harmonisation des systemes cantonaux d'observation du ... - IRAP

HARMONISATION DES
SYSTEMES CANTONAUX
D’OBSERVATION DU
TERRITOIRE
Rapport final
juin 2013
HSR Hochschule für Technik Rapperswil • IRAP • Oberseestrasse 10 • CH-8640 Rapperswil
T +41 55 222 48 95 • F +41 55 222 44 00 • irap@hsr.ch • www.irap.ch

Harmonisation des systèmes cantonaux d’observation du territoire
Rapport final
Sur mandat des cantons suivants :
Argovie
Genève
Grisons
Neuchâtel
Soleure
Nidwald
St-Gall
Tessin
Thurgovie
Vaud
Valais
de l’Office fédéral du développement territorial (ARE)
de la Commission fédérale pour la technologie et l’innovation (CTI)
Direction:
Collaboration:
Supervision:
Raimund Kemper
Laura Chavanne
Patricia Nigg
Alma Sartoris
Martin Schlatter
Kurt Gilgen
Impressum
Raimund Kemper, Laura Chavanne, Patricia Nigg, Alma Sartoris,
Martin Schlatter
»Harmonisation des systèmes cantonaux d’observation du territoire«
Editeur: IRAP Institut du développement territorial
Haute-Ecole technique de Rapperswil
www.irap.ch, www.hsr.ch
© 2013 IRAP
Tous droits réservés

Avant-propos
L’aménagement du territoire est confronté à de multiples défis. En parallèle de la nécessité
d’économiser les ressources du sol, le développement territorial peut de moins
en moins être confinés aux espaces délimités par les frontières politiques et administratives,
mais porte de plus en plus sur les espaces fonctionnels, ainsi que sur les relations
au-delà des frontières cantonales et communales. Les cantons, en tant
qu’acteurs essentiels de l’aménagement du territoire suisse, ont comme tâche
d’appliquer le mandat constitutionnel qui stipule une utilisation mesurée du sol et un
développement territorial coordonné.
Afin de relever ces défis, les responsables de l’aménagement cantonal ont besoin de
s’appuyer sur des bases fiables. Les systèmes cantonaux d’observation du territoire
peuvent fournir ce support technique. Celui-ci doit être un prérequis pour une harmonisation
au-delà des frontières cantonales, orienté sur les espaces fonctionnels ainsi que
sur une géométrie flexible axée sur une analyse harmonisée du développement territorial
et sur le contrôle de l’efficacité.
Cette présente étude est une contribution à la conception d’un système d’observation
du territoire qui pose des bases fiables pour la prise de décision concernant les mesures
d’aménagement du territoire. Il va sans dire que la mise en œuvre d’un tel système
ne peut être efficace et réussir que grâce à une bonne coordination entre les cantons.
Nous tenons à remercier les cantons ayant participé au projet ainsi que l’Office fédéral
du développement territorial (ARE) tant pour leur collaboration que pour leur soutien.
Nos remerciements vont également à la Commission fédérale pour la technologie et
l’innovation (CTI) qui a parrainé la présente étude.

Table des matières
Résumé............................................................................................................................... 7
1 Introduction ............................................................................................................... 12
1.1 Exposé de la situation .......................................................................................... 12
1.2 Objectifs du projet ................................................................................................ 15
1.3 Résultat escompté ............................................................................................... 17
1.4 Déroulement du projet .......................................................................................... 17
1.5 Organisation ......................................................................................................... 19
1.6 Liens avec des projets apparentés ....................................................................... 20
2 Remarques introductives sur l’observation du territoire ....................................... 22
2.1 Définition de l’observation du territoire ................................................................. 22
2.2 Bases légales de l’observation du territoire .......................................................... 22
2.3 Observation du territoire au niveau cantonal ........................................................ 23
2.4 Observation du territoire au niveau fédéral ........................................................... 24
3 Approche suivie ........................................................................................................ 25
3.1 Solution proposée ................................................................................................ 25
3.2 Terminologie utilisée ............................................................................................. 26
4 Analyse ...................................................................................................................... 28
4.1 Analyse des indicateurs des systèmes cantonaux d’observation du territoire ....... 28
4.2 Etat de l’observation du territoire dans les cantons partenaires du projet ............. 32
4.3 Atouts et problèmes résultant de la modification de certaines données de base .. 36
4.4 Récapitulation des résultats de l’analyse .............................................................. 39
5 Elaboration du set d’indicateurs .............................................................................. 41
5.1 Elaboration du set d’indicateurs ........................................................................... 41
5.2 Expérimentation du set d’indicateurs .................................................................... 43
6 Présentation des résultats du projet ....................................................................... 50
6.1 Le set d’indicateurs .............................................................................................. 50
6.2 Descriptif des indicateurs et fiches signalétiques des données ............................ 52
6.3 Exemples pratiques .............................................................................................. 55
6.4 Constatations tirées des résultats du projet .......................................................... 59
7 Conclusions et perspectives .................................................................................... 62
8 Bibliographie ............................................................................................................. 66
9 Table des illustrations .............................................................................................. 71
10 Annexe ....................................................................................................................... 72
10.1 Set d’indicateurs................................................................................................... 73
10.2 Fiches signalétiques ............................................................................................. 74
10.3 Liste des documents analysés ............................................................................. 75
10.4 Analyse des indicateurs des systèmes cantonaux d’observation du territoire: ...... 77
10.5 Etat de l’observation du territoire au niveau cantonal ........................................... 79

Résumé
Résumé
Nécessité d’une harmonisation des systèmes d’observation du territoire
En Suisse, le développement territorial est en premier lieu l’affaire des cantons qui, par
leur planification directrice, jouent un rôle prépondérant dans l’orientation de celui-ci.
Les plans directeurs des cantons définissent l’état et le cours que doit suivre le développement
territorial. Les responsables de l’aménagement cantonal ont par conséquent
besoin de données fiables pour prendre leurs décisions. Les systèmes cantonaux
d’observation du territoire fournissent le support technique indispensable à cet effet.
Dans le cadre de leur planification directrice, les cantons sont tenus d’observer le développement
de leur territoire. L’observation du territoire englobe la saisie
d’informations sur le développement territorial et l’évaluation de ces données au moyen
d’indicateurs dans le but de résoudre des problèmes et conflits (d’utilisation) potentiels.
Le contrôle de l’adéquation entre les objectifs et l’efficacité de la planification directrice
nécessite une comparaison à intervalles réguliers du développement territorial réel et
des objectifs d’aménagement ainsi que des mesures d’aménagement du territoire qui
en découlent. L’observation du territoire est donc essentielle pour assurer un aménagement
du territoire maîtrisé et coordonné. En tant que base de décision de la politique
d’organisation du territoire, elle agit sur la qualité de l’aménagement du territoire et par
conséquent sur la réalisation des objectifs de développement territorial durable.
L’aménagement du territoire et son support technique, l’observation du territoire, sont à
l’heure actuelle confrontés à de multiples défis. En premier lieu, la croissance de
l’urbanisation et avec l’aggravation du mitage du paysage peuvent freiner, dans différents
cantons, l’amélioration de l’aménagement du territoire. Mais au niveau de la
Suisse, le développement général ne peut être arrêté.
En deuxième lieu, le décalage croissant entre espaces fonctionnels et frontières politico-administratives
ne cesse de se creuser. Cela signifie que les interrelations spatiales
entre économie, société et culture coïncident de moins en moins avec les espaces
délimités par les frontières communales ou cantonales à l’intérieure desquelles
l’aménagement du territoire est piloté. Les exemples les plus manifeste sont les agglomérations,
les zones métropolitaines ou les territoires d’action (Projet de territoire
Suisse 2012), dont le développement territorial coordonné exige le dépassement des
frontières cantonales et communales et dont la planification se fait selon des géométries
variables.
En troisième lieu, le mandat constitutionnel de l’aménagement du territoire exige une
utilisation mesurée du sol et un développement territorial coordonné avec la Confédération
et les communes. Ceci pose les jalons de l’orientation à prendre pour les instruments
de planification.
Il est par conséquent nécessaire de parvenir à un aménagement du territoire qui,
comme l’exige la Constitution, favorise un développement territorial durable et coordonné
au-delà des frontières cantonales.
7

Résumé
Objectifs
Le projet « Harmonisation des systèmes cantonaux d’observation du territoire » vise à
mettre en œuvre une observation du territoire qui dépasse les frontières politicoadministratives
(communes et cantons), orientée vers les espaces fonctionnels et avec
l’aide de données géoréférencées qui retravaille la flexibilité des géométries. Il doit être
adaptée aux exigences de l’aménagement du territoire pour un développement territorial
durable et coordonné au niveau matériel et formel dans le cadre de l’établissement
des plans directeurs cantonaux. Il nécessite le développement d’un set d’indicateurs
harmonisé et homogène qui permette de faire la saisie et l’évaluation systématiques
des données pertinentes et utiles pour l’organisation et la planification territoriales.
Le set d’indicateur doit prendre en compte les caractéristiques spatiales, les buts fixés
et les besoins des différents cantons. Il a également pour but d’étudier les possibilités
de faire des économies au niveau cantonal, par exemple grâce à l’utilisation d’une
base de données commune. La mise en application du set d’indicateurs doit, dans
cette étude, être aisée et nécessiter un investissement raisonnable. Le set doit répondre
aux exigences relatives au contenu des plans directeurs cantonaux; il doit tenir
compte des défis de l’aménagement du territoire et tirer pleinement parti des possibilités
offertes par les données de base déjà disponibles.
Etat des lieux des systèmes cantonaux d’observation du territoire
L’approche suivie pour le projet épouse les objectifs d’harmonisation des systèmes
cantonaux d’observation du territoire. Le projet a été conduit en étroite collaboration
avec les services d’observation du territoire des 11 cantons 1 partenaires du projet. Un
comité de pilotage réunissant des représentants de l’Institut du développement territorial
(IRAP) et des services cantonaux d’observation du territoire ainsi qu’un représentant
de l’Office fédéral du développement territorial (ARE) a assumé l’importante fonction
de pilotage du projet.
Le projet d’harmonisation des systèmes cantonaux d’observation du territoire a débuté
par un état des lieux des systèmes d’observation du territoire dans les cantons partenaires
consistant à répertorier l’organisation des systèmes d’observation du territoire,
les données de base utilisées, les thèmes traités et les indicateurs utilisés. Dans un
deuxième temps, les indicateurs utilisés dans les systèmes d’observation du territoire
de tous les autres cantons ont été intégrés à l’analyse. Ensuite, les nouvelles données
de base harmonisées, disponibles au niveau national, ont été testées afin d’évaluer
leur potentiel d’harmonisation.
L’état des lieux des systèmes cantonaux d’observation du territoire montre que les cantons
ont en règle générale mis en place un système d’observation du territoire bénéficiant
d’une structure opérationnelle travaillant étroitement avec les services spécialisés
concernés. D’importantes différences ont toutefois été constatées. Dans quelques cantons,
l’observation du territoire est une activité relativement nouvelle et sa mise en
œuvre est encore en cours. Des disparités peuvent également provenir de la variabilité
1 Argovie, Genève, Grisons, St. Gall, Neuchâtel, Nidwald, Soleure, Tessin, Thurgovie, Vaud, Valais
8

Résumé
des moyens mis à la disposition de l’observation du territoire. Dans la plupart des cantons,
ces ressources sont limitées aux exigences de monitoring et de suivi.
L’observation du territoire est souvent considérée comme une tâche supplémentaire
qui ne bénéficie pas d’un budget spécifique. L’hétérogénéité des systèmes en place
accentue la difficulté de parvenir à une coordination ou une harmonisation des systèmes
d’observation du territoire par les offices cantonaux.
L’un des buts essentiels de l’observation du territoire dans les cantons est de renseigner
la Confédération sur l’avancement de la planification directrice. Pour ce travail, les
cantons disposent pour la plupart d’un set d’indicateurs. Dans quelques cantons, le
système d’observation du territoire se trouve encore en construction ou reste limité en
raison de la précarité des ressources à disposition. Dans de tels cas, seules les données
disponibles sont travaillées et de nouveaux indicateurs sont progressivement
introduits. Le nombre d’indicateurs relevés varie considérablement d’un canton à
l’autre. Il peut être inférieur à 10 ou au contraire supérieur à 100. Ainsi, les cantons ne
disposent pas tous d’une base de données suffisamment large et approfondie pour
promouvoir un développement territorial répondant aux objectifs de durabilité et maîtriser
le développement de leur urbanisation. En règle générale, les grandes lignes et les
objectifs du plan directeur cantonal servent de base d’évaluation de la planification
directrice. Dans la plupart des cas toutefois, ces objectifs sont formulés de manière
très générale; en d’autres termes, les objectifs définis ne sont pas fondés sur des données
chiffrées permettant une analyse comparée des données cantonales. Une base
d’évaluation précise fait défaut, ce qui ne facilite pas une gestion efficace du développement
territorial. La mise en place d’un système d’observation du territoire dépassant
les frontières cantonales n’en est que plus difficile. La difficulté de disposer de données
harmonisées à l’intérieur d’un canton tient essentiellement à la qualité des données
fournies par les communes. En effet, moins de la moitié des cantons dispose de
l’ensemble des données numérisées de la mensuration officielle (MO) dans la qualité
nécessaire (c’est-à-dire conformément aux exigences de l’ordonnance sur la mensuration
officielle OMO).
Set d’indicateurs pour une harmonisation des systèmes d’observation du territoire
Au cours d’ateliers réunissant les cantons-partenaires et l’ARE, un premier set
d’indicateurs a d’abord été esquissé sur la base de l’analyse de systèmes cantonaux
d’observation du territoire, puis a été mis à l’épreuve de tests d’application. Le set ainsi
retravaillé et finalisé a été présenté dans sa version définitive. Les indicateurs sélectionnés
ont été subdivisés en indicateurs centraux (pour tous les cantons) et en indicateurs
complémentaires (pour des domaines qui ne sont pas importants dans tous les
cantons) dans le but de prendre en considération les différentes structures territoriales
des cantons ainsi que les divers besoins observés au niveau des systèmes
d’observation du territoire. Le set d’indicateurs a été présenté dans des fiches décrivant
précisément chaque indicateur, le mode de relevé des données, les sources de
données, les méthodes de mesure ainsi que des explications complémentaires.
Comme de nombreux indicateurs font référence aux mêmes données de base, la des-
9

Résumé
cription des bases et des sources de données est présentée dans un document séparé
regroupant les «fiches signalétiques».
Bilan et perspectives
Le projet de développer avec 11 cantons un set commun d’indicateurs en vue d’une
harmonisation des systèmes d’observation du territoire était ambitieux. Les résultats
prouvent toutefois qu’il est possible de relever ce défi et que les objectifs visés ont pu
être atteints – même si certains perfectionnements sont encore nécessaires. On dispose
désormais d’un set d’indicateurs précis, utilisable pour tous les cantons.
Le set d’indicateurs, constitué d’indicateurs uniques, de leur description et de leur mesure,
est une contribution au travail de normalisation des critères d’observation du territoire
dans les cantons et constitue par conséquent, une première étape sur la voie
d’une harmonisation des systèmes cantonaux d’observation du territoire. De cette façon,
la planification des systèmes d’observation du territoire sera possible au-delà des
frontières administratives (communes, cantons). La prise en compte de la disponibilité
pour les indicateurs de données géoréférencées peut contribuer à orienter les systèmes
d’observation du territoire vers un espace fonctionnel à géométrie flexible. La
potentialité de création d’un modèle minimal de géodonnées doit être utilisée en conséquence.
Le set d’indicateurs présenté est le fruit d’une démarche pragmatique et consensuelle.
La préférence a été accordée à la maniabilité et à la convivialité de l’utilisation de ce
set dans les systèmes cantonaux d’observation du territoire et non pas à une sélection
exhaustive, basée sur des études théoriques poussées mais non praticable,
d’indicateurs. L’état des lieux des systèmes cantonaux d’observation du territoire dressé
dans le cadre d’échanges avec les représentants des services cantonaux
d’observation du territoire ainsi que l’élaboration du set d’indicateurs dans le cadre
d’ateliers et de tests d’expérimentation avec les représentants des services cantonaux
d’observation du territoire ont joué un rôle décisif pour le succès de la démarche et la
présentation d’un set «validé ».
Le set d’indicateurs subdivisé en indicateurs centraux et complémentaires tient compte
des caractéristiques et des besoins différents des cantons. Il ne doit pas être considéré
comme immuable. En effet, les systèmes d’observation du territoire devront par la suite
traiter de nouvelles thématiques. Par ailleurs, des changements dans les bases de
données et la disponibilité de celles-ci nécessiteront sans nul doute des adaptations ou
l’intégration de nouveaux indicateurs.
Plus les cantons seront nombreux à utiliser ce set d’indicateurs, plus l’harmonisation
aura des chances de succès. La réalisation de cet objectif nécessite, outre un esprit de
confiance réciproque entre les cantons, un certain degré d’engagement dans le cadre
d’une convention, d’une directive ou encore d’une disposition juridique.
Face à la précarité des ressources humaines et financières de nombreux cantons,
l’harmonisation des systèmes cantonaux d’observation du territoire au moyen d’un set
unifié d’indicateurs centraux permet de faire des économies substantielles dans les
domaines de la collecte, mais aussi de l’exploitation des données. Ainsi, l’acquisition
10

