21 Prinzipien zur Raumplanung - IRAP

21 Prinzipien zur Raumplanung
Von Kurt Gilgen, Dezember 2002
Aus dem Inhalt
Einleitung ...................................................................................................................................................... 1
1. Das Prinzip der Theoriebildung: Vom Unterschied zwischen Theorie und Realität ........................... 2
2. Das Prinzip der komplementären Betrachtungsweisen...................................................................... 2
3. Das Kausalitätsprinzip: Planung als Früherkennung, Prophylaxe und Problemlösungsprozess....... 3
4. Das Finalitätsprinzip: Planung, ausgehend von Visionen, erwünschten Entwicklungen und Zielen.. 3
5. Das Gegenstromprinzip ...................................................................................................................... 3
6. Das Top-Down-Prinzip: Von übergeordneten Netzen zu den einzelnen Netzelementen .................. 4
7. Das Bottom-Up-Prinzip: Von Zellen zu Organismen .......................................................................... 4
8. Das Verantwortungsprinzip und die Gerechtigkeitsethik.................................................................... 5
9. Das Prinzip Transparenz und Selbstdeklaration ................................................................................ 6
10. Das Entsprechungsprinzip von Kompetenzen und Verantwortung .................................................... 7
11. Das Entsprechungsprinzip von Macht und Verantwortung sowie von Rechten und Pflichten........... 7
12. Das Prinzip der Konsensfindung: Diskursethik................................................................................... 8
13. Das Prinzip Partizipation..................................................................................................................... 8
14. Das Vertretungsprinzip: Die Anwalts- und Treuhänderfunktion ......................................................... 9
15. Das Prinzip der Planungspflicht........................................................................................................ 10
16. Das Subsidiaritätsprinzip .................................................................................................................. 11
17. Das Prinzip des stufengerechten Planungsmittels: Instrumente und deren Verbindlichkeit ............ 11
18. Das Prinzip der abstimmungsgerechten Festlegungen und Vereinbarungen.................................. 12
19. Das Prinzip Nachhaltigkeit und der Faktor Zeit ................................................................................ 13
20. Das Prinzip der Kooperation............................................................................................................. 14
21. Das Prinzip der Korrigierbarkeit........................................................................................................ 14
Einleitung
Veränderungen in der Gesellschaft, in der Wirtschaft und Politik wirken sich auf unseren Lebensraum
aus, sie haben räumliche und ökologische Folgen. Fachgebiete wie die Raumplanung müssen sich immer
wieder neu auf diesen Wandel einstellen. Insbesondere die Privatisierung bisher öffentlicher Aufgaben,
die sich veränderten Ordnungsprinzipien infolge von Deregulierung und Globalisierung sowie die in
jüngerer Zeit zunehmend dringlicher gestellten Sicherheitsfragen erfordern eine Neuorientierung auch der
Raumordnungspolitik und der Fachdisziplinen im Bereich der Raumentwicklung.
Es soll und kann hier nicht darum gehen, diese Neuorientierung zu skizzieren oder gar fertige Lösungen
auf all die neuen Problemstellungen aufzuzeigen. Doch ein Hinterfragen dessen, was sich bisher bewährt
zu haben schien und ein Suchen nach den dringlich zu behandelnden aktuellen Themen ist jedenfalls
angezeigt. Die im Folgenden thesenartig formulierten Prinzipien basieren auch nicht auf umfassenden
Analysen. Sie widerspiegeln vielmehr die Diskussionen am IRAP, dem Institut für Raumentwicklung an
der Hochschule für Technik Rapperswil. Der Stand dieser Diskussionen ist geeignet, die Thesen nach
Aussen zu tragen, um das Gespräch darüber, was Bestand haben soll und was erneuerungswürdig ist,
auch ausserhalb der Hochschule führen oder vertiefen zu können. Es handelt sich um je 7 Thesen zu
Planungsgrundlagen und Planungsmethodik, zur Planungsethik und Rollenverteilung in der Raumordnung
sowie zur Umsetzung d.h. zu instrumentellen Aspekten.
Ausgehend von allgemeingültigen Prinzipien, wird versucht, Aussagen für die Raumentwicklung herzuleiten.
Die Thesen sind in einer Weise formuliert, dass sie möglichst über die Raumplanung hinaus, für das
Planen im Allgemeinen, für den Umgang mit Konfliktbehandlungen und für den Umgang mit dem Lebensraum
generell, gültig sein können, im Kleinen wie im Grossen und unabhängig von politischen Grenzen.
Sie sollen zur Theoriebildung in den Planungs- und Raumwissenschaften einen Beitrag leisten.
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1. Das Prinzip der Theoriebildung: Vom Unterschied zwischen Theorie und Realität
Im Alltag wird der Unterschied zwischen Modellvorstellungen und Wirklichkeit oft verwischt, was zu gravierenden
Fehlschlüssen führen und Fehlentscheidungen in Politik und Wirtschaft zur Folge haben kann.
Das war bisher so und wird sich auch künftig kaum ändern. Dies mag trivial erscheinen. Ein unermüdliches
Hinterfragen des Umstandes, dass wir Fehler begehen und das Aufdecken der Ursachen, weshalb
diese begangen werden, ist deshalb unumgänglich.
Bei Planungen – und allgemeiner bei planerischen und wissenschaftlichren Untersuchungen – werden
verschiedene Elemente zum Gegenstand von Betrachtungen bzw. von Modellbildungen. Bereits in der
Auswahl von Untersuchungs- bzw. Planungsgegenständen liegen erste Entscheidungen. Es werden zunächst
Aspekte untersucht, welche für die Analyse der Phänomene einen hohen Erklärungswert aufweisen.
Haben Erkenntnisse eine einfache Form, so stellt dies einen ersten Hinweis dar, dass sie sich für
Verallgemeinerungen eignen. In der Verallgemeinerung liegt auch die Hoffnung und Erfahrung, dass sich
Erkenntnisse aus anderen Disziplinen dank Analogieschlüssen auf das eigene Sachgebiet übertragen
lassen.
Auf diese Weise gefundene Erklärungen werden an weiteren Beispielen bzw. mittels Experimenten überprüft.
Stossen sie nirgends auf Widersprüche bzw. können diese ausgeräumt oder ihrerseits erklärt werten,
so verdichten sich Erklärungen zu Gesetzmässigkeiten. Es lassen sich ferner, vereinfachend gegenüber
der Realität, Modelle entwickeln, welche diese zumindest in Teilaspekten zu erklären in der Lage
sind.
Es gilt Modelle und Planungstheorien zu entwickeln, die über die Raumplanung hinaus Gültigkeit haben;
ihnen kommt in der Regel ein höherer Stellenwert zu, als fachspezifischen Theorien.
Sie bilden sich häufig, wenn Untersuchungen bis zu jener Bearbeitungstiefe durchgeführt werden, dass
die Resultate bzw. Planungslösungen in einfacher Form erscheinen. Theorien erhärten sich auf diese
Weise nach und nach, wenn sie in der verallgemeinerten Anwendung zu keinen Widersprüchen mit der
Realität führen.
Modelle dürfen, auch wenn sie noch so perfekt erscheinen, dennoch nie mit der Realität verwechselt
werden; Theorien können Prozesse noch so gut erläutern, sie erklären immer nur Aspekte der Wirklichkeit.
2. Das Prinzip der komplementären Betrachtungsweisen
Der Ausdruck der „komplementären Betrachtungsweise“ 1 meint, dass zwei sich zuwiderlaufende oder
sich gar widersprechende Betrachtungsweisen nebeneinander Gültigkeit haben können, um bestimmte
Phänomene erklären zu können.
In diesem Sinne stehen Kausalität und Finalität nebeneinander und sind nicht – wie in der ersten Zeit
nach Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes – gegeneinander auszuspielen. Individuelles und kollektives
menschliches Verhalten lassen sich erklären sowohl als Folge der bisherigen Entwicklung als auch
als Antwort auf Zukunftsbilder, Träume, Visionen. Der naturwissenschaftlich und philosophisch geführte
Diskurs über die Teleologiefrage ist alt und bricht offenbar mehr oder weniger periodisch immer wieder
auf. Die Frage, ob mit Blick auf Planungsaufgaben, das Ursache-Wirkungs-Denken im Vordergrund zu
stehen hat oder ob Zukunftsbilder antizipiert werden müssen, wird hier in der Weise beantwortet, dass
sich die beiden Prinzipien nicht ausschliessen, sondern dass beide zum Verständnis der individuellen und
der gesellschaftlichen Veränderungsprozesse notwendig sind.
Planung soll analysierend Erfahrungswissen in Zukunftsstrategien übertragen; sie soll gleichzeitig anzustrebende
Zukunftsbilder als Orientierungshilfe formulieren.
