique. Selon Edwards (2001, dans Everett, 2003 : 67), ces modèles, dans le cadre de
processus politiques complexes, permettent d’assister les gestionnaires publics et d’injecter de
la rigueur. Pourtant, selon Everett, ces modèles relèvent de l’approche rationnelle (cf. le
modèle d’Edwards, 2001, dans Everett, 2003).
Everett s’interroge alors sur la manière dont les modèles de cycle politique peuvent remplacer
le modèle du jeu de pouvoir et la contestation politique, qui détermine qui obtient quoi. Elle
s’interroge aussi sur le rôle de la consultation publique. Cette dernière est importante mais elle
n’explique pas la manière dont les décisions sont prises ; elle ne permet donc pas forcément
de parvenir à des solutions et des politiques concrètes. Everett se rattache à la position de
Bridgam et Davis (1998) : ni l’approche du cycle politique ni la consultation publique ne
peuvent rendre compte de la complexité de l’élaboration des décisions politiques et de la
manière dont les questions émergent dans l’agenda politique et dont la solution ultime est
trouvée :
Major public policies are the outcome of a complex round of negotiation between
interests, choices between values and competition between resources … there are no
single ‘best’ options for any player in this game, for the ‘best’ outcome depends on what
others do and what deals are possible. (Davis et al. (1993), dans Everett, 2003 : 68).
De fait, Everett (2005) dans son étude sur la localisation des infrastructures de transport du
charbon en Australie propose une autre théorie explicative. Dans le cas étudié, le contenu de
la politique résulte d’une contestation politique intense entre des groupes d’intérêts cherchant
à maintenir le contrôle d’un système ou d’une activité dont ils tiraient profit. La position des
protagonistes a été adoptée dans un contexte électoral du à l’imminence de l’élection
gouvernementale. Dans ce cas, la concertation publique et l’application la plus rigoureuse de
l’approche de cycle politique n’auraient pu résoudre les controverses (Everett, 2005).
Ces exemples d’étude sont intéressants à analyser pour diverses raisons. D’abord, les travaux
d’Everett portent sur la localisation d’infrastructures de transport maritime et cherchent à
comprendre l’élaboration des politiques en amont. Peu de recherches sur le transport maritime
et la localisation d’infrastructures s’attachent à théoriser l’élaboration des politiques
publiques. De plus, alors qu’Everett critique le paradigme rationnel revisité dans l’approche
des modèles politiques, elle reste de manière générale attachée à l’approche pluraliste : les
jeux de pouvoir entre groupes d’intérêts sont au cœur de son analyse. En effet, elle reconnaît
d’une part qu’une plus grande participation du public est nécessaire, d’autre part que la
structure du processus de décisions politiques est en proie à des conflits : un mécanisme de
logique raisonnée doit refléter les compromis entre forces opposées (Everett, 2005 : 361).
Dans l’approche pluraliste, l’Etat résulte de la société, il est produit par elle. La société est
constituée de groupes formés librement et l’Etat est perméable aux intérêts divergents des
groupes, du moins au départ (Müller et Surel, 1998 : 38). En effet, progressivement, la
possibilité de différences en termes de structure entre les groupes a été prise en compte
comme l’idée que le contenu des demandes adressées à l’Etat pouvait être réinterprété ou
modifié au cours de son cheminement administratif. Ainsi, le contenu d’une politique résulte
« des différentes pressions exercées par les groupes d’intérêts concernés » (Müller et Surel,
1998 : 38). Tout dépend alors de la mobilisation des ressources de chacun des groupes et de
leur capacité à convaincre et à imposer leur vision. Par ailleurs, les groupes d’intérêts sont
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produits par la société selon les représentations et appartenances variés des acteurs. Ils sont
indépendants de l’Etat. Il en est de même pour la bureaucratie, perçue comme une multitude
de groupes concurrents qui cherchent à faire valoir les intérêts des différents services dans un
processus de décision (Müller et Surel, 1998 : 39).
Müller et Surel soulignent la proximité intellectuelle entre ce paradigme pluraliste et les
fondements de l’analyse des politiques publiques des travaux américains : les approches
classiques ont pu être décriées dans des analyses des politiques publiques fondées sur
l’approche pluraliste (1998 : 39).
« Dans la mesure où le regard que porte l’analyse des politiques publiques sur l’Etat
s’applique aux acteurs des politiques publiques et aux stratégies mises en œuvre, il a en
effet alimenté une forme de « déconstruction » de l’Etat, en faisant apparaître ce que les
analyses « européennes » avaient eu du mal à masquer : l’existence d’une multiplicité de
rationalités concurrentes au sein de l’Etat, portées par des acteurs dont les intérêts ne
coïncident pas nécessairement et, surtout, sont distincts de ce que pourrait être l’intérêt
général » (Müller et Surel, 1998 : 39-40).
Ainsi, ce paradigme pluraliste est intéressant à cerner comme prémisse à des analyses des
politiques publiques plus contemporaines.
1.2. Le courant néo-institutionnaliste
La richesse des perspectives du courant néo-institutionnel sont plurielles, trois angles
d’analyse sont possibles : les « idées », les « intérêts », les « institutions », d’où l’expression
les « trois i ». Tout l’intérêt de cette approche est de réfléchir systématiquement à plusieurs
dimensions, souvent séparées dans l’analyse. Trois propriétés la caractérise : porter attention à
la pluralité des dimensions d’analyse et aux diverses causes possibles, formuler des
hypothèses a priori dont l’étude a posteriori permettra de cerner leurs liens (complémentarité
vs concurrence) ; hiérarchiser après coup les différentes dimensions d’analyse en découpant
les processus en séquence (Palier et Surel, 2005 : 8). Cette démarche des « trois i » a émergé
pour combler un manque par rapport à d’autres approches trop exclusives les unes des autres.
