Deelverkenning III Aanbodzijde | houvast voor de ... - ProDef

Deelverkenning III
Aanbodzijde
Houvast voor de krijgsmacht van de toekomst

Indeling van dit rapport
Conceptuele en technologische ontwikkelingen 5
Afkortingen 12
Inleiding 14
Planning under Deep Uncertainty 16
Blurred Distinction between Peace and Conflict 22
Standing Arrangements with Private Military Companies 24
Different Paradigms for Decision-Making 26
Evolving Relationships between Man, Robotics and Machine Intelligence 30
Staying power 32
Small Team Operations 36
Strategic Compression 40
Dual-Use Technology, Taking Advantage of Technological Spin-In 44
Non-Violent Non-Military Threats 48
Regeneration 52
The Physical, the Information and the Moral Domain of Warfare in Complex Operations 54
Coalition Operations 58
Space is Opening Up 60
Political Transformation 64
The Role of the Media in Future Operations 68
Super-Empowered Individuals and the Threat of Technology Proliferation 70
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht
en behoud 75
Management samenvatting 82
Achtergrond, vraagstelling en aanpak 88
Arbeidsmarktaanbod voor Defensie 2020 92
Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 98
Wervingskracht Defensie 118
Behoud van personeel 124
Conclusies en aanbevelingen 130
Bijlagen 134
Wet- en regelgeving arbeid 167
Inleiding 172
Arbeidsaanbod beperkend 174
Arbeidsaanbod versterkend 178
1

Kennisinvestering 185
Management samenvatting 192
Inleiding 194
Huidige situatie (nulmeting) 198
Benchmark 214
Strategische functies in kennisgebieden 222
Conclusies 234
Beleidsaanbevelingen 240
Afkortingen 244
Annexen 246
Ruimte en milieu 295
Inleiding 300
Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 302
Gevolgen van de ontwikkelingen op regelgeving in Europa en Nederland 320
Literatuur 326
The future of defence planning 329
Introduction 336
Synopsis of selected literature 340
Leading trends in the conduct of war 358
The Dutch transformation 1991-2007 376
The MOD projected transformation from 2007 to 2020 384
Alternatives to the MOD projections 390
Omgaan met onzekerheid 405
Inleiding 410
Politiek-strategische flexibiliteit 414
Bestuurlijk-organisatorische flexibiliteit 416
Uitvoerend-operationele flexibiliteit 422
Strategic Agility and Defence Capability Options:
Who Says Generals Can’t Dance? 427
Introduction 432
First principles 438
Final Considerations 456
Bibliography 460
2

Strategische vragen
Conceptuele en
technologische
ontwikkelingen
Deelverkenningen
Toekomstscenario’s
Krijgsmachtproelen
Beleidsoverwegingen
Beleidsopties

Conceptuele en technologische ontwikkelingen 6

Onderzoeksvragen
iii.1.2
Welke conceptuele ontwikkelingen doen zich thans en mogelijk in de toekomst voor ten aanzien
van het militair optreden?
iii.1.3
Wat zijn de ontwikkelingen op het gebied van kennis en technologie en wat is de relevantie
hiervan voor de krijgsmacht?
Beantwoord door: TNO Defensie en Veiligheid in samenwerking met de Defensiestaf
Conceptuele en technologische ontwikkelingen 7

Inhoudsopgave
Afkortingen 12
Inleiding 14
Planning under Deep Uncertainty 16
Plannen onder ‘diepe onzekerheid’: van ‘plan and pray’ naar ‘sense and respond’ 16
Van vroege, hechte koppelingen naar meer late, losse koppelingen 17
Van ‘zo veel mogelijk zelf’ naar een flexibele dynamische waardeketen (‘krijgsmacht 2.0’) 18
Van ‘zo veel mogelijk in eigen beheer’ naar ‘reële opties’ 19
Weg met ‘witte olifanten’ 20
Meer financiële flexibiliteit 20
Conclusie 21
Blurred Distinction between Peace and Conflict 22
Standing Arrangements with
Private Military Companies 24
Different Paradigms for Decision-Making 26
Doelen en prioriteiten 26
Adaptiviteit en beweeglijkheid 27
Omgevingsbeeld en informatie-uitwisseling 27
Gelaagdheid in besluitvorming
en operationeel tempo 28
Evolving Relationships between Man,
Robotics and Machine Intelligence 30
Staying power 32
Conceptuele en technologische ontwikkelingen 8

Small Team Operations 36
Sense & respond 37
Bottom-up stuurinformatie en leervermogen 37
Projectmatig denken en werken 37
Ontwikkeling van individuele vaardigheden en missiespecifieke training 38
‘Over de horizon’ escalatiedominantie 38
Discussie 38
Strategic Compression 40
Flexibele hiërarchie 40
Sense & Respond 41
Interagency netwerken 41
Geen strategische gevangene van tactische gebeurtenissen 42
Dual-Use Technology, Taking Advantage
of Technological Spin-In 44
Eigen militaire (‘in-huis’) expertise wordt bepaald door smart-buyer/specifier posities 45
Netwerk van technologie-experts is essentieel om ‘spin-in’ mogelijkheden te benutten 45
Samenwerkende onderzoeksomgeving 45
Communicatie met gebruikers 46
Het technisch kader 46
Spin-in van militaire technologie maakt afhankelijk 46
Non-Violent Non-Military Threats 48
Regeneration 52
The Physical, the Information and the Moral
Domain of Warfare in Complex Operations 54
Belang van de Boodschap 54
Strategische Communicatie 55
Nieuwe expertise en taken 55
Conceptuele en technologische ontwikkelingen 9

Coalition Operations 58
Space is Opening Up 60
De ruimte voor communicatie 61
De ruimte voor navigatie 61
De ruimte voor observatie en ISTAR 61
De ruimte voor grondstoffen en energie 62
De ruimte voor toerisme 62
De ruimte als vuilstortplaats / Ruimteschroot 62
De ruimte als marketing instrument 63
De ruimte als slagveld 63
De ruimte op aarde 63
Kennis van en over de ruimte 63
Political Transformation 64
Snelle besluitvorming binnen de operatiecyclus 64
Preventief optreden noodzaakt comprehensive voorbereiding en besluitvorming 65
Niet alleen, dus samen 65
Nieuwe coalities 66
The Role of the Media in Future Operations 68
Super-Empowered Individuals and the Threat
of Technology Proliferation 70
‘5 th Generation Warfare is fought on an integrated battlefield’ 71
Verandering van type tegenstander en aard van doelstellingen 71
Nieuwe domeinen van conflict en verandering in aard van dreiging 72
‘Tracking, tracing and understanding super-empowered individuals is essential’ 72
‘Irregular warfare requires strong PA (Public Affairs) awareness and readiness’ 72
Conceptuele en technologische ontwikkelingen 10

Conceptuele en technologische ontwikkelingen 11

Afkortingen
COP Common Operational Picture
DGI Defensie Gerelateerde Industrie
GTI’s Grote Technologische Instituten
GW 5th Generation Warfare
IED Improvised Explosive Device
MOOTW Military Operations Other Than War
NGO’s Non-governmental organization
PGO’s Post-Governmental Organisation
PMC Private Militairy Company
SC Strategic Communications
SEI Supermachtige individuen (Super-Empowered Individuals)
SOPs Standard Operating Procedures
SSR Security Sector Reform
TTP’s Tactics, Techniques and Procedures
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Afkortingen 12

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Afkortingen 13

1.
Inleiding
Dit memorandum bevat een verzameling papers die door TNO en HCSS met input van de Defensiestaf
afdeling Toekomstverkenningen zijn geschreven. In de papers wordt ingegaan op de relevantie van telkens
één thema voor de Nederlandse krijgsmacht. De thema’s zijn ontleend aan de NATO Research and Technology
Organisation (RTO) SAS-066 Joint Operations 2030 (JO2030) studie.
De papers bouwen voort op het door TNO en HCSS samen met de afdeling Toekomst verkenningen
opgestelde bullet paper ‘Concept Development for future military operations’ (d.d. 24 oktober 2008 v0.7 finaal).
Zowel het bullet paper als dit memorandum zijn geschreven ten behoeve van de defensieverkenningen
‘Houvast voor de krijgsmacht van 2020’ en wel specifiek in het kader van de vragen III.1.2 en III.3
De diversiteit van de thema’s, en daarmee de diversiteit van de relevantie voor de krijgsmacht, is van dien
aard dat niet is gekozen voor een vaste structuur voor de papers. Afhankelijk van het thema en de relevantie
is telkens gekozen voor een structuur waarin de boodschap het beste kan worden overgebracht.
Het paper voor het thema Planning under Deep Uncertainty (diepe onzekerheid) is als eerste opgenomen. De
inhoud ervan raakt direct aan de Verkenningen. Het is daarom bewust breder van opzet dan de andere
thema’s. Het geeft goed inzicht in de uitdaging waarvoor Nederland als natie staat. Samen met de andere
papers kan het helpen een ‘Krijgsmacht 2.0’ tot stand te brengen.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Inleiding 14

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Inleiding 15

2.
Planning under
Deep Uncertainty
Auteur: S.H.A.M. (Stephan) de Spiegeleire MSc (HCSS) / KLTZ R.P. (René) Tas
De huidige financieel-economische crisis illustreert hoe snel, onverwacht en hevig grote veranderingen
in vrijwel alle aspecten van onze omgeving op ons af kunnen komen. Dit zien we ook erg duidelijk in de
technologie, waar de ICT revolutie nu al alles wat we doen ingrijpend veranderd heeft en verder aan het
veranderen is (ook in de militaire wereld) en waar de nano-, bio- en cognorevoluties over de komende
20 jaar best wel eens zouden kunnen leiden tot radicale trendbreuken – met enorme implicaties voor
defensieorganisaties. Significante verschuivingen vinden ook plaats in de internationale machtsverhoudingen,
in het begrip ‘vertrouwen’, in de economie, in onze identiteitsbeleving, in demografie enz. Plannen
onder diepe onzekerheid verschilt aanzienlijk van plannen onder (relatieve) zekerheid. Een van de grootste
uitdagingen voor de komende periode bestaat erin hoe organisaties het juiste evenwicht zullen vinden
tussen die beide principes.
Plannen onder ‘diepe onzekerheid’:
van ‘plan and pray’ naar ‘sense and respond’
Toekomstbestendigheid is sinds jaar en dag een belangrijke ambitie van defensie organisaties geweest. Een
ambitie die door de geschiedenis heen met wisselend succes verwezenlijkt is. Moderne defensieorganisaties
proberen op de toekomst te anticiperen en maken op basis daarvan vrij gedetailleerde plannen in zowel
defensie- als operationele planning. Deze doelgerichte aanpak heeft defensie (net als het bedrijfsleven) in
periodes van relatieve stabiliteit geen windeieren gelegd. Maar de vraag is of deze aanpak in een periode van
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Planning under Deep Uncertainty 16

diepe onzekerheid nog steeds voorziet in de daadwerkelijke behoefte. In periodes van diepe onzekerheid
eindigen grote delen van wat Henry Mintzberg, één van de meest invloedsrijke managementdenkers van de
Harvard Business School, intended strategy noemt (waar ook de meeste inspanningen op geleverd worden)
gewoon in de prullenbak. En dan wordt dat intentionele planningsproces aangevuld of soms zelfs gewoon
vervangen door een significant aantal kleinere, meer ad hoc, adaptieve, emerging strategische beslissingen,
die achteraf vaak (meer dan de geplande strategie) de echte bepalende strategische keuzes blijken te zijn
geweest.
Deze evolutionaire, emerging aanpak van strategische keuzes onder diepe onzekerheid leidt tot een meer
‘bescheiden en toch meer gedurfde’ 1 aanpak van planning op alle niveaus. Hierbij past bescheidenheid
bij het voorspellen van de toekomst en durf om laat, maar snel, beslissingen te nemen ten aanzien van
defensie en operationele planning. Hierbij tasten we ons eerder een weg naar de toekomst dan dat we de
toekomst en het pad daar naartoe (te) vroegtijdig vastleggen. De Australische defensiespecialist Anne-Marie
Grisogono heeft het in deze context over probing actions – acties inderdaad, misschien zelfs resolute acties,
maar wel vanuit een experimenteel, lerend gezichtspunt. Eén van de bekende (en vaak onbegrepen 2 ) kreten
hierbij is CD&E (Concept Development and Experimentation), waarbij een aantal nieuwe concepten bedacht
wordt waarmee geëxperimenteerd kan worden op alle niveaus – met modellering en simulatie waar
mogelijk en nuttig, maar vooral ook door middel gewone staf-denk oefeningen en zelfs experimentenexperimenten
in inzetgebieden.
Onze defensieorganisaties moeten op deze manier evolueren naar een beter evenwicht tussen vroegtijdig
en zorgvuldig plannen (voor de bekende eilandjes van zekerheid) aan de ene kant en ‘voelen en reageren’
(voor de enorme oceaan van onzekerheid die de eilandjes omringt) aan de andere. Hierbij moet opgemerkt
worden dat deze trend zeker niet het einde van traditionele planning inhoudt. Maar het markeert wel de
transitie van een industriële (doelgerichte, verkokerde, materieel- en schaal-centrische en informatie-arme)
naar een kenniseconomie-gebaseerde (adaptieve, gedistribueerd-integratieve, kennis- en netwerkcentrische,
informatierijke) planningsmethodiek. Deze transitie is even moeilijk en pijnlijk als ze noodzakelijk is.
Van vroege, hechte koppelingen naar
meer late, losse koppelingen
Één van de (onvoldoende onderkende) basisprincipes in de militaire wereld is dat militaire capaciteiten
zo vroeg mogelijk in hun ontstaanstraject aan elkaar gekoppeld en dan zo lang mogelijk samengehouden
worden. In het personeels domein worden eenheden vanaf het begin samengesmeed tot hechte groepen die
samen opgeleid, getraind, opgewerkt en dan ook ingezet worden met een hechte esprit de corps. Ook heel
wat wapensystemen worden organisch aan deze eenheden gekoppeld – vroeg en hecht. Dit leidt tot een
grote mate aan bekendheid en vertrouwdheid dat in periodes van relatieve zekerheid enorme voordelen
heeft. Ook in het materiële domein zien we in de meeste wapen systemen erg hechte koppelingen tussen
platformen en (vaak enkelvoudige of in elk geval slechts minimaal modulaire) capaciteiten. Veel systemen
zijn nog steeds een unieke, minimaal modulaire koppeling van een aantal essentiële operationele
capaciteiten (bijvoorbeeld mobiliteit, slagkracht, met een laagje bescherming). Systemen worden na het
einde van hun (typisch vrij lange) levensduur vervangen door nieuwe, verbeterde, maar over het algemeen
net zo hecht gekoppelde, systemen. In de laatste jaren is hieraan al een en ander veranderd, maar vroege/
hechte koppeling blijft toch de norm.
1 Doesn’t mean less gutsy. Just means differently so. As you scale up your (apparently successful) experiments (and without fully abandoning the other parts
of your bushy strategy tree), you still have to make tough (potentially dangerous) calls. But the ‘modesty’ bit consists of always questioning your assumptions,
never think that you ‘nailed it’ or you ‘totally blew it . This goes against our very deeply (evolutionarily) engrained neuro-cognitive instincts, but we HAVE to
get better at this.
2 Too often associated with M&S, but our abilities to model CAS (Complex Adaptive Systems) is still too limited to be of much use in the real experimental sense
(much more in the experiential sense).
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Planning under Deep Uncertainty 17

In tijden van grote onzekerheid blijken eenheden en systemen nu vaak net niet (soms ook helemaal niet)
de optimale koppelingen te bevatten. Daarom moeten eenheden nu vaak gekannibaliseerd worden om
optimalere (nieuwe, laat en vrij los gekoppelde) task forces te vormen voor een concrete missie in een
specifiek inzetgebied – task forces die dan vrij vroeg (!) in het spel opgewerkt en getraind moeten worden,
juist omdat ze zo verknocht zijn aan het principe van de vroege hechte koppeling. Ook moeten bestaande
wapensystemen vaak in extremis ‘opgelapt’ worden om te voldoen aan de veranderde vereisten, of moeten
gewone andere en meer optimale systemen elders gezocht worden (bijvoorbeeld Bushmaster), omdat de
bestaande koppeling van capaciteiten erin onvoldoende blijkt. Tezelfdertijd worden ook suboptimale –
vaak veel te zware, soms veel te lichte – middelen die toch al aangeschaft zijn (sunk cost), ingezet bij gebrek
aan beter (en vooral – bij gebrek aan echte modulariteit – de spreekwoordelijke ‘hamers voor muggen’).
Het lijkt duidelijk dat in periodes van diepe onzekerheid een echt effectieve en efficiënte krijgsmacht meer
gebaseerd zal moeten zijn op het principe van late/losse koppeling van capaciteiten in modules. Zoals
vermeld, gaat de trend ook nu al in die richting, maar in de DOTMLPF-keten kunnen flexibelere koppelingsprincipes
op veel systematischere manier aangewend worden. In het personeelsdomein betekent dit veel
flexibelere opleidings- en trainingstrajecten, waarbij naast investering in eigen specialismen ook veel
meer met andere specialismen samengewerkt wordt; waarbij meer laterale in- en uitstroom vanuit en
naar de civiele sector gestimuleerd wordt en waarbij een moderne reservecomponent opgeschaald wordt
(bijvoorbeeld de ex-piloten van de CLSK die bij de KLM onder contract staan). In het materiële domein
impliceert dit een veel hogere mate aan echte modulariteit dan het tot nu toe het geval is. 3
Van ‘zo veel mogelijk zelf’ naar een flexibele
dynamische waardeketen (‘krijgsmacht 2.0’)
Sinds het industriële tijdperk hebben krijgsmachten – net als bedrijven, net als overheden – zoveel mogelijk
alle capaciteiten in eigen beheer willen hebben. De verleiding bestaat in periodes van diepe onzekerheid om
nog meer aan deze verleiding toe te geven (“als het echt heikel wordt, dan kan je alleen jezelf vertrouwen”).
De meeste toekomstverkenningen over de organisatie van krijgs machten (ook de kleinere) gaan grotendeels
voorbij aan dit belangrijke punt – wat willen we nu echt direct in eigen beheer houden en wat kunnen
we anders/slimmer sourcen. Toch moeten actoren – en vooral de kleinere, die voordeel hebben door slim
sourcen 4 – zich juist in periodes van diepe onzekerheid dieper gaan bezinnen over de optimale sourcing van
de verschillende schakels van hun waardeketen. Net als in het bedrijfsleven heeft het militaire wezen een
waardeketen waarlangs effecten gegenereerd worden. In zekere tijden kan die waardeketen vrij goed in
kaart en dus onder eigen regie gebracht worden. In onzekere tijden kan de aard van de keten echter snel
veranderen, waarbij andere taken op andere manieren – en vaak ook door of met andere ketenpartners –
uitgevoerd moeten worden. Zeker in een steeds meer genetwerkte omgeving (en niet alleen in technische
zin) kan men niet meer alles in eigen beheer hebben (en dat moet men ook niet willen). Het kan vaak
slimmer zijn om meer tijd te stoppen in het opbouwen van relaties met (gediversifieerde) netwerkpartners
– andere krijgsmachten, het bedrijfsleven, NGO’s, IO’s, maar ook allerlei nieuwe virtuele en reële netwerken
die rondom ons aan het ontstaan zijn. 5 De ‘krijgsmacht’ wordt dan de spin in het web, waarbij de ‘macht’
veel meer in het web zit dan in de spin zelf.
Tot voor kort konden massale effecten alleen gegenereerd worden door massale schaal (wat economen
schaaleconomieën noemen). Vandaag kunnen massale effecten ook gegenereerd worden door flexibel
gedistribueerde netwerken (netwerkeconomieën), die op de koop toe ook nog eens een stuk minder
3 Service oriënted architecture-filosofie komt hier het dichtst bij.
4 Omdat ze de illusie van autarkie al lang opgegeven hebben.
5 Men zou dit krijgsmacht 2.0 kunnen noemen. Weinig mensen lijken de etymologie van het woord krijgsmacht nog te kennen: een ‘macht’ (het vermogen
om iemand anders iets te laten doen wat hij/zij zelf niet zou doen) om iets te ‘verkrigen’ (Mnd. krigen ‘ruzie maken, oorlog voeren; krijgen, ontvangen’;
mhd. kriegen ‘zich inspannen, streven’; ofri. krigia ‘krijgen, ontvangen’ (nfri. krije ‘krijgen’, kriigje ‘oorlog voeren’)). Dat kon traditioneel eigenlijk alleen door
traditioneel (‘kinetisch’) ‘geweld’, maar kan nu ook op een hele hoop andere manieren.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Planning under Deep Uncertainty 18

kwetsbaar zijn. 6 Dit betekent dat de aard van het begrip ‘regie’ verandert – weg van de manier waarop we
traditioneel command and control interpreteren en meer naar Focus and Commitment (Alberts and Hayes), of
zelfs Context and Coördination (IBM) en dat ook defensieorganisaties steeds harder moet gaan nadenken
over de hele waardeketen en de rol die zij daarin spelen (met enkele fundamentele uitzonderingen zoals
de kill-capaciteit). 7
Zo ontstaat een soort flexibele ‘stekkerdoos’-krijgsmacht waar eenvoudig andere modules die vaak niet
direct onder eigen beheer staan, ingeplugd moeten kunnen worden 8 en waarbij de omvang en vorm van
de stekkerdoos zelf ook sterk kan variëren op basis van de veranderende context of van technologische
ontwikkelingen.
Van ‘zo veel mogelijk in eigen beheer’
naar ‘reële opties’
Hoe de krijgsmacht er anno 2030 zal uitzien en welke rol het zal spelen in de bredere veiligheidswaardeketen
is moeilijk te voorspellen. Ons vermoeden is dat dit wel eens ons huidige voorstellingsvermogen
zou kunnen overstijgen. Maar toch lijkt het erg onwaarschijnlijk dat geen plaats meer zal weggelegd zijn
voor een organisatiecomponent binnen de overheid die de ultieme machtsmiddelen op legitieme wijze
zal kunnen en mogen inzetten. Dat betekent dat ook een ‘krijgsmacht 2.0’ hoogtechnologische (en
waar schijnlijk) dure capaciteiten zal moeten kunnen inzetten. De kostentrends voor heel wat defensiesystemen
zijn genoegzaam bekend. Gezien deze trends zullen defensieorganisaties steeds meer moeten gaan
nadenken op welke manier ze toegang tot die capaciteiten zullen kunnen waarborgen.
Het huidige standaardmodel voor gegarandeerde toegang tot die capaciteiten (met een aantal – interessante
– uitzonderingen) is om ze gewoon zelf in huis te halen via directe acquisitie-investeringen. Investeren
betekent in essentie dat men vandaag geld uitgeeft in ruil voor (verhoopte) opbrengsten morgen. Is een
investering eenmaal gemaakt, dan zit men vast aan die beslissing en is het geld onherroepelijk verdwenen.
In een zekere wereld is dat niet zo erg, aangezien die toekomstige opbrengsten vrij voorspelbaar berekend
kunnen worden. In een diep onzekere wereld verandert dat echter – vaak zelfs op dramatische wijze. 9
Er is ook een andere mogelijkheid waar steeds meer over nagedacht wordt in defensie kringen en die bekend
staat onder de naam ‘reële opties’. De reële optie-theorie is gebaseerd op ‘financiële opties’ in financiële
markten, waar de aanschaf van een call-optie de bezitter het recht geeft, maar niet de verplichting, om
in de toekomst een aandeel aan te schaffen tegen een afgesproken vaste prijs. Een reële optie is de reële,
‘tastbare’ variant hiervan, waarbij bijvoorbeeld in de militaire wereld de defensieorganisatie zichzelf de
optie zou aanschaffen om in de toekomst tegen een vastgelegde prijs een deel van de militaire waardeketen
(materieel, maar ook eventueel personeel, of zelfs andere effectengenererende capaciteiten) onder direct
eigen beheer te brengen indien (en alleen indien) ze dat nodig zou achten gezien de omstandigheden. In
essentie wordt hierbij dus de eigenlijke beslissing uitgesteld (waarvoor men een prijs betaalt) vanuit het
inzicht dat men in de toekomst meer informatie zal hebben over een veel meer doeltreffende inzet van
de investering. Slimme, gediversifieerde portefeuilles van zulke ‘reële opties’ zouden ook kleine landen
toegang geven tot grootschaligere capaciteiten zonder hun budgetten hiervoor te moeten kannibaliseren.
Europese bedrijven zouden van Europese overheden stimuli krijgen om toegang tot puur militair materieel
te garanderen (zoals de grote leasingmaatschappijen in de civiele luchtvaart) en dan – met heldere
contractuele afspraken – beschikbaar te stellen aan die Europese landen die aan een militaire operaties
6 Duidelijk voorbeeld hiervan is natuurlijk de Al Qaeda cel die de 9/11 aanvallen tegen de VS uitvoerde.
7 Hierbij mag ook zeker niet uit het oog verloren worden dat het EIGENLIJKE beheer van deze waardeketen (WAAROM we een krijgsmacht hebben) niet
bij de krijgsmacht zelf ligt, maar bij de hogere politieke autoriteiten die beschikken over de inzet van dit ene machtsinstrument. [punt over etymologie
van krijgsmacht?]
8 Who’s plugging whom?
9 Zie Dixit en Pindyck 1996.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Planning under Deep Uncertainty 19