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3. Das Kausalitätsprinzip: Planung als Früherkennung, Prophylaxe und Problemlösungsprozess
Die traditionelle Planungstheorie und Systemtechnik baut im wesentlichen auf dem Denkmuster auf, dass
es bei Planungsaufgaben um die Lösung von Problemen geht. Dies ist an sich weiterhin ein richtiger Ansatz.
Probleme haben ihre Ursachen; diese gilt es zu erfassen, künftig zu beeinflussen bzw. ihnen etwas
entgegenzusetzen. Dabei soll das Einfluss- bzw. Handlungsfeld optimal ausgeschöpft werden. Die zu
verfolgenden Ziele ergeben sich aus dem Bestreben, Probleme und Konflikte zu beheben oder zu mildern
bzw. sie künftig zu vermeiden.
Planung, als vorhausschauendes, prophylaktisches Handeln, fordert zurecht zweckmässige, d.h. aufgabengerechte
Beobachtungsgrundlagen: Periodische statistische Erhebungen, Messreihen, Stichprobenermittlungen,
Meinungsforschung, Raumbeobachtung usw. Diese dienen der Ursachen-Wirkungs-
Analysen, der Zielfindung wie der Modellbildung und den Vorhersagen (Prognosen).
Analysen sind unerlässlich für die Problemfrüherkennung, die Zielformulierung sowie die rechtzeitige
Entwicklung von Konzepten, Strategien, Massnahmen und Programmen.
4. Das Finalitätsprinzip: Planung, ausgehend von Visionen, erwünschten Entwicklungen
und Zielen
Antworten auf die Frage „Wohin soll die Reise gehen?“ lassen sich nicht in jedem Fall allein – nach dem
Kausalitätsansatz - als Resultat des bisher Geschehenen verstehen. Zumindest in der Auseinandersetzung
mit Fernzielen kommt, um mit Ernst Bloch zu sprechen, unseren Träumen, bzw. den Utopien eine
grosse Bedeutung zu. Die Hoffnung stellt „die Energie zur Veränderung der Welt nach Massgabe unserer
Wünsche bereit“ und vermittelt „diese Wünsche mit den objektiv realen Möglichkeiten der Welt und leitet
zu planvollem Handeln an“. 2
Wenn derzeit im Zusammenhang mit der erwünschten bzw. anzustrebenden Entwicklung häufig von „Visionen“
gesprochen wird, so ist nicht hellseherisches Wissen, sondern es sind viel eher Zukunftsbilder im
Sinne der Bloch’schen Utopien angesprochen.
Zukunftsbilder und Ziele stehen in Wechselbeziehung zueinander: Aus Visionen lassen sich ganze Zielsysteme
ableiten. Raumplanerische Visionen gehen dank ihrem räumlichen Bezug zum Beispiel von einer
künftig erwünschten Entwicklung eines Ortes, einer Stadt, einer Region aus. Daraus lassen sich, im
Vergleich mit der bisherigen Entwicklung, sowohl generelle Ziele als auch operable und operationale Ziele
ableiten. Umgekehrt können bestimmte Ziele Zukunftsbilder erst auslösen: Ziele, wie die nachhaltige
Entwicklung, der haushälterische Umgang mit dem Boden, die Erhaltung der Funktionstüchtigkeit einer
Siedlung, hohe Gestaltqualität, vielfältiges kulturelles Leben, individuelle und gesellschaftliche Entfaltungsmöglichkeiten
oder Erhöhung des Wohlbefindens der Menschen können, zu einem Ganzen zusammengefügt,
Visionen und Leitbilder erzeugen.
Raumplanerische Zukunftsbilder, wie Visionen und Leitbilder, müssen einen Ortsbezug haben, d.h. auf
die Frage Antwort geben: Wo ist was anzustreben? .
5. Das Gegenstromprinzip
Modelle dienen der analytischen wie der konzeptionellen Betrachtung von Entwicklungen, sie bilden die
Realität jedenfalls in der Weise vereinfachend ab, dass die Zusammenhänge verständlich werden. Mittels
Modellen können nur einige, nie aber alle Zusammenhänge erklärt werden. Gelegentlich hat man
sich deshalb mehrerer Modelle gleichzeitig nebeneinander zu bedienen. Werden mittels dieses "Prinzips
des Nebeneinanders" Prozesse betrachtet, so kann man sich auch schwer erfassbaren, komplexen Systemen
nähern.
Bei räumlichen Modellen bzw. Systemen sollen sich netzartige und zellenartige Betrachtungsweisen nicht
gegenüberstehen, sondern müssen nebeneinander Platz haben. Typisch bei diesen räumlichen Modellen
ist deren bildhafte, metapherartige Beschreibung der entsprechenden Modelle. Beim Netz sind es Fäden
oder Bänder, die mittels Knoten zu Maschen verbunden werden. Es entstehen Maschenfelder bzw. Zwi-
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schenräume. Bei der Zellenbetrachtung werden demgegenüber einzelne Raumelemente - man beschränkt
sich oft auch auf Flächenelemente - aneinander gefügt: Solche Modelle definieren ein Raumgefüge
bzw. ein Patchwork von Elementen, welches gelegentlich einen Organismus höherer Organisationsstufe
bildet.
Beide Betrachtungsweisen eignen sich für gross- wie für kleinräumige Strukturen. Häufig gelangt man bei
Netzsystemen von grob- zu feinmaschigen Betrachtungen während solche bei Zellsystemen eher von
Einzelelementen zu Gesamtgefügen führen. Nationale und regionale Konzepte haben damit häufig Netzcharakter
während lokale Planungsmodelle meistens zellenartig sind.
Netzmodell und Zellenmodell sollen komplementär und zudem im Gegenstromprinzip, d.h. das Top-
Down-Prinzip und das Bottom-Up-Prinzip gleichwertig nebeneinander, eingesetzt werden.
6. Das Top-Down-Prinzip: Von übergeordneten Netzen zu den einzelnen Netzelementen
Internationale, nationale und regionale Verkehrs-, Energie-, Versorgungs- und Kommunikationsnetze bilden
einen wesentlichen Teil der Infrastruktur unserer Zivilisation. Die Siedlungsräume bzw. die Aktionsräume
der Menschen entwickelten sich weitgehend im Einflussbereich dieser Netze. Zumindest lässt sich
feststellen, dass die Verkehrs- und Versorgungsnetze sowie die Besiedlungsstrukturen in Wechselwirkung
zueinander stehen. Analoge Beziehungen gibt es beispielsweise auch zwischen Lebensraumvernetzung
und Populationsdichten.
Basierend auf solchen Erkenntnissen werden Konzepte entwickelt, seien es Besiedlungs-, Verkehrs- oder
Landschaftsentwicklungskonzepte. Aus dem Wissen beispielsweise, dass öffentliche Verkehrsnetze auf
dicht besiedelte Räume bzw. Siedlungsachsen angewiesen sind, oder dass Ausgleichsflächen für die Erholungsnutzungen
und aus ökologischen Gesichtspunkten vor allem in den dünnbesiedelten Maschenfeldern
erhalten bleiben und gefördert werden sollen, ergeben sich räumliche Ordnungsmuster.
Die Grundzüge der Raumordnung Schweiz und einige der darauf abgestimmten Konzepte der Kantone
sehen entlang der Hauptachsen des Verkehrs denn auch die wichtigsten Siedlungsentwicklungsgebiete
vor. Folgerichtig bilden die Knoten der Verkehrsnetze die Standorte für zentralörtliche Funktionen, Logistikzentren,
Einkaufs- und Intensiverholungseinrichtungen. Bereiche um Stationen entlang den Hauptachsen
des öffentlichen Verkehrs werden als Entwicklungsschwerpunkte behandelt, gewissermassen die
"zentralen Orte" auf unterer Stufe. Regionale Netzstrukturen übernehmen in selbstähnlicher Weise das
nationale Muster. Lokale und Stadtteilkonzepte gleichen, in einem anderen Massstab, jenen der Regionen.
Auf diese Weise wird ein Modell, das Netzmodell, zu einem Planungsprinzip.
Internationale, nationale und regionale Netze weisen die drei Elemente Bänder, Knoten und Zwischenräume
auf. Siedlungs-/Verkehrsnetze werden – in der Regel nicht deckungsgleich – durch andere Netze
überlagert, z.B. durch ökologische, soziale und Erholungsnetze.
7. Das Bottom-Up-Prinzip: Von Zellen zu Organismen
Von unten nach oben, vom Kleinen zum Grossen oder vom Einzelnen zur Gruppe gelangend, ergeben
sich Gemenge von Einzelteilen bzw. Individuen und bei höheren Organisationsformen, komplexere Gebilde
bzw. Organismen und Gesellschaften.