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Pourtant Palier et Surel ne parlent pas de nouvelle approche mais dans une démarche
inductive de trois temporalités nécessaires à l’analyse des politiques publiques (2005 : 9),
l’objectif étant de tenir compte de la pluralité des variables, leurs articulations et leurs
combinaisons. Dans les trois approches néo-institutionnelles, les institutions sont considérées
« comme un ensemble de contraintes socialement construites, qui permettent de mieux
appréhender les comportements des individus et des organisations dans l’espace public, en
s’affranchissant des limites des approches antérieures d’inspiration béhavioraliste » (Palier et
Surel, 2005 : 9). L’objectif consiste donc à dépasser les approches concurrentes. Pour ce faire,
le réel est décomposé en dimensions. Ainsi, saisir les intérêts revient à cerner les acteurs
pertinents et les dynamiques à l’origine de l’action collective en fonction des stratégies et des
calculs des individus et des groupes d’individus. En d’autres termes, il s’agit de repérer les
intérêts et préférences des acteurs. Comprendre les institutions revient à intégrer une
dimension historique à l’analyse pour saisir les dynamiques institutionnelles, leurs ressources
et contraintes à l’origine des interactions du milieu étudié. On repère ainsi les caractéristiques

institutionnelles qui peuvent peser sur les processus étudiés. Il faut souligner ici la proximité
avec l’approche cognitive des politiques publiques car les institutions sont perçues comme des
cadres d’interprétation du monde. Enfin, les idées sont les éléments cognitifs et normatifs qui
participent à l’action publique. Cette perspective rejoint là encore l’approche cognitive et
normative des politiques publiques autour des notions de référentiels et de paradigmes et des
auteurs tels que Pierre Muller, Bruno Jobert, etc. Il est certes difficile d’isoler les éléments
normatifs et cognitifs toutefois ces éléments peuvent être repérés par l’étude des récits tenus
par les acteurs car les discours sont révélateurs des représentations véhiculées de manière
inégalement consciente, comme l’explique Radatelli (dans Palier et Surel, 2005 : 17). Ainsi,
de ces analyses décomposées se révèlent d’emblée des interactions : entre les intérêts et les
institutions, les premiers ne peuvent être détachés du contexte institutionnel dans lequel ils
évoluent, entre les idées et les intérêts car l’enjeu d’une action publique est de rassembler, il
s’agit d’agréger des intérêts et perspectives différentes (c’est pourquoi on parle de « logique
d’agrégation ») (Palier et Surel, 1998 : 18). En résumé :
Comprendre pourquoi une mesure de politique publique a été adoptée passe donc par
l’analyse de sa capacité à agréger des intérêts divergents, voire contradictoires, par la
compréhension de la polysémie de son contenu, qui repose sur ce que Bruno Jobert
qualifie d’« idéologie molle ». Plutôt que de chercher à reconstituer le sens d’une
mesure au moment de son élaboration et de son adoption, il convient, dès lors, d’en
saisir les sens possibles, afin de comprendre comment un consensus ambigu a pu se
créer autour de cette mesure. (Palier et Surel, 1998 : 19)
Dans ce processus des trois « i », l’apport des éléments cognitifs et normatifs est indéniable :
ils permettent de s’interroger sur les changements de représentations et leurs conséquences
pour l’action publique.
Il faut ainsi reconnaître la pertinence et l’intérêt de cette perspective d’analyse des « 3 i » pour
cerner une vision et une étude globale de l’action publique. Pourtant, dans le cas de l’Agence
Européenne pour la Sécurité Maritime (AESM), nous ne cherchons pas à établir de
mécanisme par le séquençage des processus au sein d’une grille d’analyse. Notre intérêt se
porte sur les représentations et leurs évolutions qui ont conduit à la création de l’AESM en
lien avec les intérêts. C’est pourquoi les travaux sur l’approche cognitive des politiques
publiques nous interpellent. Ceux-ci sont d’une grande diversité 2 surtout lorsque l’on définit
les approches cognitives de l’action publique de manière large, comme le font Sabatier et
Schlager qui considèrent comme telles toutes les démarches qui mettent l’accent sur le rôle
des idées et de l’apprentissage (2000 : 210).
1.3. L’analyse cognitive des politiques publiques et le cas de l’Agence
européenne pour la sécurité maritime
Nous nous concentrons ici sur l'approche cognitive des politiques publiques, illustrées en
France par les travaux de Pierre Müller. D’une part, le concept de référentiel, central dans
cette approche, permet d’aborder la question des représentations à l’origine de la création de
l’AESM. En effet, cette démarche qui considère que l’objet des politiques publiques ne
consiste pas seulement à solutionner des problèmes mais aussi à construire des cadres
2 A ce propos, l’article de Sabatier et Schlager, revue française de science politique, 2000, vol. 50, n°2, pp 209-
234 est des plus pertinents.
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d’interprétation du monde s'attache à montrer qu’il n’y a pas d'action publique sans
référentiels (Müller, 2000 : 189-208). Ces derniers désignent les normes, les représentations et
croyances partagées par des acteurs qui agissent collectivement. De fait, un référentiel est un
construit ; soit la perception de la place d’un secteur donné dans la société. Jobert et Müller
(1987 : 65-) distinguent alors trois types de référentiels : le référentiel global, le référentiel
sectoriel et des éléments d’intégration du référentiel sectoriel au global. Le référentiel global
délimite des valeurs, normes et relations causales qui composent un cadre cognitif et normatif
pour les acteurs engagés dans la confrontation de leurs intérêts, il permet alors de dépasser en
partie la situation d’hyperchoix, celle-ci étant définie comme le « choix entre options qui ne
relèvent pas du même espace de sens » (Müller, 2005 : 162).
D’autre part, cette approche permet d’inclure les relations causales. En effet, d’après la
définition des politiques publiques donnée par Müller, l’objet d’une politique publique revient
à gérer le rapport global/sectoriel (« RGS »). En d’autres termes, une politique publique est
une tentative d’ajustement entre la représentation d’un secteur donné et celle de la société
pour réduire les désajustements sociaux (Jobert et Müller, 1987). Le RGS est l’objet des
politiques publiques, et la variable déterminante dans les conditions d’élaboration de ces
dernières (Müller, 1990 : 25). Car, du point de vue du gouvernement de la société, l’objet
d’une politique publique est toujours d’influencer la transformation du secteur donné, la
freinant ou l’accélérant et créant d’autres décalages entre les secteurs (Müller, 2005 : 156).
Précisions ici que c’est la fragmentation de la société suivant diverses configurations
d’acteurs (secteurs, communautés diverses) qui nécessite le problème de la régulation
politique (Müller, 2005 : 160). Le secteur est alors défini comme un groupement de rôles
sociaux qui sont organisés suivant une logique de fonctionnement propre, généralement
professionnelle 3 .
Müller décompose ensuite toute politique en 3 processus :
- tenter de gérer le secteur par rapport à la société globale (RGS),
- évaluer si ce RGS peut faire l’objet d’une action publique en fonction des
représentations des acteurs concernés (ce que Müller nomme le référentiel),
- déterminer l’acteur ou le groupe d’acteurs qui influence la transformation du RGS,
nommé médiateurs par Müller, dont la position est stratégique dans l’ensemble du
processus de décisions.
Nous considérons ici les critiques de Palier et Surel qui expliquent qu’il est souvent difficile
de repérer un groupe homogène d’acteurs (2005 : 18). Nous préférons considérer a priori des
influences plurielles tout en tentant, a posteriori de repérer ce que Müller nomme les
« médiateurs ». D’ailleurs, Müller lui-même considère la complexité du rôle des acteurs dans
la création des matrices normatives et cognitives (Müller, 2000 : 199). A ce titre, le concept
de médiateurs renvoie à des acteurs capables de faire le pont entre deux configurations, deux
univers de sens pour lier deux espaces d’actions et de production de sens particulier : le global
et le sectoriel (Müller, 2005 : 183).