zouden deelnemen. Gelijksoortige contractuele afspraken zouden ook met grotere landen gemaakt kunnen
worden – waarbij kleinere krijgsmachten zouden kunnen piggy-backen op de bestaande infrastructuur van
de grotere krijgsmachten om bepaalde kennis en kunde in stand te houden zonder daarvoor materieel te
moeten aanschaffen. Zo blijft de krijgsmacht smart buyer.
Weg met ‘witte olifanten’
Een punt van aandacht dat bijzondere vermelding verdient, omdat het zo een enorme impact heeft op
defensiebudgetten, is het gevaar van zogenoemde ‘witte olifanten’. Hoewel defensiebudgetten in Europa
onder veel grotere budgettaire druk staan dan in andere grote wereldmachten (VS, maar ook China, India
en nu zelfs weer Rusland), zijn ook bij ons majeure kapitaalinvesteringen nog steeds (opvallend) mogelijk.
Voorbeelden hiervan zijn terug te vinden in alle krijgsmachtsdelen – ongetwijfeld een gevolg van de nagloei
van de industriële mentaliteit waarvan onze krijgsmacht nog is doordrongen. In Nederland kunnen we
hierbij spreken over grote aanschaftrajecten van vliegtuigen, voertuigen en schepen – waarbij overigens
in aangeschafte aantallen deze capaciteiten ook steeds meer aan kritische ondergrenzen zitten. Op deze
manier wordt een gevoelig gedeelte van het (acquisitie) budget helemaal dichtgetimmerd – ook op
middellange termijn.
In een diep onzekere wereld groeit het gevaar dat belangrijke langetermijn investeringen gewoon ergens
op militaire hardware-kerkhoven gaan staan te ‘verroesten’. Men kan systemen gekocht hebben – soms
zelfs vrij nieuwe – waar plots geen vraag meer voor is. Er kunnen zich technologische doorbraken voordoen
– de Chief Scientist van NASA, Denniss Bushnell, spreekt in deze context over zeroth-order changes – die (zeker
in de weinig-modulaire systemen die defensie vandaag kenmerken) die hele systemen op korte tijd
helemaal verouderd maken. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan doorbraken in nano technologie
die zouden kunnen leiden tot radicaal nieuwe – goedkopere, meer betrouwbare, meer duurzame, snellere
– propulsiemethodes; of aan koolstof-nanobuizen die materialen kunnen opleveren die met een factor
van enkele honderden sterker en lichter zouden zijn dan staal. De sterke opkomst van de robotica in het
krijgswezen zou verregaande gevolgen kunnen hebben. Last but not least: ook potentiële tegenstanders
zouden kritische doorbraken kunnen verwezenlijken die wezenlijke elementen van onze huidige wapensystemen
gewoon buitenspel zetten (zie de controverse rond EMP of cyberwarfare).
Het leidt geen twijfel dat het symptoom van witte olifanten meer van toepassing is op grote landen dan
op kleine landen. Maar de – toch wel erg merkwaardige – politieke economie van defensiebesluitvorming
in kleinere landen is zeker niet immuun voor dit fenomeen, en sense and respond-planning suggereert dan
ook een permanente waakzaamheid in dit domein.
Meer financiële flexibiliteit
Het debat over defensiebudgetten gaat vrijwel steeds over ‘hoeveel is genoeg’ – ook de hamvraag die achter
de Verkenningen schuilt. In democratieën zal het antwoord op deze vraag steeds bij uitstek een politiek
antwoord zijn, zeker ook zolang we niet in staat zijn (en dit geldt zeker niet alleen in Nederland!) om
het kosten/batenplaatje van het departement Defensie beter in kaart te brengen. 10 Hier kan en moet nog
een enorme inhaalslag gemaakt worden. Maar vanuit de optiek van diepe onzekerheid is misschien nog
belangrijker dan de omvang (of zelfs de structuur) van de defensie-uitgaven de flexibiliteit (command of
money) die de defensieorganisatie van de politiek krijgt om in te springen op onverwachte (positieve of
negatieve) veranderingen. Het moge duidelijk zijn dat de huidige situatie, waarbij meer dan 95% van het
jaarlijkse budget van de krijgsmachts delen – hoe veel te laag of te hoog dat ook moge zijn – helemaal
10 De begrotingsvaststelling van het Ministerie van Defensie voor het jaar 2009 stelt opnieuw vast dat de geautomatiseerde financiële systemen nog steeds niet
ingericht zijn op het in kaart brengen van de kosten gemoeid met de operationele doelstellingen.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Planning under Deep Uncertainty 20

dicht ge timmerd is (zie bijvoorbeeld het budget voor 2009), indruist tegen de vereisten van het omgaan met
diepe onzekerheid. Zo zou meer structureel (ook door de politiek) nagedacht moeten worden of binnen
de defensieorganisatie niet meer financiële flexibiliteit ingebouwd zou kunnen worden tussen de verschillende
partitie schema’s binnen Defensie, of ook over budgetjaren heen; bijvoorbeeld het opbouwen van
‘een appeltje voor de dorst’ tijdens jaren met minder operationele inzet. Een recent rapport van het Center
for Strategic and Budgetary Assessments biedt hiervoor een aantal erg interessante aanknopingspunten 11 .
Er moet hier nog eens beklemtoond worden dat grotere flexibiliteit alleen mogelijk is als de begrotingsvaststelling
transparanter wordt – iets wat sowieso belangrijker wordt naarmate we in Defensie meer willen
gaan sturen op output dan op input (ook volgens de overheidsbrede VBTB-logica).
Conclusie
Veel van de nieuwe concepten voor het omgaan met diepe onzekerheid kunnen zeker niet van vandaag
op morgen verwezenlijkt worden. Ook hier moet met de nodige bescheidenheid en omzichtigheid te werk
gegaan worden. Ook hier moeten we via probing actions, via het ontwikkelen en uitproberen van nieuwe
concepten, onze weg naar de meer efficiënte krijgsmacht van de toekomst ‘lerend’ aftasten. Veel van deze
concepten vereisen verregaande aanpassingen binnen Defensie. Enkelen vereisen ook een bredere
(overheidsbrede en zelfs bond genootschapsbrede) aanpak, waarin de rol en het wezen van de krijgsmacht
zelf wel eens ingrijpender zou kunnen veranderen dan we tot nu toe beseffen. Maar de tijdshorizon van de
Verkenningen, zijnde 2030, moet zulke denkexperimenten toelaten. Meer en meer wijst alles erop dat we
de bekende zekerheden in de vertrouwde thuishaven van de Koude Oorlog en zelfs de (schijn?)zekerheden
in de territoriale wateren van periode van na de Koude Oorlog nu definitief achter ons gelaten hebben en
dat we afstevenen op een oceaan van diepe onzekerheid met daarin slechts een paar eilandjes van relatieve
zekerheid. Dit betekent dat veel meer tollen losstaan en los moeten komen te staan dan nu algemeen
aangenomen wordt. De principes in dit paper beschreven, zijn grotendeels gebaseerd op de (voor velen
ook erg pijnlijke) ervaringen die in het bedrijfsleven opgedaan zijn. Want ook daar zijn de turbulenties
alleen maar groter geworden in de laatste jaren en zijn het enkel de adaptieve bedrijven die hier het hoofd
hebben aan kunnen bieden.
De Nederlandse krijgsmacht heeft in het laatste decennium sneller dat de meeste anderen blijk gegeven van
een groot strategisch anticipatie- en adaptatievermogen door het roer om te gooien van een krijgsmacht ter
verdediging van het territorium naar een wereldwijd inzetbare hoogtechnologische, brede en capabele
krijgsmacht. De kans op onverwachte gebeurtenissen en ontwikkelingen zal in de komende jaren naar
alle waarschijnlijkheid alleen maar toenemen. Landen die ook hier het nodige strategisch anticipatie- en
adaptatievermogen aan de dag kunnen leggen door een beter overwicht te vinden tussen plannen onder
zekerheid en plannen onder onzekerheid zullen dan ook een betere kans hebben om de veiligheid van hun
burgers beter, meer toekomst bestendig te kunnen borgen.
11 Krepinevich, Andrew, Defense Investment Strategies in an Uncertain World. Center for Strategic and Budgetary Assessments, August 2008.
http://www.csbaonline.org/4Publications/PubLibrary/R.20080821.Defense_Investment/R.20080821.Defense_Investment.pdf.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Planning under Deep Uncertainty 21

3.
Blurred Distinction
between Peace and
Conflict
Auteur: Drs. A.R. (Rem) Korteweg (HCSS) / Lkol J.P.L. (Jean Paul) Duckers
Het thema Blurred Distinction beschrijft de huidige luciditeit van de veiligheidsomgeving. In plaats van een
duidelijk onderscheid tussen oorlog en vrede vindt de inzet van militaire capaciteiten plaats in een continu
spectrum van verschillende intensiteiten van geweld. Zo kan een operatie laag in het operatiespectrum een
hoge intensiteit kennen. De veiligheidsomgeving vereist een hoog operationeel tempo waarin verschillende
soorten operaties worden uitgevoerd. Daarnaast zijn dreigingen niet langer exclusief militair en is
eerder sprake van een ‘samengestelde dreiging’ waarbij een tegenstander op gecoördineerde wijze
bedreigingen langs verschillende assen (militaire, economisch, cyber etc.) kan genereren. Dit leidt ertoe
dat de krijgsmacht op verschillende soorten operaties voorbereid moet zijn en dat escalatie zich snel kan
afspelen onafhankelijk van de fases zoals hierboven aangegeven. De aard en het domein van militair
optreden is daarmee aan verandering onderhevig. Denk bijvoorbeeld aan de consequenties voor het
tegengaan van digitale verlamming als onderdeel van elektronische oorlogvoering. Bij deze nieuwe taak
voor de krijgsmacht kunnen aanvallen zich in nanoseconden voltrekken. Slechts een paar seconden is
nodig om een zeer grote strategische impact te hebben. Er is hierbij geen sprake van een traditionele
escalatie, in plaats daarvan moet op zeer korte termijn besloten kunnen worden wat een dergelijke
onconventionele aanval betekent en welke reactie geschikt is. Ook in complexe operaties is sprake van
snel veranderende omstandigheden. Dit heeft een aantal gevolgen voor de krijgsmacht.
Allereerst is, het vermogen om ‘snel te schakelen’ cruciaal. De krijgsmacht als organisatie moet adaptief,
flexibel en robuust ingericht zijn om met de veelheid van toekomsten om te gaan waarmee het geconfronteerd
kan worden. Eenheden moeten breed opgeleid zijn en een zeer hoge discipline hebben om te kunnen
schakelen tussen verschillende intensiteiten. Eén van de gevolgen is een grotere noodzaak voor Special
Forces-achtige eenheden. Daar waar Special Forces de afgelopen jaren meer op reguliere infanterie-eenheden
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Blurred Distinction between Peace and Conflict 22

zijn gaan lijken; bijvoorbeeld door het uitvoeren van patrouilletaken in Afghanistan, is andersom een
trend gaande dat infanterie in meerdere mate de breed ontwikkelde skills van Special Forces nodig heeft.
Een hoogkwalitatieve krijgsmacht is zodoende nodig waarbij eenheden in staat zijn om snel te kunnen
schakelen tussen de verschillende niveaus. Ook is dit van belang voor het tweede element.
Ten tweede, wint preventief optreden aan belang. Omdat de veiligheids omgeving snel kan veranderen, is
er een grotere noodzaak om zo vroeg mogelijk te reageren op crises die de nationale veiligheidsbelangen
kunnen bedreigen. Dit houdt in dat de krijgsmacht meer zal doen aan vertrouwen wekkende activiteiten
zoals militaire uitwisselingen of ontwapeningsactiviteiten en tegelijkertijd samen zal moeten werken
met civiele actoren op het gebied van Security Sector Reform (SSR), wederopbouw en stabilisatie. Dit vraagt
enerzijds een versterkte rol van militaire attachés en anderzijds grotere kennis en expertiseontwikkeling
op het gebied van samenwerken met civiele actoren. Special Forces hebben hier traditiegetrouw ook veel
ervaring in. Om samenwerking met civiele actoren te versoepelen, zijn geïnstitu tionaliseerde interagency
trainingen van belang. In de opleidingstrajecten van officieren zou meer ruimte gemaakt kunnen worden
om kennis van interagency op te bouwen. Personele uitwisselingen tussen de verschillende ministeries,
of zelfs met NGO’s die actief zijn in het uitzendgebied, zouden voordeel opleveren en samenwerking
bevorderen. Belangrijker nog is de noodzaak om een goede inlichtingencapaciteit in te richten die een
bijdrage levert aan een ‘comprehensive’ Early Warning. Nederland kan niet in iedere crisis optreden en er dient
op een zo vroeg mogelijk moment vastgesteld te worden in welke crisis Nederlandse belangen bedreigd
(kunnen) worden.
Als onderdeel van preventief optreden bestaat ook nog de mogelijkheid van pre-emptive optreden. De
capaciteit om te escaleren – zonodig pre-emptive – is cruciaal vanwege het lichtontvlambare karakter van
de veiligheidsomgeving. Dit noodzaakt snel inzetbare lichte eenheden, met een Special Forces-karakter
en voldoende mobiliteit.
Ten derde, vergt het hoge operationele tempo veel van het voortzettingsvermogen van de krijgsmacht.
De krijgsmacht dient voldoende capaciteiten te hebben om langdurige missies voort te zetten onder
wisselende intensiteiten. Op individueel niveau speelt ook mee dat het hoge tempo en de continue
emotionele druk als gevolg van de vervaging tussen vrede en oorlog, tot grote mate van stress kan leiden
onder het personeel. De militaire organisatie dient daar adequaat op voorbereid te zijn.
Samengevat zijn grofweg twee soorten eenheden nodig. Aan de ene kant, eenheden gericht op preventief
optreden en samenwerking met civiele actoren, desnoods voor een langere periode. En aan de andere kant,
eenheden die om kunnen gaan met wisselende intensiteiten van geweld, en indien nodig pre-emptive
kunnen ingrijpen. De krijgsmacht moet haar organisatiecultuur, opleiding, training en personeelsbeleid
zo ontwikkelen dat beide type eenheden tot hun volste recht komen.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Blurred Distinction between Peace and Conflict 23

4.
Standing Arrangements
with Private Military
Companies
Auteur: Drs. F.F.C. (Frank) Reniers/ LTZSD1 Drs. J.P.G (Hans) den Biggelaar.
Over de inzet van private militaire bedrijven (Private Military Companies 12 of PMC’s) in coalitie-operaties
bestaat veel discussie. Verschillende bondgenoten van Nederland maken in toenemende mate gebruik van
de diensten van deze bedrijven. In sommige gevallen worden PMC’s zelfs gebruikt voor militaire kerntaken
(gevechtssteun en gevechtstaken). Zo worden Amerikaanse onbemande verkenningsvliegtuigen (Predator
en Global Hawk) aangestuurd door civiele contractors en worden bases bevoorraad door piloten van de PMC
‘Blackwater Worldwide’ in bewapende vliegtuigen en helikopters. Ook logistieke konvooien worden
beschermd door PMC’s, waarbij zich regelmatig geweldsincidenten voordoen. De Nederlandse regering
heeft zich onlangs uitgesproken tegen de inzet van PMC’s voor militaire kerntaken. Toch is er een trend
zichtbaar waarbij het belang van deze bedrijven voor toekomstige militaire operaties groter wordt.
Over de voordelen van PMC’s wordt veel gediscussieerd. Gebleken is echter dat de Nederlandse inzet in
Afghanistan niet meer zonder gebruik van PMC’s kan plaatsvinden. Het vervoer van materieel en militairen
wordt voornamelijk uitgevoerd door private bedrijven en hierin schuilt ook een van de grootste voordelen
van PMC’s: een krijgsmacht kan deze bedrijven inhuren wanneer er capaciteit benodigd is. Daarom hoeft
de Nederlandse krijgsmacht minder (dure) middelen als strategisch en tactisch luchttransport in eigen
beheer te hebben. Vervolgens zijn er ook minder nevenkosten voor de krijgsmacht. Te denken valt aan
minder behoefte aan de opleiding en training van personeel, besparing op pensioenkosten en minder
inspanningen op het gebied van de opvang van veteranen.
12 De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) definieert PMC’s als: ‘businesses that offer specialized services related to war and conflict, including combat
operations, strategic planning, intelligence collection, operational and logistic support, training, procurement and maintenance.’
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Standing Arrangements with Private Military [...] 24

Er kleven echter ook de nodige nadelen aan de inzet van PMC’s. De voornaamste betreft hier de juridische
positie van civiele contractors in geweldssituaties. Het is namelijk onduidelijk onder welk recht zij vallen:
lokaal, nationaal, internationaal of militair recht. Er worden echter op dit vlak veel initiatieven ontplooid,
in Irak is bijvoorbeeld onlangs bepaald dat medewerkers van PMC’s onder Irakees recht gaan vallen. Een
ander probleem is de leverbetrouwbaarheid van PMC’s, de praktijk heeft namelijk uitgewezen dat deze
bedrijven het laten afweten als de dreiging van bepaalde missies te groot is. Daarnaast hebben private
bedrijven een andere doelstelling in een gewapend conflict dan militairen. PMC’s dienen primair hun
aandeelhouders en kunnen daardoor meer belang hebben bij de instand houding van een bepaald conflict,
in plaats van conflictbeslechting. Tenslotte is het onduidelijk of de inhuur van PMC’s daadwerkelijk
goedkoper is, dan wanneer de krijgsmacht bepaalde taken zelf uit voeren. De Nederlandse krijgsmacht
kan, net als de Amerikaanse en Britse krijgsmacht, niet aangeven hoeveel de inhuur van deze bedrijven
precies kost en wat het daadwerkelijk oplevert (de kosten-batenanalyse).
Toch is er een duidelijke ontwikkeling zichtbaar waarin de rol van PMC’s groter wordt. Dit is alleen al te
zien aan het feit dat er de afgelopen jaren tal van dit soort bedrijven zijn opgericht en er nu zelfs een ‘trade
organization’ voor de promotie van deze bedrijven bestaat. Vervolgens is de inzet van PMC’s in verschillende
conflicten de laatste jaren sterk gestegen, worden contracten uitgebreid en groeien de capaciteiten en
middelen van deze bedrijven significant. Naast de nodige boots on the ground, heeft Blackwater Worldwide
bijvoorbeeld (gevechts-)helikopters aangeschaft, Intell Zeppelins, militaire vaartuigen en recent zelfs een
tweetal Close Air Support-Aircraft. Daarnaast neemt de rol van PMC’s toe in de training van militair personeel.
De Verenigde Staten hebben bijvoorbeeld de training van marinepersoneel op het gebied van klein kaliber
wapen vaardigheden volledig in handen van een PMC gelegd. De laatste ontwikkeling is echter dat PMC’s
zich ook richten op reconstructiewerkzaamheden. Hierdoor gaat de hele keten van preconflict, conflict en
reconstructie tot de uitvoeringsmogelijkheden van private militaire bedrijven behoren.
De Nederlandse krijgsmacht is er daarom zeer bij gebaat de ontwikkelingen ten aanzien van PMC’s goed te
volgen. Nu is in het regeringsbeleid bepaald dat wij niet samenwerken met PMC’s als het gaat om militaire
kerntaken, specifiek gevechtsoperaties. Maar hoe zit het als bondgenoten van ons wel PMC’s inzetten voor
gevechtsoperaties en zij vechten naast de Nederlandse troepen? Mogen Nederlandse troepen dan bijvoorbeeld
luchtsteun verlenen aan door coalitiegenoten ingehuurde PMC’s? Hoe zit het met de aanschaf van
dure transportmiddelen, als blijkt dat het echt voordeliger is om deze capaciteit in te huren? Hoe zit het
met de juridische basis, deze moet contractueel goed worden vastgelegd zodat PMC’s in ieder geval binnen
de ‘rules of engagement’ van de Nederlandse troepen handelen. Op de laatste plaats is het ook belangrijk te
beseffen dat PMC’s een grote concurrent kunnen worden aangaande werving van personeel. Deze bedrijven
betalen immers veel meer dan de Nederlandse krijgsmacht, waardoor het aantrekkelijk wordt voor
(specialistische) militairen om over te stappen naar deze commerciële militaire bedrijven.
Samengevat. Er is een duidelijke trend zichtbaar dat private militaire bedrijven een nog grotere rol zullen
innemen in toekomstige missies; het aantal PMC’s neemt namelijk toe, zij zullen vaker worden ingezet
(in ieder geval door coalitiegenoten) en hun capaciteiten en mogelijkheden breiden zich steeds verder uit.
De Nederlandse krijgsmacht gaat dan ook op termijn meer te maken krijgen met PMC’s in het inzetgebied.
Zoals hierboven aangegeven roept dit een aantal complexe vragen op.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Standing Arrangements with Private Military [...] 25

5.
Different Paradigms
for Decision-Making
Auteur: Ir. W. (Willem) Treurniet / KLTZ R.P. (René) Tas
Met het oog op de doeltreffendheid van het optreden ten behoeve van het Nederlands of bondgenootschappelijk
buitenland- en veiligheidsbeleid dient het besluit vormings proces hierover alle relevante spelers
te omspannen; zowel de militaire als de niet-militaire. Dit geldt bij zowel de analyse, planning, uitvoering
en evaluatie van potentiële interventies. Binnen dit complexe speelveld zal Unity of Command in toenemende
mate echter een illusie blijken te zijn. Het is vaak onmogelijk om op voorhand te bepalen op welke wijze
de vaak complexe en moeilijk te meten operationele doelen te behalen zijn. Dit vraagt om een continu
sense-and-respond-proces en om modellen om verkregen inzicht in de dynamiek van de operationele
omgeving vast te kunnen leggen en onderling te kunnen delen.
Doelen en prioriteiten
De doelen van interventies zijn veelal abstract van aard en moeilijk in meetbare termen uit te drukken.
De maakbaarheid van de doelen is over het algemeen ook zeer beperkt. Op voorhand is vaak moeilijk te
bepalen met welke combinatie van middelen, op welke wijze en op welke termijn gestelde doelen het best
te behalen zijn. Het arsenaal aan middelen om met deze complexiteit om te kunnen gaan, omvat veel meer
dan alleen de traditionele militaire middelen. Militaire besluitvorming is dan ook in toenemende mate
een onlosmakelijk onderdeel van een verband van samenwerkende organisaties (interdepartementaal en
interagency). Een complicerende factor is dat binnen het samenwerkings verband geen sprake is van een
heldere bevelslijn. De verschillende partijen in het verband hebben in het gunstigste geval een aantal
doelen gemeen, maar hebben daarnaast vaak een eigen agenda en eigen prioriteiten. Voorafgaande aan
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Different Paradigms for Decision-Making 26

een operationeel planningsproces is het van groot belang te investeren in het expliciteren van de doelen
en prioriteiten van de samenwerkende organisaties. Ook dient de voorhanden kennis over de dynamiek van
het operatiegebied vanuit een breed scala gezichtspunten (politiek, militair, economisch, sociaal, infrastructureel,
informatie) te worden gemobiliseerd. De geëxpliciteerde doelen en de kennis over de dynamiek
van het operatiegebied bieden vervolgens een basis voor de identificatie van mogelijke aangrijpingspunten,
beïnvloedings mogelijkheden en succescriteria.
Adaptiviteit en beweeglijkheid
De hierboven genoemde complexiteit van de operationele omgeving heeft ook tijdens de uitvoering van
een operatie grote consequenties. Het feit dat op voorhand vaak moeilijk te bepalen is met welke combinatie
van middelen, op welke wijze en op welke termijn gestelde doelen het best te behalen zijn, maakt een
continu proces van sense-and-respond noodzakelijk. De gestelde abstracte doelen moeten worden doorvertaald
in meetbare termen die op redelijke termijn en tegen redelijke kosten meetbaar (sense) zijn. De
effecten die de acties (response) van het verband van samenwerkende organisaties op de dynamiek van de
operationele omgeving hebben, moeten voortdurend worden gemeten (sense) en doorvertaald in (al dan
niet herziene) acties (response). De beperkte maakbaarheid van de operationele doelen en de genoemde
sense-and-respond-aanpak, noodzaken een grote mate van adaptiviteit en beweeglijkheid op alle niveaus van
de organisatie. Samenwerking in netwerken en ketens die optimaal zijn toegesneden op de actuele situatie
is van belang om deze adaptiviteit en beweeglijkheid te bewerkstelligen. Daartoe moeten eenheden over en
weer eenduidig zicht hebben op elkaars mogelijkheden en competenties. Daarnaast is het van belang dat de
organisatie tot in z’n vezels lerend is. Het alleen institutionaliseren van lessons learned processen en
afspraken is niet voldoende. Leren moet op alle niveaus van de organisatie intrinsiek in de organisatie
verweven zijn. Dit heeft ook consequenties voor de organisatiecultuur en voor opleiding, doctrinevorming
en training.
Omgevingsbeeld en informatie-uitwisseling
Om de sense-and-respond benadering op een coherente wijze binnen het totale samenwerkingsverband
gestalte te kunnen geven, is het noodzakelijk dat de kennis over, en het begrip van, de dynamiek van de
operationele omgeving via het Common Operational Picture (COP) tussen de samenwerkingspartners kunnen
worden gedeeld. Dit heeft zowel consequenties voor de inhoud van het COP als ook voor de diversiteit
aan partijen waarbinnen het COP kan worden gedeeld. Intensivering van samenwerking tussen militaire
en niet-militaire partners resulteert op diverse organisatorische niveaus in Communities of Interest die de
verschillende partnerorganisaties ontstijgen. Patronen van informatie-uitwisseling zullen in toenemende
mate onvoorspelbaar en grillig zijn, omdat ze een afspiegeling zijn van het beweeglijke karakter van een
complexe operatie. Dit maakt op sociaalorganisatorisch en informatie technologisch gebied Hastily Formed
Networking noodzakelijk. Digitale netwerken moeten snel en verantwoord in verschillende topologieën
koppelbaar zijn. Gezien de diversiteit van de samenwerkingspartners kan bij het uitwisselen van informatie
slechts in beperkte mate worden uitgegaan van gemeen schappelijke uitwisselingsstandaarden. Tenslotte
maakt de toenemende hoeveelheid vaak ongestructureerde informatie innovaties op het gebied van
taakgerichte ontsluiting en terugvindbaarheid noodzakelijk.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Different Paradigms for Decision-Making 27