In der Raumordnung kann ebenfalls von Zellen ausgegangen werden. Die kleinste Einheit im Siedlungsraum
bildet in der Regel die Bauparzelle. Mehrere Parzellen mit einheitlicher Funktion oder Gestalt bilden
die Siedlungszellen, mehrere solcher Siedlungszellen zusammen eine Gebietseinheit. Dabei handelt es
sich um Stadtteile bzw. Ortschaften, d.h. um idealtypische kommunale Raumplanungseinheiten. Mehrere
solcher Gebiets- bzw. Raumplanungseinheiten ergeben eine Planungsregion, sei dies eine städtische
Agglomeration oder eine ländliche Region.
Diese Betrachtungsweise enthält zugleich den Ansatz eines Planungszellenmodells: Einzelne Bauvorhaben
beziehen sich in der Regel auf Parzellen, Gesamtüberbauungen auf Siedlungszellen (grössere auf
Quartiere) und für kommunale Planungsaufgaben eignen sich die Gebiets- bzw. Raumplanungseinheiten.
Mehrere dieser Einheiten zusammen bilden eine Planungsregion, welche sich für strategische Grundla-
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gen, d.h. für die Abwicklung konzeptioneller und programmatischer Aufgaben anbietet. Nach diesem Planungsmodell
löst jede übergeordnete Planungsebene jene Aufgaben, welche die untergeordnete nicht in
der Lage ist alleine zu tun. (vgl. Skalen gemäss „Netzstadt“ 3 )
In traditionellen Strukturen entspricht die politische Gemeinde der Gebietseinheit. Zunehmend sind allerdings
politische Abgrenzungen nicht mehr identisch mit funktional zweckmässigen Planungsperimetern.
Bis in die Achtzigerjahre bildeten regionale Zweckverbände die nächst grössere Planungseinheit, in welchen
die Gemeindeplanungen aufeinander abgestimmt und gemeinsame konzeptionelle Aufgaben wahrgenommen
wurden. Mit Inkrafttreten des schweizerischen Raumplanungsgesetzes verloren die Regionalplanungen
etwas an Bedeutung, weil sie durch die kantonalen Richtplanungen teilweise abgelöst wurden.
Heute zeigen sich aufgrund dieser Veränderungen Planungsdefizite, indem sowohl in den Agglomerationen
wie in den ländlichen Gebieten die strategischen Planungen der Regionen nicht in allen Teilen
durch die kantonalen Planungen übernommen werden konnten.
Es drängt sich eine neue Aufgabenteilung hinsichtlich Entwicklungs- und Verwaltungsaufgaben und deren
zeitgerechte Abwicklung auf:
Entwicklungsaufgaben in der Raumplanung sollen für die einzelnen Siedlungszellen gelöst werden. In der
nächst grösseren Dimension (in den kommunalen Gebietseinheiten) sind die Entwicklungsstrategien und
Massnahmen zu konkretisieren und umzusetzen, welche in Planungsregionen gemeinsam entwickelt
worden sind.
Die Instrumente dagegen, sind – unabhängig der funktional abgegrenzten Planungsebenen – nach wie
vor in den politisch strukturierten, traditionellen Einheiten, den Gebietskörperschaften Bund, Kantone,
Gemeinden zu verwalten.
8. Das Verantwortungsprinzip und die Gerechtigkeitsethik
Verantwortung lässt sich auf die Vergangenheit, die Gegenwart und die Zukunft beziehen.
Wer Verantwortung für Vergangenes trägt, kann zur Rechenschaft gezogen werden. Bei Versäumnissen
drohen rechtlich vorgesehene Verfahren, mit dem Ziel der Wiedergutmachung und / oder der Bestrafung.
Verantwortung für die Gegenwart wird oft mit „moralisch handeln“ gleichgesetzt. Dabei gilt es, im Sinne
der Gerechtigkeitsethik zumindest zwei Aspekte zu beachten. Zunächst soll das Handeln gut sein, d.h.
klug, authentisch, auf die individuelle und die kollektive Interessenlage bezogen und es soll begründet
sein. Es gibt insbesondere pragmatische und ethische Gründe. Das Handeln ist ferner moralisch, wenn
es solidarisch (bezogen auf Gruppen und global) geschieht, wenn es für alle gleichermassen gut ist,
wenn alle gleichberechtigt beachtet werden, wenn es von allen Betroffenen akzeptiert werden kann und
wenn es verallgemeinerungsfähig ist.
Bei der Verantwortung für die Zukunft geht es um das „Prinzip Verantwortung“ im Sinne von Hans Jonas,
d.h. um eine Präventiv-Verantwortung, um eine „Sorge-für-Verantwortung“. 4 Im Zentrum steht dabei nicht
allein der Mensch, sondern die Menschheit und deren langfristige Existenz. Damit ist zugleich die Existenzgrundlage,
die Natur, angesprochen.
Wer hat bei räumlichen Aspekten welche Verantwortung wahrzunehmen? Bezüglich der Versäumnisse
der Vergangenheit stehen jene Probleme und Konflikte im Vordergrund, welche in der Gegenwart nachwirken
und welche Sanierungen erforderlich machen. Dabei geht es um Altlasten (Bodenschutz), um
Gewässerverschmutzung, Lärm- und Luftbelastungen, Landschaftsschäden, ökologische Verarmung,
siedlungsgestalterische und infrastrukturelle Defizite (Gefahren, Verkehrskollapse) usw. Die Verursacher
solcher Sanierungsaufgaben können häufig nicht eindeutig definiert werden, lassen sich nur schwer
ausmachen, existieren nicht mehr oder können nicht zur Rechenschaft herangezogen werden. Die Folgen
hat damit die öffentliche Hand zu tragen.
Dem Gemeinwesen wird auch primär die Verantwortung für die Funktionstüchtigkeit der Infrastruktur zugeordnet.
Mit der Privatisierung bisher öffentlicher Aufgaben und der Liberalisierung der Gesetzesgrundlagen
kommt den politischen Gebietskörperschaften allerdings mehr und mehr die Funktion zu, lediglich
noch die Voraussetzungen zu schaffen, dass wirtschaftlich organisierte Unternehmen Infrastrukturaufgaben
wahrnehmen können. Die Gemeinwesen haben ferner dafür zu sorgen, dass die Bevölkerung und
die Wirtschaft ihre Bedürfnisse befriedigen können (Service public). Dazu gehört insbesondere auch,
dass die weitere Besiedlung innert nützlicher Frist durch Neu- und Umbauten bedürfnisgerecht erfolgen
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kann. Sie haben dabei Ziele und Grundsätze zu beachten, wie das Prinzip Nachhaltigkeit, die haushälterische
Bodennutzung, die erwünschte Gesamtentwicklung, eine geordnete Form der Besiedlung usw.
Dies geschieht im Sinne der Raumplanung auch präventiv. Die Raumplanungsgesetzgebung ist hinsichtlich
solcher Grundsätze und Ziele, aber auch mit der konkret ausformulierten Planungspflicht und dem
Mitwirkungsgebot einer Ethik verpflichtet, die eine landesweite Solidarität anstrebt. Dabei geht es nicht
um eine umfassende Gleichstellung aller Menschen, sie wäre ohnehin allein schon angesichts eines Bodenrechts,
welches das private Grundeigentum zum Gegenstand hat, in ihrer absoluten Form unmöglich.
Durch die Gesetze werden Verantwortungen dem Gemeinwesen zugeordnet; zur Wahrnehmung dieser
Verantwortung fehlen dem Gemeinwesen jedoch einige wesentliche Mittel bzw. sie sind ihm nach und
nach entzogen worden. Auch die Strukturierung der politischen Hoheitsgebiete erschwert ein effizientes
Wahrnehmen der territorialen Verantwortungen.
Jeder Einzelne hat deshalb seinen - und insbesondere auch die Akteure der Wirtschaft, die Grundeigentümer
und die Interessengruppen haben ihren – Teil der Verantwortung zu übernehmen, d.h. sie haben
gemäss den Einflussmöglichkeiten gerecht, gut und solidarisch zu handeln.
9. Das Prinzip Transparenz und Selbstdeklaration
Kenntnisse über Vergangenes, über die gegenwärtige Situation, über Zusammenhänge und Entwicklungen
sind in der Regel unvollständig. Vorhersagen, soweit sie möglich sind, können nur ungenau sein. Die
Folgen des Handelns lassen sich in der Regel nur abschätzen. Wenn verantwortliches Agieren auch darin
besteht, unter Berücksichtigung der Neben- und Fernwirkungen zu handeln, so ist damit auch eine
Pflicht verbunden: Der Verantwortungsträger hat sich entsprechendes Wissen zu verschaffen, wenigstens
soweit es verfügbar und in dem Masse als es verhältnismässig ist.