Résumé
de données pourrait être unifiée et centralisée dans les offices fédéraux, par exemple à
l’Office fédéral de la statistique (OFS). La saisie des données selon une méthode standardisée
ouvrirait de nouvelles possibilités de développement d’un système intercantonal
d’observation du territoire, notamment grâce à la mise à disposition d’une application
dans le système d’information géographique (SIG).
11

Introduction
1 Introduction
1.1 Exposé de la situation
Le développement territorial se rapporte à des processus de transformation complexes
de longue durée. En Suisse, le développement territorial est en premier lieu l’affaire
des cantons qui jouent un rôle prépondérant dans l’orientation de celui-ci. Les plans
directeurs des cantons définissent l’état et le cours que doit suivre le développement
territorial dans les domaines de l’urbanisation, des transports, de l’approvisionnement
et des constructions et installations publiques. Les décisions d’aménagement doivent
par conséquent être fondées sur des bases fiables. Chaque système cantonal
d’observation du territoire fournit ce support de décision. Les cantons doivent étudier le
développement de leur territoire et contrôler l’efficacité des instruments
d’aménagement, en particulier celle du plan directeur cantonal, et sont donc tributaires
d’un système d’observation du territoire. Cela nécessite un contrôle régulier, au moyen
d’indicateurs, de l’adéquation entre le développement territorial réel et les objectifs
d’aménagement ainsi que les mesures concrètes qui en découlent. En d’autres termes,
l’observation du territoire sert de fondement aux décisions de politique d’organisation
du territoire et influence à ce titre la qualité de l’aménagement du territoire et par conséquent
la qualité du développement territorial au sens des buts (art.1) et des principes
(art.3) de l’aménagement du territoire définis dans la loi fédérale sur l’aménagement du
territoire (LAT). Ainsi, l’aménagement du territoire et son support technique,
l’observation du territoire, sont confrontés actuellement à des défis multiples.
Défi 1: un développement territorial durable
Le défi principal du développement territorial de la Suisse est de gérer la consommation
effrénée de sol causée en partie par l’urbanisation croissante (voir Schwick et al.
2013). Ce constat a, au-delà des cercles de professionnels, également reçu
l’assentiment du peuple souverain comme l’a prouvé la votation sur la révision de la loi
sur l’aménagement du territoire du 3 mars 2013. Ces dernières années, dans certains
cantons où, une amélioration de l’aménagement du territoire s’est produite,
l’urbanisation croissante et le mitage du paysage ont été en partie freinés, mais dans
l’ensemble pas ce phénomène se poursuit comme le montre la statistique de la superficie
(voir ARE 2013).
Les causes les plus manifestes de la consommation de sol sont la croissance démographique
et économique. L’urbanisation croissante n’est pas uniquement due à la
croissance démographique, mais est aussi liée à l’augmentation des besoins de surface
construite par habitant. Ainsi, la « surface construite par habitant » et la « surface
construite par habitant et place de travail » a, au cours de dernières années
(1992/1997 – 2004/2009), dans certains cantons diminué, au contraire dans d’autres
cantons la croissance s’est accélérée corrélée avec une diminution des place de travail
et un fléchissement de la population.
Les données statistiques des zones à bâtir font aussi référence à la diminution de la
surface construite (voir ARE 2012). Entre 2007 et 2012, la surface totale des zones à
12

Introduction
bâtir en Suisse n’a pas significativement changé. Les surfaces construites par habitant
se sont sensiblement réduites à cause de la croissance démographique.
Selon les prévisions démographiques, le nombre d’habitants et d’emplois devrait en
Suisse continuer de progresser (cf. Projet de territoire Suisse 2012). C’est pourquoi la
mise en œuvre de mesures plus efficaces de canalisation de l’urbanisation portées par
la population et les milieux politiques est nécessaire. De telles mesures doivent néanmoins
être fondées sur des décisions politiques de développement territorial solides.
Un système d’observation du territoire harmonisé et fiable doit ainsi être mis sur pied.
Défi 2: décalage entre espaces fonctionnels et espaces institutionnels
Que ce soit pour rentrer chez eux, pour aller travailler, pour leurs loisirs ou pour leurs
achats, les gens sont nombreux à franchir quotidiennement des frontières communales,
cantonales, voire nationales. Ils se déplacent dans des espaces fonctionnels
offrant des fonctions économiques, sociales et culturelles étroitement enchevêtrées.
Ces espaces fonctionnels prennent par conséquent de plus en plus d’importance.
L’aménagement du territoire doit ainsi tenir compte de l’importance de ce phénomène.
Le décalage entre les interactions fonctionnelles, respectivement les espaces fonctionnels
(correspondant au développement territorial réel) et les espaces délimités par les
frontières politiques et administratives (correspondant aux planifications) ne cesse de
se creuser. Par ailleurs, les planifications cantonales sont souvent mal coordonnées
entre elles. Enfin, la concurrence que se livrent communes et cantons pour attirer des
entreprises et de bons contribuables empêche un aménagement du territoire efficace
transcendant les frontières (cf. Müller-Jentsch/Rühli 2010).
Les agglomérations sont des exemples-types d’espaces fonctionnels. Les trois quarts
de la population suisse y vivent et le développement de l’urbanisation y est fulgurant.
Le projet d’agglomération est un instrument mis en place par la Confédération pour
encourager le développement coordonné des transports et de l’urbanisation au-delà
des frontières locales. Les projets d’agglomération sont élaborés par les cantons et les
communes intéressées et fixent, sous forme de convention, les mesures de coordination
et les projets convenus entre la Confédération et l’entité juridique responsable du
projet. Le Projet de territoire Suisse 2012 encourage lui-aussi les stratégies de développement
pour les territoires d’action (analogues aux projets d’agglomération) ou pour
résoudre des problèmes communs d’aménagement. Le Projet de territoire Suisse a été
formulé et adopté par les exécutifs des trois niveaux de notre Etat. Il doit servir de
cadre d’orientation à une collaboration interdisciplinaire par-delà les frontières administratives.
Il a pour ambition de créer des conditions favorables à une politique de développement
territorial plus durable et mieux coordonnée (cf. Projet de territoire Suisse
2012). Les systèmes cantonaux d’observation du territoire doivent être adaptés à la
nécessité de concevoir la planification à l’échelle des espaces fonctionnels.
Défi 3: un aménagement du territoire conséquent
L’article concernant l’aménagement du territoire de la Constitution fédérale (cf. art. 75
CF) définit « une utilisation judicieuse et mesurée du sol » comme le but central de
l’aménagement du territoire suisse. Même si en Suisse l’urbanisation croissante pour-
13

Introduction
rait être freinée, l’aménagement du territoire ne serait pas durable comme le montre
l’actuelle stratégie du développement durable 2012 – 2015 de l’ARE (2012). Dans la
LAT, le but du développement durable est explicité dans les buts et principes de la LAT.
L’article premier de la LAT stipule que la Confédération, les cantons et les communes
veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et qu’ils coordonnent celles de leurs
activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire en s’employant à réaliser une
occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l’ensemble
du pays. De plus, selon l’art. 6 LAT, les plans directeurs cantonaux sont des instruments
permettant de piloter activement l’aménagement cantonal : «En vue d’établir
leurs plans directeurs, les cantons déterminent dans les grandes lignes le cours que
doit suivre l’aménagement de leur territoire». Selon la principale conclusion du Monitoring
des cantons conduit par Avenir Suisse (Müller-Jentsch/Rühli 2010), les cantons
doivent dans le cadre de leur planification directrice cantonale respecter les prescriptions
fédérales et mettre en œuvre de manière conséquente les instruments existants.
Le Projet de territoire Suisse adopté en 2012 a pour ambition d’encourager un développement
plus durable du milieu bâti et de contribuer à la préservation de la diversité
paysagère tout en contrant le mitage du paysage. Il est important que les objectifs, les
stratégies et les propositions du Projet de territoire Suisse soient reflétés dans les instruments
et les procédures d’aménagement du territoire. Le rôle du plan directeur cantonal
est donc primordial. Le développement territorial ne peut suivre le cours souhaité
conformément aux objectifs visés que s’il existe un système fiable de monitoring et de
suivi. L’observation du territoire qui fournit au moyen d’indicateurs et de données pratiques
des informations adéquates sur le développement territorial est donc une base
de décision de première importance.
Problématique
Dans le contexte des défis décrits précédemment, la question qui se pose – dès lors
que l’accomplissement du mandat constitutionnel en matière d’aménagement du territoire
est, pour l’essentiel, délégué aux cantons (article 75 Cst.) – est celle de savoir s’il
existe des critères d’observation du territoire suffisamment homogènes en termes
d’organisation, de ressources disponibles, de thèmes traités, de précision du contenu
et de suivi des données. En effet, de tels standards sont indispensables si le but est de
parvenir à un système d’observation du territoire efficace, permettant de piloter le développement
territorial par une planification directrice cantonale respectant les exigences
relatives à la présentation d’un état des lieux complet du développement territorial
et à l’analyse de l’efficacité des décisions d’aménagement et des instruments de
pilotage. Par ailleurs, un système harmonisé d’observation du territoire, axé sur les
espaces fonctionnels, est le fondement même d’un aménagement du territoire efficace,
transcendant les frontières cantonales, à l’instar des planifications qui doivent nécessairement
être faites à l’échelle des agglomérations.
14

Introduction
1.2 Objectifs du projet
1.2.1 Harmonisation des systèmes cantonaux d’observation du territoire
Le projet «Harmonisation des systèmes cantonaux d’observation du territoire» a pour
but le développement d’un système d’observation du territoire transcendant les frontières
cantonales et répondant aux exigences d’un développement territorial durable et
coordonné au niveau matériel et formel (par ex. programmes d’agglomération, territoires
d’action selon le projet de territoire Suisse) dans le cadre de la planification directrice
cantonale.
Il s’agissait en premier lieu de développer en étroite collaboration avec les services
d’observation du territoire des 11 cantons partenaires du projet 2 un set d’indicateurs
communs, dépassant les frontières cantonales et réunissant un consensus, permettant
de relever de façon systématique et périodique et d’exploiter des données pertinentes
et utiles pour la planification territoriale.
La démarche devait tenir compte des évolutions territoriales en cours et des défis à
relever en matière d’aménagement du territoire. Elle devait prendre en considération la
diversité des situations (données de base et ressources) et des attentes des cantons
mais aussi la grande disparité des caractéristiques des cantons (urbains, ruraux, touristiques)
et des défis posés (transports, résidences secondaires). Un état des lieux
des systèmes cantonaux d’observation du territoire (organisation, ressources, indicateurs
et utilisation pour le monitoring et le suivi) a par conséquent été effectué.
1.2.2 Utilisation de nouvelles données de base
Il s’agissait en second lieu de tenir compte des opportunités à saisir et des écueils à
éviter suite aux changements intervenus dans la collecte de données, par exemple en
ce qui concerne la nouvelle conception du recensement fédéral, les conséquences de
la nouvelle loi sur la géoinformation et l’avancement du modèle de géodonnées pour
l’établissement des plans d’affectation.
Il était par ailleurs souhaitable de s’assurer de la pérennité des méthodes de relevé de
l’Office fédéral de la statistique (OFS) concernant les données de base utilisées pour le
projet. Pour ce qui est de l’établissement de séries chronologiques relatives aux différents
indicateurs, il était en effet indispensable de disposer de toutes les garanties
quant à la continuité des modèles de données en place au niveau national et quant aux
méthodes de relevé correspondantes.
1.2.3 Echange d’expériences
Le projet devait en troisième lieu permettre ou encourager un échange intensif
d’expériences entre les services cantonaux en charge de l’observation du territoire. Les
cantons qui souhaitaient revoir leur système d’observation du territoire ou qui se trou-
2 Argovie, Genève, Grisons, St. Gall, Neuchâtel, Nidwald, Soleure, Tessin, Thurgovie, Vaud, Valais
15

Introduction
vaient en phase de révision de ce système devaient pouvoir bénéficier d’un transfert de
savoir-faire.
1.2.4 Efficacité améliorée
En quatrième lieu, le nouveau set d’indicateurs devait ouvrir aux cantons des possibilités
de faire des économies.
En effet, l’avancement des travaux d’harmonisation des bases de données communales
au cours des années à venir devrait entraîner la suppression de fastidieuses
procédures d’épuration et de contrôle des données par les cantons. A l’heure actuelle,
il reste nécessaire d’unifier les données fournies par les communes ou d’en numériser
une partie. Pour les tâches supracantonales telles que les planifications à l’échelle des
agglomérations, l’utilisation d’un même set d’indicateurs permet de travailler avec des
données comparables et harmonisées sans devoir procéder à des adaptations ponctuelles
très coûteuses.
Une telle harmonisation permettrait de raccourcir et d’améliorer l’efficacité de la phase
d’analyse des tâches de planification intercommunales ou intercantonales. Au final, elle
permet de faire des économies.
La qualité des données de base qui doivent être relevées et exploitées est très hétérogène.
Ces données se présentent différemment selon les communes et les cantons.
Du coup, les indicateurs et les méthodes de relevé varient considérablement d’un canton
à l’autre, ce qui ne facilite pas une observation du territoire par-delà les frontières
cantonales. Par ailleurs, une harmonisation des systèmes d’observation du territoire
(utilisation d’un set d’indicateurs unifié) simplifierait l’achat et la mise à disposition de
données. En effet, il n’est pas rare que les cantons se procurent des données, certes
issues de la même base de données, mais sous forme de demandes ponctuelles effectuées
en parallèle auprès des offices fédéraux, par exemple auprès de l’OFS.
Le nouveau set d’indicateurs unifié au niveau national devrait contribuer à une amélioration
de l’efficacité des tâches d’observation du territoire. Pour l’exploitation de son
système d’observation du territoire, la Confédération est tributaire des informations
données par les cantons. Si ces informations sont livrées sur la base d’un système
harmonisé d’observation du territoire, l’investissement que devra consentir la Confédération
pour son propre système d’observation du territoire sera moindre.
L’harmonisation de la statistique des zones à bâtir suisses de l’ARE se base sur les
géodonnées des plans d’affectation cantonaux. Actuellement, l’harmonisation des données
se fait manuellement, à l’avenir les données statistiques suisses pourront être
automatiquement fournies par les modèles de géodonnées minimaux des plans
d’affectation.
Enfin, du point de vue de l’efficacité des mesures d’aménagement, un système constant
et systématique d’observation du territoire doit pouvoir contribuer à un développement
territorial laissant aux investisseurs tant privés que publics la possibilité de prendre
des décisions d’investissement et de localisation déjà coordonnées et concertées
et d’améliorer le rendement de leurs investissements (coûts de réalisation) et de
16

Introduction
l’exploitation et de l’entretien (coûts subséquents) des infrastructures. Tout projet
d’urbanisation implique en effet non seulement des investissements uniques dans des
infrastructures de transport (routes) ou des installations publiques, par exemple la réalisation
d’une école, mais aussi des coûts subséquents (cf. Kemper, Gilgen 2009).
En visant la réalisation de ces multiples objectifs, le projet a pour ambition de contribuer
à la mise sur pied d’un système d’observation du territoire efficace et comparable
d’un canton à l’autre et de mettre ainsi à la disposition des cantons une base de données
leur permettant de piloter efficacement le développement de l’urbanisation.
1.3 Résultat escompté
Du point de vue des partenaires du projet, le but était de disposer d’un set d’indicateurs
utilisable par-delà les frontières cantonales et pour les espaces fonctionnels, d’un maniement
aisé, répondant aux exigences relatives au contenu des plans directeurs cantonaux
et tenant compte des défis actuels en matière d’aménagement du territoire. Son
utilisation devait être unifiée et décrite de manière compréhensible et transparente
grâce à des explications précises sur la collecte de données et les méthodes de mesure.
Par ailleurs, les cantons partenaires devaient recevoir un aperçu de l’état des
lieux des systèmes d’observation du territoire, notamment concernant les aspects: organisation,
contenus essentiels et ressources disponibles pour mener à bien cette
tâche.
1.4 Déroulement du projet
L’approche suivie pour le projet épouse les objectifs d’harmonisation des systèmes
cantonaux d’observation du territoire. En effet, la réalisation d’une telle harmonisation
présuppose une collaboration entre les services cantonaux d’observation du territoire.
Ainsi, l’analyse de la situation et la réalisation du set d’indicateurs ont été menées en
étroite collaboration avec les services cantonaux en charge de l’observation du territoire.
1.4.1 Phase 1 Relevés des données de base
Module 1: relevés des systèmes cantonaux d’observation du territoire
Pour dresser un tableau de la situation de départ en vue d’une harmonisation des systèmes
cantonaux d’observation du territoire, on a effectué une analyse comparée des
systèmes en place dans les cantons partenaires. L’analyse a porté sur les aspects tels
que l’organisation de l’observation du territoire (ancrage institutionnel, ressources), les
données de base utilisées, les indicateurs, les besoins et les défis en matière
d’observation du territoire.
17