Gelaagdheid in besluitvorming
en operationeel tempo
De complexiteit van de operationele omgeving wordt eveneens gekenmerkt door de vele dwarsverbanden
tussen het politieke, strategische, operationele en tactische niveau. Beslissingen en maatregelen op tactisch
niveau hebben mogelijk grote implicaties tot op het politieke niveau. Omdat beïnvloedingsmogelijkheden
vaak beperkt zijn in tijd, is het noodzakelijk dat de beslissingsmechanismen, ondanks eventuele dwarsverbanden,
een snelle respons mogelijk maken. Deze versnelling kan in de eerste plaats worden bereikt
door, nog meer dan nu al het geval is, de intenties van hogere niveaus expliciet door te vertalen naar lagere
niveaus en vervolgens de lagere niveaus, met deze intenties als leidraad, een grote mate van beslissingsbevoegdheid
te geven. Er zal dus sprake moeten zijn van een goeddoordachte balans tussen delegeren en
centraliseren. Hierbij wordt opgemerkt dat centrale ingrepen of beslissingen niet meer automatisch bij
één (militaire) commandant kunnen zijn belegd, maar bij meerdere civiele en militaire autoriteiten. In de
tweede plaats kan de versnelling worden bereikt door mogelijkheden te creëren om zodanig snel tussen
de verschillende niveaus te kunnen schakelen dat het politiek-strategische niveau in staat is het 24/7
operationele en tactische tempo te volgen.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Different Paradigms for Decision-Making 28

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Different Paradigms for Decision-Making 29

6.
Evolving Relationships
between Man, Robotics
and Machine Intelligence
Auteur: Ir. H.F. (Harold) Bousché / Ltkol A.R. (Aart) Fokkema
Robot is geen eenduidig gedefinieerd begrip. De mate van autonomie bepaald of wij iets een robot vinden
of niet. Handbediend, semi-autonoom en volledig autonoom zijn daarin te onderscheiden categorieën.
Een op afstand bediende machine (tele-operated) zonder autonomie wordt – onterecht – soms ook een robot
genoemd. Er zijn mobiele en immobiele robots, stoffelijke en virtuele robots en bemande en onbemande
robots. Zelfs dat laatste is formeel geen criterium dat bepaald of iets een robot is of niet (denk aan een
bemande zelfrijdende robotauto). Een machine met een eigen beslismodel noemen we autonoom.
Autonomie wordt ook veel in verband gebracht met artificiële intelligentie (AI). AI laat zich moeilijk
definiëren. Het hangt samen met het kunnen redeneren en problemen oplossen, het kunnen percipiëren
en reageren, zelflerend vermogen en met zelfbewustzijn. Er is ook een stroming die simpelweg stelt dat als
het intelligent oogt en zich intelligent gedraagt het intelligent is. De ontwikkelingen in robotica en AI
schrijden voort. In de industrie zijn robots inmiddels gemeengoed en in het militaire domein dringen ze
snel door. In het verkeer en in het huishouden, de twee andere toepassingsgebieden die de sciencefiction
ons vaak laat zien, zijn ze nog maar beperkt aanwezig (in stoffelijke vorm tenminste). Er zijn twee drempels
die daar een echte doorbraak tegenhouden. De eerste is juridische aansprakelijkheid. De tweede is dat AI
zich maar beperkt laat programmeren. De complexiteit en simpelweg het aantal regels code belemmeren
een innovatiesprong richting menselijke intelligentie 13 of zelfs singularity 14 . Zelflerende (cognitieve)
systemen moeten deze drempel wegnemen.
13 AI benadert inmiddels de menselijke intelligentie. Echter, de meetmethode is hierin bepalend en zeker niet algemeen geaccepteerd.
14 The technological singularity is a theoretical future point of unprecedented technological progress, caused in part by the ability of machines to improve
themselves using artificial intelligence.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Evolving Relationships between Man, Robotics [...] 30

Ongeacht genoemde drempels zijn de toepassingsmogelijkheden en toepassingen in het militaire domein
nu al legio. De VS heeft in Irak en Afghanistan al meer dan 4.000 grondrobots in gebruik en in oktober
2006 waren er al 400.000 onbemande vlieguren. En ook in het maritieme domein – zowel boven als onder
water – zijn militaire robots sterk in opkomst. De VS willen ca. 4 miljard $ in onbemande systemen investeren
t/m 2010 en in totaal 24 miljard $. 15
Ook de Nederlandse krijgsmacht kan grote voordelen behalen door robots in te zetten. Robots lenen zich
uitstekend om op afstand, met beperkte aandacht een gewenst effect uit te oefenen; en voor saaie,
gevaarlijke en vuile werkzaamheden (dull, dangerous, dirty). Ander duidelijk voordeel is dat een door gebruik
van robots meer schaalbare krijgsmacht de adaptiviteit bezit die onmisbaar is in moderne conflicten. Bij
moderne conflicten lijken de faseovergangen tussen conflict of interest, crisis, conflict en postconflict steeds meer
vervagen. Het geweldsniveau zal niet langer rustig oplopen vanaf het begin en rustig aflopen naar het eind.
Ook lokaal kan het geweldsniveau sterk verschillen (three block war). Dit instabiele gewelds niveau vraagt van
de krijgsmacht dat zij vanaf aanvang tot einde van de inzet moet kunnen optreden op elk geweldsniveau.
Dat vraagt adaptiviteit van de krijgsmacht in de zin dat snel moet kunnen worden op- en afgeschaald en
daarmee om het achter de hand houden van meer personeel en materiële middelen. Dit militaire vermogen
is in de vorm van snel inzetbare geautomatiseerde systemen danwel robots eenvoudiger dicht bij het
inzetgebied voor langere duur achter de hand te houden dan in de vorm van mensen met hun gebruikelijke
materieel. Bovenstaande voordelen gelden zowel bij inzet op zee en land als bij inzet in de lucht.
Militairen zijn in Nederland schaars. Daar is maar moeizaam verandering in te brengen. Militairen willen
wij zo min mogelijk blootstellen aan gevaar; alleen als het echt niet anders kan. Militairen zijn onmisbaar;
voor menselijke interactie, als beslisser en voor leiding en aansturing. Al het andere is uit te besteden aan
robots. Deels is dat theorie, in veel gevallen ook niet.
Op korte en middenlange termijn zijn er kansen voor robotica in de Nederlandse krijgsmacht voor nieuwe
toepassingen, met name op het gebied van:
❚ bewaken van infrastructuur;
❚ dragen van uitrusting van uitgestegen eenheden;
❚ rijden van konvooien;
❚ verkenningstaken (ISR) en gevechtsondersteunende taken op korte afstand en in verstedelijkt gebied;
❚ bestrijding IEDs en genieverkenning; en
❚ de (vaak vergeten) vredesbedrijfsvoering.
Het gaat daarbij om inzet zowel op zee en land als in de lucht.
Maximaal profijt van deze kansen vraagt om een nauwe krijgsmacht/R&D samenwerking, concept development
& experimentation en training & opleiding. Alleen dicht bij de praktijk kan robotica binnen de krijgsmacht tot
bloei komen. Met name omdat toepassingsmogelijkheden, optimale wijze van inzet vaak niet voor de hand
liggen en ‘onbekend onbemind maakt’.
De schaarse militair moeten wij inzetten waar hij echt nodig is; niet als ‘bedienaar’ en ‘vechter’ maar als
‘onderhandelaar’, ‘manager’ en ‘leider’. Overige taken verschuiven naar robots. Zij zullen het gezicht van
de krijgsmacht op termijn volledig veranderen. Nu al moeten we ons bij elke materieelverwerving afvragen:
kan het onbemand?; kan het autonoom? Mensen zijn kwetsbaar, langzaam, onbetrouwbaar en duur. Voor
robots is dat nu veelal niet anders, maar het omslagpunt – zeker bij specifieke toepassingen – komt snel
binnen bereik. Voor een aantal kansrijke toepassingen is het omslagpunt al deels gepasseerd.
Robots tenzij …
15 Bron: US Department of Defence (DoD) Unmanned Systems Roadmap 2007-2013 (published in December 2007);
http://www.sciencedaily.com/releases/2008/02/080226213451.htm
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Evolving Relationships between Man, Robotics [...] 31

7.
Staying power
Auteur: Dr. A.W.G. (Ton) van Oosterhout / LTZSD1 Drs. J.P.G. (Hans) den Biggelaar
Aan het eind van de Vietnam oorlog was het Amerikaanse leger een hollow force geworden. Het had zichzelf
van binnen opgegeten in een enorme krachts inspanning die steeds net iets langer duurde en meer mensen
vergde dan voorzien. Pas na jaren rust en nieuwe investeringen kon het zijn voornaamste taak, het
Warschaupact tegenhouden, weer voldoende oppakken.
De Nederlandse krijgsmacht zou na beëindiging van deelname aan de NAVO-operatie in Afghanistan in
een soortgelijke situatie kunnen komen te verkeren. De Staying Power van de krijgsmacht kan zijn aangetast:
Staying Power is het vermogen om deelname aan het conflict te bestendigen tot een goede uitkomst is
verkregen en dan meteen weer gereed te zijn voor een volgende taak. Nederland is natuurlijk geen
supermacht zoals de VS, het tijdelijk wegvallen van Nederlandse inzetmogelijkheden kan internationaal
worden opgevangen omdat Nederland uitsluitend in coalitieverband optreedt. Toch kan Nederland zich
maar moeilijk een ‘strategische pauze’ veroorloven. De behoefte aan inzet van de krijgsmacht blijft bestaan,
en de invloed op internationale ontwikkelingen die Nederland ontleent aan inzet zou verminderen, wat in
politiek opzicht weinig aantrekkelijk is.
Staying Power is wat anders dan wat normaal onder de term sustainability wordt verstaan. Die term is
gedefinieerd 16 en uiteengerafeld in een conceptuele, mentale en fysieke ‘component’. Staying Power omvat,
naast wat nu onder sustainability wordt verstaan, óók nog het vermogen om het volgende conflict ‘fris’ aan
te kunnen gaan en elementen als politiek uithoudingsvermogen en het vermogen van civiele diensten om,
als onderdeel van een 3D-benadering 17 , het vol te houden tot er succes is.
16 NAVO in AAP-6: Sustainability, the ability of a force to maintain the necessary level of combat power for the duration required to achieve its objectives
17 Defence, Diplomacy, Development
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Staying power 32

Een schematisch overzicht van een crisis bevat de onderdelen conflict of interest, crisis, conflict, post-conflict,
stability. Een vergelijkbare reeks is te geven die betrekking heeft op het bestrijden van rampen (derde
hoofdtaak): analyse & prevent, protect, respond, recover, evaluate. Het gaat in beide gevallen om een tijdslijn die
is verdeeld in perioden met zeer verschillende maten aan intensiteit van geweld: een conflict of interest gaat
gepaard met minder ‘wapengekletter’ dan de fase violent conflict.
Staying Power betekent in al die gevallen iets heel anders. Het vermogen om de hooggewelddadige fase van
een conflict uit te dienen, bestaat voornamelijk uit het ‘op de plank’ hebben liggen van voldoende materieel
(voertuigen, wapens, munitie en andere verbruiksmiddelen) voor dat doel, het zijn come as you are-conflicten.
Na betrokkenheid bij een dergelijk conflict zou de krijgsmacht enige tijd niet aanspreekbaar zijn omdat
verloren gegane eenheden, materieel en voorraden opnieuw moeten worden opgebouwd, maar het risico
van een hollow force lijkt gering. In het geval van de langere voor- en na-fasen van een conflict bestaat de
tegenovergestelde situatie. Dan moeten er serieuze voorzieningen worden aangelegd voor het voortdurend
herbevoorraden van eenheden, het vervangen van uitgeputte eenheden door ‘verse’, het onderhouden en
waar nodig vervangen van versleten materieel. In deze fasen zou overigens ook beter aansluiting kunnen
worden gezocht op capaciteiten van bondgenoten, wat het uitputtend effect kan compenseren.
Een crisis-/post-conflictfase kan lang duren, zodat een krijgsmacht die zich hieraan committeert in een
permanente uitzonderingssituatie gevangen blijft. Dit maakt de bedrijfsvoering moeilijk (iets tussen
voorraden aanleggen en vernieuwingen doorvoeren). Het vergt bovendien een mentale inspanning van
het personeel die niet gemakkelijk kan worden verlangd, omdat de situatie zo volledig tegengesteld is
aan de thuissituatie. Weliswaar kan hetzelfde gezegd worden van de conflictfase, maar daarvan wordt
verondersteld dat hij betrekkelijk kort duurt, zodat het opnieuw aanpassen aan de Nederlandse realiteit
gemakkelijker zou zijn. De crisisfase lijkt wel wat op wat koloniale legers aantroffen in de grensgebieden
van de kolonie: een permanent onveilige situatie die tussen oorlog en vrede blijft hangen, en soms uitbarst
in korte, intens gewelddadige perioden. De crisis/post-conflictsituatie is overigens de fase waarin het best
en meest intensief kan worden samengewerkt met bondgenoten, juist omdat het om een langere en
daardoor beter ‘planbare’ operationele inzet gaat.
Het idee achter de indeling in fasen is, dat een politieke keuze zou kunnen worden gemaakt voor het zich
specialiseren in één ervan. De realiteit leert echter dat de bijna-permanente crisisfase de norm is geworden,
zie het verloop van de conflicten in Afghanistan, Irak, Congo, Soedan en nog een paar andere. De lineariteit
die impliciet in het fasenmodel zit, komt niet overeen met wat op de grond gebeurt, omdat de fasen in
elkaar overlopen, tegelijkertijd op andere plaatsen (vaak vlak bij elkaar) spelen, en omdat de conflictfase
zomaar kan terugkeren uit de stability fase. Bovendien is de krijgsmacht vaak betrokken bij meer dan één
operatie, operaties die zich kunnen bevinden in verschillende fasen van een conflict. De krijgsmacht moet
snel kunnen schakelen, moet over afdoende escalatiedominantie beschikken, en moet dat lang genoeg
kunnen volhouden. Dat vergt voldoende personeel en materieel. Het verdient verder aanbeveling om
voortdurend de samenwerking met bondgenoten en andere externe partners te verbeteren.
Het opbrengen van de ‘hardheid’ van de krijgsmacht om in de langdurige crisis mentaal en fysiek capabel
te blijven, moet worden gebalanceerd met het vermogen ook op te schalen naar een ‘echte’ oorlog,
doorgaande innovatie om klaar te zijn voor het volgende conflict, en (misschien het moeilijkst) met
het gegeven dat in Nederland vrede heerst. Het is noodzakelijk dat de politiek deze situatie begrijpt en
er rekening mee houdt, en dat de krijgsmacht hierop is voorbereid door haar personeel daartoe op te
leiden, te trainen en te begeleiden.
De krijgsmacht moet voortdurend beducht zijn op tekenen van organisatorische uitputting en stagnatie in
innovatie, en waar nodig de omvang van de operationele inzet terugbrengen naar wat voor de lange termijn
op te brengen is. Ook moet een langdurige inzet in een semipermanente crisis kunnen worden opgebroken
ten gunste van ‘echte’ oorlog met een hogere prioriteit, zelfs al gaat dat ten koste van perspectieven op
succes in de crisissituatie.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Staying power 33

Waar mogelijk zou de fysieke component van sustainability moeten worden geregeld in zakelijke langetermijncontracten
met leveranciers, producenten en onderhoudsbedrijven. De krijgsmacht zal terdege
rekening moeten houden met de langtermijn mentale hardheid die voor het personeel noodzakelijk is,
en met het idee dat er een balans tussen vasthoudendheid en innovatie zal moeten worden gevonden
(ook de partijen in een bestaand conflict innoveren!).
Voor Staying Power tenslotte is het noodzakelijk in conflicten nauw samen te werken met de civiele partners
(3D), maar ook om gezamenlijk tot een langetermijnvisie en een gedeeld innovatieperspectief te komen.
Er moet niet slechts worden gestreefd naar nieuwe militaire concepten, maar (ook) naar nieuwe
3D-concepten, geïntegreerde en innoverende 3D-doctrine en TTP’s (Tactics, Techniques and Procedures).
Nogmaals moet de internationale omgeving van inzet van de krijgsmacht worden benadrukt. Staying Power
is óók gebaat bij goede internationale afstemming en samenwerking met bondgenoten en tijdelijke
coalitiegenoten.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Staying power 34

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Staying power 35

8.
Small Team
Operations
Auteur: Drs. F.F. (Frank) Bekkers / KLTZ R.P. (René) Tas
Veel, misschien wel de meeste hedendaagse militaire uitdagingen waar de Nederlandse krijgsmacht voor
staat, kunnen niet met massaal geweld worden aangepakt. Het succesvol uitvoeren van militaire missies
en taken is steeds meer een functie van het goed kunnen inschatten van en inspelen op een unieke mix
van lokale omstandig heden, partijen en hun intenties, media exposure, rules of engagement enz. Overkoepelende
doelstellingen (effecten) worden bereikt door de optelsom van vele kleinschalige acties
en activiteiten die zijn toegesneden op de locale situatie. Het optreden in grootschalige formaties volgens
een beperkt arsenaal aan standaardrecepten past slecht bij deze ontwikkeling en moet in veel gevallen
worden vervangen door maatwerk oplossingen, uitgevoerd door kleine, in belangrijke mate zelfstandig
opererende teams of individuele eenheden die effecten nastreven passend binnen de actuele, voortdurend
veranderende lokale situatie die ze zelf het beste kennen. De mindset, processen, structuren, werkwijzen,
investeringen, training etc. die passen bij deze kleinschalige, contextsensitieve en adaptieve benadering
moeten in belangrijke mate vorm en inhoud van alle elementen van de defensie waardeketen 18 bepalen.
Enkele belangrijke aspecten, in het algemeen of specifiek voor de Nederlandse krijgsmacht, zijn hieronder
nader uitgewerkt.
18 Met de hoofdprocessen ‘voorzien in’, ‘inzetten’, ‘instandhouden’ en ‘besturen’.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Small Team Operations 36

Sense & respond
In een complexe lokale omgeving waarin succes of falen niet eenvoudig valt te definiëren en nog moeilijker
te constateren, is het vinden en voortdurend bijstellen van een goede actielijn geen sinecure. Beproefde
recepten zijn maar beperkt toepasbaar. In zo’n situatie past een sense & respond werkwijze die er op neer
komt dat:
❚ één of zo mogelijk meerdere afgewogen actielijnen in te zetten;
❚ de positieve en negatieve effecten van deze actielijnen zo goed mogelijk te bepalen;
❚ op basis hiervan bepaalde actielijnen te versterken en andere af te kappen. Deze werkwijze veronderstelt
een hoogwaardige lokale omgevingsbeeld opbouw, inclusief injectie van kennis van de locale culturele,
economische en sociale factoren. Daarnaast is een sterk ontwikkeld zelfb ewustzijn nodig, het kennen
en op waarde kunnen schatten van eigen sterktes, zwaktes en (on)mogelijk heden in relatie tot de lokale
omstandigheden.
Bottom-up stuurinformatie en leervermogen
Het vergrote belang van optreden in kleine teams is mede een gevolg van het vervagende onderscheid
tussen het tactische, operationele en strategische niveau, en versterkt deze trend ook weer. Een belangrijke
consequentie is dat belangrijke stuurinformatie voor besluitvorming niet alleen top-down, maar ook
bottom-up loopt. De locale sense & respond werkwijze levert veel relevante informatie over welke aanpak werkt
en welke niet. Dergelijke lessen moeten snel worden verspreid naar relevante delen van de organisatie.
Uitgeprobeerde maar bewezen ineffectieve strategieën moeten worden afgekapt, effectieve emergente
strategieën versterkt. Het effectief delen van situationeel begrip leidt tot een coherente en realistische
aanpak die past bij de gegeven situatie.
Projectmatig denken en werken
Er is wat voor te zeggen om het optreden in kleine teams of als individuele eenheid te zien als het uitvoeren
van ‘projecten’. Kenmerkend voor een project is het unieke karakter ervan: een specifieke combinatie van
te leveren resultaten, in te zetten resources en beperkende voorwaarden (tijd, etc.). Natuurlijk zijn er
bepaalde vaste procedures die voor de meeste projecten van nut zijn. Dit zijn echter meestal ‘meta’-regels
die een eigen inhoudelijke invulling krijgen voor ieder project afzonderlijk. Dit betekent dat het belang
van ‘doctrine’ 19 zal toenemen, waarbij het belang van ‘drill’ 20 onveranderd blijft of zelfs kan afnemen.
Geleerd kan worden van projectmatig werkende civiele organisaties. Bijvoorbeeld in de manier waarop
relatief kleine multidisciplinaire projectteams worden gevormd op basis van de best beschikbare expertise
en ervaring – binnen en buiten de eigen organisatie – teneinde een ‘project’ (de missie) op de meest
efficiënte en effectieve wijze uit te voeren. Medewerkers in een projectorganisatie werken routinematig
samen met mensen met een andere professionele achtergrond. Tegelijkertijd hebben ze voldoende
gemeenschappelijk – bijvoorbeeld door de bedrijfscode en werkwijze, een gedeelde kijk op zaken als
‘deliverables’ en ‘planning’ – om goed onderling te kunnen communiceren en als één team te kunnen
werken aan een gezamenlijk projectresultaat.
19 Doctrine in brede zin, dus ook ‘regels van het vak’ en ‘best practices’ voor andere dan de basis militaire disciplines die in een team vertegenwoordigd moeten zijn
om in een complexe omgeving succesvol en adaptief te kunnen opereren.
20 Uiteraard blijft voor veel basisvaardigheden wél de noodzaak van ‘drill’ bestaan.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Small Team Operations 37

Ontwikkeling van individuele vaardigheden
en missiespecifieke training
Het denken en werken in multidisciplinaire ‘projecten’ vraagt andere processen en organisatie dan
momenteel gebruikelijk is in veel elementen van de defensie waardeketen. Misschien wel het belangrijkste
aspect is de werving, selectie, opleiding en training van militairen die in kleine (‘project’-) teams moeten
kunnen opereren. De hele personele in- en doorstroom moet veel meer dan nu gericht worden op het
waarderen en ontwikkelen van individuele vaardigheden en vakbekwaamheden, voor meer dan uitsluitend
militaire vakkennis. Belangrijk is verder te kunnen samenwerken in een multidisciplinaire omgeving,
mogelijk met specialisten waarmee geen eerdere werkervaring is opgedaan (het zogenaamde late en
losse koppelen – late-loose coupling – van resources). Dit is des te belangrijker omdat het aannemelijk is
dat sommige teams die militaire dan wel ondersteunende ‘veiligheids’-missies uitvoeren, bijvoorbeeld
in het kader van wederopbouw en SSR, vanuit meerdere organisaties worden bemenst. Het belang van
missiespecifieke training om een team in te werken en de teamrollen duidelijk te krijgen, wordt veel
belangrijker. Het kan zelfs zijn dat bepaalde teamrollen pas dan duidelijk worden. Zo kan het zijn dat
verantwoordelijkheden en leiderschaptaken (‘projectmanagement’ in al zijn facetten) pas op een laat
moment worden toegekend, op basis van de specifieke ‘chemie’ van het team en afhankelijkheid van de
bijzonderheden van de dan geldende omstandigheden waaronder de missie moeten worden uitgevoerd.
‘Over de horizon’ escalatiedominantie
Kleine teams hebben slechts een zeer beperkt vermogen tot escalatiedominantie. Ze zijn daarvoor
grotendeels afhankelijk van ‘over de horizon’ beschermings- en gevechtscapaciteit. Deze moet (zeer)
snel beschikbaar zijn als nodig, hetzij op afroep, hetzij op een eigen inschatting van de toestand.
Discussie
De eisen te stellen aan leden van kleine teams en individuele eenheden die opereren in complexe multidisciplinaire
situaties verschillen in diverse opzichten van wat een huidige ‘standaard’ soldaat of gevechtseenheid
moet presteren. We kunnen een parallel trekken met special forces die ook in kleine, zelfstandig
opererende teams opereren en in een variëteit aan mogelijke missies (waaronder ‘onvoorspel bare’) kunnen
worden ingezet. Wat nu is voorbehouden aan elitetroepen zou wellicht moeten worden ingevoerd in de
mainstream van de krijgsmacht. De grote vraag is dan of de Nederlandse defensieorganisatie het hoogwaardige
personeel kan aantrekken 21 dat nodig is om succesvolle kleine teams te bemensen?
Een tweede discussiepunt is in hoeverre een Nederlandse defensieorganisatie die zijn waardeketen primair
heeft ingericht om succesvolle kleine teams te kunnen inzetten, ook in staat zal blijken om, wanneer de
veiligheidssituatie daarom vraagt, effectieve grotere verbanden te genereren; verbanden die mogelijk
standaard taken moeten kunnen uitvoeren, met een grote mate van geoefendheid, discipline en volharding.
Is een Nederlandse krijgsmacht die beide goed kan denkbaar als kosteneffectief alternatief?
21 Hetzij als carrièremilitair, hetzij als ‘tijdelijke’ kracht voor een specifieke missie.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Small Team Operations 38