Wer handelt, hat sich darüber Rechenschaft abzugeben, worin die Auswirkungen bestehen könnten, was
er darüber weiss und was er nicht weiss. Nicht nur sich selbst gegenüber ist diese Transparenz erforderlich,
sondern auch gegenüber den Betroffenen. Hans Jonas fordert in diesem Zusammenhang eine Haltung
der Furcht; er schliesst „die Heuristik der Furcht befähigt zum Vorausdenken.“
Wer ein Projekt befürwortet bzw. wer eine Technik anwendet, wird beweispflichtig. Diese Forderung enthält
nichts mehr und nichts weniger als die Umkehr der Beweislast, wie sie im Strafrecht üblich ist. Dort
wird die Unschuld so lange angenommen, als die Schuld nicht bewiesen ist. Verantwortung in Bezug auf
die Gegenwart und die Zukunft macht nun erforderlich, dass die Unschädlichkeit eines neu entwickelten
Stoffes, die Gefahrlosigkeit einer neuen Technik, Erfindung bzw. eines Vorhabens nachgewiesen ist.
Dem Verursacherprinzip folgend, ist zu deklarieren, was die Auswirkungen des Handelns sein könnten,
insbesondere auch welches und wie sicheres Wissen darüber besteht. Es kann nicht Sache einer Bewilligungs-,
Genehmigungs- bzw. Kontrollinstanz sein, solche Nachweise zu erbringen. Deren Aufgabe liegt
vielmehr darin, Nachweise einzufordern und sie zu prüfen.
Im Bau-, Planungs- und Umweltrecht ist diese Selbstdeklarationspflicht verbreitet und differenziert ausgeprägt.
Plangenehmigungs-, Baubewilligungs- und Konzessionsverfahren sichern formal diese Pflicht.
Auch bei der Kontrolle durch die zuständigen Behörden geht die Formalisierung recht weit: Zweckmässigkeitsprüfung
für bedeutende raumwirksame und Umweltverträglichkeitsprüfung für grössere umweltrelevante
Vorhaben. Damit können inhaltliche Qualitäten aber nicht abschliessend sichergestellt werden,
auch wird in der Praxis zwischen Selbstdeklaration (Nachweis) und Kontrolle nicht durchwegs sauber getrennt.
Das planungsmethodische Wissen über den Umgang mit Unsicherheit und Ungenauigkeit ist vielerorts
ungenügend verbreitet. Es werden bei Kenntnisnotstand auch selten Korrekturmechanismen im
Entscheidungsprozess mit eingebaut.
Wer raum- und umweltwirksam handeln will, hat transparent zu machen, worin das Wissen über Nebenund
Fernwirkungen liegt und was vorgesehen ist, um negativen Auswirkungen sowohl präventiv als auch,
wenn diese später unerwartet auftreten, begegnen zu können.
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10. Das Entsprechungsprinzip von Kompetenzen und Verantwortung
Der Begriff Kompetenz hat zwei Bedeutungen: Kompetenz meint zunächst Fähigkeiten (Jemand ist in
seinem Fachgebiet kompetent). Kompetenz bedeutet aber auch Zuständigkeiten (Jemandem kommt die
Kompetenz zu, Entscheidungen zu fällen, Massnahmen durchzuführen, etwas verfügen zu dürfen). Kompetenzen
(im zweiten Sinne) sollen nur jenen Personen übertragen werden, die hierzu kompetent (im ersten
Sinne) sind.
Kompetenzen, in den beiden Wortbedeutungen, verpflichten zu Verantwortung. Die für einen bestimmten
Sachbereich Zuständigen müssen in diesem Kompetenzbereich verantwortungsbewusst handeln. Wer
Fähigkeiten besitzt - dies ist weit weniger selbstverständlich – soll, allein kraft seiner Fähigkeiten, Verantwortung
übernehmen. Diese ethische Forderung wendet sich sowohl an Intellektuelle, an Personen
mit Erfindungs- und Schöpfungskraft, als auch an solche mit sozialen oder handwerklichen Kompetenzen.
Es geht dabei um ein solidarisches, d.h. dem Gemeinwohl und der individuellen Entwicklung verpflichtetes
Nutzen der dem Individuum eigenen Talente.
Nun muss aber auch die Umkehrung in all ihren Dimensionen gelten: Wer Verantwortung übernehmen
muss, dem sollen entsprechende Kompetenzen zukommen, d.h. Befugnisse und Zuständigkeiten, aber
auch die erforderlichen Aus- und Weiterbildungsmöglichkeiten. Zu dieser ethischen Forderung gesellt
sich eine politische: Nur wer bereit und in der Lage ist, Verantwortung zu übernehmen, dem sind entsprechende
Kompetenzen zu übertragen.
Wem kommt territoriale Verantwortung zu? Und die Frage der Kompetenz: Wer ist in der Lage, Verantwortung
für den Raum und die Umwelt zu übernehmen? „Der Staat?“. In der Schweiz handelt es sich
primär um ein sorgfältig abgestuftes Kompetenznetz aus Staat, Kantonen und politischen Gemeinden.
Die Deregulierung und die Privatisierung bisher öffentlicher Aufgaben verringern allerdings die staatlichen
Kompetenzen im Sinne der Lenkungsmöglichkeiten vor allem in den operativen Bereichen. Strategien,
die in Wahrnehmung von Verantwortlichkeiten entwickelt werden, können damit nicht, bzw. nicht mehr
optimal umgesetzt werden. Es entstehen Defizite, wo sich Kompetenzen und Verantwortung nicht mehr
entsprechen.
Wem die Kompetenz zukommt, Standorte und die Nutzung von Einrichtungen festzulegen sowie Tätigkeiten
auszuüben, welche wesentliche Auswirkungen auf die Umwelt, auf deren Nutzung oder auf andere
raumwirksame Aufgaben haben, soll auch hinsichtlich der Neben- und Fernwirkungen die Verantwortung
wahrnehmen. Die Akteure sollen erst dann handeln dürfen, wenn sie nachgewiesen haben, wie sie dieser
Verantwortung gerecht werden können.
Das Gemeinwesen soll über ein Instrumentarium verfügen, welches erlaubt, der gemeinsam festgelegten
Strategie gerecht, Einfluss auf die Standortentscheide sowie die Nutzung von Gebieten (Räumen) und
Einrichtungen nehmen zu können. Auch Sanktionsmöglichkeiten müssten für die Erfüllung dieser Aufgabe
vorhanden sein.
11. Das Entsprechungsprinzip von Macht und Verantwortung sowie von Rechten und
Pflichten
Kompetenzen sind mit Macht verbunden. Wer Kompetenzen zuteilt bzw. abtritt (delegiert), übt in dieser
Übertragung Macht aus. Wer Kompetenzen zugeteilt erhält, dem wird damit neu eine Machtposition verschafft.
Diese Macht hat dabei verschiedene Gesichter, sie wird wirksam im Ausüben der Kompetenzen,
d.h. in der Art und Weise, wie Kompetenzen wahrgenommen werden.
Die politische Macht tritt als Gesetz, d.h. als Verbot bzw. als Erlaubnis, in Form einer Bewilligung oder
Ablehnung eines Gesuches, als Einschränkung oder Erweiterung des Handlungs- und Bewegungsspielraumes
in Erscheinung. Dabei geht es um Macht kraft Erlass- oder Weisungsbefugnis. Abhängig von der
Verfügungsgewalt über Kapital, wird Macht in den getätigten Investitionen sichtbar aber auch in den potentiell
möglichen wirksam: Macht kraft Portefeuille. Werden Regeln missachtet, Gesetze verletzt, so tritt
sie in Form von Strafen oder Handlungseinschränkungen usw. auf: Macht kraft Sanktionsbefugnis.
Die Entsprechung von Macht und Verantwortung erfährt mit ihrer zukunftsorientierten Dimension (gemäss
Hans Jonas) eine Erweiterung: Macht ist auch mit Blick auf ihre Neben- und Fernwirkungen hin auszuüben.
Die Formel – aus der Grundgesetzgebung (Verfassung) vertraut - wonach wer Rechte für sich in
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Anspruch nimmt, damit auch Pflichten zu übernehmen hat, lässt sich aufgrund des angesprochenen Prinzips
Verantwortung in zweifacher Weise konkretisieren. Rechte und Pflichten, bzw. Macht und Verantwortung
haben sich zu entsprechen (nicht nur das eine folgt aus dem andern).
Macht verpflichtet zur Verantwortung. Nur wer dazu bereit ist, soll Macht ausüben dürfen.
12. Das Prinzip der Konsensfindung: Diskursethik
Zu den demokratischen Entscheidungsprozessen gehören, nach schweizerischem Verständnis, in erster
Linie die Gemeindeversammlungen und Urnengänge. Das Mehrheitsprinzip, welches dabei zur Anwendung
kommt, ist weitgehend auch Muster für kleinere Gremien, sei es in Legislativ-, Exekutiv- oder richterlichen
Behörden; selbst im Vereinswesen werden Mehrheitsentscheide mittels Abstimmungsverfahren
gefällt. Das Mehrheitsprinzip steht der diskursiven Konsensfindung gegenüber. Diese bildet in vielen
Exekutivgremien, in Kommissionen und bei Entscheidungsträgern der Privatwirtschaft ganz selbstverständlich
ein zentrales Entscheidfindungsprinzip. Nur wenn keine Einigung zustande kommt, wird mittels
Abstimmungen auf Mehrheitsentscheide zurückgegriffen.
