il partito - Studium

FACOLTA’ DI SCIENZE POLITICHE
CORSO DI LAUREA IN SCIENZE DELL’AMMINISTRAZIONE
A.A. 2011-2012
SCIENZA DELLA POLITICA
(Prof. P. Spanò)
SLIDES SUL MODULO 2

2.1 COS’È LA DEMOCRAZIA?

MODALITA’ DI REGOLAZIONE DEI CONFLITTI NEI REGIMI DEMOCRATICI
Nel primo modulo si è messo in evidenza la centralità della categoria del conflitto
per la definizione stessa del concetto di politica. Pur non trattandosi di una
categoria esauriente, dato il carattere ambivalente della politica (che comprende
anche l’accordo e il consenso) appare infatti evidente come non sia possibile
espellere totalmente il conflitto dai rapporti politici. Un assunto che appare
abbondantemente confermato sul piano storico dal fatto che tutte le dottrine che
hanno ipotizzato la fine di ogni conflitto (come la teoria marxista) si sono tradotte,
sul piano della loro applicazione pratica, in un’accentuazione della logica
conflittuale (come è accaduto nelle “democrazie popolari” dei regimi comunisti:
basti ricordare le deportazioni di massa nei Gulag sovietici, le epurazioni
ideologiche del regime maoista in Cina, e così via).
Il problema di come affrontare e regolare i conflitti è dunque IL PROBLEMA DI
FONDO DELLA POLITICA, e i diversi REGIMI POLITICI possono essere differenziati
tra di loro proprio in base alle diverse modalità di risoluzione dei conflitti da essi
adottate.
Come mostra lo schema sottostante, la soluzione adottata dai REGIMI
DEMOCRATICI, di cui adesso ci occuperemo, risiede nell’adozione del principio
maggioritario, temperato da adeguate garanzia per le minoranze.

PROBLEMA
DI FONDO
DELLA
POLITICA
REGIMI
POLITICI
COME AFFRONTARE E
REGOLARE I CONFLITTI
Differenti
modalità di
regolazione dei
conflitti
ARISTOCRATICI –
MONARCHICI
(differenze di ceto e
princìpio ereditario)
AUTOCRATICI (volontà
di un capo)
DEMOCRATICI (criterio
maggioritario e
garanzie per le
minoranze)

DEMOCRAZIA DEGLI ANTICHI E DEMOCRAZIA MODERNA
Se nel mondo odierno esiste un largo consenso sull’importanza e la centralità
della democrazia, non bisogna dimenticare che questo termine ha acquisito una
connotazione altamente positiva soltanto di recente, nella seconda metà del xx
secolo. In precedenza, per più di due millenni, il giudizio espresso sulla democrazia
era stato ampiamente negativo. Come scrive Macpherson, “democrazia era
considerata una brutta parola. Non c’era chi non sapesse che la democrazia, nel
senso originario edi governo del popolo o in accordo con il volere delle masse,
sarebbe stato una brutta cosa, fatale per la libertà dell’individuo e per il buon vivere
civile. Questa era la posizioni di quasi tutti gli uomini d’intelletto dagli albori della
storia fino a circa un secolo fa. Poi, nel giro di cinquant’anni, la democrazia divenne
una cosa buona”.
La prima riflessione organica sulle forme di governo (e quindi anche sulla
democrazia) risale ai filosofi della Grecia classica. PLATONE pensava che la
democrazia non fosse il governo del popolo ma “il governo della plebe”, cioè dei
poveri e ignoranti contro i ricchi e istruiti. Egli sosteneva che il processo decisionale
politico dovesse essere basato sulle competenze, e che quindi solo saggi statisti
fossero in grado di guidare la nave del governo. In un regime democratico la massa
ignorante sarebbe stata facilmente vittima della demagogia, finendo così per
cedere rapidamente il potere ad un tiranno. ARISTOTELE, pur essendo in disaccordo
con Platone e credendo che, a certe condizioni, anche la volontà dei molti potesse

agire con saggezza, non dava un’accezione positiva al termine democrazia. Non a
caso, nella sua tipologia delle forme di governo, il termine democrazia viene usato
per designare una forma corrotta di governo (il cattivo governo dei molti), mentre
per indicare la forma benefica del governo dei molti egli usava il termine politeia. La
sua TIPOLOGIA DELLE FORME DI GOVERNO era dunque basata sull’incrocio tra un
criterio descrittivo (il numero dei governanti: uno, pochi, molti) ed un criterio
valoriale e prescrittivo che distingueva il governo buono (dove i governanti agivano
per il bene collettivo) dal governo cattivo (dove i governanti perseguivano il proprio
interesse personale):
TIPOLOGIA ARISTOTELICA DELLE FORME DI GOVERNO
Numero dei governanti
Forma di governo
benefica
Forma di governo
corrotta
Uno MONARCHIA TIRANNIA
Pochi ARISTOCRAZIA OLIGARCHIA
Molti POLITEIA DEMOCRAZIA

Aristotele sosteneva che si dovesse scegliere il tipo di governo a cui corrispondeva
la forma di corruzione meno pericolosa (cioè l’aristocrazia), mentre la democrazia
costituiva la più pericolosa delle forme corrotte.
Certo la democrazia, ai tempi di Platone ed Aristotele, appariva molto diversa da
come la intendiamo oggi. Nell’Atene classica si instaurò (cosa possibile solo
all’interno di una comunità ristretta) una forma di democrazia diretta, basata però
su una forte diseguaglianza sociale. Dallo status di “cittadino”, che consentiva di
partecipare all’Assemblea e di decidere degli affari comuni, era infatti esclusa la
maggior parte della popolazione (gli schiavi, le donne, gli stranieri). In una forma
siffatta di democrazia non era l’elezione il metodo per la designazione delle
cariche pubbliche, bensì il sorteggio (all’interno della ristretta schiera dei
cittadini).
L’opinione che la democrazia fosse un sistema in cui le cariche politiche erano
determinate a sorte resistette fino al XVIII secolo, ed è per questo che i più grandi
pensatori politici (come Bodin, Hobbes, Locke, Kant, Hegel, Montesquieu) pur
perorando la causa di un governo rappresentativo, non si consideravano
sostenitori della democrazia, bensì del governo monarchico. Fino a quel momento,
era il desiderio di sbarazzarsi di governanti ingiusti, piuttosto che quello di affidare
il potere nelle mani del popolo, che motivava le prese di distanza dall’assolutismo.
Solo con il delinearsi di una netta linea di frattura fra democrazia e aristocrazia,
nell’epoca delle rivoluzioni francese ed americana, governo rappresentativo e

democrazia finirono per diventare sinonimi. E’ da quel momento in poi che la
nozione di democrazia assunse molte delle caratteristiche che oggi la
contraddistinguono.
Confrontando pertanto la DEMOCRAZIA DEGLI ANTICHI e la DEMOCRAZIA DEI
MODERNI emerge la contrapposizione tra la democrazia diretta (possibile solo
all’interno di comunità ristrette) e la democrazia rappresentativa (che diventa
l’unica forma di democrazia possibile in Stati di grandi dimensioni, popolati da
milioni di sudditi e poi di cittadini.
DEMOCRAZIA DIRETTA E DEMOCRAZIA RAPPRESENTATIVA
DEMOCRAZIA DIRETTA
• “Democrazia degli antichi”. Un
piccolo numero di cittadini si riunisce
e decide direttamente, ma dalla
cittadinanza è esclusa la maggior
parte della popolazione (schiavi,
donne, stranieri). Oggi sopravvive in
istituti come il referendum. La forma
di designazione delle cariche
pubbliche è il sorteggio.
DEMOCRAZIA RAPPRESENTATIVA
• “Democrazia dei moderni”. Basata su
regole e istituzioni della rappresentanza:
elezioni libere e competitive e strutture
rappresentative e decisionali. La
partecipazione diretta della maggioranza
dei cittadini si limita al voto (spesso non
obbligatorio), mentre è una ristretta élite
di “professionisti della politica” a
prendere le decisioni.

DEFINIZIONI DI DEMOCRAZIA
L’idea centrale che sta alla base del concetto contemporaneo di democrazia è che
sia “il popolo” a governare. Del resto, il significato etimologico del termine è
proprio quello di “potere del popolo”, meglio reso oggi dall’espressione “potere
dal popolo, del popolo e per il popolo”. In particolare, si può dire che il termine
“democrazia” designa oggi quel tipo di regime in cui ai diritti della tradizione
liberale si sono aggiunte le concezioni democratiche della sovranità popolare ed
essi sono stati estesi al numero più ampio di cittadini. Se ancora qualche decennio
fa si potevano attribuire al termine significati ben diversi (vedi le “democrazie
popolari socialiste”), oggi, quando si parla di democrazie, ci si riferisce cioè alle
liberal-democrazie di massa:

LIBERAL-
DEMOCRAZIE
DI MASSA
• Garanzia reale di partecipazione politica della
popolazione adulta (M/F);
• Possibilità di dissenso, opposizione e competizione
politica.
DIRITTI (civili) DELLA
TRADIZIONE LIBERALE
DIRITTI (politici) INSITI NELLE
CONCEZIONI DEMOCRATICHE
DELLA SOVRANITA’ POPOLARE
ESTENSIONE AL
NUMERO PIU’
AMPIO DI
CITTADINI

In tema di DEFINIZIONI DELLA DEMOCRAZIA, una distinzione di fondo è quella tra
definizioni SOSTANZIALI e definizioni PROCEDURALI.
Il primo tipo di definizione ha carattere normativo o valoriale, perché tende a
specificare, attraverso l’individuazione di quali risultati sostanziali un regime
democratico debba tendere a realizzare, come la democrazia dovrebbe essere. Le
definizioni del secondo tipo sono invece a carattere minimalista, nel senso che
tendono a classificare le democrazie secondo le loro istituzioni e procedure
formali, cioè in base alle loro regole di funzionamento.
Una visione sostanziale della democrazia era certamente quella di ARISTOTELE
che, come si è visto, distingue tra regimi buoni e cattivi basandosi sul grado in cui
essi servono il bene pubblico. Ovviamente definizioni di tal genere, tese a
delineare la democrazia “ideale”, presentano molte difficoltà dal punto di vista
della loro verificabilità empirica. Se, per esempio, si indica come uno degli obiettivi
fondamentali della democrazia la realizzazione della giustizia economica, risulta
improbo trovare esempi di simili regimi nel mondo reale.
Le definizioni minime, invece, incentrate sulla descrizione degli aspetti formali del
funzionamento delle democrazie (cioè delle procedure che contraddistinguono
questo tipo di regime), appaiono indubbiamente più ancorate alla realtà. In questo
campo, tra le definizioni più significative vanno citate quella di SCHUMPETER e
quella di SARTORI. La prima pone l’accento sulla competizione, la seconda sul

apporto maggioranza- minoranza:
• SCHUMPETER: accento sulla competizione. “Il metodo
democratico è lo strumento istituzionale per giungere a
decisioni politiche, in base al quale singoli individui ottengono il
potere di decidere attraverso una competizione che ha per
oggetto il voto popolare”.
• SARTORI: accento sui valori e sul rapporto fra maggioranza e
minoranza. “Il regime democratico è un sistema etico-politico
nel quale l’influenza della maggioranza è affidata al potere di
minoranze concorrenti che l’assicurano” (attraverso il
meccanismo elettorale).

DEFINIZIONE
MINIMA
DEMOCRAZIA
PROCEDURALE
Elementi indispensabili perché un regime sia democratico:
• suffragio universale (M/F);
• elezioni libere, competitive, ricorrenti, corrette;
• più di un partito;
• diverse e alternative fonti di informazione.
I diritti e le libertà democratiche possono essere ricondotti
ad una serie di regole formalizzate di tipo procedurale: si
tratta di “forme” che garantiscono che certe “sostanze”,
cioè le decisioni, siano prese seguendo le modalità previste
da quelle stesse forme.
Ci riferiamo alle regole formali che disciplinano il voto a
suffragio universale ed il libero svolgimento delle elezioni;
alla presenza di strutture partitiche di organizzazione e
intermediazione (due o più di due); all’esistenza di una
struttura decisionale e di controllo eletta con le norme
suddette (il parlamento); all’esistenza di un primo ministro
e di un governo responsabili verso il parlamento o risultato
di una elezione diretta da parte del corpo elettorale.
Queste norme e istituzioni presuppongono l’esistenza di
altre norme che garantiscano i diritti politici e di libertà.

ASPETTI
“CHIAVE” DELLA
DEMOCRAZIA
PROCEDURALE
• Accordo compromesso tra gli attori in gioco
(politicamente rilevanti), che riconosce le regole di
risoluzione pacifica dei conflitti tra le parti sociali;
•Alto livello di incertezza decisionale (sui contenuti
delle decisioni) consentito dal regime
democratico;
• Limiti all’incertezza decisionale: escluse le
decisioni che vanificherebbero una o più regole del
gioco democratico; limite posto dalla salvaguardia
del mercato e della proprietà privata.
• Definizione empirica di MORLINO: accento sul compromesso
procedurale: “la democrazia è quell’insieme di norme e procedure
che risultano da un accordo-compromesso per la risoluzione
pacifica dei conflitti tra gli attori sociali, politicamente rilevanti, e
gli altri attori istituzionali presenti nell’arena politica” .

Queste definizioni consentono di mettere in evidenza come la democrazia sia
un regime politico caratterizzato dal BILANCIAMENTO DI PRINCÌPI DIVERSI:
• ACCORDO SULLE REGOLE;
• DISSENSO E CONFLITTO SUGLI INTERESSI;
• ALTO GRADO DI INCERTEZZA SUI RISULTATI
DECISIONALI;
• LIMITAZIONE DELL’INCERTEZZA (ad es:
inviolabilità del mercato e della proprietà
privata);
• REGOLA DI MAGGIORANZA;
• PROTEZIONE DIRITTI DELLE MINORANZE
(Ricorso, in certi casi, a maggioranze
qualificate o all’unanimità);
• AMPIA RAPPRESENTANZA DEGLI INTERESSI
E DELLE IDENTITA’ NELLE SEDI DECISIONALI.
• SALVAGUARDIA DELL’EFFICACIA
DECISIONALE E DELLA FUNZIONALITA’
DEGLI ORGANI DI GOVERNO.

Dal contrasto tra questi princìpi emerge chiaro il paradosso della democrazia:
PARADOSSO
DEMOCRATICO
Una democrazia può sopportare tanto più conflitto quanto
più forte è il consenso di fondo su di essa.

TIPI E MODELLI DI DEMOCRAZIE
A parte la tradizionale differenziazione tra democrazia degli antichi e democrazia
moderna, esistono numerose CLASSIFICAZIONI, TIPOLOGIE E MODELLI DI
DEMOCRAZIA. Questi ultimi hanno l’indubbio vantaggio di prendere in
considerazione un maggior numero di dimensioni rilevanti.
SE SI PRESTA ATTENZIONE AD UN SOLO FATTORE, si possono classificare le
democrazie in base ai rapporti tra legislativo ed esecutivo, oppure in relazione ai
sistemi partitici che le caratterizzano:
• nel primo caso, la distinzione classica è quella che distingue il regime
presidenziale, con elezione diretta del capo dello Stato che è anche capo
dell’esecutivo e non dipende dal parlamento (come negli Stati Uniti), dal regime
parlamentare, dove il capo dello Stato è una figura prevalentemente
rappresentativa e l’esecutivo dipende dalla fiducia del parlamento (come in
Inghilterra, Germania o Italia), o dal regime semipresidenziale, dove il presidente
è eletto direttamente, come il parlamento, a suffragio universale, ma il governo
dipende dalla fiducia del parlamento (come in Francia, Finlandia o Portogallo);
• nel secondo caso, la distinzione principale sarà tra sistemi bipartitici e
multipartitici.
CLASSIFICARE LE DEMOCRAZIE IN BASE AD UN SOLO CRITERIO NON CONSENTE
PERÒ DI COMPRENDERNE IL FUNZIONAMENTO REALE: ad esempio, perché due
democrazie parlamentari come quella inglese e quella italiana funzionino in modo

così diverso, o quali siano le sostanziali differenze all’interno di una categoria
troppo ampia come quella dei sistemi multipartitici. Più soddisfacente appare il
ricorso a TIPOLOGIE, come fa LIJPHART quando, considerata la stabilità/instabilità
delle democrazie come variabile dipendente (da spiegare), incrocia due variabili
indipendenti: la cultura politica e il comportamento delle élite politiche:
TIPOLOGIA DI LIJPHART
Propensione
delle élites
all’accordo
Propensione
delle élites al
conflitto
Cultura politica
omogenea
Democrazie
depoliticizzate
(USA)
Democrazie
centripete
(Regno Unito, paesi
scandinavi)
Cultura politica
eterogenea
Democrazie
consensuali
(Paesi Bassi, Svizzera)
Democrazie
centrifughe
(Italia, Francia, Germania
di Weimar)

Lijphart iniziò da uno studio di un caso singolo, ma con importanti potenzialità
euristiche (quello olandese). Ciò gli permise di mettere in evidenza, nella sua
TIPOLOGIA DEI REGIMI DEMOCRATICI, che vi possono essere democrazie stabili
anche in società profondamente divise, e ciò perché a profonde differenze sia
sociali che religiose, nel caso olandese si contrapponevano élites propense
all’accordo e al compromesso. Nasce da questo studio e dalla tipologia che lo
caratterizza la categoria delle “democrazie consensuali” (che in seguito definirà
anche “consociative”) che contribuirà poi a spiegare la stabilità politica di società
divise su piani diversi rispetto a quella olandese, come quello etnico e/o linguistico.
Il tipo opposto è quello delle “democrazie centripete” (come quella inglese o
quelle scandinave), dove ad una cultura omogenea si contrappongono delle elites
conflittuali (perché tese a conquistare, per vincere, lo stesso elettorato
“fluttuante” di centro); vi sono poi le “democrazie depoliticizzate” (come gli Stati
Uniti), le cui elites tendono, invece, all’accordo pragmatico e in cui la cultura
politica è omogenea; infine le “democrazie centrifughe” (come l’Italia e la
Francia), con una cultura politica frammentata sul piano ideologico ed elites
conflittuali.
Successivamente Lijphart portò avanti uno studio comparato sempre più ampio
(prendendo in considerazione inizialmente 21 democrazie e raggiungendo alla fine
il numero di 36 casi considerati), costruendo DUE MODELLI POLARI DI
DEMOCRAZIA, dove al princìpio maggioritario (fondato sulla regola della

maggioranza) si contrappone il princìpio consensuale (fondato sulla pratica
dell’accordo e del compromesso). Emergono così due modelli istituzionali,
internamente coerenti, le cui DIMENSIONI EMPIRICAMENTE RILEVANTI (ognuna
caratterizzata da cinque diverse variabili) sono due: la dimensione PARTITI -
GOVERNI e la dimensione FEDERALE - UNITARIA. Per ognuna di queste variabili
sono individuabili degli indici numerici: ad esempio, per quanto riguarda il sistema
partitico, l’indice di concentrazione dei seggi parlamentari tra i partiti; per quanto
riguarda il sistema elettorale, l’indice di distorsione fra la percentuale dei voti e la
percentuale dei seggi ottenuta da ciascun partito; e così via.
MODELLO
MAGGIORITARIO
MODELLO
CONSENSUALE
appare più adatto a paesi con società relativamente
omogenee e con partiti politicamente non troppo
distanti e in competizione tra loro per la conquista del
centro dell’elettorato.
Si adatta a società plurali (divise da fratture a carattere
ideologico, linguistico, culturale, etnico o razziale) dove
manca la flessibilità necessaria perché una democrazia
maggioritaria possa funzionare e dove quindi prevale
un’ampia diffusione e condivisione del potere.

IL RICORSO A MODELLI MULTIDIMENSIONALI consente di perdere molte meno
informazioni rispetto all’uso di tipologie. Così all’interno di ciascuna dimensione
si può individuare come si caratterizza ciascun paese, giungendo a
configurazioni multidimensionali specifiche per ciascuna democrazia e
all’individuazione di modelli misti:
STRATEGIA POLARE (LUNGO LE DIVERSE DIMENSIONI)
I------X---------------------------------------------------I
I--------------X-------------------------------------------I
I--------------------------------------------X-------------I
I--------X-------------------------------------------------I
I-------------------------------X--------------------------I
I----------------------------------------------------X-----I

MODELLI POLARI DI DEMOCRAZIA
CARATTERISTICHE
STRUTTURALI
(LIJPHART)
MODELLO
MAGGIORITARIO
MODELLO
CONSENSUALE
Caratteristiche del governo Monocolore Ampia coalizione
Relazioni governo/parlamento Il primo domina il secondo Equilibrio
Sistema partitico Bipartitico Pluripartitico
Sistema elettorale Maggioritario Proporzionale
Sistema di interessi Pluralistico e competitivo Neo-corporativo
Assetto statale e governativo Centralizzato Decentrato
Parlamento Bicameralismo asimmetrico Bicameralismo forte
Costituzione Flessibile Rigida
Valutazione della
costituzionalità
Parlamento
Corte Costituzionale
Banca centrale Dipendente dall’esecutivo Indipendente

DEMOCRAZIE IDEALI E QUALITA’ DEMOCRATICA
Il numero dei paesi democratici, individuabili attraverso gli elementi empirici fin
qui descritti, è notevolmente cresciuto negli ultimi decenni. A questo punto sorge
però il problema di confrontare la “QUALITÀ DEMOCRATICA” di questi paesi, il che
significa chiedersi come si possa realizzare una “migliore” democrazia. Appare
necessario allora fare riferimento a delle definizioni normative in merito a quale
possa essere una “democrazia ideale”. Particolarmente rilevanti, a tal proposito,
appaiono le definizioni date rispettivamente da MAY e da DAHL:
DEFINIZIONE
DI MAY
“necessaria corrispondenza tra gli atti del governo e i
desideri di coloro che ne sono toccati”
DEFINIZIONE
DI DAHL
“continua capacità di risposta (responsivness) del
governo alle preferenze dei suoi cittadini, considerati
politicamente uguali”

Le definizioni normative presentano ovviamente grandi difficoltà se devono
essere tradotte sul piano empirico. Come individuare i “desideri” dei cittadini?
Valgono solo le preferenze della maggioranza o devono essere considerate anche
quelle delle minoranze? Come misurare la capacità di risposta dei governi?
Pur non allontanandosi dal piano normativo, DAHL formula DUE POSTULATI che
appaiono incentrati sul nesso tra responsabilità, rappresentanza ed elezione,
mettendo così in evidenza il rapporto tra DEMOCRAZIA “IN USCITA” (quando
vengono prese ed eseguite le decisioni) e DEMOCRAZIA “IN ENTRATA” (che
riguarda la formulazione e la presa in considerazione delle preferenze individuali):
PRIMO POSTULATO DI DAHL : «PARI OPPORTUNITA’»
Affinché un regime sia capace di risposta (responsive) tutti i
cittadini devono avere la possibilità di:
• Formulare le loro preferenze;
• Esprimere tali preferenze in forma individuale o collettiva;
• Ottenere che le proprie preferenze siano pesate ugualmente,
senza discriminazioni.

SECONDO POSTULATO DI DAHL : «GARANZIE ISTITUZIONALI»
Affinché esistano le tre opportunità appena citate sono
necessarie otto garanzie istituzionali:
• Libertà di associazione e organizzazione;
• Libertà di pensiero ed espressione;
• Diritto di voto (elettorato attivo);
• Diritto dei leader di competere per il sostegno elettorale;
• Fonti alternative di informazione;
• Possibilità di essere eletti a pubblici uffici (elettorato passivo);
• Elezioni libere e corrette;
• Istituzioni che rendono le politiche governative dipendenti dal
voto.
La responsabilità dei governanti deve dunque essere fatta valere attraverso la
capacità di sanzione dell’elettore, il quale valuta, secondo il metro delle
soddisfazione delle proprie domande, il grado di responsivness di un determinato
governo democratico.

Le ricerche sulla qualità democratica degli ultimi anni hanno cercato di realizzare
un controllo empirico di questi assunti normativi, lungo tre linee direttrici:
1
QUALITA’ COME
INSIEME DI
PROCEDURE
Riguarda il rispetto della DEMOCRAZIA
PROCEDURALE (istituzioni e regole) e le sue
dimensioni principali sono:
• applicazione della legge (rule of law);
• responsabilità degli eletti verso gli elettori
(accountability elettorale);
• responsabilità reciproca degli organi istituzionali
(accountability interistituzionale);
• alta partecipazione;
• aperta competizione.
2
QUALITA’ COME
CONTENUTO
Analisi dei contenuti in termini di LIBERTA’ E
EGUAGLIANZA:
• concrete garanzie dei diritti;
• diffusione di istituti di welfare.

3
QUALITA’ COME
RISULTATO
Si incentra soprattutto sull’analisi della
SODDISFAZIONE DEI CITTADINI, in relazione alla:
• capacità di risposta dei governanti ai bisogni e alle
domande dei governati (responsivness).
L’analisi dei diversi aspetti della qualità democratica consente di passare da una
definizione minima ad una DEFINIZIONE MASSIMA (ideale) di democrazia,
che può essere quella indicata da MORLINO: “regime che crea le opportunità
istituzionali migliori per realizzare libertà ed eguaglianza”.
In questa definizione la presenza dei valori di libertà e democrazia indicano la
qualità come contenuto; il riferimento alle istituzioni indica la qualità procedurale;
il riferimento alle opportunità da realizzare indica la qualità come risultato.
Le dimensioni sopra elencate per specificare i tre differenti aspetti della qualità
democratica non possono però essere poste tutte sullo stesso piano: sia la rule of
law (cioè l’ordine e la sicurezza per i cittadini garantito dal monopolio pubblico
della capacità coercitiva e della risoluzione dei conflitti), sia l’esistenza di
partecipazione e competizione (che indicano una certa strutturazione della
società civile e della società politica), costituiscono dei prerequisiti della qualità

democratica, cioè delle altre dimensioni. Bisogna infine rilevare l’importanza, per
poter conseguire un buon livello di qualità democratica, di un contesto
internazionale favorevole (ad esempio, la minore propensione degli Stati Uniti,
dalla fine degli anni ’80, a sostenere per motivi geopolitici regimi autoritari è
stata una importante opportunità sfruttata nella democraticizzazione di molti
paesi latino-americani, così come fondamentale è stato il ruolo giocato
dall’Unione europea nel favorire i processi di democraticizzazione dei paesi
dell’est Europa).

LE CONDIZIONI NON POLITICHE FAVOREVOLI
E’ possibile individuare quali CONDIZIONI NON DIRETTAMENTE POLITICHE
abbiano favorito in passato o in tempi più recenti la formazione di regimi
democratici?
Per molti autori la risposta è negativa, perché le condizioni cambiano da paese a
paese e da un periodo storico all’altro. Alcuni autori ritengono che in proposito si
possa arrivare a qualche forma di generalizzazione, altri, invece, ritengono che
esistano dei percorsi storici specifici che riguardano determinati gruppi di paesi.
CULTURA POLITICA E DEMOCRAZIA
Molti studi hanno cercato in passato di individuare quali valori rendano la cultura
politica di un paese più adatta per le istituzioni politiche democratiche,
soffermandosi sull’influsso della religione ebraico-cristiana o di valori quali la
libertà, la disponibilità a partecipare, la disposizione alla tolleranza e al
compromesso, il rispetto delle leggi. Altri autori hanno messo in rilievo
l’importanza dei valori di chi fa direttamente politica, quali la fiducia reciproca
fra gli attori di un sistema politico, la credenza nella capacità del regime di
risolvere i problemi, la disponibilità alla cooperazione, all’accordo e al
compromesso.

Se la ricerca pioneristica di ALMOND e VERBA, nei primi anni ‘60, mise in rilievo il
primo aspetto, elaborando il concetto di “CULTURA CIVICA”, diverse ricerche degli
anni ‘70, e in particolare quella di LIJPHART, si soffermarono sull’importanza del
secondo aspetto, dimostrando come una cultura politica caratterizzata da
elementi oggettivamente sfavorevoli alla democrazia possa essere superata da
altri fattori (non necessariamente a carattere culturale) che permettono di
realizzare una democrazia stabile: si tratta degli studi sulla cosiddetta
“DEMOCRAZIA CONSOCIATIVA”:
CULTURA
CIVICA
Sulla base di una ricerca comparata su cinque diversi paesi
(Stati Uniti, Gran Bretagna, Messico, Germania e Italia)
Almond e Verba giunsero alla conclusione che la base più
favorevole ai regimi democratici fosse la presenza di una
cultura civica, caratterizzata da una partecipazione anche
vivace, ma che non mette in dubbio l’autorità politica,
impegno civile moderato, assenza di dissensi profondi,
fiducia nel proprio ambiente sociale, rispetto dell’autorità,
ma anche senso di indipendenza, e atteggiamenti
favorevoli verso le strutture politiche.

DEMOCRAZIA
CONSOCIATIVA
Come già si è spiegato prima, in determinate
società plurali, con profonde divisioni
religiose, etniche, linguistiche o ideologiche,
la stabilità democratica viene conseguita
grazie all’atteggiamento favorevole alla
cooperazione e all’accordo di élite politiche
che rappresentano i diversi sottosistemi
culturali in governi di larghe coalizioni, basati
su meccanismi di veto e volti a garantire ogni
minoranza a livello decisionale, in presenza
dell’applicazione del principio di
proporzionalità in tutte le sedi rilevanti e di
un’alto decentramento amministrativo.
Questi atteggiamenti delle élite sono a loro
volta influenzati favorevolmente da elementi:
• geopolitici (paesi di piccole dimensioni);
• politico-strutturali (equilibrio tra le
espressioni politiche dei diversi segmenti
culturali);
• tradizioni di accordo tra le élite.

CONDIZIONI ECONOMICO-SOCIALI
Se il PLURALISMO CULTURALE (o sub-culturale) prefigura condizioni
potenzialmente sfavorevoli a un regime democratico (nonostante l’importante
eccezione dei regimi consociativi), non altrettanto si può dire del PLURALISMO
SOCIALE, che riguarda la differenziazione della società in un gran numero di
gruppi sociali nei quali sono distribuite le risorse economiche in maniera diffusa.
L’esistenza di queste condizioni, infatti, rende più probabile l’instaurazione ed il
mantenimento di una democrazia. I DUE TIPI DI PLURALISMO NON SONO
COINCIDENTI: mentre non vi può essere pluralismo culturale senza pluralismo
sociale, non è vero l’inverso, nel senso che il pluralismo sociale si può sviluppare
anche in una società culturalmente omogenea. Il pluralismo sociale può favorire
lo sviluppo del PLURALISMO POLITICO, può cioè portare ad un pluralismo
nelle organizzazioni politiche intermedie (partiti, sindacati, gruppi di pressione)
capaci di reciproca indipendenza e di autonomia nei confronti delle istituzioni del
regime democratico.
Altre condizioni che influenzano positivamente la democrazia sono un ALTO
LIVELLO DI ALFABETIZZAZIONE (ISTRUZIONE) e lo sviluppo della comunicazione
attraverso la DIFFUSIONE DEI MASS MEDIA.
L’estrema concentrazione di risorse economiche non favorisce la democrazia,

perchè determina un’analoga concentrazione di risorse politiche e, inoltre, genera
atteggiamenti di disaffezione e protesta nei gruppi più svantaggiati. Si può dunque
presupporre che, al contrario, L’ASSENZA DI DISEGUAGLIANZE ECONOMICHE
ESTREME favorisca l’instaurazione ed il consolidamento delle democrazie.
Una ulteriore considerazione riguarda L’ESISTENZA DI UNA ECONOMIA
INDUSTRIALIZZATA, che appare importante ma non indispensabile per lo sviluppo
democratico: l’effetto dell’industrializzazione può essere diverso se si parte da
società tradizionali più egualitarie (in questo caso l’industrializzazione accentua le
diseguaglianze economiche) o da società contraddistinte da grandi disparità
economiche (nelle quali l’industrializzazione può ridurre queste disparità).
Ma QUALE CORRELAZIONE ESISTE TRA SVILUPPO ECONOMICO E
DEMOCRAZIA? Se esiste una correlazione, come sembrerebbe affermare LIPSET, si
tratta di una correlazione spuria, piena di casi devianti e in cui non è chiara
nemmeno la direzione della correlazione: se sia cioè lo sviluppo economico a
indurre la democrazia, o viceversa. Quel che ha più importanza è il modo in cui lo
sviluppo economico è stato conseguito: lo sviluppo economico accellerato, ad
esempio, deve necessariamente far leva su metodi autoritari e provoca effetti
tanto destabilizzanti sul sistema politico da non poter condurre a un regime
democratico. Semmai lo sviluppo economico aiuta a mantenere le democrazie,
nel senso che quel che destabilizza i regimi sono le crisi economiche, e le
democrazie sono particolarmente esposte alle ripercussioni negative delle cattive

prestazioni economiche.
IMPORTANZA DELLA LEADERSHIP
Non è facile definire la soglia al di là della quale l’alfabetizzazione, lo sviluppo dei
mass media, il pluralismo o le minori diseguaglianze economiche costituiscano
delle condizioni favorevoli per la democrazia. Si tratta, comunque, di condizioni
necessarie, ma non sufficienti. Del resto è possibile dimostrare che in società
diverse che si assomigliano per alcune di queste condizioni, vi sono stati esiti
politici diversi (favorevoli o sfavorevoli) per la democrazia. Emerge allora
l’importanza di una variabile interveniente relativa alle CARATTERISTICHE DELLA
LEADERSHIP DEL PAESE: la democrazia, infatti, è anche una scelta che una élite
politica può fare superando certe condizioni socioeconomiche meno vantaggiose,
o anche indipendentemente da esse.
PERCORSI STORICI SPECIFICI
Per alcuni autori le condizioni non direttamente politiche favorevoli allo sviluppo
della democrazia possono essere individuate, ma solo per gruppi di paesi in un
determinato periodo storico, nell’ambito dello stesso assetto internazionale e di
simili condizioni economiche. E’ il caso dell’importante studio di BARRINGTON
MOORE sulle origini dei regimi democratici in Inghilterra, Francia e Stati Uniti.