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Small Team Operations 39

9.
Strategic Compression
Auteur: Drs. A.R. (Rem) Korteweg (HCSS) / Lkol J.P.L. (Jean-Paul) Duckers
Strategische compressie berust op een steeds snellere en sterkere wisselwerking tussen tactische en
strategische niveaus in de veiligheidsomgeving. Dit ‘platter’ worden van de veiligheidsomgeving noodzaakt
een andere inrichting van processen bij de Nederlandse krijgsmacht. Een genetwerkte organisatie op basis
van flexibele hiërarchieën is de meest aangewezen organisatievorm om te kunnen reageren op de snelwisselende
en diverse eisen die aan de krijgsmacht als gevolg hiervan worden gesteld.
Flexibele hiërarchie
Complexe operaties worden gekenmerkt door een groot aantal spelers en tegenstanders die zich kunnen
bedienen van irreguliere strijdmethoden. Hierbij vervaagt het onderscheid tussen tactische, operationele
en strategische activiteiten. 22 Dit is de kern van strategic compression. Voor de krijgsmacht betekent het dat
grotere interactie nodig is tussen tactisch en strategisch niveau. Echter onder geen beding mag een situatie
ontstaan waarbij tactische gebeurtenissen het strategisch niveau dicteren. Dit moet de politiek-militaire
bestuurslaag altijd in ogenschouw houden. Het heeft echter wel gevolgen voor het organisatiemodel van
de krijgsmacht.
Hiërarchische organisatiemodellen zijn adequaat om duidelijke gestandaardiseerde taken snel uit te
voeren. Echter, de veiligheidsomgeving wordt juist gekenmerkt door snelle veranderingen. Hierdoor
ontstaat de noodzaak om als organisatie om te kunnen gaan met grote fluctuaties in type inzet, om een
grote verscheidenheid aan kennis en expertise in stand te houden en om een hoog operationeel tempo
22 Zie ook thema Blurred Distinction between Peace & Conflict.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Strategic Compression 40

te hanteren. Hiërarchieën zijn wel van nut om unity of command te waarborgen. De krijgsmacht dient
zodoende elementen van beiden in haar organisatiestructuur te verenigen: de adaptiviteit en flexibiliteit
die inherent is aan een netwerkorganisatie realiseren ineen hiërarchische ingestelde en georganiseerde
organisatie.
Sense & Respond
Het aangewezen organisatiemodel is daarmee een paradox, namelijk een flexibele hiërarchie. Om die te
realiseren dient met name grote aandacht besteed te worden aan het personeelbeleid. Innovatief leiderschap
moet gecultiveerd worden om met een ‘platter’ wordende realiteit om te gaan. Dit houdt in dat het
personeelsbeleid in het algemeen en management development daarin in het bijzonder, creatieve leiders
moeten omarmen in plaats van marginaliseren.
De sterkere wisselwerking tussen strategisch en tactisch benadrukt het inrichten van adequate feedbackloops
in de bevelvoering. In plaats van command & control, kan gesproken worden over een sense & respond
bevelsstructuur. Dit principe noodzaakt genetwerkte bevelvoering. Een netwerkorganisatie is meer dan
alleen een zaak van verbindingstechnologie. Het gaat hierbij om het snel kunnen vergaren van lessons
learned, het kunnen schakelen en de activiteiten kunnen afstemmen naar lokale omstandigheden. Dit vraagt
om een verandering van de organisatiecultuur; van hiërarchische C2 naar brede SOPs (standing operating
procedures), aangevuld met creatief leiderschap. Opleiding en training moeten de noodzaak van creatief
leiderschap onderstrepen en cultiveren.
Als gevolg van de compressie tussen de verschillende uitvoeringsniveaus staat de traditionele werkverdeling
in het officierskorps onder druk, met name officieren op het midden managementniveau worden geconfronteerd
met sterk wisselende verantwoordelijkheden tijdens operaties versus de vredessituatie . De
invulling die aan het operationele niveau wordt gegeven verdient heroverweging: een grotere focus op
een afstemmende brugfunctie tussen strategisch en tactisch niveau lijkt aannemelijk. Deze essentiële
verbinding houdt een verantwoordelijkheid in voor het instandhouden van de feedbackloops in een
sense & respond model.
Interagency netwerken
In het inzetgebied moet een netwerkmatige aanpak worden toegepast. Taken worden uitgevoerd door
militaire equivalenten van integrated product teams, waarbij verschillende expertises vanuit verschillende
instanties en verschillende rangen bij elkaar worden gebracht om een specifieke taak uit te voeren. Derde
hoofdtaak operaties vergen eveneens een netwerkaanpak.
Er wordt weleens gezegd ‘it takes a network to fight a network’. Dit moet de kerngedachte zijn achter het
vormgeven van de organisatie. Het is daarbij wenselijk om ook de interagency samenwerking structureel
van aard te maken. De krijgsmacht dient structureel ingebed te zijn in een overheidsbreed netwerk. 23
Strategische compressie houdt in dat samenwerking met partnerinstituties zich op alle niveaus zou
moeten afspelen. Dit vergt het doorbreken van interagency stovepipes. Samenwerking en afstemming
moeten plaatsvinden op operationeel gebied, maar ook bij strategievorming. Op politiek-bestuurlijk
niveau heeft dit de nodige gevolgen. 24 Daarnaast heeft het gevolgen op het niveau van training en
opleiding. Het is aan te raden om een civiele expeditionaire capaciteit zoals het Canadese CANADEM
te ontwikkelen, echter alleen wanneer deze structureel verbonden is met de opleiding en training van
de krijgsmacht.
23 Denk hierbij ook aan het Duitse principe van vernetzte sicherheit zoals uitgelegd in het Duitse Defense White Paper.
24 Zie thema Political Transformation.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Strategic Compression 41

Geen strategische gevangene van
tactische gebeurtenissen
Strategic compression betekent op het gebied van capaciteiten enerzijds een herwaardering voor strategische
communicatie. De media hebben een multipliereffect op tactische gebeurtenissen. 25 Hierdoor kunnen
zij een strategische impact hebben. Zo ontstaat een strategisch belang bij het afstemmen van een eigen
boodschap om geen ‘strategische gevangene’ te worden van ‘tactische events’. 26 Anderzijds is er de
noodzaak van een versterking van de inlichtingen analysecapaciteit. Zo kan (beter) onderscheiden worden
wanneer en hoe tactische gebeurtenissen een strategische impact kunnen hebben.
25 Zie ook thema Media Operations.
26 Zie ook thema Three Domains of Warfare.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Strategic Compression 42

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Strategic Compression 43

10.
Dual-Use Technology,
Taking Advantage of
Technological Spin-In
Auteur: Ir. H. (Henk) Jansen / Lkol ir. M.P.G. (Marc) Sweelssen
Het begrip ‘dual-use technologie’ heeft oorspronkelijk de betekenis van een specifiek militaire technologie
die later ook vruchtbare civiele (d.w.z. niet-militaire) toepassing blijkt te hebben (we noemen dit ook wel
‘spin-out’). Toen na de Tweede Wereldoorlog de budgetten voor onderzoek in het civiel commerciële domein
die voor het militaire domein gingen overschrijden, is het begrip ‘dual-use technologie’ geleidelijk voor het
omgekeerde fenomeen gebruikt gaan worden, dat wil zeggen voor het gebruik van civiele technologie voor
militaire toepassingen (ofwel ‘spin-in’). Onder thema 17 ‘Super-empowered individual’ is het dreigingaspect
dat met ‘dual-use technologie’ verbonden is besproken, dat wil zeggen de spin-out variant en de daarmee
verbonden proliferatie.
De militaire organisatie moet ten behoeve van haar operaties zich voortdurend bewust zijn van haar
technologiebehoefte en verwante expertise. Als smart buyer of smart specifier zullen militaire experts vooral
geïnteresseerd zijn in nieuwe maar enigszins volwassen technologieën die robuust en levensvatbaar zijn,
en op korte termijn geschikt zijn voor militaire toepassing. Het efficiënt opsporen, volgen, evalueren en
communiceren van een wereldwijd proces van snelle technologische innovatie vraagt om een netwerk van
experts werkzaam binnen Defensie, de DGI, GTI en universiteiten.
Trendanalyses tonen dat de meest belangrijke technologische ontwikkelingen betrekking zullen hebben
op ruimtetechnologie, biotechnologie, nieuwe energie technologie, slimme materialen, ICT, cognitieve
wetenschappen en sensor- en netwerktechnologie. Daarnaast kunnen slimme combinaties van al bekende
technologieën tot innovaties met bovenproportioneel effect leiden (zogenaamde ‘disturbing technologies’).
In deze notitie zijn de drie belangrijkste aandachts punten nader uitgewerkt.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Dual-Use Technology, Taking Advantage of [...] 44

Eigen militaire (‘in-huis’) expertise wordt
bepaald door smart-buyer/specifier posities
Om haar positie als smart-buyer/specifier (SBS) te continueren zal de krijgsmacht over voldoende ‘eigen’
expertise moeten beschikken om met industriële toeleveranciers inhoudelijk te kunnen spreken over de
technische aspecten van concepten, R&D, en de aanschaf van nieuwe militaire systemen. Deze SBS positie
betreft de benodigde expertise van technologie, engineering, juridische aspecten, aanschaf, management
en financiering. Als hoofdverantwoordelijke voor het ontwikkelen van concepten en ondersteunen bij
het formuleren en uitvoeren van aanschaftrajecten binnen de krijgsmacht heeft dit implicaties voor de
benodigde technische (waaronder technologisch, engineering en wetenschappelijke) expertise. Een
smart-specifier positie zal, meer nog dan een smart-buyer positie, een inhoudelijk sterke ‘in-huis’ technologiebasis
vereisen.
Het succes van toekomstig militair optreden zal sterk worden bepaald door de technologische superioriteit
en het gebruik van geavanceerde technologieën. Het is de missie van defensieonderzoek gerelateerde
laboratoria de experts binnen de krijgsmacht bij te staan in hun rol als SBS van deze nieuwe en verbeterde
wapen en ondersteunende technologieën gebruik te kunnen maken.
De rol van SBS komt in gevaar als het potentieel van eigen militaire experts te zwak wordt. Met het outsourcen
van (delen van) de SBS capaciteit moet voorzichtig worden omgegaan. Het kan leiden tot verlies van
specifieke kennis en institutioneel (militair) geheugen. Ook kan het een conflict creëren tussen belangen
van koper, leverancier en onafhankelijk adviseur.
Netwerk van technologie-experts is essentieel
om ‘spin-in’ mogelijkheden te benutten
Een samenwerkende onderzoeksomgeving, communicatie met de gebruikers (in eigen organisatie, maar
ook met civiele partners) en goed opgeleid technisch kader zijn de drie hoofdingrediënten die ten grondslag
liggen aan een goede SBS positie.
Samenwerkende onderzoeksomgeving
De experts binnen de krijgsmacht moeten bekend zijn met alle aspecten van hun technologisch vakgebied.
Dit betekent kennis hebben van wat er gebeurt in het eigen departement (en eventuele laboratoria), als
ook in dat van andere gouvernementele diensten en instellingen, onderzoeksinstellingen, universiteiten
en industrie, en samenwerking zoeken en stimuleren. Het belangrijkste aspect in een goed doordacht
samenwerkingsplan is dat de partijen een evenredige inspanning leveren, gemeten aan de voordelen
die civiele en gouvernementele veiligheidspartners, industrie en kennisinstituten hebben van de samenwerking.
In de Defensie Industrie Strategie (DIS) is aangegeven op welke manieren een meer uitgebreide
samenwerking met de defensie gerelateerde industrie (DGI) gestalte kan krijgen. Wanneer er sprake is
van spin-off van militaire technologie, kostendeling, risicospreiding en het exploiteren van infrastructurele
faciliteiten tussen industrie en de defensieorganisatie, kunnen compensatieovereenkomsten een aanvulling
zijn op de in de DIS genoemde middelen.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Dual-Use Technology, Taking Advantage of [...] 45

Communicatie met gebruikers
Experts, zowel van binnen als buiten de militaire organisatie, die betrokken zijn bij concept- en materieelontwikkeling,
moeten nauw contact onderhouden met de SBS’s. Bij aanschaf van systemen die diep in de
militaire organisatie ingrijpen, is over het algemeen een groot aantal stakeholders betrokken. De invulling
van de SBS-rol zal dan vaak complex zijn, waarbij extra aandacht zal moeten worden geschonken aan
het helder en efficiënt houden van de organisatorische verhouding tussen de SBS’s en de operationele
gebruikers (wensen/eisen). Daarnaast is de SBS-rol van belang in het transparant houden van de doelstellingen
en uitgangspunten van GTI’s en DGI ten opzichte van de defensiedoelstellingen en de communicatie
tussen Defensie, industrie en kennisinstituten. Tact, doorzettingsvermogen, vastberadenheid en
compromis bereidheid zullen hierbij op de proef worden gesteld.
Het technisch kader
Het efficiënt opsporen, volgen, evalueren en communiceren van een wereldwijd proces van snelle
technologische innovatie vraagt om een netwerk van experts werkzaam binnen Defensie, de DGI, GTI en
universiteiten. Dit vereist dat de krijgsmacht voortdurend over een technisch en wetenschappelijk kader
zal moeten kunnen beschikken.
Spin-in van militaire technologie maakt afhankelijk
De bescherming en robuustheid van militaire systemen die geheel of gedeeltelijk zijn gebaseerd op, of
gebruik maken van spin-in technologie vraagt bijzondere aandacht om toch een hoge betrouwbaarheid
onder moeilijke werkcondities te kunnen garanderen. Wanneer toegepast op civiele systemen kan gesteld
worden dat Beschikbaarheid (Availability) voor elk systeem vereist is, hoewel de mate ervan kan variëren.
Eisen ten aanzien van Fysieke Betrouwbaarheid (Reliability), Fysieke Veiligheid (Safety), Informatie Veiligheid
(Confidentiality) hoeven niet altijd 100% gehonoreerd te worden. Bij militaire systemen kan (en zal vaak) de
balans anders liggen dan bij civiele systemen. Voor militaire ‘spin-in’ systemen zullen voor elk van deze
betrouwbaarheidsattributen extra eisen moeten worden gesteld om ervoor te zorgen dat ook onder
zwaardere militaire gebruiks omstandigheden de systeembetrouwbaarheid voldoende hoog blijft. Hierover
zullen tijdig met producenten en leveranciers additionele afspraken moeten worden gemaakt (eisen, testen,
levenscyclus, etc.). De balans van aspecten die een goede systeembetrouwbaarheid onder deze condities
mogelijk maakt, kan significant anders liggen dan voor het gebruik van systemen onder civiele
omstandigheden.
Vanuit militair perspectief heeft de ‘spin-in’ interpretatie van ‘dual-use technologie’ te maken met het
kostenbesparend benutten van hoogwaardige civiel/commerciële technologie. De spin-out variant heeft te
maken met het kapitaliseren op militair technologische innovatie enerzijds, maar ook met het gevaar van
proliferatie anderzijds. Militaire noodzaak en andere trends laten een toenemend belang van spin-in en een
toenemende omvang van proliferatie zien. Hoewel onderling volstrekt verschillend van aard, de krijgsmacht
zal zich op beide voortdurend moeten beraden.
Per relevante technologie zal de defensieorganisatie moeten besluiten of het zich als smart-buyer of als
smart-specifier van systemen wil positioneren. Omdat voor een smart-specifier positie meer expertkennis nodig
is dan voor een smart-buyer positie, zullen keuzes hierin van invloed zijn op het interne technologiebeleid.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Dual-Use Technology, Taking Advantage of [...] 46

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Dual-Use Technology, Taking Advantage of [...] 47

11.
Non-Violent
Non-Military Threats
Auteur: Ir. H. (Henk) Jansen / Maj H.L. (Heleen) Vaartjes
Grootschalige niet-gewelddadige en/of niet-militaire dreigingen brengen de nationale en internationale
veiligheid van landen ernstig in gevaar. Oude en nieuwe dreigingen veranderen het mondiale
dreigingsbeeld voortdurend. Zo worden in het NIS Report “Global Trends 2025: A Transformational World”
(november 2008) de volgende trends geobserveerd:
❚ de relatieve macht van niet-statelijke actoren (zoals bedrijven, stammen, religieuze organisaties
en criminele netwerken) zal toenemen; er zal in 2025 niet langer sprake zijn van een ‘internationale
gemeenschap’ van statelijke landen;
❚ een verwachte toename van 1.2 miljard wereldburgers in 2025 zal voor blijvende spanning zorgen
tussen vraag en aanbod van energie, voedsel en watervoorraden;
❚ de werkgelegenheid in landen met een uitzonderlijk jonge bevolking (m.n. in Zuid-Amerika, Noord
Afrika, Midden-Oosten en centraal Azië) zal sterk moeten verbeteren om voortdurende instabiliteit
en falen te voorkomen;
❚ toenemende proliferatie van WMD zal de praktische en psychologische consequenties in een
globaliserende wereld intensiveren;
❚ klimaatveranderingen zullen tot ontheemding en massamigratie leiden.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Non-violent non-military threats 48

Ter voorkoming van escalatie, waaruit grotere dreigingen kunnen ontstaan, zal in een mondiaal politiek/
diplomatieke/militaire context de krijgsmacht vaak vanuit haar 2 e en 3 e hoofdtaak een ondersteunende
rol kunnen spelen. Civiel-militaire samenwerking, op nationaal en buitenlands grondgebied, met nietmilitaire
organisaties als politie, brandweer, geneeskundige dienst, het Rode Kruis/Ster/Maan, NGO’s en
particuliere gegevensverzamelende organisatie (PGO’), commerciële civiele beveiligings organisaties, en
gouvernementele crisismanagementteams is van doorslaggevend belang. Daarbij moet extra aandacht
worden geschonken aan inter-communicatieve en interoperabiliteitseigenschappen tussen ongelijksoortige
organisaties, waarbij in internationale context ook taal- en cultuuraspecten betrokken moeten worden.
Militaire organisaties kunnen volgens vier modellen, met oplopende moeilijk heids graad voor wat betreft
het opereren op tactisch, operationeel en strategisch niveau, een rol spelen in humanitaire crisissituaties:
model 1: Gedetacheerde inzet van militaire middelen waarbij deze eenvoudigweg worden gedoneerd, of
materieel met bijbehorend personeel wordt uitgeleend. Militaire bevelvoering capaciteit blijft
hierbij buiten beschouwing;
model 2: Militaire eenheden, inclusief bevelvoeringcapaciteit, worden ingezet om civiele capaciteit aan te
vullen. Dit model is meestal van toepassing na het zich voltrekken van een catastrofe en bij het
bewaken van veiligheid en bestuur na de crisis;
model 3: Gebruik van militaire eenheden ter vervanging van civiele capaciteit waarbij de militaire
organisatie ten tijde van de crisis voor een bepaalde duur bepaalde functies overneemt van de
civiele autoriteiten;
model 4: Zoals bij 3 maar dan gefocust op alleen inzet bij beveiliging en politietaken. Als humanitaire taak
past deze het beste bij de militaire organisatie mits omkleed met de juiste training en duidelijke
afspraken betreffende bevelvoering en verantwoording met de civiele, locale, mogelijk niet-
Nederlandse autoriteiten.
Factoren van invloed op de effectiviteit en de wenselijkheid van humanitaire inzet zijn:
❚ Tijdigheid. Militaire inzet heeft zijn grootste effect snel na het voltrekken van een crisis;
❚ Toepasselijkheid en competentie. Er moet een duidelijke behoefte zijn aan de middelen die
de militaire organisatie kan inzetten;
❚ Efficiëntie. Taken en middelen moeten efficiënt kunnen worden ingezet in context van het
geheel van de operatie;
❚ Capaciteit tot absorberen. Een te grote omvang van militaire systemen zal/kan in termen van
onderhoud en ondersteuning teveel vereisen van de locale omgeving;
❚ Coördinatie. Met verschillen in cultuur, prioriteiten, wijze van opereren etc., is coördinatie
(en niet het minst de bereidwilligheid tot het delen van informatie) in een samenwerking
tussen heterogene organisaties de grootste uitdaging;
❚ Kosten. Omdat kosten i.h.a. voor militaire organisaties hoger uitvallen dan voor niet-militaire
organisaties, zullen deze een bovenproportionele last op het totaalbudget vormen. Overigens
nemen veel landen de inzetkosten voor eigen rekening.
In het veiligheidsbeleid is de scheiding tussen nationale en internationale veiligheid steeds minder duidelijk
te maken. Binnenlandse en buitenlandse veiligheid zijn verstrengeld geraakt. Als gevolg ontwikkelt Defensie
zich in toenemende mate ook verder tot een structurele veiligheidspartner in Nederland bij crisis beheersing
en rampenbestrijding. Ingeval de capaciteit van de civiele hulpverleningsdiensten tekortschiet, kan de
krijgsmacht militaire steun en bijstand verlenen. Ook bij een hoog geweldsniveau blijft inzet van militaire
middelen noodzakelijk voor de handhaving van de binnenlandse veiligheid (Laakkwartier 2004). Het gaat
daarbij veelal om hoogspecialistisch vormen van ondersteuning waarbij militairen onder civiel gezag vallen
(burgemeester, officier van Justitie, of eventueel de minister van Binnenlandse Zaken of die van Justitie). De
recente rampengeschiedenis (Indische Oceaan, tsunami 2004; hurricane Katrina 2005; Kashmir-aardbeving
2005) leert dat militaire inzet zich vooral gericht was op communicatie, engineering, medische support,
energievoorziening en distributie, SAR, transport, logistiek en coördinatie, zee- en rivierwater bestrijding,
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Non-violent non-military threats 49

en water- en sanitaire voorziening; personele inzet betrof vooral luchttransport, logistiek en coördinatie,
medische support, en experts.
Er kan gesproken worden van een ‘politie-sering’ van de krijgsmacht waar militairen in stabiliseringoperaties
vaak politiepatrouilles uitvoeren. Omgekeerd kan er gesproken worden van een zekere ‘militarisering’
van de politie waar deze wordt ingezet in het kader van de externe veiligheid, m.n. tijdens vredebewarende
operaties – ME-ers worden daartoe getraind door het Korps Commando Troepen. Momenteel breidt
Defensie enkele capaciteiten voor de nationale inzet uit, zoals 500 man voor bewaking en beveiliging van
vitale objecten, kleine UAV’s voor luchtsurveillance en voor verkenning van mogelijke rampgebieden, en
een tweede NBC-eenheid voor inzet bij rampen of terroristische aanvallen.
In de “Catalogus Civiel-Militaire Samenwerking” (Ministeries van Defensie en BZK; Juli 2007) staat meer
gedetailleerde informatie omtrent de CMS. De belangrijkste overwegingen die een rol spelen bij het
toebedelen van civiele taken aan de krijgsmacht zijn:
❚ het tekort aan kwantitatieve en kwalitatieve capaciteit bij civiele veiligheidsinstanties, m.n. de politie; en
❚ dat m.n. de KMar rechtstreeks kan worden aangestuurd door de regering c.q. de ministers van Defensie,
Binnenlandse Zaken en Justitie.
Het is een combinatie van deze twee dat de krijgsmacht in een aantal gevallen tot een attractievere optie
maakt dan de politie, al dan niet in samenhang met andere civiele diensten.
Tijdens een crisis maar bij afwezigheid van openlijke geweldsdreiging ligt de primaire verantwoordelijkheid
voor veiligheid van de lokale burgerbevolking bij civiele gouvernementele, NGO’s, PGO’s 27 en internationale
organisaties (IO’s); zij hebben dan de leiding zowel in ontwikkeling als in de hulpverlening. NGO’s en PGO’s
verlenen meestal de mankracht in het veld terwijl militaire eenheden, indien aanwezig, meestal een
ondersteunende rol hebben. Waar niet-militaire hulpverleningsorganisaties vaak voorzichtig zijn om met
militaire organisaties geassocieerd te worden, hebben zij anderzijds de militaire middelen vaak hard nodig
om hun doelstellingen te kunnen realiseren. Omgekeerd hebben niet-militaire hulpverleningsorganisaties
vaak een beter beeld van de lokale humanitaire toestand met behulp waarvan de militaire organisaties
contextueel en meer doelgericht kunnen opereren.
Redenen die van doorslaggevend belang zijn in het besluit al of niet tot militaire inzet bij humanitaire
hulpverlening over te gaan, zijn:
❚ moreel/humanitair imperatief;
❚ het kunnen beschikken over unieke en zeer bruikbare militaire capaciteiten;
❚ het creëren van een goede nationale PR;
❚ het kunnen legitimeren van militaire operaties;
❚ het maken van contact met het buitenlands bewind;
❚ het kunnen trainen voor eigen krijgsmachtonderdelen.
Voor sommige landen is het bijna vanzelfsprekend dat militairen voor humanitaire taken worden
ingezet, terwijl het voor anderen taboe is – dit heeft te maken met de nationale cultuur van een land
en de waargenomen en actuele rol van het militair nationaal en wereldwijd optreden.
Hoewel primair een nationale taak, bij nationale rampen wil NATO vanuit behoeften van haar partners wel
neigen naar interventie, maar dan alleen op basis van een toegevoegde waarde aan het management van
een crisissituatie. Bij internationale hulpmissies ziet men bij voorkeur de VN als leidend verantwoordelijke,
samen met de landelijke autoriteiten. NATO’s coördinerende rol, karakteristiek bij humanitaire hulp, wordt
zeer op prijs wordt gesteld door statelijke autoriteiten en de VN omdat het mogelijk maakt ‘zaken te doen’
met één enkele grote entiteit in plaats van met vele verschillende. Hoewel in NATO-verband eenheden
onder een gemeenschappelijk commando vallen, moeten opgedragen taken vaak eerst nationaal worden
goedgekeurd. Dit vertraagt de snelheid en flexibiliteit van optreden, en ondermijnt de organisatiekracht
en het leiderschap.
27 Een PGO duidt op een internationale, niet-natie gebonden hulpverleningsorganisatie.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Non-violent non-military threats 50