Die Diskursethik, wie sie von Jürgen Habermas 5 und Karl-Otto Apel vertreten wird, setzt auf den Konsens;
es geht um die Verpflichtung, Konsens anzustreben. „Im Argumentieren müssen sie (die Teilnehmer)
pragmatisch voraussetzen, dass im Prinzip alle Betroffenen als Freie und Gleiche an einer kooperativen
Wahrheitssuche teilnehmen können, bei der einzig das bessere Argument zum Zuge kommen
darf.“ 6 Dies bedeutet, dass bei fairen Bedingungen nach einem unparteiischen Ausgleich der Interessen
bzw. der Konflikte gesucht wird und setzt ein Solidaritätsverhalten voraus, das zumindest zwei Momente
umfasst: Die Gleichbehandlung und der gleichmässige Respekt vor der Würde eines jeden. Die Diskursethik
rechnet mit der Überzeugungskraft des Argumentes, welches aber nicht mit der Fähigkeit des Argumentierens
gleichgesetzt werden darf. Sie kann gar mit dieser in Widerspruch stehen. Auch daraus erklärt
sich die Forderung nach fairen Bedingungen für alle.
Bei komplexen Entscheidungssituationen bzw. bei schwierigen Entscheidungsinhalten, wie sie bei raumund
umweltrelevanten Aufgaben die Regel sind, bedeuten faire Bedingungen insbesondere auch, dass
die Diskursgegenstände „diskursfähig“ aufbereitet sind. Dies geschieht zum Beispiel in der Bildung von
Varianten bzw. Szenarien: Bei der Suche nach der anzustrebenden Entwicklung soll mit Varianten etwa
der Handlungsspielraum abgedeckt und abgesteckt werden.
Bei Entscheidungssituationen bzw. in Konfliktlösungsprozessen (selbst in Friedensverhandlungen) sind
zumindest vier Stufen der Konsensbildung zu beobachten:
• Die Parteien einigen sich grundsätzlich, z.B. darin, ein Infrastrukturproblem gemeinsam lösen zu
wollen (bzw. Frieden zu schliessen).
• Sie kommen im besten Fall überein, konkrete Massnahmen einzuleiten, z.B. einen Verkehrsknoten
zu sanieren (bzw. die Truppen zurück zu ziehen und sie zu entwaffnen).
• Wenn dies nicht möglich ist, versuchen die Parteien schrittweise Lösungen des Konfliktes zu entwickeln
und umzusetzen, sie einigen sich auf eine Vorgehensstrategie.
• Sollte dies nicht gelingen, werden nächste Verhandlungen terminiert oder zumindest ein gegenseitiges
Orientieren über allfällige den Einigungsprozess beeinflussende einseitige Schritte vereinbart,
man einigt sich auf einen ersten Stabilisierungsschritt.
Für die Konsensbildung sind Hilfen bereitzustellen, in Form von echten Argumenten, der Darlegung des
Entscheidungs- bzw. Handlungsspielraumes und der Konsensstufen.
Die in der Raumplanung bereits instrumentell verankerten vier Stufen der Konsensbildung sind konsequent
zu nutzen. (siehe Prinzip 18)
13. Das Prinzip Partizipation
Demokratie kann als Herrschaftsform aufgefasst werden, in welcher die Macht beim Volk liegt. Dabei
können die einzelnen Bürger alle gleichermassen staatsbürgerliche Rechte ausüben und insbesondere in
sozialer Gleichheit an Entscheidungen beteiligt werden. Mit dem Begriff Partizipation wird dieses Demokratieprinzip
zum einen aufgeweitet und zum andern relativiert. Bei der Partizipation geht es nicht nur um
Entscheidungskompetenzen, sondern vielmehr um die Beteiligung an den Entscheidungsprozessen. Da-
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mit sind auch die Entwicklung von Projekten bzw. Lösungen sowie deren Beurteilung und Auswahl, d.h.
die Entscheidungsvorbereitungen angesprochen. Bereits bei der Umschreibung der Projekte und Aufgaben,
der Auswahl von Experten, bei der Erteilung von Aufträgen, der Vorbereitung von Beurteilungsgrundlagen,
der Beurteilung von Aus-, Neben- bzw. Fernwirkungen von Vorhaben und der Sichtung der
Interessen werden Teilentscheide gefällt.
Selbstverständlich können aus rein praktischen Gründen nicht jederzeit alle Interessierten und alle Betroffenen
am Entscheidungsprozess teilnehmen. Es sind vielmehr die Voraussetzung zu schaffen, dass sich
diese mit vertretbarem Aufwand, ihren Interessen entsprechend, optimal einbringen können. In der
Schweiz ist für Raumplanungsprozesse der Rahmen der Partizipation durch die Gesetzgebung mit dem
Informations- und Mitwirkungsgebot umschrieben. Die Bevölkerung muss bei Planungen in geeigneter
Weise mitwirken können. Damit ist es aber der Verantwortung der Planungsträger überlassen, festzulegen,
wie sie den Kreis der Bevölkerung eingrenzt und worin die geeignete Weise liegt. Betroffen ist in der
Regel auch ein schwierig zu bestimmender Kreis der im Gebiet Wohnenden und Arbeitenden sowie der
sich dort erholenden, vergnügenden und der dort einkaufenden Menschen.
Es kann allerdings sinnvoll nur mitwirken, wer angemessen informiert ist. Mitwirkende sollen dank den
verfügbaren und verdaubaren Informationen in die Lage versetzt werden, mitwirken zu können. Mit dieser
Forderung verbindet sich die Notwendigkeit einer Konzentration der Information und der Partizipationsmöglichkeiten
auf zentrale Inhalte zu bestimmten Zeitpunkten im Planungsablauf in denen effektiv Einfluss
genommen werden kann. Dieses Verständnis von Partizipation bedeutet eine enorme politische und
organisatorische Herausforderung, welche in der Schweiz bisher nur auf kommunaler Ebene befriedigend
bewältigt worden ist. Auf dieser Ebene lassen sich in direktdemokratischer Weise faire Partizipationsformen
praktizieren.
Vermutlich muss auch für übergeordnete Planungsentscheide die Partizipationsebene jene der Siedlungseinheiten
d.h. der Gemeinde bzw. des Stadtteils sein. In diesem Rahmen können die Auswirkungen
regionaler Vorhaben und bundesweiter Konzepte beurteilt werden. Kommunale Partizipation bedeutet
dann zum Beispiel Stellungnahme zu übergeordneten Planungen aus Sicht der Siedlungseinheit und in
Verantwortung für das Ganze. Die Stellungnahme würde nach diesem Modell in basisdemokratischer
Weise, d.h. in einem öffentlichen Diskurs unter den Betroffenen und Interessierten, erarbeitet.
Basisdemokratische Partizipationsformen tragen zur Qualitätsverbesserung der Entscheide und zur Erweiterung
des kreativen Potentials bei.
Um nicht als Instrument im politischen Machtspiel missbraucht zu werden, muss Transparenz des Motivs
jedes Teilnehmers für seine Partizipation gefordert werden.
14. Das Vertretungsprinzip: Die Anwalts- und Treuhänderfunktion
Die direkte Demokratie bzw. die Partizipation der Betroffenen und Interessierten stösst an Grenzen, insbesondere
wenn der Kreis der Betroffenen gross ist und es rein praktisch nicht möglich ist, dass sich alle
Interessierten im offenen Diskurs einbringen können. Der Gegenstand und die den Entscheid betreffenden
Zusammenhänge können so komplex sein, dass es für die Betroffenen schwierig ist, sich ausreichend
damit auseinanderzusetzen. Planungsprozesse machen häufig unzählige kurzfristig zu treffende
Entscheide notwendig, was partizipatorische Verfahren überfordern würde. Selbst Gremien können zu
träge sein, um zeitgerecht über alle wichtigen Details befinden zu können.
Innerhalb unseren politischen Strukturen hat sich ein ausgeklügeltes, weitgehend gut funktionierendes
Delegationssystem entwickelt. Abgestuft nach Bedeutung und Tragweite, liegen die Entscheidungskompetenzen
beim Volk, beim Parlament, bei der Exekutivbehörde oder bei der Verwaltung. Diese Zuständigkeitsordnung
besteht in der Schweiz auf allen drei politischen Ebenen, auf Ebene von Bund, Kantonen
und Gemeinden.