En outre, dans l’analyse cognitive des politiques publiques, « même si les matrices cognitives
sont produites par l’interaction d’individus-acteurs, elles tendent à s’autonomiser par rapport à
leur processus de construction et à s’imposer aux acteurs comme modèles dominants
d’interprétation du monde » (Müller, 2000 : 194). Ainsi, le point de départ de l’analyse
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3 Ainsi, l’industrie maritime constitue un secteur et la création de l’AESM a pour but de modifier la prise en
compte de l’environnement et du risque dans le transport maritime. Et, la création de l’AESM résulte bien d’une
politique publique puisqu’une autorité, ici supranationale, cherche à « modifier l’environnement culturel, social
ou économique des acteurs sociaux saisis en général dans une logique sectorielle » par le biais « d’un
programme d’action coordonné ».

cognitive des politiques publiques est de reconnaître que l’action publique est plus complexe
que la simple résolution de problèmes. En effet, chaque politique publique a plusieurs enjeux,
or chacun se crée en système d’actions dans lequel des coalitions de causes modifient celui-ci.
Les politiques publiques « constituent des espaces (forums) au sein desquels les différents
acteurs concernés vont construire et exprimer un « rapport au monde » qui renvoie à la
manière dont ils perçoivent le réel, leur place dans le monde et ce que le monde devrait être »
(Ibid. 195). Le caractère cognitif et normatif est alors prégnant.
Dès lors se pose la question de savoir pourquoi un référentiel s’impose aux acteurs, pourquoi
celui-ci, à ce moment donné est en adéquation avec la perception des acteurs. La question
d’échelle se pose avec ici un besoin d’analyse à échelle globale pour comprendre le RGS.
Ainsi, Müller défend une thèse tripartite. Premièrement, l’objectif d’une politique publique est
de traiter les problèmes et les tensions qui sont issus des désajustements entre les différents
sous-systèmes ou secteurs de la société. Deuxièmement, ceux-ci induisent des perceptions
selon la place et le rôle des secteurs de la société. Or, l’ampleur des désajustements structurels
découle de l’adéquation entre ces logiques sectorielles. En outre, le décalage n’est pas
tolérable car la matrice cognitive et normative structurant le sens de la politique et l’action des
acteurs n’est plus cohérente pour les acteurs dans leur rapport au monde. Le RGS est donc
l’outil nécessaire à l’analyse du changement et du rôle de l’action publique dans la régulation
du changement social (Müller, 2005 : 168). Pour expliciter ses propos, Müller prend le cas de
la création de l’entreprise Airbus qui résulte de quelques acteurs capables d’entrevoir de
nouvelles réalités – les avions civils devaient désormais être construits d’après les besoins du
marché et non plus selon les technologies disponibles - et d’adapter leur langage pour
convaincre les responsables de l’aéronautique (2000 : 200-201).
Plus précisément Müller distingue quatre niveaux de perceptions du référentiel d’une
politique : les valeurs sont les représentations les plus fondamentales, les normes traduisent
l’écart entre le réel perçu et le réel souhaité, les algorithmes sont des relations causales qui
expriment une théorie de l’action. Enfin, les images sont les vecteurs implicites des valeurs,
des normes ou même des algorithmes.
Enfin, Müller précise que l’échelle globale -échelle de transaction entre les politiquess’organise
de plus en plus au delà de l’Etat, dans des cadres supranationaux. Dans l’analyse
cognitive des politiques publiques, cela provoque une séparation entre les fonctions de
construction des cadres généraux d’interprétation du monde et celles du compromis social sur
lequel se fonde les systèmes politiques. Ces nouveaux modes de gouvernance laissent
supposer que la production des référentiels dépasse désormais les acteurs gouvernementaux
(Müller, 2000 : 204-205). Toutefois, la question de la gouvernance soulève aussi de nouvelles
questions autour de la multiplication des acteurs non étatiques et de la superposition entre
l’Etat et les politiques publiques, ce qui revient à s’interroger sur le sens de l’Etat comme
communauté (Müller, 2005 : 163). Quoi qu’il en soit, les politiques publiques ont une place
centrale dans l’action publique en tant que lieu d’application des actions des sociétés
modernes sur elles-mêmes (Ibid.)
Au vu de la concordance entre les concepts de l’approche cognitive des politiques publiques
et l’objet de notre recherche sur l’AESM, il apparaît pertinent d’explorer l’application de cette
approche à notre cas d’étude du transport maritime.
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2. Etude de cas : l’Agence européenne pour la sécurité maritime
Notre analyse du secteur maritime, très ancré dans le système de la mondialisation des
échanges s’inscrit dans les nouveaux modes de gouvernance. Nous allons chercher à
déterminer si dans le cadre de la création de l’AESM, le rapport du secteur maritime à la
société globale est en cause. En d’autres termes, nous cherchons à savoir si le référentiel
global sectoriel de l’époque – avant 2001, date de création de l’agence - résulte d’une action
publique induite par un décalage avec le référentiel global. Quels sont les acteurs à l’origine
de cette création ? Et, comment ont agit et interagit les différents acteurs du secteur maritime
dans ce dossier ?
2.1. De la méthode
Nous avons choisi une approche diachronique fondée sur des sources écrites pour comprendre
le contexte à l’origine de la création de l’AESM. Le périodique Lloyd's List a été choisi
comme source principale pour trois raisons principales. D’abord il s’agit du plus connu et
reconnu des journaux de l'industrie maritime. Le lectorat visé est constitué en priorité de
gestionnaires travaillant auprès des armateurs, dans les ports, et de courtiers maritimes,
d’assureurs, etc. Ce lectorat est très au fait du secteur, les nouvelles qui sont issues de la
Lloyd’s List sont donc perçues comme étant très pointues. Les rédacteurs sont des journalistes
professionnels qui travaillent uniquement dans le secteur maritime et qui, par conséquence, le
connaissent intimement. Historiquement, la Lloyd’s List date de 1734. Elle a eu un lien avec
la Lloyds of London jusqu’en 1998. Depuis, elle relève du Groupe Informa, un groupe
d’édition et d’information qui possède entre autres les éditeurs de revues universitaires
Routledge et Taylor and Francis (Lloyd’s List et Informa, sites Internet). Enfin, la Lloyd's
List est fréquemment cité par les chercheurs en transport maritime.
Une requête intitulée « Agence européenne pour la sécurité maritime » effectuée au sein du
périodique Lloyd’s List, le 14 avril 2009, a généré 312 articles. Le plus ancien date du 16
septembre 2000, le plus récent du 19 mars 2009. Ces 312 articles constituent notre corpus
d’analyse. Du 16 septembre 2000 au 30 janvier 2003, date à laquelle le directeur de l’AESM,
Mr Willem de Ruiter, a été nommé, tous les articles ont été analysés pour cerner le contexte,
les causes et les acteurs à l’origine de la création de l’AESM. Cela représente un total de 46
articles. Du 30 janvier 2003 au 14 avril 2009, seuls les articles traitant principalement de
l’AESM ont été étudiés soit un total de 72 articles sur 266 4 .