CONDIZIONI PER LO SVILUPPO DELLA DEMOCRAZIA
(BARRINGTON MOORE)
1. Equilibrio fra monarchia e aristocrazia terriera. (E’ il caso
inglese, mentre il prevalere della monarchia assoluta impone, per lo
sviluppo della democrazia, una rottura rivoluzionaria).
2. Svolta verso una forma di agricoltura mercantile. (E’ un
requisito necessario: l’industrializzazione sarà una conseguenza
successiva degli sviluppi mercantili).
3. Indebolimento dell’aristocrazia terriera. (L’egemonia politica di
questa classe dev’essere spezzata, per arrivare ad approdi democratici).
4. Assenza di una coalizione fra industriali e proprietari terrieri
contro contadini e lavoratori. (E presenza di una borghesia urbana
numerosa e vigorosa).
5. Rottura rivoluzionaria con il passato. (La rivoluzione inglese
limitò l’assolutismo regio, quella francese ed americana spezzarono il
potere di un’aristocrazia agraria che sarebbe stata di ostacolo alla
trasformazione democratica).

L’analisi di BARRINGTON MOORE è particolarmente rilevante, anche se alcune
conclusioni appaiono condizionate dall’aver considerato tre soli casi, tutti relativi a
grandi paesi. Se si allarga l’analisi storica alle piccole e medie democrazie europee
appare infatti evidente che in molti casi la rottura rivoluzionaria non ebbe luogo.
Questo aspetto può essere riformulato nei termini del RUOLO ESERCITATO DALLA
VIOLENZA NEI MUTAMENTI POLITICI: in questo caso è possibile evidenziare come
le due guerre mondiali (soprattutto la prima) hanno costituito un fattore decisivo
per il passaggio alle democrazie di massa, come mostra il fatto che le date degli
eventi bellici sono vicine a quelle dell’espansione del suffragio.
Se ci si chiede, come fa RUSTOW, PERCHÉ LE ÉLITE POLITICHE ACCETTARONO
L’ALLARGAMENTO DELLA CITTADINANZA E L’INGRESSO DELLE CLASSI INFERIORI
NELL’ARENA POLITICA NAZIONALE, l’aspetto più importante da sottolineare, a
partire dall’assenza di una coalizione aristocratico-borghese giustamente
sottolineata da Barrington Moore, è, da una parte, la competizione instauratasi
tra le espressioni politiche dell’aristocrazia e della borghesia urbana per
l’appoggio di aree sempre maggiori della popolazione e, dall’altra, la pressione
delle classi inferiori (ormai organizzate in partiti e/o sindacati) che ingenerava il
timore della radicalizzazione della mobilitazione di tali classi. In questo senso,
l’estensione del suffragio ha rappresentato per molti leader conservatori europei
un mezzo per integrare le classi sociali inferiori, operaie e non, oltre che per
rafforzare il potere parlamentare degli stessi partiti conservatori.

LA PRIMA DEMOCRATIZZAZIONE
L’analisi della prima democratizzazione individua DUE PROCESSI
FONDAMENTALI AL CENTRO DEL CAMBIAMENTO: il primo legato
all’affermazione dei diritti civili, il secondo all’affermazione dei diritti politici. Si
tratta da un lato dell’ammissione del dissenso, dell’opposizione, della
competizione fra le diverse forze politiche, cioè della LIBERALIZZAZIONE della
società politica, dall’altro della crescita dell’INCLUSIVITÀ, cioè del numero di coloro
che hanno titolo a partecipare, a controllare e opporsi alla condotta governativa.
Per MARSHALL la democratizzazione consiste in un PROCESSO DI
STRUTTURAZIONE ED ESPANSIONE DELLA CITTADINANZA, attraverso lo sviluppo,
lungo l’arco di tre secoli, dei suoi tre elementi principali: i diritti civili, politici e
sociali, a cui si collegano rispettivamente le strutture giudiziarie, quelle
rappresentative e quelle del welfare state.

I DIRITTI CONNESSI ALLA CITTADINANZA
(MARSHALL)
• CIVILI (libertà personali, di parola, di pensiero, di fede,
di proprietà, di stipulare contratti e di ottenere giustizia).
Istituzioni connesse: strutture giudiziarie (civili, penali e
amministrative) a difesa dei diritti del cittadino.
• POLITICI (elettorato attivo e passivo). Istituzioni
connesse: istituzioni rappresentative locali e nazionali.
• SOCIALI (minimo di benessere e sicurezza economici,
diritto a una vita civile e a partecipare pienamente al
retaggio sociale). Istituzioni connesse: servizi sociali,
sistema scolastico e tutte le altre istituzioni del welfare
state.

La democrazia, con l’affermazione dei diritti politici e poi dei diritti sociali, è un
regime che accetta e presuppone la mobilitazione delle classi inferiori e il loro
ingresso nell’arena politica nazionale. Ma alle tre classi di diritti individuali di cui
parla Marshall bisogna aggiungere, tenendo presente lo sviluppo dei sindacati,
un ulteriore diritto: il diritto di unione. Si tratta di un diritto che non coincide con
il diritto di associazione (che rende possibile il sorgere dei partiti), anche se questa
distinzione tra associazione ed unione non è presente in tutti gli ordinamenti
giuridici europei, ma solo in alcuni di essi. Come sottolinea BENDIX, il diritto di
unione non si inserisce nel medesimo contesto dei diritti individuali della
tradizione liberale, ma rappresenta una importante evoluzione: “lo sviluppo dei
sindacati costituisce un esempio del modo in cui i diritti civili sono passati dalla
rappresentanza degli individui a quella delle comunità”, passando così dal piano
dell’eguaglianza formale al piano del perseguimento di un’eguaglianza sostanziale.
Le dimensioni della liberalizzazione e dell’inclusività, collegate all’affermazione dei
diversi tipi di diritti, sono al centro dell’analisi di DAHL sulla prima
democratizzazione. Egli individua TRE PERCORSI PRINCIPALI VERSO LA
DEMOCRAZIA, lungo le suddette dimensioni:
‣ LA POSSIBILITÀ DI DISSENSO E DI COMPETIZIONE PRECEDONO L’INCLUSIVITÀ
= dall’egemonia chiusa (caratterizzata dall’assenza di competizione e
partecipazione e dalla presenza del potere assoluto di un capo), all’oligarchia

competitiva (dove vi è competizione tra élite ristrette) alla liberal-democrazia
o poliarchia (contraddistinta da un alto grado di competizione e di
partecipazione);
‣ L’INCLUSIVITÀ PRECEDE LA POSSIBILITÀ DI DISSENSO E COMPETIZIONE = da
un’egemonia chiusa a un’egemonia includente fino alla liberal-democrazia;
‣ CRESCITA CONTEMPORANEA DELLE DUE DIMENSIONI = dall’egemonia chiusa si
passa direttamente alla poliarchia, in una sorta di «scorciatoia» della
democrazia.
E’ la prima sequenza che caratterizza il percorso della prima democratizzazione e
che (tipica di diversi paesi europei come, ad esempio, Gran Bretagna, Svezia e
Norvegia) pone le premesse per le democrazie meglio consolidate che non crollano
negli anni venti e trenta soppiantate da regimi totalitari (fascismo e nazismo).

DAHL: I PERCORSI DELLA PRIMA
DEMOCRATIZZAZIONE
1
Oligarchie
Poliarchie
competitive
1
3
2
Egemonie
chiuse
Inclusività
Egemonie
includenti
2

LE QUATTRO SOGLIE DEL PROCESSO DI DEMOCRATIZZAZIONE
La democratizzazione è avvenuta in tutti i paesi europei, ma con tempi e modalità
spesso differenti. Per inquadrare queste diversità ROKKAN ha individuato
QUATTRO DIFFERENTI SOGLIE di enucleazione di tale processo:
SOGLIA DI
LEGITTIMAZIONE
SOGLIA DI
INCORPORAZIONE
SOGLIA DI
RAPPRESENTANZA
SOGLIA DEL POTERE
ESECUTIVO
E’ quella che segna il riconoscimento effettivo dei
diritti civili.
E’ quella che segna la piena realizzazione della
cittadinanza politica attraverso l’estensione del
suffragio elettorale a tutti i cittadini.
E’ quella che segna il superamento degli ostacoli
frapposti alla costituzione di nuovi partiti
(attraverso il passaggio da sistemi elettorali
maggioritari a sistemi proporzionali).
E’ quella che segna il passaggio al controllo
parlamentare del governo attraverso il
riconoscimento della sua responsabilità politica nei
confronti dei rappresentanti del popolo.

Per quanto riguarda LE PRIME DUE SOGLIE, esse appaiono connesse alle
condizioni storiche di partenza di ciascun paese. In particolare gioca un ruolo
positivo nel rapido superamento di queste soglie:
il livello di consolidamento territoriale realizzato nel Medioevo dalle prime
dinastie nazionali ha facilitato successivamente l’affermazione della cittadinanza
democratica;
la continuità nell’attività degli organi medioevali di rappresentanza, nel senso
che, nei paesi in cui questa continuità non è stata spezzata dall’avvento di regimi
assolutistici, si sono affermate più rapidamente le condizioni per una
legittimazione delle forze di opposizione e il processo di affrancamento e di
egualitarizzazione, una volta affermatosi, è risultato meno facile da invertire;
una più antica formazione di certi paesi, rispetto a paesi che raggiunsero
l’indipendenza solo successivamente alla rivoluzione francese;
la dimensione e la forza del sistema politico dominante prima della
secessione, nel senso che a uno status internazionale rilevante del paese
dominante ha corrisposto una maggiore difficoltà di riuscita di processi di
secessione e l’intensità dell’uso della violenza all’interno dello stato secessionista
e che, di conseguenza, in presenza di maggiori minacce alle aspirazioni di
indipendenza nazionale, minori sono risultati gli avanzamenti nel processo di
democratizzazione.

Per quanto riguarda LE ALTRE DUE SOGLIE:
vi sono state maggiori difficoltà nel passaggio da sistemi maggioritari a sistemi
proporzionali (o, in alcuni casi, tale passaggio non è avvenuto) nei sistemi politici
più grandi e con strutture governative più forti, mentre la soglia della
rappresentanza è risultata più facile da superare in democrazie articolate e con
scarse risorse governative, in presenza di una maggiore eterogeneità etica e/o
religiosa dei cittadini, o in presenza di una maggiore differenziazione economica
causata dall’urbanizzazione e dalla monetarizzazione delle transazioni;
in merito alla soglia del controllo parlamentare dell’esecutivo, al modello
inglese (a cui si avvicinano Belgio, Paesi Bassi e Norvegia) in cui il principio della
responsabilità parlamentare del governo fu introdotto prima dell’estensione del
suffragio, si contrappone il modello tedesco (replicato in Danimarca, Svezia e
Austria) questo principio, al contrario, si affermò solo successivamente
all’estensione del suffragio.

2.2 PARTITI POLITICI E SISTEMI DI
PARTITO

DEFINIZIONI DEI PARTITI
I partiti politici sono stati a lungo gli attori fondamentali delle democrazie
rappresentative ed ancora oggi, pur avendo mutato nel tempo diverse delle loro
caratteristiche, rimangono un attore centrale nelle liberal-democrazie di massa.
Nel distinguerli da classi e ceti sociali, WEBER ne sottolinea il carattere di
ASSOCIAZIONI FORMALMENTE ORGANIZZATE. Infatti:
CLASSI
CETI
ORDINAMENTO
ECONOMICO
ORDINAMENTO
SOCIALE
Esistono anche senza alcuna
associazione formale
PARTITI
SFERA DELLA
“POTENZA”
Associazioni formali
organizzate, orientate ad
uno scopo

Dunque i partiti sono associazioni formali (organizzazioni) il cui SCOPO è quello di
“influenzare l’ordinamento e l’apparato di persone che guidano un qualsiasi tipo
di comunità sociale” e il cui MEZZO SPECIFICO (anche se possono utilizzarne
anche altri) utilizzato per raggiungere i propri obiettivi è la conquista di cariche
elettive.
Tra le più significative DEFINIZIONI DEI PARTITI vanno ricordate quella
classica di WEBER e quelle di DOWNS e di SARTORI:
• WEBER [1922]: “…associazioni fondate su una adesione libera, costituite
al fine di attribuire ai propri capi una posizione di potenza all’interno di un
gruppo sociale e ai propri militanti attivi le possibilità per il perseguimento
di fini oggettivi o per il perseguimento di vantaggi personali, o per tutti e
due gli scopi”.
• DOWNS [1957] “… una compagine di persone che cercano di ottenere il
controllo dell’apparato governativo a seguito di regolari elezioni”
• SARTORI [1976] “…qualsiasi gruppo politico, identificato da un’etichetta
ufficiale, che si presenta alle elezioni e attraverso di esse è capace di
collocare candidati alle cariche pubbliche”.

FUNZIONI DEI PARTITI
I partiti politici, in quanto espressione di una “parte” sociale, organizzano le
divisioni presenti nella società civile e agiscono da mediatori tra le istituzioni
pubbliche e la stessa società civile. Essi svolgono SEI PRINCIPALI FUNZIONI:
• Strutturazione delle domande: semplificando la complessità degli interessi
individuali ( e aggregandoli ) contribuiscono a formare l’interesse collettivo.
• Strutturazione del voto: cercando il sostegno popolare, in concorrenza con
altri partiti con opinioni diverse, “creano l’ordine dal caos di una
moltitudine di elettori”.
• Socializzazione politica: anche organizzando altre forme di partecipazione
politica (oltre al voto) mirano a trasformare gli individui in cittadini integrati
in una comunità.
• Reclutamento dei governanti: le liste elettorali sono prevalentemente
presentate dai partiti; i governi sono in massima parte formati da membri di
partito.
• Controllo sul governo: strumenti di collegamento tra governo e cittadini,
che permettono ai governati di controllare i governanti.
• Partecipazione alla formazione delle politiche pubbliche: elaborano
programmi, li presentano agli elettori e, se vanno al governo, dovrebbero
metterli in pratica.

Esistono DUE DIFFERENTI APPROCCI ALL’ANALISI DELLE FUNZIONI DEI PARTITI:
l’approccio razionale e l’approccio identitario. Il primo coglie una sostanziale
analogia tra i rapporti che legano elettori e partiti nel “mercato politico” e i
rapporti tra consumatori e produttori nel “mercato economico”; il secondo
approccio, invece, sottolinea il ruolo dei partiti nella costruzione di identità
collettive.
ALL’INTERNO DELL’APPROCCIO RAZIONALE VI SONO PERÒ POSIZIONI
DIFFERENTI:
• c’è chi, come DOWNS, ritiene che l’analogia valga fino in fondo e che alla
sovranità del consumatore nel mercato economico corrisponda la sovranità
dell’elettore nel mercato politico: se è vero - come Downs non manca di rilevare -
che “i partiti formulano proposte politiche per vincere le elezioni; non cercano di
vincere le elezioni per formulare proposte politiche”, è anche vero che, una volta al
governo, realizzare le politiche promesse è nel loro interesse, se vogliono
riaffermarsi alle successive elezioni. In questo modo in politica, come in economia,
la funzione sociale sarebbe assolta incidentalmente, nel senso che partendo da
comportamenti volti al conseguimento dei propri vantaggi individuali ne
deriverebbe il controllo democratico degli elettori sugli eletti.
• Di diverso avviso è BUCHANAN (e tutta la scuola della PUBLIC CHOICE) secondo il
quale la dipendenza dei politici dal sostegno degli elettori finisce per produrre

l’effetto negativo della crescita del debito pubblico e dell’inflazione. Un ulteriore
effetto negativo è determinato dall’interesse dei politici a introdurre vincoli
all’attività privata (sotto forma di concessioni, autorizzazioni, ecc.) che
costituiscono per loro una vera e propria rendita politica, ma sono per la società
delle attività parassitarie, perché non
aumentano la produttività.
Se per l’approccio razionale la politica gestisce preferenze ad essa esogene,
formatesi altrove, l’APPROCCIO IDENTITARIO ritiene invece che l’essenza
della politica risieda proprio nella formazione delle preferenze, attraverso
l’elaborazione di identità collettive. Per PIZZORNO il partito politico è una
collettività identificante da cui gli individui ricevono i criteri che danno significato
all’azione, rendendo possibile la definizione degli interessi. Per far questo il partito
si serve dell’ideologia come strumento per definire interessi collettivi di lungo
periodo ed esercita (il riferimento è soprattutto ai partiti socialisti) una funzione
socializzante, volta a fornire risorse di identità agli “esclusi”. Queste considerazioni
si riflettono sulla concezione della rappresentanza, che per Pizzorno è sia
un’attività identificante, attraverso la quale i politici costituiscono e rafforzano le
identità politiche, sia un’attività efficiente, che consiste nel prendere decisioni (in
parlamento o nel governo) “intese a migliorare, o non lasciare peggiorare, la
posizione relativa dell’entità collettiva che essi rappresentano”.

I PARTITI NELL’APPROCCIO RAZIONALE E IN QUELLO
IDENTITARIO
• RAZIONALE:
1) Le preferenze sono
socialmente date.
2a) I partiti perseguono la
rielezione e a tal fine
rispondono alle preferenze
degli elettori intesi come
attori coerenti. (DOWNS)
• IDENTITARIO:
1) Le preferenze non sono
definite a priori.
2) I partiti contribuiscono
attraverso l’ideologia alla
costituzione di identità
collettive e alla formazione
delle preferenze.
2b) Effetti negativi prodotti dal
ciclo economico-politico
(BUCHANAN)

EVOLUZIONE STORICA DEI PARTITI
Con il termine partito politico si designa un concetto i cui referenti empirici sono
notevolmente mutati nel tempo.
DUVERGER spiega la nascita dei partiti politici mettendo in relazione l’esistenza di
organizzazioni “protopartitiche” con il parlamento e l’estensione del suffragio
elettorale. FIN QUANDO IL SUFFRAGIO ELETTORALE RESTA LIMITATO, i partiti
nascono in parlamento: si tratta di connessioni fra gli stessi parlamentari, con
limitata proiezione esterna nella società. CON L’AMPLIARSI DEL SUFFRAGIO,
invece, nascono strutture extraparlamentari che fanno leva su organizzazioni
esterne al parlamento per acquisirvi rappresentanza. Si tratta soprattutto di
PARTITI CONFESSIONALI e di PARTITI SOCIALISTI, che sfruttano il vantaggio delle
preesistenti reti associative che, rispettivamente, la Chiesa e i sindacati mettono
loro a disposizione. I partiti cattolici e socialisti, pur nascendo fuori dal
parlamento, trovano ben presto al suo interno una collocazione adeguata alla loro
forza elettorale, e contribuiscono a cambiare il funzionamento del parlamento
stesso, ampliandone la rappresentatività e la responsabilizzazione. Diverso il
percorso seguito più tardi, negli anni venti, dai PARTITI FASCISTI e PARTITI
COMUNISTI, che sfruttarono la loro critica antiparlamentare per acquisire
consenso elettorale e, quando entrarono in parlamento, lo fecero mantenendo
una mentalità antidemocratica.

La trasformazione strutturale più significativa, che si verifica all’inizio del XX
secolo, è quella messa in luce da WEBER, che vede, in conseguenza
dell’estensione del suffragio elettorale, il passaggio DAI PARTITI DI NOTABILI
AI PARTITI DI MASSA. Se il primo tipo di partito era un partito di
rappresentanza individuale, costituito da strutture embrionali che si attivavano
solo nelle occasioni elettorali per definire le liste dei candidati, ed era guidato da
figure di notabili locali che, per condizioni economiche e status sociale, avevano i
mezzi per fare politica e godevano della deferenza degli elettori, l’avvento dei
partiti di massa comporta la presenza di strutture permanenti in costante attività
in cui si realizza la professionalizzazione della politica, si forma cioè una classe di
individui che “vivono di politica” e nei confronti dei quali al rapporto di
deferenza si sostituisce un esplicito rapporto di delega da parte dell’elettore:

TIPOLOGIA DI WEBER
PARTITO DI NOTABILI
• Notabili, dotati di risorse
autonome
• Attività saltuaria
• Deferenza verso i politici
• Competizione elettorale
ristretta
PARTITO DI MASSA
• Politici di professione, che
vivono di politica
• Attività permanente
• Delega ai politici
• Suffragio elettorale allargato
FATTORE DI MUTAMENTO: allargamento del suffragio
Da un punto di vista organizzativo il passaggio è dunque, come nota DUVERGER,
da un PARTITO DI QUADRI, in cui i notabili si riunivano periodicamente in
comitati per preparare le elezioni, dirigerle e guadagnare voti per i candidati, a
PARTITI CHE FANNO AFFIDAMENTO SUGLI ISCRITTI per il loro radicamento
sociale, la conduzione delle campagne elettorali e il loro stesso finanziamento. Si
passa così, come rileva NEUMANN, dal PARTITO DI RAPPRESENTANZA

INDIVIDUALE, che spesso non è diverso da un semplice comitato elettorale, al
PARTITO DI INTEGRAZIONE SOCIALE, dotato di organizzazione estesa, influente,
aperto alla partecipazione degli iscritti e capace (il discorso vale soprattutto per i
partiti socialisti europei) di esercitare una notevole influenza nelle diverse sfere
della vita quotidiana dei propri aderenti, inquadrandoli in una vasta rete di
associazioni che non si limitavano ad orientare il solo comportamento elettorale.
Per conquistare le masse, dopo l’estensione del suffragio, diventa così necessaria
la creazione di un ampio apparato di funzionari pagati, radicato nel territorio e/o
nei luoghi di lavoro, mentre il controllo della struttura organizzativa del partito
diventa una delle risorse fondamentali del politico di professione.
LA TIPOLOGIA PROPOSTA DA DUVERGER permette non solo di
evidenziare la differenza sul piano organizzativo fra partiti di notabili e partiti di
massa, ma anche di mettere in luce le differenze, sempre sul piano organizzativo,
tra i partiti socialisti (basati sulla sezione territoriale), i partiti comunisti (che alla
dimensione territoriale aggiungevano l’organizzazione in cellule all’interno delle
fabbriche) e i partiti fascisti (che puntavano invece su un’organizzazione
paramilitare basata sulla milizia).

ORGANIZZAZIONE PARTITICA :TIPOLOGIA DI
DUVERGER

MICHELS E LA “LEGGE FERREA DELL’OLIGARCHIA”
Nonostante i partiti siano strutture portanti della democrazia rappresentativa,
già agli inizi del novecento MICHELS vede nella loro trasformazione in
un’organizzazione complessa l’affermarsi di UN’INELUTTABILE TENDENZA
OLIGARCHICA. Secondo Michels, infatti, la “legge ferrea dell’oligarchia”, propria
di tutte le grandi organizzazioni, determina la divisione di ogni partito in una
MINORANZA DIRIGENTE e in una MAGGIORANZA DIRETTA.
E’ un’evoluzione determinata dalla crescita delle esigenze organizzative, per cui
tanto più grande è il numero dei membri, tanto maggiore il bisogno di
competenze specialistiche, e quindi di una struttura complessa. Così il partito
crescendo di dimensioni produce necessariamente diseguaglianze, facendo
aumentare il potere di chi gestisce le risorse necessarie alla vita
dell’organizzazione. Queste considerazioni, applicate a partiti della classe
operaia come I PARTITI SOCIALISTI (oggetto dello studio di Michels) consentono
di mettere in evidenza il fatto che l’inserimento nell’oligarchia tende a
trasformare lo stesso modo di pensare dei dirigenti, per cui chi occupa cariche di
rilievo si “imborghesisce”, allontanandosi dalla massa dei lavoratori. Il fatto è
che il perseguimento dei fini originari di questo tipo di partiti potrebbe portare
alla messa fuori legge dei partiti stessi, mettendo così in pericolo le condizioni
di vita di chi dall’attività di partito trae il proprio reddito. Ciò porta ad una

moderazione dei fini iniziali determinando un processo di “SOSTITUZIONE DEI
FINI”, per cui l’organizzazione, da mezzo per realizzare determinati fini, si
trasforma nel fine stesso dell’azione dei funzionari di partito.
LA LEGGE FERREA DELL’OLIGARCHIA
(MICHELS)
“..quanto più si estende e si ramifica l’apparato ufficiale del
partito, cioè quanto maggiore è il numero dei membri, quanto più
si riempiono le sue casse, quanto più aumenta la stampa di
partito, tanto più si riduce il potere popolare sostituito
dall’onnipotenza dei comitati e delle commissioni (..) Gli ex
lavoratori si appropriano di una routine che li fa ascendere
sempre più al di sopra dei loro mandanti, così che infine perdono il
senso di comunità con la classe che li ha espressi; ne deriva una
vera differenza di classe tra i capi ex proletari e i gregari proletari
(..) Con una sostituzione dei fini originari l’organizzazione diventa
da mezzo scopo e infine scopo assoluto”

La teoria di Michels, presentata come una “legge”, è stata in seguito
parzialmente ridimensionata. In particolare, PANEBIANCO ha rilevato che, SE I
DIRIGENTI CONTROLLANO I MILITANTI, QUESTI ULTIMI NON SONO PRIVI DI
RISORSE NEI LORO CONFRONTI: gli uni hanno bisogno degli altri (e viceversa).
Inoltre LE IDEOLOGIE NON SONO DEL TUTTO MANIPOLABILI: i fini
dell’organizzazione costituiscono un fondamentale punto di riferimento e uno
strumento di continuità per l’organizzazione: ad essi è collegata l’identità
collettiva del partito e anche la legittimità della leadership per cui, PIÙ CHE DI
SOSTITUZIONE DEI FINI, SI PUÒ PARLARE AL MASSIMO DI UNA LORO
ARTICOLAZIONE.
Si pensi, ad esempio, alla lentissima evoluzione della classe dirigente del Partito
comunista italiano, durante la Prima Repubblica, verso una revisione
dell’ideologia e un affrancamento dal legame con il partito “fratello” dell’Unione
Sovietica, proprio per non provocare pesanti riflessi (anche elettorali) in una base
di militanti fortemente ideologizzata. Solo le profonde modificazioni del contesto
internazionale (con la fine dell’equilibrio “bipolare” e la scomparsa della stessa
Unione Sovietica) crearono i presupposti per un mutamento identitario di fondo,
tradottosi simbolicamente in successivi mutamenti della stessa denominazione del
partito: un mutamento che non appare ancora oggi delineato con sufficiente
chiarezza.

DAL PARTITO PIGLIATUTTO AL PARTITO
PROFESSIONALE -ELETTORALE
Una ulteriore trasformazione dei partiti politici iniziò a delinearsi ne secondo
dopoguerra e vide il progressivo affermarsi di quello che KIRKHEIMER definì il
“PARTITO PIGLIATUTTO” (Catch All Party).
A seguito di un progressivo indebolimento dei sentimenti di appartenenza di
classe nonché delle credenze religiose, in un contesto in cui l’estensione dei diritti
sociali con la crescita del welfare state ha ridotto l’asprezza dei conflitti sociali e lo
sviluppo dei mass media trasforma le campagne elettorali permettendo di
raggiungere in modo capillare le grandi masse degli elettori, i partiti tendono ad
abbandonare i tentativi di formazione morale e intellettuale delle masse,
concentrando le proprie energie sulla competizione elettorale. Ciò porta al
progressivo indebolimento del rapporto privilegiato con determinati gruppi o
classi sociali, rinunciando ad agire in profondità e cercando invece di reclutare i
propri elettori tra tutta la popolazione. Si afferma così la volontà dei dirigenti di
partito di ricercare, a scapito della sua identità, tutti i sostenitori e tutti gli elettori
possibili, ad espandere cioè al massimo il proprio seguito elettorale. E’ così che nel
partito pigliatutto SI INDEBOLISCE IL RAPPORTO CON UN “ELETTORATO DI
APPARTENENZA” che si identifica nel partito, mentre l’adesione al partito è

sempre meno basata su idee e valori e sempre più su interessi e carriera. CRESCE
INOLTRE IL RUOLO DEI LEADER PARTITICI ELETTI NELLE ISTITUZIONI
RAPPRESENTATIVE, che tendono a personalizzare i loro appelli. IL
FINANZIAMENTO DEL PARTITO è sempre più basato sui contributi provenienti da
gruppi di interesse e sul finanziamento pubblico.
IL PARTITO PIGLIATUTTO (CATCH ALL PARTY)
[KIRCHHEMEIR]
• Ridimensionamento del bagaglio ideologico
• Rafforzamento della leadership
• Ridimensionamento dell’attivismo partitico
• Minore accentuazione del ruolo di una singola classe
sociale, o di gruppi confessionali e messaggi rivolti a
un pubblico più ampio
• Apertura a diversi gruppi di interesse
61

Una variante più recente del partito pigliatutto è il “PARTITO
PROFESSIONALE-ELETTORALE”, di cui parla PANEBIANCO. Si tratta di un
partito che alle caratteristiche del partito pigliatutto (che mantiene interamente)
aggiunge un altro importante elemento: la PROFESSIONALIZZAZIONE DELLE
ORGANIZZAZIONI DI PARTITO, come risposta ai mutamenti socioeconomici e
tecnologici.
In presenza di una struttura sociale più complessa, è lo sviluppo di nuove
tecnologie di comunicazione a influenzare le tecniche organizzative: “i mass
media spingono i partiti a campagne personalizzate, centrate sui candidati, e
issue-oriented, centrate su temi specifici, ad alto contenuto tecnico, che
richiedono di essere confezionate dagli esperti dei vari settori. La televisione,
insieme ai gruppi di interesse, diventa una cinghia di trasmissione fra partiti e
elettori più importante delle organizzazioni colletarali tradizionali, dei funzionari
e degli iscritti”.
Questo nuovo tipo di partiti è, ancor più del precedente, ORGANIZZATIVAMENTE
DEBOLE, tanto che il rischio più forte è proprio quello della dissoluzione dei
partiti come organizzazione: “i partiti perdono totalmente la propria identità
organizzativa e si trasformano in bandiere di comodo con le cui insegne corrono
imprenditori politici indipendenti”.

IL PARTITO PROFESSIONALE-ELETTORALE
[PANEBIANCO]
PARTITO BUROCRATICO DI
MASSA
• Centralità della burocrazia
• Partito di membership
• Preminenza dei dirigenti
interni
• Finanziamento tramite
tesseramento ed attività
collaterali
• Accento sull’ideologia
PARTITO PROFESSIONALE-
ELETTORALE
• Centralità dei professionisti
• Partito elettorale
• Preminenza dei
rappresentanti pubblici
• Finanziamento tramite gruppi
di interesse e fondi pubblici
• Accento su issues e
leadership
63

IL PARTITO “CARTELLIZZATO” ( CARTEL PARTY)
Una serie di recenti ricerche empiriche sulle democrazie contemporanee hanno
messo in evidenza il sensibile allentamento nel rapporto tra i partiti e la loro
base sociale, misurato in base alla riduzione del numero degli iscritti,
all’indebolimento del sentimento di identificazione partitica e al considerevole
aumento del tasso di astensionismo elettorale. La riduzione dei contributi dei
militanti, in termini sia di risorse materiali che di lavoro volontario, ha poi
determinato l’aumento del bisogno di finanziamenti pubblici. In particolare, il
finanziamento pubblico ai partiti avrebbe accresciuto la reciproca penetrazione
tra Stato e partiti, riducendo il bisogno di risorse offerte dai militanti.
IL RAPPORTO TRA I PARTITI si sarebbe così andato trasformando DA UN GIOCO
“A SOMMA ZERO” (PER APPROPRIARSI DI RISORSE) AD UN GIOCO “A SOMMA
POSITIVA”, caratterizzato dalla crescente collusione tra partiti che formano
“cartelli” (cioè alleanze) per ottenere risorse pubbliche. Collusione del resto
facilitata da una crescente riduzione della distanza ideologica fra i partiti (nella
logica del “partito pigliatutto”) evidenziata da una sempre maggiore convergenza
nei programmi delle diverse coalizioni di governo.
Nasce così un modello di partito definito “CARTEL PARTY” (o partito
“cartellizzato”), come lo chiamano KATZ e MAIR, che rappresenterebbe l’ultimo

stadio di un tragitto che ha portato il partito politico a trasformarsi da
organismo interno alla società civile a struttura sempre più interna allo Stato.
DA UNA PARTE I PARTITI SEMBRANO MENO POTENTI DI PRIMA, visto il
decrescere delle lealtà partigiane e la crescente apatia dell’elettorato,
DALL’ALTRA PERÒ APPAIONO RAFFORZATI dalla crescita del finanziamento
pubblico e dall’uso di canali di comunicazione esterni ai partiti stessi e (come nel
caso della televisione) soggetti a regolamentazione statale; senza contare che il
forte radicamento nello Stato mette loro a disposizione più risorse (posti di
lavoro pubblici, ecc.) da distribuire in modo clientelare.
L’atomizzazione della base dei partiti rende inoltre SUPERFLUA LA PRESENZA DI
QUADRI INTERMEDI, mentre AUMENTA LA CENTRALIZZAZIONE DELLE
DECISIONI E LA PERSONALIZZAZIONE DELLA LEADERSHIP, aiutata dalla centralità
assunta dai mass media (e in particolare dalla televisione) che facilita una
identificazione diretta fra elettori e leader. Alla diminuita identificazione
partitica si contrappone così la “personalizzazione della politica” come strategia
per conquistare consenso da parte di leader politici che in alcuni casi
(soprattutto, ma non solo nei partiti di centro-destra) usano un linguaggio
“antipolitico” (sottolineano cioè una loro pretesa estraneità alla politica)
servendosi di appelli “populistici” (al popolo contro le élite) che mirano a
sfruttare la bassa identificazione partitica e la sfiducia nella politica

istituzionale per incrementare il proprio seguito elettorale. A questo processo di
personalizzazione della leadership sembrano contribuire anche i tentativi portati
avanti da alcuni partiti di combattere l’atomizzazione della base attraverso
PROCEDURE DIRETTE NELLA SELEZIONE DEI CANDIDATI (LE “PRIMARIE”) e
l’apertura alla partecipazione dei non iscritti: si tratta infatti di trasformazioni
organizzative che non portano certo ad un aumento della reale influenza degli
iscritti ma, rendendo ancora più superflua la presenza di quadri intermedi,
accentuano ulteriormente il potere della leadership.