Bij leveren van humanitaire hulp ontmoet men vaak de volgende problemen:
❚ Onvermogen een effectieve communicatie tussen burgerbevolking en militaire organisatie tot stand
te brengen;
❚ Beperkende maatregelen die van toepassing zijn op het leveren van adequate hulp;
❚ Onvermogen langdurig assistentie te verlenen;
❚ Teveel focus op en energie in ‘specifieke situaties’ i.p.v. te letten op het globale plaatje (het ontbreken
van een comprehensive approach).
Militair-humanitaire besluitvorming bevindt zich vaak in een militair-ethisch dilemma met een keuzespectrum
tussen twee of meerdere ‘goeden’.
❚ Missie doelstellingen versus militaire bescherming;
❚ Civiele eindtoestand versus (militaire) exit-strategie;
❚ Urgentie van humanitaire hulp versus respect voor natiestaat;
❚ Operationele gereedheid voor de lange termijn versus dat voor de korte termijn MOOTW 28 .
De voortdurende afweging tussen civiel versus militair belang illustreert de noodzaak om eigen inzet en
optreden te kunnen plaatsen in het omvattend kader (comprehensive approach). Het belang dat dergelijke
ethische overwegingen geadresseerd worden is toegenomen. Zij zullen daarom een integraal onderdeel
van militaire training en opleiding moeten uitmaken.
28 MOOTW = Military Operations Other Than War
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Non-violent non-military threats 51

12.
Regeneration
Auteur: Dr. A.W.G. (Ton) van Oosterhout / Maj H.L. (Heleen) Vaartjes
Het is een bekend verschijnsel dat democratieën de neiging hebben de wereld abusievelijk voor te stellen
als een spiegelbeeld van zichzelf en op basis daarvan keuzes te maken over het soort tegenstanders
waartegen de krijgsmacht opgewassen moet zijn. Dit kan leiden tot een krijgsmacht die wordt ingericht
op grond van een verkeerde strategische doelstelling. De aan deze strategische doelstellingen gekoppelde
besluiten kunnen zich vervolgens doorvertalen in het niet (meer) beschikbaar blijven houden van dure of
anderszins maatschappelijk onwenselijke militaire capaciteiten. Capaciteiten die bijvoorbeeld gebaseerd
zijn op een volledige dienstplicht of op dreiging met weapons of mass effect (o.a. zware wapens, gemene
manieren van geweldsinzet). Om in die gevallen toch snel een verwaarloosde militaire capaciteit te doen
herleven, moeten voorzieningen worden getroffen die betrekking hebben op institutioneel geheugen en
het beschikbaar hebben van doctrine en TTP’s (Tactics, Techniques and Procedures) voor de opnieuw op te
richten militaire capaciteit. Organisatie verbanden moeten snel opnieuw kunnen worden op- en ingericht,
en gevuld met materieel en personeel dat opgeleid en getraind is in de relevante typen operaties, het
regeneratievermogen.
Een schematisch overzicht van een crisis bevat de onderdelen conflict of interest, crisis, conflict, post-conflict,
stability. Een vergelijkbare reeks is te geven die betrekking heeft op het bestrijden van rampen (derde
hoofdtaak): analyse & prevent, protect, respond, recover, evaluate. Het gaat in beide gevallen om een tijdslijn die
is verdeeld in perioden met zeer verschillende niveaus van intensiteit van geweld: een conflict of interest gaat
gepaard met minder ‘wapengekletter’ dan de fase crisis of conflict. Het is goed mogelijk dat het schijnbare
lineaire verloop van een crisis zoals in de reeks fasen geschetst niet met de realiteit overeenkomt. Zo kan
in een eerste fase van een conflict al heel snel geweld uitbreken, en kunnen in de ‘crisis’ fase ook rustige
perioden voorkomen. Maar globaal is een golfbeweging in geweldsniveau zichtbaar. Regeneration heeft in
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Regeneration 52

de verschillende fasen van een conflict steeds een andere betekenis. Invulling van regeneration is bovendien
sterk afhankelijk van politieke keuzerichtingen.
Voor het beheersen van de conflict of interests van een conflict gelden betrekkelijk lange tijdslijnen. De
Nederlandse krijgsmacht begeeft zich gewoonlijk slechts na langdurige internationale onderhandelingen
met coalitiegenoten en direct bij het conflict betrokken partijen in operaties die onder deze fasen kunnen
worden geschaard. Het gaat immers om tamelijk traditionele peace keeping operaties die meestal onder
VN-mandaat worden uitgevoerd. Dit verleent aan deze operaties een zekere mate aan voorspelbaarheid en
behoeftestelling. Mocht er sprake zijn van ontbrekende militaire capaciteiten dan zou dat geen verrassing
moeten zijn zodra de deelname aan de operatie begint. Er is dan betrekkelijk veel tijd tussen het aangaan
van de verplichting en het beginnen van het ten uitvoer brengen ervan, zodat regeneration ‘in alle rust’ kan
worden aangepakt. Opnieuw te ‘reanimeren’ militaire capaciteiten kunnen uitvoerig worden bestudeerd,
personeel kan worden gerekruteerd en opgeleid, en materieel aangeschaft en/of geschikt gemaakt voor de
nieuwe/oude taak.
De crisis en post-conflict fasen kenmerken zich door een kleinere voorspelbaarheid, omdat de partijen in een
conflict nog niet met elkaar tot een vergelijk zijn gekomen, of slechts een (wankele) wapenstilstand hebben
gesloten. Militaire capaciteiten worden onder enige tijdsdruk opnieuw opgestart. Het is ook mogelijk dat
na enkele militaire confrontaties het besef ontstaat dat de voor succes benodigde capaciteiten de afgelopen
jaren zijn verwaarloosd en snel moeten worden ‘afgestoft’. Als de krijgsmacht niet een ingebouwd vermogen
heeft tot herstel van capaciteiten kan het moeilijk worden op afzienbare termijn dat alsnog tijdig te
herstellen. Het falen van (delen van) een missie kan het gevolg zijn.
Het moeten herstellen van een militaire capaciteit tijdens of juist voorafgaand aan een violent conflict fase is
een kritieke kwestie. Mocht de krijgsmacht hier niet in slagen, dan kan catastrofaal falen van de missie het
gevolg zijn. Als de militaire capaciteit die moet worden hersteld betrekking heeft op een voor de nationale
veiligheid zeer belangrijke missie is het afbreukrisico het grootst. Het is van groot belang dat deze combinatie
van groot nationaal veiligheidbelang en noodzakelijk herstel niet voorkomt, of, mocht het toch
zover komen, een ‘eclatant succes wordt’. Dit worst case geval moet tijdig worden herkend en er moeten
afdoende voorzieningen worden getroffen voor het oplossen van het probleem en (tegelijkertijd) indammen
van de mogelijke nare effecten van (deels) falen.
Een deel van de eis tot het regenereren van militaire capaciteiten zou kunnen worden afgedekt door deze
capaciteiten uit te besteden aan bondgenoten of andere partners. Misschien zou het opportunistisch in
zee gaan met ongebruikelijke of in rustiger tijden onwenselijke partners (bijvoorbeeld niet-democratieën,
huurlingen, civiele beveiligingsorganisaties) een oplossing kunnen bieden, maar dat brengt dan weer
andere ‘kosten’ met zich mee waaronder ook zeker politieke en ethische ‘kosten’ (internationale geloofwaardigheid,
nationaal draagvlak).
Gezien het bovenstaande is het bijzonder onverstandig een krijgsmacht volledig te specialiseren in één
militaire capaciteit (of slechts enkele), vooral als die te zeer ten koste zou gaan van het vermogen ook in de
worst case effectief op te treden. Een krijgsmacht moet een herinnerende en lerende organisatie zijn die snel
en daadkrachtig kan reageren op een drastische verandering in haar politieke, militaire en organisatorische
omgeving. Dat vermogen komt niet vanzelf. Het zou in de huidige totale concentratie op de operatie in
Uruzgan verloren kunnen gaan. In onzekere internationale omstandigheden zou dat Nederland duur
kunnen komen te staan.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Regeneration 53

13.
The Physical, the
Information and the
Moral Domain of Warfare
in Complex Operations
Auteur: Drs. A.R. (Rem) Korteweg (HCSS) / Ltkol A.R. (Aart) Fokkema
De operationele omgeving waar de krijgsmacht optreedt, is als gevolg van de mondialisering en de
alomtegenwoordigheid van informatietechnologie nagenoeg grenzeloos geworden. Het thuispubliek is
door verschillende media direct verbonden met het inzetgebied duizenden kilometers ver weg. En de aard
van complexe operaties houdt in dat militairen steeds nadrukkelijker civiele taken hebben of anderszins
dat militaire missies zich in een civiele omgeving afspelen. Daarnaast betrekken tegenstanders door hun
asymmetrisch optreden het civiele domein steeds sterker bij militaire confrontaties. Terrorisme of digitale
verlamming raken de maatschappij direct. Het leidt ertoe dat er in algemene zin een vervaging is tussen
civiel en militair en dat militaire operaties dichter bij de burgermaatschappij komen te staan. Eén van
de gevolgen hiervan is dat het informatiedomein meer dan ooit een domein is geworden waar militaire
organisaties in optreden. Het conventionele militaire optreden wordt niet in absolute termen minder
belangrijk, maar in relatieve zin bestaat de noodzaak om activiteiten in het informatie domein als
strategische evenknie te beschouwen. De activiteiten die plaatsvinden in dit domein zijn minder letaal
maar haar relatieve aandeel in het behalen van de politiek-strategische doelstellingen neemt toe. 29
Belang van de Boodschap
Een terreurdaad kan omschreven worden als ‘95% boodschap en 5% actie’. Hetzelfde geldt voor de
strategische impact van bermbommen en geïmproviseerde explosieven. In complexe operaties gaat het
niet langer om de actie, maar de wijze waarop de actie geëxploiteerd kan worden voor maximaal politiekstrategisch
effect. Hierdoor wordt steeds belangrijker hoe dergelijke gebeurtenissen geduid kunnen
29 Zie ook thema The Role of the Media in Future Operations.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – The Physical, the Information and the Moral [...] 54

worden. Asymmetrisch optredende tegenstanders hebben al geruime tijd een goedontwikkelde informatiestrategie.
De Nederlandse krijgsmacht dient informatie-operaties nadrukkelijk te betrekken bij de militairstrategische
planning. Het ontwikkelen en uitdragen van een strategisch ‘narratief’ en het ‘bereiken van de
juiste publieken’ wordt steeds belangrijker om de nationale veiligheidsbelangen te beschermen.
Dit narratief dient niet alleen door de krijgsmacht geformuleerd en uitgedragen te worden. De krijgsmacht
treedt met civiele actoren op, zowel in het inzetgebied als wanneer het Derde Hoofdtaak operaties betreft.
Dit vereist overheidsbrede afstemming van beleid en narratief. Tegelijkertijd vraagt dit om breder opgeleide
militairen met gedegen kennis van civiele bestuursapparaten. Dergelijke expertise moet ontwikkeld en in
stand gehouden worden. Dit vereist adequate leiderschapsontwikkeling die dergelijke expertisevorming
aanwakkert in plaats van tegengaat.
Strategische Communicatie
Het overheidsbreed formuleren en uitdragen van een narratief leidt tot een grotere nadruk op strategische
communicatie. Een van de belangrijkste obstakels bij het realiseren van een adequate strategische
communicatie is het omgaan met haar inherente frictie. Strategische communicatie ten tijde van een
complexe operaties heeft – ten minste – acht doelgroepen. Allereerst de bevolking van het gebied waar
opgetreden wordt. Ten tweede, de tegenstander in het gebied. In het inzetgebied is het narratief voor
de lokale bevolking bedoeld om steun te krijgen voor de activiteiten van de krijgsmacht en op die wijze
te voorkomen dat de bevolking de kant van de tegenstander kiest. Maar strategische communicatie is niet
alleen bedoeld voor diegenen in het inzetgebied. Daarnaast is er het thuisfront, dit bestaat uit het thuispubliek,
het parlement, andere ministeries of het overige kabinet, de krijgsmacht (en vakbonden), en
politiek-militaire bondgenoten zoals NAVO bondgenoten. Het formuleren van een adequaat narratief
voor het thuisfront heeft tot doel om de weerbaarheid in de Nederlandse samenleving te vergroten.
In het bijzonder gaat het om het verkleinen van de impact die tegenstanders hebben door de Westerse
media te gebruiken voor hun strategische doeleinden. Maar dezelfde boodschap voor het Nederlandse
publiek dient in lijn te zijn met het politieke mandaat om te voorkomen dat frictie ontstaat met het
parlement. Tegelijkertijd moet het overeen komen met het beleid van de coalitie waarmee de operatie
wordt uitgevoerd. Deze grote verscheidenheid aan doelgroepen leidt tot inherente frictie voor het
formuleren van het narratief. Het is maar de vraag of de boodschap gericht op de tegenstander in
het inzetgebied toepasbaar is voor het thuisfront of coalitiepartners. Sterker nog, zij kunnen elkaar
tegenspreken.
Nieuwe expertise en taken
Enerzijds wordt hiermee het belang onderstreept van een boodschap die op lokale omstandigheden is
afgestemd. Dit biedt kansen voor de strategische korporaal die handshake con 30 uitoefent. Maar tegelijkertijd
vraagt het om adequate afstemming op politiek-strategisch niveau en om de juiste mensen die hier op een
flexibele, creatieve wijze mee om kunnen gaan. De rol van leidinggevenden is hier cruciaal en zij dienen
voldoende ontwikkelde political feelers te hebben om hiermee raad te weten. Meer dan iets anders is
strategische communicatie een kunst die gecultiveerd moet worden. Anders geformuleerd, de militaire
organisatiecultuur dient strategische communicatie een centrale positie te geven. Het vraagt om strategische
communicatie-experts – ook bij de krijgsmacht – en er is behoefte aan een comprehensive strategische
communicatiedoctrine.
30 “handshake concept of operations” gaat over het direct contact leggen met de lokale bevolking, en die relatie in stand houden. Het betreft de
‘lokaal-diplomatieke kant’ van hearts and minds operaties.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – The Physical, the Information and the Moral [...] 55

Een van de onderdelen van een dergelijke doctrine moet gaan over de relatie tussen strategische communicatie
en inlichtingen. Het optreden in het informatie domein heeft een veel breder publiek dan enkel die in
het uitzendgebied. Dit vraagt om betere en bredere inlichtingen van die doelgroepen. Zogeheten human
terrain mapping is noodzakelijk om tot een juiste afstemming te komen en te weten wat er speelt binnen de
verschillende doelgroepen. Dit is bedoeld om in te kunnen schatten hoe bepaalde berichten op bepaalde
bevolkingsgroepen een impact hebben en kunnen bijdragen aan het behalen van de strategische
doelstellingen.
Het vraagt om een uitbreiding van de taken van de inlichtingendiensten. De krijgsmacht dient een eigen
capaciteit voor human terrain mapping te hebben, al dan niet uitbesteed aan derden. Tegelijkertijd dienen de
gevolgen die hieruit getrokken worden op overheidsbreed niveau te worden afgestemd. Ook hier is een
grote noodzaak om tot professionalisering binnen de krijgsmacht te komen.
Tot slot, kennis van het narratief dient op alle niveaus van de organisatie aanwezig te zijn. Daar tactische
gebeurtenissen strategische gevolgen kunnen hebben, zijn flexibele en snelle bevelvoeringstructuren
essentieel om het narratief op de lokale situatie af te kunnen stemmen.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – The Physical, the Information and the Moral [...] 56

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – The Physical, the Information and the Moral [...] 57

14.
Coalition Operations
Auteur: Dr. A.W.G. (Ton) van Oosterhout / Lkol J.P.L. (Jean-Paul) Duckers
De Nederlandse krijgsmacht wordt vrijwel uitsluitend ingezet binnen coalitie operaties. Er zijn hiervoor
goede internationaal-politieke en militair- operationele redenen. De inzet van de krijgsmacht geschiedt
vrijwel uitsluitend binnen een internationaal juridisch kader (een geldig mandaat) en binnen een politiek
kader. NAVO en EU zijn (al jaren) de politieke kaders waarbinnen een goed deel van het Nederlands
veiligheids- en defensiebeleid zich afspeelt. Het op zich nemen van een bij zijn internationale positie
passend deel (en risico!) in een operatie levert Nederland internationaal prestige en goodwill bij de bondgenoten.
Niet alleen in operaties en in de politieke omgeving, ook bij de gereedstelling heeft het coalitieverband
bijzondere aandacht. Denk daarbij aan de nauwe integratie van onderdelen van de Nederlandse
landmacht in het Duits-Nederlands Legerkorps, de samenwerking van de Nederlandse mariniers in de
UK-NL Landing Force en de nauwe samenwerking van de Nederlandse marine met de Belgische vloot.
Coalitieoperaties hebben de afgelopen jaren een nogal andere invulling gekregen. Er wordt meer op getreden
in coalitions of the willing, met bondgenoten die vaak enkele jaren terug nog vrijwel ondenkbaar waren
of met landen landen die weliswaar geen lid zijn van de NAVO of/en EU maar waarmee wel degelijk nauwe
politieke of militaire banden bestaan. Aan de andere kant is er sprake van nauwere organisationele
integratie, zoals gezegd onder andere in het Duits-Nederlands Legerkorps. Daar is een zekere mate van
rolspecialisatie zichtbaar. Beide bewegingen lijken elkaar tegen te spreken. Het samenwerken met ad-hoc
partners kan nooit zo goed worden voorbereid als samenwerking met de vaste kring aan nauwe relaties.
Tegelijkertijd worden de vaste verbanden niet in elke operationele inzet aangesproken. De oplossing moet
hier gezocht worden in het versterken van de interoperabiliteit van de krijgsmacht met een aantal ‘vaste
partners’ en bij voorkeur deel te nemen aan coalities die ook deze vaste partners bevatten. Het alternatief,
het aangaan van coalities met wisselende partners, vergt aanzienlijke voorbereidingstijd. Zelfs bij al
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Coalition Operations 58

voorgestelde oplossingsrichtingen als het zelf leveren van de vereiste communicatiemiddelen om aansturing
in de hiërarchische lijn te bewerkstelligen, zal de resulterende operationele effectiviteit uiteindelijk
teleurstellen.
De basis voor coalitieoperaties is de bereidheid tot het delen van de lasten in de ruimste zin van het woord,
d.w.z. zowel financieel als risico. Coalitieoperaties kunnen onderling sterk verschillen in mate van
integratie. In NAVO-operaties wordt nauw samengewerkt terwijl er nationale voorbehouden (caveats)
worden gemaakt. Deze caveats zijn politiek van aard. Zo is het normaal dat nationale autoriteiten hun
eenheden slechts onder een lijst aan nationale voorwaarden ter beschikking stellen van de NAVOcommandant.
Dit maakt dat binnen operaties nog naar tijdelijke coalities van de willing and able worden
gezocht voor het uitvoeren van specifieke acties, en dat ingezette eenheden veelal nominaal onder
NAVO-gezag staan maar feitelijk deels nationaal worden geleid. Oplossingen liggen hier in het transparanter
omgaan met nationale voorbehouden, deze beter op elkaar af te stemmen en waar mogelijk die naar
een hoger niveau te trekken. Het lijkt niet waarschijnlijk dat in de toekomst deze nationale voorbehouden
zullen verdwijnen.
Het bestaan van nationale caveats maakt taakspecialisatie bijzonder lastig. Er zijn wel functionaliteiten te
onderkennen waar (al) van integratie sprake is, vooral waar dit het verbeteren van de zgn. teeth to tail ratio
betreft. Denk hierbij aan het beheren en bewaken van een compound of het onderhouden van luchtverbindingen
tussen vliegvelden. High-end activiteiten zoals het optreden van Special Forces zullen altijd aan zware
politieke randvoorwaarden onderhevig zijn.
Het lijkt niet verstandig en ook nauwelijks mogelijk om de keuze van uit te bouwen danwel af te schaffen
militaire capaciteiten volledig af te laten hangen van ‘wat de coalitie wil’, of het nu om NAVO of om de EU
gaat. Door een dergelijke keuze zou Nederland zich ook ‘politiek vastzetten’, wat geen aantrekkelijke optie
is. Het lijkt wel verstandig de beschikking te hebben over een aantal militaire nichecapaciteiten waar
internationaal behoefte aan bestaat. Die zorgen ervoor dat andere landen Nederland graag in een coalitie
opnemen en aan Nederland ook politieke invloed toekennen Bij het kiezen van deze capaciteiten kan
gebruik worden gemaakt van Long Term Requirement analyses waarbij voorop staat dat de nationale balans
binnen de Essentiële Operationele Capaciteiten (EOC)-keten niet wordt verstoord.
Het kan ook nuttig zijn het thema coalitieoperaties af te beelden op een schematisch verloop van een
conflict, om zo tot een interne differentiatie van wenselijke en mogelijke mate aan samenwerking in
coalities te komen. Een crisis bevat de onderdelen conflict of interest, crisis, conflict, post-conflict, stability. In
enkele specifieke gevallen kan Nederland ervoor kiezen zich te beperken tot deelname aan één van deze
fasen, en daar zijn coalitiesamenwerking op af te stemmen. Echter, de indeling van een conflict in fasen is
niet lineair, er moet altijd de mogelijkheid zijn snel te kunnen schakelen van de ene naar de andere
militaire taak en er moet altijd voldoende escalatievermogen voorhanden zijn. In elk geval is het verstandig
het vermogen van een ‘te leveren’ militaire capaciteit tot zelfverdediging of (in het uiterste noodgeval)
snelle extractie in stand te houden. Per militaire bijdrage kan het dus zeer wenselijk zijn om een ‘volledige
EOC-keten’ te onderhouden.
Door deze onderlinge verschillen tussen wenselijke omvang en diepgang van operationele integratie
worden zowel verdiepte interoperabiliteit met de belangrijkste bondgenoten als flexibiliteit van de
samenwerking belangrijke thema’s. Het lijkt bijna onmogelijk om de nauwe integratie die in staande
samenwerkingsverbanden wordt bereikt zinvol mee te nemen in de samenwerking met ad hoc partners. Als
de bevinding is dat er nauwe politieke en militaire banden met niet-NAVO-bondgenoten ontstaan of erkend
worden, dan zou dit als kans moeten worden aangegrepen om met dat land een nauwere interoperabiliteit
te bereiken. Een voorbeeld hiervan is de huidige samenwerking met Australië.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Coalition Operations 59