Das Delegationssystem birgt die Gefahr in sich, dass an den Betroffenen und Interessierten vorbei geplant
und entschieden wird. Selbst wenn diese in optimaler Weise an den Prozessen partizipieren können,
kann dieser Problematik nur teilweise begegnet werden. Denn auch für die Partizipation gilt, was
oben für die direkte Demokratie ausgeführt wurde: In partizipatorischen Prozessen treten ebenfalls Personen
auf, die sich im Namen anderer Personen äussern. Im Unterschied zu politischen Gremien handelt
es sich dabei aber in der Regel um nicht gewählte, oft um selbst ernannte „Anwälte“ von Interessengruppen,
um Sprecher von Minderheiten, Vertreter von Vereinen usw. Darin liegt an sich nichts Negatives.
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Denn, wer sonst könnte beispielsweise im Sinne des Nachhaltigkeitsprinzipes die Interessen der künftigen
Generationen wahrnehmen?
Offiziell konstituierte Verbände werden oft zur Vorbereitung eines politischen Entscheides um ihre Meinung
angefragt. Im Unterschied zu solchen Konsultations- und Vernehmlassungsverfahren, die auf gezielter
Einladung basieren, spricht die Partizipation alle Betroffenen und Interessierten an. Lassen sich
diese vertreten, so ist schwierig zu erkennen, in wessen Namen sich ein Treuhänder äussert. Dies ist allerdings
nicht von allzu grosser Bedeutung. Im Sinne der Diskursethik zählt in erster Linie das Argument.
Ausserdem sind nicht alle Interessierten und Betroffenen in der Lage, sich zu äussern.
Gerade wenn die Meinung jedes Einzelnen gefragt ist, was insbesondere in der Raumplanung mit dem
Mitwirkungsgebot gemeint ist, muss beachtet werden, dass nicht alle Menschen in gleicher Weise fähig
sind, sich zu äussern. Es sollen also, stellvertretend für kleine Kinder, für der geschliffenen Sprache nicht
Mächtige, für Abwesende oder für künftige Generationen, Personen auftreten und im öffentlichen Diskurs
Anwaltsfunktionen übernehmen. Die damit verbundene Forderung ist noch wichtiger als bei der Delegation
von politischen Kompetenzen, weil Treuhänder und Anwälte keinen Wahlkampf durchlaufen müssen:
Es gehört zur Fairness der an Partizipation Beteiligten klarzulegen, welches Quartier sie beispielsweise
vertreten, oder dass sie sich im Interesse eines bestimmten Sportvereins äussern, dass sie als Angehörige
einer Umweltorganisation oder als Verwaltungsrat einer Firma sprechen.
Viele Betroffene und Interessierte können sich nicht äussern. Sie sollen sich in partizipatorischen Prozessen
vertreten lassen können.
Im öffentlichen Diskurs ist transparent zu machen, welche Interessen vertreten werden: Es ist zu deklarieren,
in welchem Namen jemand teilnimmt.
Argumente gewinnen an Kraft, wenn die Motive ehrbar und bekannt sind.
15. Das Prinzip der Planungspflicht
Das Raumplanungsgesetz (RPG) verlangt, dass Bund, Kantone und Gemeinden die für ihre raumwirksamen
Aufgaben nötigen Planungen erarbeiten und sie aufeinander abstimmen. Daraus lässt sich ableiten,
dass sich auch Planungen mit grenzüberschreitenden Perimetern, d.h. dass Planungen für Gebiete,
die nicht mit den Grenzen politischer Körperschaften übereinstimmen, ebenfalls der Planungspflicht unterliegen.
Raumwirksame Projekte von privaten Trägern, welche gelegentlich wesentlich tiefgreifendere
und langfristigere Folgen haben, sind dieser Gesetzesnorm dagegen nicht verpflichtet.
Zur Abstimmung mit anderen Planungen lassen sich die Träger privater Vorhaben in der Regel noch bewegen,
da daraus sich ergebende allseitige Vorteile offensichtlich sein können. Die weiteren Aspekte der
Planungspflicht, wie sie im RPG umschrieben sind, betreffen zwei planungsethische Regeln, die sich nur
sehr schwer auf private Planungsträger übertragen lassen. Zum einen geht es ganz allgemein und umfassend
um die Beachtung der räumlichen Auswirkungen der Tätigkeiten und zum andern um das Erfordernis,
den nachgeordneten Instanzen (Behörden) den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum
zu lassen.
Angesichts der veränderten politischen Situation seit das RPG in Kraft getreten ist, sind Erweiterungen
bezüglich der Definition der Planungspflicht angezeigt. Mit der Privatisierung bisher öffentlicher Aufgaben
müssen, im Sinne einer Konkretisierung des Verantwortungsprinzips, Koordinationsaufgaben durch private
Akteure mitgetragen werden. Hierzu ein Beispiel: Die Privatisierung des Telekommunikationswesens in
Verbindung mit der Verbreitung der Mobiltelefone führte in der Schweiz zunächst zu einer Panne bei der
Koordination der Standortplanung für Antennenanlagen, weil mit der Privatisierung die entsprechende
Planungspflicht nicht geregelt wurde.
Die Umweltverträglichkeitsprüfung strebt eine Interessenabwägung unter Beachtung der wirtschaftlichen,
technischen und umweltrelevanten Aspekten an; sie greift allerdings erst im Stadium der Projektierung
und nicht – wie in vielen Fällen erforderlich – bei der Festlegung von Standorten, d.h. bereits in der Konzeptphase.
Daraus und in Konkretisierung des Prinzipes Nachhaltigkeit begründet sich die Forderung,
dass auch private Akteure hinsichtlich raum- und umweltwirksamen Vorhaben in den Planungsprozess
mit eingebunden werden müssen.
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Auch private Instanzen, die raum- und umweltwirksam agieren, sind der Planungspflicht zu unterstellen.
Die Planungspflicht umfasst die Abstimmungs- und Koordinationspflicht, ferner - auch im Sinne des
Nachhaltigkeitsprinzips - die Beachtung von Auswirkungen, d.h. von Neben- und Fernwirkungen sowie
die Beachtung eines Ermessens- und Handlungsspielraumes für die in Hierarchie und Zeit nachgeordneten
Instanzen.
16. Das Subsidiaritätsprinzip
Unterstehen alle Akteure der Planungspflicht, so kann das Verantwortungsprinzip besser greifen. Selbst
wenn private Akteure ihre Pflichten nicht wahrnehmen sollten, müssten zunächst kommunale Planungsinstanzen
stellvertretend die Aufgaben auf Kosten der säumigen Verantwortlichen übernehmen. Dem
Subsidiaritätsprinzip folgend, wären bei Überforderung kommunaler Planungsträger zunächst regionale
bzw. kantonale und schliesslich Bundesstellen angesprochen.
Dieses Prinzip stösst allerdings an politische Grenzen die darin bestehen, dass es äusserst unpopulär ist,
ersatzweise (subsidiär) für eine in der Hierarchie untergeordnete Ebene Planungen und Entscheidungen
vorzunehmen und dann erst noch die Kosten dafür in Rechnung zu stellen. Kommt dazu, dass die nicht
zeitgerechte Erfüllung einer Planungspflicht oft nur sehr schwer eindeutig festgestellt werden kann. Es
gibt allerdings Fälle, wo subsidiäres Handeln angefordert wird. Wenn beispielsweise mehrere gleichgestellte
Träger auf eine Kooperation und Koordination angewiesen sind, die aber durch eine Minderheit
blockiert werden, wird gelegentlich der Antrag an die übergeordnete Instanz gestellt, stellvertretend einen
Planungsprozess einzuleiten oder ihn gar durchzuführen.
Ersatzvornahmen von Planungen bzw. Entscheidungen durch übergeordnete Instanzen stellen eine relativ
sanfte Sanktions-Massnahme dar, bestünde nicht das Finanzierungsdilemma. Durch übergeordnete
Instanzen initiierte, geleitete oder moderierte Entscheidungs- und Planungsprozesse werden in der Regel
recht gut akzeptiert, wenn die Betroffenen und die Vertreter der an sich zuständigen Planungsebene im
Prozess mit eingebunden sind und mitentscheiden können. Das Dilemma entsteht meistens nur aus dem
Umstand, dass diese dabei gleichwohl zur Kasse gebeten werden. Denn das Prinzip „Wer befiehlt, soll
auch bezahlen!“ wird durchbrochen.
Dem Dilemma könnte durch Fördermittel begegnet werden. Es liegt nahe, dass gleichzeitig mit der Erweiterung
der Planungspflicht (Prinzip 15) und einer konsequenten Handhabung der Ersatzvornahme bei
Versäumnissen auch Mittel bereitgestellt werden. Übergeordnete Instanzen sollen sich an Planungen finanziell
beteiligen und zwar bei zeitgerechter Planungspflichterfüllung wie bei säumigen Planungsträgern
durch Ersatzvornahmen. Die Planungsverantwortlichen haben, gewissermassen im Gegenzug, darüber
Bericht zu erstatten, inwiefern sie mit ihrer Planung die Planungspflichten erfüllen. Diese Form der
Selbstdeklaration, wie sie bei Nutzungsplänen in der Schweiz vorgeschrieben ist (Art. 47 RPV), soll für alle
Planungen zu einem Mittel der Qualitätssicherung werden.