Introduction
Module 2: relevés dans la perspective de l’introduction de données de base harmonisées
Pour développer un projet d’harmonisation des systèmes cantonaux d’observation, il
est précieux de connaître les bases de données qui existent et qui sont harmonisées à
l’échelle cantonale (modèles cantonaux de géodonnées) et nationale (modèles minimaux
de géodonnées et de représentation). On a donc procédé à l’analyse de l’état et
de la disponibilité de ces bases de données.
1.4.2 Phase 2 Domaines thématiques pour un set d’indicateurs unifié
Module 3: définition des domaines thématiques pour l’observation du territoire
Les domaines thématiques pertinents pour l’observation du territoire ont été identifiés
sur la base de l’analyse des relevés des systèmes cantonaux d’observation du territoire.
Une attention particulière a été accordée aux domaines thématiques classiques
de la planification directrice.
1.4.3 Phase 3: élaboration d’un set d’indicateurs pour l’observation du territoire
Module 4: harmonisation des indicateurs utilisés pour l’observation du territoire
au niveau cantonal
En ce qui concerne le choix des domaines thématiques, des propositions d’indicateurs
ont d’abord été présentées, puis discutées au sein du comité de pilotage composé de
représentants des cantons partenaires du projet. La sélection opérée a été reprise
dans le set d’indicateurs. Une subdivision entre indicateurs centraux (pour tous les
cantons) et indicateurs complémentaires (pour des domaines qui ne sont pas importants
dans tous les cantons) a été effectuée afin de tenir compte des différences cantonales.
Module 5: fiches signalétiques
Afin d’améliorer la présentation des indicateurs, les informations détaillées sur les différentes
données de base ont été regroupées dans un document séparé regroupant les
fiches signalétiques.
1.4.4 Phase 4 Mise en œuvre
Module 6: test de mise en œuvre
L’applicabilité de ce set provisoire de données (disponibilité des données et temps
d’exploitation) ainsi que sa fiabilité (pertinence par rapport au plan directeur cantonal)
ont été testées par quatre cantons partenaires du projet (NE, SG, TG et VS). Les observations
faites au cours de ce test ont permis de retravailler et finaliser cette première
version.
18

Introduction
1.4.5 Phase 5 Clôture du projet
Module 7 version définitive du set d’indicateurs
Une fois les derniers tests terminés, le comité de pilotage a adopté le set d’indicateurs
remanié lors du troisième atelier du 19 septembre 2012.
Fig. 1 Déroulement du projet
1.5 Organisation
La réalisation du projet a été confiée à l’Institut du développement territorial (IRAP) de
la Haute-Ecole technique de Rapperswil qui en a assuré la direction. Le projet a été
conduit en étroite collaboration avec les services d’observation du territoire des cantons
partenaires du projet. Un comité de pilotage réunissant des représentant-e-s de
l’IRAP et des services cantonaux d’observation du territoire ainsi qu’un représentant de
l’ARE a assumé l’importante fonction de pilotage du projet (Fig. 2). Ce comité a pris
des décisions stratégiques sur le contenu et le déroulement du projet, mais il a également
ouvert la discussion dans le cadre d’ateliers réguliers, organisés à des moments
cruciaux de l’avancement du projet, par exemple au moment de la présentation du set
d’indicateurs. Cette façon de faire a permis d’élargir la réflexion et d’assurer une meilleure
transmission des résultats auprès des futurs usagers. Les cantons partenaires
ont également eu l’occasion de présenter leurs demandes dans le cadre de contacts
bilatéraux avec l’équipe de recherche. Chaque fois que cela s’avérait nécessaire, les
représentants des services d’observation du territoire ont assuré la coordination interne
avec les offices concernés par l’observation du territoire, notamment les services cantonaux
en charge du développement territorial, de la géoinformation, de la mensuration
et de la statistique.
19

Introduction
IRAP Institut du
développement
territorial
Comité de
pilotage
ARE Office fédéral du
développement territorial
Services d´observation du
territoire des cantons partenaires
• AG • NE
• SO • GE
• TI • VD
• TG • VS
• NW • SG
• GR (AI, AR, GL)
Fig. 2 Organisation du projet
Le canton de St-Gall assume, sur mandat, l’observation du territoire des cantons
d’Appenzell Rhodes intérieures, Appenzell Rhodes extérieures et Glaris.
1.6 Liens avec des projets apparentés
Le set d’indicateurs harmonisé applicable dans tous les cantons a été élaboré compte
tenu de plusieurs études déjà existantes.
1.6.1 DACH+
Le projet DACH+ est un projet d’observation du territoire et de développement territorial
dans la région frontalière entre l’Allemagne, l’Autriche, la Suisse et le Liechtenstein.
La collaboration transfrontalière dans cet espace a pris beaucoup d’importance ces
dernières années. La mission de l’aménagement du territoire est de mettre à disposition
les géodonnées utiles et nécessaires et d’améliorer les structures de collaboration.
Les services en charge de l’aménagement du territoire dans cet espace ont mis en
place un portail de géoinformation constituant une plateforme d’information commune
sur une sélection de données spatiales. Dans le cadre du projet INTERREG IV A sur
l’avenir du développement territorial, les différents partenaires de la Commission pour
l’organisation du territoire du Lac de Constance (ROK) s’efforcent de faire progresser
leur collaboration et d’identifier une conception commune du développement territorial
de cet espace.
Le projet est financé par la Communauté européenne, la Confédération helvétique, la
principauté du Liechtenstein et par 16 partenaires du projet. La réalisation du projet est
prévue de 2010 à 2013 (cf. www.dachplus.org).
1.6.2 MONET
MONET est un système national d’indicateurs donnant une vision détaillée du développement
durable en Suisse (cf. OFS, OFEV et ARE 2003). Il s’agit d’un projet com-
20

Introduction
mun des Offices fédéraux de la statistique (OFS), de l’environnement (OFEV) et du
développement territorial (ARE) ainsi que de la Direction du développement et de la
coopération (DDC). Doté de 75 indicateurs présentés en 12 thématiques, cet instrument
de monitoring permet de rendre compte de la situation et de l’évolution dans le
domaine du développement durable en Suisse. Une remise à jour est effectuée chaque
année en automne et les résultats sont disponibles en ligne (cf. www.monet.admin.ch).
Des séries chronologiques de plusieurs années, voire décennies, existent pour de
nombreux indicateurs.
Au contraire du set d’indicateurs que nous étudions et qui fait principalement appel au
niveau d’agrégation spatial correspondant aux communes, le système MONET ne calcule
qu’une seule valeur par indicateur pour toute la Suisse. Par ailleurs, le système
MONET vise des objectifs qui ne sont pas comparables. Les indicateurs MONET n’ont
par conséquent servi qu’à montrer un exemple d’harmonisation d’indicateurs au niveau
national.
1.6.3 Cercle Indicateurs
Dans le cadre du projet Cercle Indicateurs, les cantons et les villes ont la possibilité
d’évaluer l’état actuel du développement durable selon des critères unifiés et de comparer
ces résultats (cf. Cercle Indicateurs 2005). Actuellement, 19 cantons et 16 villes
participent à ce projet. Depuis 2005, les cantons procèdent à un relevé tous les deux
ans et les villes tous les quatre ans. Les résultats sont disponibles sous forme de tableaux
Excel ou sur une plateforme interactive (www.are.admin.ch/cercleindicateurs).
Pour les cantons, 27 indicateurs collectent des données dans les trois dimensions que
sont l’environnement, l’économie et la société (état: relevé 2011) et pour les villes, ce
sont 31 indicateurs (état: relevé 2009).
Le développement durable, thématique du Cercle Indicateurs, ne correspond pas exactement
à celle du monitoring de la planification directrice. Néanmoins, plusieurs recoupements
ont été mis en évidence. De plus, les niveaux d’agrégation utilisés pour les
indicateurs du Cercle Indicateurs sont proches de ceux utilisés dans le présent projet.
Aussi a-t-on vérifié la pertinence des indicateurs du Cercle Indicateurs dont le domaine
thématique semblait coïncider avec le présent projet. Après analyse, seul l’indicateur
« superficie des espaces naturels de valeur » du Cercle Indicateurs a été intégré au
présent projet.
21

Remarques introductives sur l’observation du territoire
2 Remarques introductives sur l’observation du territoire
L’observation du territoire est un levier essentiel pour agir en faveur d’un aménagement
du territoire maîtrisé et coordonné. Elle met en lumière les évolutions spatiales effectives.
Elle permet le contrôle démocratique des mesures d’aménagement et constitue
un support objectif aux discussions entre la Confédération, les cantons et les communes
sur la politique de développement territorial.
2.1 Définition de l’observation du territoire
Inspirée des définitions de plusieurs cantons (cf. par exemple: www.ag.ch,
www.baselland.ch, www.so.ch) et de Gatzweiler (2005), la définition de l’observation du
territoire retenue pour le présent projet est la suivante :
L’observation du territoire
• consiste à saisir en permanence, à intervalles réguliers et de façon systématique
pour répondre aux besoins, des informations qualitatives et quantitatives
sur l’état de l’organisation du territoire ainsi que sur les changements et les évolutions
qui influencent le développement territorial.
• permet, grâce à des indicateurs d’évaluation et des méthodes de mesure normalisées,
de suivre, surveiller et contrôler l’état actuel de l’organisation du territoire,
les évolutions spatiales problématiques et les éventuels conflits
(d’utilisation).
• permet l’interprétation de relevés de données et la mise à disposition des résultats
pour la planification.
• constitue le fondement du controlling, c’est-à-dire l’évaluation de l’efficacité des
instruments et des mesures d’aménagement et la comparaison entre les objectifs
et le développement territorial réel. L’observation du territoire et le controlling
sont des instruments que les décideurs politiques peuvent utiliser pour
identifier les développements territoriaux non désirés et pour piloter le développement
territorial en prenant des mesures appropriées.
2.2 Bases légales de l’observation du territoire
Selon l’article 6 alinéa 3 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT), les
cantons définissent dans le cadre de leur panification directrice l’état et le développement
souhaité de l’urbanisation, des transports et communications, de
l’approvisionnement ainsi que des constructions et installations publiques.
Dans son guide de la planification directrice (1996) établi en vertu de l’article 8 de
l’ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT), l’ARE, anciennement Office fédéral
de l’aménagement du territoire (OFAT), rappelle l’obligation qu’ont les cantons
d’informer périodiquement la Confédération sur les développements territoriaux et les
études de base. Ce guide recommande la mise en place d’un système d’information du
territoire, c’est-à-dire d’une banque de données répertoriant les principales données
22

Remarques introductives sur l’observation du territoire
sur l’utilisation du sol et le développement territorial. De plus, il précise que les données
sur l’observation du territoire comprennent les données statistiques sur la population,
les emplois, les pendulaires, les bâtiments et appartements, les lits et nuitées touristiques.
Selon l’article 45 OAT, l’Office fédéral du développement territorial contrôle l’impact sur
l’organisation du territoire et sur le paysage de l’application des prescriptions sur les
constructions hors zone à bâtir. Les cantons lui transmettent les informations nécessaires
à cet effet. De plus, l’article 30 alinéa 4 OAT prévoit que les cantons suivent les
modifications qui affectent l’emplacement, l’étendue et la qualité des surfaces
d’assolement et qu’ils renseignent au moins tous les quatre ans l’Office fédéral sur ces
modifications. L’article 32 alinéas 1 et 2 OAT oblige les cantons à surveiller l’état de
l’équipement dans les communes.
La loi fédérale sur la géoinformation (LGeo) stipule que les géodonnées fréquemment
utilisées pour l’observation du territoire doivent être disponibles rapidement, simplement
et durablement, au niveau de qualité requis et pour un coût approprié, et qu’elles
doivent couvrir le territoire de la Confédération suisse en vue d’une large utilisation. De
plus l’Ordonnance sur la géoinformation (OGeo) répertorie dans un catalogue les géodonnées
de référence correspondant aux différents domaines thématiques pour lesquels
des modèles minimaux ont déjà été mis en place ou le seront prochainement.
2.3 Observation du territoire au niveau cantonal
L’aménagement du territoire en Suisse incombe principalement aux cantons qui jouent
un rôle essentiel en la matière. Dans le cadre de leur planification directrice, les cantons
fournissent des indications sur l’état actuel de leur planification et pilotent leur développement
territorial. Le plan directeur cantonal comprend les grandes lignes du développement
souhaité ainsi que les principes directeurs de la planification cantonale. Il
coordonne toutes les activités à incidence spatiale. Il prend en considération tous les
intérêts tant fédéraux que cantonaux touchés et constitue une base contraignante pour
les autorités responsables de l’aménagement local et régional (OFAT 1996). Pour accomplir
cette tâche, il est nécessaire de disposer des résultats de l’observation du territoire,
c’est-à-dire de connaître l’état et le développement souhaité de l’urbanisation,
des transports et du paysage ainsi que les tendances d’évolution spatiale. Il s’agit en
priorité d’avoir une réponse aux deux questions suivantes: quelle est l’ampleur des
changements? Où s’opèrent ces changements?
L’observation du territoire dans les cantons sert de fondement au controlling de la planification
directrice cantonale, c’est-à-dire qu’elle permet de comparer la situation réelle
(développement territorial effectif) aux objectifs visés (développement territorial souhaité),
et de prendre des mesures permettant de contrer les développements territoriaux
non souhaités. En tant que système d’alerte et de controlling, l’observation du territoire
joue un rôle important dans le cadre de la planification directrice cantonale.
23

Remarques introductives sur l’observation du territoire
2.4 Observation du territoire au niveau fédéral
L’observation du territoire au niveau fédéral est une tâche incombant à divers offices
fédéraux:
• Office fédéral du développement territorial (ARE)
• Office fédéral de la statistique (OFS)
• Secrétariat d’état à l’économie (SECO)
• Office fédéral de l’environnement (OFEV)
• Office fédéral de topographie (swisstopo)
• Office fédéral du logement (OFL)
L’Office fédéral du développement territorial est responsable de l’exploitation des données
du développement territorial et accomplit les tâches d’observation du territoire
dans les domaines thématiques suivants:
• Développement territorial international (ESPON- ORATE)
• Le mitage du paysage et ses conséquences du point de vue de l’aménagement
du territoire
• Monitoring de l’espace urbain en Suisse
• Monitoring de la construction hors de la zone à bâtir
• Monitoring de l’espace rural en Suisse
• Le paysage sous pression
• Equipement et accessibilité en Suisse
• Statistique des zones à bâtir en Suisse
24

Approche suivie
3 Approche suivie
3.1 Solution proposée
La méthode choisie pour l’étude d’un set d’indicateurs harmonisé et praticable, répondant
aux besoins des cantons partenaires du projet, est participative. (Fig. 3).
Fig. 3 Approche suivie
25

Approche suivie
La première proposition de set d’indicateurs (cf. chap.5.1) est le fruit d’un travail comprenant
le relevé des indicateurs des systèmes cantonaux d’observation du territoire
(cf. chap. 4.1), le compte-rendu des entretiens sur l’état de l’observation du territoire
cantonal avec les spécialistes des services cantonaux d’observation du territoire (cf.
chap. 4.2) et une analyse des nouvelles bases de données harmonisées disponibles
(cf. chap. 4.3). Après cela, le comité de pilotage a testé ce set au cours de plusieurs
ateliers et présenté des propositions d’amélioration. Le set remanié selon ces suggestions
a ensuite été soumis à un test d’expérimentation pratique dans quatre cantons
partenaires (cf. chap. 5.2). L’expérience acquise ainsi que les nouvelles connaissances
développées ont été intégrées au projet présenté dans ce rapport (cf. chap. 6.1).
3.2 Terminologie utilisée
Il est important, dans la perspective d’une harmonisation des systèmes d’observation
du territoire, d’utiliser une terminologie unifiée pour désigner les notions les plus importantes.
Les définitions présentées ci-après sont fondées sur les travaux de Gilgen
(2012).
Les objectifs d’aménagement du territoire désignent souvent au niveau cantonal les
objectifs de développement durable ou les principes directeurs de l’aménagement du
territoire. Leur formulation est donc rarement concrète.
Les critères découlent des objectifs visés et présentent un degré de précision supérieur
aux objectifs. Ils permettent de procéder à une évaluation qualitative et quantitative des
stratégies, des concepts et des mesures.
Les indicateurs décrivent les évolutions perceptibles ou quantifiables qui ont été observées
ou prévues et servent à décrire l’état ou les changements intervenus au cours du
temps.
Les deux exemples qui suivent permettent de comprendre les liens entre objectifs, critères
et indicateurs:
Exemple 1: Le critère « degré de densification » concrétise l’objectif de « densification
à l’intérieur du milieu bâti ». Le degré de réalisation de cet objectif peut être mesuré à
l’aide de l’indicateur : « Pourcentage de surfaces bâties par rapport aux surfaces à
bâtir légales ».
Exemple 2: L’objectif d’assurer « une utilisation mesurée du sol » peut être concrétisé
plus précisément par le critère « densité des constructions ». « L’indice brut d’utilisation
du sol » peut constituer un indicateur de la densité des constructions.
En aménagement du territoire, les indicateurs peuvent avoir plusieurs fonctions:
• Information et communication sur les développements territoriaux
• Cadre d’orientation pour la prise de décisions dans le domaine de l’aménagement
du territoire
• Mise en évidence des changements intervenus sur une certaine durée
26