15.
Space is Opening Up
Auteur: Ir. H.F. (Harold) Bousché / LTZSD1 Drs. J.P.G. (Hans) den Biggelaar
De relevantie voor de krijgsmacht van ruimtevaart en ruimtegebruik laat zich moeilijk vatten in de fasen van
een conflict. Als een conflict intensiveert, zal het gebruik van de ruimte voor communicatie, navigatie en
observatie toenemen. In een laag geweldspectrum zal observatie zich beperken tot informatie verzamelen,
terwijl in een hoog spectrum sprake zal zijn van echte ISTAR 31 . Verder is het mogelijk, als de situatie daar om
vraagt, extra – specifiek op een conflict gericht – gereedschap in de ruimte te brengen (mini satellieten). Dit
vraagt om afspraken en een zekere mate van gereedheid. Een bredere beschouwing gekoppeld aan de fasen
lijkt niet zinvol.
Wel zinvol is het om een beschouwing over de relevantie voor de krijgsmacht van ruimtevaart en ruimtegebruik
te structureren volgens de verschillende toepassingen van de ruimte (gewenst én ongewenst).
Daarmee worden de kansen en bedreigingen en daardoor de uitdagingen voor de krijgsmacht zichtbaar.
Dit is hieronder uitgewerkt.
31 Intelligence, Surveillance, Target Acquisition and Reconnaissance (inlichtingenvergaring, bewaking, doelopsporing en verkenning).
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Space is Opening Up 60

De ruimte voor communicatie
❚ De Nederlandse krijgsmacht voorziet voor wat betreft het ruimtesegment, in haar behoefte aan militaire
satellietcapaciteit (Milsatcom), door satellietcapaciteit in te huren. Voor het statisch en mobiel grondsegment
worden wel eigen middelen aangeschaft en ingezet. Nederland heeft geen plannen voor een
eigen ruimtesegment, noch in eigen, noch in gedeeld beheer. De diepe onzekerheid (financieel, politiek,
economisch, milieu, etc.) zal de komende jaren eerder toenemen dan afnemen. Omgaan met onzekerheid
vereist aanpassingsvermogen, het beschermen van het eigenbelang en het hebben van alternatieven.
Bij toenemende onzekerheid is het goed alle afhankelijkheden nog eens extra te beschouwen, ook de
afhankelijkheid van satellietcommunicatie (en -navigatie en -observatie). Een analyse van de mogelijkheden
om alternatieven te creëren en afhankelijkheden te reduceren lijkt voor wat betreft het ruimtesegment
voor communicatie zeker ook op zijn plaats.
❚ Ook binnen de NAVO wordt een assessment uitgevoerd naar de grote afhankelijkheid van de ruimte en naar
de kwetsbaarheid die daarmee samenhangt. Een bi- of multilateraal ruimtesegment kan na grondige
analyse aantrekkelijk blijken, ook kostentechnisch.
Overigens zijn er ook diverse maatregelen om de kwetsbaarheid van satellieten (of hun functie) te
verkleinen, zoals wisseling van positie/baan, gepantserde satellieten en de inzet van meerdere kleine
satellieten (zwerm) in plaats van één grote.
❚ Defensie levert thans back-up voorzieningen voor ondersteuning van bestuurlijke en operationele
centra in geval van uitval van bestaande verbindingsmiddelen.
❚ Het ligt voor de hand om de communicatiebehoeften van defensie en van de nationale veiligheidsorganisatie
op termijn meer geïntegreerd te benaderen.
De ruimte voor navigatie
De Nederlandse krijgsmacht is gebruiker van GPS en zal dit ook worden van Galileo. Dezelfde beschouwing
over onzekerheid en afhankelijkheid als bij communicatie geldt hier.
❚ Doordat bij navigatie sprake is van redundantie, is uitval van een satelliet minder kritisch (Galileo
bijvoorbeeld zal t.z.t. uit 30 satellieten bestaan). Een eigen ruimtesegment is voor navigatie niet aan
de orde. Zekerheden worden geschapen door de back-up mogelijkheden (systemen en doctrines) goed
te regelen en door te zorgen dat de Nederlandse krijgsmacht over state of the art apparatuur beschikt
(betrouwbaarheid, nauwkeurigheid en beveiligd). Nauwkeuriger positie-informatie biedt nieuwe – veelal
nog ongekende – mogelijkheden in het optreden. Er komen steeds meer – vaak low tech – middelen op de
markt die gebruik maken van satellietnavigatie. Deze simpele middelen kunnen veel toegevoegde waarde
hebben in het optreden.
❚ De slimste gebruiker van de mogelijkheden heeft een voorsprong.
De ruimte voor observatie en ISTAR
❚ In het strikt militaire domein luidt het devies als het gaat om observatie en ISTAR: mee blijven doen met
en volgend zijn aan de initiatieven van bondgenootschappen en grote bondgenoten (in feite niet anders
dan nu), alsmede optimaal gebruik maken van dual-use 32 . Verder is het zinvol nationaal aandacht te
besteden aan de mogelijkheden die near space (20-100km) bieden. Anders is het voor nationale veiligheid.
Over de mogelijkheden voor nationaal gebruik van de militaire mogelijkheden op het gebied van
aardobservatie bestaan geen specifieke afspraken. Een analyse naar mogelijkheden en toegevoegde
32 Dual use omvat het zowel commercieel gebruik, als militair gebruik van ruimtevaarttechnologie en middelen.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Space is Opening Up 61

waarde is aan te bevelen. Civiel en militair kunnen meer samen optrekken bij het verzamelen van
aardobservatiegegevens, het doen van voorspellingen en het geven van waarschuwingen rond veiligheid
(meteorologisch, milieu, overstromingen, tsunami’s, aardbevingen, dijkbewaking, etc.). Taakdeling en
taakuitbreiding van de krijgsmacht is in dit kader niet ondenkbaar.
De ruimte voor grondstoffen en energie
Of, wanneer en in welke mate de ruimte een bron van grondstoffen en energie zal worden is niet te
voorspellen (denk aan het delven van grondstoffen op de maan, van kometen en aan zonnepanelen in de
ruimte). De potentie lijkt groot. Naties zullen op het moment dat ‘het goud in de ruimte zichtbaar wordt’,
claims gaan leggen en belangen gaan beschermen (vergelijkbaar met nu de Noordpool). Voor de krijgsmacht
is het besef dat de ruimte ooit – op de langere termijn – een dergelijk speelveld kan worden van
belang. Naarmate de waarde van de ruimte toeneemt, zal het adagium ‘een vreedzame ruimte van en
voor iedereen’ onder druk komen te staan.
De ruimte voor toerisme
Het gebruik van de ruimte voor toerisme kan explosief groeien. Dit levert een toename van ruimteverkeer
en ruimteschroot (debris) op en kan het dataverkeer verstoren. Het lijkt zaak de discussie over het inrichten
van een ruimteverkeersleiding (vergelijkbaar met de luchtverkeersleiding) nu al te starten en te zorgen
voor een effectieve Space Situational Awareness (SSA). Ook zijn nieuwe regels en internationale afspraken
noodzakelijk om een mogelijke explosieve groei van ruimteverkeer te reguleren.
❚ Bij voorkeur is een ruimteverkeersleiding een internationaal orgaan dat ruimtegebruik en ruimteverkeer
in goede banen leidt. In een dergelijk orgaan is mogelijk een rol voor de Nederlandse krijgsmacht
weggelegd.
De ruimte als vuilstortplaats / Ruimteschroot
De technologische mogelijkheden halen de politieke, economische, ethische en juridische
wenselijkheid in.
❚ Er zijn gedachten om zeer gevaarlijk afval buiten de aarde op te slaan of naar de zon te schieten.
Technisch is dit zeker niet onmogelijk en het zou kosteneffectief kunnen blijken. De implicaties op
allerlei andere vlakken zijn echter dusdanig groot, dat iets dergelijks alleen zou moeten worden toegestaan
onder zeer strenge internationale controle. Niet alleen rond afval, maar ook rond bijvoorbeeld
grondstoffen en energie, geldt dat de ruimte meer en meer een te controleren veiligheidsdomein kan
worden. Voor de Nederlandse krijgsmacht zal daardoor interdepartementaal en internationaal een
steeds grotere rol zijn weggelegd. Het is zaak die rol daadkrachtig met kennis van zaken op te pakken.
De krijgsmacht kan uitgroeien tot dé adviseur van de samenleving als het gaat om het vreedzaam en
nuttig gebruik van de ruimte.
Ruimteschroot gaat een steeds groter probleem vormen. Meer ruimteverkeer en meer ruimteschroot
betekent dat de kans op schade aan satellieten en ongelukken in de ruimte toeneemt.
❚ Eerdergenoemde internationale ruimteverkeers leiding kan dit helpen voorkomen. Voor een dergelijk
ruimteverkeers leiding is voortdurende ruimte observatie essentieel (Space Situational Awareness). Met een
voortdurend en breed internationaal gedeeld beeld van het ruimtegebruik worden tevens onlaakbare
ruimteactiviteiten in de kiem gesmoord.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Space is Opening Up 62

❚ De rol van de krijgsmacht in ruimteverkeersleiding en ruimtecontrole zou moeten meegroeien met
de mate waarin het veiligheidsaspect rond ruimtegebruik toeneemt (het toenemen van claims en het
afnemen van het gegeven dat de ruimte van en voor iedereen is).
De ruimte als marketing instrument
De ruimte heeft aantrekkingskracht, vooral vanwege het onbekende karakter. Die aantrekkingskracht
kan door de krijgsmacht worden gebruikt op velerlei manieren, bijvoorbeeld voor personeelswerving.
❚ Het meer expliciet maken van de ruimtevaartactiviteiten en -kennis van de krijgsmacht is randvoorwaarde
om te kunnen profiteren van die aantrekkingskracht.
De ruimte als slagveld
Naties worden geacht alleen vreedzame activiteiten in de ruimte te ontplooien. De ruimte is van en voor
iedereen. Echter, de ruimte is nu al van groot militair-strategisch belang voor communicatie, navigatie
en aardobservatie. De discussie rond langeafstandsraketten en raketschilden leiden tot een verdere
militarisering van de ruimte. De ruimte wordt steeds meer een militair domein. Als de economische
en politieke belangen in de ruimte verder toenemen, bestaat het risico dat er een ruimtegerichte wapenwedloop
op gang komt, waardoor ook een kans op een militair treffen in de ruimte niet geheel mag worden
uitgesloten. Het gedeelde belang en de onderlinge afhankelijkheden in de ruimte remmen dergelijke
bewegingen gelukkig af (zelfs China lijkt spijt te hebben van haar actie om een eigen satelliet te vernietigen,
waardoor een grote hoeveelheid ruimteschroot ontstond die ook eigen satellieten mogelijk voor heel lange
tijd zullen beschadigen).
❚ De krijgsmacht heeft hier een rol als het gaat om het aandragen van kennis binnen de overheid om
als Nederland te zorgen dat deze ontwikkelingen internationaal in goede banen worden geleid.
❚ Een tweede rol voor de krijgsmacht is het zich aansluiten bij initiatieven van bondgenootschappen
en grote bondgenoten om met nu al bestaande dreigingen om te gaan (o.a. langeafstandsraketten).
De ruimte op aarde
Grondstations vormen de verbinding tussen de ruimte en de aarde; daar komen de ruimtediensten binnen.
De kwetsbaarheid van grondstations blijft vaak onderbelicht. Zij zijn vaak enkelvoudig uitgevoerd en er zijn
maar beperkte afspraken om van de faciliteiten van partnerlanden gebruik te mogen maken. Ze zijn wel
beveiligd, maar of die beveiliging in verhouding staat tot de mate waarin de krijgsmacht afhankelijk is van
de faciliteiten valt te betwijfelen.
Kennis van en over de ruimte
De westerse wereld is in hoge mate afhankelijk van gebruik van de ruimte en die afhankelijkheid groeit nog
steeds, ook in het militaire domein. Het besef dat deze afhankelijkheid ons kwetsbaar maakt wordt steeds
duidelijker. Ook de NAVO beseft dit inmiddels. Hoog opgeleiden binnen de krijgmacht zijn nodig om de
belangen van Nederland te borgen, alsmede een goede toegang tot opgebouwde en op te bouwen
ruimtevaartkennis.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Space is Opening Up 63

16.
Political
Transformation
Auteur: Drs. A.R. (Rem) Korteweg (HCSS) / KLTZ R.P. (René) Tas
Politieke transformatie heeft plaats zowel in de diepte van de organisatie, als langs de breedte van de
verschillende instrumenten en coalities die Nederland ter beschikking staan. Enerzijds is er de noodzaak
voor snellere politieke besluitvorming, als gevolg van de huidige veiligheidsomgeving die zich kenmerkt
door een staat van nagenoeg continu conflict met wisselende intensiteit. Anderzijds is er daardoor een
prioriteit ontstaan voor preventief optreden op basis van de comprehensive approach, waarbij afstemming en
coördinatie nodig is tussen de verschillende betrokken ministeries om te voorkomen dat militair geweld
toegepast moet worden. Tot slot betreft het de noodzaak om op politiek-militair niveau om te gaan met
wisselende allianties of coalities, ook niet-westerse.
Snelle besluitvorming binnen de operatiecyclus
Het uitvoeren van crisisbeheer sings operaties vraagt een hoger tempo van besluitvorming op het politiekmilitaire
niveau. Dit is vooral een consequentie van de toegenomen volatiliteit, letaliteit en onvoorspelbaarheid
van de internationale veiligheidsomgeving. Escalatie tussen de eerste drie fasen, van conflict of
interests naar violent conflict, kan zich razendsnel voltrekken – desnoods is preëmptief optreden genoodzaakt
– en politieke en militaire besluitvormingsstructuren dienen daarop afgestemd te zijn. Politieke besluitvorming,
en politiek-militaire commandovoering dienen het hoge operationele tempo dat van de
krijgsmacht verlangd wordt bij te houden. Zaak is om snelle politieke beslissings snelheid op dit vlak
mogelijk te maken. Deze structuren dienen tevens flexibel ingericht te zijn om de verschillende type
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Political Transformation 64

operaties die gekoppeld zijn aan de snelle verschuivingen in het operatiespectrum te kunnen uitvoeren.
Een goede, gezonde relatie tussen politiek en militair bedrijf is daarbij essentieel.
De noodzaak van snellere besluitvormingsstructuren stelt ook eisen aan de expertise van hogere officieren.
De nodige flexibiliteit dient ontwikkeld te worden om snel wisselende omstandigheden te herkennen en er
op te kunnen reageren. Bij training en opleiding moet in grote mate stilgestaan worden bij het ontwikkelen
van de ‘politieke feelers’ van het officierskorps.
Preventief optreden noodzaakt comprehensive
voorbereiding en besluitvorming
Als reactie op het sneller doorlopen van de operatiecyclus wordt ook de noodzaak van preventief optreden
sterker. Hoe eerder herkend wordt wanneer een conflict of interest om kan slaan in een crisis hoe beter. Het
herkennen van deze trends vraagt enerzijds een versterkte militaire inlichtingcapaciteit, en daarmee ook
een versterkte rol van de militair attaché, en anderzijds de integratie van inlichtingen op het interagency
niveau. Een interdepartementale dynamische dreigingsanalyse en early warning is noodzakelijk. Deze early
warning capaciteit dient overheidsbreed ingezet te worden.
Militaire inlichtingen zouden zich naast haar bestaande taken ook moeten richten op ontwikkelingen in
landen waar niet noodzakelijkerwijs inzet van de krijgsmacht verwacht wordt. Het opbouwen van relaties
met partnerlanden verhoogt de situational awareness van de krijgsmacht. Dit komt ten goede aan de
mogelijkheid om flexibel te reageren op fluctuaties in de veiligheidsomgeving. Onderdeel hiervan zijn
ook het verlenen van training, opleidingen en advies.
Preventief optreden vraagt om een gedegen comprehensive approach. Wanneer de krijgsmacht vaker optreedt
in een fase vóór het gebruik van geweld, zal personeel meer in aanraking komen met civiele actoren. Daarbij
komt dat het preventieve beleid niet louter militair is maar een onderdeel is van een bredere civiele inzet
van middelen. Dit heeft consequenties voor een politieke transformatie. De activiteiten van de verschillende
instanties die betrokken zijn bij Security Sector Reform, wederopbouw of stabilisatieoperaties dienen vanaf het
eerste moment afgestemd en gecoördineerd te worden met de activiteiten van de krijgsmacht, zowel op
operationeel als politiek niveau. Het gaat hierbij niet alleen om een hoge beslissingssnelheid. Belangrijk
is dat besluitvorming op een gedegen overheidsbrede wijze tot stand komt, waarbij tijd niet een eerste
essentie is. Daarentegen zijn het tot stand brengen van samenwerking, afstemming en volledigheid wel
prioriteiten. Geregelde interagency trainingen op politiek-militair niveau zijn daarbij wenselijk, evenals het
doen van interagency, contingency planning.
Ook dit leidt tot consequenties voor de benodigde expertiseontwikkeling van officieren. Gegronde kennis
van de civiele organisaties en instanties alsook een goede afstemming van middelen en taken op strategisch,
operationeel en tactisch niveau is nodig.
Niet alleen, dus samen
Zowel wanneer het snelle crisisbeheersingsrespons betreft, als ook bij het vormgeven van preventief beleid,
valt niet te verwachten dat Nederland unilateraal optreedt. Vanwege het multinationale karakter van
crisis beheersingsoperaties en interventies ligt het voor de hand dat bij de snellere besluitvormingsstructuren
ook bondgenoten of coalitiepartners zijn betrokken. Een grotere mate van afstemming tussen verschillende
ministeries en de top van krijgsmachten is daarbij wenselijk.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Political Transformation 65

Het is niet aannemelijk dat Nederland de capaciteit heeft om een volwaardige early warning-capaciteit zelf in
te richten. In plaats daarvan is samenwerking met bondgenoten noodzakelijk. Dit wordt versterkt vanwege
het feit dat uiteindelijke inzet naar alle waarschijnlijkheid in dergelijk coalitieverband plaatsvindt.
Nieuwe coalities
Politieke transformatie raakt tevens de soort coalities waar binnen de Nederlandse krijgsmacht ingezet
wordt. Op dit moment is het veiligheidsbeleid nadrukkelijk primair verbonden met de NAVO. In de
toekomst valt niet uit te sluiten dat Nederland, nog meer dan nu al het geval is, met landen die geen
onderdeel zijn van de NAVO zal optreden. Het is verwachtbaar dat een verdere integratie van het Europees
Veiligheids- en Defensiebeleid eisen zal stellen aan de politiek-militaire beslissingsstructuren. Een grote
consequentie heeft ook de opkomst van niet-westerse landen die vredesoperaties hoger in het operatiespectrum
uitvoeren en waarmee Nederland zal samenwerken. Deelname aan een Coalition of the Willling
zal niet enkel voorbestemd blijven aan vooral westerse bondgenoten (in zoverre als dat nu al het geval is).
Op langere termijn is te verwachten dat vooral de landen met opkomende economieën, zoals India of
Brazilië een belangrijke crisismanagement-rol gaan vervullen bij alle vormen van crises. Nederlandse
politiek-militaire besluitvorming dient hiermee rekening te houden. Het identificeren van mogelijke
niet-westerse coalitiepartners, en het vormgeven van training-, advies- of andere samenwerkingsmogelijkheden
met de Nederlandse krijgsmacht is noodzakelijk. Ook hierbij kan een militair attaché een belangrijke
rol vervullen.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Political Transformation 66

Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Political Transformation 67

17.
The Role of the
Media in Future
Operations
Auteur: Drs. F.F.C. (Frank) Reniers / Ltkol A.R. Fokkema
De rol van de media 33 in toekomstige operaties zal alleen maar toenemen. Het discours rondom een
conflict is altijd al van groot belang geweest op de uitkomst van oorlogen. Een goed voorbeeld is het
Tet Offensief (Vietnam, 1968) waarbij de Amerikanen een verpletterende slag aan de Vietcong toebrachten,
maar door het mediadiscours in de Verenigde Staten de steun voor de oorlog een dieptepunt bereikte.
De insurgents in Afghanistan en Irak gebruiken de media zelfs als primaire battleground, aangezien zij het
op het conventionele battlefield zouden verliezen. Deze strategie (4 th generation warefare) richt zich op de
bevolking in het thuisland waarbij wordt geprobeerd de steun voor de missie te ondermijnen door gebruik
van de media. Een tactisch verwaarloosbare IED-explosie kan strategische gevolgen hebben door een
complementerend verhaal in de media over de negatieve kanten van de missie, burgerdoden en beelden
van gewonden militairen.
Maar ook conventionele statelijke actoren gebruiken de media om oorlogen te winnen. Zo hebben Rusland
alsmede Georgië een enorme mediacampagne gevoerd in de eerste dagen van het conflict, met als doel de
mondiale publieke opinie achter zich te krijgen en daardoor legitimiteit te verschaffen voor hun acties.
In de toekomst zal ‘the battle to capture the narrative’ alleen maar toenemen en tegelijkertijd steeds moeilijker
worden. Door de mondiale verspreiding van mobiele telefoons, camera’s en laptops, in combinatie met het
gebruik van internet, zal de verspreiding van data en informatie nog sneller verlopen. Elke militair of burger
is een potentiële journalist. Het is dan ook erg belangrijk voor de Nederlandse krijgsmacht om hier op
voorbereid te zijn.
33 De media zijn gedefinieerd als ‘middelen van massacommunicatie’: print, radio, televisie en internet.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – The Role of the Media in Future Operations 68

Het is uitermate belangrijk dat de bevolking in Nederland weet wat een (potentiële) militaire missie zal
inhouden voor de krijgsmacht. Het is belangrijk al tijdens de voorbereiding van een missie uit te leggen
welke kansen en mogelijkheden er zijn, maar zeker ook tegen welke risico’s, gevaren en problemen zij
kunnen aanlopen. Het doel van de missie moet dan ook vooraf helder zijn en zowel door de politiek, als
door Defensie zelf duidelijk verwoord worden, zodat er achteraf ook geen onduidelijkheid kan ontstaan
over de inzet. Het is erg belangrijk dat de bevolking weet wat de krijgsmacht te wachten staat en het gevoel
heeft dat de krijgsmacht daar dan ook goed op voorbereid is. Als de bevolking weet dat ‘onze jongens’ goed
getraind en met de juiste middelen op pad gaan, is de dreiging die uitgaat van een missie acceptabeler en
zal deze ook niet bij de eerste gewonde soldaat in twijfel worden getrokken. Strategische Communicatie
in het Nederland is daarom essentieel voor het succes van de missie.
Het gevecht om de hearts and minds in het inzetgebied zal een van de belangrijkste factoren worden voor
het succes van toekomstige militaire operaties. Een ontvankelijke bevolking is namelijk cruciaal voor je
inlichtingen positie, force protection en force acceptance. Het is dan ook van groot belang dat de Nederlandse
krijgsmacht in de toekomst nog meer aandacht besteed aan information operations, waaronder media
operations en psychological operations. Daarnaast is het belangrijk dat al het personeel media awareness training
krijgt en er van bewust is dat hun acties grote gevolgen kunnen hebben (Strategic Corporal).
Mogelijkheden voor de krijgsmacht om een proactieve benadering in Strategic Communications (SC) te
realiseren moeten worden gezocht in interdepartementaal samenwerken, interagency communicatie
en rapid response. Het is bij Strategic Communications uitermate belangrijk dat de opstellers over een breed
mandaat beschikken en over verschillende expertises: antropologische/sociologische kennis, marketing
skills, linguïstische kennis, lokale en regionale communicatie expertise, diplomatieke sensitiviteit en
interagency expertise. Het Ministerie van Algemene Zaken kan het proces coördineren voor wat betreft
de overkoepelende regeringsdoelstellingen. In eerste instantie moet het Ministerie voor Buitenlandse
Zaken echter de trekker zijn van Strategic Communications en dit in samenspraak met andere departementen
organiseren. Het Ministerie van Defensie fungeert dan ook primair in een ondersteunende rol bij de
publieksdiplomatie.
Het is bij Strategic Communications van groot belang dat de timing van de boodschap goed is, het gekozen
medium bij de boodschap past en berichten een aantal maal herhaald worden (juiste tempo). Daarnaast
moet er rekening gehouden worden met het feit dat elke situatie uniek is en dat er niet één template bestaat
voor alle strategische communicatieberichten.
Om de SC goed te coördineren heeft de Amerikaanse overheid onlangs Rapid Response Teams opgericht die
vanuit de Ministerie van Buitenlandse Zaken Strategic Communications berichten opstelt. Deze berichten
kunnen vervolgens door de krijgsmacht worden gebruikt als SC in het inzetgebied, maar ook om verkeerde
berichtgeving in het thuisland bij te sturen. Daarnaast is er een Interagency Crisis Communications Team in
het leven geroepen om via conference call de belangrijkste actoren te horen bij belangrijke/ingrijpende
gebeur tenissen en zo de Strategic Communications te coördineren en een adequate overheidsresponse te
formuleren. Het zou verstandig zijn als Nederland de meerwaarde van deze organisaties en organisatiestructuren
onderzoekt voor eventuele implementatie.
The battle to capture the narrative zal bepalend zijn in toekomstige operaties. De krijgsmacht zal daarom nog
beter moeten leren om te gaan met de media, weten wat hun wensen zijn (bijvoorbeeld korte soundbites
en mooie krantenkoppen) en daar creatief mee omgaan. Veel informatie zal onbewerkt het inzetgebied
verlaten en worden gebruikt door de tegenstander om de hearts and minds in het operatiegebied en in
Nederland te winnen. De krijgsmacht zal daarom meer aandacht moeten besteden aan Strategic
Communications en proactief, interdepartementaal- en interagencybeleid moeten voeren op dit onderwerp,
teneinde de strijd in het informatiedomein te winnen
De overwinnaar schrijft immers de geschiedenis, al voor het eerste schot gelost is...
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – The Role of the Media in Future Operations 69