2.2. Les référentiels à l’origine de l’Agence Européenne pour la Sécurité
Maritime
2.2.1. Le référentiel de cette politique
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4 Soit, 14 articles sur 56 pour l’année 2003, 14 articles sur 42 pour l’anné 2004, 11 articles sur 43 pour l’année
2005, 14 articles sur 47 pour l’année 2006, 9 articles sur 42 pour l’année 2007, 9 articles sur 25 pour l’année
2008 et 1 article sur 11 pour l’année 2009. En précision, parmi ses 266 articles, 15 sont des doublons.

Comme l’explique Müller, élaborer une politique publique revient d’abord à construire une
représentation, une image de la réalité sur laquelle on souhaite intervenir ; car c’est en
référence à celle-ci que les acteurs construisent leur stratégie, de la définition des problèmes
au plan d’actions (2009 : 60).
Ainsi, l’élaboration d’une politique publique traitant de la sécurité maritime à échelle de
l’Union européenne dépend de la perception du risque et de l’intérêt accordé à
l’environnement et à la sécurité au sein des États membres. L’agence créée se nomme agence
européenne pour la sécurité maritime, la notion de sécurité est transverse à la question des
transports et de l’environnement. Par ailleurs, elle nécessite que les États membres concèdent
une partie de leur suprématie. Parallèlement, les années 2000 sont marquées par une « prise de
conscience environnementale » à échelle globale : l’image du transport maritime souffre des
catastrophes de marée noire successives, il en résulte une pression de l’opinion publique,
perceptible dans le corpus analysé.
De surcroît, le secteur maritime est un secteur industriel en perte de vitesse. L’enjeu de
compétitivité est une des raisons qui fonde l’idée d’une politique maritime commune pour
l’Europe (Aufray, 2004 : 36).
Dans le cas de l’AESM, les 4 niveaux de perceptions du référentiel de cette politique ont été
identifiés :
‐ Les valeurs fondamentales sont la protection de l’environnement et l’amélioration de
la sécurité maritime.
‐ Les normes constituent l’amélioration de la compétitivité de l’industrie maritime (le
réel perçu est la perte de compétitivité, le réel souhaité la reprise de celle-ci).
‐ Les algorithmes renvoient aux échelles d’action : le premier élément est de vouloir
agir à échelle supra nationale, « si les États membres concèdent une partie de leur
compétences en matière de politique maritime à l’UE alors la politique maritime
européenne sera plus intégrée » (Aufray, 2004). Les autres éléments sont à
déterminer : savoir si telle ou telle thématique en matière de sécurité maritime doit être
exécutée à échelle de l’UE ou si les États et la Commission européenne (CE) décident
de s’en remettre à l’OMI. Dans les discussions à la base de la création de l’agence et
depuis sa création, une des représentations majeures est cette détermination de
l’échelle d’action : UE vs OMI.
‐ Les images : les marées noires de l’Erika et du Prestige constituent des raccourcis
cognitifs dont le sens est perçu immédiatement.
Le référentiel de la politique publique que constitue l’AESM est plus complexe à saisir dans
un cadre supranational en raison de la multiplication des acteurs, des enjeux et, de fait, des
représentations. L’adaptation de l’approche cognitive des politiques publiques à l’échelle
d’une politique publique de l’Union européenne souffre de ce point. Il s’agit d’un élément
important à considérer, surtout dans la définition des référentiels global et sectoriel.
2.2.2. Le référentiel global du transport maritime
Le référentiel global est souvent défini dans un cadre d’étude national. Là encore, le
changement d’échelle d’analyse induit un besoin d’adaptation. Dans cette perspective, Müller
explique que le changement d’échelle du cadre strictement national à l’échelle globale
entraîne un découplage entre les formes d’interprétation du monde et les fonctions de
construction du compromis social sur lequel reposent les systèmes politiques modernes
(2009 : 65).
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Dans cette étude, les formes d’interprétation du monde doivent s’appréhender à échelle
mondiale, et les fonctions de construction du compromis social s’organisent à échelle de l’UE.
La première étape est alors de saisir un référentiel global qui reprend toutes les échelles
géographiques de notre analyse et de fait une plus grande multitude d’acteurs. Rappelons que
les acteurs ont un rôle crucial dans la création de ces référentiels : le global est la résultante
des élites dirigeantes, à la différence du sectoriel, issus des opérateurs opérationnels (Müller et
Jobert, 1987).
Depuis les années 1980, le référentiel global sur lequel est fondée la vision de la société est
organisé autour de principes néolibéraux, ce que Müller nomme le « référentiel de marché ».
Ce référentiel est communément accepté, pourtant, il ne représente pas une logique unique.
Par exemple, pour la question maritime, certains garde-fous demeurent à échelle
internationale ou sont recherchés pour encadrer ce principe de marché et son autorégulation.
Ainsi, dans un contexte de croissance économique recherchée, le cadre sociétal et
environnemental qui caractérise le référentiel global en matière de transport maritime est
marqué par quatre grandes représentations.
Premièrement, les grandes catastrophes maritimes à l’échelle internationale, le Titanic et
d’autres, puis, les marées noires : le Torrey Canyon en 1967, l’Amoco Cadix 1978, l’Exxon
Valdez en 1989, l’Erika en 1999, le Prestige en 2002, etc.- paraissent de plus en plus
inacceptables. Deuxièmement, les pavillons de complaisance sont très souvent perçus comme
des formes de délocalisation dans le but d’une exploitation abusive. Dans ce contexte, les
multinationales sont vues comme ayant un pouvoir d’action illimité voire immoral. Enfin, la
prise en compte pour l’environnement et l’intérêt croissant pour celui-ci se traduisent par une
conscience commune. Ces représentations imposent des gardes-fous, d’une part pour limiter
ces visions négatives qui pourraient nuire au secteur, d’autre part pour réglementer certains
aspects maritimes dans le but de diminuer les risques que la navigation fait peser sur
l’environnement. Ainsi, la réglementation ou, de manière plus générale les garde-fous, ne sont
pas forcément contraires au développement économique et à la croissance.
Un dernier élément est à considérer, le rôle de nouveaux acteurs : citoyens, affréteurs, etc. En
guise d’exemple, l’Erika a changé le contexte : dans le milieu opérationnel, la procédure de
veting soit, inspecter le navire avant son chargement devient une condition pour affréter, tout
comme l’âge du navire, les demandes de certification, etc. Ces normes sont édictées par les
expéditeurs, donc les affréteurs, pour se couvrir en termes d’image car la représentation
commerciale est cruciale pour les expéditeurs.
C’est au sein de telles représentations, en partie contradictoires, que les discussions à l’origine
de la création d’une agence de sécurité maritime s’organisent en Europe. La volonté d’une
économie de marché forte, en autres dans le domaine maritime, se mêle à la volonté d’agir en
matière de sécurité maritime, suite au naufrage de l’Erika.
Ces caractéristiques du référentiel global sont à saisir avant d’appréhender le référentiel
sectoriel.
2.2.3. Les référentiels européen et du secteur maritime
Page12
La création de l’agence traduit deux référentiels sectoriels qui s’enchevêtrent, comme nous
allons le voir. Ceux-ci interagissent entre eux et, respectivement, avec le référentiel global.