Planungs- und Entscheidungskompetenzen haben so nahe wie möglich beim Akteur und Betroffenen zu
liegen. Übergeordnete Kontrollinstanzen sollen nur subsidiär eingreifen. Ersatzvornahmen bei Versäumnissen
sind konsequent vorzunehmen. Die verantwortungsbewusste Erfüllung der Planungspflicht kann
aber vermutlich nur erreicht werden, wenn sie durch den Staat gemäss dessen Kontrollkompetenzen
subventioniert wird.
17. Das Prinzip des stufengerechten Planungsmittels: Instrumente und deren Verbindlichkeit
Öffentlich-rechtliche Festlegungen haben die Form von Erlassen (Gesetze, Verordnungen) und Verfügungen
(z.B. Bewilligungen). Privatrechtliche Vereinbarungen kennen wir in Form von Verträgen und,
wenn sie verbindlich den Boden betreffen, als Eintragungen im Grundbuch (Bodenkataster).
Mit den Plänen nach Raumplanungsrecht steht ein Instrumentarium zur Verfügung, welches ein differenziertes
Festlegen von strategischen, konzeptionellen als auch programmatischen Inhalten ermöglicht. Es
handelt sich dabei um Pläne mit Informations- oder Inventarcharakter, welche unverbindlich bleiben kön-
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nen, um Pläne, welche für die Behörden und um solche, welche für jedermann, insbesondere auch für die
Eigentümer verbindlich sind.
Die Forderung nach stufengerechtem Eisatz der Planungsmittel umfasst drei Mindestanforderungen an
das Instrumentarium:
• Strategische Inhalte sowie konzeptionelle Grundsätze und Abstimmungen, insbesondere betreffend
Netzstrukturen, Standorte von Einrichtungen mit zentraler Bedeutung, funktioneller Zusammenhänge
usw.: Sie werden in unverbindlichen Grundlageplänen dargestellt und – soweit sie behördenverbindlich
sein sollen – in Richtplänen umgesetzt.
• Programmatische Inhalte und die einzelnen Umsetzungsmassnahmen werden in behördenverbindlicher
Weise in Richtplänen aufeinander abgestimmt oder – soweit sie nur beispielhaften Charakter
haben sollen – als Testplanungen, Ideenkataloge und Beispielsammlungen in unverbindlicher Form
festgehalten.
• Soweit der Rahmen für private oder öffentliche Vorhaben verbindlich festgelegt werden soll, z.B. die
Abgrenzung des Baulandes gegenüber dem Nichtbauland, die zulässige Nutzungsdichte und Nutzungsart,
die Erschliessung usw., ist ein Planungsinstrument erforderlich, dessen Festlegung einen
fairen, die betroffenen Eigentümer mit einbeziehenden Planungsprozess ermöglicht. In der Schweiz
handelt es sich dabei um die Nutzungspläne in all ihren Ausprägungen.
Solange grössere raum- und umweltrelevante Vorhaben allein der Planungshoheit der Gemeinwesen unterlagen,
die privaten Vorhaben allein projektbezogen im Rahmen der Baubewilligungs-, Projektgenehmigungs-
bzw. Konzessionsverfahren beurteilt werden konnten, genügten die drei erwähnten Stufen der
Verbindlichkeit und die drei Mindestanforderungen an das Planungsinstrumentarium. Sind jedoch bei
strategischen, konzeptionellen und programmatischen Planungen auch private und gemischtwirtschaftliche
Träger beteiligt und Abstimmungen notwendig, genügen die Raumplanungsinstrumente nicht mehr.
Wo beispielsweise Masterpläne entwickelt wurden, mussten die Inhalte zum Teil mittels Vertragswerken
verbindlich erklärt werden. Diese haben den Nachteil, dass sie zwar kündbar, nicht aber – mit Rücksicht
auf den Rechtsschutz – in jedem Fall an neue Gegebenheiten angepasst werden können, denn im Unterschied
zu Plänen können Verträge bei Bedarf nicht kraft eines behördlichen Aktes zwingend aktualisiert
werden. Entweder wird Einigkeit unter allen Partner erzielt oder eine zweckmässige Anpassung ist ohne
entsprechende Rechtsgrundlage nicht möglich.
Daraus entsteht die Forderung nach einem neuen Planungsinstrument, das Planungsresultate für private
und gemischtwirtschaftliche Träger verbindlich festzulegen erlaubt. Dieses neue Instrument soll wie die
vertrauten Raumplanungsinstrumente aktualisiert, angepasst und geändert werden können. Fordert man
gemäss Prinzip 15 eine Planungspflicht auch für private Träger, so gewinnt ein solches neues Instrument
an Bedeutung.
Auf allen Planungsebenen gibt es strategische, konzeptionelle und programmatische Planungsinhalte.
Die Forderung nach dem stufengerechten Planungsmittel meint den jeweils richtigen Einsatz von unverbindlichen,
behördenverbindlichen bzw. allgemeinverbindlichen Planungsinstrumenten.
Ähnlich dem Richtplan ist ein Planungsinstrument neu zu schaffen, das für alle beteiligten öffentlichen
und privaten Akteure verbindlich ist und durch politische Behörden, basierend auf Mehrheitsentscheidungen
unter allen Beteiligten, geändert werden kann.
18. Das Prinzip der abstimmungsgerechten Festlegungen und Vereinbarungen
In Problem- und Konfliktlösungsprozessen und bei der Entwicklung von Massnahmen oder der Konkretisierung
von Ideen geht es, den Prinzipien der Konsensfindung folgend, um Abläufe, während denen auf
verschiedenen Stufen Übereinstimmung erreicht werden kann (siehe Prinzip 12):
• im Grundsätzlichen
• in der konkreten Massnahme
• bezüglich des weiteren Prozessablaufes
• hinsichtlich erster zielsichernder Massnahmen
Dabei sind, unter Beachtung der Prinzipien der Planungspflicht, die drei Aspekte des Abstimmungsgebotes
zu beachten:
• die Interessenabwägung, d.h. die Ermittlung, Bewertung und Beachtung der betroffenen Interessen
• die Aus-, Neben- und Fernwirkungen der erwogenen Handlungen
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• der mit den erwogenen Massnahmen verbleibende Handlungs- und Ermessensspielraum für die in
der Hierarchie und der Zeit nachgeordneten Akteure.
Wo ein Abstimmungsstand erreicht ist, der festgehalten oder gar verbindlich vereinbart werden soll, hat
dies, analog der 4 Stufen der Konsensbildung, stufengerecht und transparent zu erfolgen. Wenn man
sich grundsätzlich über die Notwendigkeit einer Konfliktlösung einig ist, bedeutet dies noch nicht, dass
man sich bei der zu ergreifenden Massnahme einig ist. Vielleicht lässt sich aber eine Einigung hinsichtlich
des Planungs- und Entscheidfindungsprozesses finden. Zumindest einigen sich die Verantwortlichen vielleicht
auf den Rahmen möglicher Lösungen und das dadurch betroffene Gebiet sowie auf Massnahmen
zur Erhaltung der Realisierbarkeit.
Diese Vierstufigkeit ist mit dem Instrumentarium der Raumplanung umgesetzt:
• Grundsätze werden als solche in strategischen Instrumenten wie Leitbildern, sog. Grundzügen, Strukturkonzepte
oder integriert als Leitsätze in Richtplänen behandelt.
• Vereinbarungen, welche hinsichtlich der Ausgestaltung von Massnahmen definitiv getroffen werden
können, da die Interessenabwägung abschliessend hat stattfinden können, werden in den Richtplänen
als Festsetzung behandelt.
• Vereinbarungen über den Prozessablauf führen in den Richtplänen zu Zwischenergebnissen.
• Vereinbarungen hinsichtlich der zielsichernden Massnahmen, selbst noch recht visionäre Ideen und
langfristige Massnahmen, werden als Vororientierung bezeichnet.
Solche Richtplanvereinbarungen sind für die Behörden verbindlich und können im selben Prozess, wie
sie getroffen werden, jederzeit aktualisiert, geändert oder weiterentwickelt werden. Vertragliche Vereinbarungen
unter und mit privaten Akteuren bzw. die mit Prinzip 17 geforderten neuen Planungsinstrumente
sollen nach denselben Vereinbarungsstufen konkretisiert werden.