18.
Super-Empowered
Individuals and the
Threat of Technology
Proliferation
Auteur: Ir. H. (Henk) Jansen / Lkol ir. M.P.G. (Marc) Sweelssen
Supermachtige individuen zijn enkelingen of kleine groepen die vergeleken met de mate van hun omvang
en inspanning een bovenproportionele schade kunnen veroorzaken. Het vinden, volgen en bestrijden
van deze individuele opponenten, die zich verschuilen in de lokale bevolking, vormt een grote uitdaging,
temeer wanneer dit onzichtbaar gedaan moet worden en collaterale schade vermeden dient te worden.
Het bestrijden van supermachtige individuen zal daarom meestal geschieden door middel van niet-reguliere
oorlogsvoering.
Asymmetrische methoden vereisen het vermogen om snel en adaptief in te grijpen in de besluitvormingscyclus
van supermachtige tegenstanders. Denk in termen van het geïntegreerde strijdtoneel, meer dan
alleen militaire gevechtsoperaties, en omarming van operaties in opkomende operatiegebieden, zoals
het publieke (informatie)domein en cyberspace (met kennis van de specifieke situatie). Immers, de supermachtige
tegenstander zal waarschijnlijk minder snel toeslaan op het reguliere (militaire) strijdtoneel.
Wees erop voorbereid dat irreguliere contra-acties, indien nodig, moeten zijn afgedekt met een goede
public relations (PR) aanpak.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Super-Empowered Individuals and the Threat of [...] 70

‘5 th Generation Warfare is fought
on an integrated battlefield’
Met als doel een maximale catastrofe te veroorzaken tegen een minimale inspanning, zoeken supermachtige
individuen (SEI) naar de essentiële zwakten van de tegenstander. Elke schade die het de tegenstander
moeilijker maakt zijn missie voort te zetten, is daarbij legitiem. Traditioneel werd/wordt d.m.v. het directe
conflict op het reguliere slagveld ‘slechts’ schade beoogd aan de militaire middelen, mensen en moraal van
de tegenstander. Zich meer bewust van een breder pallet aan voorwaarden waardoor grootschalig militair
optreden mogelijk is, zal de supermachtige individuele vijand tegenwoordig in toenemende mate proberen
om schade van infrastructurele, economische, morele, en sociaalpsychologische aard bij zijn vijand aan te
brengen. Daarbij zijn er twee belangrijke verschuivingen in het strategisch denken over veiligheid:
❚ Een verschuiving in dreigingsaard van het openlijke en symmetrische ‘militaire duel’ naar de heimelijke
en asymmetrische terreurdaad;
❚ Een verschuiving in dreiginglocatie van het reguliere militaire slagveld naar het civiele en commerciële
domein.
De militaire organisatie zal op haar eigen strijdtoneel rekening moeten houden met een fluïde tactiek van
de tegenstander, die voortdurend contextueel en opportunistisch de momentane zwakheden van de eigen
eenheden probeert uit te buiten. Anderzijds zal de militaire organisatie zich er ook van bewust moeten
worden dat de totale omvang van de strijd zich niet tot het ‘klassieke, militaire slagveld’ beperkt, maar
dat diverse onderdelen van het gevecht zich op een zogenaamd ‘geïntegreerd slagveld’ (w.o. het civiele,
commerciële en informatiedomein), kunnen en zullen afspelen. Er zal dus in ruimere kaders gedacht
moeten worden. Verandering in de asymmetrische wijze van oorlogsvoering, en daarmee de transitie in
het GW (Generation Warfare) model, voltrekt zich voornamelijk langs de dimensies:
❚ Verandering in type tegenstanders;
❚ Verandering in aard van doelstellingen;
❚ Nieuwe domeinen van conflict;
❚ Verandering in aard van dreiging.
Verandering van type tegenstander
en aard van doelstellingen
Oorlogsvoering op de historische manier, door het uitbreiden en controleren van territoriaal gebied, verliest
meer en meer zijn belang t.o.v. oorlogvoering als gedragscontrole (informatiegebaseerde manipulatie,
angst en intimidatie) en oorlogsvoering als economische controle van kapitaal en macht over hulpbronnen.
In deze context is het vandaag de dag moeilijk te anticiperen op toekomstige dreigingen. De snelheid van
veranderingen, als ook de complexiteit van elkaar beconcurrerende partijen, machtspelen, technologie,
informatie, omgevingsomstandigheden en toevalligheden is enorm.
De bekende Oriëntalist Bernard Lewis 34 merkt als grootste verschil op tussen deze, en ‘zijn’ tijd
(tijdens WWII, toen hij werkte voor de Britse Inlichtingen Dienst):
“We knew who we were, we knew who the enemy was, we knew the dangers and the issues. It is different
today. We don’t know who we are. We don’t know the issues, and we still do not understand the nature
of the enemy.”
34 http://en.wikipedia.org/wiki/Bernard_Lewis
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Super-Empowered Individuals and the Threat of [...] 71

Nieuwe domeinen van conflict en
verandering in aard van dreiging
“Vier vijandig gezinde kranten zijn meer te vrezen dan 1000 bajonetten”, Napoleon Bonaparte.
De supermachtige individu hanteert een ‘wereldbeeld zonder grenzen’ waarbij hij juist de maatschappelijke
zwakten en haar vitale elementen als slagveld ziet. Ook vitale infrastructuren als telecommunicatie,
energievoorziening (elektriciteit, olie, gas), opslagvoorraden van brandbaar en explosief materiaal,
beschermende ‘kustwerken’ (duinen, dijken, etc.) en symbolische bouwwerken (Twin Towers, World
Trade Centre) kunnen allen doelwit worden. De gemanifesteerde dreiging breidt zich daarmee uit van het
militaire slagveld naar het civiele domein, de netwerken hierachter zijn echter vaak vervlochten. Waar het
operatiegebied en mandaat van militaire en niet-militaire veiligheidsorganisaties van elkaar verschillen zal
op inlichtingenniveau nationaal en internationaal, civiel militair moeten worden samengewerkt.
Wederzijdse uitwisseling van liaisons tussen belanghebbende organisaties, militair en niet-militair,
nationaal en internationaal kan een belangrijke katalysator zijn om de essentiële communicatie tot stand
te brengen.
‘Tracking, tracing and understanding
super-empowered individuals is essential’
Supermachtige individuen kunnen systemen veranderen, niet louter vanwege het gebruik van geavanceerde
en genetwerkte technologie en het catastrofale effect van hun acties, maar vanwege het mentale en morele
effect dat deze catastrofes hebben op de Westerse maatschappijgeest. Bin Ladens kracht op 9/11 toonde zich
veel meer in het feit dat door de schaal van de maatschappelijke ontregeling de VS nadien genoodzaakt was
hun veiligheidsstrategie aan te passen, dan in het aantal slachtoffers en de puinhopen van het WTC.
In het onderkennen van de supermachtig individuele geest, zijn motieven, zijn focus, en zijn besluitvormingsproces
(OODA) ligt de sleutel voor een succesvolle preventieve aanpak van zijn plannen. Het supermachtige
individu gebruikt irreguliere tactieken om de (soms fragiele en moeizame) samenwerking tussen
civiele militaire organisaties te frustreren, en hun voordeel te doen met de gaten en zwakheden erin. Om
effectief op te kunnen treden zal de krijgsmacht moeten investeren in het opleiden in niet-westerse en
niet-traditionele benaderingen van conflicten, training in information operations en training in gedragsvoorspellende
technieken.
‘Irregular warfare requires strong PA (Public Affairs)
awareness and readiness’
Door de nieuwe mogelijkheid van direct beschikbare nieuwsvoorziening en communicatie maken
supermachtige individuen zeer efficiënt gebruik van 24/7 nieuwsvoorziening en ander open informatiebronnen
t.b.v. hun situation awareness en ‘feedback’. Zelfs kleine dictaturen houden tegenwoordig een
aanzienlijk inlichtingenapparaat erop na. Dit vraagt om een groot ‘mediabewustzijn’, waarin o.a. het
noemen van (achter)namen wordt vermeden ter bescherming van de persoon, zijn vrienden en verwanten,
het vermijden van details over troepenbewegingen om niet onnodig bij te dragen aan de situational awareness
van de tegenstander en het minder gedetailleerd naar buiten brengen van resultaten (evaluatie schiet-/bom
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Super-Empowered Individuals and the Threat of [...] 72

incidenten) zodat het de tegenstander moeilijker gemaakt wordt de effectiviteit (van de wapenen) te
bepalen.
Oorlogscorrespondenten (dat wil zeggen: media) zijn met de 1 e Golfoorlog bewust betrokken in de
verslaggeving van de vaak razendsnelle oorlogshandelingen. Van de media mag worden verwacht dat
zij haar gehele analytische vermogen mobiliseert om de politiek en militair gevoelige informatie die zij
ontvangt voor het publiek in de juiste context te plaatsen. Ook zal zij zich ervan bewust moeten zijn dat
niet alle informatie vanzelfsprekend ook publicabel is. Een werkzame relatie tussen publieke media en de
militaire organisatie vraagt dan ook om een groot vertrouwen.
Wanneer tegenmaatregelen een kans op grote media-aandacht tot gevolg kunnen hebben, is een sterke
en professionele militaire PR (ad hoc en duurzaam) essentieel, om zodoende het publiek en politiek
vertrouwen in de legitimiteit van de genomen maatregelen zeker te stellen.
Bij het inrichten van de krijgsmacht zal de militaire organisatie rekening moeten houden met het kunnen
anticiperen en inzetten van de juiste capaciteiten in antwoord op de fluïde tactiek van de tegenstander, die
voortdurend contextueel en opportunistisch de momentane zwakheden van de eigen eenheden probeert
uit te buiten. Anderzijds zal de militaire organisatie zich er ook van bewust moeten worden dat de totale
omvang van de strijd zich niet tot het ‘klassieke, militaire slagveld’ beperkt, maar dat diverse onderdelen
van het gevecht zich op een zogenaamd ‘geïntegreerd slagveld’ (w.o. het civiele, commerciële en informatie
domein), kunnen en zullen afspelen. Dit betekent dat bij de inrichting van de krijgsmacht aandacht moet
zijn voor het ontwikkelen van capaciteiten die het gewenste effect kunnen brengen op deze domeinen.
Maatschappelijke zwakten en vitale elementen hebben de grootste aantrekkingskracht op de asymmetrische
vijand. Dit betekent dat de Nederlandse krijgsmacht in staat moet zijn samen met haar veiligheidspartners
de kwetsbare civiele infrastructuur te onderkennen en te beschermen. Omdat door het supermachtige
individu de gemanifesteerde dreiging zich uitbreidt van het militaire slagveld naar het civiele domein,
zal op inlichtingenniveau nationaal en internationaal, civiel en militair moeten worden samengewerkt.
Tenslotte is een groot ‘mediabewustzijn’ bij militair personeel, aangeleerd door training in information
operations, belangrijk zodat men zich bewust is van enerzijds de PR-mogelijkheden en anderzijds de
maatregelen die men kan nemen tegen het verkrijgen van inlichtingen en situational awareness door de
tegenstander. Bij de inrichting van de krijgsmacht dient rekening te worden gehouden met de hiervoor
benodigde capaciteiten.
Conceptuele en technologische ontwikkelingen – Super-Empowered Individuals and the Threat of [...] 73

Strategische vragen
Personeel:
arbeidsaanbod,
wervingskracht
en behoud
Deelverkenningen
Toekomstscenario’s
Krijgsmachtproelen
Beleidsoverwegingen
Beleidsopties

Onderzoeksvraag
iii.2.1 Arbeidsaanbod
Hoe ontwikkelt zich het arbeidsaanbod voor Defensie?
❚ Hoe ziet de demografische ontwikkeling in Nederland er uit? (Leeftijd, geslacht, etniciteit, etc.)
❚ Hoe ontwikkelt de arbeidsmarkt zich? (opleidingsniveau en – type, vormen van arbeidsrelaties,
rechtspositie)
❚ Welke maatschappelijke ontwikkelingen en nieuwe doelgroepen zijn relevant voor het kwantitatieve
en kwalitatieve aanbod van personeel voor Defensie? Hierbij dienen onder meer de volgende aspecten
in ogenschouw te worden genomen:
- Imago van de krijgsmacht
- Generatie 0.3: Werk als verlengstuk van ontspanning
- Overgewicht bij jongere generaties
- Toename criminaliteit onder jongeren
- Verdergaande individualisering
- Pluriforme samenleving
- Langer werken
❚ Internationalisering/uitbreiding EU
❚ Hoe ontwikkelt de concurrentie- en arbeidsmarktpositie van Defensie zich gelet op deze ontwikkelingen,
met name waar het gaat om specifieke categorieën personeel zoals bijvoorbeeld schaarse categorieën
personeel?
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud 76

Onderzoeksvraag
iii.2.3 Wervingskracht
Welke elementen zijn (deels) bepalend voor de wervingskracht van Defensie? Wat is te verwachten
ontwikkeling van deze wervingskracht in de toekomst? Wat is het effect op eisen te stellen aan en
organisatie van werving, selectie, opleiding, personeelszorg en beheer van personeel?
Onderzoeksvraag
iii.2.4 Behoud van personeel
Welke elementen zijn (deels) bepalend voor het behoud van personeel bij Defensie? Wat is de te
verwachten ontwikkeling voor dit behoud. Wat is hiervan het effect op de organisatie en eisen te stellen
aan opleiding en personeelszorg?
Beantwoord door: TNO Kwaliteit van Leven (Den Haag 2009)
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud 77

Inhoudsopgave
Management samenvatting 82
Structurele schaarste en toenemende diversiteit 82
Invloedrijke maatschappelijke ontwikkelingen 83
Implicaties voor werving en selectie 86
Implicaties voor behoud van personeel 86
Strategische keuzes 87
Achtergrond, vraagstelling en aanpak 88
Achtergrond 88
Verkenningen als fundament voor besluitvorming 88
Vraag- en aanbodzijde 88
Vraagstelling 89
Hoofdvraag 1: Arbeidsaanbod voor Defensie 89
Hoofdvraag 2: Wervingskracht 89
Hoofdvraag 3: Personeelsbehoud 89
Aanpak van het onderzoek 89
Fase 1: Deskresearch 89
Fase 2: Verdiepende interviews 90
Fase 3: Expertmeetings P&O adviseurs 90
Beïnvloedbare versus autonome trends, ontwikkelingen en implicaties 91
Arbeidsmarktaanbod voor Defensie 2020 92
Demografische ontwikkelingen 92
Bevolking 93
Vergrijzing en ontgroening 93
Allochtonen 93
Huishoudens, meer eenpersoonshuishoudens 94
Arbeidsmarktontwikkelingen 94
Participatie 94
Mannen en vrouwen, jong en oud 95
Allochtonen 95
Schaarse groepen 95
Conclusies 96
Diversiteit troef 96
Grote problemen om aan technici te komen 96
Toenemende concurrentie op zorgpersoneel 97
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud 78

Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 98
Schaarste van arbeidscapaciteit 98
Druk om te participeren bij nieuwe doelgroepen vraagt nieuwe competenties 99
Differentiatie in arbeidsmarktbenadering gericht op divers aanbod 99
Combinatie van arbeid en zorg, werk en privé 100
Discrepantie aard van het werk en nieuw aanbod 100
Werken op afstand; onbemand materieel vraagt andere skills 101
Ontwikkeling in ‘variabel’ leiderschap 101
Schaarste impliceert aantrekkelijk zijn voor beperkt aanbod én vraag beperken 101
Samenwerking voor kwaliteit 102
Uitbesteding van taken, borgen van kwaliteit 102
Aanschaf materieel passend bij beschikbare capaciteiten 102
Globalisering 103
Langere arbeidsketens, samenwerking en netwerken 103
Internationale samenwerking, specialisatie, uitbesteding en private militaire eenheden 104
Internationale samenwerking vraagt culturele en talenkennis 104
Globalisering en uitbesteding; contractpartners voor operationele eenheden 105
Nieuwe risico’s en bureaucratisering 105
Regionale gebondenheid van werknemers 106
Uiteenlopende omstandigheden operatiegebieden 106
Well-being/ individualisering 106
Combineren van werk en privé 107
Maatwerk in arbeidsrelaties 107
Zingeving, beroepseer en groepsgevoel 108
Ongezond aanbod voor een gezonde werkgever 108
Klimaat en milieu 108
Schaarste aan grondstoffen; zoeken naar alternatieven 109
Beschermen van schaarse grondstoffen en schone ruimte 109
Optreden tijdens en na milieurampen, natuurgeweld 109
Technologische dominantie 110
Virtualisering van het werk 110
Aantrekkingskracht op jongeren, uitdaging voor ouderen 111
Betrouwbaarheid, visuele identificatie 111
Virtualiseren betekent anders werken en anders opleiden 111
Cognitieve belasting 111
Nieuwe materialen, nanotechnologie 111
Informatieverwerking en cognitieve vaardigheden 112
Robotisering van de arbeid; minder fysiek, minder risico 112
Virtuele veiligheid; privacy en betrouwbaarheid van systemen 113
Conclusies 113
Maatschappelijke trends en hun implicaties 113
Schaarste van arbeidscapaciteit 113
Technologie dominantie 114
Globalisering 114
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud 79

Well-being/ individualisering 114
Klimaat en milieu 114
Tot slot: Wat zijn beïnvloedbare en autonome trends? 115
Wervingskracht Defensie 118
Bepalende elementen 119
Effecten en betekenis voor de wervingskracht 120
Werving en selectie 120
Arbeidsvoorwaarden 121
Opleiding 121
Personeelszorg 122
Personeelsbeheer 122
Conclusies 123
Behoud van personeel 124
Bepalende elementen 125
Effecten en betekenis voor het behoud van personeel 126
- Arbeidsinhoud en -eisen 126
- Arbeidsvoorwaarden 126
- Lange termijn: persoonlijke ontplooiing en ontwikkeling 126
- Op de goede weg met FPS 127
Opleiding 127
- Opkomende competenties 127
- Inhoud opleidingsaanbod medebepaald door samenwerking 127
- Van hiërarchisch leiderschap naar aansturing op competenties en coaching 127
- Opleiding in de regio minder relevant voor behoud dan voor werving 128
Personeelszorg 128
Personeelsbeheer 128
Conclusies 129
Conclusies en aanbevelingen 130
Demografische en arbeidsmarktontwikkelingen (hoofdstuk 3) 130
Maatschappelijke trends en hun implicaties (hoofdstuk 4) 131
- Beïnvloedbare versus autonome trends en ontwikkelingen 132
Wervingskracht (hoofdstuk 5) 132
Behoud (hoofdstuk 6) 133
- Diversiteit vraagt ruimte voor maatwerk 133
- Cultuuromslag voor leidinggevenden 133
- Creatief met loopbanen in competentiemanagement 133
- Kwaliteit van zorg voor veiligheid, gezondheid en welzijn 133
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud 80

Bijlagen 134
Bijlage A – Figuren en tabellen 134
Bijlage B – Gebruikte literatuur 150
Bijlage C – Implicatiebomen expertmeetings 152
Bijlage D – Kans-Impact van bepalende elementen 162
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud 81

1.
Managementsamenvatting
TNO heeft voor Defensie de aanbodzijde van de arbeidsmarkt tot 2020 verkend en de ontwikkelingen in
kaart gebracht die relevant zijn voor het arbeidsmarkt- en personeelsbeleid van het komende decennium.
Structurele schaarste en toenemende diversiteit
Gegeven de demografische ontwikkelingen en de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt is de totale omvang
van de beschikbare arbeidscapaciteit tot 2025 stabiel. Echter, de samenstelling van het aanbod verandert
nadrukkelijk: meer vrouwen (vooral 30+), meer ouderen en meer allochtonen.
De veranderende samenstelling van het aanbod, samen met een sterke vergrijzing en kennisgedreven
veranderingen zorgen dat Defensie te maken krijgt met schaarste voor bepaalde beroepsgroepen. De
grootste knelpunten zullen zich voordoen bij (vooral hoger opgeleid) technisch personeel, ICT, openbare
orde en veiligheid, bij medisch- en zorgpersoneel op alle niveaus en bij scheepskapiteins, piloten en
luchtverkeersleiders. De huidige recessie doet niets af aan het structurele karakter van de schaarste,
temeer vanaf 2025 de totale arbeidscapaciteit zal krimpen.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Management samenvatting 82

De samenstelling van zowel het militair als het burgerpersoneel wordt nadrukkelijk meer divers. Om de
diverse doelgroepen te kunnen ‘binden en boeien’ zijn differentiatie en maatwerk nodig in de benadering
en aansturing van mensen, in arbeidsrelaties en in ontwikkelmogelijkheden.
Invloedrijke maatschappelijke ontwikkelingen
Naast de schaarste van arbeidscapaciteit is een aantal belangrijke maatschappelijke trends te onderscheiden
dat relevant is voor de werving en het behoud van personeel. Deze trends zijn mede het gevolg van vijf
majeure ontwikkelingen: toenemende dominantie van technologie, globalisering, individualisering en
behoefte aan well-being en de veranderingen van klimaat en milieu.
De defensieorganisatie kan deze ontwikkelingen slechts in beperkte mate beïnvloeden. Er bewust op
inspelen is echter belangrijk: globalisering biedt bijvoorbeeld de mogelijkheid om via internationale
samenwerking of uitbesteding van taken antwoorden op de schaarste te vinden en ruimte voor individuele
behoeften is absoluut noodzakelijk om het beschikbare potentieel op de arbeidsmarkt te kunnen binden.
In onderstaand schema staan de beïnvloedbare trends en de mogelijkheden voor Defensie om hier op in
te spelen.
Thema Trends Kan Defensie beïnvloeden door
Globalisering Internationale
samenwerking
Well-being /
individualisering
Uitbesteding taken
Uiteenlopende omstandigheden
operatiegebieden
Combineren werk en privé
Maatwerk in arbeidsrelaties
❚ Deelname internationale netwerken
❚ Internationale taakspecialisatie
❚ Uitbesteden van logistiek en medische zorg
aan civiele partners
❚ Uitbesteding defensietaken aan private
militaire eenheden
❚ Gebiedsspecifieke vulling van eenheden
❚ Opleidingen, trainingen en zorg toespitsen
op omstandigheden in verschillende gebieden
❚ Aantrekken van allochtonen die bekend zijn
met omstandigheden in bepaalde gebieden
❚ Kaders scheppen voor keuzes inhoud en
aard werk (fases levensfasebeleid)
❚ Inspelen op uiteenlopende behoefte aan
maatwerk
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Management samenvatting 83

Thema Trends Kan Defensie beïnvloeden door
Technologie Virtualisering van het werk
Cognitieve belasting door
werken met nieuwe
technologie
Informatieverwerking en
cognitieve vaardigheden
Nieuwe materialen,
nanotechnologie
Robotisering
❚ Vergroten afstand mens en operatiegebied
❚ Aantrekkingskracht op jongeren
❚ Uitdaging voor ouderen
❚ Betrouwbaarheid regelen – virtuele identificatie
❚ Anders werken en anders opleiden
❚ Psychische zorg uitbreiden
❚ Ontwikkelen preventieve therapieën
❚ Upgrading van kennis en vaardigheden
❚ Rekening houden met wisselende cognitieve
vaardigheden
❚ Toepassing bevorderen
Preventie tegen mogelijke risico’s
❚ Stimuleren technologische innovatie
❚ Robotiseren combineren met veiliger maken
van het werk
❚ Extra inzet van vrouwen en gehandicapten
mogelijk maken d.m.v. robotisering
Op andere trends zoals de demografische ontwikkelingen heeft Defensie geen invloed. Deze ontwikkelingen
zijn een gegeven, maar ook hier kan Defensie met gericht beleid op inspelen. In onderstaand overzicht
staan de mogelijkheden van Defensie om beleidsmatige antwoorden te bieden op deze autonome trends.
Thema Trends Reactiemogelijkheden van Defensie
Demografie: Vergrijzing
Meer allochtonen, vrouwen,
ouderen
Meer
eenpersoonshuishoudens
❚ Verhoging pensioengerechtigde leeftijd
❚ Levensfasebeleid
❚ Aanpassen van werkomstandigheden aan
ouder personeel
❚ Diversiteitbeleid
❚ Alleenstaande jongeren interessante doelgroep
voor defensie
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Management samenvatting 84