A l’origine des discussions sur la création de l’AESM, deux référentiels sectoriels se
distinguent, liés selon nous à l’échelle d’analyse supranationale. L’européanisation de
certaines politiques publiques ne doit pas laisser croire que l’élaboration de politiques
communautaires suit le même processus de décision qu’au niveau national. Effectivement, le
problème crucial vient de l’acceptabilité des normes communautaires au sein de multiples
systèmes politiques ayant leur culture et tradition spécifique (Müller, 2009 : 102). C’est
pourquoi nous pensons que le cadre européen d’élaboration de politiques publiques peut faire
l’objet d’un référentiel sectoriel (à lui seul).
Expliquons ces deux référentiels sectoriels.
À échelle européenne, suite à la catastrophe de l’Erika et dans un contexte de pression du
grand public, le besoin d’une nouvelle législation traitant de la dimension environnementale
du transport maritime se ressent : « Maritime safety and the need for environmentally-friendly
freight transport will figure prominently on the agenda of the new Belgian presidency of the
European Union, which started on July 1 » (Article du 5.07.01). Parallèlement, un des grands
défis de l’UE est de rétablir la perte de compétitivité de la flotte européenne et d’adopter des
mesures permettant à ses opérateurs s’être concurrents à l’échelle internationale.
Nous l’avons déjà souligné, l’échelle d’action est un point fondamental des discussions
menées dans ce contexte d’amélioration de la sécurité maritime. Certains États membres
optent pour faire des progrès d’abord à l’Organisation Maritime Internationale soit, à l’échelle
internationale. D’autres États, dont la France, soutenue par la Communauté européenne,
proposent des progrès à échelle internationale tout en se protégeant à échelle régionale. Ainsi,
en octobre 2000, les représentations quant à cette création d’une Agence européenne pour la
sécurité maritime sont divergentes, les premiers s’interrogent sur sa pertinence alors que les
autres la considèrent déjà très utile (Article du 3.10.00). Progressivement cette représentation
évolue vers une vision commune, parallèlement au contexte d’action. A ce propos, une
analyse plus fine montre que les thématiques de la sécurité maritime ne sont pas toutes
perçues à l’identique quant à l’échelle d’action.
Cette question du choix de l’échelle d’action est d’autant plus cruciale que l’action à échelle
régionale de l’UE comporte un risque majeur : celui de faire croître en Europe la perception
que la communauté internationale est incapable d’agir et de faire face aux défis qui
s’imposent.
Certes, aux yeux de l’UE, l’OMI ne semble pas toujours suffisamment radicale et sa portée
internationale induit des vitesses d’action lentes. Margot Wallström, commissaire européenne
à l’environnement explique, par exemple, que dans la question du transport de certains fiouls
par certains types de navires, l’OMI doit être plus radicale (Article du 27.11.02).
L’augmentation des limites d’indemnisation des déversements de pétrole divise l’OMI
(Article du 16.10.00) et, la question des déversements de produits chimiques comporte des
vides juridiques en matière de responsabilité : la convention de l’OMI sur ce point doit encore
être ratifiée et entrée en vigueur, ce qui nécessite du temps (Article du 06.11.00). De fait, en
septembre 2001, Bruxelles s’apprête à prendre des mesures sur le régime de responsabilités en
cas de déversements, même si elle espère toujours une action à échelle mondiale (Article du
19.09.01).
Dans ce contexte l’UE veut explorer de nouvelles façons d’améliorer la sécurité maritime à
l’OMI autour de la mise en place d’un cadre international stable et fondé sur le principe de la
liberté, durable et légitime (Article du 05.06.02). Pour ce faire, le besoin de standards
européens pour faire pression sur l’OMI apparaît rapidement. L’UE cherche de fait à agir à
Page13

double échelle même si, là encore, toutes les thématiques ne seront pas réglées à échelle
régionale. Dès avril 2001, les hauts fonctionnaires européens travaillent à une ligne commune
de l’UE pour préparer les négociations sur l’amélioration du plafond des indemnités (Article
du 06.04.01). La plupart des États membres sont dès lors en faveur du principe d’une agence
européenne pour la sécurité maritime (Article du 04.04.01). Cette volonté d’une vision
commune pour peser davantage comme poids politique dans les décisions de l’OMI an
semble-t-il, joué en faveur de cette nouvelle agence.
Le second référentiel, celui du secteur maritime, se distingue de cette visée européenne.
L’industrie maritime paraît plutôt favorable à l’amélioration de la sécurité maritime, même si
certaines mesures sont mal perçues. Par exemple, début 2001, Intertanko, association
indépendante d’armateurs de pétroliers, renforce sa présence à Londres dans le but de
maintenir un esprit de conciliation avec la Communauté européenne et le Parlement européen
en contribuant aux diverses initiatives prévues dans le cadre du Pack Erika 2 (Article du
14.02.01). En avril 2001, W. Hoegh, président de cette association se dit favorable à l’AESM
pour développer des règles uniformes pour une croissance des standards de qualité (Article du
20.04.01). Les acteurs du monde maritime semblent conscients de la nécessité et de la
légitimité de la protection environnementale mais, ils souhaitent éviter la multiplication des
standards et ne veulent pas nuire à la compétitivité de l’Europe dans les affaires maritimes.
Dans cette perspective, l’ECSA, association des armateurs européens, suit de près l’évolution
de la politique maritime de la commission européenne (Article du 21.10.02). Par ailleurs,
diverses associations représentantes de l’industrie maritime multiplient les actions auprès de
l’OMI et de l’UE pour faire avancer le sujet des ports refuges, preuve que la sécurité maritime
est une préoccupation.
La création d’une agence européenne pour la sécurité maritime ne fait pourtant pas
l’unanimité au sein du secteur maritime. Il faut dire que, suivant une perspective historique, la
tradition d’intervention en transport maritime reste régie par un cadre international. De fait,
des arguments contre une telle agence se retrouvent dans les articles de Lloyd’s ListPour
certains, une telle agence est tout à fait inutile car les autorités de l’UE coopèrent déjà quand
elles en ont besoin et ce, efficacement : le Paris Mou et la base Equasis sont d’ailleurs des
modèles de cette coopération (Article du 21.08.01). La crainte d’une entité trop administrative
semble fonder en partie ces critiques. Pourtant, celles-ci semblent précoces en 2001 car
l’agence et les missions qui lui seraient confiées ne sont pas encore tangibles : c’est à partir de
l’année 2002 que la création de l’agence devient plus concrète.
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Ainsi, aux prémisses de la création de l’agence, deux référentiels se distinguent, l’un
européen, l’autre maritime. La comparaison de ces référentiels au référentiel global, amène
plusieurs constats. Le référentiel européen se distingue du référentiel global dans le sens où
les limites du système sont représentées par la perte de compétitivité et non par les pavillons
de complaisance et la crainte des multinationales. Par ailleurs, cette comparaison renvoie aux
garde-fous et à leur échelle d’action, pas suffisamment adéquate si l’on considère le
référentiel européen au sein duquel une réflexion sur les réglementations et actions à échelle
régionale est menée.