Approche suivie
• Controlling, c’est-à-dire contrôle de l’efficacité des mesures par une comparaison
des objectifs et des mesures effectives (comparaison entre les objectifs du développement
territorial souhaité et le développement effectif)
Le monitoring désigne l’observation et la surveillance de l’état du développement territorial
et des changements territoriaux.
Le controlling comprend, en sus de l’observation et de la surveillance territoriales, le
contrôle et surtout la gestion (le pilotage) du développement territorial dans le sens
souhaité. Grâce au controlling, les responsables politiques peuvent identifier les phénomènes
d’évolution territoriale et prendre des mesures appropriées pour favoriser un
développement territorial plus proche des objectifs visés. On différencie le contrôle de
l’exécution des mesures (controlling de suivi des mesures), le contrôle de l’adéquation
des objectifs visés (controlling des objectifs) et le contrôle de l’efficacité (controlling de
l’efficacité des mesures) (Jacoby 2005).
27

Analyse
4 Analyse
4.1 Analyse des indicateurs des systèmes cantonaux d’observation du territoire
4.1.1 Relevé des indicateurs
Pour structurer les recherches, on a d’abord répertorié les indicateurs utilisés dans les
systèmes cantonaux d’observation du territoire dans un tableau Excel, puis on les a
comparés et analysés. Les sources utilisées sont les rapports sur l’observation cantonale
du territoire ou sur le controlling des planifications directrices cantonales ainsi que
les concepts d’observation du territoire des cantons qui étaient en train de développer
ou de réviser leur système d’observation du territoire (cf. liste de l’annexe 10.3). Cette
banque de données est à disposition pour une consultation ou pour un échange
d’informations.
Cette étape a été consacrée à l’analyse des publications de tous les cantons suisses
mentionnant des indicateurs de développement territorial. Le tableau ci-dessous indique
en vert les cantons dont des indicateurs de développement territorial ont été intégrés
à la banque de données. Les cantons indiqués en orange disposent certes d’un
concept d’observation du territoire, mais celui-ci était soit en révision soit non disponible
au moment de l’analyse. Les cantons indiqués en rouge n’avaient pas
d’observatoire du territoire au moment de l’analyse.
• Argovie
• Appenzell Rhodes-Ext.
• Appenzell Rhodes-Int.
• Bâle-Campagne
• Bâle-Ville
• Berne
• Fribourg
• Genève
• Glaris
• Grisons
• Jura
• Lucerne
• Neuchâtel*
• Nidwald
• Obwald
• Schaffhouse
• Schwyz
• St. Gall
• Soleure
• Thurgovie
• Tessin
• Uri
• Vaud
• Valais
• Zoug
• Zurich
*Remarque: Neuchâtel, canton partenaire, a mis sur pied durant le projet un set
d’indicateurs de l’observation du territoire.
Outre les indicateurs des systèmes cantonaux d’observation du territoire, les indicateurs
utilisés par l’Institut IRL et l’ARE dans les travaux de monitoring de la planification
directrice durable (2005) ont été pris en compte dans la banque de données.
28

Analyse
Plus de 800 indicateurs ont ainsi été répertoriés. Dans un premier temps, ils ont été
saisis dans la banque de données en fonction de la grille suivante:
• canton
• désignation de
l’indicateur
• caractéristique principale
(état ou développement)
• valeur-cible (objectifs
qualitatifs, quantitatifs,
indication de l’objectif
visé ou pas de valeurcible)
• disponibilité des données
(période, périodicité)
• source de données
• échelle spatiale de référence
pour l’exploitation
des données
• type d’exploitation
(forme de représentation)
• échelle spatiale de référence
pour la source
des données
• valeur (en nombre, en
%,…)
Les indicateurs saisis ont été regroupés par domaine thématique. En d’autres termes,
les indicateurs donnant des observations analogues, mais désignés par des termes
différents, ont été classés dans le même domaine thématique. Un indicateur pouvait
être attribué à un maximum de trois thématiques (mention multiple). Exemple:
l’indicateur «emplois dans le secteur du tourisme » a été mentionné dans les thématiques
« personnes actives » et « tourisme, détente ». Les thématiques sont répertoriées
ci-dessous:
• population
• emplois
• utilisation du sol
• zones à bâtir en général
• réserves de zones à
bâtir
• capacité des zones à
bâtir
• consommation de
zones à bâtir
• densité des constructions
• état de l’équipement
• construction hors zone
à bâtir
• transports et mobilité
• ménages
• habitat
• protection de la nature,
biodiversité
• surfaces agricoles et
sylvicoles, SDA
• tourisme, détente
• qualité de
l’environnement et
charge sur l’env.
• finances publiques
• ressources naturelles
• paysage
• biens culturels
• urbanisation et transports
• urbanisation
• entreprises du secteur
primaire
• entreprises du secondaire
et du tertiaire
• personnes actives
• dangers naturels
• économie
• sécurité
• énergie
• élimination des déchets
• planification, droit des
constructions
• approvisionnement de
base, infrastructure
• société, engagement
social, formation
• santé
29

Analyse
Le domaine thématique « capacité des zones à bâtir » comprenait par exemple les
douze indicateurs suivants:
Thématique: capacité des zones à bâtir
Indicateur Méthode de mesure canton
Einwohnerkapazität
Potentielles Fassungsvermögen, AG
Einwohner 2008
Couronne suburbaine
Capacité d'accueil de logements GE
de la couronne suburbaine
Densification de la zone villa
Capacité d'accueil de logements GE
par déclassement de la zone villa
(n° logements)
Extensions urbaines en zone agricole Capacité d'accueil de logements GE
par déclassements de la zone
agricole (n° logements)
Secteurs de renouvellement urbain Capacité d'accueil de logements GE
par renouvellement urbain
Reserven 1998 bezüglich Wohnbevölkerung
% der ansässigen Wohnbevöl-
SG
in überbauten Bauzonen
kerung
Reserven 1998 bezüglich Wohnbevölkerunkerung
% der ansässigen Wohnbevöl-
SG
Reserven 1998 bezüglich Arbeitsplätze % der ansässigen Arbeitsplätze SG
Estensione delle zone residenziali (compresi
Wohnzonenreserve in % Ein-
TI
i nuclei e la zona mista)
woheräquivalenten
Estensione delle zone di attività
Arbeitszonereserve in % "unità
insediative" Einwohnergleichwerte
TI
A12 Zones à bâtir manifestement surdimensionnées
Kapazitäten (Beschäftigte) der Geschossflächenreserven
nach S-Bahn-
Erschliessung
Taux de surdimensionnement des
réserves légalisées de terrain à
bâtir en zone d'habitation et mixte
Anzahl potentielle Beschäftigte in
Geschossflächenreserven (in Mio.
m2), aufgeteilt nach überbaut,
nicht überbaut, und jeweils durch
S-Bahn erschlossen/nicht erschlossen
VD
ZH
Au cours de l’étape suivante, les indicateurs dénommés de manière différente par les
cantons, mais désignant le même contenu, ont été regroupés en un indicateur.
Ce premier répertoire d’indicateurs comportait des thématiques telles que
« l’urbanisation et les transports », s’apparentant davantage à des catégories côtoyant
des thématiques déjà quelque peu quantifiables (par exemple « densité des constructions
» ou « charge environnementale »). Cette incongruité dans la phase d’analyse
correspond à un choix car elle a amélioré la lisibilité de la banque de données.
De nombreuses thématiques ont pu être regroupées (par exemple « zones à bâtir en
général », « réserves de zones à bâtir », « capacité des zones à bâtir » et « consom-
30

Analyse
mation de zones à bâtir » ont été regroupées sous « zones à bâtir »). Inversement,
pour de nombreuses thématiques, seuls quelques indicateurs ont pu être attribués. Il
s’agissait souvent de thématiques sur lesquelles la planification directrice des cantons
n’exerçait qu’une influence indirecte. Plusieurs de ces thématiques ont été regroupées
dans la banque de données (par exemple dans la thématique société, engagement
social, formation).
Ensuite, quelques thématiques ont été attribuées à un « domaine » et d’autres à un
« critère ». Chaque fois que cela semblait judicieux, plusieurs thématiques ont été regroupées
en un domaine, ou critère. Elles ont alors été intégrées au set sous cette
forme.
4.1.2 Résultats du relevé des indicateurs
Le nombre d’indicateurs attribués à une subdivision thématique de la banque de données
ainsi que le nombre de cantons qui relèvent des indicateurs concernant une thématique
précise ont donné une première idée des priorités thématiques à considérer
pour le développement d’un set d’indicateurs harmonisé (cf. tableau de l’annexe 10.4).
A partir du nombre de cantons relevant le même indicateur et des sources de données
que ceux-ci utilisent, la constatation suivante a été faite: plus le nombre de cantons
utilisant un indicateur est important, plus les chances de disposer de données nationales
et d’être en mesure d’effectuer des relevés à un coût raisonnable sont grandes.
Comme cela a été évoqué précédemment, il est fréquent que les cantons relèvent des
indicateurs différents concernant la même thématique (cf. exemple de la « capacité
des zones à bâtir » au chap. 4.1.1). Il arrive souvent que les indicateurs utilisés dans
plusieurs cantons portent la même dénomination, mais qu’ils ne soient pas relevés
selon les mêmes méthodes. Pour l’indicateur « densité des constructions » par
exemple, les méthodes de calcul suivantes ont été répertoriées:
• Nombre d’habitants par hectare de zone d’habitation et mixte construite
• Nombre d’habitants par hectare de surface urbanisée (selon la statistique de la
superficie)
• Nombre d’habitants par hectare de zone à bâtir
• Nombre d’habitants par hectare de zone bâtir construite
• Equivalent-habitant par hectare de zone à bâtir
• Nombre d’habitants par hectare de zone centrale/d’habitation/mixte construite
• Equivalent-habitant par hectare de surface urbanisée (selon la statistique de la
superficie)
• Nombre d’habitants par hectare de surface urbanisée (surfaces de transport incluses)
selon le type d’espace
• Nombre d’habitants par hectare de surface urbanisée (sans les surfaces de
transport) selon le type d’espace
31

Analyse
Dans de tels cas, le développement d’un set d’indicateurs harmonisé permettant le
relevé des mêmes indicateurs selon une méthode unique peut faciliter l’observation du
territoire par-delà les frontières cantonales et améliorer considérablement les possibilités
de comparaisons du controlling et du monitoring des plans directeurs cantonaux.
4.2 Etat de l’observation du territoire dans les cantons partenaires du projet
4.2.1 Entretiens avec des représentant-e-s des cantons et compilation de la
littérature spécialisée
Pour avoir un aperçu de l’état de l’observation du territoire dans les cantons partenaires,
l’équipe de recherche a préparé un questionnaire d’entretien, puis elle a suivi
ce schéma pour mener des entretiens avec les spécialistes responsables de
l’observation du territoire dans les cantons partenaires. Les entretiens ont été structurés
en quatre blocs de questions.
Bloc de questions 1: organisation de l’observation du territoire
Quelle est l’organisation mise en place dans votre canton pour l’observation du territoire?
Quel a été le point de départ de l’observatoire du territoire? Quelles sont les ressources
financières et humaines à disposition?
Bloc de questions 2: contenu et modalités de l’observation du territoire
Quel est le but de l’observation du territoire? Comment l’information de l’observation du
territoire est-elle gérée? Quels sont les indicateurs utilisés? Comment l’évaluation estelle
effectuée?
Bloc de questions 3: données de base
Un modèle de géodonnées est-il utilisé? Quelle est la qualité des données de la mensuration
officielle disponibles? Faites-vous des estimations du potentiel de densification
du milieu bâti en vous fondant sur des données géoréférencées?
Bloc de questions 4: questions complémentaires
Quelles sont vos exigences en ce qui concerne l’harmonisation des indicateurs? Quels
sont vos souhaits?
Les entretiens ont pu être complétés grâce à la consultation des organigrammes et des
publications des cantons partenaires.
4.2.2 Résultats des entretiens
Le tableau présenté à l’annexe 10.5 donne un aperçu de l’état de l’observation du territoire
dans les cantons partenaires au moment des entretiens (début 2011).
Organisation de l’observation du territoire
Le dépouillement des procès-verbaux des entretiens avec les spécialistes de
l’observation du territoire dans les cantons partenaires démontre qu’en règle générale,
l’observation du territoire est du ressort du service cantonal du développement territo-
32

Analyse
rial. L’organisation de l’observation du territoire, c’est-à-dire les structures opérationnelles
ainsi que la collaboration entre les services spécialisés concernés, est en général
bien établie (Fig. 4). Dans quelques cantons toutefois, l’observation du territoire est
une activité relativement nouvelle et sa mise en œuvre est encore en cours (GR, NE,
NW, VD). Dans la plupart des cantons, les moyens mis à disposition de l’observation
du territoire sont limités aux exigences de monitoring et de suivi. Selon plus de la moitié
des spécialistes interviewés, l’observation du territoire est considérée comme une
tâche supplémentaire qui ne bénéficie pas d’un budget spécifique. Les autres cantons
partenaires disposent pour mener les taches d’observation du territoire d’une structure
à part entière, dotée d’un certain pourcentage de postes – seuls trois cantons (GE, NE,
SG) disposent de plus de 60% de postes. Au Tessin et en Valais, l’observation du territoire
a été confiée à des entreprises externes travaillant sur mandat.
Fig. 4 Organigramme de l’Office du développement territorial et de la géoinformation du canton de St. Gall
Un exemple d’intégration de l’observation du territoire dans les structures d’un service de l’administration
Contenus et modalités de l’observation du territoire
Selon les spécialistes interrogés dans les cantons, l’observation du territoire sert principalement
à informer la Confédération de l’avancement de la planification directrice (9
cantons). Les projets d’agglomération ont été souvent (4 cantons) cités comme des
facteurs déclencheurs de la mise sur pied d’un système d’observation du territoire.
Plusieurs cantons utilisent également les résultats de l’observation du territoire pour
évaluer les plans d’affectation communaux (4 cantons). Quelques cantons tirent parti
de l’observation du territoire utilisée pour la planification directrice cantonale pour réaliser
un monitoring de la durabilité (2 cantons).
Dans ce contexte, les publications sur l’observation du territoire se font le plus souvent
en lien avec le devoir d’information des cantons envers la Confédération. Alors que
33

Analyse
dans quelques cantons, l’observation du territoire est principalement utilisée pour le
monitoring, d’autres s’en servent également pour le controlling.
Pendant le déroulement du projet, plusieurs cantons partenaires étaient en train de
mettre sur pied leur système d’observation du territoire. Lorsque les entretiens ont été
effectués, tous les cantons partenaires ont déclaré disposer d’un set d’indicateurs pour
l’observation du territoire. Des travaux de longue haleine (modifications en vue d’un
développement, adaptation à de nouvelles bases de données, extension du contenu)
étaient en cours dans plusieurs cantons. Dans certains cantons (NE, NW, VD),
l’observatoire du territoire est encore en cours de travaux. Dans ces situations, seules
les données disponibles sont exploitées et de nouveaux indicateurs sont progressivement
introduits. Quelques cantons répondent également à des demandes ponctuelles,
liées à l’actualité politique.
En règle générale, les principes de la planification directrice cantonale constituent la
base d’évaluation utilisée pour le controlling. Les plans directeurs indiquent certes objectifs
développement, mais ceux-ci sont le plus souvent formulés de manière très
générale. Les services cantonaux éprouvent par conséquent beaucoup de difficultés à
faire des évaluations précises et des comparaisons au-delà des frontières cantonales.
Les cantons de Genève et de Vaud sont les seuls à disposer de valeurs-cibles quantifiables.
Dans le contexte des discussions d’actualité sur la nécessité de freiner le mitage du
paysage, la densification du milieu bâti est une thématique qui a été abordée sur demande,
de manière spécifique. Certains cantons interviewés se sont investis dans
l’analyse du potentiel de densification. Quelques uns utilisent à cet effet la méthode du
projet Raum+ de l’EPFZ (cf. chaire de développement territorial, EPFZ 2010); ils développent
pour la plupart leur propre méthode de relevé. Cette façon de faire est en partie
liée au fait que le relevé des données selon la méthode du projet Raum+ exige souvent
des moyens importants.
Base de données et disponibilité des données
Au moment de la conduite des entretiens – avant l’entrée en vigueur du modèle minimal
de géodonnées pour les plans d’affectation (cf. chap. 4.3.1) – les cantons disposaient
pour la plupart de leur propre modèle cantonal de géodonnées pour la planification
d’affectation.
Cependant, la qualité des données fournies par les communes aux cantons est souvent
insuffisante. Moins de la moitié des cantons dispose de l’ensemble des données
numérisées de la mensuration officielle (MO) dans la qualité requise (c’est-à-dire conformément
aux exigences de l’ordonnance sur la mensuration officielle OMO). Dans
certaines communes, les données numérisées MO font totalement défaut ou sont
d’une qualité insuffisante. Dans ce type de situation, le canton doit effectuer le travail
de numérisation des planifications ou de retraitement des données livrées. Il n’est pas
rare non plus de constater dans un même territoire cantonal l’absence de directives
unifiées concernant la saisie des données.
34