IL CARTEL PARTY [KATZ e MAIR]
• Sistema caratterizzato da una collusione fra i partiti per
ottenere risorse pubbliche
• Partiti come strutture sempre più interne allo stato
• Organizzazione partitica sempre più leggera
• Allentamento del rapporto con la base, che si atomizza
• Concentrazione del lavoro sul profilo elettorale
• Finanziamento pubblico come risorsa principale
• Diminuzione ulteriore degli assetti ideologici
• Predominio del messaggio sul programma
• Pieno controllo sui mezzi della comunicazione politica
L’EVOLUZIONE DELLA “FORMA PARTITO” (dal partito di notabili al partito
cartellizzato) rispetto alla sua presenza nella società civile e alla sua presenza
nello Stato, può essere visualizzata dal seguente grafico:

+
Presenza nello Stato
_
CARTEL PARTY
PARTITO PIGLIATUTTO
PARTITO DI MASSA
PARTITO DI NOTABILI
_ Presenza nella società civile +

FRATTURE SOCIALI E PARTITI POLITICI
Se finora ci si è occupati di seguire l’evoluzione dei partiti politici esaminando i
loro mutamenti sul piano strutturale, diversa appare LA PROSPETTIVA
GENETICA, così come emerge dagli studi di ROKKAN.
Nell’ambito di una analisi macrosociologica della formazione degli Stati-nazione e
del processo di democratizzazione in Europa occidentale, questo autore ha
individuato QUATTRO DIVERSE FRATTURE (cleavages) a cui può essere
ricondotta l’origine dei diversi tipi di formazioni politiche.
Le prime due fratture sono collegate al PROCESSO DI COSTRUZIONE
DELLO STATO NAZIONALE. La prima è la frattura CENTRO/PERIFERIA, che
vede la contrapposizione tra il centro politico, culturale ed economico di un paese
e le periferie che vengono a poco a poco incorporate nel governo centrale. Il
conflitto contro l’assimilazione delle periferie (simboleggiato dall’adozione di
un’unica lingua ufficiale) è quello che da origine a partiti etnici, linguistici e di
protesta religiosa. La seconda è la frattura STATO/CHIESA: qui il processo di
integrazione dello Stato-nazione si scontrò con le richieste corporative della
Chiesa, soprattutto in materia di controllo della morale e dell’istruzione. Ne
derivò la nascita di partiti confessionali, in contrapposizione ai partiti liberali.

In seguito sarà invece la RIVOLUZIONE INDUSTRIALE a creare le premesse
per altre due fratture: quella tra CITTÀ E CAMPAGNA, che contrapponeva i
mercanti e gli imprenditori delle città e gli interessi agrari, e quella che generò un
conflitto all’interno dello stesso settore industriale tra CAPITALISTI E CLASSE
OPERAIA. La terza frattura vide spesso nascere specifici partiti a difesa degli
interessi delle campagne e trovò espressione parlamentare nei conflitti tra partiti
conservatori-agrari e partiti liberali-radicali. Alla quarta frattura, incentrata sullo
scontro capitale-lavoro, si deve invece la nascita dei partiti socialisti e, più tardi,
dei partiti comunisti.
Se le prime tre fratture ebbero, sul piano della nascita dei partiti, riflessi non
identici nei vari paesi europei, più simili furono gli effetti della quarta frattura,
perché dovunque nacquero partiti a difesa degli interessi delle classi salariate.
Si può dire che L’EVOLUZIONE DI QUESTO TIPO DI PARTITI FU NOTEVOLMENTE
INFLUENZATA DALL’ATTEGGIAMENTO DELLE ÉLITE VERSO LE RIVENDICAZIONI
OPERAIE, per cui la tendenza delle classi dirigenti a integrare le domande della
classe operaia portò a partiti di sinistra più pragmatici e moderati (partiti laburisti
e socialdemocratici), mentre un atteggiamento repressivo portò ad una sinistra
più radicale (partiti comunisti) dall’altra). Il conflitto tra i partiti si espresse
tipicamente lungo L’ASSE DESTRA-SINISTRA, in particolare per quanto riguardava il
tema dell’intervento dello Stato. LA DESTRA si batteva per un minor intervento

statale e una minore tassazione, LA SINISTRA per un intervento maggiore,
soprattutto in materia di servizi sociali e di miglioramento delle condizioni di
lavoro.
CLEAVAGES (FRATTURE SOCIALI) E TIPI DI
PARTITI [ROKKAN]
CAUSE CLEAVAGES TIPI DI PARTITI
Processo di
costruzione
dello stato
nazionale
Rivoluzione
industriale
Centro/periferia
Stato/Chiesa
Città/campagna
Capitale/lavoro
Etnici, linguistici, di
protesta religiosa
Liberali e religiosi
Borghesi, agrari e
conservatori
Socialisti e socialdemocratici
(più tardi
anche comunisti)

I partiti che affondano le proprie radici nel processo di costruzione dello Stato
nazionale e nella rivoluzione industriale (lungo le quattro fratture sopra
elencate) si sono dimostrati particolarmente stabili nel tempo, anche in relazione
ai loro rapporti di forza. Almeno fino agli anni settanta molto alta era, infatti, la
stabilità elettorale dei diversi partiti e anche più tardi, se è vero che è aumentata
la volatilità elettorale, è anche vero che tale volatilità appare alta all’interno della
destra e della sinistra, mentre essa rimane contenuta per quanto riguarda il
passaggio di voti da destra a sinistra (o viceversa), almeno fino agli anni novanta.
A tal proposito LIPSET e ROKKAN hanno formulato l’ipotesi del
CONGELAMENTO DELLA STRUTTURA DEL CONFLITTO, nel senso che “i
sistemi partitici degli anni sessanta riflettono, con poche ma significative eccezioni,
le strutture delle fratture degli anni venti”. In sostanza, i partiti, nati da fratture
sociali, hanno continuato a lungo ad agire sulla stessa struttura del conflitto,
riproducendo le stesse fratture e offrendo loro simboli e rappresentanza.
Secondo recenti ricerche, oggi si assisterebbe invece ad uno
SCONGELAMENTO DEL CONFLITTO, in conseguenza di un CAMBIAMENTO
DEL PESO RELATIVO DELLE DIVERSE “FAMIGLIE POLITICHE” e alla NASCITA DI
NUOVI PARTITI. Si pensi al declino dei partiti religiosi e dei partiti comunisti, o al
nascere di nuovi partiti su tematiche non più legate alle fratture tradizionali: è il
caso dei partiti ecologisti (i “verdi”), o di quelli legati a tematiche di politica

estera, o ai partiti euroscettici, contrari all’integrazione europea. Quel che in
generale emerge negli ultimi anni è IL DECLINO DELL’IDENTIFICAZIONE PARTITICA,
evidenziato dalla crescente volatilità elettorale (stavolta anche fra destra e
sinistra) e dal fenomeno della riduzione degli iscritti. Tutti fenomeni divenuti
particolarmente visibili negli anni novanta, in seguito al crollo dei vecchi regimi
dell’Europa dell’est, da una parte, e all’ondata di scandali politici che ha investito
l’Europa occidentale, dall’altra.
Sugli EFFETTI DI QUESTO SCONGELAMENTO sono stati espressi GIUDIZI
SIA NEGATIVI CHE POSITIVI. C’è infatti chi parla di perdita di fiducia dei partiti che
porta verso derive populistiche incentivate dalla personalizzazione del voto a
favore di determinati leader; altri, invece, lo vedono come l’effetto di una
crescente maturità dell’elettorato, ormai sempre meno inquadrato dal punto di
vista ideologico e capace pertanto di giudicare i partiti in base a ciò che
effettivamente fanno o non fanno.

SISTEMI PARTITICI
Oggetto di particolare attenzione per la Scienza politica è lo studio dei sistemi
partitici, cioè del tipo di interazioni (cooperative e competitive) tra i partiti.
Come è noto, in un’ottica sistemica “il tutto è superiore alle parti che lo
compongono”: ogni sistema politico, quindi, possiede una sua logica di
funzionamento che bisogna ricostruire.
UNA CLASSIFICAZIONE CLASSICA DEI SISTEMI PARTITICI è quella
adottata da DUVERGER, in base al CRITERIO NUMERICO. In tal senso si può
distinguere tra sistemi monopartitici, che, non consentendo la competizione
partitica, caratterizzano i regimi autoritari, sistemi bipartitici, collegati ad un
sistema elettorale maggioritario a turno unico, e sistemi multipartitici, collegati
ad un sistema elettorale proporzionale. Duverger sottolinea l’efficienza dei sistemi
bipartitici (con alternanza di potere tra due partiti), dove l’elettorato elegge
direttamente un governo stabile e responsabile, mentre l’opposizione appare
moderata e anch’essa responsabile in virtù della prospettiva di una futura
alternanza al governo; il sistema multipartitico, invece, è generalmente
caratterizzato da coalizioni eterogenee e instabili, radicalismo ideologico e
difficoltà per l’elettore di giudicare i partiti.

I SISTEMI DI PARTITO SECONDO DUVERGER
• Monopartitici (regimi non democratici)
• Bipartitici (Stati Uniti e Gran Bretagna)
• Multipartitici (Italia, Francia, Australia,
Austria, Canada, Belgio, Germania, Olanda,
etc.)
Come nota SARTORI, la classificazione di Duverger appare eccessivamente
semplificatoria. Innanzitutto perché lo stesso criterio numerico va specificato,
identificando i partiti che contano realmente. Questo lo si può fare se si procede
ad un CONTEGGIO “INTELLIGENTE” DEI PARTITI, che mette in evidenza
non tanto la dimensione del partito, quanto il suo “PESO STRATEGICO”,
determinato dal suo potenziale di coalizione, cioè dal fatto che anche un partito

minore può essere determinante per formare una coalizione di governo, o dal suo
potenziale di ricatto, che sussiste quando l’esistenza di un partito influisce sulle
tattiche adottate dagli altri partiti. Sartori non si limita però soltanto a specificare
come debba essere utilizzato correttamente il criterio numerico, ma introduce
anche un ulteriore criterio che misura la DISTANZA IDEOLOGICA FRA I
PARTITI, cioè la collocazione degli elettori lungo l’asse destra-sinistra.
CRITERI CLASSIFICATORI DI SARTORI
• Numero di partiti: conteggio “intelligente”, che
include:
- Potenziale di coalizione
- Potenziale di ricatto
• Livello di polarizzazione ideologica:
- distanza fra i partiti lungo l’asse destra-sinistra

Incrociando questi due criteri, Sartori costruisce così una TIPOLOGIA DEI
SISTEMI PARTITICI che non si limita a prendere in considerazione il FORMATO
dei sistemi di partito (attraverso il criterio numerico), ma ne individua anche la
MECCANICA (cioè la logica di funzionamento). Si potranno allora individuare:
SISTEMI MONOPARTITICI
‣ All’interno di questa categoria si possono distinguere DUE TIPI DI SISTEMI NON
COMPETITIVI: i SISTEMI A PARTITO SINGOLO, dove esiste un solo partito
legalmente riconosciuto ed è quindi impedita, de iure o de facto, ogni
manifestazione di pluralismo politico; i SISTEMI EGEMONICI, dove esistono
formalmente altri partiti, ma in realtà si tratta di partiti satellite, che non sono
messi in condizione di competere con il partito egemone. Nella Polonia pre-1989,
ad esempio, esistevano altri partiti oltre al partito comunista (in particolare partiti
contadini o di ispirazione cattolica) i cui rappresentanti occupavano anche alcuni
posti governativi e amministrativi a vari livelli, senza però intaccare il predominio
del partito egemone, che rimaneva comunque al potere, a prescindere dagli esisti
soddisfacenti o meno delle sue politiche (era quindi politicamente irresponsabile).
‣ UN SISTEMA COMPETITIVO deve invece essere considerato il SISTEMA A
PARTITO PREDOMINANTE: si tratta infatti di un sistema partitico in cui

esiste pluralismo politico, anche se di fatto non si verificano avvicendamenti al
governo. Il fatto che il medesimo partito rimane al governo da solo, elezione dopo
elezione, per un lungo periodo di tempo non è dovuto in alcun modo ad
impedimenti costituzionali o a brogli elettorali, per cui in ogni momento un
sistema a partito predominante può cessare di esserlo.
SISTEMI BIPARTITICI
Sono tali quei sistemi in cui sul piano numerico possono esistere anche terzi
partiti, che non hanno però alcun potenziale di coalizione (o di ricatto). Esistono
TRE CONDIZIONI PERCHÉ SI REALIZZI UNA MECCANICA BIPARTITICA:
1. i due partiti sono in grado di competere per la maggioranza assoluta dei
seggi;
2. uno dei due è in grado di governare da solo;
3. esiste una possibilità concreta (credibile), anche se magari non si realizza per
periodi abbastanza lunghi, di alternanza fra i due partiti.
Questo tipo di sistemi sono caratterizzati da una MECCANICA CENTRIPETA: i due
partiti competono infatti per conquistare gli elettori del centro, che sono i più
“fluttuanti” e appaiono determinanti per vincere le elezioni.

SISTEMI MULTIPARTITICI
I due criteri di classificazione utilizzati da Sartori consentono, all’interno di questa
categoria (che restava indistinta per Duverger) di individuare diverse meccaniche
di funzionamento.
‣ Il primo caso è quello del MULTIPARTITISMO MODERATO, caratterizzato da un
numero di partiti “che contano” non superiore a cinque e da un bassa
polarizzazione ideologica, con governi di coalizione (da cui nessun partito appare
escluso a priori). LA MECCANICA DI FUNZIONAMENTO È DI TIPO BIPOLARE E
CENTRIPETA, con due coalizioni di governo che competono tra di loro per
conquistare l’elettorato fluttuante del centro.
‣ Il secondo caso è quello del PLURALISMO POLARIZZATO, con un numero di
partiti superiore a cinque e due poli, lungo l’asse destra-sinistra, caratterizzati da
posizioni ideologicamente estreme. LA LOGICA DI FUNZIONAMENTO È DI TIPO
CENTRIFUGO (nel senso che se i partiti di destra e sinistra si spostassero al centro,
rischierebbero di perdere elettori alle ali estreme senza guadagnare il sostegno
dei moderati). Più dettagliatamente, si verificheranno le seguenti caratteristiche:
• Presenza di partiti antisistema, cioè di partiti che cambierebbero, se
potessero, non il governo ma lo stesso sistema di governo.
• Presenza di due opposizioni bilaterali, reciprocamente esclusive (non
possono allearsi fra di loro).

Il centro è stabilmente occupato da un partito che costituisce l’asse del
sistema e si realizza un sistema politico bloccato, caratterizzato dalla non
associabilità al governo dei ali estreme dello schieramento politico, e da una
rotazione semi-periferica delle coalizioni di governo (governi di centrosinistra
o di centro-destra).
• Sostanziale irresponsabilità politica sia delle opposizioni che del partito di
centro al governo. Infatti, le opposizioni estreme, non potendo mai andare al
governo, sanno che non saranno mai chiamate a mettere in pratica i loro
programmi; il partito di centro, non potendo essere escluso dal governo, non
si preoccuperà troppo delle preferenze degli elettori nell’esercizio della sua
attività di governo. La competizione politica sarà quindi caratterizzata dalla
tendenza a fare promesse che si sa di non poter mantenere.
‣ Il terzo caso è quello del MULTIPOLARISMO ATOMIZZATO (O
SEGMENTATO), caratterizzato anch’esso da un numero alto di partiti, ma con
bassa polarizzazione ideologica. Emerge in questo caso il carattere non
stabilizzato del sistema partitico che resta allo stato fluido, in quanto nessun
partito è in grado di conquistare percentuali consistenti di voti e nessun partito
mostra di poter durare e crescere nel tempo.

TIPOLOGIA DEI SISTEMI PARTITICI SECONDO SARTORI
SISTEMI NON
COMPETITIVI
CRITERIO
NUMERICO
Monopartitici
Egemonici
LOGICA DI
FUNZIONAMENTO
Totalitaria
Pragmatica o egemonica
SISTEMI
COMPETITIVI
A partito
predominante
Bipartitici
Multipartitici limitati
Multipartitici
estremi
Atomizzati (o
segmentati)
Non alternanza di fatto
Alternanza
Pluralismo moderato
Pluralismo polarizzato
Sistema fluido, non
stabilizzato

FRAMMENTAZIONE PARTITICA
ALTA BASSA
MODALITA’ DI FUNZIOMENTO DEI SISTEMI PARTITICI
(SARTORI)
DISTANZA IDEOLOGICA
PICCOLA
GRANDE
COMPETIZIONE
CENTRIPETA
Bipartitismo
Multipartitismo
moderato
COMPETIZIONE
CENTRIFUGA
Multipartitismo
segmentato
Multipartitismo
polarizzato

Se Sartori, quando parla di pluralismo polarizzato, si riferisce soprattutto al
SISTEMA POLITICO ITALIANO DELLA PRIMA REPUBBLICA, molti hanno
obiettato che NELLA REALTÀ IL PCI NON POTEVA ESSERE DEFINITO UN PARTITO
ANTISISTEMA, né dal punto di vista ideologico, visto che tale partito non
contestava il sistema repubblicano che aveva contribuito a costruire nella fase
costituente, né dal punto di vista pratico, visto che a diversi livelli non governativi
(nella politica parlamentare o nella politica locale) questo partito tendeva a
sviluppare degli accordi di tipo “consociativo”.
A questo proposito UN’INTERPRETAZIONE ALTERNATIVA DEL CASO
ITALIANO è quella di FARNETI, che vedeva la politica italiana, a partire dagli anni
sessanta, caratterizzata da un sostanziale PLURALISMO CENTRIPETO: il
centro infatti andava sempre rafforzandosi grazie alle continue scissioni di partiti
alla sua destra e alla sua sinistra, poi assorbiti nelle coalizioni di governo. In
questo senso, anche le significative mutazioni, a partire dagli anni novanta, dei
due ex partiti estremi (PCI e MSI) possono essere lette come il compimento di un
processo di avvicinamento al centro delle ali estreme dello schieramento partitico.
Del resto AI NOSTRI GIORNI, a prescindere dal caso italiano, i partiti
antisistema sono praticamente scomparsi, o hanno moderato i loro programmi,
per cui la categoria del pluralismo polarizzato appare ormai svuotata di casi
empirici, che affollano invece la categoria del pluralismo moderato.

2.3 ELEZIONI E PROCESSO ELETTORALE

LE ELEZIONI COME SISTEMA DI INVESTITURA
Le elezioni sono un meccanismo di selezione dei componenti di organi
monocratici o collegiali, in particolare di chi deve occupare posizioni di
rappresentanza e di governo ai diversi livelli di un sistema politico. Storicamente
si tratta di uno dei possibili metodi, all’interno di una variegata famiglia di SISTEMI
DI INVESTITURA che possono essere così suddivisi:
RUOLO DOMINANTE
DI CHI OTTERRA’ LA
CARICA
ACQUISTO VENALE
ACQUISTO CON LA FORZA
(Conquista)
SISTEMI DI
INVESTITURA
DECISIONE AFFIDATA
AD UN AGENTE
IMPERSONALE
SCELTA OPERATA DA
SOGGETTI DIVERSI
DA COLORO CHE
SONO DESIGNATI
SORTEGGIO
TRASMISSIONE EREDITARIA
NOMINA
COOPTAZIONE
SELEZIONE MERITOCRATICA
ELEZIONE

Si noti, in particolare, che se la COOPTAZIONE è la scelta operata da qualcuno che
fa già parte dell’organismo al quale apparterrà il selezionato (per cui spesso,
anche quando sono previsti dei criteri meritocratici come la selezione per
concorso, essi rimangono “di facciata”, vengono cioè posti in secondo piano
rispetto ai criteri di “appartenenza”), CIÒ CHE DISTINGUE L’ELEZIONE DALLA
NOMINA è la differente ampiezza dell’organo che opera la scelta, per cui si
parlerà di nomina del presidente del Consiglio da parte del Presidente della
Repubblica, o di nomina del Consiglio di amministrazione della RAI da parte dei
presidenti di Camera e Senato, ma di elezione del Presidente della Repubblica da
parte dei due rami del Parlamento a Camere riunite (integrato dai rappresentanti
delle Regioni) o, a maggior ragione, di elezione delle Assemblee parlamentari o di
un Capo dello Stato scelto direttamente dai cittadini.
Proprio per la complessità determinata dal coinvolgimento di un numeroso corpo
elettorale, per le elezioni sono previste in modo particolare norme dettagliate che
regolano l’intero processo.
LA DISTINZIONE TRA I DIVERSI METODI DI INVESTITURA, ALL’APPARENZA COSÌ
NETTA, NON LO È POI IN MOLTI CASI ALLO STATO PRATICO. Si è già detto quale sia
la differenza tra elezione e nomina, che pure hanno diversi tratti in comune, ma, in
certi casi, si possono trovare degli elementi in comune anche fra l’elezione ed altre
forme di investitura, apparentemente molto differenti:

ELEZIONE E
COOPTAZIONE
ELEZIONE E
TRASMISSIONE
EREDITARIA
ELEZIONE E
ACQUISTO
VENALE
ELEZIONE E
USO DELLA
FORZA
I nuovi candidati sono spesso selezionati e presentati
all’elettorato dal ceto politico già in carica. Quando
l’elettorato è poco mobile, l’elezione finisce così per sancire
un processo di scelta già avvenuto. Il meccanismo
cooptatorio appare poi più che evidente quando, come oggi
in Italia, le liste sono “bloccate”.
In alcuni casi i voti possono essere “ereditati” di fatto per
via familiare, con figli e parenti che subentrano nel collegio
elettorale dei congiunti. (E’ stato il caso di certe “dinastie”,
come i Kennedy o i Bush negli Stati Uniti).
Casi in cui i voti per ottenere una determinata carica elettiva
vengono materialmente “acquistati” con elargizioni di
denaro o altri benefici materiali agli elettori.
Quando nel gioco elettorale prevalgono forme di
intimidazione sino a determinare il risultato elettorale (ma
qui siamo al di fuori del contesto democratico).

Oltre a rappresentare un fondamentale strumento per la selezione dei titolari di
cariche pubbliche, NEI SISTEMI DEMOCRATICI LE ELEZIONI ASSOLVONO AD ALTRI
IMPORTANTI COMPITI:
COMPITI
DIRETTI
FUNZIONE DI
RAPPRESENTANZA
FUNZIONE DI
CONTROLLO
Le elezioni consentono la regolare e
pacifica successione nelle cariche
pubbliche attraverso un meccanismo di
delega per il quale gli eletti diventano i
rappresentanti degli elettori.
La regolare reiterazione delle elezioni
consente un controllo degli elettori sugli
eletti attraverso la possibilità di
rieleggerli o meno.
COMPITO
INDIRETTO
FUNZIONE DI
LEGITTIMAZIONE
Le elezioni, generando il consenso
verso il regime democratico, svolgono
indirettamente un’importante funzione
di ritualizzazione e addomesticamento
del conflitto politico (“contare le teste,
invece di tagliarle”).

LE FASI DEL PROCESSO ELETTORALE DEMOCRATICO
Nelle democrazie contemporanee una gran quantità di cariche pubbliche può
essere assegnata attraverso lo strumento elettorale, ma certamente il ruolo
centrale lo svolgono le elezioni dei parlamenti nazionali (le cosiddette “elezioni
politiche”, così chiamate per distinguerle dalle elezioni a livello locale che hanno
un significato più direttamente amministrativo). Occorre innanzitutto ribadire LE
TRE CARATTERISTICHE FONDAMENTALI DELLE ELEZIONI DEMOCRATICHE, per
distinguerle dalle elezioni che si svolgono in regimi non democratici:
1 COMPETIZIONE
2 LIBERTA’
3 RILEVANZA
Carattere plurale dell’offerta politica. NEI REGIMI NON
DEMOCRATICI, invece, la competizione è annullata
oppure depotenziata.
Al riparo da minacce e con garanzia di un sufficiente
grado di informazione degli elettori. NEI REGIMI NON
DEMOCRATICI, invece, intimidazioni (psicologiche e
fisiche) e non segretezza del voto.
Peso significativo sui processi politici del paese
(processo legislativo e formazione dei governi). NEI
REGIMI NON DEMOCRATICI, invece, depotenziamento
delle istituzioni elette (come i Soviet nell’ex URSS).

Le elezioni sono UN PROCESSO COMPLESSO che ingloba diversi aspetti ed appare
altamente regolamentato da norme atte a regolarizzarne lo svolgimento e
salvaguardarne le funzioni fondamentali per un sistema politico democratico. Tali
norme possono essere a volte di rango costituzionale (e quindi più difficili da
cambiare), ma più spesso sono frutto della legislazione ordinaria o hanno
carattere inferiore di tipo regolamentare.
Se le funzioni delle elezioni sono le stesse (nei sistemi democratici), le realtà sociali
e politiche in cui si svolgono cambiano da paese a paese ed anche nello stesso
paese nel corso del tempo. Di conseguenza, gli aspetti della regolamentazione
elettorale sono spesso differenti tra un paese e l’altro ed inoltre, tanto meno esse
sono regolamentate da norme costituzionali (che, per loro natura, rendono
inevitabilmente troppo rigide le regole elettorali), tanto più frequentemente
vengono introdotte varianti nella loro regolamentazione secondo determinate
contingenze politiche.
LE NORME IN MATERIA ELETTORALE REGOLAMENTANO TUTTI I MOLTEPLICI
ASPETTI DEL PROCESSO ELETTORALE, dalla frequenza con cui si svolgono alle
modalità della loro convocazione, dal modo in cui sono disciplinati l’elettorato
attivo e quello passivo (modalità di scelta delle candidature), alle modalità di
svolgimento della campagna elettorale, al modo in cui viene tutelata la regolarità
delle operazioni di voto, fino al “cuore” del procedimento elettorale, cioè ai diversi
sistemi elettorali adottati e, di conseguenza, ai differenti modi che ne derivano di

traduzione dei voti in seggi.
Vediamo adesso di riassumere in uno schema
sintetico LE DIVERSE FASI DEL PROCESSO ELETTORALE:
TEMPI E
CONVOCAZIONE
DELLE ELEZIONI
ELETTORATO
ATTIVO
• RICORRENTI: spaziano da due a sette anni, a seconda
del paese e del tipo di carica. Effetti per gli elettori:
giudizio retrospettivo sugli eletti; per gli eletti: premessa
della responsivness.
• CONVOCAZIONE: atto formale, discrezionalità limitata.
• POSSIBILI ANTICIPAZIONI: fa differenza se il potere di
scioglimento del parlamento spetti al governo o al capo
dello Stato.
• Storicamente, dalla iniziale esclusione di buona parte
della popolazione dal diritto di voto si è passati alla
ESTENSIONE DEL SUFFRAGIO, con l’eliminazione
progressiva dei criteri di esclusione per censo, istruzione,
sesso o appartenenza razziale.
• Tra i FATTORI CHE SPINSERO ALL’ALLARGAMENTO DEL
SUFFRAGIO, oltre alla forza espansiva del principio di
eguaglianza, giocò un ruolo importante anche la
competizione fra le élite politiche.

ELETTORATO
PASSIVO
CAMPAGNA
ELETTORALE
L’aspetto principale riguarda le MODALITÀ DI PRESENTAZIONE
DELLE CANDIDATURE, funzione oggi svolta prevalentemente
da organi di partito, locali o nazionali. Nel caso di adozione di
elezioni primarie, la scelta viene trasferita agli stessi elettori
(e può essere riservata ai solo iscritti oppure estesa a tutti gli
elettori).
• LA DURATA DELLA CAMPAGNA è regolamentata sul piano
formale, anche se una campagna informale può iniziare
molto prima, con l’apertura del ciclo politico-elettorale di
cui parlano gli autori della Public choice.
• Per quanto riguarda LE MODALITA’ DI SVOLGIMENTO, le
forme tradizionali di contatto con gli elettori (comizi,
riunioni, contatti porta a porta) sono oggi in declino, in
seguito alle minori capacità di mobilitazione dei partiti e
allo sviluppo della televisione, che ha accentuato il
carattere centralizzato e mediatico delle campagne
elettorali. (I social network su internet non sono ancora
molto utilizzati, almeno in Italia, ma potrebbero
rappresentare uno strumento che ripristina un contatto
diretto con l’elettore, sia pure sul piano virtuale).

STRUTTURAZIONE
DELLA SCELTA
ELETTORALE
Scheda elettorale
categorica
Scheda elettorale ordinale
SISTEMI
ELETTORALI
CARATTERISTICHE DEL
COLLEGIO ELETTORALE
(Rapporto fra elettori,
eletti e territorio)
SOGLIE DI
RAPPRESENTANZA
Circoscrizione uninominale
o plurinominale
Conformazione geografica
del collegio
Implicite
Esplicite
FORMULA ELETTORALE
(Per la traduzione dei
voti in seggi)
Maggioritaria
Proporzionale
Mista

I SISTEMI ELETTORALI
Per quanto riguarda la STRUTTURAZIONE DELLA SCELTA ELETTORALE,
essa dipende dal tipo di scheda elettorale che viene sottoposta all’elettore (che
può essere di tipo categorico, oppure di tipo ordinale) e dal destinatario del voto
(che può essere un candidato individuale o invece una lista di partito).
Il VOTO CATEGORICO obbliga ad esprimere una preferenza secca, nel VOTO
ORDINALE l’elettore ha invece la possibilità di esprimere un ordine di preferenza
tra i candidati, cosa che, in certi casi (come nel voto singolo trasferibile) può anche
essere trasversale ai partiti.
Nei primi sistemi elettorali il voto veniva dato AL CANDIDATO, senza che sulla
scheda comparisse il simbolo di un partito. Oggi il simbolo del partito può anche
essere assente nei sistemi maggioritari, ma non lo è certamente nei sistemi
proporzionali, dove è in virtù del voto dato AD UNA LISTA DI PARTITO che i
candidati vengono eletti. La lista presentata dai partiti può essere “bloccata” (per
cui, in base ai seggi conquistati dal partito, vengono eletti i candidati ai primi posti
della lista) oppure può consentire di esprimere delle preferenze (in questo caso,
oltre alla competizione tra i partiti, si sviluppa una competizione tra i candidati
dello stesso partito per la conquista delle preferenze).
Per quanto riguarda LE CARATTERISTICHE DEL COLLEGIO
ELETTORALE, diversi possono essere i modi di regolare i rapporti tra elettori,

eletti e territorio.
Innanzitutto un elemento rilevante riguarda IL MODO DI DISEGNARE I COLLEGI,
che può avere sia effetti “partigiani” (è il caso del cosiddetto “Gerrymandering”)
che “virtuosi” (quando il modo di disegnare un collegio consente ad una
determinata minoranza di essere rappresentata). In ogni caso i collegi devono
periodicamente essere ridisegnati per mantenere costante il rapporto numerico
tra eletti e popolazione del collegio. Quest’opera di redistricting appare
politicamente rilevante: per questo si tende ad affidarla ad autorità non partigiane
e a sottoporla a regole particolari.
La discriminante più importante è costituita dall’AMPIEZZA DELLE
CIRCOSCRIZIONI (misurata in termini di numero di seggi assegnati all’interno di
ciascuna di essa). A parte l’esistenza in alcuni piccoli paesi di un’unica
circoscrizione nazionale, le circoscrizione sono più di una e variano in dimensione
dai collegi uninominali
(in cui viene eletto un solo candidato) a collegi
plurinominali più o meno ampi (in cui il numero degli eletti varia, a partire da un
minimo di due).
L’AMPIEZZA DEI COLLEGI ELETTORALI costituisce un’implicita soglia di
rappresentanza, perchè ha importanti conseguenze sul rapporto voti/seggi, nel
senso che più piccolo è il collegio, più alta sarà la soglia di rappresentanza (e
quindi minore risulterà la proporzionalità). Otre alla dimensione del collegio,
un’altra soglia di rappresentanza di tipo implicito è costituita dal NUMERO DEI

SOGGETTI DA ELEGGERE: infatti, più alto sarà questo numero, minore la
soglia di voti da raggiungere per ottenere un seggio. Ovviamente questo aspetto
è direttamente collegato all’organo da eleggere: in un parlamento di 600 o più
seggi possono teoricamente essere rappresentati anche partiti con cifre elettorali
ben inferiori a quelle necessarie per un consigli regionale di 50 membri. Questo
naturalmente se, oltre alle soglie implicite, non siano presenti anche delle
SOGLIE ESPLICITE DI RAPPRESENTANZA, per cui solo i partiti che superano
queste soglie sono ammessi al riparto dei seggi. L’entità di queste soglie, là dove
sono previste, varia da paese a paese; inoltre esse possono essere calcolate a
livello circoscrizionale, al livello regionale o a livello nazionale (in Germania e in
Italia la soglia è calcolata a livello nazionale ed è rispettivamente del 5% e del 4%;
in Spagna esiste una soglia del 3% a livello circoscrizionale).
Per quanto riguarda LE FORMULE ELETTORALI adottate per trasformare i
voti in seggi, si possono distinguere sistemi elettorali maggioritari, proporzionali
e misti: all’interno di queste tre categorie emergono poi delle differenze
significative, che passiamo ad analizzare più dettagliatamente.