Les représentations du référentiel maritime sont différentes de celles du référentiel global. Les
premières ne sont pas empreintes de catastrophisme bien que la protection environnementale
apparaisse de plus en plus légitime. Pourtant, certaines de ces représentations sont proches en
termes d’échelle d’action : par tradition l’intervention maritime est induite par l’échelle
internationale, l’implication régionale fait donc craindre une atteinte à la compétitivité et une
multiplication des standards. De fait, entre les deux référentiels sectoriels, les représentations
divergent mais sont identifiées. D’ailleurs les ponts entre l’un et l’autre existent.

Comme l’explique Mme Lalis, directrice du transport maritime à la Commission européenne,
la première difficulté pour agir en matière de sécurité maritime à l’échelle de l’UE tient au fait
de représenter une institution publique. Les réticences sont accrues par le caractère régional
de l’institution, bien qu’elle ne cherche pas à interférer avec les normes internationales
(Article du 18.09.00) :
“You can sometimes also hear the argument that the commission is 'exercising its muscles'
to compete with the IMO and that we invent and propose rules mainly for the sake of
occupying the field! This is plainly wrong. The commission has consistently recognised
that IMO has a leading role in fixing safety standards worldwide. This is the reason why,
for example, we always refrained from fixing our own standards even though we can find
the technical expertise to do it and indeed we do it in other sectors.”
Malgré certaines représentations connexes aux deux secteurs, la nouvelle agence européenne
est acceptée différemment. Au sein du référentiel européen, l’agence devient une perspective
conjointe à tous les Etats membres dès 2001, avec la nécessité d’voir une vision commune à
l’UE en matière de sécurité maritime. Ces perceptions modèlent la future agence. Au sein du
référentiel maritime, l’agence est acceptée comme telle seulement après qu’il eut été reconnu
qu’elle ne dédouble pas les standards existants. C’est donc passée sa première année complète
d’existence que les représentations à son propos changent progressivement : « Like it or not
EMSA is here to stay. And it seems clear that it is becoming genuinely useful, and not just to
European Union member states with less effective maritime administrations than others. And,
while it does promote an element of harmony, it is as a facilitator that its principal benefits are
most apparent.” (Article du 03.03.06).
Ces référentiels à différentes échelles ayant été élaborés, nous nous interrogeons sur les
apports de cette approche cognitive? Que met-elle en lumière dans la création de l’agence?
2.3. Évolution des référentiels européen et du secteur maritime
2.3.1. Début de la mise en œuvre de l’AESM
À cette époque, la nouvelle agence est seulement partiellement reconnue.
Le référentiel européen évolue, la Commission européenne devient décisionnaire en matière
de sécurité maritime. En effet, c’est elle qui détermine le programme d’action de la future
agence. Celui-ci est élaboré autour de 3 axes :
• la collecte de l'information et la gestion de bases de données sur la sécurité maritime,
• l'évaluation et de l'audit des sociétés de classification maritime,
• l'organisation des inspections dans les États membres pour vérifier le contrôle par
l’État du port (Article du 29.08.02).
Il est en outre défini que la nouvelle agence fournira des conseils techniques et scientifiques
nécessaires pour augmenter le niveau de sécurité maritime, pour assurer leur application
uniforme en Europe et pour promouvoir leur diffusion dans le monde entier (Ibid.).
La question du lieu où sera basée l’agence, très débattue - 5 villes européennes en
concurrence – révèle une importance stratégique et politique à l’échelle de l’UE. Ainsi, même
si cette nouvelle agence apparaît encore fragile en termes de reconnaissance et de nécessité,
elle revêt des enjeux politiques (Article du 18.12.01). Le recrutement de son futur directeur
constitue de même un point important pour l’UE. L’avis de vacance d'emploi, publié au
Journal officiel, en témoigne. Il stipule que la réputation de l’agence est à gagner rapidement
Page15

pour devenir une référence incontournable en matière d’expertise sur la sécurité maritime. Les
tâches principales du directeur, décrites, montrent surtout les liens à tisser avec les
opérationnels à diverses échelles (Article du 15.01.03).
La nomination de Willem de Ruiter à la tête de l’AESM en janvier 2003 fait naître des
réactions variées. Elle vient néanmoins sceller le débat sur la naissance ou non d’une telle
agence, elle conclut de fait une phase cruciale.
Les représentations au sein de l’UE ont évolué autour de la concrétisation de l’agence. Qu’en
est-il au sein du secteur maritime?
Il est important de préciser que dès le début des discussions à l’origine de la création de
l’AESM, Mme Lalis, directrice du transport maritime à la commission européenne, a cherché
à dissiper les craintes de l’industrie en explicitant que l’ajout de nouvelles contraintes serait
mal venue et que l’agence ne pourrait créer ni standards techniques, ni lois, ni faire de
contrôles additionnels des navires…(Article du 18.09.00).
De manière récurrente, ce rôle consultatif et de proposition de l’agence est mis en avant, la
nouvelle agence constitue seulement un organe pour le maintien de la sécurité maritime.
Pourtant, l’industrie maritime ne semble pas convaincue par ce propos. Dans un contexte où
celle-ci est encore très dubitative face à la création de cette agence, le choix du directeur
constitue un élément crucial.
M. de Ruiter, auparavant chef de la sécurité maritime au sein de la direction de l'énergie et des
transports, remporte ce rôle essentiel de mener à bien les initiatives en matière de sécurité
maritime à Bruxelles (Article du 30.01.03). Ce poste est reconnu comme sensible eu égard
aux enjeux politiques nationaux et internationaux qu’il comporte. Les avis de l’industrie quant
à cette nomination semblent plutôt favorables (Ibid.): « Intertanko said that Mr de Ruiter "has
been open to with industry and understands the very well».
D’emblée, Mr de Ruiter cherche à limiter les craintes de l’industrie quant à cette nouvelle
agence, notamment quant à ses actions régionales (Article du 12.02.03).Des critiques et des
craintes subsistent cependant. Plusieurs auteurs de l’industrie maritime confrontent leurs
points de vue dans trois articles du 20 février au 27 février 2003, avec toujours comme thème
principal le besoin ou non d’agir à échelle régionale. Pour les uns, les efforts déjà fournis pour
limiter la pollution ne sont pas pris en compte et l’amélioration de la sécurité apparaît quelque
peu comme un faux problème ; du moins, dans le cadre du Prestige, le problème a été
l’absence de lieu de refuge pour un navire en détresse (Article du 20.02.03).
Par ailleurs, le comité grec de Londres de coopération de la navigation (London’s Greek
Shipping Co-operation Committee) fustige la politique européenne de sécurité maritime mise
en place après la catastrophe du Prestige, il la qualifie de démagogie politique. Il dénonce
aussi certains propos de Mr de Ruiter (Article du 27.02.03):
“ […] how we have arrived at the situation where the head of a European agency can
address a gathering of respectable businessmen as if they were naughty schoolboys,
the Committee said. It commented: We are looking for some recognition and respect
from governments for an industry, which has reduced incidents involving pollution of
the maritime environment from ships to 10% of the level that existed 20 years ago.”