Analyse
Questions complémentaires sur les attentes envers le projet
Pour ce qui est des attentes envers le projet d’harmonisation des systèmes cantonaux
d’observation du territoire, les personnes interrogées mentionnent souvent la mise à
disposition d’un set d’indicateurs unifié assorti de propositions sur la méthode de mesure.
De plus, le set doit être « maniable », c’est-à-dire compact et (vu les ressources
humaines et le temps limités dont disposent les cantons) utilisable grâce à un investissement
raisonné. Il a été également souhaité de procéder à l’analyse des possibilités
(efficacité, obtention de données) offertes par les données de base existantes. Comme
nous l’avons expliqué en introduction, ces attentes ont été reprises dans les objectifs et
le déroulement du projet. On observe en effet une correspondance étroite entre ces
attentes et les objectifs de recherche formulés par l’IRAP (chap. 1.2).
Quelques cantons participent déjà à d’autres projets liés à l’observation du territoire
(par ex. Raum+ ou GINES) ou envisagent de le faire. Il en ressort que l’observation du
territoire prend de plus en plus d’importance dans la pratique des aménagistes.
4.2.3 Evaluation des résultats des entretiens
Organisation de l’observation du territoire
L’organisation du système d’observation du territoire dans les cantons est principalement
tributaire des moyens à disposition. Ces ressources sont rarement à la hauteur
des tâches en nombre croissant, en particulier lorsque les problématiques à l’étude
dépassent les frontières cantonales. Dans les cantons où la mise en place d’un système
d’observation du territoire est encore en cours, la coordination avec les services
spécialisés constitue une difficulté de plus.
Contenus et modalités de l’observation du territoire
Les cantons ne sont pas encore tous parvenus à mettre sur pied un système
d’observation du territoire. Les concepts d’observation du territoire existants sont très
hétérogènes et leur degré de précision peut varier considérablement d’un canton à
l’autre. L’harmonisation de ces différents systèmes n’en est que plus difficile. Bien qu’ils
soient tenus de disposer d’un observatoire du territoire, du moins dans le cadre de leur
planification directrice, les cantons ne disposent pas tous d’une base de données suffisamment
large et approfondie pour promouvoir un développement territorial répondant
aux objectifs de durabilité et pour piloter efficacement leur développement territorial.
Le nombre d’indicateurs relevés dans les cantons est très variable. Les indicateurs
sont en général relevés seulement par commune. Les régionalisations ne sont donc
possibles qu’en fonction des frontières politiques. Les défis les plus importants à
l’heure actuelle en matière d’aménagement du territoire (par ex. la densification des
constructions à l’intérieur du milieu bâti et la coordination de l’urbanisation et des
transports) nécessitent une approche intercommunale et une planification dans des
espaces fonctionnels et des espaces ne coïncidant plus avec les structures territoriales
institutionnelles. Il est par conséquent souvent nécessaire d’agréger ou de regrouper
différemment les valeurs mesurées pour parvenir à un indicateur pertinent.
35

Analyse
4.3 Atouts et problèmes résultant de la modification de certaines données de
base
L’accès à des bases de données communes constitue un atout majeur dans la perspective
d’une harmonisation des systèmes d’observation du territoire. Plusieurs travaux
d’harmonisation au niveau national sont en cours. Ils sont basés principalement sur la
loi fédérale de 2007 sur la géoinformation (LGeo), la loi fédérale de 2006 sur
l’harmonisation des registres des habitants et d’autres registres officiels de personnes
(LHR) et sur l’ordonnance de 1993 sur la mensuration officielle (OMO) – certes, plus
ancienne, mais encore en cours de mise en œuvre.
L’objectif visé étant d’harmoniser les systèmes cantonaux d’observation du territoire
par la mise en place d’un set d’indicateurs intercantonal, il s’impose de favoriser autant
que possible l’utilisation de bases de données dont le relevé, la saisie et la transmission
ont été normalisés et unifiés au niveau national. Cela fait donc partie du présent
travail de recherche de vérifier si les nouvelles bases de données se prêtent à la saisie
d’indicateurs du développement territorial et/ou peuvent être utilisées pour relever de
tels indicateurs.
Les sources de données énumérées ci-dessous ont été analysées quant à leur pertinence
pour l’observation du territoire:
• les modèles minimaux de géodonnées (notamment les géodonnées pour la planification
d’affectation, l’état de l’équipement, les surfaces d’assolement, les cartes de
dangers et divers inventaires de protection de la nature),
• le registre fédéral des habitants (RdH) ainsi que le registre des bâtiments et logements
(RegBL), qui lui est relié, et
• la numérisation progressive des données de la mensuration officielle.
4.3.1 Modèles minimaux de géodonnées
Selon les art. 8ss de l’ordonnance sur la géoinformation (OGéo) qui précise les modalités
d’application de la loi sur la géoinformation (LGéo), les services spécialisés compétents
de la Confédération et des cantons sont tenus d’unifier la saisie de leur géodonnées
de base dans un modèle minimal de géodonnées. Cette exigence simplifie
considérablement l’unification dans tous les cantons de la saisie des indicateurs. Lors
des travaux d’élaboration d’un set d’indicateurs, il s’est avéré que de nombreux modèles
de géodonnées ne seraient établis qu’après la clôture du présent travail de recherche.
Le set d’indicateurs élaboré dans le cadre du présent projet doit être tourné
vers l’avenir. Aussi a-t-il été décidé d’utiliser des géodonnées de base faisant référence
aux modèles minimaux de géodonnées, même si ceux-ci n’étaient pas encore achevés.
36

Analyse
Les modèles minimaux de géodonnées énumérés dans le tableau ci-dessous sont importants
pour l’observation du territoire:
Désignation Etat d’avancement (déc. 2012) Office fédéral
Plans d’affectation en vigueur depuis décembre 2011 ARE
Etat de l’équipement en cours ARE
compétent
Surface d’assolement selon le
plan sectoriel SDA
travaux interrompus (raison: mises au point à l’interne)
ARE
Cartes des dangers en cours OFEV
Divers inventaires de protection
de la nature
en cours
OFEV
Tableau. 1: Modèles minimaux de géodonnées
4.3.2 Registre des habitant-e-s
La loi fédérale sur l’harmonisation des registres (RdH) vise à simplifier l’utilisation de
données statistiques par l’harmonisation des registres officiels de personnes ainsi que
l’échange de données personnelles entre les registres. Elle prévoit pour ce faire
l’harmonisation des registres des habitants des communes et des cantons et des registres
officiels de personnes de la Confédération et énonce les identificateurs et les
caractères qui doivent figurer dans ces registres.
Toute personne s’est vu attribuer un identificateur fédéral de bâtiment (EGID) correspondant
au bâtiment où elle réside. L’identificateur de bâtiment est attribué par le Registre
fédéral des bâtiments et des logements (RegBL). Les données du registre des
habitants (RdH) sur les personnes et les ménages peuvent ainsi être reliées aux données
du RegBL sur les bâtiments et les logements. Cela multiplie les possibilités
d’utilisation des données de ces deux registres. Le RegBL et le RdH sont progressivement
repris dans la Statistique des bâtiments et des logements (StatBL) qui est introduite
par étape.
4.3.3 Mensuration officielle (MO)
En 1993, l’ordonnance sur la mensuration officielle (OMO) a marqué le début du remplacement
des supports de plans conventionnels par des banques de données (Office
fédéral de topographie swisstopo 2011). A partir de cette date, la numérisation des
données de la mensuration officielle s’est poursuivie. Fin 2011, les travaux de mensuration
conforme aux exigences de l’OMO couvraient 60% du territoire suisse (Fig. 5).
La progression annuelle est en moyenne d’un peu moins de 4% du territoire (office
fédéral de topographie swisstopo 2012).
37

Analyse
Fig. 5 Etat d’avancement de la MO conforme aux exigences de l’OMO MO93 et PN
(source: office fédéral de topographie, swisstopo 2012)
- NP = numérisation provisoire (données numérisées à partir du plan original selon les dispositions de
l’OMO, la structure correspond à MO93)
- MO93 = Mensuration officielle 93“ (données numérisées selon les dispositions de l’OMO)
Les surfaces NP et MO 93 ayant fait l’objet des travaux de mensuration (en vert et en orange) couvrent
environ 60% du territoire suisse.
Ces statistiques coïncident avec les indications fournies lors des entretiens (cf. chap.
4.2.2). Ceux-ci ont montré qu’une petite moitié des cantons interrogés ne disposait pas
des données numérisées de la MO dans la qualité requise. Souvent, les communes ne
fournissent pas de données numérisées ou la qualité de celles-ci est insuffisante. Il est
fréquent que les cantons se retrouvent dans l’obligation de numériser a posteriori les
données relatives aux planifications ou de retraiter les données fournies.
Dans son état d’avancement actuel, la MO constitue d’ores et déjà une bonne base de
données en vue de l’harmonisation des systèmes d’observation du territoire. Elle est
utilisée à plusieurs reprises dans le set d’indicateurs présenté.
38

Analyse
4.3.4 Détérioration des bases statistiques en raison de la nouvelle conception
du recensement fédéral
La nouvelle conception du recensement fédéral 2010 s’est traduite par une énorme
dégradation de la qualité des géodonnées. Celles-ci étaient accessibles à tous et couvraient
chaque hectare du territoire national. Citons par exemple parmi les données
précieuses pour la planification: les données sur le comportement des pendulaires et le
choix des moyens de transport ou sur les catégories de ménage (familles, ménages
avec et sans enfants, etc.). Ces données seront à l’avenir obtenues par échantillonnage
et ne seront donc plus disponibles hectare par hectare.
4.4 Récapitulation des résultats de l’analyse
L’évaluation des indicateurs utilisés dans les systèmes cantonaux d’observation du
territoire (chap. 4.1) montre que les cantons suisses disposent déjà d’un grand nombre
d’indicateurs du développement territorial. En règle générale, les cantons ont toutefois
bâti leurs systèmes indépendamment les uns des autres. Ceux-ci présentent par conséquent
d’importantes disparités de contenu et de structure. Le degré de spécification
et d’approfondissement des données est fonction de la priorité et de l’importance accordées
par chaque canton aux thématiques étudiées. Par ailleurs, les indicateurs et
leur méthode de relevé sont définis de manière différente dans les cantons.
L’analyse de l’organisation des systèmes cantonaux d’observation du territoire (chap.
4.2) met en évidence une grande hétérogénéité des systèmes mis en place dans les
cantons. Les aspects du développement territorial étudiés diffèrent selon les ressources
mises à disposition. Alors que certains cantons travaillent à la mise sur pied de
leur observation du territoire, d’autres cantons exploitent des données obtenues à
l’aide de sets d’indicateurs mûrement testés et procèdent à des relevés périodiques du
développement effectif de leur territoire. Ces disparités observées dans les caractéristiques
et l’exploitation des systèmes cantonaux d’observation du territoire sont le reflet
des différences de moyens (ressources humaines et financières) mis à disposition par
chaque canton.
L’harmonisation des géodonnées de base (chap. 4.3) est une chance à saisir dans la
perspective d’une normalisation des méthodes de relevé des données. Par contre, la
suspension du recensement fédéral qui fournissait tous les dix ans des géodonnées
précises hectare par hectare est une grande perte pour l’observation du territoire. Les
statistiques détaillées sur le comportement des pendulaires que l’on pouvait obtenir sur
l’ensemble du territoire ne sont plus disponibles.
Les entretiens menés avec les responsables de l’observation du territoire dans les cantons
montrent que la simplification et l’harmonisation des systèmes cantonaux
d’observation du territoire répondent à un besoin. Les agglomérations chevauchant
plusieurs territoires cantonaux ont besoin d’une coordination avec les systèmes
d’observation du territoire des cantons voisins. La possibilité d’étudier le développement
des espaces fonctionnels sans se soucier des frontières institutionnelles et politiques
correspond également à un besoin. De plus, les cantons souhaitent pouvoir utili-
39

Analyse
ser un set d’indicateur simple et maniable qui puisse être exploité avec peu de ressources
humaines et financières et qui soit pourvu d’instructions claires sur les méthodes
de mesure.
En conclusion, les résultats de cette analyse confirment les objectifs visés par le présent
projet d’harmonisation des systèmes cantonaux d’observation du territoire.
40

Elaboration du set d’indicateurs
5 Elaboration du set d’indicateurs
5.1 Elaboration du set d’indicateurs
Un avant-projet de set d’indicateurs a été élaboré à partir de la synthèse de l’analyse
des indicateurs utilisés dans les systèmes cantonaux d’observation du territoire (chap.
4.1). Les indicateurs ont été sélectionnés principalement en fonction des trois aspects
suivants:
• Propositions des cantons et de l’ARE (contenus thématiques importants) selon
l’enquête de décembre 2010,
• Pertinence des indicateurs pour l’observation cantonale du territoire (accent mis sur
la planification directrice cantonale),
• Fréquence d’utilisation des indicateurs pour l’observation cantonale du territoire,
respectivement dans les concepts liés à celle-ci.
Deux ateliers auxquels le comité de pilotage a été associé ont permis de définir les
thématiques prioritaires de l’observation du territoire, d’en déduire les indicateurs à
sélectionner et de définir les méthodes de mesure. Ces travaux ont abouti à une première
esquisse qui a dû être testée par quelques cantons partenaires.
De plus, les cantons partenaires se sont accordés pour faire la distinction suivante: un
indicateur considéré comme un indicateur central est applicable sur tout le territoire de
la Suisse tandis que les indicateurs complémentaires ne sont applicables que dans
certains cantons (mais de façon uniforme). Cette différenciation a pour but de tenir
compte dans la planification directrice de problématiques particulières mais différentes
dans les cantons (par ex. le tourisme ou les dangers naturels) et d’éviter de surcharger
le set d’indicateurs.
L’avant-projet comportait les domaines thématiques et indicateurs suivants:
Utilisation des surfaces
• Equivalent-habitant en zone à bâtir par rapport à la surface constructible
• Rapport entre la surface de bâtiments situés en zone à bâtir et la surface des
zones à bâtir
• Pourcentage de zones à bâtir non équipées par rapport à la surface totale de
zones à bâtir
• Pourcentage de surfaces imperméabilisées par rapport à la surface des zones à
bâtir
• Pourcentage de surface des bâtiments hors des zones à bâtir par rapport à la surface
des zones agricoles
Population
• Rapport de dépendance des personnes âgées
• Rapport de dépendance des jeunes
• Pourcentage de petits ménages (1 à 2 pers.) par rapport au total des ménages privés
41

Elaboration du set d’indicateurs
• Pourcentage de population habitant dans des centres de communes par rapport à
la population totale
• Part de ménages privés ayant un revenu inférieur au minimum d’existence
Territoire urbanisé
• Pourcentage de surfaces bâties par rapport aux surfaces à bâtir légales
• Potentiel d’accueil d’habitant-e-s
• Pourcentage de logements vacants par rapport au parc de logements
• Nombre d’emplois dans le commerce de détail par hectare en zones à bâtir
• Pourcentage de résidences secondaires par rapport au parc de logements de
chaque commune
Nature et paysage
• Grandeur moyenne des surfaces non morcelées (largeur effective de maille)
• Superficie des espaces naturels de valeur en pourcentage par rapport à la surface
totale
• Pourcentage de surfaces d’assolement par rapport à la surface minimale
d’assolement fixée pour le canton
• Part de la surface de zones à bâtir dans des zones de degrés de danger rouge ou
bleu
Environnement
• Surface chauffée dans des bâtiments au standard MINERGIE par équivalenthabitant
• Consommation d’eau potable par équivalent-habitant et année
• Masse d’ordures par équivalent-habitant et année
• Pourcentage de population exposée à un bruit supérieur à la valeur limite
d’immission par rapport à la population totale
Mobilité et transports
• Temps de trajet en TIM ou en TP depuis une commune jusqu’au prochain centre
• Pourcentage de population habitant en zone à bâtir et mal desservie en TP par
rapport à la population totale
• Nombre de voitures de tourisme pour 1000 habitants
• Longueur des voies cyclables en zone à bâtir par rapport à la surface en zone à
bâtir
Economie et finances
• Nombre d’emplois en zone à bâtir par rapport à la surface des zones à bâtir
• Rapport numérique entre le nombre de nuitées et la capacité maximale de lits
• Pourcentage d’emplois dans le secteur primaire par rapport au total des emplois
La liste définitive est présentée au chapitre 6.1.
42