SISTEMI ELETTORALI MAGGIORITARI
1
2
A
MAGGIORANZA
ASSOLUTA
A
MAGGIORANZA
RELATIVA
E’ il caso dei VOTO ALTERNATIVO adottato in
Australia. Si tratta di un sistema che, all’interno di
collegi uninominali, adotta una scheda ordinale,
che consente all’elettore di attribuire un ordine di
preferenza ai candidati. Se nessun candidato
viene eletto con la maggioranza assoluta, si
redistribuiscono le seconde preferenze dei
candidati con il minor numero di preferenze, che
vengono progressivamente eliminati. Alla fine si
giunge ad identificare il candidato vincente (che
avrà la maggioranza assoluta).
E’ il caso del PLURALITY SYSTEM inglese, dove, in
collegi uninominali, viene eletto il candidato che
ha ottenuto il maggior numero di voti, cioè la
maggiore minoranza. Se si presentano più di due
candidati, gli elettori esclusi dalla rappresentanza
(nel collegio) possono così anche essere la
maggioranza.

3
A DOPPIO
TURNO
E’ il caso del MAJORITY SYSTEM adottato in Francia.
Il collegio è uninominale (*) e vince il che ottiene la
maggioranza assoluta al primo turno. Se ciò non
avviene, a distanza di due settimane si svolge un
secondo turno che può essere aperto (in questo
caso è previsto un quorum di partecipazione di
almeno un quarto degli elettori, ed una soglia di voti
da raggiungere al primo turno per i candidati che si
confronteranno al secondo turno), oppure chiuso
(con ballottaggio tra i due candidati che hanno avuto
più voti al primo turno).
(*) Nel caso di collegio plurinominale, il sistema è
proporzionale, ma fortemente disrappresentativo.
Infatti il collegio è piccolo, i candidati sono pochi e il
meccanismo del secondo turno li seleziona
ulteriormente.

SISTEMI ELETTORALI PROPORZIONALI
1
2
VOTO
SINGOLO
TRASFERIBILE
METODO DEL
QUOZIENTE
Adottato in Irlanda, in Australia (al Senato) e a Malta è il
sistema più proporzionale. All’interno dei collegi
plurinominali, permette l’indicazione di un ordine di
preferenza dei candidati, senza riferimento ai simboli
di partito e una redistribuzione progressiva delle
seconde preferenze dei candidati eliminati, fino alla
completa assegnazione dei seggi.
E’ la FORMULA DI HARE, che stabilisce un quoziente
da raggiungere per ottenere un seggio, dato dal
numero dei voti totali espressi in un collegio diviso il
numero dei seggi da assegnare (V/S), e prevede
l’utilizzazione dei resti più alti per distribuire i seggi
che restano dopo l’assegnazione dei seggi a quoziente
intero.
In certi casi i resti, invece che essere utilizzati
all’interno del collegio, vengono convogliati, insieme a
quelli degli altri collegi, in un unico collegio nazionale
dei resti.

3
METODO DEL
DIVISORE
Sono le diverse FORMULE DELLE MEDIE PIÙ ALTE, in
cui il numero dei votanti è diviso per dei numeri
progressivi, con dei risultati (secondo la formula
adottata) più o meno proporzionali. Sono la formula
D’Hondt (V/1;2;3), la formula Sainte-Lague (V/1; 3;
5) o la formula Sainte-Lague modificata (V/1,4; 3; 5).
4
SISTEMI
PROPORZIONALI
CON PREMIO DI
MAGGIORANZA
Qui fa grande differenza se IL PREMIO RAFFORZA
LA MAGGIORANZA (come nel caso della
cosiddetta “legge truffa” approvata in Italia nel
1953), OPPURE LA CREA ARTIFICIALMENTE (come
nel caso dell’attuale legge elettorale nel nostro
paese).

SISTEMI ELETTORALI MISTI
Sono sistemi che accoppiano (in misure diverse) una rappresentanza
maggioritaria ed una proporzionale. Alcuni, come la PROPORZIONALE
PERSONALIZZATA in Germania, sono maggioritari solo in entrata, ma non
in uscita, nel senso che i seggi sono per metà su base maggioritaria e per
metà su base proporzionale, ma la cifra elettorale del partito viene
individuata sulla base del voto proporzionale (e a questo si aggiunge una
clausola di sbarramento del 5%). Pur essendo la distribuzione finale dei
seggi determinata dal voto proporzionale, resta il fatto che una parte dei
deputati mantiene un rapporto privilegiato con il collegio in cui è eletto
con il sistema maggioritario).
Nel caso del SISTEMA ELETTORALE ITALIANO DEL 1993, invece, il sistema
prevedeva che tre quarti dei seggi venissero assegnati in collegi
uninominali con un sistema maggioritario ad un turno, mentre i seggi
restanti era assegnato con il sistema proporzionale.

EFFETTI DEI SISTEMI ELETTORALI
IL TEMA DEGLI EFFETTI PRODOTTI DAI SISTEMI ELETTORALI risulta di particolare
interesse, perché collegato alla possibilità di progettare dei mutamenti del
sistema elettorale come strumento di “ingegneria politica”, atto cioè a produrre
determinate conseguenze sul funzionamento del sistema politico (ad esempio,
renderlo più “governabile” attraverso la riduzione del numero dei partiti presenti
in parlamento). In realtà le relazioni che si possono ipotizzare sono di tipo
probabilistico: non esiste cioè un legame deterministico fra una variazione del
sistema elettorale e gli effetti prodotti, visto l’alto numero di variabili
intervenienti che può condizionare la relazione stessa. E’ quanto successe in Italia
dopo l’introduzione della nuova legge elettorale del 1993 (il cosiddetto
“Mattarellum”) che riduceva l’ambito di applicazione del sistema proporzionale ad
un quarto dei seggi parlamentari (introducendo inoltre alla Camera una soglia del
4%): molti si aspettavano, vista la drastica riduzione della proporzionalità del
sistema elettorale, un’altrettanto drastica riduzione della frammentazione
partitica, con l’esclusione dalla rappresentanza di molti piccoli partiti. Ciò invece
non avvenne, per l’influenza di una variabile esterna al sistema elettorale: il
collasso della Democrazia cristiana dopo Tangentopoli aveva infatti determinato la
nascita dalle sue ceneri di diversi piccoli partiti centristi che fecero valere la
propria capacità di imporre diversi loro candidati ai partiti maggiori (che, nella

maggior parte dei casi, non erano in grado di imporsi da soli nel 75% di seggi
uninominali). In conclusione, il numero dei partiti in grado di ottenere seggi in
parlamento crebbe, invece di diminuire.
GLI EFFETTI DEI SISTEMI ELETTORALI POSSONO RIPERCUOTERSI A DIVERSI LIVELLI.
Innanzitutto sul sistema partitico (possibile aumento o diminuzione del numero
dei partiti, vantaggio per i partiti maggiori o tutela dei partiti minori, incremento
delle spinte centrifughe o di quelle centripete all’interno del sistema partitico,
coalizioni più stabili o più instabili), ma anche sui candidati e sugli eletti, sullo stile
delle campagne elettorali o sul modo stesso di votare degli elettori.
Ciò premesso, si possono analizzare gli effetti dei sistemi elettorali a partire dalle
distinzioni fra effetti diretti e indiretti, da un lato, ed effetti locali e nazionali
dall’altro. Mentre gli EFFETTI DIRETTI si manifestano dopo il voto ed hanno
carattere meccanico (riguardando l’influenza della presenza di un determinato
sistema elettorale sulla distribuzione dei seggi), gli EFFETTI INDIRETTI agiscono
invece prima del voto e sono prevalentemente di tipo psicologico (riguardando
l’influenza del sistema elettorale sui comportamenti di elettori, candidati e partiti).
La seconda distinzione riguarda invece la differenza fra EFFETTI LOCALI, che si
manifestano cioè a livello delle singole circoscrizioni, ed EFFETTI NAZIONALI, che
riguardano invece l’impatto globale dei risultati elettorali.
Vediamo adesso di riassumere in un unico schema sintetico i diversi effetti sopra
menzionati:

EFFETTI DIRETTI
A LIVELLO
CIRCOSCRIZIONALE
A LIVELLO
NAZIONALE
UNINOMINALE A
UN TURNO
DOPPIO TURNO
PROPORZIONALE
PARTITI
MAGGIORI
PARTITI
MINORI
Tutte le minoranze sono tagliate fuori
dalla rappresentanza (vince la maggiore
minoranza).
Se c’è il ballottaggio, o una soglia per il
passaggio al secondo turno, cresce la
maggioranza richiesta per vincere.
Favoriti i partiti nell’area centrale dello
spazio politico, sfavoriti i partiti estremi.
Se è allo stato “puro”, appare privo di
effetti diretti (“fotografa“ la realtà
politica). Può avere effetti variamente
riduttivi in relazione alla formula
adottata, e/o all’esistenza di soglie di
rappresentanza (esplicite ed implicite) e
premi di maggioranza.
Avvantaggiati da una loro distribuzione
omogenea sul territorio, svantaggiati se
concentrati territorialmente.
Penalizzati dalla dispersione dei loro voti sul
territorio nazionale, risultano più avvantaggiati
se concentrati territorialmente.

EFFETTI INDIRETTI
SUGLI
ELETTORI
La differenza di fondo è quella fra VOTO UTILE (O STRATEGICO),
che è quello che converge su un candidato che ha buone
probabilita’ di essere eletto, e VOTO SINCERO (O ESPRESSIVO),
indirizzato al candidato in cui maggiormente ci si identifica. NEI
SISTEMI MAGGIORITARI risulta utile solo il voto espresso per il
candidato che ottiene la maggioranza relativa nel collegio
uninominale, tutti gli altri voti saranno “persi”. NEI SISTEMI
PROPORZIONALI è utile il voto a ciascun candidato in grado di
superare la soglia di rappresentanza all’interno del collegio
plurinominale. Qui voto utile e espressivo tendono a coincidere in
maniera decrescente quanto più attenuato risulta il grado di
proporzionalità, in conseguenza dell’adozione di soglie di
sbarramento o di un’ampiezza ridotta delle circoscrizioni.
Naturalmente perché l’elettore si orienti verso un voto strategico è
necessario che esistano candidati (partiti) non troppo distanti dalle
posizioni del candidato (partito) preferito, sui quali indirizzare il
proprio voto: ne consegue che i candidati e i partiti su posizioni
estreme risulteranno quelli più penalizzati rispetto alla possibilità
di beneficiare di un voto strategico.

SU
CANDIDATI
E PARTITI
NEI SISTEMI ALTAMENTE PROPORZIONALI, dove voto utile e voto
sincero tendono a coincidere, la strategia di partito più efficace è
quella di massimizzare i propri voti: coalizioni elettorali o
addirittura fusioni tra partiti appaiono penalizzanti, perché
“annacquano” l’identità del partito, rischiando così di fargli
perdere voti (e seggi). NEI SISTEMI MAGGIORITARI (O IN QUELLI
CON UN GRADO DI PROPORZIONALITÀ RIDOTTO) cresce invece
l’importanza del voto strategico così come l’incentivo per i partiti a
coalizzarsi per riuscire a superare soglie molto più alte di
rappresentanza. Queste coalizioni potranno essere delle alleanze
elettorali o portare ad una vera e propria fusione di partiti. In
particolare, un alto rischio di sconfitta elettorale, una limitata
distanza ideologica fra i partiti e una ragionevole sicurezza di non
perdere i propri elettori accrescerà la disponibilità dei partiti a
coalizzarsi. I SISTEMI A DOPPIO TURNO consentendo agli elettori
di optare per un voto espressivo al primo turno e per un voto
strategico al secondo, garantiscono a tutti i partiti di correre da
soli al primo turno, salvo poi coalizzarsi al secondo turno nei
collegi in cui i propri candidati non sono più presenti (facendo però
valere il “peso elettorale” conquistato al primo turno). Anche in
questi sistemi risultano penalizzati i partiti estremi, che per la loro
collocazione sull’asse destra-sinistra appaiono meno capaci di
beneficiare del voto utile al secondo turno.

SISTEMI ELETTORALI E LOGICHE DI PARTITO
In realtà i sistemi elettorali influenzano nel loro complesso le logiche di partito,
sia sul VERSANTE ESTERNO, per quanto riguarda cioè la misura in cui i partiti, al
momento della scelta dei candidati, tengono conto del tipo di elettorato
presente nel collegio (manifestando, in tal senso, una logica “estroversa” oppure
“introversa”), sia per quanto riguarda il VERSANTE INTERNO, cioè le modalità in
cui si esprime il confronto all’interno del partito.
In merito alla SCELTA DEI CANDIDATI, nei SISTEMI PROPORZIONALI essa
appare guidata da una LOGICA INTERNA al partito stesso, indipendentemente
dalle caratteristiche del collegio. Nei sistemi MAGGIORITARI, invece, dove
all’interno di piccoli collegi uninominali la personalità dei candidati e il loro
gradimento da parte degli elettori appaiono decisivi, prevarrà una LOGICA
ESTERNA, per cui i partiti risulteranno più dipendenti nella scelta dei candidati
dalle preferenze degli elettori (tranne che un partito ritenga “sicura” la vittoria
nel collegio, tanto da poter imporre il proprio candidato).
Per quanto riguarda poi l’ORGANIZZAZIONE INTERNA DEI PARTITI, il
PROPORZIONALE tende a favorire lo sviluppo di partiti rigidi, caratterizzati dalla
riproduzione nel tempo (per cooptazione) della stessa classe politica; il
MAGGIORITARIO tende invece a rendere i partiti più elastici, cioè dotati di una
maggiore dialettica interna, ma anche più disciplinati rispetto alla volontà della

maggioranza del partito: dividersi, infatti, significherebbe perdere le elezioni. Nel
primo caso saranno dunque penalizzate le fusioni (che fanno perdere identità al
partito di fronte agli elettori), nel secondo le scissioni (che rendono più debole la
sua posizione elettorale).
SISTEMA ELETTORALE E LOGICHE DI PARTITO

SISTEMI ELETTORALI E SISTEMI PARTITICI
Se DUVERGER collegava rigidamente il sistema maggioritario al bipartitismo,
mentre riteneva che il sistema proporzionale e quello a doppio turno
producessero il multipartitismo, le successive considerazioni di SARTORI e di
LIJPHART hanno individuato delle relazioni molto più articolate.
Il primo, in particolare, ha messo in evidenza come non ci sia un rapporto
diretto di causa ed effetto fra il sistema elettorale e il sistema partitico, ma tutto
dipenda da come sono strutturati i partiti sul territorio nazionale. Se quindi
esiste, in presenza del MAGGIORITARIO AD UN TURNO, la tendenza a
ridurre a due i partiti nel singolo collegio, non vuol dire che questa tendenza si
riprodurrà a livello nazionale: ciò avverrà quanto più il bipartitismo è già
strutturato a livello nazionale, fermo restando che se vi sono piccoli partiti, ma
concentrati territorialmente, essi riusciranno ad avere una rappresentanza. Se il
sistema elettorale non provoca la genesi del sistema partitico, influisce però al
suo mantenimento: infatti, in presenza di un sistema elettorale maggioritario,
l’eventuale crescita di un terzo partito si realizzerà scalzando uno dei primi due.
Per quanto riguarda il SISTEMA A DOPPIO TURNO, esso non altera (al
primo turno) il numero dei partiti, ma tenderà al secondo turno a favorire un
pluralismo moderato di tipo bipolare.

Il PROPORZIONALE, infine, può influire sul numero dei partiti in relazione
alle formule adottate, alla dimensione delle circoscrizioni e alla eventuale
introduzione di soglie di sbarramento. Esso non impedisce però a priori che si
sviluppi una meccanica di tipo bipolare.

2.4 PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

CARATTERISTICHE STRUTTURALI DEI PARLAMENTI DEMOCRATICI
Il parlamento è un’istituzione presente in gran parte degli stati contemporanei
(anche se può assumere denominazioni diverse (come, ad esempio, il Congresso
degli Stati Uniti o l’Assemblea nazionale francese). Esso assume un ruolo
fondamentale ed insostituibile all’interno delle odierne liberal-democrazie,
tuttavia anche nel passato (soprattutto in Europa) vi sono presenze significative di
istituzioni parlamentari, così come accade anche nei regimi non democratici.
Data l’estensione del fenomeno nello spazio e nel tempo ed in regimi politici assai
diversi, appare necessario rilevare innanzitutto I CARATTERI ESSENZIALI DEL
PARLAMENTARISMO DEMOCRATICO, per poterne metterne a confronto le
caratteristiche con quelle dei suoi antecedenti storici, nonché per sottolinearne le
differenze rispetto alle forme di parlamentarismo non democratico. A tal
proposito, una DEFINIZIONE MINIMA DELLE CARATTERISTICHE STRUTTURALI DEI
PARLAMENTI DEMOCRATICI è la seguente: il parlamento è un’assemblea
rappresentativa a competenza generale, pluralistica e permanente ma rinnovata
nella sua composizione tramite elezioni a scadenze regolari.
Vediamo i singoli aspetti di questa definizione:

1
NATURA
ASSEMBLEARE
Istituzione collegiale tendenzialmente paritaria,
caratterizzata da un numero ampio di membri
(rispetto ad altri organi collegiali, come il governo)
che, in sede di voto, hanno tutti lo stesso peso. Le
posizioni gerarchiche al suo interno esistono
(connesse soprattutto alle prerogative dei
presidenti dei rami del parlamento), ma sono
inferiori a quelle di altre istituzioni.
2
CARATTERE
PERMANENTE E
TEMPORALMENTE
DEFINITO
Non sono organismi creati ad hoc per assolvere
un compito specifico (come un’assemblea
costituente), ma hanno una competenza
generale e sono in grado di produrre un flusso
continuo di decisioni. Hanno un notevole grado
di autonomia, perché non dipendono per la loro
convocazione da altri organismi istituzionali, ma
i suoi membri hanno un mandato
temporalmente definito, soggetto al rinnovo per
via elettorale.

3
4
PLURALISMO
INTERNO
COLLEGAMENTO
ORGANICO CON
LA CITTADINANZA
POLITICA
Istituzione organizzata al suo interno (attraverso i
regolamenti parlamentari) in modo tale da
consentire l’espressione di tutti gli orientamenti
politici in essa rappresentati, a tutela, in
particolare, di uno spazio istituzionale garantito
per dar voce all’opposizione.
L’istituzione parlamentare è parte integrante del
processo rappresentativo, in quanto le assemblee
parlamentari si fondano su un legame
istituzionalizzato con la cittadinanza politica,
attraverso lo svolgimento di libere elezioni. La
presenza di forme di rappresentanza non
elettorale per un ramo del parlamento (è il caso
della Camera dei Lords inglese) costituisce un
retaggio (ininfluente) del passato.
L’ASSENZA ANCHE DI UNO SOLO DEGLI ELEMENTI DI QUESTA DEFINIZIONE
MINIMA determina un mutamento sostanziale della natura dell’istituzione, dove
difetta, in tutto o in parte, il carattere del pluralismo, o quello della
rappresentatività o della permanenza. In tal caso si tratterà di parlamenti predemocratici,
o non democratici o autoritari.

LA RAPPRESENTANZA DEMOCRATICA
L’attributo “rappresentativo” non qualifica soltanto un’istituzione politica quale
il parlamento, ma anche lo stesso regime democratico. Il concetto di
rappresentanza è quindi l’elemento più importante della definizione dei
parlamenti democratici, anche se il suo uso non è delimitato solo all’ambito
democratico: esistevano infatti forme di rappresentanza nei regimi predemocratici,
così come c’è rappresentanza anche nei regimi non democratici.
Premesso che il concetto di rappresentanza fa sempre riferimento ad una
relazione duale incentrata sul rapporto fra rappresentato e rappresentante, che,
nel caso della rappresentanza politica, è un rapporto fra governati e governanti,
seguendo le indicazioni di PITKIN si possono individuare CINQUE DIVERSI
MODI DI INTENDERE IL RAPPORTO DI RAPPRESENTANZA che ricorrono
nell’esperienza politica, combinandosi variamente tra di loro. A loro volta queste
cinque modalità possono essere ricondotte a due diverse categorie: la
rappresentanza come MODO DI AGIRE (a cui appartengono i primi tre aspetti della
rappresentanza) e la rappresentanza come MODO DI ESSERE (a cui appartengono
le ultime due). Lo schema che segue riassume le diverse accezioni della
rappresentanza:

MODO DI AGIRE
TIPO DI CONFERIMENTO DI
AUTORITA’ DA PARTE DEL
RAPPRESENTATO
CONTENUTO DELL’AGIRE DEL
RAPPRESENTANTE
RESPONSABILITA’ DEL
RAPPRESENTANTE
RAPPRESENTANZA
MODO DI ESSERE
ELEMENTI SIMBOLICI DELLA
RAPPRESENTANZA
RAPPRESENTANZA COME
“SPECCHIO”

1
RAPPRESENTANZA COME CONFERIMENTO DI AUTORITA’
E’ dal rapporto con il rappresentato che il rappresentante trae il TITOLO DI
LEGITTIMITÀ della propria azione, nel senso che le azioni del rappresentante
valgono per il rappresentato e lo impegnano. Naturalmente fa differenza se
questo conferimento di autorità sia assoluto e definitivo, come lo immagina
Hobbes nel suo modo di concepire il contratto sociale, o se si tratti di un
conferimento di tipo temporaneo e limitato.
2
RAPPRESENTANZA COME CONTENUTO DELL’AGIRE DEL
RAPPRESENTANTE
La rappresentanza è definita in base agli interessi del rappresentato, che vanno
rispettati dal rappresentante. Mentre nei REGIMI AUTORITARI prevale
l’interpretazione del rappresentante come unico interprete dei reali interessi del
rappresentato, la CONCEZIONE LIBERAL-DEMOCRATICA riconosce al
rappresentato un ruolo più attivo rispetto alla possibilità di esprimere i propri
interessi e di controllare che essi siano rispettati dal rappresentante.

3
RAPPRESENTANZA COME RESPONSABILITA’ DEL
RAPPRESENTANTE
In merito agli ASPETTI PROCEDURALI DEL CONTROLLO DEL RAPPRESENTANTE DA
PARTE DEL RAPPRESENTATO, essi riguardano la possibilità di quest’ultimo di
sanzionare il rappresentante (attraverso la rescissione del rapporto) utilizzando
il meccanismo delle elezioni.
4
ELEMENTI SIMBOLICI DELLA RAPPRENTANZA
Nella rappresentanza può intercorrere un RAPPORTO FORTEMENTE
EMOZIONALE TRA RAPPRESENTANTE E RAPPRESENTATO, ESPRESSO SUL PIANO
SIMBOLICO quando su una persona che ricopre una determinata carica si
condensano determinati significati della realtà politica rappresentata (es: il capo
dello Stato come rappresentante dell’unità nazionale). Questa accezione della
rappresentanza risulta centrale per la definizione di organi monocratici (sia
monarchici che repubblicani), mentre non appare una prerogativa delle
istituzioni parlamentari.

5
RAPPRESENTANZA COME “SPECCHIO”
In questa accezione LA RAPPRESENTANZA È INTESA COME “RAPPRESENTATIVITÀ”,
cioè come riproduzione delle caratteristiche dei soggetti rappresentati. Nel caso
delle assemblee parlamentari, come riproduzione, ovviamente su scala ridotta
(trattandosi di milioni di elettori), delle caratteristiche del corpo politico. Esistono
DUE DIVERSE ESPRESSIONI DI QUESTA FORMA DI RAPPRESENTANZA:
la RAPPRESENTATIVITÀ DI TIPO SOCIOLOGICO, che consiste nella riproduzione
all’interno dell’organo rappresentativo di determinati caratteri della
popolazione, quali genere, status, condizione professionale, appartenenza
confessionale, ecc. ;
la RAPPRESENTATIVITÀ DELLE OPINIONI, relativa alla riproduzione della
distribuzione degli orientamenti politici presenti nella popolazione.
Mentre per realizzare la rappresentatività come specchio degli orientamenti
politici è disponibile uno strumento istituzionale ad hoc (l’adozione di sistemi
elettorali proporzionalistici), per la rappresentatività sociologica non esistono
strumenti istituzionali analoghi, né tanto meno essa è garantita automaticamente
dai meccanismi elettorali. Al contrario, nei parlamenti democratici certe posizioni
(rispetto ad esempio, al genere o al tipo di occupazione) appaiono sensibilmente
sovrarappresentate. Del resto, la rappresentatività sociologica non costituisce un
presupposto necessario delle istituzioni elettive rappresentative. Così, nei

parlamenti di alcuni regimi non democratici del recente passato, essa veniva
realizzata dall’alto, come sostituto, con funzione legittimante, degli altri contenuti
della rappresentanza, che risultavano invece carenti (era questo il caso dei
parlamenti degli ex regimi comunisti dell’est europeo, a partire dal Soviet supremo
sovietico).
Considerando indiscriminatamente tutte e cinque le accezioni del concetto di
rappresentanza politica, ogni regime politico può in qualche misura essere
considerato rappresentativo. In realtà l’affermarsi dell’idea di rappresentanza
politica democratica, prima come rivendicazione e poi come elemento centrale
dei regimi democratici, avviene in concomitanza del precisarsi di un nucleo
abbastanza delimitato del concetto di rappresentanza: segnatamente, le prime
tre accezioni considerate, combinate tra di loro, a cui bisogna aggiungere la
presenza di un preciso contesto istituzionalizzato. Si giunge così ad una
DEFINIZIONE DELLA RAPPRESENTANZA POLITICA DEMOCRATICA, nei
termini di “una relazione di carattere stabile tra cittadini e governanti (entrambi
intesi come soggetti pluralistici), per effetto della quale i secondi sono autorizzati
a governare in nome e nell’interesse dei primi e sono soggetti ad una
responsabilità politica per i propri comportamenti di fronte ai cittadini stessi;
autorità e responsabilità politica sono realizzate attraverso meccanismi
istituzionali elettorali”.

In questa definizione la rappresentanza appare contemporaneamente principio di
legittimazione politica, struttura istituzionale e modalità di comportamento. In
particolare, è proprio IL CARATTERE ISTITUZIONALIZZATO (identificabile nel
binomio competitivo elezioni - parlamento) che permette alla rappresentanza di
essere elemento stabile e duraturo di un sistema politico.
ANTECEDENTI STORICI DELLA RAPPRESENTANZA DEMOCRATICA
Se la rappresentanza politica democratica si è sviluppata inizialmente IN EUROPA,
a partire dalla fine del settecento, ciò è dovuto anche al fatto che si tratta di
un’area territoriale che aveva conosciuto UNA CONSISTENTE TRADIZIONE DI
FORME PARLAMENTARI DI TIPO MEDIOEVALE. Che l’istituto della rappresentanza
politica fosse già radicato nel mondo medioevale non significa, però, che si possa
riscontrare un’ininterrotta continuità istituzionale tra i due tipi di esperienze
politiche. Anzi, gli elementi di differenziazione tra parlamentarismo medioevale e
parlamentarismo moderno sono certamente superiori a quelli di somiglianza,
per cui si può dire che, fra le due esperienze, la discontinuità prevale sulla
continuità.
LE PRINCIPALI CARATTERISTICHE DEI PARLAMENTI PREMODERNI
possono essere così riassunte:

STRUTTURE
ISTITUZIONALI
COMPLESSE E
RAPPRESENTATIVITA’ DI
TIPO SOCIOLOGICO
CARATTERE
FORTEMENTE
DECENTRATO
VARIABILE GRADO DI
ISTITUZIONALIZZAZIONE
Riflettono la struttura della società, articolata in ceti
legalmente differenziati (alta e bassa nobiltà, alto e
basso clero, borghesia cittadina e rurale).
RAPPRESENTATIVITÀ SOCIOLOGICA che offre
un’immagine a scala ridotta di una realtà pluralistica
legata a caratteri ascritti. Se l’alta nobiltà e l’alto
clero si rappresentano intervenendo di persona, gli
altri ceti sociali inviano invece dei rappresentanti.
Presenza di una pluralità di sedi e livelli di autorità nel
sistema politico medioevale. All’interno di una stessa
monarchia potevano esistere un gran numero di
PARLAMENTI PROVINCIALI, mentre non sempre
esisteva un parlamento centrale.
MUTA DA PAESE A PAESE. Vi sono parlamenti
convocati nel tempo con una certa frequenza, ed altri
che si riuniscono solo molto saltuariamente (Gli “Stati
generali” francesi, che il sovrano è costretto a
convocare alla vigilia della rivoluzione, non erano stati
convocati da cento anni).

MECCANISMI POLITICI
DI FORMAZIONE E
CONVOCAZIONE
Riflettono il sostanziale DUALISMO DEL SISTEMA POLITICO A
CUI APPARTENGONO, che vede, da una parte, l’autotutela
dei poteri periferici contro i tentativi di prevaricazione del
potere regio; dall’altra, la centralità dell’iniziativa regia per
la convocazione di questi parlamenti, per cui questi ultimi
sarebbero degli strumenti attraverso cui il monarca costruisce
il consenso in una società frammentata.
Esistono certamente delle SOMIGLIANZE TRA PARLAMENTI MODERNI
E PREMODERNI: esiste in entrambi una LOGICA DI RAPPRESENTANZA, sottesa
ad una concezione del corpo politico come dotato di soggettività e non come puro
oggetto di dominio; questo corpo politico esprime a sua volta una REALTÀ
PLURALE E COMPOSITA, in grado di esprimere, attraverso i parlamenti,
orientamenti politici diversi e interessi autonomi.
Più importanti di queste somiglianze appaiono però le differenze, che possono
essere ricondotte ad ALCUNI FONDAMENTALI ELEMENTI DI
DISCONTINUITÀ DEL PARLAMENTI MODERNI RISPETTO A QUELLI
PREMODERNI:

PARLAMENTARISMO MODERNO E PREMODERNO: ELEMENTI DI DISCONTINUITA’
TIPO DI
PLURALISMO
TIPO DI
RAPPRESENTANZA
PROCESSI
FORMATIVI
COLLOCAZIONE
SISTEMICA
PARLAMENTARISMO
PREMODERNO
Espressione della pluralità
di condizioni giuridiche
(diseguali) nella società
Corporativa
Marginalità del metodo di
selezione dei fiduciari dei
diversi ceti sociali
(l’elezione non è
indispensabile)
Ruolo di “antagonista” del
potere monarchico (in un
sistema dualista)
PARLAMENTARISMO
MODERNO
Espressione della pluralità
di opinioni e interessi fra
individui e gruppi
formalmente uguali
Individualistica
Centralità delle elezioni
competitive come metodo
di selezione dei
rappresentanti
Ruolo di “protagonista” del
sistema politico
(fondamentale per la
composizione dei conflitti)

VARIANTI STRUTTURALI DEI PARLAMENTI CONTEMPORANEI
Le assemblee parlamentari non sono l’unica espressione strutturale della
rappresentanza (nei sistemi presidenziali, infatti, il vertice dell’esecutivo, in quanto
eletto direttamente, assume una valenza rappresentativa indipendente); hanno
tuttavia un RUOLO CENTRALE NEL DISEGNO ISTITUZIONALE DELLE ODIERNE
LIBERALDEMOCRAZIE: infatti, non esistono democrazie “solo presidenziali”,
mentre esistono democrazie “solo parlamentari” (nel senso che soltanto il
parlamento è eletto direttamente).
Ma la centralità del parlamento nei sistemi politici democratici è dovuta anche al
CARATTERISTICO RUOLO BIFRONTE di questa istituzione, che appare essenziale
sia sul versante degli input che su quello degli output del sistema politico: se da
un lato, infatti, il parlamento è espressione della società e delle sue domande, che
nelle aule parlamentari vengono rappresentate, dall’altro è profondamente
coinvolto sul versante delle decisione politiche, che nelle aule parlamentari
trovano il loro sbocco attraverso il voto.
LE VARIANTI STRUTTURALI DEI PARLAMENTI CONTEMPORANEI riguardano la
presenza di una o due Camere, l’articolazione interna in un sistema di
commissioni, l’articolazione lungo linee di divisione partitiche e, infine,
l’articolazione del rapporto fra governo e parlamento. Tutti questi aspetti non

vanno considerati soltanto da un punto di vista formale, cioè in riferimento ad un
ampio corpo di norme giuridiche di varia natura (costituzionale, legislative,
regolamentari e consuetudinarie) da cui questi aspetti sono definiti, ma
soprattutto da un punto di vista sostanziale, relativo alla natura dei soggetti
politici, individuali e collettivi, in essi coinvolti.
1
MONOCAMERALISMO E TIPI DI BICAMERALISMO
La differenza fra modelli monocamerali e bicamerali riguarda la contrapposizione
fra l’utilizzazione di un criterio unico di rappresentanza e l’utilizzazione di criteri
diversi. In particolare, L’ADOZIONE DI UN SISTEMA BICAMERALE PUÒ DIPENDERE
DA:
Esigenze di conservazione di forme di parlamentarismo pre-democratico. E’
una forma di parlamentarismo tipico della prima fase della democratizzazione,
oggi estinto (salve l’eccezione britannica della Camera dei Lords).
Forma di compromesso rappresentativo tra concezione unitaria e policentrica
della rappresentanza (di tipo federale o regionalistica), in cui alla rappresentanza
individuale si aggiunge una forma di rappresentanza di unità sub-nazionali. (E’ il
caso degli Stati Uniti, della Germania o della Svizzera).
Caso atipico del bicameralismo paritario italiano, dove attualmente l’unica
variazione riguarda i diversi meccanismi elettorali previsti per le due camere.