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Le besoin de reconnaissance face aux efforts déjà effectués est de nouveau à noter, et les
pressions politiques utilisées comme argument pour légitimer cette politique de sécurité
maritime sont critiquées. Ainsi, ce comité grec souhaite des résistances (Ibid.).
La double position qui persiste au sein de l’industrie maritime européenne incite le
gouvernement grec qui assure la présidence de l'UE a demandé une approche plus globale à

propos de la thématique de l’élimination des navires pétroliers à simple-coques. Pour cela, il
demande une position commune de l’UE, même si la question des dates peut rester
problématique, pour faire pression à l’OMI.
Ainsi, les tensions de l’industrie sont encore palpables, elles influent sur la politique
européenne qui se doit à nouveau de suivre une position commune.
La comparaison des deux référentiels européen et de l’industrie maritime à l’époque de la
mise en place de l’agence montre que les représentations à échelle européenne sont
semblables autour d’une Commission européenne décisionnaire en matière de sécurité
maritime. Les débats sur la localisation de l’agence et le choix du futur directeur traduisent le
caractère stratégique et encore incertain de l’agence qui doit s’affirmer. Parallèlement, les
positions et les représentations de l’industrie maritime restent controversées quant à la
pertinence d’une action régionale.
La comparaison avec le référentiel global montre à nouveau un décalage entre celui-ci et le
référentiel de l’UE en termes d’échelle de règlementations. L’UE s’est détachée de l’idée de
créer des garde-fous pour encadrer le secteur maritime seulement à échelle mondiale, elle a
choisi d’agir à son échelle par le biais de la Commission européenne. À l’inverse, les
représentations induites par le référentiel global et, à échelle sectorielle, par l’industrie
maritime sont assez similaires autour du besoin d’agir en matière de règlementation de la
sécurité maritime, d’abord à échelle mondiale avec des délais d’actions plus longs.
Il convient désormais de s’interroger sur l’évolution de ces deux référentiels, européens et de
l’industrie maritime pour cerner la mise en place de cette nouvelle agence grâce à une
approche systémique.
2.3.2. Évolution de l’AESM 2003-2009
Le référentiel de l’UE continue à évoluer : dès février 2003, la Commission européenne
confie de nouvelles tâches à l’AESM. Succinctement, la lutte contre la pollution et
l’amélioration de la sécurité maritime deviennent de nouveaux enjeux pour l’agence dès août
2003 : la CE propose qu’une flotte de navires dotés de technologies avancées et de moyens
d’intervention et de lutte contre les pollutions, soit à sa disposition (Article du 08.08.03). Le
rôle de l'AESM dans l'audit des sociétés de classification est également intensifié (Article du
04.02.04). Et, d’autres projets apparaissent progressivement, par exemple, CleanSeaNet en
2006. Le budget de l’AESM augmente et se pérennise en lien avec ses nouvelles tâches. De
même, les effectifs de l’agence croissent, témoignant d’un ancrage de celle-ci.
L’AESM souhaite travailler de concert avec l’OMI entre autres sur la question de la révision
de la Convention du droit de la mer. Dans le contexte de double position qui a existé au sein
de l’UE à propos de la régulation régionale, il semble nécessaire d’engager un débat
constructif entre l’UE et l’OMI. Une représentation intéressante apparaît dès lors : l’idée qu’il
n’y a pas de désaccord fondamental entre ces deux instances quant à la nécessité de veiller à
ce que des catastrophes maritimes ne se reproduisent pas. Or, les questions et les enjeux pour
ce faire ont des ramifications techniques, juridiques et économiques à diverses échelles, c’est
pourquoi des liens constructifs entre l’OMI et l’UE sont cruciaux (Article du 04.03.03). Dans
cette perspective le Parlement européen explique, en septembre 2003, l’urgence de pousser les
initiatives européennes en matière de sécurité maritime à l'OMI. Il réitère alors l'appel à la
Commission européenne de se doter d'un mandat pour négocier à l'ONU au nom des
gouvernements européens (Article du 23.09.03).
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La coopération entre l’UE et l’OMI s’établit : « Emergency response has been an evolutionary
process, in which agencies including IMO and EMSA have worked in parallel with private
sector responders such as the salvage and pollution response providers » (Article du
19.04.04). Certaines résolutions de l’OMI restent pourtant difficiles à mettre en place. L’UE
se dit alors contrainte de légiférer sur certains dossiers (par exemple sur les risques induits par
la pollution pétrolière). Puis, lors de l’ouverture officielle du nouveau siège de l’AESM à
Lisbonne, en 2006, le secrétaire général de l’OMI déclare que l’AESM sera un allié pour
l’OMI pour éradiquer la navigation dont les normes sont en dessous des standards de qualité.
Par ailleurs, avec le président de la CE, ils s’engagent tous deux publiquement en expliquant
que l’AESM ne constitue pas une menace pour l’OMI (Article du 15.09.06)
Progressivement, cette question des liens entre la nouvelle agence européenne et l’OMI
semble perdre en importance car elle devient de moins en moins abordée voire inexistante
dans les articles du corpus analysé. D’ailleurs, la crainte de minimiser le rôle de l’OMI en
mettant en place des actions régionales se trouve invalidée par la coopération qui se
développe entre l’AESM et l’OMI.
Ainsi, dès ces débuts, l’AESM voit son mandat s’élargir, résultante de la volonté des ministres
des États membres. De fait, sa croissance est rapide et soulève quelques craintes dans
l’industrie, notamment celle d’en faire une agence tentaculaire (Article du 09.09.04).
Peu à peu, la jeune agence est pourtant perçue positivement par la communauté maritime et
ce, pour diverses raisons. Le travail qu’elle effectue est reconnu comme nécessaire pour la
propagation de la cohérence du contrôle par l’État du port dans toute la façade maritime
européenne et, excellent. De fait, elle contribue à harmoniser les normes et procédures pour
les inspecteurs qui effectuent ces contrôles. D’autre part, elle est aussi moteur dans d’autres
initiatives européennes, comme le service CleanSeaNet, conçu pour traiter et transmettre aux
autorités les informations de contrôle de la pollution par le biais d’images satellites. Elle est
étroitement impliquée dans la création du centre européen de données pour l'identification et
le suivi des navires longue distances (Article du 09.04.08). Or, l’échange et le partage de
données est très positif pour le secteur maritime.
Page18

Conclusion
Ainsi, l’AESM vue au départ avec scepticisme s’est imposée pour montrer toute sa
nécessité (Article du 09.04.08) :
“Is Emsa necessary? There may have been initial scepticism about this, but in that there
are clearly wide differences in the capability of maritime authorities the length and
breadth of the European Union, with effectiveness ranging from highly capable to barely
competent, the requirement for an agency that can mitigate the problems caused by these
differences must be well-proven by now.”