Elaboration du set d’indicateurs
5.2 Expérimentation du set d’indicateurs
5.2.1 Procédure de test
Quatre des cantons partenaires (NE, SG, TG et VS) ont testé la maniabilité et la fiabilité
de cet avant-projet. Le but était de faire les modifications nécessaires avant
l’adoption d’un set d’indicateurs. Avant le déroulement de ces tests, un questionnaire a
été préparé puis envoyé aux cantons participant aux tests. Les fiches signalétiques ont
été jointes à cet envoi. Le questionnaire comportait des questions précises sur chaque
indicateur, notamment concernant l’acquisition, la préparation des données de base
utilisées, les problèmes d’utilisation rencontrés ainsi que le temps d’utilisation des indicateurs.
Cette phase de tests s’est déroulée de juin à fin août 2012. A la fin de cette
phase, les quatre cantons ont transmis à la direction du projet - lors d’un entretien et
dans les réponses au questionnaire - les résultats de leurs tests.
Nous présentons ci-après quelques informations donnant un reflet de la motivation des
participants aux tests, du champ d’application des tests et des liens entre l’observation
du territoire et la géoinformation dans les cantons ayant participé aux tests:
Motivation pour la participation aux tests
Neuchâtel: le canton est en train de développer dans le cadre du projet « Monitoring et
Controlling » son propre set d’indicateurs, qui sera coordonné au projet
d’harmonisation en cours.
St. Gall: depuis 2012, l’Office cantonal du développement territorial et de la géoinformatio
(AREG) exécute sur mandat les tâches d’observation du territoire des cantons
de GL, AI et AR. L’AREG s’intéresse par conséquent au développement d’un set
d’indicateurs harmonisé transcendant les frontières administratives.
Thurgovie: le canton a décidé de participer aux tests dans le but d’approfondir et perfectionner
son système d’observation du territoire.
Valais: la révision totale du plan directeur cantonal nécessite l’apport de nouvelles réflexions
concernant l’observation du territoire cantonal.
Champ d’application du test
Neuchâtel: le canton a effectué des tests de simulation afin de se faire une idée de la
disponibilité et de la qualité des données de base et des géodonnées.
St. Gall: le canton a uniquement testé les indicateurs centraux.
Thurgovie: le canton est le seul à avoir fait un test complet de tous les indicateurs.
Valais: le canton a effectué des tests de simulation afin de se faire une idée de la disponibilité
et de la qualité des données de base et des géodonnées.
Liens entre observation du territoire et géoinformation
Neuchâtel: tous les services concernés par des tâches à incidences spatiales ainsi que
le service SIG sont rattachés au même département.
43

Elaboration du set d’indicateurs
St. Gall: l’observation du territoire et la géoinformation font partie du même service
(AREG).
Thurgovie: l’office du développement territorial et l’office de la géoinformation sont rattachés
à des départements administratifs différents.
Valais: le service du développement territorial et le service SIG sont rattachés au
même département.
5.2.2 Résultats des tests
La synthèse des résultats et des conclusions des tests effectués a été présentée au
groupe de pilotage lors de l’atelier tenu le 19 septembre 2012 à Lucerne afin d’ouvrir la
discussion, puis de faire valider cet avant-projet par tous les représentant-e-s des cantons
participant au projet. L’évaluation de la maniabilité et de la fiabilité des 30 indicateurs
a été présentée suivant une signalétique tricolore:
• 11 indicateurs étaient utilisables sans problème
• 17 indicateurs méritaient une discussion complémentaire, mais étaient en
principe utilisables.
• 2 indicateurs étaient inutilisables ou non fiables.
De plus, le groupe de pilotage a été informé des nouvelles observations suivantes:
• Les données de base nécessaires pour plusieurs indicateurs ne sont pas encore
disponibles sur l’ensemble du territoire (par ex. carte des dangers sous forme numérisée)
• Quelques données de base ne sont pas à jour (par ex. les données de base sur
l’état de l’équipement)
• Les périodes de mise à jour de plusieurs jeux de données nécessaires au relevé
de certains indicateurs sont différentes (par ex. l’indicateur « 4.2 Superficie des
espaces naturels de valeur en pourcentage par rapport à la surface totale » nécessite
l’utilisation de plusieurs jeux de données concernant les espaces naturels
de valeur dont la période de mise à jour est différente).
Les discussions avec le groupe de pilotage ont par ailleurs fait ressortir quelques
points précis à respecter pour la mise au net des fiches de description des indicateurs.
5.2.3 Points de discussion et problèmes posés par quelques indicateurs
Nous présentons ci-dessous les points de discussion et les problèmes (signalés en
orange) qui ont été approfondis et, pour la grande majorité d’entre eux, définitivement
résolus avec le groupe de pilotage lors de l’atelier du 19 septembre 2012 à Lucerne.
44

Elaboration du set d’indicateurs
Nouvelle définition de l’équivalent-habitant
L’équivalent-habitant qui est une caractéristique utile pour plusieurs indicateurs était
initialement utilisé dans le domaine de l’économie hydraulique. Il avait été défini dans
l’avant projet de la manière suivante:
Somme de tous les habitants + de toutes les personnes actives + ½ des lits d’hôtellerie
+ 2 / 3 des lits de parahôtellerie
Les tests ont montré que les cantons avaient de la peine à se procurer les données de
la statistique de l’hébergement touristique (HESTA) en raison de la protection des données.
Après une discussion avec le groupe de pilotage, il a été décidé d’opter pour la nouvelle
définition suivante:
Equivalent-habitant = tous les habitants + toutes les personnes actives
Une nouvelle définition de la notion d’équivalent-habitant est actuellement en cours
d’étude sur mandat de l’ARE, mais les résultats ne sont pas encore disponibles à ce
jour (début 2013). Dès qu’une définition simple et pratique de cette notion sera disponible,
elle sera intégrée au présent projet.
Indicateur 1.3 Pourcentage de zones à bâtir pas complètement équipées par rapport
à la surface totale de zones à bâtir
Le modèle minimal de géodonnées sur l’état de l’équipement n’étant pas encore achevé,
il n’est pas encore possible de déterminer selon une méthode uniforme applicable à
l’ensemble du territoire suisse le pourcentage de zones à bâtir non équipées par rapport
à la surface totale de zones à bâtir. Aussi le comité de pilotage a-t-il décidé le 19
septembre 2012 d’utiliser provisoirement l’indicateur 1.3 de la manière suivante:
Pourcentage de zones à bâtir non encore construites par rapport à la surface totale de
zones à bâtir
Dès l’introduction du modèle minimal de géodonnées et du relevé des géodonnées de
base sur l’état de l’équipement, l’indicateur 1.3 sera déterminé conformément à la description
correspondante, c’est-à-dire en tant que pourcentage de zones à bâtir non
équipées par rapport à la surface totale de zones à bâtir.
Indicateur 1.5 Pourcentage de surface des bâtiments hors des zones à bâtir par
rapport à la surface des zones agricoles
Selon la décision du comité de pilotage, il faudra par la suite faire référence à la surface
de bâtiments effectivement utilisés par l’agriculture. Pour mettre sur pied de telles
séries chronologiques, il est nécessaire de disposer des déclarations faites ou de la
différenciation des surfaces de bâtiments (utilisés par l’agriculture ou non utilisés par
l’agriculture) dans le cadre du recensement des autorisations de construire hors de la
zone à bâtir. Dès que les cantons disposeront de telles séries chronologiques, ils pourront
procéder à des calculs plus précis.
45

Elaboration du set d’indicateurs
Indicateur 2.4 Pourcentage de population habitant dans des centres urbanisés
par rapport à la population totale
Dans le cadre des tests, le canton du Valais a proposé de remplacer la référence aux
communes politiques par une référence aux espaces fonctionnels. Il a motivé sa proposition
en prenant l’exemple de la vallée du Rhône qui compte quelques communes
très étendues pour lesquelles il se justifie, pour calculer l’indicateur 2.4, de ne tenir
compte que des centres habités du fond de vallée mentionnés dans le plan directeur
cantonal. Des hameaux de montagne ou en périphérie font partie de ces communes
étendues, mais leur population ne peut pas être comptabilisée dans les centres urbains.
Le groupe de pilotage a tenu compte des réflexions du canton du Valais et modifié la
définition de l’indicateur 2.4 en faisant référence à des centres fonctionnels:
Pourcentage de population habitant dans des centres urbanisés par rapport à la population
totale
Le set d’indicateurs dans sa version définitive ne fait plus référence aux communes
politiques ou aux limites politiques, mais au périmètre des zones urbanisées
d’importance cantonale mentionnées dans le plan directeur cantonal (espaces fonctionnels).
Indicateur 2.5 Part de ménages privés ayant un revenu inférieur au minimum
d’existence
D’entente avec le comité de pilotage, l’indicateur Part des ménages privés ayant un
revenu inférieur au minimum d’existence a été biffé. Des recherches menées par
l’IRAP ont montré que la statistique sur l’impôt fédéral direct contient des indications
personnelles qu’il n’est pas possible de croiser avec les données relatives au nombre
de ménages privés.
Indicateur 3.4 Nombre d’emplois dans le commerce de détail par hectare de zone
à bâtir
Le comité de pilotage a décidé de retravailler et modifier l’indicateur initial 3.4 Nombre
d’emplois dans le commerce de détail par hectare de zone à bâtir en fonction de
l’étude « Services à la population » de l’Office fédéral de la statistique.
En référence à l’étude sur les services à la population de l’Office fédéral de la statistique
(2005), les services retenus comme formant un service minimal de base sont:
• les écoles
• les restaurants
• les agences et offices postaux
• les succursales bancaires
• les magasins d’alimentation générale
• les cabinets médicaux de médecins généralistes
46

Elaboration du set d’indicateurs
Les cabinets médicaux de médecins généralistes qui constituent le réseau « le plus
faible » des services répertoriés serviront de référence pour le calcul du service minimum
de base. Ainsi, on considère que tous les services répertoriés dans la liste sont
présents ou accessibles dans une commune lorsqu’il existe au moins un cabinet médical
de généraliste dans cette même commune. La formulation de l’indicateur 3.4 a été
modifiée de la façon suivante:
Part de communes ayant au moins un cabinet médical de médecin généraliste
Dans le cadre de la consultation de la première ébauche du présent rapport,
l’indicateur 3.4 a été précisé comme suit :
Part de cabinets médicaux par habitant dans une commune.
Indicateur 3.5 Pourcentage de résidences secondaires par rapport au parc de
logements
L’initiative visant à limiter la construction de résidences secondaires a été acceptée
durant les présents travaux d’étude. Le comité de pilotage a décidé le 19 septembre
2012 de faire figurer cet indicateur parmi les indicateurs centraux en raison de
l’actualité politique de cette thématique et d’utiliser la définition de résidence secondaire
figurant dans l’ordonnance du 22 août 2012 sur les résidences secondaires pour
le calcul de cet indicateur. La définition figurant dans l’ordonnance est la suivante:
Est réputée résidence secondaire une résidence qui n’est pas utilisée toute l’année :
a. par une personne domiciliée dans la commune
b. pour les besoins d’une activité lucrative ou d’une formation.
L’ARE décrit dans sa « Notice explicative – Preuve par les communes que leur part de
résidences secondaires ne dépasse pas 20% » comment cela doit être exactement mis
en œuvre.
Indicateur 4.2 Superficie des espaces naturels de valeur par rapport à la surface
totale
Les tests ont mis en évidence la nécessité de regrouper et modifier les données de
base sur les espaces naturels de valeur en utilisant un système SIG. Il faut en particulier
éviter de compter deux fois les surfaces qui se chevauchent. La fiche descriptive de
l’indicateur 4.2 répertorie précisément les surfaces écologiques de valeur à prendre en
compte afin que tous les cantons utilisent les mêmes données.
Indicateur 4.4 Part de la surface de zones à bâtir dans des zones de danger
rouge ou bleu
Les tests ont montré que quelques cantons n’avaient pas encore eu le temps de terminer
leur cartographie des dangers. Selon l’OFEV, la numérisation de toutes les cartes
de dangers devrait être terminée fin 2013. Dès que celles-ci seront disponibles, cet
indicateur pourra être calculé en 2014 sur l’ensemble du territoire national. Dans les
47

Elaboration du set d’indicateurs
cantons qui ne disposent pas encore de cartes numérisées, cet indicateur peut être
calculé à partir des cartes de danger.
Indicateur 5.1 Surface chauffée dans des bâtiments au standard MINERGIE par
équivalent-habitant
Les tests ont démontré que l’indicateur 5.1 était en principe applicable. Les cantons
ayant participé au test ont toutefois demandé s’il était judicieux de relier un indicateur à
un label tel que le label MINERGIE. Le comité de pilotage a donc demandé à l’IRAP de
réexaminer la définition de cet indicateur en faisant référence à l’année de construction
et au type de rénovation des bâtiments. Ce réexamen a permis de voir qu’il fallait conserver
la définition de l’indicateur 5.1 et continuer à le relier au label MINERGIE. Il
n’existe à l’heure actuelle aucun autre indicateur qui puisse fournir des résultats avec
la même fiabilité.
Indicateur 6.4 Longueur des voies cyclables en zone à bâtir par rapport à la surface
en zone à bâtir
L’indicateur Longueur des voies cyclables en zone à bâtir par rapport à la surface en
zone à bâtir a été supprimé après discussion avec le comité de pilotage. Comme il
n’existe à l’heure actuelle aucune base de données sur les cheminements utilisés par
les cyclistes en zone à bâtir, cet indicateur a été écarté après les tests.
Indicateur 7.1 Nombre d’emplois en zone à bâtir
Les discussions avec le comité de pilotage ont porté sur la question de savoir s’il fallait
se référer à des équivalents plein temps ou au nombre d’emplois. Ensuite, elles ont
permis d’examiner s’il ne fallait pas obtenir des informations plus précises sur la surface
en zone à bâtir (zone d’activités, zone industrielle et zone mixte). Le comité de
pilotage a finalement décidé de modifier cet indicateur de la façon suivante:
Nombre d’emplois par habitant
Le comité de pilotage a expliqué cette décision en faisant valoir que la proportion de
personnes actives par habitant permettait de savoir si une commune était plutôt résidentielle
ou plutôt un lieu d’activités et d’emplois.
Indicateur 7.3 Pourcentage d’emplois dans le secteur primaire par rapport au
total des emplois
Lors de l’atelier du 19 septembre 2012, le comité de pilotage a décidé de compléter
l’indicateur 7.3 Pourcentage d’emplois dans le secteur primaire par rapport au total des
emplois et d’ajouter les deux indicateurs suivants:
• Indicateur 7.4 Pourcentage d’emplois dans le secteur secondaire par rapport au
total des emplois
• Indicateur 7.5 Pourcentage d’emplois dans le secteur tertiaire par rapport au total
des emplois
48

Elaboration du set d’indicateurs
En apportant ce complément, le comité de pilotage permet de se faire une vision complète
de la situation de l’emploi dans les trois secteurs économiques (agriculture et
sylviculture, industrie et services).
49

Présentation des résultats du projet
6 Présentation des résultats du projet
6.1 Le set d’indicateurs
Le set d’indicateurs contient dans sa version définitive (cf. annexe 10.1) 30 indicateurs
dont 19 font partie de la catégorie des indicateurs centraux qui, en principe, sont utilisables
pour l’observation du territoire de tous les cantons. Les 11 autres indicateurs
sont des indicateurs complémentaires relevés uniquement dans les cantons et les régions
où ils présentent une pertinence. Le tableau ci-dessous (cf. tableau 2) répertorie
ces 30 indicateurs classés par domaine et par critère. Il indique également si
l’indicateur est central ou complémentaire.
Le set d’indicateur comprend uniquement des indicateurs qui peuvent être mesurés.
Les séries temporelles les tendances peuvent être déduites comme souhaitées.
n o critère indicateur
Domaine : utilisation des surfaces
1.1 Densité de population
Equivalent-habitant en zone à bâtir par rapport
à la surface en zone à bâtir
1.2
Rapport entre la surface de bâtiments situés
en zone à bâtir et la surface des zones
Coefficient d’occupation du
sol
à bâtir
Pourcentage de zones à bâtir pas complètement
1.3 Etat de l’équipement
équipées par rapport à la surface
totale de zones à bâtir
1.4 Imperméabilisation du sol
Pourcentage de surfaces imperméabilisées
par rapport la surface des zones à bâtir
1.5
Constructions hors de la
zone à bâtir
Pourcentage de surface des bâtiments hors
des zones à bâtir par rapport à la surface
des zones agricoles
Domaine : population
2.1 Structure par âge
Rapport de dépendance des personnes
âgées
x
2.2 Structure par âge Rapport de dépendance des jeunes x
2.3 Structure des ménages
Pourcentage des petits ménages (1à 2
pers.) par rapport au total des ménages x
privés
2.4
Pourcentage de population habitant dans
Répartition spatiale de la
des centres urbanisés par rapport à la population
totale
population
x
indicateur
central
x
x
x
50