I sistemi bicamerali si differenziano anche in base ai diversi poteri attribuiti ai due
rami del parlamento, che possono essere simmetrici o asimmetrici.
Combinando queste due dimensioni, si possono così individuare QUATTRO
DIVERSI TIPI DI PARLAMENTO:
MODELLI DI BICAMERALISMO
DIVERSA BASE
RAPPRESENTATIVA
UGUALE BASE
RAPPRESENTATIVA
POTERI SIMMETRICI
BICAMERALISMO
FORTE O BILANCIANTE
(Stati Uniti)
BICAMERALISMO
RIDONDANTE
(Italia)
POTERI ASIMMETRICI
BICAMERALISMO DEBOLE
(Gran Bretagna)
BICAMERALISMO A BASE
FUNZIONALE
(Progetto italiano di
Senato delle regioni)

2
IL SISTEMA DELLE COMMISSIONI
Una forma particolarmente importante di decentramento dei lavori parlamentari,
assolutamente necessaria data la mole e la tecnicità del lavoro parlamentare, è
costituita dall’ARTICOLAZIONE IN COMMISSIONI. I modi di realizzare questa
articolazione differiscono però sensibilmente nei diversi parlamenti, soprattutto
rispetto alla diversa importanza assegnata alle commissioni rispetto al lavoro in
aula. Le commissioni legislative (che differiscono da altri tipi di commissione,
come le commissioni di inchiesta), oltre alle funzioni di istruttoria ed
emendamento della legislazione, possono avere anche funzioni di controllo sui
governi, attraverso poteri di interpellanza dei ministri e di altri soggetti rilevanti.
IL PESO DEL SISTEMA DELLE COMMISSIONI dipende dalla maggiore o minore
SPECIALIZZAZIONE FUNZIONALE e dal GRADO DI STABILITÀ dei loro componenti.
Per quanto riguarda la LEADERSHIP DELLE COMMISSIONI, fa differenza se le
presidenze di questi organi sono affidate solo a esponenti della maggioranza di
governo, oppure se anche altri partiti possono accedervi. In questo secondo caso,
la presidenza si collega maggiormente alla logica interna delle commissioni. Anche
il ruolo affidato ai presidenti può essere differente, variando da un ruolo di
garanzia procedurale ad un ruolo più politico di controllo dell’agenda dei lavori.
In generale, quanto più alta è la specializzazione funzionale e la stabilità dei

componenti della commissione e quanto più la leadership sarà di origine interna,
tanto più forte sarà il peso del sistema delle commissioni sui lavori parlamentari:
commissioni di questo genere, grazie ai rispettivi rapporti da un lato con gli
interessi, dall’altro con i rispettivi ministri e le burocrazie governative, possono così
giocare un ruolo molto importante nel processo di policy making.
I due casi estremi in cui si condensano un alto o basso grado di presenza delle
caratteristiche sopra elencate sono le Commissioni della Camera dei
rappresentanti degli Stati Uniti, da una parte, e le cosiddette Standing
Commettees inglesi (prive di specializzazione funzionale e con una composizione
interna che cambia ad ogni legge a loro affidata), dall’altra.
3
L’ARTICOLAZIONE DEI PARLAMENTI LUNGO LINEE PARTITICHE
I partiti sono i principali intermediari della rappresentanza. Di conseguenza, i
diversi modelli organizzativi dei partiti che si sono succeduti nel tempo hanno
dato vita a classi parlamentari profondamente diverse. Oggi i principali soggetti
della vita parlamentare sono i GRUPPI PARLAMENTARI, soggetti collettivi
generalmente legati da un vincolo di lealtà e dipendenza a un partito con una
propria identità organizzativa esterna al parlamento. Ciò consente di ridurre
drasticamente la complessità dei parlamenti e aumenta contemporaneamente la
prevedibilità dell’azione parlamentare, legate alle decisioni dei gruppi più

importanti. A parte gli Stati Uniti, in cui il basso grado di strutturazione dei partiti
consente una caratterizzazione fortemente individualistica del Congresso, il
RAPPORTO TRA LIVELLO INDIVIDUALE E LIVELLO PARTITICO DI ARTICOLAZIONE
DEI PARLAMENTI può essere ricondotto a due diversi modelli che vedono
rispettivamente la preminenza del gruppo parlamentare sul partito (come nel
caso dei Conservatori inglesi) o la preminenza dell’apparato organizzativo
extraparlamentare sul gruppo parlamentare (come nel caso del PCI, almeno fino
agli anni ottanta). Nella realtà, però, è più facile che si affermi un modello ibrido,
in cui all’autorità preminente del partito esterno si contrappone una classe
parlamentare non certo priva di risorse autonome, quali il seguito elettorale dei
singoli parlamentari, la capacità acquisita da questi ultimi di padroneggiare le
tecniche parlamentari e il controllo dello posizioni di autorità all’interno della
stessa istituzione parlamentare.
4
L’ARTICOLAZIONE GOVERNO - OPPOSIZIONE
Poiché nelle FORME DI GOVERNO PARLAMENTARI il parlamento ha il
compito di “produrre” e legittimare l’esecutivo (attraverso un voto di fiducia
esplicito o implicito), esso tende ad articolarsi lungo la linea di divisione fra le
forze che sostengono il governo e quelle che vi si oppongono, per cui si verrà a

determinare una sostanziale identificazione fra maggioranza parlamentare e
governo, da una parte, e fra minoranza parlamentare e opposizione, dall’altra. In
questo caso il governo diventa, in quanto fiduciario e guida della maggioranza
parlamentare, uno dei soggetti più rilevanti all’interno del parlamento stesso.
In realtà, però, l’identificazione governo-maggioranza parlamentare non sempre
è così netta, se non altro perché l’azione del governo non fa riferimento solo al
parlamento e perché non tutta la maggioranza parlamentare può stare nel
governo. In particolare, SUL DUALISMO, PIÙ O MENO ACCENTUATO, FRA
GOVERNO E MAGGIORANZA PARLAMENTARE GIOCA UNA IMPORTANTE
INFLUENZA IL TIPO DI SISTEMA PARTITICO:
SISTEMI
BIPARTITICI
Essendo caratterizzati da GOVERNI A MAGGIORANZA
PARLAMENTARE MONOPARTITICA, in essi si realizza la
piena coincidenza fra governo e maggioranza
parlamentare, almeno fino a quando sarà alta la coesione
all’interno del partito di governo. Questa coesione è a sua
volta influenzata dal rischio che dissidi nella maggioranza
portino a nuove elezioni e al conseguente rischio di
perdere il controllo del parlamento.

SISTEMI
PLURIPARTITICI
A parte alcuni sistemi a pluripartitismo moderato in cui c’è
un governo monopartitico (e in cui , quindi, varranno le
stesse condizioni del bipartitismo), questi sistemi
comportano dei GOVERNI DI COALIZIONE, caratterizzati da
inevitabili processi di accomodamento tra differenti
identità e programmi politici dei diversi partiti di governo.
La variabile fondamentale sarà allora l’estensione dello
spettro politico della coalizione: infatti, quanto più esso
sarà elevato, tanto più una parte dei gruppi parlamentari
si identificherà solo parzialmente nel governo e tenderà a
fornire al governo stesso un sostegno solo provvisorio, in
attesa di poter trasferire il proprio sostegno ad un governo
più vicino sul piano ideologico-programmatico.
In presenza poi di GRANDI COALIZIONI (governi
sovrabbondanti), la mancanza di un’opposizione
significativa in parlamento (e quindi di una possibile
alternativa di governo) accentuerà la tendenza a
comportamenti centrifughi; in presenza, invece, di
GOVERNI DI MINORANZA, il governo sarà sostenuto
stabilmente da alcuni gruppi parlamentari, mentre dovrà
negoziare volta per volte il sostegno di altri gruppi.

Se si utilizzano congiuntamente le quattro dimensioni strutturali dei parlamenti, si
delineano DUE MODELLI OPPOSTI DI PARLAMENTO: nel PARLAMENTO
POLICENTRICO si concentreranno le variabili più centrifughe delle diverse
dimensioni, nel PARLAMENTO AVVERSARIALE le variabili più centripete. Questi
due modelli rappresentano i poli di un continuum lungo il quale si possono
identificare delle posizioni intermedie, nelle quali si collocano la maggior parte
dei parlamenti:
PARLAMENTO POLICENTRICO
• BICAMERALISMO REALE
• SISTEMA DI COMMISSIONI
FORTE
• PARTITI POCO COESI E/O IN
NUMERO ELEVATO
• LIMITATA SALIENZA DELLA
COPPIA GOVERNO/OPPOSIZIONE
PARLAMENTO AVVERSARIALE
• MONOCAMERALISMO, O
BICAMERALISMO FORMALE
• SISTEMA DI COMMISSIONI
DEBOLE
• SISTEMA BIPARTITICO CON
PARTITI COESI
• STRETTA IDENTIFICAZIONE FRA
GOVERNO E MAGGIORANZA
PARLAMENTARE

Del tutto differente appare il discorso se si considerano i SISTEMI
PRESIDENZIALI. Qui i rapporti maggioranza/minoranza e governo/opposizione
saranno fra di loro molto più indipendenti perché il Presidente (che è anche il
capo dell’esecutivo), essendo eletto direttamente, appare sganciato dalla
maggioranza parlamentare (non esiste l’istituto della fiducia parlamentare al
governo). Così la posizione del governo può anche coincidere con quella della
minoranza in parlamento e, di conseguenza, la maggioranza parlamentare può
assumere il ruolo di opposizione al governo. In realtà, soprattutto negli Stati Uniti
(visto la natura dei partiti di quel paese) un presidente che non può disporre della
maggioranza parlamentare tenderà ad utilizzare tecniche negoziali (il lobbying)
per mobilitare, su singoli provvedimenti politici, il sostegno di un certo numero di
parlamentari del partito avverso.
FUNZIONI DELLE ISTITUZIONI PARLAMENTARI
In tema di funzioni dei parlamenti sorge il problema di mettere a confronto una
serie di schemi molto radicati che definiscono tali funzioni dal PUNTO DI VISTA
NORMATIVO, desumendole dalle attribuzioni di poteri prescritte dalle carte
costituzionali, con un’ANALISI EMPIRICA del reale funzionamento dei parlamenti.
Punto di partenza dell’analisi possono essere le sei classiche funzioni parlamentari

che BAGEHOT, in riferimento al contesto inglese, elencava già a metà
dell’ottocento, in una riformulazione sintetica che le accorpa in TRE GRUPPI DI
FUNZIONI: rappresentative, di controllo e di policy making.
FUNZIONI DI
RAPPRESENTANZA
ESPRESSIVA
EDUCATIVA
INFORMATIVA
Trasmissione degli orientamenti
popolari
Elevazione delle opinioni
popolari
Comunicazione degli interessi
delle minoranze
FUNZIONE DI
CONTROLLO
SUL GOVERNO
FUNZIONE DI
POLICY
MAKING
ELETTIVA
FINANZIARIA
LEGISLATIVA
FINANZIARIA
Designazione dell’esecutivo
Mozioni di censura su imposte e
bilanci
Elaborazione e approvazione
delle leggi
Approvazione di imposte e
bilanci

1
FUNZIONI DI RAPPRESENTANZA
Se IL MODELLO NORMATIVO della rappresentanza contenuto in tutte le
costituzioni, secondo il quale il parlamento rappresenta il popolo, è molto
semplice, è anche formulato ad un livello di astrazione tale da renderlo di scarsa
utilità empirica. Sorgono infatti una serie di domande, a cui la definizione
normativa non può dare risposta: chi è in realtà il soggetto dell’azione
rappresentativa? Qual è l’oggetto della rappresentanza? Qual è la natura del
rapporto tra rappresentante e rappresentato? L’ESAME DELLA REALTÀ EMPIRICA
CONSENTE DI DARE UNA RISPOSTA A QUESTE DOMANDE.
In primo luogo, il soggetto dell’azione rappresentativa sono sia i singoli
parlamentari che una pluralità di raggruppamenti più o meno formalizzati
presenti in parlamento, quali commissioni, gruppi parlamentari e aggregazioni di
parlamentari che si formano intorno a specifici interessi.
In merito all’oggetto della rappresentanza, l’osservazione empirica consente di
scomporre gli astratti concetti di “popolo” o “nazione” in una molteplicità di
entità distinte, spesso in competizione fra di loro (interessi di gruppi territoriali,
categorie funzionali, schieramenti partitici, movimenti di opinione, ecc.) che
determinano il carattere pluralistico delle società democratiche. Esiste dunque
una pluralità di domande, spesso particolaristiche, che il parlamento è chiamato a

prendere in considerazione e allo stesso tempo a ridurre entro limiti definiti (di
vario genere, ma soprattutto in relazione con le risorse a disposizione per
soddisfarle).
Per quanto riguarda infine il rapporto tra rappresentante e rappresentato, il
problema appare quello di verificare quali siano i margini di indipendenza del
primo rispetto al controllo esercitato dal secondo: qui la contrapposizione classica
appare quella tra la figura di un delegato vincolato da un mandato e quella di un
fiduciario con ampia libertà di azione.
SE IL PARLAMENTO NON È LA SEDE ESCLUSIVA DELLA RAPPRESENTANZA, ESSO
APPARE PERÒ CENTRALE E INSOSTITUIBILE NEI SISTEMI DEMOCRATICI,
SVOLGENDO UN RUOLO STRATEGICO DI GARANZIA DI ALCUNI ASPETTI
FONDAMENTALI DI TALE FUNZIONE. Il parlamento, infatti:
rappresenta il contesto istituzionalizzato più articolato e sistematico di
raccordo tra i cittadini e la classe politica;
appare il contesto istituzionalizzato più adatto a rappresentare il pluralismo
del corpo sociale, ovviamente interagendo con la presenza di altri importanti
elementi (quali il sistema elettorale ed il sistema partitico) capaci di influire sulla
qualità della rappresentanza pluralista: in tal senso, la pluralità di queste posizioni
sarà compresa fra due modelli polari, che vedono ad un estremo il confronto tra
due posizioni coese in contrapposizione tra di loro e dall’altro una atomizzazione
delle posizioni.

Il parlamento realizza però al suo interno anche importanti meccanismi, formali
e informali, di riduzione dello stesso pluralismo, consentendo una sostanziale
moderazione della competizione pluralistica ed evitando che essa degeneri in
forme più radicali (e violente) di antagonismo. Questo avviene sia attraverso la
ritualizzazione del conflitto, regolato dalla comune accettazione di procedure e
“regole del gioco” interne alle aule parlamentari, sia attraverso l’incentivazione
della collaborazione fra le parti. Quest’ultimo aspetto è evidenziato dal fatto che
spesso sia la maggioranza che l’opposizione trovano maggior convenienza a
collaborare fra di loro, come dimostra la rilevazione empirica della presenza in
tutti i parlamenti (sia pure in grado variabile) di leggi approvate a maggioranze
molto ampie (che coinvolgono quindi nella decisione anche le opposizioni). Ciò
accade perché da un lato la maggioranza, anche quando avrebbe gli strumenti per
prevalere, ha interesse ad evitare un prolungato ed esasperato ostruzionismo
dell’opposizione che metterebbe in pericolo la realizzazione del proprio
programma; dall’altro, l’opposizione intravede, attraverso una sua disponibilità
alla collaborazione, la possibilità di realizzare almeno parzialmente alcuni dei
propri obiettivi. Del resto, sul piano storico, un esempio particolarmente
significativo di moderazione della competizione pluralistica è costituito dalla
progressiva parlamentarizzazione della classe politica di molti partiti socialisti
europei, a cavallo fra il XIX e il XX secolo, che produsse un’attenuazione del loro

originario, fino ad una loro piena accettazione della logica democratica,
fenomeno che in una certa misura ha interessato anche alcuni partiti della nuova
sinistra, alla fine del XX secolo.
2
FUNZIONE DI CONTROLLO SUL GOVERNO
La funzione di controllo parlamentare dell’esecutivo è stata formulata in un
contesto storico in cui i governi erano ancora espressione del potere monarchico,
e, quindi, basati su una diversa legittimazione rispetto al parlamento. Ma la
realizzazione della piena democratizzazione ha cambiato non poco le cose: la
monarchia, anche dove è rimasta, è divenuta anch’essa “parlamentare”, perdendo
così la maggior parte delle proprie prerogative e mantenendo delle funzioni poco
più che simboliche. Di conseguenza, gli esecutivi sono stati ricondotti all’interno
del circuito rappresentativo per cui governo e parlamento non sono più due
entità distinte ma, al contrario, profondamente connesse.
Almeno ALL’INTERNO DEI SISTEMI PARLAMENTARI, molto stretto appare così il
nesso fra governo e maggioranza parlamentare: da un lato il governo può essere
visto come espressione della maggioranza parlamentare, dall’altro tende a dirigere
politicamente il parlamento, attraverso la leadership che esercita sulla

maggioranza. Anche il personale politico delle due istituzioni tende a
sovrapporsi, nel senso che le compagini ministeriali appaiono generalmente
composte da parlamentari in carica. Se di controllo del governo bisogna parlare,
esso non riguarda tanto il parlamento nel suo complesso, quanto le forze di
opposizione. Tuttavia, non essendo possibile “travasare” tutta la maggioranza
parlamentare nel governo, vi saranno sempre dei settori marginali della
maggioranza parlamentare (i cosiddetti backbencher) che, in materia di controllo
del governo, tenderanno a comportarsi in modo simile alle opposizioni,
ostacolando e ritardando l’attuazione dei programmi di governo.
De tutto diverso appare il discorso per I SISTEMI PRESIDENZIALI, dove è la stessa
forma di governo a determinare la separazione fra le due istituzioni, entrambe
legittimate direttamente dal voto popolare: il problema del controllo appare
quindi centrale in questi sistemi, soprattutto quando maggioranza parlamentare e
maggioranza presidenziale non coincidono (quello che viene definito “governo
diviso”). In questo caso il controllo sarà esercitabile nelle due direzioni: il
parlamento eserciterà un controllo sul presidente utilizzando i suoi poteri
legislativi e di inchiesta; il presidente controllerà il parlamento ricorrendo ai suoi
poteri di veto e di influenza politica.

3
FUNZIONE LEGISLATIVA
Quella legislativa è una funzione preminente delle assemblee parlamentari, nel
senso che in tutte le costituzioni dei paesi democratici la forma di produzione
legislativa di rango più elevata è attribuita al parlamento.
SUL PIANO PROCEDURALE ciò significa che i provvedimenti normativi, per
acquisire il rango di legge, devono seguire un iter decisionale prefissato che si
svolge all’interno del parlamento. Naturalmente all’interno dei sistemi
parlamentari il governo è anch’esso un soggetto parlamentare, che ha un ruolo
preminente in campo legislativo. Oltre al predominio dell’iniziativa governativa
rispetto a quella parlamentare nella presentazione di testi di legge da approvare in
parlamento, emerge infatti un maggior tasso di successo dei disegni di legge
governativi, rispetto alle proposte di legge presentate dai parlamentari.
Naturalmente vi sono variazioni tra i vari paesi, per, mentre in alcuni paesi
l’iniziativa parlamentare e assai bassa, in altri (come l’Italia e gli Stati Uniti) essa
appare molto più rilevante (fermo restando che il tasso di successo resta inferiore a
quello dell’iniziativa governativa). Un ulteriore elemento da valutare per misurare
l’influenza dei parlamentari (sia dell’opposizione, che appartenenti alla stessa
maggioranza governativa) è poi quello della presentazione di emendamenti alla

legislazione di iniziativa governativa.
A prescindere dagli aspetti procedurali, bisogna infine notare che, SUL PIANO
SOSTANZIALE, come vengono approvate le leggi non coincide necessariamente
con chi effettivamente le scriva e ne determini i contenuti; anzi, i veri promotori
dell’iniziativa legislativa (governativa o parlamentare) sono spesso i portavoce di
un gran numero di soggetti “esterni” al parlamento, quali partiti, sindacati,
gruppi di interesse e governi locali, oltre naturalmente a settori
dell’amministrazione burocratica, centrale e periferica.
Il forte controllo dell’esecutivo sullo svolgimento dell’attività parlamentare, e in
particolare il suo protagonismo in materia legislativa, da una parte, e il peso
rilevante assunto dai partiti nella gestione dei parlamenti dall’altra, è stato
descritto da molti commentatori in chiave di “DECLINO DEI PARLAMENTI”. E’ una
tesi che fa riferimento ad un modello ideale e dottrinario di parlamento, senza
tenere in considerazione le variazioni che sul piano empirico ha subito nel tempo
lo stesso rapporto fra governo, parlamento e partiti. Oggi infatti sia i partiti che il
governo appaiono “interni” al parlamento: gran parte della classe politica
partitica è ormai parlamentarizzata, mentre l’esecutivo non è più, come alle
origini, “esterno” al parlamento, ma tra da esso la propria stessa legittimazione.

3.5 GOVERNI E FORME DI GOVERNO

ISTITUZIONE GOVERNO E FUNZIONE DI GOVERNO
La presenza del governo è un ELEMENTO COSTANTE DELLA POLITICA. Altre
strutture come partiti, parlamenti, elezioni, apparati burocratici possono mancare,
ma la presenza di uno o più luoghi dai quali si esercita l’autorità appare inerente
all’esistenza stessa della politica, comunque la si definisca.
Nonostante nel linguaggio comune si usi lo stesso termine, è bene distinguere il
GOVERNO COME ESERCIZIO DI UN’ATTIVITÀ, cioè come espletamento di una
specifica FUNZIONE, dal GOVERNO COME SOGGETTO POLITICO, cioè come
ISTITUZIONE. Queste due dimensioni sono strettamente connesse, ma non del
tutto sovrapponibili. Se in sistemi poco differenziati funzione e istituzione
tendono a coincidere (ad esempio, nella persona del sovrano assoluto che detiene
il monopolio della funzione di governo), nei sistemi più differenziati come quelli
contemporanei l’istituzione governativa può condividere, sia giuridicamente che
sul piano pratico, la funzione di governo anche con altre istituzioni (parlamenti,
autorità indipendenti, istituzioni giudiziarie, ecc.).
LA FUNZIONE DI GOVERNO
Il termine “governo” deriva dal greco kubernao, che significa “dirigere con il
timone”. La metafora del timoniere (evocando l’immagine di chi guida la nave,
assumendosi nei confronti dei propri compagni la responsabilità di mantenere la

otta e di proteggerli dagli imprevisti della navigazione) così come altre metafore
dello stesso tipo (il pastore del gregge, il padre di famiglia, il condottiero di un
esercito), tutte di ORIGINE PRE-DEMOCRATICA, sottolineano la convergenza in
uno stesso individuo dell’esercizio di un’autorità suprema nonché della
responsabilità, nei confronti dei sottoposti, per il modo in cui tale autorità viene
gestita.
L’EPOCA LIBERALDEMOCRATICA, dove la legittimazione all’esercizio della
sovranità deriva dal popolo, ha sviluppato un linguaggio costituzionale in cui il
governo viene definito come “potere esecutivo”, per sottolineare la
subordinazione del governo alla legge in uno stato di diritto. Ne deriva la
designazione delle due principali istituzioni politiche (parlamento e governo) come
“LEGISLATIVO” e “ESECUTIVO”. Questa netta separazione presente nel
linguaggio costituzionale non appare però realistica. Infatti:
• alcune attività dei governi (come la politica estera o la politica monetaria) non
possono essere considerate come immediatamente discendenti dalla
legislazione;
• La funzione di iniziativa legislativa è svolta in gran parte dai governi (nel nostro
paese i disegni di legge, di origine governativa, che si contrappongono alle
proposte di legge, di origine parlamentare; per non parlare dei decreti-legge,
immediatamente operativi, sempre più massicciamente usati dal governo al di là
delle previste condizioni di necessità ed urgenza); inoltre il governo, esercitando il

suo ruolo di guida all’interno delle stesse assemblee legislative, finisce per essere
l’artefice della stessa attività legislativa.
Quindi, nei regimi liberaldemocratici, piuttosto che mera esecuzione di
un’attività legislativa (nella quale, invece, appare direttamente coinvolto), la
funzione del governo può essere semmai considerata come “delimitata e
regolamentata dalla legge”.
Per quanto riguarda I CONTENUTI CONCRETI DELLA FUNZIONE DI GOVERNO,
appare molto difficile definirli una volta per tutte, vista l’estrema variabilità delle
attività che a tale funzione possono essere ricondotte. A periodi in cui l’attività di
governo si espande a dismisura nei campi più diversi, si contrappongono infatti
periodi (come quello attuale) in cui il governo tende a diminuire i propri interventi,
restituendo molte attività alla libera azione del mercato e di enti privati. Restano
tuttavia due attività fondamentali che in qualsiasi epoca il governo deve
esercitare perché possa esistere la politica stessa: la TUTELA DELLA COMUNITÀ
POLITICA DALLE MINACCE ESTERNE e il MANTENIMENTO DELL’UNITÀ INTERNA
DELLA STESSA COMUNITÀ POLITICA. Non a caso queste due funzioni sono
direttamente collegate con l’uso della forza, sia contro i nemici esterni, che per
mantenere l’ordine interno.
La garanzia armata (basata sull’esercito e sulla polizia) posta a tutela di queste
due funzioni “minime” del governo non deve però far ritenere che tali funzioni
possano svolgersi solamente attraverso modalità di tipo coercitivo. Esistono

anche modi, altrettanto importanti, di assolvere queste funzioni che hanno invece a
che fare con modalità pacifiche:
ELEMENTI
COSTANTI
DELLA
FUNZIONE
DI
GOVERNO
PROBLEMA DELLA GUERRA E DELLA PACE
(Mantenimento dell’unità della comunità politica
verso l’esterno)
• IN NEGATIVO: uso della forza militare degli
eserciti.
• IN POSITIVO: attività diplomatiche, economiche e
commerciali nei confronti degli altri stati (Si veda,
ad esempio, la crescita del processo di integrazione
europeo e la connessa rinuncia alla guerra come
mezzo di risoluzione dei conflitti tra stati).
PROBLEMA DELL’ORDINE, DELL’INTEGRAZIONE E
DELLA PACE INTERNA
(Tutela dell’unità interna della comunità politica)
• IN NEGATIVO: azioni di polizia.
• IN POSITIVO: prestazioni del moderno welfare
state (e connessa integrazione delle classi
subalterne con conseguente moderazione del
conflitto sociale).

Tenute ferme queste due costanti della funzione di governo, i contenuti di tale
funzione variano notevolmente, sia nel tempo che dal paese a paese, sia sul
piano quantitativo che sul piano qualitativo.
SUL PIANO QUANTITATIVO, il bilancio statale mostra l’entità dell’azione del
governo in termini di utilizzo di risorse finanziarie. La misurazione più tradizionale a
cui si ricorre è il rapporto tra bilancio statale e PIL (prodotto interno lordo), che
rappresenta il rapporto tra le risorse del governo e le risorse della società nel suo
complesso. In questi termini è rilevabile una forte crescita dell’intervento statale
che, nell’area occidentale, ha fatto crescere i bilanci pubblici nel corso del secolo
passato dal 10-15% al 35-50% del reddito nazionale. Questa forte crescita ha subito
un rallentamento o addirittura una inversione negli ultimi anni. Ma l’azione del
governo non è riducibile alla sua dimensione monetaria. Vi sono altre attività
altrettanto importanti (comando, regolazione, ecc.) che hanno solo una indiretta
ripercussione sul bilancio dello stato, quando comportano anche una mobilitazione
di risorse finanziarie.
SUL PIANO QUALITATIVO è poi possibile esaminare come è cambiata la
composizione della spesa pubblica nel passaggio, nel corso degli ultimi due secoli,
dallo stato minimo, allo stato produttore, allo stato sociale, caratterizzati
rispettivamente dalla prevalenza delle attività tradizionali di governo (difesa e
ordine interno), dalla crescita dell’intervento nell’economia e delle prestazioni
sociali dello Stato e, infine, dalla crescita ulteriore dei servizi sociali che ha portato

la spesa pubblica per questo solo settore a sopravanzare quella per tutti gli altri
settori di intervento. Riflettendo su questi dati, ci si è interrogati sulle ragioni della
crescita della funzione di governo, nonché sulla crisi a cui è andata incontro la
“crescita del governo” negli ultimi decenni:
RAGIONI DELLA
CRESCITA DELLA
FUNZIONE DI
GOVERNO
MODELLI
ECONOMICI
MODELLI
POLITICO -
ISTITUZIONALI
COSTRUZIONE
DELLO STATO
COSTRUZIONE
DELLA NAZIONE
Crescenti esigenze di “governo pubblico”
determinate dal processo di
industrializzazione e dal decollo
dell’economia moderna.
Competizione fra Stati e
conseguenti esigenze di
organizzazione militare e di
estrazione delle necessarie
risorse economiche per poter
sostenere gli sforzi bellici.
Sviluppo del welfare state in
stretta connessione con le
esigenze di legittimazione delle
classi politiche di governo e con
la crescente pressione
derivante dalla partecipazione
democratica.

CRISI DI
“GOVERNABILITA’”
I crescenti problemi posti ai governi dall’enorme
sviluppo delle responsabilità pubbliche nei sistemi
politici democratici ha sviluppato, a partire da un
famoso studi della metà degli anni settanta, sulla
cosiddetta “CRISI DI GOVERNABILITÀ”, un vasto
dibattito che mette in evidenza la difficoltà dei governi
a reggere al crescente sovraccarico di domande della
società al sistema politico. La risposta in chiave
neoliberista a questo squilibrio tra aspettative della
società è capacità dei governi di farvi fronte è stata
quella della “riscoperta del mercato”, e quindi di una
soluzione di tale crisi operando sul versante degli input,
attraverso una diminuzione del flusso delle domande e
lasciando ad altri meccanismi sociali il compito di
risolvere una parte dei probemi umani (in questo senso
può essere letta, tra l’altro, l’evoluzione del cosiddetto
“terzo settore” im questi ultimi anni). Altri ritengono,
invece, che bisogna agire sul versante degli output,
razionalizzando e qualificando la spesa pubblica,
senza per questo diminuire in maniera drastica gli
interventi sociali dei governi.

ANTECEDENTI DELLE ISTITUZIONI DI GOVERNO CONTEMPORANEE
Nei regimi liberaldemocratici LA STRUTTURA DEL GOVERNO è quella che
comprende il capo del governo e i suoi ministri (questi ultimi preposti alla guida
politica di diversi ampi ambiti dell’amministrazione pubblica). Oltre al cerchio
definito dal Consiglio dei ministri, la struttura governativa si estende poi, in cerchi
concentrici, ad una fascia di governanti di secondo livello: dai sottosegretari, ai
consiglieri politici a gli alti burocrati di designazione politica. Questa struttura delle
istituzioni di governo affonda le proprie radici in DUE GRANDI PROCESSI STORICI
CHE HANNO ACCOMPAGNATO IL PASSAGGIO, LUNGO L’ARCO DI DIVERSI SECOLI,
DAI REGIMI MONARCHICI TRADIZIONALI AI REGIMI LIBERALDEMOCRATICI: il
processo di accentramento politico ed il mutamento delle basi di legittimità delle
istituzioni di governo. Bisogna inoltre sottolineare che la pluralità di opzioni
istituzionali riscontrabile nelle attuali forme di governo democratiche non sorge dal
nulla ma, al contrario, trova un forte ancoraggio nel passato nei precedenti regimi
monarchici: pur con rilevanti modificazioni e re-interpretazioni, infatti, LE ATTUALI
ISTITUZIONI DI GOVERNO APPAIONO UN ADATTAMENTO ALLA REALTÀ
DEMOCRATICA DELLE PRECEDENTI ISTITUZIONI MONARCHICHE: in questo senso si
può individuare una significativa derivazione della forma di governo parlamentare
dalla monarchia parlamentare, del presidenzialismo dalla monarchia
costituzionale e del semi-presidenzialismo dalla cosiddetta monarchia orleanista.