En résumé, l’AESM n’a pas dédoublé les rôles et missions des autorités maritimes des États
membres ; au contraire l'agence s’est positionnée à une dimension supplémentaire, elle est
désormais identifiée comme référente en matière de sécurité maritime européenne (Article du
30.10.08). De fait, l'agence est de plus en plus invoquée par la CE et les États membres pour
des données techniques et elle a une bonne réputation dans l'industrie (Article du 11.02.09).
Sa pertinence et son intérêt s’affirment et ses capacités opérationnelles sont reconnues par le
monde maritime.
La crainte d’une agence tentaculaire et d’une évolution vers une forme de garde-côtière
européenne, soulignée lors de ces premiers mois d’existence, disparaît progressivement. En
effet, selon certains avis, une telle instance semblait être une évolution logique de l’AESM car
les ambitions maritimes de Bruxelles augmentaient (Article du 20.01.05). Mais, toute
référence à une garde-côtière européenne cesse rapidement : cela ne semble pas refléter la
volonté de Bruxelles qui préfère le fonctionnement actuel de l’agence (i.e. tenter de fournir
une couverture unifiée d’intervention en cas d’urgence et une meilleure gestion de la pollution
des côtes européennes par la reconnaissance de la diversité des pays) (Ibid.).
Suite à la publication du rapport annuel du directeur exécutif de l’agence, un premier bilan est
dressé dans l’article Lloyd’s List du 15 novembre 2005. L’auteur de l’article rappelle d’abord
que le périodique Lloyd’s List était au départ sceptique quant à la nécessité d’une telle
agence. Ensuite, il explique que la crainte de faire de l’AESM une structure bureaucratique
lourde et doublant le travail de certaines administrations maritimes a été gommée par les dixhuit
mois de travaux grâce à des capacités opérationnelles et à un directeur exécutif compétent
et apaisant vis à vis des critiques (Article du 15.11.05). De manière plus pragmatique, le
rapport de M. de Ruiter publié en 2005 constate la volonté d’une exigence générale de fournir
un niveau de concurrence équitable pour les États membres et l’industrie maritime, surtout
dans le contexte d’élargissement européen. Des différences considérables existent dans les
capacités des États à gérer le secteur maritime, c’est pourquoi, une meilleure harmonisation ne
peut être que bénéfique. Ainsi, M. de Ruiter est optimiste dans la politique européenne de
sécurité maritime qui donne globalement de bons résultats (Article du 24.02.05). Dix ans
auparavant, la communauté maritime européenne se montrait pessimiste à ce propos, les
propriétaires européens craignaient de perdre des parts de marchés au profit d’opérateurs
moins scrupuleux en termes de sécurité ; certains affirmaient même que le secteur était à
l’agonie (Ibid.). Pourtant, comme l’explique M. de Ruiter, les propriétaires de qualité
semblent récompensés : "Today we see that quality owners are regaining market share, are
having ships built and are increasingly using the flags of member states," he said (Ibid.). Cet
élément doit cependant être nuancé car, début 2009, la crise économique fait craindre une
hausse des accidents de navires et de pollution maritime, la navigation étant sous pression en
raison de la baisse spectaculaire du commerce mondial et d’une gamme de nouvelles normes
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à mettre en œuvre (J.Hammer Hansen, président du conseil d'administration de l’AESM,
préface du programme de travail de l'agence pour 2009, Article du 11.02.09).
De manière plus analytique, dans la perspective de tester l’applicabilité de l’approche
cognitive aux politiques maritimes, l’analyse des deux référentiels « sectoriels », européen et
de l’industrie maritime, révèle deux constats. D’une part, l’UE, par le biais de l’AESM,
coopère avec l’OMI pour améliorer la sécurité maritime ce qui fonde progressivement l’idée
qu’il n’y a pas de désaccord entre ces deux instances. D’autre part, c’est le travail développé
par l’AESM au cours de ses deux premières années d’existence qui a modifié les perceptions
de l’industrie maritime à son égard. Nous nous sommes demandés si ces deux constats sont
interdépendants. En d’autres termes, l’un a-t-il engendré l’autre?
Pour une analyse fine, il convient de rapporter chaque référentiel au référentiel global. À
partir du moment où l’industrie maritime accepte une intervention à échelle régionale en
admettant que les travaux effectués par l’AESM sont efficaces (fin 2005), l’OMI est plus
« contrainte » de coopérer avec l’UE car celle-ci représente alors une vision commune qui
intègre le politique et l’industrie. Réciproquement, un blocage de l’OMI justifierait davantage
la pertinence de l’AESM. Ainsi, en septembre 2006 lors de l’inauguration de l’AESM à
Lisbonne, une coopération efficace est entérinée. Le rapport de force entre l’UE et l’OMI a
été favorisé par le secteur de l’industrie maritime. Dans ce cas présent, la politique publique
que constitue l’AESM a été générée non pas par un décalage entre le référentiel global et le
référentiel sectoriel mais, par un troisième référentiel, celui de l’UE, induit par l’échelle
d’action des politiques supranationales.
Il apparaît donc important de considérer ici l’échelle de l’UE comme un référentiel pour saisir
l’origine de la politique publique mais, surtout, son application. En fait, c’est le
développement de cette politique autour de la création de l’AESM qui a modifié les
représentations de l’industrie maritime à son égard et, de fait, engendré une modification de
son référentiel. C’est le décalage entre le référentiel de l’UE et de l’industrie maritime, qui
modifie ensuite l’échelle internationale.
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Plus conceptuellement, il est pertinent de conclure sur l’apport du recours à des concepts plus
politiques, telle l'approche de Müller, à l'étude des politiques maritimes.
Les travaux sur les politiques publiques reconnaissent l'influence de jeux de pouvoir. Mais de
cette reconnaissance, ils passent à l'identification des blocages induits par ces oppositions
d'intérêts pour tendre à suggérer des zones de consensus potentiellement plus productives. En
contraste, si l’on s'intéresse aux représentations des acteurs plutôt qu'à la mécanique des
mesures qui sont, ou ne sont pas, mises en place, les oppositions entre les parties prenantes
peuvent être comprises comme des moteurs d'évolution. Autrement dit, les débats issus des
confrontations constituent des arènes dans lesquelles les représentations entrent en contact et
se transforment. Ainsi, pour les décideurs publics, cette perspective peut permettre de
valoriser des progrès préalables, et probablement nécessaires (comme la reconnaissance des
responsabilités et prérogatives de chacun), aux progrès quantifiables par rapport aux
changements concrets que l'on cherche à induire par les politiques publiques (par exemple la
réduction du nombre de tonnes d'hydrocarbure à la mer). Pour les chercheurs, l'approche
permet d'étudier une dimension de processus de création des politiques publiques dont
l'influence a été jusqu'à maintenant largement sous-estimée dans l'étude de la sphère maritime.

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writes Hugh O'Mahony»
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wins key role to lead Brussels ship safety initiatives»
15 .01.2003. Roger Hailey «Brussels - Candidates for Europe safety post 'whittled down to
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21.10 2002. Hailey «Europe - Prospect of Iraq attack adds to gloomy future for owners»

29.08.2002. «Europe starts hunt for sea safety supremo»
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