Présentation des résultats du projet
n o critère indicateur
Domaine : territoire urbanisé
3.1 Taux d'utilisation
Pourcentage d’utilisation réalisée par rapport
à l’utilisation légalisée
x
3.2 Réserves de capacité Potentiel d’accueil d’habitant-e-s x
3.3 Logements vacants
Pourcentage de logements vacants par
rapport au parc de logements
x
3.4 Taux d’approvisionnement
Part de cabinets médicaux par habitant
dans une commune
3.5 Résidences secondaires
Pourcentage de résidences secondaires
par rapport au parc de logements
Domaine : nature et paysage
4.1 Morcellement du paysage
4.2
Valeur naturelle et paysagère
4.3 Surfaces d’assolement
4.4 Dangers naturels
Domaine : environnement
5.1 Efficacité énergétique
5.2 Consommation d’eau
5.3 Quantité de déchets
5.4 Pollution sonore
Grandeur moyenne des surfaces non morcelées
(largeur effective de la maille)
Superficie des espaces naturels de valeur
par rapport à la surface totale
Pourcentage de surfaces d’assolement par
rapport à la surface minimale d’assolement
fixée pour le canton
Part de la surface de zones à bâtir dans
des zones de danger rouge ou bleu
Surface chauffée dans des bâtiments au
standard MINERGIE par équivalenthabitant
Consommation d’eau potable par équivalent-habitant
et année
Masse d’ordures par équivalent-habitant et
année
Pourcentage de population exposée à un
bruit supérieur à la valeur limite d’immission
par rapport à la population totale
Domaine : mobilité et transports
Temps de trajet en TIM et en TP depuis une
6.1 Accessibilité
commune jusqu’au prochain centre
Pourcentage de population habitant en
Qualité de desserte en
6.2
zone à bâtir et avec une desserte TP suffisante
par rapport à la population totale
transports publics (TP)
Nombre de voitures de tourisme pour 1000
6.3 Taux de motorisation
habitants
indicateur
central
x
x
x
x
x
x
x
x
51

Présentation des résultats du projet
n o critère indicateur
Domaine : économie et finances
7.1 Mixité fonctionnelle Nombre d’emplois par habitant x
7.2
Taux d’occupation de Rapport numérique entre le nombre de nuitées
et la capacité maximale de lits
l’hôtellerie
7.3
Importance des secteurs Pourcentage d’emplois dans le secteur primaire
par rapport au total des emplois
économiques
7.4
Importance des secteurs Pourcentage d’emplois dans le secteur secondaire
par rapport au total des emplois
économiques
7.5
Importance des secteurs Pourcentage d’emplois dans le secteur tertiaire
par rapport au total des économiques
emplois
Tableau 2 Le set d’indicateurs harmonisé
indicateur
central
6.2 Descriptif des indicateurs et fiches signalétiques des données
Dans le but de faciliter un relevé uniformisé dans tous les cantons des 30 indicateurs
retenus, l’équipe de recherche a rédigé une fiche descriptive correspondant à chaque
indicateur et contenant les précisions suivantes (cf. Fig. 6):
• Domaine dans lequel l’indicateur a été classé
• Critère relevé par l’indicateur
• Classification dans les indicateurs centraux ou les indicateurs complémentaires
• Désignation précise de l’indicateur
• Explications générales sur le but et la thématique de l’indicateur
• Formule précise de calcul utilisée pour calculer l’indicateur
• Unité de mesure à utiliser pour exprimer l’indicateur
• Définition des différents éléments de la méthode de mesure
• Indications sur les bases de données de référence pour l’obtention des différents
éléments de la formule de calcul
• Niveau d’agrégation le plus bas des données utilisables
• Une proposition concernant la périodicité idéale de relevé de l’indicateur
• Remarques de l’IRAP
La figure ci-dessous présente un exemple de fiche-indicateur.
52

Présentation des résultats du projet
Domaine
Utilisation des surfaces
Critère
Etat de l’équipement
Indicateur central
Indicateur
Explications
1.3 Pourcentage de zones à bâtir pas complètement équipées par
rapport à la surface totale de zones à bâtir
But: renseigner sur l'utilisation économe du sol en se fondant sur l’excès de
zones à bâtir.
Cet indicateur renseigne sur les réserves de zones à bâtir sur le long terme.
Formule de calcul | Unité de
mesure
SOMME DES SURFACES DES ZONES A BATIR NON OU PAS
COMPLETEMENT EQUIPEES (ZBNE) PAR RAPPORT A LA
SURFACE TOTALE DE ZONES A BATIR (ZB)
%
Méthode de mesure et définitions • ZB: surface de toutes les zones à bâtir légales. Zones qui seront
harmonisées selon le modèle minimal de géodonnées pour la planification
d’affectation
• ZBne: toutes les zones à bâtir non ou pas complètement équipées selon
le jeu de géodonnées harmonisées sur l’état de l’équipement
Bases de données Jeu de géodonnées de base – Plans d’affectation (OGéo Identificateur: 73)
Jeu de géodonnées de base – Etat de l’équipement (OGéo Identificateur: 74)
Niveau d’agrégation le plus bas
Périodicité
Commune
Annuellement
Remarques IRAP
Le modèle minimal de géodonnées sur « l’état de l’équipement » est encore
en cours d’élaboration. Tant que ce modèle de géodonnées ne sera pas
achevé, l’indicateur 1.3 sera utilisé, selon la décision prise au Workshop du
19 septembre 2012 à Lucerne, en tant que solution provisoire de la
manière suivante:
• Pourcentage de zones à bâtir non ou pas complètement construites à
l’intérieur de la zone à bâtir par rapport à la surface de zones à bâtir
Avec l’introduction du modèle minimal de géodonnées et l’inventaire du jeu
de géodonnées de base sur l’état de l’équipement, l’indicateur 1.3 sera,
comme décrit, remplacé par l’indicateur « Pourcentage des zones à bâtir non
équipées par rapport à la surface totale de zones à bâtir ».
Fig. 6 Exemple de fiche descriptive d’un indicateur
53

Présentation des résultats du projet
Quelques indicateurs font référence aux mêmes bases de données. Pour éviter des
répétitions dans les fiches d’indicateurs, chaque base de données a été décrite dans
un document séparé : « Fiches signalétiques « (cf. Fig. 7).
Fig. 7 Exemple de fiche signalétique
Toutes les fiches d’indicateurs (cf. annexe 10.1) et les fiches signalétiques (cf. annexe
10.2) ont été regroupées dans deux documents séparés pouvant servir de guides
d’utilisation pour le relevé des indicateurs.
54

Présentation des résultats du projet
6.3 Exemples pratiques
Pour procéder au relevé d’un indicateur, il faut en principe passer par cinq étapes:
1) Se procurer les données: réunir toutes les données de bases indiquées dans la
fiche descriptive de l’indicateur étudié
2) Préparer les données: trier, formater ou reformater les données selon les besoins
3) Faire des calculs: effectuer le calcul des valeurs ou des pourcentages en suivant
la formule de calcul indiquée dans la fiche
4) Donner une représentation des résultats: visualiser les résultats sous forme de
tableau, de carte ou de graphique
5) Interpréter: interpréter les résultats
Les deux exemples pratiques concernant le canton de St. Gall présentés ci-après (Fig.
8 à Fig. 11) permettent de suivre les différentes étapes de la démarche.
55

Présentation des résultats du projet
Exemple pratique 1: indicateur 2.1 Rapport de dépendance des personnes âgées
1) Se procurer les données: pour cet exemple, il importe en premier lieu de se procurer
auprès de l’OFS les données de la Statistique de la population et des ménages
(STATPOP).
Domaine
Population
Critère
Structure par âge
Indicateur central
Indicateur
Explications
2.1 Rapport de dépendance des personnes âgées
But: mettre en évidence la structure des âges et donc le besoin en infrastructures
(maisons de retraite, TP) et logements.
Le rapport de dépendance des personnes âgées désigne le calcul du rapport
numérique entre le nombre de personnes âgées de 65 ans et plus qui, en principe ont
atteint l’âge de la retraite, et les personnes âgées de 20 à 64 ans, qui sont en âge
d’être actives.
Formule de calcul | Unité de
cf. 3)
mesure
Méthode de mesure et
définitions
cf. 1)
Rapport numérique entre le nombre de personnes (H) âgées
de plus de 64 ans et les personnes (H) âgées de 20 à 64 ans
• (H): Population résidante à la fin de l’année selon STATPOP
Bases de données • STATPOP: Office fédéral de la statistique, basé sur le Registre officiel des
personnes des cantons et des communes
%
Niveau d’agrégation le plus
bas
Périodicité
Commune
Annuellement
Remarques -
Fig. 8 Fiche descriptive de l’indicateur 2.1 Rapport de dépendance des personnes âgées
2) Préparer les données: il convient de préparer les données pour faire ressortir la
structure par âge. Le tableau doit indiquer combien d’habitants de tel âge étaient
domiciliés dans la commune Y au moment X.
3) Faire des calculs: il s’agit de calculer le rapport numérique entre le nombre de
personnes âgées de 65 ans et plus et les personnes âgées de 20 à 64 ans.
Remarque concernant les étapes 1 à 3: il est en principe possible de se procurer
directement le rapport de dépendance des personnes âgées au niveau communal
en consultant l’atlas statistique de la Suisse (cf. site Internet de l’OFS). Néanmoins,
du fait qu’il est nécessaire de se procurer les données de la Statistique de
la population et des ménages (STATPOP) pour plusieurs indicateurs, il est préférable
de se procurer auprès de l’OFS l’ensemble des données cantonales sur la
population.
4) Donner une représentation des résultats: la figure Fig. 9 montre le mode de
représentation du rapport de dépendance des personnes âgées choisi par le canton
de St.-Gall pour l’observation du territoire cantonal.
56

Présentation des résultats du projet
Fig. 9 Représentation de l’indicateur 2.1 Rapport de dépendance des personnes âgées dans le canton de
St. Gall
5) Interpréter les résultats: la meilleure façon de procéder est d’interpréter les résultats,
par exemple en fonction des objectifs visés dans la planification directrice
cantonale, ou de refléter l’interprétation de ces résultats dans le controlling du plan
directeur cantonal.
57

Présentation des résultats du projet
Exemple pratique 2: indicateur 6.3 Nombre de voitures de tourisme pour 1000 habitants
1) Se procurer les données: cet exemple nécessite des données de la Statistique
de la population et des ménages (STATPOP) ainsi que des données de la Statistique
des véhicules routiers, toutes deux disponibles auprès de l’OFS.
Domaine
Mobilité et transports
Critère
Taux de motorisation
Indicateur central
Indicateur
Explications
6.3 Nombre de voitures de tourisme pour 1000 habitants
But : renseigner sur l’état de l’urbanisation conforme au développement
durable (pollution sonore, pollution de l’air, étalement urbain), sur la qualité de
vie (mobilité douce) et sur la mobilité. Donner des informations sur la qualité
des TP.
Selon Dieter Appel (1998), la prédominance du trafic individuel motorisé
(disponibilité d’un véhicule) est l’une des causes de l’étalement de
l’urbanisation à la périphérie des villes. Elle est en contradiction avec l’objectif
d’une urbanisation conforme au développement durable.
cf. 3)
Formule de calcul | Unité de
mesure
Méthode de mesure et
définitions
Nombre de voitures de tourisme (V) pour 1000 habitants (H) N
• V: véhicules comptant neuf places assises au maximum, conducteur
compris
• H: population résidante selon STATPOP à la fin de l’année
cf. 1)
Bases de données
• Statistique des véhicules routiers (OFS)
• STATPOP: Statistique de la population et des ménages, OFS basée sur le
registre des habitants
Niveau d’agrégation le plus bas Commune
Périodicité
Annuellement
Remarques IRAP -
Fig. 10 Fiche descriptive pour l’indicateur 6.3 Nombre de voitures de tourisme pour 1000 habitants
2) Préparer les données: il convient de préparer les données de façon à mettre en
relation le nombre de voitures de tourisme avec le nombre d’habitants d’une entité
territoriale, par exemple un canton ou plusieurs communes.
3) Faire les calculs: il s’agit de calculer le nombre de voitures de tourisme pour 1000
habitants.
58

Présentation des résultats du projet
4) Donner une représentation des résultats: la figure 11 montre le mode de représentation
du nombre de voitures de tourisme pour 1000 habitants choisi par le
canton de St. Gall pour l’observation du territoire cantonal.
Fig. 11 Représentation de l’indicateur 6.3 Nombre de voitures de tourisme pour 1000 habitants dans le
canton de St. Gall
5) Interpréter: la meilleure façon de procéder est d’interpréter les résultats, par
exemple en fonction des objectifs visés dans la planification directrice cantonale,
ou de refléter l’interprétation de ces résultats dans le controlling du plan directeur
cantonal.
6.4 Constatations tirées des résultats du projet
Le présent set d’indicateurs couvre la plupart des principales thématiques de la planification
directrice cantonale. Le relevé de la quasi totalité de ces indicateurs est à la
portée des services spécialisés cantonaux. Il n’occasionne pas de moyens excessifs
car les données de base sont disponibles ou sont simples à obtenir. Certaines thématiques
et certains indicateurs nécessitent encore quelques perfectionnements.
6.4.1 Morcellement du paysage
La largeur effective de maille (indicateur 4.1) constitue une exception à la règle de la
simplicité des relevés. Cette grandeur sert à mesurer le morcellement du paysage par
des obstacles artificiels comme le réseau de transports et les constructions et a été
introduite par Bertiller, Schwick et Schmassmann (2007). La Suisse dont le territoire est
exigu doit surveiller le morcellement du paysage qui constitue un problème important,
notamment en raison de son impact négatif sur la biodiversité. Des mesures préventives
d’aménagement du territoire prises à une échelle intercommunale sont le seul
moyen de freiner efficacement le morcellement du paysage. L’indicateur « Largeur ef-
59

Présentation des résultats du projet
fective de maille » a donc été maintenu dans le set d’indicateurs, malgré sa méthode
de relevé relativement fastidieuse et difficile.
Il convient de se demander, vu l’importance de cet indicateur, s’il ne serait pas judicieux
que la Confédération centralise le relevé de la largeur effective de maille canton
par canton. Cela devrait être possible sans occasionner de frais disproportionnés.
Dans le cadre du système national de monitoring du développement durable MONET
(cf. chap. 1.6.2), l’OFEV mesure d’ores et déjà aujourd’hui la largeur effective de maille
sur tout le territoire national. La centralisation par la Confédération des relevés canton
par canton permettrait d’optimiser le degré d’harmonisation de ces données dans les
26 cantons.
6.4.2 Energie
Malgré l’importance et l’actualité des questions énergétiques, il s’avère difficile
d’identifier ou d’élaborer un indicateur approprié. Il serait intéressant de pouvoir représenter
la consommation énergétique ou la part d’énergies renouvelables dans une
commune ou par zone à bâtir. Les statistiques énergétiques ne sont toutefois disponibles
que pour l’ensemble du territoire national.
Le présent set d’indicateurs ne comporte qu’un seul indicateur sur le thème de
l’énergie: l’indicateur 5.1 « Surface chauffée dans des bâtiments au standard MINER-
GIE par équivalent-habitant » permettant de mesurer l’efficacité énergétique des bâtiments.
Cet indicateur fait référence au label MINERGIE qui est à l’heure actuelle le
seul standard de qualité reconnu et largement répandu en Suisse.
6.4.3 Mobilité douce
Depuis le changement de système de recensement fédéral collectant des données par
échantillonnage, les données sur le comportement de la population en matière de mobilité
ne sont plus disponibles hectare par hectare et il est difficile de trouver des indicateurs
intéressants pour étudier la répartition modale ou le comportement des pendulaires.
Ce changement qui affecte considérablement l’observation du territoire au niveau
cantonal est très critiqué par les représentants des services cantonaux
d’observation du territoire. Les données du microrecensement en matière de mobilité
sont certes très détaillées, mais elles ne sont pas disponibles sur l’ensemble du territoire.
Un indicateur relatif à la « Longueur des voies cyclables en zone à bâtir par rapport à
la surface en zone à bâtir » a été expérimenté lors des tests (cf. chap. 5.2). Cet indicateur
devait permettre de représenter la densité du réseau de cheminements en zone à
bâtir fréquentés par les cyclistes. Les discussions sur les résultats des tests ont toutefois
abouti à sa suppression car les données en la matière ne sont pas harmonisées. A
l’heure actuelle, l’Office fédéral des routes (OFROU) développe un système
d’information pour la gestion des routes et du trafic routier (MISTRA) dont la structure
modulaire permet l’intégration d’adaptations aux nouveaux besoins. MISTRA se compose
de diverses applications-métiers. L’une de ces applications-métiers sera consa-
60

Présentation des résultats du projet
crée à la mobilité douce. En effet, l’OFROU souhaite soutenir les cantons et les communes
dans la planification, la réalisation, l’exploitation et l’entretien de réseaux attractifs,
sûrs et d’un seul tenant de voies cyclables et piétonnes. L’application-métier « mobilité
douce » facilitera la mise en œuvre de standards uniformisés et améliorera les
possibilités de mise en relation avec les géo-données de base de la Confédération, du
canton et de tiers (cf. Schneeberger/Bolli 2012). Il sera alors possible de définir un indicateur
de mobilité douce que l’on pourra relever grâce aux données obtenues par
l’utilisation de l’application-métier en cours de développement.
6.4.4 Mixité socio-économique
La représentation de la mixité socio-économique dans une entité urbanisée serait très
utile pour l’observation du territoire. L’indicateur « Part de ménages privés ayant un
revenu inférieur au minimum d’existence » a dû toutefois être supprimé. La base de
données qu’il aurait été nécessaire d’utiliser est la statistique sur l’impôt fédéral direct.
L’expérience a montré que cette statistique qui contient des indications personnelles ne
peut pas être croisée avec les données relatives au nombre de ménages privés. Il a
donc été décidé d’entente avec le comité de pilotage d’éliminer cet indicateur. Cette
lacune ne peut pour le moment pas être évitée en raison de l’absence de bases de
données.
61