PROCESSO DI ACCENTRAMENTO POLITICO
MONARCHIA
PREMODERNA
Natura essenzialmente pluralistica della monarchia feudale
e dello Stato per ceti: struttura di co-governo sotto forma
di organi collegiali nei quali erano rappresentati i poteri
fortemente autonomi della società medioevale.
MONARCHIA
MODERNA
Strutture di governo che si configurano sempre più come
il braccio esecutivo di un potere accentrato nella persona
del sovrano. Questa trasformazione è collegata allo
sviluppo dei grandi apparati burocratici dello stato
moderno, di cui il governo diventa lo strumento politico –
organizzativo di coordinamento.

TRASFORMAZIONE DELLE BASI DI LEGITTIMITA’ DEI
REGIMI POLITICI
MONARCHIA
MEDIOEVALE
MONARCHIA
ASSOLUTA
Base dualistica di legittimità delle istituzioni di governo:
relativa autonomia di feudatari e ceti rispetto alla
monarchia.
Base monistica di legittimità del governo, in conseguenza
del monopolio monarchico del potere politico. Nessuna
struttura collegiale del governo, ma relazioni bilaterali fra
sovrano e singoli ministri, con il ruolo di consiglieri del
sovrano ed esecutori dei suoi ordini nei rispettivi campi
funzionali.
Stretta relazione fra monarchia e apparato
amministrativo burocratico, che fornisce al sovrano le
risorse indispensabili per affermare il proprio ruolo
unificante e standardizzante sopra grandi unità territoriali.
La struttura di governo diventa strumento essenziale per il
funzionamento dell’apparato burocratico, attraverso una
progressiva specializzazione funzionale del governo in
dicasteri, preposti ai vari rami dell’amministrazione.

MONARCHIA
COSTITUZIONALE
Fase dualistica, nella quale si contrappongono due
centri di legittimazione: il sovrano e il parlamento.
CAMBIA LA COLLOCAZIONE SISTEMICA DEL
GOVERNO, che appare soggetto ad una duplice
responsabilità politica:
• verso il sovrano, che mantiene il potere di nomina
dei ministri;
• verso il parlamento, che assume il controllo delle
risorse finanziarie e della legislazione, e dalla cui
fiducia politica il governo dipende sempre più.
CAMBIA ANCHE LA FORMA DEL GOVERNO:
l’esigenza di far fronte comune di fronte al
parlamento porta allo sviluppo in senso collegiale
dell’istituzione e all’affermarsi della figura del primo
ministro, come elemento dirigente e unificante
dell’azione di governo.

FORME DI
TRANSIZIONE
La fase di transizione allo stadio successivo ha
vissuto in alcuni paesi diverse crisi (soprattutto in
Francia, nelle vicende della “monarchia orleanista”),
dovute alle contrapposizioni fra monarchia e
parlamento. Il controllo sul governo, conteso fra le
due istituzioni, è così all’origine di GRAVI CONFLITTI
COSTITUZIONALI:
• scioglimenti anticipati del parlamento da parte del
sovrano;
• rifiuto del sovrano di accettare le dimissioni di un
governo sfiduciato alle camere;
• dimissionamento di un governo che godeva della
fiducia parlamentare;
• completa rottura fra monarchia e parlamento, che
porta in alcuni paesi all’abolizione della stessa
monarchia.

MONARCHIA
PARLAMENTARE
EVOLUZIONI
SUCCESSIVE
Superamento del dualismo delle fonti di legittimazione
del governo, con la PIENA AFFERMAZIONE DELLA
LEGITTIMAZIONE ELETTORALE - PARLAMENTARE.
Laddove l’istituto stesso della monarchia non viene
abolito, il ruolo del sovrano viene drasticamente
depotenziato, fino ad assumere caratteri meramente
simbolici. Il governo viene così pienamente
“risucchiato” in parlamento, fino ad identificarsi con la
maggioranza parlamentare.
Una volta risolto il problema del rapporto con il potere
monarchico, l’evoluzione delle istituzioni di governo
appare connessa a DUE PRINCIPALI FATTORI:
• il rapporto con i partiti, che emergono come attori
fondamentali della competizione politica,
“colonizzando” le istituzioni di governo sul piano
politico-rappresentativo;
• la crescita del governo come istituzione, che vede il
passaggio dallo stato minimo ottocentesco (con pochi
ministri) ai grandi apparati ministeriali e alla crescita
delle “burocrazie parallele” nel welfare state.

ANALOGIE FRA LE FORME DI GOVERNO DEMOCRATICHE E QUELLE
MONARCHICHE
1) DERIVAZIONE DEL PARLAMENTARISMO DALLA MONARCHIA PARLAMENTARE
MONARCHIA PARLAMENTARE
PARLAMENTARISMO
SOVRANO
PRESIDENTE
Legame di
fiducia
GOVERNO
Passaggio della
titolarità del
potere di
scioglimento dal
re al governo
Elezione
parlamentare
del Presidente
GOVERNO
Legame di
fiducia
Titolare del
potere di
scioglimento:
il Presidente
o il Primo
ministro
PARLAMENTO
PARLAMENTO
CORPO ELETTORALE
CORPO ELETTORALE

2) DERIVAZIONE DEL PRESIDENZIALISMO DALLA MONARCHIA COSTITUZIONALE
MONARCHIA COSTITUZIONALE
PRESIDENZIALISMO
SOVRANO
Potere di nomina
dei ministri
Controllo del
Parlamento sulle risorse
finanziarie e sulla
produzione legislativa
GOVERNO
PARLAMENTO
Potere di
scioglimento e
“sanzione regia”
PRESIDENTE
(Capo dello Stato
e dell’esecutivo)
Il Presidente non può sciogliere il
Parlamento e il Parlamento non
può sfiduciare il Presidente
PARLAMENTO
Potere legislativo e di inchiesta
parlamentare / influenza politica
e potere di veto presidenziale
CORPO ELETTORALE
CORPO ELETTORALE

3) DERIVAZIONE DEL SEMIPRESIDENZIALISMO DALLA MONARCHIA ORLEANISTA
MONARCHIA ORLEANISTA
SEMIPRESIDENZIALISMO
SOVRANO
PRESIDENTE
Potere di
nomina
Legame di
fiducia
GOVERNO
Potere regio
di
scioglimento
Potere di
nomina
Legame di
fiducia
GOVERNO
Potere
presidenziale
di
scioglimento
PARLAMENTO
PARLAMENTO
CORPO ELETTORALE
CORPO ELETTORALE

LE FORME DI GOVERNO NELLA MODELLISTICA COSTITUZIONALE
Se nel passato (a partire dalla classica tripartizione aristotelica delle forme
“buone” e “cattive” del governo di uno, di pochi, o di molti individui) con “FORME
DI GOVERNO” si intendevano i diversi regimi politici (monarchia, aristocrazia,
democrazia), oggi la Scienza politica quando usa questa espressione si riferisce ai
diversi modi di organizzare i rapporti tra le principali istituzioni politiche
nell’ambito di un unico tipo di regime, quello democratico.
L’emancipazione del governo dal potere monarchico e il suo inserimento nella
sfera della rappresentanza politica (nel lungo tragitto che dalla monarchia
assoluta ha portato alla monarchia parlamentare o, nella maggior parte dei casi, a
regimi democratici repubblicani) non hanno però prodotto una soluzione
istituzionale univoca. Nei sistemi politici liberaldemocratici è infatti possibile
individuare una pluralità di forme di governo che, partendo dalla distinzione di
fondo tra governo parlamentare e governo presidenziale, consente poi di
esaminare delle ulteriori varianti, rispetto all’iniziale bipartizione.
Due sono le dimensioni incrociando le quali si può costruire (sul piano del loro
assetto costituzionale) UNA TIPOLOGIA DELLE FORME DI GOVERNO
DEMOCRATICHE:
il tipo di LEGITTIMAZIONE DEL GOVERNO (DIRETTA O INDIRETTA);
il tipo di STRUTTURA DELL’ESECUTIVO (MONOCRATICA O COLLEGIALE).

Se la distinzione di fondo è quella fra il PARLAMENTARISMO (con governo a
legittimazione parlamentare e struttura collegiale) e il PRESIDENZIALISMO (con
un governo a struttura monocratica e legittimazione direttamente popolare), la
tipologia consente altre due possibilità: una forma di governo collegiale a
legittimazione diretta e una forma di governo monocratico a legittimazione
indiretta. Mentre la prima variante ha scarsi riscontri empirici (limitati a lontane e
brevi esperienze in Uruguay e a Cipro, o riferibili al fatto che in alcuni
presidenzialismo latino-americani viene eletto direttamente anche il vicepresidente),
la seconda variante è ben più rilevante empiricamente,
comprendendo il caso del GOVERNO DEL PREMIER e del CANCELLIERATO, che, pur
essendo normalmente assimilati al parlamentarismo, praticano in effetti
significative forme di rafforzamento del Capo del governo rispetto agli altri
ministri.
PRESIDENZIALISMO
• La formula di legittimazione diretta del capo dell’esecutivo attraverso l’elezione
popolare espressa dal PRESIDENZIALISMO appare praticamente confinata al
continente americano, e trova la sua massima espressione negli Stati Uniti. Ragioni
storiche (le precedenti esperienze dell’assolutismo monarchico) e legate alle

caratteristiche dei partiti politici hanno reso infatti questa forma di governo non
adatta al continente europeo. Negli Stati Uniti l’elezione del Presidente è
apparentemente indiretta, perché passa attraverso il filtro di un collegio elettorale
composto dai cosiddetti “grandi elettori” per ogni singolo stato (ogni stato ne
detiene un numero pari ai suoi rappresentanti nei due rami del Congresso): di
fatto, però, la funzione di questi ultimi è oggi puramente formale e la mediazione
del collegio elettorale può essere considerata un puro metodo di computo dei
voti popolari. Ciò che caratterizza maggiormente il Presidenzialismo è che, in virtù
della forte legittimazione (legata al voto popolare) sia del Parlamento che del
Presidente (che è anche il capo dell’esecutivo) esso costituisce un sistema
dualistico, basato sulla “separazione dei poteri” fra i due principali organi
istituzionali. Ciò significa che il mandato del Presidente e quello dei componenti
del Congresso sono indipendenti l’uno dall’altro: il Congresso non può sfiduciare il
Presidente, così come il presidente non può sciogliere il Congresso. Un sistema di
questo genere, se da un lato si caratterizza per una stabilità dell’esecutivo
istituzionalmente predeterminata, dall’altro determina una maggiore rigidità
istituzionale, non esistendo meccanismi procedurali (come accade invece nella
forma di governo parlamentare) per risolvere conflitti non mediabili tra capo
dell’esecutivo e forze politiche parlamentari.
• Per quanto riguarda poi la struttura dell’esecutivo, in conseguenza della sua
elezione diretta il Presidente appare chiaramente sovraordinato rispetto ai suoi

ministri: il Presidente è costituzionalmente il potere esecutivo, tanto che la
presidenza, in quanto organismo istituzionale distinto dal presidente, non è
neppure menzionata dalla costituzione. In conseguenza del carattere monocratico
della carica presidenziale, la struttura del governo assume così una forma
tipicamente “stratarchica”, esprimendo diversi livelli di governo che
comprendono, oltre ai diretti responsabili politici dei diversi rami
dell’amministrazione (la “presidenza dipartimentale”) e alla possibilità di mettere
propri uomini a capo delle numerose agenzie di regolamentazione amministrativa
attraverso il cosiddetto spoils system (la “presidenza amministrativa”), anche una
serie di consiglieri personali del presidente (che, a loro volta, costituiscono il livello
della “presidenza personale”).
PARLAMENTARISMO
• Al contrario del presidenzialismo, il PARLAMENTARISMO è caratterizzato dalla
legittimazione indiretta dell’esecutivo, essendo il nesso tra governo ed elettorato
mediato dal parlamento. Qui i mandati del legislativo e dell’esecutivo appaiono
caratterizzati da un sistema monistico di fusione dei poteri: da un lato, infatti, la
sopravvivenza dei governi dipende da un legame di fiducia (o perlomeno di non

sfiducia) con la maggioranza parlamentare, dall’altro anche il parlamento in carica
può durare fino alla scadenza naturale del suo mandato solo se è in grado di
esprimere una maggioranza di governo, in caso contrario è prevista la possibilità di
scioglimento anticipato del parlamento e di ricorso ad elezioni anticipate.
Nelle forme di governo parlamentari la selezione di chi governa (potere di
nomina) e il conferimento della legittimazione a governare non sono
necessariamente momenti coincidenti sul piano istituzionale. Per quanto
riguarda il POTERE DI NOMINA, esso spetta in molti casi ad un organo esterno al
parlamento (il sovrano nelle monarchie parlamentari, il presidente della
repubblica negli stati repubblicani): ciò è dovuto all’esigenza di disporre di un
organo capace, per il suo basso grado di politicità, di svolgere un’opera di
consultazione e di raccordo fra gli attori politici partigiani, tutelando il rispetto
delle regole procedurali poste a garanzia della stessa competizione partitica. In
presenza di un chiaro quadro politico che esprime una netta maggioranza
parlamentare, i margini di manovra di questo potere di nomina appaiono ristretti;
nel caso invece di un quadro politico fortemente frammentato e della necessità di
formare dei governi di coalizione, il potere di nomina può invece acquisire margini
di manovra ben più ampi. Per quanto riguarda il POTERE DI SCIOGLIMENTO
ANTICIPATO DEL PARLAMENTO, fa differenza se tale potere (che spetta
formalmente al sovrano o al presidente della repubblica) cade sotto l’influenza

politica del governo, come accade oggi in Inghilterra: in questo caso esso diventa
un significativo strumento per esercitare un’influenza sulle forze parlamentari).
Il conferimento della LEGITTIMITÀ POLITICA A GOVERNARE dipende invece dal
parlamento attraverso l’espressione del legame di fiducia, in forma esplicita o in
forma implicita: nel primo caso è previsto sia un atto positivo di conferimento
della legittimazione (voto di fiducia), sia un atto negativo di sottrazione della
stessa (voto di sfiducia); nel secondo caso è prevista solo questa seconda
procedura.
• Per quanto riguarda la struttura interna del governo, il parlamentarismo è
caratterizzato da un GOVERNO DI TIPO COLLEGIALE AD UN SOLO LIVELLO, dove
tutti i componenti del “gabinetto governativo”, i ministri e il capo del governo, si
collocano sostanzialmente sullo stesso piano rispetto alla fonte di legittimazione
parlamentare, ferma restando la funzione di coordinamento, dettata dalle
esigenze di funzionalità di un organo collegiale, esercitata dal capo del governo. E’
proprio su quest’ultimo punto, però, che alcune forme di governo formalmente
parlamentari si differenziano per un significativo rafforzamento (di fatto, o frutto
di apposite correzioni istituzionali) apportato alla posizione del capo del governo,
tanto da farle considerare come delle forme di governo a parte, rispetto sia al
presidenzialismo che al parlamentarismo.

GOVERNO DEL PREMIER E CANCELLIERATO
Pur essendo formalmente delle forme di governo parlamentari, il GOVERNO DEL
PREMIER in Inghilterra e il CANCELLIERATO tedesco presentano delle significative
differenze rispetto alla struttura del governo, che appare sostanzialmente
monocratica.
‣ NEL CASO INGLESE, IL POTERE DEL CAPO DEL GOVERNO È RAFFORZATO DI
FATTO: il premier è a capo contemporaneamente di un governo monopartitico e
della relativa maggioranza parlamentare (che appare rafforzata, in termini di
seggi, in virtù del sistema elettorale uninominale, in presenza di un sistema
bipartitico): così la sua autorità sia sul parlamento che sul governo appare molto
elevata (almeno fin quando egli mantiene il controllo del proprio partito). Sul
piano psicologico, inoltre, anche se non eletto direttamente è come se lo fosse, e
il suo potere di governo ne risulta ulteriormente rafforzato. In più, anche il potere
di scioglimento anticipato del parlamento è sostanzialmente nelle sue mani.
‣ NEL CASO TEDESCO, è stata realizzata una RAZIONALIZZAZIONE DEL
PARLAMENTARISMO, da un canto attraverso delle correzioni istituzionali al
modello collegiale di governo parlamentare che prevedono una esplicita
investitura parlamentare del solo cancelliere (attribuendogli così una preminenza
rispetto ai suoi ministri); dall’altro attraverso l’introduzione dell’istituto della

sfiducia costruttiva, che rende più difficile “dimissionare” un cancelliere in assenza
di una chiara maggioranza alternativa in parlamento.
FORME IBRIDE DI GOVERNO: SEMI-PRESIDENZIALISMO
E PREMIERATO
Oltre ai due modelli classici del presidenzialismo e del parlamentarismo (e alle
significative variazioni del parlamentarismo costituite dal governo del premier e
dal cancellierato) vanno prese in considerazione due ulteriori forme di governo
definite “ibride”, perché, in base al verificarsi di differenti condizioni politiche,
tendono a spostarsi verso l’una o l’altra delle due forme originarie.
Il SEMI-PRESIDENZIALISMO è una forma di governo che è presente (in modo
più o meno efficace) in alcuni paesi europei, ma che trova in Francia la sua
espressione paradigmatica. Se da un canto esso presenta alcune caratteristiche del
presidenzialismo, quale l’elezione diretta del capo dello Stato (con un ruolo non
solo rappresentativo, ma anche di governo), dall’altro prevede anche la figura di
un capo del governo che dipende, come nel parlamentarismo, dalla fiducia del
parlamento. Si tratta dunque di una forma di governo dualista che, come nella
monarchia costituzionale (soprattutto nella sua versione orleanista) vede il
governo sospeso tra due diverse fonti di legittimazione: quella derivante dalla
nomina presidenziale (che assume un carattere pienamente politico, e non

notarile, vista la forte legittimazione popolare del presidente della repubblica,
derivante dalla sua elezione diretta) e quella che dipende dalla fiducia
parlamentare. La presenza di un ESECUTIVO “BICEFALO” non ha però di fatto
impedito di funzionare al semipresidenzialismo francese: esso appare anzi più
flessibile dello stesso sistema presidenziale statunitense (nel caso del “governo
diviso”, cioè quando esiste una maggioranza parlamentare diversa da quella
presidenziale). Mentre infatti il sistema presidenziale rischia di rimanere bloccato
da maggioranze “divise” (e se ciò non accade negli Stati uniti è in virtù di
particolari condizioni politiche di quel paese, dovute soprattutto alle
caratteristiche dei partiti politici), il sistema semi-presidenziale prevede a livello
costituzionale due possibili soluzioni a questa situazione: una forzatura
presidenziale realizzata grazie al potere di scioglimento del parlamento e tesa a
riportare il parlamento, attraverso nuove elezioni, in linea con la maggioranza
presidenziale; una coabitazione tra la presidenza ed un governo a base
parlamentare divergente, che prevede il ripiegamento del presidente in un ruolo
meno politico. Insomma, in base al mutare delle condizioni politiche di fondo, il
semi-presidenzialismo tenderà ad oscillare verso la forma presidenziale di
governo o, al contrario, verso la forma parlamentare. La variabile di fondo che
consente, dal punto di vista costituzionale, di definire un sistema
semipresidenziale sono i notevoli poteri attribuiti al capo dello stato, soprattutto
in tema di politica estera.

Nel caso in cui questi poteri non siano previsti, la mera elezione diretta del
presidente della repubblica darà luogo ad un un sistema che resta sostanzialmente
parlamentare: è questa la situazione di molti paesi come l’Austria, la Bulgaria, la
Finlandia (dopo il 1994) o la Polonia (dopo il 1997). Se invece questi poteri sono
rilevanti, si potrà parlare allora di un sistema realmente semipresidenzialistico: è il
caso, oltre della Francia, della Finlandia (fino al 1994), del Portogallo (fino al 1982),
della Polonia (fino al 1997) e dell’Ucraina.
Dell’altra forma ibrida di governo, il PREMIERATO, è esistito un solo caso, quello
di Israele: un’esperienza poco soddisfacente la cui applicazione è durata solo otto
anni (1996-2003). Questa forma prevedeva la legittimazione diretta, attraverso
l’elezione popolare, di un capo del governo (che non coincide però con il capo
dello Stato). Il governo deve però sottoporsi alla fiducia parlamentare, per cui,
nonostante l’investitura popolare del premier, il sistema continua ad essere
assemlea-dipendente: la solidità del governo continua cioè a dipendere dalla
solidità della maggioranza parlamentare. Anche se a bilanciare il potere di sfiducia
del parlamento al capo del governo viene attribuito il potere di scioglimento
dell’assemblea parlamentare, in caso utilizzi tale potere anch’egli deve sottoporsi ad
una nuova verifica elettorale. Nei fatti questo sistema si è tradotto in un’alta
instabilità governativa, visto che nel volgere di pochi anni è andato incontro a ben
due elezioni anticipate: nel 1999 (elezioni doppie, sia del parlamento che del capo
del governo, e nel 2001 (elezione del solo capo del governo). Alla fine è stato
abbandonato.

Collegiale
Struttura
Monocratica
FORME DI GOVERNO SEMPLICI E IBRIDE
Legittimazione
Popolare (diretta)
Parlamentare (indiretta)
•
•
•
•
•
•
•

ASSETTI CONCRETI DELLE FORME DI GOVERNO NELLA REALTA’
POLITICA
Se ci si arresta al piano meramente costituzionale dei rapporti tra le principali
istituzioni politiche, la descrizione delle forme di governo delle odierne
liberaldemocrazie appare inadeguata a cogliere gli aspetti sostanziali dei governi
democratici. Questo perché:
la RAPPRESENTAZIONE DI GOVERNO E PARLAMENTO COME SOGGETTI
DISTINTI E CONTRAPPOSTI, risalente all’epoca monarchica in cui esisteva una
legittimazione dualistica (dall’alto e dal basso) di questi due organi, non appare
oggi rispondente alla realtà, tranne in parte nei sistemi presidenziali, che
mantengono una forte distinzione fra i circuiti di legittimazione delle due
istituzioni.
il RIFERIMENTO AI PARLAMENTARI COME INDIVIDUI risale ad un panorama
ottocentesco degli attori politici, prima che nelle arene politiche acquistassero
centralità i partiti politici come attori collettivi, capaci di generare identità e
vincoli di solidarietà sovraindividuali. Tanto più se si considera che i partiti sono
diventati col tempo attori che trascendono le diverse arene istituzionali
(elettorale, parlamentare, governativa) e sono in grado di creare (al di là della
modellistica costituzionale) significativi raccordi tra i soggetti individuali presenti
nelle diverse istituzioni, realizzando così quello che è stato definito il “governo di

partito” (party government).
SOLO PRENDENDO IN CONSIDERAZIONE QUESTI ASPETTI PIÙ DIRETTAMENTE
“POLITICI” SARÀ POSSIBILE COSÌ SPIEGARE LA GRANDE DIVERSITÀ DI
FUNZIONAMENTO, SUL PIANO CONCRETO, DI SISTEMI POLITICI CHE
CONDIVIDONO FORMALMENTE LA STESSA FORMA DI GOVERNO: è il caso delle
sostanziali differenze di funzionamento fra il parlamentarismo inglese e quello
italiano, o tra il semi-presidenzialismo francese e quello austriaco, o ancora fra il
presidenzialismo statunitense e quello di molti paesi dell’America latina. E’
possibile allora costruire una TIPOLOGIA EMPIRICA DELLE FORME DI
GOVERNO che mette in gioco altre variabili oltre quelle istituzionali. Infatti, ad
esempio, la legittimazione diretta del capo del governo oltre che di diritto può
essere anche di fatto, come nel caso inglese, dove il rilevante potere del premier
all’interno del governo ed il suo controllo sul parlamento è da mettere in relazione
con il sistema bipartitico e con il sistema elettorale maggioritario. Da questa
tipologia, che incrocia il tipo di legittimazione (di diritto, o di fatto) del governo
ed il tipo di controllo del governo sul parlamento, emergono quattro diverse
possibilità concrete:
‣ Il caso del GOVERNO UNITO, in cui si determina una fusione fra governo e
parlamento nella quale è il governo a prevalere sul parlamento: è quanto

avviene nel presidenzialismo statunitense, quando maggioranza congressuale
e presidenziale coincidono, ma anche nel parlamentarismo inglese,
nell’ipotesi che il premier mantenga il controllo del proprio partito e quindi
anche della maggioranza parlamentare;
‣ Il caso del GOVERNO PARLAMENTARE A BASE PARTITOCRATICA, in cui un
governo legittimato indirettamente poggia però su un forte ancoraggio nei
partiti di maggioranza, per cui sono questi ultimi a controllare sia il governo
che il parlamento. In particolare, in presenza di uno stadio intermedio
costituito dalla contrattazione fra i partiti per costituire una coalizione di
governo, i risultati di questa contrattazione tenderanno a essere direttamente
determinati dalla volontà dei leader partitici, piuttosto che dai risultati
elettorali. E’ quanto avviene in sistemi a partito predominante (come Svezia o
Norvegia) o nelle democrazie consociative (come Olanda o Belgio.
‣ Il caso del GOVERNO DIVISO, in cui ad una legittimazione diretta del capo del
governo corrisponde uno scarso controllo sul parlamento: è quanto si
verifica nel presidenzialismo statunitense, quando maggioranza presidenziale
e congressuale non coincidono, e che non determina un sistema “bloccato”
solo grazie al carattere poco coeso dei partiti americani ed alla scarsa distanza
ideologica che intercorre tra di essi; è quanto avviene anche nel

semipresidenzialismo francese in una situazione di “coabitazione” tra
presidente e capo del governo (che fanno riferimento a maggioranze diverse),
o (fino al 2003) il premierato israeliano, quando il capo del governo , eletto
direttamente, non era sostenuto dalla maggioranza parlamentare.
‣ Il caso del GOVERNO POLICENTRICO, in cui ad un governo a legittimazione
indiretta e con debole controllo sul parlamento corrisponde una
maggioranza parlamentare frammentata e volatile che si tradurrà in una
pluralità di centri potestativi all’interno del governo stesso, ma anche in
parlamento. Si parlerà allora di forme di “governo assembleare”, nel senso
che (come accadeva nell’Italia della Prima repubblica o nella Francia della
Quarta repubblica) si formavano spesso in parlamento, su singoli
provvedimenti, delle convergenze coalizionali temporaneamente diverse da
quelle su cui si basava il governo.
Se applichiamo alle quattro forme di governo costituzionali prima descritte i
risultati di questa tipologia empirica, avremo allora le seguenti possibilità
concrete:
FORMA DI GOVERNO PARLAMENTARE = tra A, B e D.
FORMA DI GOVERNO PRESIDENZIALE = tra A e C.
FORMA DI GOVERNO SEMIPRESIDENZIALE E PREMIERATO = possono spostarsi
fra tutti e quattro i vertici (A, B, C e D).

Controllo del governo sul parlamento
TIPOLOGIA EMPIRICA DELLE FORME DI GOVERNO
Legittimazione del governo
Diretta (di diritto o di fatto)
Indiretta
A
B
Debole Forte
Governo
Parlamento
Partiti di maggior.
Parlamento
Governo
C
D
Governo Parlamento Parlamento Governo

FUNZIONAMENTO E RENDIMENTO DEI GOVERNI
Il tema del “RENDIMENTO” DEI GOVERNI, cioè della loro capacità di svolgere
efficacemente le proprie funzioni, è stato oggetto di diverse ricerche empiriche che
si sono confrontate con tematiche diverse a seconda della forma di governo
considerata.
REGIMI PARLAMENTARI
Molti studi sui governi parlamentari hanno affrontato soprattutto le tematiche
della stabilità dei governi e dei rapporti tra stabilità e sistema partitico, altri
hanno approfondito il tema della formazione e composizione delle maggioranze
di governo.
‣ PER QUANTO RIGUARDA IL PRIMO ASPETTO, c’è chi ha messo in relazione la
frequenza delle crisi di governo con l’instabilità del sistema politico nel suo
complesso, nel senso che l’eccessiva instabilità di governo causerebbe la crisi
dello stesso regime democratico. Esempi paradigmatici appaiono i casi della
Repubblica di Weimar, le cui endemiche crisi di governo favorirono l’avvento della
dittatura nazista, dell’Italia liberale del periodo pre-fascista, o della Spagna della
Seconda Repubblica, che precedette l’avvento del regime franchista. La presenza
però di numerose eccezioni rilevanti in materia, come i casi dell’Italia della

Prima Repubblica, della Francia della Terza Repubblica o della Finlandia, tutti
paesi in cui ad un alto grado di instabilità governativa non corrispose un tracollo
del regime democratico, ha condotto molti autori ha ipotizzare una correlazione
più circoscritta, secondo la quale l’instabilità dei governi produrrebbe piuttosto
una scarsa capacità di controllo dei governi sui soggetti partitici e parlamentari
che li sostengono. In tal senso appare importante la differenziazione fra
“MUTAMENTI DI GOVERNO” e “MUTAMENTI NEL GOVERNO”: nel primo caso è la
compagine complessiva del governo che cambia, il secondo vede invece degli
avvicendamenti frequenti del personale di governo senza toccare la struttura
complessiva del governo. Si tratta di due situazioni profondamente diverse:
STABILITA’ DI
GOVERNO /
INSTABILITA’
NEL GOVERNO
Elevata stabilità del capo del governo e della formula politica;
forte controllo del capo del governo sulla compagine
ministeriale (cambiando spesso ministri).
INSTABILITA’ DI
GOVERNO /
STABILITA’ NEL
GOVERNO
Frequenti crisi di governo e mutamenti di capi del governo,
che rivelano il carattere aleatorio delle basi politiche del
governo, ma marcata continuità del personale di governo
(anche da un governo all’altro), che rivelano la dipendenza
delle scelte del capo del governo da equilibri esterni (fra i
partiti della maggioranza in parlamento)..

Per quanto riguarda il rapporto fra governo e sistema partitico, l’associazione
proposta da DUVERGER fra bipartitismo e stabilità governativa e fra
pluripartitismo e instabilità governativa è stata opportunamente corretta da
SARTORI che, introducendo opportunamente le variabili della distanza ideologica
fra i partiti e del grado di compatibilità delle loro preferenze politiche, ha
dimostrato che i governi di coalizione in sistemi pluripartitici non sempre sono
caratterizzati da alti livelli di instabilità governativa.
‣ IN RIFERIMENTO AL SECONDO ASPETTO, diverse appaiono le logiche perseguita
dai partiti nella formazione dei governi di coalizione: ad una logica tutta ispirata
ad una teoria razionale del comportamento politico si contrappone infatti una
logica maggiormente attenta a specifici obiettivi politici perseguiti dai partiti.
LOGICA
OFFICE - SEEKING
E’ quella che teorizza la formazione di COALIZIONI MINIME
VINCENTI: i partiti tenderebbero a MASSIMIZZARE IL
PROPRIO POTERE DI GOVERNO (in termini di cariche
ministeriali e di incarichi di sottogoverno), formando
coalizioni composte dal minor numero possibile di partiti il
cui appoggio sia sufficiente per controllare la maggioranza
assoluta dei seggi in parlamento.

LOGICA
POLICE - SEEKING
Possono esistere per i partiti una serie di COSTI DELLA
PARTECIPAZIONE AL GOVERNO, o da evitare del tutto, o
da minimizzare allargando la coalizione di governo: i
partiti infatti possono preferire non entrare nel governo
per mantenere la propria coesione interna (evitando
strappi che verrebbero pagati sul terreno elettorale);
possono preferire appoggiare il governo dall’esterno in
cambio di politiche ad essi gradite; possono perseguire
un accrescimento futuro dei propri voti rinunciando a
cariche di governo, per evitare di essere coinvolti nella
responsabilità di scelte impopolari. Queste “ragioni
politiche” dei partiti possono portare alla formazione di
GOVERNI MINORITARI (come a lungo avvenne in
Norvegia e in Svezia, ma ance nel caso di monocolori
democristiani in Italia durante la Prima Repubblica),
oppure alla formazione di COALIZIONI DI GOVERNO
SOVRADIMENSIONATE, come nel caso dei governi
consociativi olandesi, ma anche in quello della
formazione di grandi coalizioni fra i due maggiori
partiti in Austria e in Germania.

REGIMI PRESIDENZIALI E SEMI-PRESIDENZIALI
Gli studi sul rendimento dei governi nei REGIMI PRESIDENZIALI e in quelli SEMI-
PRESIDENZIALI (che riguardano in massima parte gli Stati Uniti e la Francia) si sono
concentrati in gran parte sulla PERSONALITÀ DEL PRESIDENTE e sulle RISORSE A
SUA DISPOSIZIONE.
Per quanto riguarda in particolare questo secondo aspetto, è stata messa in
evidenza l’importanza della variabile internazionale (maggiore è l’impegno del
paese nella politica mondiale più rilievo avrà la figura del Presidente,
determinante in materia di politica estera), mentre negli altri settori di policy
l’influenza del Presidente appare variabile. E’ stato poi sottolineato il ruolo
centrale dello staff di consiglieri personali, così come della capacità presidenziale
di far uso dei mass media. Particolare importanza rivestono poi i RAPPORTI
PRESIDENZIALI CON IL PARLAMENTO che, come si è visto, cambiano
notevolmente a seconda che sussista nel presidenzialismo una situazione di
governo unito o diviso, o nel semi-presidenzialismo una situazione di consonanza
fra le due maggioranze (presidenziale e parlamentare) o di dissonanza, che porta
ad un regime di “coabitazione” fra Presidente e Capo del governo.