Instrumente die Vereinbarungen festhalten und sichern, insbesondere Richtpläne und das neu zu schaffende
Planungsinstrument für alle Typen von Akteuren sollen Festlegungen in vier Stufen, d.h. im Grundsätzlichen,
in der Massnahme, im Verfahren bzw. in der Zielsicherung enthalten können.
Diese Festlegungsstufen sind transparent darzustellen.
19. Das Prinzip Nachhaltigkeit und der Faktor Zeit
Das Prinzip Nachhaltigkeit verbindet die Forderung nach Erfüllung dreier Verträglichkeiten, nämlich der
ökologischen, der gesellschaftlichen und der wirtschaftlichen Verträglichkeit unseres Tuns. Dies betrifft
gleichsam unsere Handlungen und deren Vorbereitung, unsere Aktivitäten und unsere Planungen. Die
Forderung bezieht sich auf den eigenen Aktionsraum als auch auf andere Räume, insbesondere auch auf
weniger privilegierte Regionen und Weltgegenden. Ferner geht es einerseits um die Auswirkungen in der
Gegenwart und andererseits in der Zukunft: Im Sinne des Prinzips Verantwortung (Hans Jonas) ist die
„Permanenz echten menschlichen Lebens auf Erden“ sicherzustellen.
Hier liegt eine der grössten Herausforderungen der Wissenschaft, der Gesellschaft und der Politik und
damit auch der Planungsdisziplinen: Sie haben Beurteilungs- und Entscheidungsgrundlagen bereitzustellen,
welche erlauben, in dieser umfassenden Verantwortung zu handeln. Es geht darum, die sich in der
Zeit verändernden Faktoren und die regionalen Umverteilungsmechanismen bei der Abschätzung der
Auswirkungen von Handlungen zu berücksichtigen und diese verständlich und glaubhaft darzustellen.
Solche Grundlagen sind auf den Handlungsbedarf und den Einflussbereich der Akteure abzustimmen.
Das Prinzip Nachhaltigkeit bezieht sich auf die Verträglichkeit unseres Handelns, hinsichtlich
• Ökologie, Gesellschaft und Wirtschaft
• aller Weltregionen
• Der Gegenwart und der Zukunft.
Das Wissensdefizit darüber worum es bei der Umsetzung des Prinzips Nachhaltigkeit geht, inwiefern Tätigkeiten
Aus- und Nebenwirkungen verursachen können und worin die Einflussmöglichkeit der Akteure
liegt, gilt es zu beheben bzw. durch anhaltende Bemühungen zu verringern.
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20. Das Prinzip der Kooperation
In kleinen Aktionseinheiten lässt sich sehr effizient arbeiten, insbesondere hinsichtlich zeitlichem, personellem
und finanziellem Aufwand. Grosse Produktions-, Entscheidungs- bzw. Verwaltungsapparate reagieren
in der Regel träger auf Veränderungen und sind damit kleinen, schlanken Organisationsformen unterlegen.
Grosse und komplexe Vorhaben erfordern dagegen vielschichtige Fachkompetenzen und eine
Leistungsfähigkeit, wie sie nur grosse Unternehmen anbieten können. Sowohl bei öffentlichen, d.h. bei
staatlichen Verwaltungsapparaten als auch bei privatwirtschaftlichen Betrieben erzielt man bisweilen eine
hohe Effizienz mit Organisationsstrukturen, die auf teilautonomen, kleinen Einheiten beruhen. Umgekehrt
erreichen kleine und mittlere Betriebe dank zweckmässiger Vernetzung und Kooperation effiziente Strukturen
und eine Leistungsfähigkeit wie Grossfirmen.
Vorhaben sind oft nur realisierbar, wenn verschiedene Akteure mit sich ergänzenden Kompetenzen zusammenarbeiten,
zunehmend findet dies in Kooperation von öffentlichen und privaten Instanzen statt.
Privaten Akteuren kommt neben den öffentlichen Körperschaften eine wachsende Bedeutung sowohl als
Planungsträger wie auch als Realisatoren von grösseren umwelt- und raumrelevanten Vorhaben zu. Viele
Planungen und Realisierungsprozesse werden deshalb in kooperativen Verfahren abgewickelt. Damit
können Entscheidungsabläufe vielmals auch beschleunigt und erleichtert bzw. überhaupt erst ermöglicht
werden. Wie bei rein öffentlichen Planungen besteht das Resultat bei kooperativer Vorgehensweise aus
konzeptionellen Inhalten (z.B. in Form von Masterplänen) und aus programmatischen Teilen (z.B. Realisierungsprogrammen,
Einzelmassnahmen).
Mit dem zur Diskussion gestellten neuen Planungsinstrument, das den Festlegungen in gemischtwirtschaftlichen
Planungen optimal gerecht zu werden vermag (Prinzip 17), werden private Planungsträger in
die Planungspflicht mit eingebunden. Wo solche Instrumente fehlen oder nicht eingesetzt werden können,
bleibt jedenfalls die Forderung, dass in kooperativen Planungsprozessen die Verpflichtungen und Verantwortungen
der Partner gegenseitig respektiert werden müssen.
Kooperative Planungsformen schaffen Situationen, in denen Synergien in grösserem Ausmasse möglich
werden und in denen Planungen hinsichtlich Qualität der Resultate und zeitlichem Ablauf optimiert werden
können.
Gleichzeitig können die Planungspflichten in allseitiger Anerkennung der Verantwortungen in umfassender
Weise wahrgenommen werden.
21. Das Prinzip der Korrigierbarkeit
Noch so sorgfältig abgewogene und mit allen Interessen abgestimmte Entscheidungen und Handlungen
können sich als falsch bzw. fehlerhaft erweisen. Dies liegt häufig an der Nichtvorhersehbarkeit der Entwicklung,
der Unvollständigkeit des Wissens bzw. der Ungenauigkeit, mit denen eine Entwicklung vorhergesagt
werden kann.
Wissend um diese Makel bei der Auseinandersetzung mit der Zukunft, geht es darum, Handlungsstrategien
zu entwickeln: Feste, nicht korrigierbare Lösungen sind dagegen zu vermeiden oder erst im letzt
möglichen Zeitpunkt, wenn die neusten Erkenntnisse noch einfliessen können, zu fällen. Oft ist es noch
besser, Entscheidungen und Handlungsanweisungen in Varianten zu entwickeln, um in Abhängigkeit des
Veränderungsprozesses die zweckmässigste noch wählen zu können. Planungsresultate können dann
die Form von „Wenn ... dann“ – Aussagen haben. (Wenn sich die Entwicklung A einstellt, dann ist die
Massnahme X zu treffen; wenn aber B eintritt, dann gilt die Massnahme Y.)
Massnahmen kommt eine Qualität hinsichtlich ihrer Korrigierbarkeit zu: Wenn sie sich als falsch erweisen,
sollten sie ersetzt, geändert, verbessert werden können. Was für Einzelmassnahmen gilt, lässt sich
auch für Konzepte aussagen: Diese sollen flexibel sein, d.h. an neue Erkenntnisse und Randbedingungen
abgepasst werden können.
Die Forderung nach Flexibilität und Korrigierbarkeit gilt gleichsam auch für Organisationsformen, Planungsprozesse
wie Planungsinstrumente. Die rasche Anpassungsfähigkeit von Planungsinstrumenten
steht scheinbar in Widerspruch zur Forderung nach einer bestimmten Rechtsbeständigkeit von Gesetzen
und Plänen. Doch das Prinzip Flexibilität bezieht sich in erster Linie auf Planungsinstrumente mit Verbindlichkeit
für die Behörden und allgemein für die Planungsakteure. Wird es allerdings auch auf eigentümer-
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verbindliche Festlegungen angewendet, so muss das Änderungsverfahren nach längerfristigen und kurzfristig
anpassbaren Inhalten sowie nach Tragweite der Änderungen differenziert werden.
Die Planungsverfahren sollen unterscheiden zwischen längerfristig verlässlichen Inhalten und Elementen,
die kurzfristig an neue Gegebenheiten angepasst werden dürfen.
Beständigkeit sowie Flexibilität und Interpretationsspielraum sollen nebeneinander, für jeweils bestimmte
Inhalte anwendbare Prinzipien darstellen, und dies in behördenverbindlichen, in akteurverbindlichen und
in eigentümerverbindlichen Plänen.
Quellen
1 Der Ausdruck „komplementäre Betrachtungsweise“ ist dem Atomphysiker Niels Bohr entliehen, zitiert
nach Werner Heisenberg: Der Teil und das Ganze, München 1969
2 Ernst Bloch: Das Prinzip Hoffnung, Frankfurt 1959
3 Peter Baccini, Franz Oswald: Netzstadt, Zürich 1999
4 Hans Jonas: Das Prinzip Verantwortung, Frankfurt 1979
5 Jürgen Habermas: Erläuterungen zur Diskursethik, Frankfurt 1991
6 Ebenda, S. 154
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