Conclusions et perspectives
7 Conclusions et perspectives
Le projet de développer un set commun d’indicateurs avec 11 cantons en vue d’une
harmonisation des systèmes d’observation du territoire était très ambitieux. Les résultats
prouvent toutefois qu’il est possible de relever ce défi et que les objectifs visés ont
pu être atteints – certains aspects étant bien sûr perfectibles. Un set composé de 30
indicateurs précisément définis, que tous les cantons peuvent utiliser, est désormais
disponible.
Elaboration selon un mode participatif avec les cantons
Le set d’indicateurs élaboré est le fruit d’une démarche pragmatique et consensuelle.
Dans un premier temps, un état des lieux des systèmes d’observation du territoire dans
les cantons et une analyse des besoins des services cantonaux en charge de
l’observation du territoire ont permis d’esquisser les contours d’un avant-projet. Ces
résultats ont ensuite été affinés en vue de l’élaboration de la présente proposition
d’indicateurs. La discussion des thématiques à retenir pour l’établissement des indicateurs
de l’observation du territoire cantonal dans le cadre d’ateliers communs avec des
représentants des services cantonaux de l’observation du territoire a joué un rôle clé
pour le développement du set d’indicateurs qui a été ensuite validé par le comité de
pilotage. Les échanges directs entre représentants cantonaux des services
d’observation du territoire dans le cadre de plusieurs ateliers ont également fait progresser
le processus de manière déterminante.
Tests avec les cantons partenaires
Une attention particulière a été accordée à la maniabilité ainsi qu’à la convivialité des
indicateurs. Les tests effectués dans les différents cantons partenaires ont été très
utiles à cet égard car tout ce qui paraît facile à utiliser sur le papier ne convient pas
toujours dans la pratique. Les modifications résultant de l’expérimentation-test des indicateurs
concernent seulement la maniabilité du set d’indicateurs. Cette précision est
importante, notamment pour les cantons qui n’ont pas pris part au projet, mais qui songent
à utiliser ce set d’indicateurs pour l’observation de leur territoire.
Un set d’indicateurs perfectible
Ce set d’indicateurs ne doit pas être considéré comme immuable. Ses limites sont manifestes
du point de vue de la disponibilité des données. Force est de constater par
ailleurs qu’il n’est pas possible d’établir un set d’indicateurs répondant à tous les souhaits.
L’accent a été mis sur la maniabilité et la convivialité d’utilisation de ce set dans
les cantons et non pas sur une sélection exhaustive, basée sur des études théoriques
poussées mais non praticable, d’indicateurs. Ainsi, malgré son importance accrue pour
la planification directrice cantonale, le thème de l’énergie n’est pas suffisamment représenté
car les données existantes ne permettent pas l’établissement d’indicateurs
utilisables dans ce domaine. Il sera donc nécessaire d’apporter par la suite des compléments.
D’autres lacunes sont constatées dans les domaines thématiques de la mobilité
douce et de la mixité socio-économique. Néanmoins, les systèmes d’observation
du territoire devront à l’avenir traiter certainement de nouvelles thématiques et, par
62

Conclusions et perspectives
ailleurs, des changements dans les bases de données et la disponibilité de celles-ci
nécessiteront des adaptations ou l’intégration de nouveaux indicateurs. Ensuite, si le
set d’indicateurs fait ses preuves, il conviendra de veiller à en assurer la continuité, au
besoin grâce à l’accompagnement d’experts et de spécialistes, dans le cadre d’ateliers
organisés à un rythme annuel.
Travailler avec des géométries variables
Un set d’indicateurs harmonisé avec des indicateurs communs, une description et méthode
de mesure communes rend possible une planification et un système
d’observation du territoire transcendant les frontières administratives (Communes,
Cantons). La prise en compte de la disponibilité de données géoréférencées pour les
indicateurs peut contribuer à l’élaboration d’espaces fonctionnels aux géométries variables
selon l’espace observé. Le potentiel des modèles de géodonnées minimaux
pour l’harmonisation des systèmes d’observation du territoire doit être utilisé en conséquence.
Base pour une normalisation de l’observation cantonale du territoire
L’état des lieux des systèmes cantonaux d’observation du territoire a montré que
l’accomplissement de cette tâche est bien institutionnalisé dans les cantons partenaires.
Dans quelques cantons, l’observatoire du territoire est encore en construction.
Les moyens mis à la disposition de l’observation du territoire diffèrent d’un canton à
l’autre et sont souvent très limités. Il en résulte une grande hétérogénéité des systèmes
d’observation du territoire. Aujourd’hui, les cantons disposent pour la plupart
d’un set d’indicateurs de l’observation du territoire bien souvent en cours de remaniement
(adaptations de grande ampleur aux nouvelles bases de données) ou même en
cours d’élaboration. Le présent set d’indicateurs peut ainsi contribuer à une harmonisation
des critères et standards d’observation du territoire dans les cantons.
Une observation cantonale du territoire efficace exige des objectifs précis
Ce set d’indicateurs désormais à la disposition des cantons constitue une base tangible
dans la perspective de la mise en place d’un système d’observation du territoire
harmonisé transcendant les frontières cantonales. Le contrôle de l’efficacité des mesures
d’aménagement du territoire ne fait certes pas l’objet du présent projet, mais il
est d’une importance primordiale pour favoriser un aménagement du territoire respectueux
des buts et principes constitutionnels. L’observation du territoire permet de recueillir
des informations sur le développement territorial. Pour que celui-ci ait une orientation
conforme au développement durable, un contrôle de l’adéquation entre les objectifs
et la situation réelle est nécessaire, ce qui implique que l’on compare régulièrement
le développement territorial réel aux objectifs de développement durable du territoire.
Les objectifs visés doivent donc être définis de manière précise. Or, cette tâche
constitue un défi important dans de nombreux cantons. L’acceptation d’objectifs précis
découle en effet de processus de décisions politiques.
63

Conclusions et perspectives
Base pour une harmonisation de l’observation cantonale du territoire
L’élaboration du set d’indicateurs selon une démarche consensuelle donne une base
solide aux travaux d’harmonisation des systèmes cantonaux d’observation du territoire.
Identifier des indicateurs représentatifs dans des cantons dont la géographie et la
structure territoriale sont très différentes constituait un véritable défi. La subdivision en
indicateurs centraux et complémentaires est une solution adéquate qui tient compte
des multiples particularités et intérêts cantonaux dans de nombreux domaines (par ex.
le tourisme) sans pour autant imposer des indicateurs inutiles aux autres cantons. Une
harmonisation réelle des systèmes cantonaux d’observation du territoire suppose toutefois
la mise en œuvre du set d’indicateurs dans tous les systèmes cantonaux
d’observation du territoire. Dans l’intérêt d’une harmonisation plus large, il serait par
conséquent utile que de nombreux cantons utilisent ce set et rejoignent les cantons
partenaires du projet. Cela présuppose que les cantons s’engagent à respecter certaines
obligations. Plusieurs formes d’engagement sont envisageables:
• Recommandation de la Conférence suisse des aménagistes cantonaux
(COSAC)
• Directives techniques de la Confédération et de la COSAC
• Négociations bi- ou multilatérales avec les cantons
• Modification de la loi fédérale ou ordonnance du Conseil fédéral
Il semble réaliste de commencer par un faible degré d’engagement et, si l’utilisation
pratique est concluante, de convenir d’obligations plus contraignantes.
Prochaines étapes d’action
Tant pour éviter de coûteux doublons dans la recherche de données ainsi que dans
leur interprétation que pour tenir compte de la précarité des ressources humaines et
financières disponibles dans la majorité des cantons, les présentes recherches devaient
permettre d’étudier si la mise au point d’un set d’indicateurs centraux était une
voie envisageable en vue d’une harmonisation des systèmes cantonaux d’observation
du territoire.
Dans la pratique, on constate que de nombreux cantons font des commandes parallèles
à l’OFS pour obtenir des données identiques et qu’ils doivent également trouver
des solutions pour l’utilisation de certaines données protégées. Cela représente parfois
un travail très conséquent. Les représentants des cantons partenaires et l’Office fédéral
du développement territorial sont donc intéressés à rencontrer l’OFS pour discuter
d’une solution commune au problème « observation du territoire versus protection des
données ». Par la même occasion, il serait intéressant d’étudier avec l’OFS comment
simplifier la remise de données et comment unifier les contrats d’utilisation.
Plus la normalisation de la saisie des données aura progressé, plus les coûts de relevé
diminueront et plus la comparabilité des résultats de l’observation du territoire sera
améliorée. Le système harmonisé d’observation du territoire pourrait être rattaché soit
à un service fédéral (l’Office fédéral du développement territorial), soit à une structure
64

Conclusions et perspectives
intercantonale (par ex. la Conférence suisse des aménagistes cantonaux COSAC) soit
à un organisme spécialisé compétent. Les résultats de l’observation intercantonale du
territoire pourraient être publiés dans une application SIG et complétés d’analyses cantonales
spécifiques. Un système intercantonal d’observation du territoire intégré à un
SIG qui utiliserait le présent set d’indicateurs faisant référence à des définitions unifiées
de chaque indicateur, méthode de mesure, base de données et mode
d’exploitation pourrait avoir pour support une banque de données. Celle-ci serait d’un
précieux soutien pour l’introduction ou la révision du système d’observation du territoire
de plusieurs cantons.
L’utilisation de ces potentiels par le présent set d’indicateurs nécessite d’abord leur
application par les cantons.
65

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8 Bibliographie
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Kanton Solothurn, Departement Bau und Justiz, Amt für Raumplanung (2008): Raumbeobachtung
Kanton Solothurn: Bereich Siedlung - Bauzonen der Gemeinden
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(2009): Themenbericht 3 - Natur und Landschaft
Kanton St. Gallen, Amt für Raumentwicklung und Geoinformation, Bereich Raumbeobachtung
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Bericht 2009
Kanton Thurgau, Amt für Raumplanung (2009): Raumbeobachtung und Controlling.
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www.baselland.ch, consulté le 22 juin 2010
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www.monet.admin.ch, consulté le 28 janvier 2013
www.so.ch, consulté le 22 juin 2010
www.vs.ch/raumentwicklung, consulté le 28 janvier 2011
70

Table des illustrations
9 Table des illustrations
Fig. 1 Déroulement du projet ..................................................................................... 19
Fig. 2 Organisation du projet ..................................................................................... 20
Fig. 3 Approche suivie ............................................................................................... 25
Fig. 4 Organigramme de l’Office du développement territorial et de la géoinformation
du canton de St. Gall ....................................................................................... 33
Fig. 5 Etat d’avancement de la MO conforme aux exigences de l’OMO MO93 et PN 38
Fig. 6 Exemple de fiche descriptive d’un indicateur ................................................... 53
Fig. 7 Exemple de fiche signalétique ......................................................................... 54
Fig. 8 Fiche descriptive de l’indicateur 2.1 Rapport de dépendance des personnes
âgées .............................................................................................................. 56
Fig. 9 Représentation de l’indicateur 2.1 Rapport de dépendance des personnes
âgées dans le canton de St. Gall ..................................................................... 57
Fig. 10 Fiche descriptive pour l’indicateur 6.3 Nombre de voitures de tourisme pour
1000 habitants ................................................................................................. 58
Fig. 11 Représentation de l’indicateur 6.3 Nombre de voitures de tourisme pour 1000
habitants dans le canton de St. Gall ................................................................ 59
71

Annexe
10 Annexe
72

Annexe
10.1 Set d’indicateurs
(document séparé)
73

Annexe
10.2 Fiches signalétiques
(document séparé)
74

Annexe
10.3 Liste des documents analysés
cf. chap. 4.1.1
canton /
Confédération
auteurs
date de
parution
Bund IRL/ARE 2005
Monitoring nachhaltige Richtplanung
AG
Kanton Aargau, Departement
Bau, Verkehr und Umwelt, Abteilung
Raumentwicklung
2009
Raumbeobachtung Kanton Aargau
Aktuelle Daten über die Raumentwicklung
AG
Kanton Aargau, Departement
Bau, Verkehr und Umwelt, Abteilung
Raumentwicklung
2009
Stand der Erschliessung 2008
Erläuterungsbericht und Nachweis
Gemeinden und Regionen
BE Kanton Bern 2010 Raumbeobachtung Kanton Bern
GR Kanton Graubünden 2010
Raumbeobachtung Kanton Graubünden
Neue Daten über die Raumentwicklung
(Entwurf)
LU
NW
OW
SG
SG
SG
SG
SG
Kanton Luzern,
Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement,
Dienststelle Raumentwicklung,
Wirtschaftsförderung und Geoinformatik
Kanton Nidwalden,
Amt für Raumentwicklung
Kanton Obwalden
Amt für Raumentwicklung und
Verkehr
Kanton St. Gallen,
Amt für Raumentwicklung und
Geoinfromation,
Bereich Raumbeobachtung
Kanton St. Gallen,
Amt für Raumentwicklung und
Geoinfromation,
Bereich Raumbeobachtung
Kanton St. Gallen,
Amt für Raumentwicklung und
Geoinfromation,
Bereich Raumbeobachtung
Kanton St. Gallen,
Amt für Raumentwicklung und
Geoinfromation,
Bereich Raumbeobachtung
Kanton St. Gallen,
Amt für Raumentwicklung und
Geoinfromation,
Bereich Raumbeobachtung
titre
2009 Monitoring-Controlling-Konzept
2010
2009
2010
2010
2009
2007
Raumbeobachtung: Bevölkerungs-,
Beschäftigten- und Siedlungsentwicklung
in Nidwalden auf
www.nw.ch (Onlineschalter →
Dienstleistungen)
Richtplanung Obwalden: Raumbeobachtung
Indikatoren-Set 1. Fassung
Gemeinsame Raumbeobachtung
(SG, AR, AI, GL) 3. Entwurf Indikatorenliste
Themenbericht 4 - Grundversorgung
im Kanton St. Gallen
Themenbericht 3 - Natur und Landschaft
Themenbericht 2 - Mobilität im Kanton
St. Gallen
2003 Themenbericht 1 - Bauzonen
SO Kanton Solothurn, 2007 Raumbeobachtung Kanton Solo-
75

Annexe
canton /
Confédération
SO
SO
TG
TG
UR
VS
ZG
ZH
TI
VD
JU
JU
GE
auteurs
Departement Bau und Justiz,
Amt für Raumplanung
Kanton Solothurn,
Departement Bau und Justiz,
Amt für Raumplanung
Kanton Solothurn,
Departement Bau und Justiz,
Amt für Raumplanung
Kanton Thurgau,
Amt für Raumplanung
Kanton Thurgau,
Amt für Raumplanung
Kanton Uri,
Justizdirektion,
Amt für Raumentwicklung,
Abteilung Raumplanung
Kanton Wallis,
Departement für Volkswirtschaft,
Energie und Raumentwicklung,
Dienststelle für Raumentwicklung
Kanton Zug,
Baudirektion,
Amt für Raumplanung
Kanton Zürich,
Baudirektion,
Amt für Raumordnung und
Vermessung,
Abteilung Kantonsplanung
Gian Paolo Torricielli, Eric Stephani
SDT Service du développement
territorial, Canton de Vaud
Canton du Jura,
Service de l'aménagement du
territoire
Canton du Jura,
Service de l'aménagement du
territoire
Canton de Genève,
Direction générale de
l’aménagement du territoire,
Département du territoire
date de
parution
2008
2008
2009
2009
2010
2010
2004
2010
2009
2009
2002
2010
2009
titre
thurn: Bevölkerung und Wohnen
Raumbeobachtung Kanton Solothurn:
Bereich Siedlung - Bauzonen
der Gemeinden (2003-2007)
Richtplancontrolling: Ziel- und Vollzugscontrolling
Raumbeobachtung und Controlling
Bericht 2009
Raumbeobachtung und Controlling
Anhang
Nachaltigkeits-Monitoring im Kanton
Uri - Vorgehen und Ergebnisse
(= GINES im Kanton Uri)
auf www.vs.ch/raumentwicklung
Modifikation Bevölkerungsperspektive
2000 - 2020 für den
Kanton Zug
Raumbeobachtung auf
www.kantonalplanung.zh.ch
Piano direttore cantonale Osservatorio
dello sviluppo territoriale - Lo
sviluppo territoriale nel cantone
Ticino Rapporto 2008 + Lista indicatori
Contenu du site Internet de l'observatoire
du territorie
Set d'indicateurs pour le "controlling"
du plan directeur cantonal
Rapport - Evaluation du plan directeur
cantonal 2005 - 2010
Monitoring du plan directeur cantonal
76

Annexe
10.4 Analyse des indicateurs des systèmes cantonaux d’observation du territoire:
Domaines et critères
cf. chap. 4.1.2
77

Annexe
78

Annexe
10.5 Etat de l’observation du territoire au niveau cantonal
Cf. chap. 4.2.2
79

Annexe
80