FORZA E LIMITI DEL PARTY GOVERNMENT
A lungo si è sottolineato come la prepotente ascesa dei partiti politici abbia
portato ad una crescente dipendenza dei governi da questi ultimi, sia in termini di
partitizzazione del personale ministeriale, che sul piano delle politiche pubbliche,
nel senso che gli indirizzi programmatici dei partiti, ma anche i loro veti incrociati,
influenzavano in maniera determinante l’azione di governo. Questa situazione,
definita come PARTY GOVERNMENT, non deve essere però eccessivamente
enfatizzata. Il governo infatti non può oggi essere considerato come una mera
emanazione dei partiti. Emergono in tal senso una serie di LIMITI DEL PARTY
GOVERNMENT:
SUL
VERSANTE
DEI PARTITI
Da una canto è stato sottolineato il CARATTERE SELETTIVO
DELL’INTERESSE DEI PARTITI, dall’altro LE RISORSE LIMITATE DI
CUI ESSI DISPONGONO PER L’ELABORAZIONE DELLE
POLITICHE, rispetto alle risorse dei governi (che controllano
imponenti apparati burocratici) o dei gruppi di interesse.

SUL
VERSANTE DEI
GOVERNI
Vi sono RESPONSABILITÀ TIPICAMENTE GOVERNATIVE,
come quelle che riguardano la politica internazionale, la
politica di bilancio (contenimento del deficit attraverso il
controllo della spesa pubblica), la gestione dell’economia
nazionale (contenimento dell’inflazione, stimolo alla
produzione e alla crescita dell’occupazione).
Appare centrale poi il RUOLO DEGLI APPARATI
AMMINISTRATIVI, sia come fonte di risorse tecnicoconoscitive
per i governi, sia perché portatori di interessi
specifici, legati al personale che li compone e alle clientele
di riferimento.
Da rilevare, infine, la CRESCENTE AUTONOMIA DEI SUB-
GOVERNMENT (autorità indipendenti, banche centrali,
istituzioni sovranazionali).

BUROCRAZIE PUBBLICHE

POTERE LEGALE-RAZIONALE E AMMINISTRAZIONE BUROCRATICA
Come ampiamente rilevato nel corso del primo modulo, la burocrazia sorge
insieme allo Stato moderno, costituendone la forma peculiare di
amministrazione. Questo termine compare, infatti, nel Settecento per designare il
potere di un corpo di funzionari e impiegati dell’amministrazione statale con
compiti specializzati alle dipendenze del sovrano assoluto.
Oggi si parla di “burocrazia pubblica” per indicare, sul piano strutturale, l’insieme
degli apparati di cui il governo si avvale per esercitare la funzione amministrativa;
cioè, in termini funzionali, l’insieme dei procedimenti attraverso i quali le norme
che regolano un determinato Stato sono tradotte in decisioni specifiche per i casi
singoli. Ma vi sono anche “burocrazie private”, poiché il termine, seguendo la
DEFINIZIONE WEBERIANA, si riferisce al tipo di organizzazione che caratterizza le
organizzazioni complesse, che funzionano secondo il principio delle competenze
di autorità attribuite ad uffici e specificate attraverso regole impersonali e
universali.
Alla base della concezione weberiana della burocrazia è IL COLLEGAMENTO DEI
DIFFERENTI TIPI DI AMMINISTRAZIONE ALLA TIPOLOGIA DELLE FORME “PURE”
DI POTERE LEGITTIMO. Potere e amministrazione - sottolinea il sociologo tedesco
- sono strettamente collegati. Infatti,“ogni potere si manifesta e funziona come
amministrazione; e ogni amministrazione, in quanto per la sua direzione devono

pur sempre essere posti nelle mani di qualcuno dei poteri di comando, richiede in
qualche modo il potere”.
Per WEBER, dunque, al POTERE TRADIZIONALE fa riscontro o l’assenza di
un vero e proprio apparato amministrativo specializzato attraverso il quale i
detentori del potere possono far valere la propria autorità (è il caso, nelle società
più antiche, della gerontocrazia e del patriarcalismo), oppure, se un tale apparato
riesce a formarsi, come avviene con l’affermarsi del patrimonialismo, esso viene
costituito in base a legami di fedeltà personale con il signore, del quale si
amministra tutto ciò che ricade sotto il suo dominio - si tratti di risorse umane o di
beni naturali - alla stregua di un patrimonio personale, “privato”.
Diverso è invece il discorso per il POTERE CARISMATICO, a cui non
corrisponde alcun sistema amministrativo stabile, dato il carattere “straordinario”
di questo tipo di potere: quando un tipo di amministrazione stabile riesce ad
affermarsi, ciò costituirà anzi un sicuro indicatore del fatto che il potere
carismatico, attraverso un processo di trasformazione del carisma in pratica
quotidiana, ha finito con il cedere il passo agli altri due tipi di potere, quello
tradizionale o quello razionale - legale.
E’ infine a quest’ultimo tipo di potere, il POTERE RAZIONALE - LEGALE,
che corrispondono le moderne forme di amministrazione burocratica.
‣ POSSIAMO COSI’ SCHEMATIZZARE IL RAPPORTO ESISTENTE PER WEBER FRA LE
FORME DI POTERE LEGITTIMO E LE FORME DI AMMINISTRAZIONE:

POTERE TRADIZIONALE
Basato sulla “credenza quotidiana nel
carattere sacro delle tradizioni valide da
sempre e della legittimità di coloro che sono
chiamati a rivestire un’autorità”.
POTERE LEGALE - RAZIONALE
Fondato sulla “credenza nella legalità di
ordinamenti statuiti e nel diritto di comando
di coloro che sono chiamati ad esercitare il
potere in base ad essi”.
POTERE CARISMATICO
Legato ad una “dedizione straordinaria al
carattere sacro o alla forza eroica, o al valore
esemplare di una persona”.
FORME
PATRIMONIALISTICHE
DI
AMMINISTRAZIONE
FORMA
BUROCRATICA DI
AMMINISTRAZIONE
CARATTERE
INSTABILE DI QUESTA
FORMA DI POTERE,
NON LEGATO AD
UNA FORMA
SPECIFICA DI
AMMINISTRAZIONE

Per quanto riguarda in particolare la forma di amministrazione burocratica, si è già
visto come la burocrazia pubblica nasca (come risultato delle “lotte per
l’eliminazione” tra i diversi signori feudali) in conseguenza del generale processo
di accorpamento territoriale e di accentramento del potere nelle mani del
sovrano che caratterizza lo sviluppo della monarchia assoluta.
Questa forma di organizzazione amministrativa rappresenta infatti LO SPECIFICO
STRUMENTO DI POTERE ATTRAVERSO CUI SI STABILIZZA IL CENTRALISMO DEI
SOVRANI ASSOLUTI, consentendo, in particolare, di costruire un sistema fiscale
centralizzato in grado di fornire le risorse necessarie per mantenere un esercito
stanziale, atto a tutelare l’ordine interno (tenendo a bada sia i vecchi ceti nobiliari
in decadenza, che la borghesia mercantile in ascesa) e sempre pronto a difendere i
vasti territori dello Stato da pericoli esterni e a rendere possibile la politica di
potenza dei sovrani.
Ma perché gli Stati riuscissero a procurarsi, attraverso la tassazione, le risorse
necessarie per pagare la burocrazia pubblica, un’IMPORTANTE PRECONDIZIONE fu
l’AFFERMARSI DI UN’ECONOMIA MONETARIA: solo in un’economia monetaria,
infatti, i funzionari dello Stato poterono essere remunerati attraverso uno
stipendio, invece che con pagamenti più o meno “in natura” da parte dei clienti, o
attraverso la concessione di sinecure e prebende (come la gestione della raccolta
delle imposte), come avveniva da parte del signore territoriale nella precedente
forma di amministrazione patrimoniale.

Il sistema degli stati assolutisti si formò dunque attraverso le guerre e la creazione
degli imperi d’oltremare, per cui l’espansione delle funzioni dello Stato procedette
in parallelo alle esigenze della guerra. Da allora in poi la burocrazia pubblica
rappresenterà il telaio dello Stato moderno, anche quando, nei suoi successivi
sviluppi, essa si affrancherà dal potere del sovrano per assoggettarsi, invece, al
parlamento ed alla legge.
LA “SOCIOLOGIA COMPRENDENTE” WEBERIANA E IL PRIMATO
DELLA RAZIONALITA’ FORMALE
Il potere razionale - legale è alla base del modo di amministrare le moderne
organizzazioni complesse come la pubblica amministrazione, ma anche come la
grande impresa. Esso è infatti parte di un più ampio PROCESSO DI
RAZIONALIZZAZIONE che caratterizza la storia occidentale. Tutte le
caratteristiche della nuova forma di amministrazione esprimono la tendenza alla
razionalizzazione della vita di comunità propria del potere legale: la legittimità di
tale tipo di potere, infatti, è basata su norme impersonali che non trovano più
fondamento nella tradizione, ma che sono stabilite razionalmente rispetto agli

scopi dell’azione.
A tal proposito appare utile una digressione sulla sociologia della conoscenza di
WEBER, quella che egli chiama “SOCIOLOGIA COMPRENDENTE”.
Per questo autore esiste una netta contrapposizione fra la “razionalità formale”, a
cui deve essere ricondotto il metodo della scienza sociale, e la sostanziale
irrazionalità del suo oggetto di indagine, cioè la concreta realtà storica in cui si
esplica
la “razionalità materiale” dell’agire umano. Egli infatti, dopo aver
delineato I QUATTRO POSSIBILI TIPI IDEALI NEI QUALI PUÒ ESSERE
FATTA RIENTRARE L’AZIONE UMANA DOTATA DI SENSO, considera poi
questi tipi di azione secondo una SCALA DECRESCENTE DI INTELLEGIBILITÀ:
Il massimo grado di intellegibilità è proprio di quei comportamenti umani in cui
l’agente faccia uso di ragionamenti di tipo matematico o logico: è il caso
dell’AGIRE “ORIENTATO RAZIONALMENTE RISPETTO ALLO SCOPO”, in cui si
esplica il calcolo razionale degli esiti probabili di una data azione utilizzando il
nesso mezzi - fini, scegliendo cioè razionalmente il mezzo che si ritiene più idoneo
per il conseguimento di un determinato scopo.
Un grado inferiore di intellegibilità caratterizza l’altro tipo possibile di azione
razionale, cioè l’AZIONE “ORIENTATA RAZIONALMENTE RISPETTO AL VALORE”. In
questo caso, infatti, il senso dell’azione non risiede più nell’adeguatezza del
mezzo rispetto ai fini, ma nell’esecuzione dell’azione come fine in sé.

Ancora meno intellegibili, quasi ai margini dell’azione dotata di senso, risultano
infine gli altri due tipi ideali di azione: l’AZIONE ORIENTATA “AFFETTIVAMENTE” e
l’AZIONE ORIENTATA “TRADIZIONALMENTE”.
L’azione razionale, nel senso forte del termine, è dunque per Weber soltanto la
prima, perché è l’unica che può essere definita univocamente. E spiega: “ad
esempio, noi intendiamo in maniera del tutto univoca che cosa voglia significare
chi fa ricorso, con il pensiero e nell’argomentazione, alla proposizione 2 X 2 = 4,
oppure al teorema di Pitagora (....). Parimenti comprendiamo che cosa voglia
significare chi da ‘fatti di esperienza’ che a noi siano ‘noti’ e da determinati scopi
deriva nel suo agire le conseguenze che risultano (secondo le nostre esperienze) più
coerenti in merito ai ‘mezzi’ da applicare. Ogni interpretazione di un agire siffatto,
orientato razionalmente in vista di uno scopo, possiede – per la comprensione dei
mezzi impiegati – il grado più elevato di evidenza”.
‣ Il “CALCOLO DEL CAPITALE”, su cui si fonda l’economia capitalista, è, secondo
Weber, un esempio di azione razionale nel suo significato più puro: esso
prescinde, infatti, da qualsiasi orientamento rispetto al valore e, a maggior
ragione, da qualsiasi considerazione di tipo tradizionale o affettivo, occupandosi
semplicemente di trovare la soluzione ottimale, date determinate condizioni, per
conseguire un determinato fine (il profitto). E’ nel calcolo del capitale che si
realizza dunque al massimo grado la razionalità formale dell’agire economico.
‣ L’essenza della MODERNA AMMINISTRAZIONE BUROCRATICA, così come per il

“calcolo del capitale”, è anch’essa improntata alla concezione weberiana della
razionalità: la struttura burocratica è infatti per Weber “al servizio del
razionalismo nella condotta di vita”; e ancora, “il fondamento decisivo per il
procedere dell’amministrazione burocratica è sempre stato la sua superiorità
puramente tecnica su ogni altra forma”.
Il legame tra capitalismo e burocrazia non potrebbe dunque essere più stretto,
dato che si tratta di due facce di un medesimo processo, identificabile
nell’estendersi della “razionalità formale” ad un settore sempre più vasto
dell’agire sociale. Lo stesso presupposto “tecnico” della razionalità del calcolo
del capitale – la separazione dei lavoratori dai mezzi di produzione – è necessario
per lo sviluppo della burocrazia, sia essa privata o pubblica: “la struttura
burocratica procede di pari passo con la concentrazione dei mezzi oggettivi di
impresa nelle mani del detentore del potere. Così avviene in modo tipico nello
sviluppo delle grandi imprese capitalistiche private, che trovano in questo la loro
caratteristica essenziale. Così ha però luogo in modo corrispondente anche nelle
comunità pubbliche”.

IL MODELLO WEBERIANO DI BUROCRAZIA
Una volta ricondotto l’affermarsi dell’amministrazione burocratica
(così come lo
sviluppo di forme di economia capitalista) al prevalere della “razionalità formale”
dell’azione orientata allo scopo, è possibile ricostruire I TRATTI SALIENTI DEL
MODELLO WEBERIANO DI BUROCRAZIA, in cui si sostanzia il passaggio da
forme di amministrazione patrimonialistica al modello burocratico di
amministrazione:
ESPROPRIAZIONE DI CHI ESERCITA FUNZIONI AMMINISTRATIVE DAL POSSESSO
DEI MEZZI DI AMMINISTRAZIONE: parallelamente alla separazione del lavoratore
dai mezzi di produzione, che caratterizza l’economia capitalista, si realizza la
separazione del burocrate dai mezzi di amministrazione: il burocrate gestisce
risorse che non sono sue, ma dello Stato. E’ il sistema degli uffici, a cui sono
demandate le principali funzioni statuali, a possedere le risorse materiali e
istituzionali relative all’esercizio delle funzioni amministrative, non gli individui
che, di volta in volta, occupano quegli uffici esercitando ruoli amministrativi.
PASSAGGIO DAL PRIVILEGIO ALL’UFFICIO: al potere patrimonialistico, basato
sul possesso, si sostituisce il potere amministrativo, derivante dall’applicazione

impersonale della legge. Dal punto di vista comportamentale, il funzionario
pubblico agisce cioè in base a criteri puramente oggettivi, senza riguardo alle
persone, escludendo, nell’espletamento del proprio ruolo, ogni considerazione
affettiva o di tipo personale: come dice Weber, il suo comportamento è “sine ira
ac studio”. Inoltre, se l’esecuzione concreta di attività amministrative era, prima
della razionalizzazione, diritto di determinati corpi sociali; nel modello burocratico
i funzionari dello Stato hanno il dovere di portare avanti quelle attività.
STRUTTURA DEL SISTEMA BUROCRATICO BASATA SULLA SPECIALIZZAZIONE E
SULLA GERARCHIA: le facoltà decisionali più alte sono assegnate ad un organo
decisionale non a carattere burocratico, ma di natura politica: prima il sovrano, più
tardi il parlamento e il governo. Tutti gli altri organi ed uffici sono strutturati
secondo il modello organizzativo burocratico, informato a due basilari princìpi. Si
tratta infatti di un sistema basato sulla competenza specialistica, da una parte, e
su una strutturazione verticale di tipo gerarchico, dall’altra. Il primo aspetto può
essere visto come l’applicazione alla sfera politica della divisione del lavoro che nel
frattempo andava affermandosi in altri campi, come quello della produzione
economica e della scienza; con il secondo aspetto il comportamento dei funzionari
ed il loro rendimento veniva a dipendere da una gerarchia di facoltà di comando e
di controllo, di riconoscimento sociale e di trattamento economico in cui si
articolava il sistema delle carriere.

MODALITÀ E CRITERI DECISIONALI MULTIFUNZIONALI E UTILIZZABILI DA UNA
MOLTEPLICITÀ DI ATTORI: è il sistema delle direttive alle quali i funzionari
burocratici devono uniformare i loro atti, che sono formulate in termini generali,
in modo da essere eseguibili in maniera mutevole adattandosi alle situazioni
concrete, e hanno natura procedurale, sono volte cioè a standardizzare il modo di
prendere le decisioni, piuttosto che il loro contenuto specifico.
RAZIONALITÀ FORMALE DEL COMPORTAMENTO AMMINISTRATIVO E
FORMAZIONE GIURIDICA DEI FUNZIONARI PUBBLICI: la razionalità del burocrate è
di tipo formale, consiste cioè nell’adeguatezza dei propri comportamenti
amministrativi a direttive di ordine superiore e, in ultima istanza, alla legge. Le
conoscenze giuridiche diventano quindi la base della sua formazione.
‣ In conclusione, possiamo sintetizzare così il MODELLO WEBERIANO DI
BUROCRAZIA:

IL MODELLO WEBERIANO
POTERE LEGALE-
RAZIONALE
NEUTRALITA’ DEL
POTERE
IMPERSONALE DEL
BUROCRATE
SISTEMA ORDINATO
GERARCHICAMENTE
COMPETENZE
BASATE SU UN
SAPERE
SPECIALISTICO
Modello di razionalità dell’agire burocratico improntato
all’azione orientata razionalmente rispetto allo scopo
(nesso mezzi – fini).
Comportamento burocratico “sine ira ac studio”,
basato sull’applicazione neutrale di regole astratte di
natura giuridica.
Complessa divisione del lavoro in precise sfere di
competenza, con relazioni di autorità rigidamente
ordinate verticalmente.
La legittimazione dell’autorità del burocrate è basata
sull’esercizio di una serie di funzioni a sua volta
fondato sul “monopolio” di un sapere specialistico,
accertato già nella fase di reclutamento attraverso un
sistema di concorsi meritocratici

LA CRESCITA DELLE BUROCRAZIE PUBBLICHE
Accanto all’accentramento del comando, il consolidamento dello Stato moderno
comportò un elemento culturale, la progressiva affermazione dell’idea di nazione,
e un elemento politico, lo sviluppo dei processi di democratizzazione.
Il PROCESSO DI SECOLARIZZAZIONE DEL POTERE POLITICO dopo il periodo delle
“guerre di religione”, con il suo definitivo distacco da una legittimazione di tipo
religioso, accrescevano infatti il bisogno di legittimazione di un potere centrale
sempre più esteso: ciò portò, da una parte, allo sviluppo di un sentimento di
identificazione (politica ma anche culturale) con una entità territoriale di ampie
proporzioni (lo stato-nazione), e, dall’altra (dopo la rivoluzione francese),
all’estendersi dell’idea democratica, con la graduale trasformazione dei sudditi in
cittadini. Tutto ciò determinò IL PROGRESSIVO AMPLIAMENTO DEI COMPITI
DELLO STATO, teso ad offrire servizi ai cittadini per migliorarne le condizioni di
vita, regolarne le condizioni di lavoro e operare una redistribuzione a favore dei
ceti meno abbienti (Stato sociale), oltre a intervenire attivamente nell’economia
(Stato programmatore). Ma la costante espansione dei compiti dello Stato
significa anche una crescita correlata della burocrazia pubblica.
La democrazia determina l’apertura del sistema politico sul versante degli input:
così SONO LE PRESSIONI SUL POTERE POLITICO ESERCITATE DAI DIVERSI GRUPPI
SOCIALI A DETERMINARE LA CRESCITA DELLA BUROCRAZIA, che possiamo

iassumere nel seguente schema:
PRESSIONI DEI
GRUPPI
ECONOMICAMENTE
PIU’ DEBOLI
CRESCITA
DELLA
BUROCRAZIA
PUBBLICA
PRESSIONI DEI
GRUPPI
ECONOMICAMENTE
PIU’ FORTI
Sfruttano il loro peso
elettorale per
ottenere
provvedimenti tesi a
migliorarne la
condizione
economico-sociale
SPINTE PROVENIENTI
DALL’INTERNO
STESSO DELLO STATO
Spinte corporative dei
dirigenti delle agenzie
pubbliche ad accrescere
il peso del settore di
appartenenza, in termini
di budget e di potere.
Fanno valere il loro peso
economico per ottenere
dallo Stato una serie di
interventi infrastrutturali
(scuole, trasporti,
elettricità, acquedotti,
ecc.

I LIMITI DEL MODELLO WEBERIANO
Alla luce di questi cambiamenti determinati dalla crescita delle amministrazioni
burocratiche, emerge la crescente incapacità del modello weberiano di
burocrazia di descrivere fedelmente la realtà contemporanea di
un’amministrazione pubblica sempre più frammentata e complessa. Questi limiti
investono indiscriminatamente tutte le componenti del modello: dal tipo di
razionalità, alla neutralità del comportamento burocratico; dal ruolo della
struttura gerarchica, al sistema delle competenze.
A
I LIMITI ALLA RAZIONALITA’
Come si è detto, il modello weberiano di burocrazia afferma in primo luogo il
principio della razionalità dell’azione come fondamento dell’agire burocratico.
Una serie di studi, a partire dagli anni sessanta, hanno però fortemente
ridimensionato la validità del modello “sinottico” di stampo weberiano, mettendo
in evidenza che l’azione amministrativa riflette piuttosto delle RAZIONALITA’
PLURIME che, collegate alle diverse situazioni decisionali, danno vita a DIVERSI
MODELLI DECISIONALI:

PROSPETTIVE
DI ANALISI DEL
DECISION-
MAKING
RAPPORTO
CON LA
RAZIONALITA’
’
RAPPORTO
CON IL
POTERE
Ruolo delle informazioni.
Ruolo degli interessi.
DUE DIVERSI
PIANI
DELL’AZIONE
RAZIONALE
ACQUISIZIONE ED
ELABORAZIONE
DELLE
INFORMAZIONI
REGOLAZIONE
DEL CONFLITTO E
FORMAZIONE
DEL CONSENSO
Riguarda la conoscenza (il controllo)
dei mezzi e delle loro conseguenze.
•Informazione(completa/incompleta);
•Conseguenze (certe/incerte);
• Alternative di azione (accessibili/non
accessibili).
Accordo/conflitto sui fini = decisione
parametrica/strategica.

ACCORDO SUGLI OBIETTIVI (FINI)
ELEVATO
(Situazione parametrica)
BASSO
(Situazione strategica)
ELEVATA
(Informazione
completa)
CONOSCENZA
MEZZI ALTERNATIVI
E CONSEGUENZE
•PROCESSO: programmato;
•DECISIONE: ottimizzante;
• STILE: calcolo razionale;
• SITUAZIONE: parametrica.
•PROCESSO: negoziato;
•DECISIONE: accettabile;
• STILE: cooperazione;
• SITUAZIONE:
interdipendenza
BASSA
(Informazione
incompleta)
•PROCESSO: pragmatico;
• DECISIONE: soddisfacente;
• STILE: giudizio;
• SITUAZIONE: incertezza.
• PROCESSO: caotico;
• DECISIONE: casuale;
• STILE: improvvisazione;
• SITUAZIONE: ambiguità.

1
MODELLO RAZIONALE - SINOTTICO
Questo modello di razionalità parte dal presupposto della piena applicabilità della
logica dell’azione economica ai comportamenti politico - amministrativi. Può
funzionare solo nel caso in cui si verifichi una informazione sinottica, cioè un
elevato grado di certezza su mezzi, informazioni ed esiti, ed una piena coincidenza
tra le preferenze dei partecipanti alle decisioni. In questo caso si potrà realizzare
un PROCESSO DECISIONALE STRUTTURATO E SEQUENZIALE DI TIPO RAZIONALE:
• Scala di priorità dei valori (obiettivi) del decisore;
• Conoscenza di tutti i mezzi utilizzabili per raggiungere l’obiettivo;
• Valutazione di tutte le conseguenze dell’uso di un mezzo rispetto all’obiettivo da
perseguire;
• Scelta del mezzo che massimizza i benefici e minimizza i costi.
Va subito notato che questo modello (che ricalca il tipo ideale della weberiana
azione legale-razionale), definendo come razionale quel comportamento che è
appropriato per il conseguimento di fini specifici nel contesto di una situazione
data, tiene conto dei VINCOLI POSTI DALLA SITUAZIONE ESTERNA, mentre si
disinteressa del tutto degli attori che prendono le decisioni (di cui si da per
presupposto un “comportamento razionale”). In realtà esistono vari tipi di
limitazioni che caratterizzano, sotto diversi aspetti, gli attori decidenti e

iguardano le loro conoscenze, le loro capacità di calcolo, i condizionamenti
culturali e ambientali e così via. Bisogna dunque approdare ad una concezione
della razionalità che tenga conto di comportamenti che si adeguano non solo ai
vincoli imposti dalla situazione esterna, ma anche ai VINCOLI INTERNI, insiti nelle
caratteristiche dei decisori e delle loro capacità e potenzialità.
Nella maggior parte dei casi, il quadro appare ben diverso da quello prefigurato
dal modello della razionalità sinottica:
• Gli obiettivi dei programmi di intervento pubblico sono vaghi e generici, se non
a volte meramente simbolici;
• Le informazioni sono incomplete e frammentarie, sia sui mezzi alternativi, che
sulle possibili conseguenze del loro uso;
• i soggetti coinvolti nel processo decisionale sono portatori di interessi e
preferenze spesso contrapposti;
• Questo approccio non tiene conto del carattere multidimensionale delle
motivazioni umane, né delle dimensioni a-razionali (intuizioni, emozioni).
2
MODELLO DELLA RAZIONALITA’ LIMITATA
Molte delle critiche all’applicabilità della razionalità sinottica al processo
decisionale pubblico sono state formulate da HERBERT SIMON che, alle pretese

“globali” del primo modello, contrappone una visione alternativa basata su quella
che egli definisce una “RAZIONALITÀ LIMITATA”. Pur restando all’interno di una
situazione parametrica (in cui i fini non rappresentano un problema), Simon
ricava una immagine ben diversa dell’attività decisionale, secondo cui l’uomo,
più che “animale ottimizzante” (optimizing) è un “animale che si accontenta”
(satisficing).
Per decidere bisogna ridurre la complessità e l’uomo amministrativo, dice Simon,
sa bene che le sue scelte poggiano su un’immagine semplificata della situazione,
comprensiva solo di alcuni dei fattori che egli ritiene più rilevanti ed essenziali.
Nelle grandi organizzazioni come quella amministrativa esiste poi una particolare
“RAZIONALITÀ PROCEDURALE” derivata dall’organizzazione stessa che, attraverso
la diffusione di prassi costanti, di routine e di procedure standardizzate, oltre che
attraverso la specializzazione dei compiti e la divisione del lavoro, fornisce ai
propri membri le premesse di fatto e di valore per le loro decisioni.
Così, nel modello di Simon, un’immagine semplificata della situazione (necessaria,
però, per ridurre la complessità del reale), in cui appare limitata la conoscenza dei
mezzi e la prevedibilità delle conseguenze, consente una SCELTA SODDISFACENTE,
ma lontana da qualsiasi comportamento ottimizzante.

3
MODELLO INCREMENTALE
L’emergere di forme di razionalità differenti da quella del modello razionalsinottico
è collegato alla EVOLUZIONE DELLE FUNZIONI DELLO STATO, nel
passaggio dal modello classico liberale di uno Stato limitato e garantista, ispirato
ad una razionalità legale di stampo weberiano volta a produrre decisioni
autoritative basate su ordine, regolamento e controllo, ad uno Stato in cui cresce
sempre più l’intervento pubblico nell’economia e nella società. Le nuove
fattispecie di policy making appaiono infatti sempre più incongruenti con la
razionalità legale e con le strutture politico-amministrative che quella razionalità
incorporano. In base a queste considerazioni, si possono distinguere TRE
DIFFERENTI TIPI DI RAZIONALITÀ:
LEGALE -
RAZIONALE
Appare legata alle limitate funzioni dello Stato liberale “classico”,
in cui l’autorità di chi prende le decisioni appare rapportata a
principi di certezza e prevedibilità. Qui gli obiettivi appaiono
inequivocabilmente definiti e la disponibilità di conoscenze e di
mezzi organizzativi adeguati appare sufficiente a realizzare tali
obiettivi.

SPERIMENTALE
CONFLITTUALE
In questo tipo di razionalità ricadono le funzioni
pubbliche, di recente emersione, che vedono gli apparati
amministrativi interagire nell’economia e nella società. A
fronte di obiettivi definiti si riscontrano, in questo caso,
conoscenze e mezzi organizzativi spesso inadeguati a
realizzare tali obiettivi. In questo caso il decisore sarà
costretto ad aggiustare il tiro sperimentando sempre
nuove soluzioni (modificando e adeguando i mezzi
organizzativi e procurandosi le opportune conoscenze)
fino a conseguire dei risultati efficaci.
Oggi sempre più la pubblica amministrazione tende a
farsi mediatrice di interessi articolati, in maniera
competitiva o complementare, dei gruppi organizzati
operanti nella società civile. In questo caso ciò che più
conta è il grado di ricettività e di accettabilità delle
decisioni prodotte. Ciò significa che chi decide appare
impegnato soprattutto in attività di negoziazione,
arbitrato, trattativa, scambio, tutte intese a pervenire ad
una definizione accettabile degli obiettivi, per loro
natura ambigui ed equivoci all’inizio del processo
decisionale.

IL MODELLO DELLA RAZIONALITÀ INCREMENTALE proposto da CHARLES
LINDBLOM appare quello maggiormente in grado di tener conto delle forme di
razionalità differenti da quella legale-razionale, perchè accanto alla COMPLESSITÀ
TECNICA, inerente ai limiti cognitivi delle decisioni, considera anche la
COMPLESSITÀ POLITICA del processo decisionale, che comporta una serie di limiti
strategici all’azione del decisore.
Per quanto riguarda il primo aspetto, Lindblom continua sulla strada di Simon,
notando in particolare come spesso sia impossibile separare gli obiettivi dai mezzi
(tanto che, in molti casi, gli obiettivi vengono scelti in base all’esistenza di mezzi
per realizzarli), e anche il numero di conseguenze prese in considerazione è molto
limitato. Considerata poi la presenza di procedure standardizzate (che è costoso
innovare), egli può così spiegare perchè la maggior parte delle decisioni della
pubblica amministrazione sono di TIPO INCREMENTALE, nel senso che partono da
una comparazione con le decisioni precedentemente prese, dalle quali tendono a
discostarsi di poco, attraverso aggiustamenti successivi.
L’innovazione del modello di Lindblom riguarda però soprattutto il secondo
aspetto. Qui l’accordo sui fini non è più dato per scontato; al contrario, le decisioni
vengono prese in un contesto di interdipendenza tra attori multipli, con
preferenze ed identità distinte. Nel modello incrementale, infatti, la formulazione
delle politiche diviene anche un processo di composizione del conflitto, per cui la

scelta razionale diviene quella che garantisce l’accordo tra gli interessi coinvolti.
Attraverso la discussione, la negoziazione, lo scambio, o anche a volte decisioni
unilaterali, si cerca di provocare delle risposte negli altri attori/decisori, in un
modello di “reciproco aggiustamento partigiano”. Ne deriva un modello di
razionalità quasi “sperimentale”, in cui si va avanti per piccoli passi con
approssimazioni successive che producono scelte incrementali che si scostano
poco rispetto a quelle fatte in precedenza, pronti poi ad “aggiustare il tiro”, se le
decisioni prese provocano eccessive reazioni e conflitti.
In fondo il modello di Lindblom finisce per descrivere la logica di funzionamento
delle democrazie pluraliste dove, come scrive Luigi Bobbio, “non esiste una mente
centrale in grado di vedere tutto” e dove “la razionalità non è garantita a priori
dal calcolo, ma scaturisce piuttosto a posteriori dall’interazione sociale”.
Questo preteso accostamento alla logica democratica solleva però delle CRITICHE.
AMITAI ETZIONI, ad esempio, rileva non solo il conservatorismo di questa forma
di processo decisionale, che si riferisce alle decisioni ordinarie (le microdecisioni),
trascurando così completamente le decisioni strategiche su problemi
fondamentali, ma anche la sua anti-democraticità, perché “l’aggiustamento
reciproco favorisce i gruppi ben organizzati e agisce contro le categorie
sottoprivilegiate”. Questo autore propone piuttosto il metodo del MIXED
SCANNING, che opera una distinzione tra le decisioni fondamentali, dove è
necessario valutare numerose decisioni alternative, e decisioni di portata limitata,

che possono essere prese in modo incrementale.
4
MODELLO DEL “BIDONE DELLA SPAZZATURA”
Questo ulteriore modello, che rappresenta una reazione radicale ai modelli che
vedono le organizzazioni come soggetti dotati di fini precisi ed espliciti, sottolinea
anch’esso come la vita delle organizzazioni sia dominata dalla lotta fra diversi
attori, ciascuno dotato di propri obbiettivi e strategie, spesso incompatibili.
Questa visione porta a negare ogni scopo organizzativo: piuttosto, le condizioni di
contingenza e imprevedibilità del processo decisionale ne mettono in evidenza la
sostanziale casualità, rendendolo un processo di “anarchia organizzata”. La
decisione nasce infatti dall’incontro e dal gioco di interdipendenza fra una serie
di fattori eterogenei:
• I PROBLEMI (P) sono distinti dalle scelte, e possono rimanere insoluti anche
dopo le scelte.
• LE SOLUZIONI (S) non sempre vengono create appositamente per risolvere un
determinato problema. Spesso preesistono al problema (soluzioni in cerca di
problemi).
• GLI ATTORI PARTECIPANTI (A) vanno e vengono, hanno finalità diverse e sono
condizionati da limiti di tempo e di attenzione.

• LE OPPORTUNITA’ DI SCELTA (O) si addensano in luoghi decisionali ad hoc e sedi
istituzionali.
Una situazione decisionale caratterizzata in questo modo appare pertanto per
questi autori come “il luogo di incontro tra problemi che cercano trattamento,
soluzioni che cercano problemi e partecipanti che cercano problemi da risolvere,
soddisfazioni per interessi, o alleanze da stipulare”, come in un BIDONE DELLA
SPAZZATURA in cui i vari elementi del processo decisionali sono mischiati e
vengono pescati a caso.
Se dunque la logica del processo decisionale dovrebbe rispettare una sequenza
che parte dai problemi, considera le diverse opportunità di scelta, tiene conto dei
diversi attori partecipanti ed arriva a delle soluzioni (quindi: P - O - A - S ), nelle
situazioni decisionali ambigue le sequenze possono essere le più diverse (S - O - P
- A; oppure: O - A - S - P; o ancora: A - S - P - O).
Questo modello decisionale, nonostante si proponga di illustrare gli aspetti non
razionali del processo decisionale pubblico, rappresenta tuttavia anch’esso una
forma, sia pur diluita, di razionalità: infatti, si può anche affermare che “quel che
appare caotico e casuale possiede una nascosta struttura logica e risponde ad
una esigenza funzionale”.
La principale CRITICA che si può rivolgere a questo modello è che esso non è
certamente generalizzabile: in particolare, esso non appare adatto a interpretare
il funzionamento di interi settori politico-istituzionali. A tal proposito, si può

osservare che l’ambiguità e l’incertezza dei processi decisionali possono trovare un
significativo argine nella capacità delle istituzioni di creare delle cornici di senso in
cui inquadrare l’azione sociale, come dimostra un approccio differente, quello
neo-istituzionale, che, pur non rientrando nei quattro tipi di razionalità fin qui
presentati, risulta ad essi complementare.
5
MODELLO NEO - ISTITUZIONALE
In una prospettiva diversa, L’APPROCCIO NEO - ISTITUZIONALE cerca di combinare
la critica ad una visione della organizzazione come un organismo unico, con
l’osservazione che, pur con contraddizioni e conflitti, le organizzazioni hanno
tuttavia una loro esistenza autonoma rispetto alla somma degli individui che le
compongono. Questo approccio appare complementare rispetto ai quattro
modelli di razionalità decisionale. In esso alla logica della consequenzialità (dove
il processo decisionale viene presentato come il risultato di un calcolo razionale,
anche se la razionalità può essere “pura” o “limitata”, e la situazione parametrica
si può trasformare in una situazione strategica in cui appare centrale il grado più o
meno alto di disaccordo sui fini e la conseguente conflittualità fra gli attori, o,
infine, la razionalità si stempera ulteriormente, senza però scomparire del tutto,

nella contingenza e imprevedibilità dello stesso processo decisionale) si
contrappone infatti la logica dell’appropriatezza, in base alla quale la razionalità
consiste nella conformità a regole, norme e valori e si traduce in azioni basate sul
riconoscimento di identità collettive. Ciò significa che, in contesti altamente
istituzionalizzati, i comportamenti degli individui appaiono fortemente vincolati,
per cui l’azione decisionale risulta improntata alla conformità a regole, piuttosto
che azione weberianamente orientata allo scopo. Emerge allora che:
VINCOLI
ISTITUZIONALI
ALL’AZIONE
SOCIALE
ASPETTO
NORMATIVO
ASPETTO
REGOLATIVO
ASPETTO
COGNITIVO
Insieme di norme e valori
diffusi.
Tessuto di regole
comportamentali e di
procedure.
Fascio di significati condivisi,
di mappe cognitive e di
schemi regolativi di
appropriatezza delle azioni
che forniscono senso
all’interazione quotidiana.

I comportamenti nelle organizzazioni non sarebbero dunque dettati dal mero
interesse individuale, ma piuttosto da obbligazioni culturali e norme sociali, cioè –
come affermano MARCH e OLSEN - “l’azione umana non sarebbe tanto motivata
dall’anticipazione delle sue incerte conseguenze e dalle preferenze individuali,
quanto piuttosto da una logica di comportamento ispirata a criteri di
appropriatezza nel contesto di determinate regole e concezioni di identità”. Così il
rispetto delle regole deriva da processi di routinizzazione che rendono prevedibili i
comportamenti, sia dei burocrati che degli utenti, per cui “semplici stimoli
innescano modelli di azione complessi, standardizzati, senza richiedere una
approfondita analisi, la soluzione di problemi o il ricorso al potere discrezionale”.

B
I LIMITI ALLA NEUTRALITA’
Il mito della “neutralità” del burocrate, visto come mero esecutore della legge
prodotta dagli organismi politico-rappresentativi, non regge certamente alla
odierna complessità assunta dagli organismi burocratici.
Certo NON C’È CONTRADDIZIONE TRA DEMOCRAZIA E BUROCRAZIA. Non solo
perché è la democrazia con il suo sviluppo a provocare la crescita della
democrazia (dove c’è più Stato c’è più amministrazione) ma anche perché il
principio di eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge e il reclutamento sulla
base delle competenze sono coerenti con gli ideali della democrazia. Come
infatti osserva lo stesso Weber, “l’eguaglianza giuridica e la pretesa di garanzie
giuridiche contro l’arbitrio esigono l’oggettività razionale formale
dell’amministrazione, in antitesi al libero volere personale, nonché alla grazia,
propria dell’antico potere patrimoniale”.
Per un altro verso però, LA BUROCRAZIA SI DISCOSTA DALLA DEMOCRAZIA
PER L’ASSENZA DI UNA LEGITTIMAZIONE RAPPRESENTATIVA. A tal riguardo, data
la mancanza di una responsabilità diretta verso l’elettorato, secondo la dottrina
democratica la burocrazia deve essere subordinata al potere politico: ai politici
spetterebbe dunque il compito di definire l’indirizzo generale delle politiche
pubbliche, ai burocrati quello di attuare le direttive dei politici, rendendole così

operative.
In realtà, il principio di neutralità appare solo parzialmente rispecchiato dalle
esperienze concrete. Politici e burocrati appaiono piuttosto fare riferimento a
differenti tipi di risorse a cui attingere per esercitare delle CONTINUE FORME
DI RECIPROCO CONTROLLO.
‣ LE RISORSE DELLA CLASSE POLITICA, oltre alla LEGITTIMAZIONE
derivante dal voto dei cittadini, dipendono innanzitutto dal CONTROLLO DEL
PROCESSO DI BILANCIO, che si traduce in un controllo dei fondi assegnati ai vari
settori burocratici. Data la tendenza delle organizzazioni burocratiche ad
accrescere il proprio budget di spesa nonché il grado della propria autonomia di
spesa, è questa certamente l’”arma” più importante nelle mani dei governi.
Anche la capacità, più o meno rilevante, delle autorità di governo di impostare una
PROGRAMMAZIONE DELLE POLITICHE PUBBLICHE rappresenta certamente un
vincolo significativo per le attività burocratiche. Oltre a questo, i governi possono
ovviare parzialmente a uno dei principali handicap nei confronti delle strutture
burocratiche, quello di dover dipendere da queste ultime per la raccolta e la
messa a punto delle informazioni necessarie per decidere, dotandosi di PROPRI
STAFF TECNICI, capaci di funzionare come fonti “autonome” di informazioni,
composti da consulenti esterni oppure direttamente alle dipendenze dei governi.

‣ LE RISORSE DELLA BUROCRAZIA PUBBLICA appaiono però più
importanti, tanto che il rapporto politico - burocrate appare di tipo asimmetrico, a
tutto vantaggio del secondo.
A tal proposito la risorsa più efficace appare indubbiamente quella costituita dal
quasi-monopolio dei dati informativi da parte degli uffici burocratici, legato
all’ALTO GRADO DI COMPETENZE SPECIALISTICHE sviluppato dai diversi settori
della burocrazia. Come ha rilevato DENTE, “mentre l’amministrazione è, o
potrebbe essere, all’interno della sua sfera di competenza, pienamente sovrana e
autosufficiente, in grado, cioè, di di trasformare pienamente gli input in risultati
effettivi, lo stesso non può dirsi per gli eletti ed i politici, che, in ogni singola
attività, avranno sempre bisogno di una collaborazione da parte degli uffici,
mancando la quale non saranno assolutamente in grado di raggiungere i
risultati”.
Un’altra fondamentale risorsa risiede nella PIÙ LUNGA “DURATA IN CARICA” dei
funzionari burocratici rispetto ai politici. Poiché i ministri vanno e vengono, mentre
i vertici burocratici restano in carica, la permanenza e stabilità nel posto consente
a tali vertici, quando non concordano con determinate linee politiche, di adottare
strategie volte a scegliere opzioni i cui risultati potranno vedersi nel lungo
periodo (sfuggendo così, nella maggior parte dei casi, al controllo dei vertici
politici, la cui durata è molto più breve).
La crescente autonomizzazione della burocrazia rispetto al controllo dei politici

dipende inoltre dal PROCESSO DI PROGRESSIVA TRASFORMAZIONE DEI FINI
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE, che ha visto il burocrate passare dalla mera
applicazione delle istanze legislative ad un crescente coinvolgimento in attività di
programmazione orientate alla selezione dei mezzi più adatti ad alcuni risultati,
piuttosto che alla conformità alle leggi.
La TENDENZA A RINVIARE SCELTE IMPORTANTI ALLA FASE DI
IMPLEMENTAZIONE DELLE POLITICHE ha poi ulteriormente accresciuto
l’autonomia della burocrazia pubblica, a cui la fase di implementazione è
demandata.
Anche il CARATTERE “STRATEGICO” ASSUNTO DAL PROCESSO DECISIONALE,
volto a trovare soluzioni di compromesso tra le esigenze spesso in conflitto dei vari
attori sociali, ha accresciuto l’autonomia della burocrazia, che ha acquistato un
ruolo sempre più rilevante nel continuo negoziato tra lo stato e i diversi gruppi
sociali. In questo senso si parla oggi di “democrazie post-parlamentari”, dove le
politiche sono sviluppate attraverso la negoziazione tra le agenzie
amministrative e i gruppi di pressione.
In conclusione, più che mera esecutrice delle leggi, la burocrazia pubblica ha
acquistato oggi una crescente autonomia sfuggendo spesso al controllo delle
istanze politico-rappresentative, dimostrando una crescente capacità di intervento
non solo nella miriade di micro-decisioni quotidiane, ma anche in decisioni di più
ampia portata che richiedono l’intervento dell’autorità elettiva.

C
I LIMITI ALLA GERARCHIA
Il modello weberiano mette in primo piano la struttura fortemente gerarchica
della burocrazia pubblica. Tre elementi consentono però di mettere in discussione
questo aspetto. Essi riguardano innanzitutto il SISTEMA DEGLI INCENTIVI che
spingono il burocrate all’azione, che possono avere natura diversa. In secondo
luogo, il carattere “a cascata” del potere burocratico, dall’alto verso il basso,
descritto dal classico modello top-down, è stato messo in dubbio da molti autori,
che sottolineano invece un movimento in direzione opposta, dal basso verso l’alto
(bottom-up) che rivaluta l’IMPORTANZA DEGLI STRATI PIÙ BASSI DELLA
BUROCRAZIA, quelli direttamente a contatto con gli utenti dei servizi pubblici.
Infine, la CRESCENTE FRAMMENTAZIONE della struttura dell’amministrazione
pubblica, dovuta alla crescita, in parallelo con le strutture pubbliche tradizionali, di
un gran numero di enti pubblici.
1 NATURA DEGLI INCENTIVI E SISTEMI DI CONFORMITA’
Le burocrazie non sono tutte uguali. Organizzazioni diverse possono utilizzare
incentivi diversi che, in certi casi, possono indebolire il principio della gerarchia.
In particolare, un ruolo strategico centrale nell’attuazione delle politiche assume
la disponibilità stessa dimostrata dai responsabili amministrativi del programma

di attuazione. Il carattere e l’intensità
della loro “risposta” (ACCETTAZIONE,
DISINTERESSE, RIFIUTO) costituisce un presupposto fondamentale per il successo
dell’implementazione. Secondo ETZIONI, esistono tre differenti tipi di disposizioni
all’obbedienza (SISTEMI DI CONFORMITÀ) da parte di chi deve attuare un
determinato obiettivo:
SISTEMI DI
CONFORMITA’
COERCITIVO
REMUNERATIVO
NORMATIVO
Obbedienza imposta con la forza
(timore di sanzioni) = RISPOSTA
ALIENATA.
Aspettativa di un guadagno
materiale = RISPOSTA
OPPORTUNISTA.
Interiorizzazione dei motivi
dell’obbedienza (consenso) =
ALLINEAMENTO TRA OBIETTIVI DI
CHI DECIDE E RISPOSTE DI CHI
AGISCE.

Un esempio certamente significativo di due sistemi di conformità molto diversi è
dato dal confronto tra la BUROCRAZIA FRANCESE (discendente dal modello
napoleonico), caratterizzata dal sistema delle Grand-Ecoles (istituzioni
prestigiose, specializzate nella formazione dell’amministratore pubblico nei diversi
campi funzionali), dal conseguente alto spirito di corpo e da una conformità di
tipo normativo, e la BUROCRAZIA ITALIANA, dove invece lo spirito di corpo è
molto scarso, la conformità è di tipo remunerativo (impiego vissuto come “posto
sicuro”) e prevale di conseguenza un atteggiamento opportunistico.
In ogni organizzazione burocratica sono presenti tutti e tre i tipi di incentivi. Ciò
che varia è il peso relativo che essi hanno all’interno delle varie organizzazioni.
La prevalenza di uno dei tre tipi di conformità avrà però effetti significativi
sull’efficacia delle organizzazioni stesse rispetto ad alcuni scopi. Ad esempio,
l’utilizzo della coercizione, provocando forme di alienazione, appare poco adatta
a produrre un impegno morale; anche gli incentivi remunerativi mettono in
secondo piano le motivazioni ideali; gli incentivi normativi, a loro volta, se da un
lato aumentano l’efficienza del comportamento amministrativo e il risparmio di
risorse, dall’altro, per la loro stessa natura, appaiono meno “elastici”, rendendo
più difficile trasformare i propri obiettivi.
Oggi LE RIFORME IN ATTO NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE hanno
accentuato l’utilizzazione sia di incentivi remunerativi (attraverso premi di
produttività e contratti privatistici), che di incentivi simbolici (volti a valorizzare

soprattutto la professionalità). Ne è derivata una tensione crescente tra disciplina
e competenza, nel senso che il principio gerarchico appare in crescente contrasto
con il sapere tecnico (conflitto tra autorità basata sulla competenza e autorità
basata sulla gerarchia).
2 DAL MODELLO “TOP-DOWN” AL MODELLO “BOTTOM-UP”
IL MODELLO TOP-DOWN abbraccia una visione razionalistica del policymaking
di derivazione weberiana, in cui le politiche pubbliche appaiono come il
prodotto finale del processo legislativo, in un tipico comportamento “a cascata”,
dall’alto verso il basso:
DEFINIZIONE DEI PROGRAMMI
COMPORTAMENTO ORGANIZZATIVO
RISULTATI
Primato dell’autorità gerarchica e
netta distinzione tra politica e
amministrazione.
Grado di sfasatura tra programma e
risultati, misurato in termini di
efficienza.

La rappresentazione delle burocrazia pubblica come una piramide alla cui base
stanno i dipendenti a contatto con il pubblico, i quali recepiscono in modo passivo
e realizzano i programmi e le politiche definite dai loro vertici, appare però troppo
semplicistica. In realtà, le decisioni prese dai vertici gerarchici sono spesso
ambivalenti, compromissorie, imprecise, e lasciano ai livelli più bassi della
gerarchia scelte di notevole rilevanza.
Il ruolo dei “burocrati di base”, a diretto contatto con il pubblico, emerge con
particolare rilevanza in alcuni settori (come, ad esempio, i servizi sociali o la
polizia) in cui l’impiegato deve sviluppare una serie di regole informali che gli
permettano di definire un caso concreto come appartenente ad una certa casistica
e, soprattutto, a scegliere criteri di selezione tra potenziali utenti. Il medico che
deve decidere quale paziente privilegiare per un trapianto, il vigile urbano che
deve scegliere quale infrazione tollerare e quale punire, l’assistente sociale che ha
a disposizione solo un numero ristretto di posti per un programma di
disintossicazione dall’alcool o dalla droga: in tutti questi casi, scelte importanti, da
cui dipende la reale operatività di una politica, vengono compiute da chi sta alla
base della piramide gerarchica.
Partendo da questo tipo di considerazioni, alla logica lineare e sequenziale del
modello top-down si contrappone la logica interattiva e retroattiva del
MODELLO BOTTOM-UP, in cui l’accento viene posto sui meccanismi di

apprendimento.
ALL’OTTICA DEL LEGISLATORE SI CONTRAPPONE COSÌ L’OTTICA DEI DESTINATARI
DELLA POLITICA, per cui l’attuazione delle politiche viene ricostruita dal basso,
partendo dall’impatto per risalire al processo di policy.
La performance di una politica non dipende dalla conformità agli obiettivi, ma
dalla capacità dei vari attori coinvolti di muoversi all’interno delle contrattazioni
che caratterizzano il processo di messa in opera. Questo approccio prende in
considerazione tutti gli attori pubblici e privati coinvolti nell’attuazione dei
programmi, esaminandone gli obiettivi personali e organizzativi, le strategie e la
rete di contatti che hanno costruito. Successivamente procede verso l’alto, per
scoprire obiettivi, strategie e contatti di coloro che definiscono, finanziano ed
eseguono i programmi.
Concentrandosi sull’outcome (impatto) dell’attuazione delle politiche, questo
approccio mette in evidenza i limiti della visione opposta che, concentrandosi sul
ruolo dei vertici burocratici, non considerava che spesso essi hanno un ruolo
marginale nell’attuazione, rispetto a funzionari di livello più basso. Viene così
messo in rilievo il ruolo della cosiddetta STREET LEVEL BUROCRACY , cioè dei
funzionari a livello più basso ma che costituiscono la burocrazia operativa, a
diretto contatto con il pubblico (operatori dei servizi socio-sanitari, delle politiche
scolastiche, ecc.).
Come si è detto, Il vantaggio di questo approccio consiste nell’attenzione rivolta

alle relazioni formali e informali che si instaurano tra gli attori coinvolti nella
attuazione delle politiche pubbliche, e dunque nel particolare rilievo attribuito al
PESO DELLA COMPONENTE RELAZIONALE, che pone al centro dell’analisi il
continuo Interscambio tra utenti e burocrazia e la percezione della qualità dei
servizi da parte dei beneficiari.
Questo approccio consente anche di evidenziare l’esistenza di forme di
intermediazione fra interessi e istituzioni pubbliche anche in fase di
implementazione, e di come la crescente frammentazione delle burocrazie
pubbliche porti a interazioni fra gruppi di interesse e settori burocratici che
possono essere legittime, ma anche a-leggittime o illegittime.
Dall’esame di entrambi i modelli emerge la necessità di tenere distinti, a livello
analitico, il PIANO DEL PROCESSO-NORMAZIONE , cioè il modo in cui l’autorità
pubblica incaricata percepisce, definisce e stabilisce la messa in opera, dal PIANO
DELLA STRUTTURA-EFFETTUAZIONE, che concerne la realtà dei fenomeni, così
come la si può cogliere dalla verifica sul campo della messa in opera. Emerge così
l’importanza di un’ANALISI DEL SISTEMA CONCRETO DI AZIONE che, pur dando
rilievo al ruolo di istituzioni, regole decisionali e procedure (secondo una logica
top-down), metta però in rilievo il ruolo dei molteplici attori (pubblici e privati,
politici o burocratici) che si muovono dentro quelle strutture e, perseguendo i
propri scopi più o meno legittimi, a volte le trasformano.

3 LA FRAMMENTAZIONE DEI SISTEMI AMMINISTRATIVI
Un ulteriore elemento che indebolisce il principio gerarchico è dovuto ai
mutamenti col tempo intercorsi nella struttura della pubblica amministrazione,
con la NASCITA DI UN GRAN NUMERO DI ENTI PUBBLICI “paralleli”
all’amministrazione tradizionale per ministeri, spesso tra loro eterogenei e in
reciproca competizione.
L’intreccio tra strutture piramidali gerarchiche e strutture di coordinamento
orizzontali che ne è derivato, ha determinato un’accresciuta FRAMMENTAZIONE
DEI SISTEMI AMMINISTRATIVI, che perdono quel carattere di macrosistemi
organizzativi relativamente compatti che possedevano in passato. Questa
complessa articolazione organizzativa ha determinato di conseguenza
l’AUMENTO DELL’AUTONOMIA DELLA BUROCRAZIA, sottraendo molti organi al
controllo centralizzato tipico del passato. Così oggi la pubblica amministrazione
– come ha osservato Luigi Bobbio – “si presenta come una costellazione di
apparati semiautonomi, debolmente connessi, dotati di forme giuridiche,
logiche d’azione e finalità profondamente differenziate”.

D
I LIMITI ALLA COMPETENZA
Se nel modello weberiano di burocrazia il reclutamento dei funzionari pubblici è
basato sulle competenze, e l’accesso all’organizzazione è regolato da un sistema
di pubblici concorsi, in realtà i diversi percorsi di sviluppo dello stato-nazione
hanno determinato conseguenze diverse nei vari paesi sul modello di
amministrazione pubblica. A tal proposito emergono DUE MODELLI
ALTERNATIVI: quello sviluppatosi in Europa sulla falsariga del modello francese, e
quello affermatosi negli Stati Uniti.
1 IL MODELLO FRANCESE
Si è già detto di come in Francia il processo di formazione di una amministrazione
pubblica, con la creazione di un esercito permanente e di un sistema centralizzato
di tassazione, abbia costituito un fattore determinante per l’affermazione, a
partire dal XVI secolo, della monarchia assoluta, determinando così la nascita
dello Stato moderno. Se successivamente la rivoluzione francese indebolì il
modello accentrato di burocrazia controllata dal potere esecutivo, tale modello fu
pienamente ristabilito da Napoleone, che anzi ne rafforzò ulteriormente la
struttura gerarchica.

Nel sistema francese il reclutamento e la carriera dei funzionari sono legati al
merito e alla competenza, certificati da una formazione dei futuri funzionari
attraverso un sistema formativo imperniato su scuole specializzate: le Grandes
Ecoles. Altra caratteristica del sistema, poi affermatosi in tutto il continente
europeo, è il profilo generalista degli impiegati pubblici, secondo il quale ciascun
dirigente deve essere tendenzialmente in grado di ricoprire tutte le funzioni del
suo grado in qualsiasi settore della pubblica amministrazione. Il sistema
decisionale è basato sull’autorità gerarchica e le carriere avvengono tutte
all’interno della pubblica amministrazione, essendo interdetti i contatti con
l’esterno (cioè con il settore privato). Ciò a garanzia di una burocrazia permeata di
una cultura organizzativa che enfatizza norme impersonali e universali e guidata
dall’ideale del perseguimento del “bene comune”.
2 IL MODELLO STATUNITENSE
Il modello degli Stati Uniti vede invece affermarsi IL PRINCIPIO DELLO SPOIL
SYSTEM, che consente al Presidente (eletto direttamente e Capo del Governo) di
nominare un numero considerevole di alti dirigenti della pubblica
amministrazione. Questo sistema crea dunque un forte raccordo tra vertice
politico e pubblica amministrazione e determina una minore inamovibilità dei
vertici dell’amministrazione, che in gran parte vengono rinnovati dal nuovo

Presidente. Esso determina, inoltre, un’alta mobilità tra settore pubblico e
settore privato, con una possibilità di ingresso ai diversi livelli della carriera. In un
modello di questo tipo, fortemente aperto all’esterno, assume particolare
rilevanza il possesso di competenze specifiche rispetto alle prestazioni richieste al
pubblico funzionario. Prevalgono inoltre le funzioni di negoziato e di
negoziazione con i gruppi di volta in volta interessati ai singoli provvedimenti. Si
afferma, infine, una cultura amministrativa di tipo pragmatico, costruita su una
serie di decisioni su casi singoli.
3 DEVIAZIONI DAL MODELLO EUROPEO: IL CASO ITALIANO
Se il modello di derivazione francese, generalmente adottato nel continente
europeo, è imperniato sulla centralità delle competenze tecniche e
dell’autonomia della burocrazia, in realtà in più di un paese il potere politico è
riuscito ad esercitare un forte controllo sulla burocrazia.
E’, in particolare, quanto è accaduto IN ITALIA, dove l’affermazione di un sistema
fortemente “partitocratico” ha fatto sì che anche nel settore burocratico
l’affiliazione partitica diventasse il principale presupposto per godere di una
serie di privilegi. Così, a una debole capacità di iniziativa della burocrazia si è
accompagnata la diffusione di un sistema di “scambio clientelare” fra burocrati

e politici, i cui contatti – come nota GUARNIERI – “il più delle volte non hanno
come oggetto l’elaborazione di politiche e le relative decisioni, ma piuttosto
provvedimenti amministrativi di portata limitata, patrocinati per motivi
clientelari o, comunque, particolaristici da esponenti politici”.
Questo sistema distorto è, in particolare, caratterizzato da un serie lunga e
contorta di controlli formali che consentono ad alcuni burocrati la possibilità di
bloccare arbitrariamente l’iter amministrativo di qualsiasi pratica quando manca
l’avallo del politico a cui si fa riferimento.
Per completare il quadro, la burocrazia italiana è caratterizzata da una formazione
prevalentemente giuridica (in ossequio all’impostazione di tipo generalistica), da
una bassissima mobilità tra settore pubblico e privato e da scarsi contatti con
l’esterno. Inoltre, il sistema degli incentivi è prevalentemente di tipo
remunerativo, dove il raggiungimento per raccomandazione politica di un “posto
sicuro” nella pubblica amministrazione ha rappresentato a lungo l’obiettivo di
un’ampia parte dei ceti medi delle regioni meridionali, in presenza di un mercato
del lavoro che offriva poche prospettive alternative. Il sistema delle promozioni,
infine, basato su scatti automatici di carriera secondo il criterio dell’anzianità, ha
prevalso largamente sull’uso di criteri meritocratici, per cui la sostanziale assenza
di incentivi normativi si è tradotta nella scarsa presenza di uno spirito di corpo.
‣Lo schema sottostante riassume sinteticamente i LIMITI DEL MODELLO
WEBERIANO:

LIMITI DEL MODELLO WEBERIANO
LIMITI ALLA
RAZIONALITA’
LIMITI ALLA
NEUTRALITA’
L’azione amministrativa riflette, ben al di là del modello
sinottico di derivazione weberiana, una serie di
RAZIONALITÀ PLURIME a cui possono essere collegati
differenti modelli decisionali, improntati non solo
all’acquisizione ed elaborazione delle informazioni e alla
previsione delle conseguenze dell’azione, ma anche alla
regolazione del conflitto tra attori che perseguono fini
diversi; giocano inoltre un ruolo rilevante anche le
caratteristiche del contesto istituzionale di riferimento.
Al “mito” del comportamento neutrale del burocrate e
della sua subordinazione al potere politico –
rappresentativo (nelle odierne società democratiche) fa
riscontro la presenza di di continue forme di RECIPROCHE
INFLUENZE TRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE PUBBLICA,
basate sull’utilizzo di differenti tipi di risorse.

LIMITI ALLA
GERARCHIA
La struttura fortemente gerarchica del modello
weberiano di burocrazia è messa in discussione su tre
differenti piani:
un sistema diversificato di incentivi (di tipo coercitivo,
remunerativo e normativo) che da luogo a DIVERSI
SISTEMI DI CONFORMITÀ;
la visione razionalistica di derivazione weberiana, che
si incarna nel tradizionale MODELLO TOP-DOWN, è
messa in discussione dalla rilevanza del ruolo del
“burocrate di base” e dal passaggio dall’ottica del
legislatore all’ottica dei destinatari delle politiche che
caratterizza il MODELLO BOTTOM-UP.
la crescita di un gran numero di enti pubblici,
“paralleli” alla tradizionale burocrazia ministeriale, ha
accresciuto la FRAMMENTAZIONE DEI SISTEMI
AMMINISTRATIVI, affiancando alle strutture gerarchiche
forme di coordinamento di tipo orizzontale.

LIMITI ALLA
COMPETENZA
Le esperienze concrete dello sviluppo delle burocrazie
pubbliche in contesti diversi consentono di enucleare
due differenti modelli:
I l primo, quello di derivazione francese affermatosi
NEL CONTINENTE EUROPEO, ricalca i principali tratti del
modello weberiano, presentando un profilo generalista
dell’impiegato pubblico e una cultura amministrativa
che enfatizza norme impersonali ed universali;
il secondo, affermatosi NEGLI STATI UNITI e
imperniato sul sistema dello SPOIL SYSTEM, presenta
caratteristiche diverse, quali il ricambio periodico dei
principali vertici burocratici, una sostanziale apertura
del sistema burocratico verso l’esterno (che produce
un’alta mobilità tra settore pubblico e settore privato) e
una cultura amministrativa di tipo pragmatico,
piuttosto che di tipo giuridico.

TENDENZE DI RIFORMA NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
LA CRISI DEL WELFARE STATE che ha investito il mondo occidentale negli ultimi
decenni, evidenziata dai crescenti problemi di bilancio di Stati oberati da debiti
pubblici ormai insostenibili, ha portato non solo alla revisione (al ribasso) delle
politiche sociali e a forme di deregolamentazione (cioè di riduzione delle
formalità amministrative), ma anche ad una contrazione degli interventi dello
Stato sul mercato, con forme crescenti di privatizzazione del settore pubblico.
Su questi mutamenti nell’intervento dello Stato e nel modo di gestire la pubblica
amministrazione hanno inoltre influito non poco il
MUTAMENTO DELLE
DOMANDE DEI CITTADINI (con una crescente attenzione all’efficacia dell’azione
burocratica) e la DISPONIBILITÀ DI NUOVE TECNOLOGIE (come quella
informatica) capaci di trasformare radicalmente il lavoro d’ufficio.
Questi diversi fattori hanno determinato il crescere in molti paesi di un
movimento di riforma della pubblica amministrazione (il cosiddetto “NEW
PUBLIC MANAGEMENT”) volto a introdurre in questo settore le tecniche di
gestione manageriale tipiche delle organizzazioni private (quali il bilancio in
pareggio e l’adozione di criteri meritocratici nella retribuzione del personale). Più
in generale, quello che tende a realizzarsi è il passaggio da una
“AMMINISTRAZIONE ORIENTATA ALLE NORME” ad una “AMMINISTRAZIONE

ORIENTATA AI RISULTATI”, con una conseguente crescita del grado di
responsabilità degli amministratori pubblici nei confronti dei cittadini.
In particolare, il perseguimento di quella che è stata definita una “democrazia dei
risultati” ha portato all’attenzione posta dalle leggi di riforma della pubblica
amministrazione, succedutesi nel nostro paese a partire dagli anni novanta, al
principio della trasparenza dell’azione dei pubblici amministratori di fronte ai
cittadini: ciò si è tradotto in una maggiore visibilità delle proposte della pubblica
amministrazione e in un miglioramento dell’accesso dei cittadini alla
documentazione amministrativa. Cittadini ai quali, oltre al diritto di essere
informati, si tende a garantire anche il diritto a partecipare ad una serie di
decisioni pubbliche, attraverso procedure di consultazione e di concertazione (in
particolare nel campo delle politiche ambientali e territoriali).
‣ Riassumiamo in quest’ultimo schema queste TENDENZE DI RIFORMA
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE:

CRISI FISCALE
DELLO STATO
SOCIALE
DEREGOLAMENTAZIONI E
PRIVATIZZAZIONI
MUTAMENTO
NELLE
DOMANDE DEI
CITTADINI
DISPONIBILITA’
DI NUOVE
TECNOLOGIE
TENDENZE
DI
RIFORMA
DELLA P. A.
LOGICA DEL “NEW PUBLIC
MANAGEMENT”
(dalla “amministrazione
orientata alla norma” alla
“amministrazione orientata
ai risultati”)
TRASPARENZA DELLA
AMMINISTRAZIONE E
PARTECIPAZIONE DEI CITTADINI
(visibilità e accesso alla
documentazione amministrativa;
procedure di consultazione e
concertazione)