Thema Trends Reactiemogelijkheden van Defensie
Arbeids-capaciteit Minder mannen, meer
vrouwen
Tekort aan specialisten:
technici, medisch personeel,
ICT-ers, veiligheidspersoneel,
scheepskapiteins en
stuurmannen, piloten en
leidinggevenden transport
Globalisering Wereldwijde verspreiding
nieuwe risico’s
Well-being /
individualisering
Regionale gebondenheid
Zingeving
Ongezond arbeidsaanbod
Klimaat en milieu Schaarste aan grondstoffen
Beschermen grondstoffen
en schone ruimte
Milieurampen,
natuurgeweld
Werk aantrekkelijker maken voor vrouwen door:
❚ Aanpassen functies en werk
❚ Uitbouwen van vrouwvriendelijke
bedrijfscultuur
❚ Uitbouwen combinatie werk en zorg werk
en privé
❚ Verbeteren primaire en secundaire
arbeidsvoorwaarden
❚ Stimuleren opwaartse mobiliteit door opleiding
en scholing
❚ Uitbesteden bepaalde werkzaamheden
❚ Aanschaf materiaal passend bij beschikbare
capaciteit
❚ Identificeren en beoordelen nieuwe risico’s
❚ Snel en flexibel reageren op nieuwe risico’s
❚ Opleidingsmogelijkheden in de regio bieden
❚ Werk (kazernes) concentreren in dichtbevolkte
gebieden
❚ Werk bij defensie presenteren als een uitdaging
❚ Promoten beroepseer
❚ Defensieorganisatie als gemeenschap
❚ Gezondheidsbevorderende maatregelen
❚ Arbozorg en curatieve zorg integreren
❚ Inzet chronisch zieken bevorderen
❚ Toepassing innovatief en energiezuinig materieel
❚ Inrichten van interventiecentra wereldwijd
❚ Bredere inzetbaarheid defensieonderdelen
❚ Specialisatie: gevechtseenheden versus
eenheden voor rampenbestrijding
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Management samenvatting 85

Implicaties voor werving en selectie
Het meeste waarschijnlijke scenario voor Defensie is de ontwikkeling naar een netwerkachtige organisatie
met een hoge mate van diversiteit in taken en personeel. Defensie moet bij de werving en selectie inspelen
op een potentieel dat gekenmerkt wordt door meer allochtonen, vrouwen en ouderen. De belangrijkste
aandachtspunten daarbij zijn:
❚ Ruimte bieden (in arbeidsvoorwaarden) om werk te combineren met individuele belangen op sociaal
en persoonlijk vlak.
❚ Ruimte bieden voor verschillende loopbaanpaden en ontwikkelrichtingen die aansluiten bij competenties,
fysieke gesteldheid en persoonlijke doelstellingen. Deze loopbaanpaden kunnen dwars door de
verschillende defensieonderdelen heen lopen. Werving en selectie kunnen in die zin ook nadrukkelijker
gezamenlijk worden opgepakt en worden gecombineerd met doorstroombeleid.
❚ Nadrukkelijker afwegen van de eisen aan de fysieke gesteldheid tegen de andere competenties van
het individu en de eisen die het werk stelt.
❚ Oriëntatie op regionale behoeften. Het kunnen volgen van een opleiding en het vinden van werk in
de regio waar mensen wonen, maakt het aantrekkelijker voor toekomstige werknemers om te kiezen
voor een loopbaan bij Defensie. Bovendien kan Defensie gerichter inspelen op ontwikkelingen op de
(regionale) arbeidsmarkt.
❚ Een sterke kant als aandacht, zorg en voorzieningen voor de gezondheid van het personeel nadrukkelijk
profileren en mogelijk uitbouwen.
Implicaties voor behoud van personeel
De aandachtspunten die gelden voor de werving en selectie van nieuw personeel gelden ook voor het
behoud van personeel. Om goed gekwalificeerd personeel te behouden, zal Defensie tegemoet moeten
komen aan de toenemende diversiteit van het personeelsbestand en dus aan individuele belangen en
doelstellingen. Dit moet tot uitdrukking komen in maatwerk in arbeidsvoorwaarden, een competentiegericht
ontwikkelbeleid en een goed gestructureerd loopbaanbeleid voor Defensiepersoneel over de
Defensieonderdelen heen en ook daarbuiten.
De invoering van het Flexibel Personeelsysteem (FPS) per 1 januari 2008 sluit hier goed op aan. De vraag
is wel in hoeverre een sterk individu- en competentiegericht personeelbeleid zich goed blijft verhouden
tot het traditioneel sterk hiërarchisch functiemodel. De functionaliteit van dit model kan qua doorstroommogelijkheden
en -tempo gaan conflicteren met de behoefte om beter in te spelen op individuele
ontwikkelbehoeften en loopbaanmogelijkheden binnen en buiten de Defensieorganisatie. Een nadere
verkenning van de aansluiting van het FPS op het bestaande functiemodel en de mogelijkheden om
daadwerkelijk naar competenties en loopbaanwensen te worden ingezet, verdient aanbeveling. Ook voor
het leidinggevende kader betekent de verschuiving van leiding geven op basis van hiërarchie en functie
naar aansturing op basis van competenties en persoonlijke behoeften een cultuuromslag. Draagvlak bij
en opleiding van het leidinggevende kader is nodig om een dergelijke omslag succesvol uit te voeren.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Management samenvatting 86

Strategische keuzes
Concluderend: het is zondermeer noodzakelijk voor het behoud en de werving van personeel om het beleid
in te richten op een meer diverse personeelsamenstelling en op individuele (loopbaan)mogelijkheden,
doelstellingen en belangen van (toekomstige medewerkers). Daarnaast zal een aantal strategische keuzes
bepalend zijn voor de druk om nieuw potentieel te werven en te selecteren. Het gaat in het bijzonder om
keuzes ten aanzien van ‘outsourcing’ en de inkoop van nieuw materieel. Bij ‘outsourcing’ van bijvoorbeeld
onderhoudstaken neemt de behoefte aan technici af, maar tegelijkertijd moet het onderhoud wel worden
gewaarborgd. Bij inkoop van nieuw materieel is het belangrijk om vooral ook een inschatting te maken van
de eisen die het nieuwe materieel stelt aan kennis om met het materieel te werken en het te onderhouden.
Strategische keuzes over vernieuwing, (internationale) samenwerking en uitbesteding van taken zullen dus
steevast moeten worden afgezet tegen personele consequenties en (on)mogelijkheden. Hierbij helpt het
om de beschikking te hebben over een defensiebreed en steeds actueel overzicht (een personeelsmonitor)
van beschikbare en gevraagde competenties.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Management samenvatting 87

2.
Achtergrond,
vraagstelling
en aanpak
Achtergrond
Verkenningen als fundament voor besluitvorming
In de beleidsbrief “Wereldwijd Dienstbaar” uit 2008 kondigde het Nederlandse kabinet aan verkenningen
te zullen uitvoeren naar het niveau van de defensiebestedingen op langere termijn in relatie tot het
ambitieniveau voor de krijgsmacht. Dit om aan de hand van goed onderbouwde en realistische scenario’s
te kunnen bezien hoe de krijgsmacht er in latere jaren uit zal zien. Het plan van aanpak dat voor de
Verkenningen is opgesteld stelt dan ook centraal dat alleen objectief en analytisch gedegen onderzoek ten
grondslag kan liggen aan de verkenningen. Alleen dan kunnen zij het fundament zijn voor scenariostudies
die als basis dienen voor toekomstige politieke besluiten over de Nederlandse defensie-inspanning.
Vraag- en aanbodzijde
In het plan van aanpak bij de verkenningen wordt een tweetal invalshoeken gepresenteerd: een verkenning
van de vraagzijde (beroep op de krijgsmacht) en een verkenning van de aanbodzijde (krijgsmacht als organisatie).
Bij de verkenning van de vraagzijde gaat het vooral om factoren en ontwikkelingen die van invloed zijn
op de omvang en de aard van het beroep dat in de toekomst op de krijgsmacht wordt gedaan. Bij de
verkenning van de aanbodzijde gaat het vooral om factoren en ontwikkelingen die van invloed zijn
op de toekomstige keuzemogelijkheden ten aanzien van de samenstelling, toerusting, bedrijfsvoering en
financiering van de krijgsmacht. Het beschrijven van de belangrijkste factoren en ontwikkelingen die van
invloed zijn op de aanbodzijde van de arbeidsmarkt voor defensie staat mede centraal in deze rapportage.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Achtergrond, vraagstelling en aanpak 88

Vraagstelling
Het Ministerie van Defensie heeft TNO gevraagd de verkenning van de aanbodzijde van de arbeidsmarkt
voor Defensie tot 2020 uit te voeren en actief mee te denken bij de doorvertaling van de belangrijkste
elementen uit deze verkenning voor het arbeidsmarkt- en personeelsbeleid van Defensie. Daarbij ligt de
nadruk op de werving en het behoud van categorieën personeel, die nu al schaars zijn of die naar verwachting
in de komende jaren schaars zullen worden. Een drietal hoofdvragen en een aantal deelvragen staan
centraal in dit project.
Hoofdvraag 1: Arbeidsaanbod voor Defensie
❚ Welke zijn de demografische ontwikkelingen in Nederland tot 2020?
❚ Hoe ontwikkelt zich, mede in het verlengde van deze demografische ontwikkelingen, het arbeidsmarktaanbod
zich tot 2020?
❚ Welke maatschappelijke ontwikkelingen zijn relevant voor het aanbod van personeel voor Defensie?
❚ Hoe ontwikkelt zich gezien deze demografische en maatschappelijke ontwikkelingen, de concurrentiepositie
van Defensie op de arbeidsmarkt, met name waar het gaat om schaarse categorieën personeel?
Hoofdvraag 2: Wervingskracht
❚ Welke elementen zijn bepalend voor de wervingskracht van Defensie?
❚ Wat is de te verwachten ontwikkeling van deze wervingskracht in de komende jaren?
❚ Wat is het effect van deze ontwikkelingen op eisen te stellen aan en organisatie van werving, selectie,
opleiding, personeelszorg en beheer van personeel?
Hoofdvraag 3: Personeelsbehoud
❚ Welke elementen zijn bepalend voor het behoud van (geschikt) personeel voor Defensie?
❚ Wat is de te verwachten ontwikkeling voor het behoud van personeel in de komende jaren?
❚ Wat is het effect van deze ontwikkelingen op de organisatie en eisen te stellen aan opleiding
en personeelszorg?
Aanpak van het onderzoek
Om een antwoord te formuleren op de hierboven genoemde hoofd- en deelvragen hebben wij een
drietal activiteiten verricht, te weten:
Fase 1: Deskresearch
Doel van deze eerste fase is te komen tot een betrouwbare en objectieve inschatting van de aard en omvang
van het arbeidsaanbod op de Nederlandse arbeidsmarkt in 2020. Daartoe is een veelheid aan actuele,
beschikbare en relevante bronnen met informatie over de arbeidsmarkt nu en in de toekomst bijeengebracht.
De focus ligt daarbij op nationale arbeidsmarkt(prognose)studies die zich uitstrekten
tot 2020 en later. In de literatuurlijst bij deze rapportage wordt een volledig overzicht gegeven van de
geraadpleegde bronnen. Wij hebben, naast TNO publicaties, vooral gebruik gemaakt van publicaties van:
❚ Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)
❚ Centraal Planbureau (CPB)
❚ Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt (ROA)
❚ Centrum voor Werk en Inkomen (CWI)
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Achtergrond, vraagstelling en aanpak 89

❚ Raad voor Werk en Inkomen (RWI)
❚ Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP)
Fase 2: Verdiepende interviews
In een negental interviews hebben we gevraagd in hoeverre de demografische en arbeidsmarktontwikkelingen
die van invloed zijn op het arbeidsaanbod tot 2020 worden herkend. Ook hebben we gevraagd aan
te geven wat de belangrijkste trends en ontwikkelingen zijn en wat de implicaties van deze trends zijn voor
Defensie als geheel en het onderdeel van Defensie waarvoor gesprekspartners werken in het bijzonder.
De nadruk heeft daarbij gelegen op de positie van Defensie in de arbeidsmarkt en de samenstelling van
het arbeidsaanbod in de toekomst.
De informatie uit de interviews is verwerkt in de beschrijving van demografische en arbeidsmarktontwikkelingen
en in de beschrijving van maatschappelijke ontwikkelingen en trends en hun implicaties voor
Defensie.
We hebben in dit project gesproken met de volgende personen:
❚ Luitenant-generaal Leijh, Hoofddirecteur Personeel;
❚ Kolonel Vroege, hoofd personeelsmanagement Koninklijke Luchtmacht;
❚ Commandeur Itzig Heine, directeur operationele ondersteuning, Koninklijke Marine en collega’s;
❚ Mevrouw Miedema, directeur Personeelsbeleid;
❚ Mevrouw Schelkers-Breed, directeur P&O, bestuursstaf en collega's;
❚ Mevrouw Kreunen, plv directeur P&O CDC;
❚ De heer de Ruijter, directeur P&O DMO, en collega’s;
❚ De heer Leben, plv directeur P&O KMAR;
❚ Brigade Generaal Maijers; Commandant Personeelscommando, Koninklijke Landmacht, en collega’s.
Fase 3: Expertmeetings P&O adviseurs
In een tweetal bijeenkomsten zijn wij vervolgens met P&O’ers van de verschillende defensieonderdelen
en enkele TNO experts op zoek gegaan naar de belangrijkste maatschappelijke ontwikkelingen en hun
implicaties op de wervingskracht van defensie en op het behoud van personeel. Dit hebben we gedaan
onder begeleiding van Futureconsult, een bedrijf gespecialiseerd in toekomstscenario-ontwikkeling.
Tijdens deze expertmeetings zijn bij vijf grote trends (globalisering, dominantie van technologie, schaarste
van arbeidscapaciteit, klimaat en milieu en well-being/ individualisering) zogenaamde implicatiebomen
ontwikkeld. Deze zijn in bijlage B weergegeven en in hoofdstuk 3 beschreven. In deze implicatiebomen zijn
de voor werving en behoud bij Defensie belangrijkste implicaties benoemd en is aangegeven of sprake is
van negatieve of positieve (vervolg)implicaties. De volgens de deelnemers aan de expertmeetings belangrijkste
implicaties van maatschappelijke en andere trends worden besproken in het vierde en vijfde
hoofdstuk van dit rapport. Ook komt in deze hoofdstukken aan de orde wat de impact is van verschillende
trends en implicaties op de werving respectievelijk het behoud van personeel bij Defensie en hoe groot de
kans wordt geschat dat bepaalde implicaties zich voor zullen doen. De expertmeetings werden afgesloten
met de vraag wat het effect van de belangrijkste ontwikkelingen en implicaties van die ontwikkelingen zou
zijn op werving en selectie, personeelszorg, opleiding en beheer van personeel.
Doel van de expertmeetings was het om te komen tot een helder en gedragen antwoord op de hoofdvragen
2 en 3. Hoofdstuk 4 geeft antwoord op hoofdvraag 2. Hoofdstuk 5 geeft antwoord op hoofdvraag 3.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Achtergrond, vraagstelling en aanpak 90

Beïnvloedbare versus autonome trends,
ontwikkelingen en implicaties
In hoofdstuk 3 van dit rapport beschrijven wij de belangrijkste maatschappelijke trends en ontwikkelingen
en hun implicaties voor het aanbod van arbeid voor Defensie. Sommige trends en ontwikkelingen
voltrekken zich min of meer onafhankelijk van de politieke en militaire keuzes van Defensie én de
Nederlandse overheid (autonome trends). Andere trends en ontwikkelingen doen zich juist alleen of vooral
voor bij bepaalde politieke en militaire keuzes van Defensie én van de Nederlandse overheid (beïnvloedbare
trends). Hetzelfde geldt voor de in dit rapport beschreven implicaties van trends en ontwikkelingen voor het
aanbod van arbeid voor Defensie. Of en in hoeverre trends en ontwikkelingen daadwerkelijk de beschreven
implicaties hebben, hangt deels of zelfs volledig af van politieke en militaire keuzes die Defensie en de
Nederlandse overheid in de toekomst maken. Bij de beschrijving van de implicaties van maatschappelijke
trends en ontwikkelingen geven wij voor zover mogelijk aan in hoeverre sprake is van een beïnvloedbare
trend of implicatie, waaraan Defensie zelf sturing zou kunnen geven door bepaalde keuzes wel of niet te
maken, of van een autonome trend of implicatie, waaraan de Defensieorganisatie niet zozeer sturing kan
geven door keuzes te maken, maar waarop zij zich wel kan (en vaak ook zal moeten) voorbereiden.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Achtergrond, vraagstelling en aanpak 91

3.
Arbeidsmarktaanbod
voor Defensie 2020
Demografische ontwikkelingen
Belangrijkste conclusies (zie ook figuren 1 tot en met 9 in bijlage A)
❚ Lichte toename bevolking als gevolg van:
- geboorteoverschot
- positief migratiesaldo
- ouder wordende bevolking
❚ Nauwelijks ontgroening, niet minder jongeren.
❚ Vergrijzing zet door met top in 2038, wel meer ouderen
❚ Meer westerse allochtonen (EU/MOE landen en niet lidstaten)
❚ Meer niet-westerse allochtonen (in Nederland geboren/ 2 e generatie)
❚ Meer eenpersoonshuishoudens:
- vooral oudere vrouwen (65plus)
- mannen van middelbare leeftijd (40-50 jaar)
- 25% jongeren alleenstaand, ook in 2030 zo
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Arbeidsmarktaanbod voor Defensie 2020 92

Bevolking
Tot 2025 groeit de bevolking met ongeveer 500.000 personen tot 16,9 miljoen personen (Van den Broek et
al. 2008). De groei wordt veroorzaakt door een geboorteoverschot, een positief migratiesaldo en een ouder
wordende bevolking. Het geboorteoverschot komt vooral voor rekening van de 2 e generatie niet-westerse
allochtonen, die ook de komende decennia gemiddeld genomen nog meer kinderen krijgen dan autochtonen
en westerse allochtonen. Het positieve migratiesaldo komt vooral voor rekening van de westerse
allochtonen, vooral vanuit de EU en Midden en Oost Europese landen (MOE-landen), zoals Polen, Hongarije
en Roemenië. De bevolkingsgroei neemt elk jaar in omvang licht af. In 1970 groeide de bevolking nog met
160.000 per jaar, in 1990 was dat 120.000, in 2010 wordt een groei van 35.000 verwacht, maar in 2030 zal
de groei niet meer dan 10.000 bedragen. In 2034 is naar verwachting de bevolkingsomvang maximaal met
ongeveer 17 miljoen. Daarna volgt een afname (Garssen en van Duin, 2006). Vruchtbaarheidscijfers blijven
licht dalen. Dat komt door de hogere huwelijksleeftijd, door de latere leeftijd waarop vrouwen kinderen
krijgen en door de langzaam toenemende kans op relatieontbinding. Ook is er een daling van het percentage
vrouwen in de vruchtbare leeftijd. Geboorteoverschot wordt hierdoor steeds kleiner.
Vergrijzing en ontgroening
Van ontgroening is tot 2025 slechts heel licht sprake. Het percentage jongeren neemt tot 2025 met 2%-punt
af (Van den Broek et al. 2008). Het aantal 20-30 jarigen neemt tot 2020 zelfs nog licht toe van 2,2 miljoen
in 2007 tot 2,32 miljoen in 2020. De toename komt vooral voor rekening van de 2 e generatie niet-westerse
allochtonen. De vergrijzingstrend is duidelijker zichtbaar. Het aantal 65 plussers neemt met 1,2 miljoen toe
tot 3,6 miljoen in 2025. Het aandeel 65-plussers stijgt van 14,5% in 2007 naar 21,4% in 2025 (Van den Broek et
al. 2008). De grijze druk neemt 1%-punt per jaar toe. In 2020 is deze 33%, in 2030 zelfs 43%. De toename van
de grijze druk kent zijn top in 2038 (47%), waarna een afname volgt (Garssen en van Duin, 2007). Opvallend
is dat vergrijzing in Nederland relatief beperkte vormen aanneemt in vergelijking tot ons omringende
landen, zoals het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Frankrijk, Spanje en Italië. Daar ligt de grijze druk
minimaal 5%-punt hoger.
Allochtonen
De komende decennia zal het aantal westerse allochtonen met 300.000 toenemen tot 1,7 miljoen in 2025.
Die toename komt vooral voor rekening van eerste generatie westerse allochtonen. Bij de tweede generatie
westerse allochtonen is de toename vooralsnog beperkt. De westerse allochtonen komen vooral uit EU/
MOE landen. In 2007 wonen in Nederland ongeveer 835.000 mensen die afkomstig zijn uit een andere EU
lidstaat. In 2020 zijn dat er 980.000. In 2030 1,1 miljoen. Ook het aantal mensen afkomstig uit andere
Europese landen (niet lidstaten) neemt de komende jaren toe, van 136.000 in 2007 tot 175.000 in 2020
en 207.000 in 2030.
Ook het aantal niet-westerse allochtonen zal de komende jaren toenemen, naar verwachting met 500.000
tot 2,2 miljoen in 2025. Deze toename komt vooral voor rekening van de tweede generatie niet-westerse
allochtonen. Kinderen van niet-westerse allochtonen die in Nederland worden geboren (Loozen en van
Duin, 2007). Vanwege het relatief hoge vruchtbaarheidscijfer onder Marokkaanse (3,2) en Turkse vrouwen
(2,3) neemt het aantal mensen met een Turkse en Marokkaanse afkomst sneller toe dan bijvoorbeeld het
aantal Surinamers, Antillianen of autochtonen (vruchtbaarheidscijfer 1,7). In 2025 zullen er daardoor in
Nederland meer Marokkaanse Nederlanders zijn dan Surinaamse.
Het vruchtbaarheidscijfer van Turkse en Marokkaanse vrouwen zal ook in 2025 naar verwachting nog hoger
zijn dan dat van autochtone vrouwen. Het verschil wordt echter wat kleiner. Vanaf 2012 heeft Nederland een
positief migratiesaldo (meer immigratie dan emigratie). Dat vooral dankzij de toename van immigratie van
niet-westerse en westerse allochtonen en de afname van emigratie van autochtonen.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Arbeidsmarktaanbod voor Defensie 2020 93

Huishoudens, meer eenpersoonshuishoudens
In 2020 zijn er zo’n 800.000 huishoudens meer dan in 2007. Dat zijn dan vooral meer éénpersoonshuishoudens.
In 2025 is naar verwachting 41% van de huishoudens een éénpersoonshuishouden. In 2007 was
dat 35%. De belangrijkste verklaringen zijn het toenemende aantal relatiebreuken en de vergrijzing van de
bevolking. De groepen die grotendeels verantwoordelijk zijn voor de toename van het aantal eenpersoonshuishoudens
zijn de mannen van middelbare leeftijd (40+) en oudere vrouwen (70+). Niet direct de
belangrijkste groepen arbeidspotentieel voor Defensie dus. 1 Daarbij dient opgemerkt dat ook jongeren,
die na het verlaten van het ouderlijk huis enige tijd alleen wonen een groot aandeel vormen binnen de
groep alleenstaanden. Bijna 25% van 20-30 jarigen woonde in 2007 alleen. Voor deze groep valt echter
geen toename te verwachten.
Arbeidsmarktontwikkelingen
Belangrijkste conclusies (zie ook figuren 10 tot en met 19 en tabel 1 in bijlage A)
Een toename van de participatiegraad onder ouderen, vrouwen, allochtonen en arbeidsgehandicapten
zal het arbeidsaanbod in sommige beroepsgroepen vergroten. Daarmee kan de groeiende vraag naar
zorg personeel en openbare orde en veiligheid deels worden opgevangen. Voor zorgpersoneel wordt
veel concurrentie verwacht vanuit de zorgsector en voor veiligheidspersoneel wordt veel concurrentie
verwacht vanuit de politie. In de technische beroepen (alle niveaus) en ICT beroepen (vooral de hogere
niveaus) zijn de problemen groot én structureel.
❚ Tot 2025 nog beperkte groei van het arbeidsaanbod, vooral door verwachte toename participatie,
daarna krimp/ structurele schaarste
❚ Meer vrouwen, vooral 30+ (vooral aanbod burgerpersoneel)
❚ Meer ouderen (45+), vrouwen én mannen (vooral aanbod burgerpersoneel)
❚ Aanbod jongeren lichte daling 15-24, 25-29 stabiel:
- militair potentieel daarmee stabiel tot licht krimpend!
❚ Iets meer niet-westerse allochtonen, alle leeftijden (militair en burger)
❚ Meer westerse allochtonen, alle leeftijden (militair en burger)
❚ Technici, grote knelpunten op VMBO, MBO 3/4 en HBO niveaus, MBO 1/2 nog redelijk aanbod
❚ Medisch, enige knelpunten op zowel MBO als HBO niveau, snel toenemende concurrentie
vanuit de Zorg
❚ ICT grote knelpunten, vooral HBO/WO niveau
❚ Openbare orde en veiligheid, overschot MBO, snel sterke concurrentie van politie,
HBO grote knelpunten
❚ Scheepskapiteins, piloten en luchtverkeersleiders grote knelpunten
Participatie
De participatiegraad zal naar verwachting tot 2020 toenemen met bijna 4%-punt naar 76%, daarna wordt
een stabilisatie verwacht tot 2040 (Euwals en van Vuuren, 2005). Daarmee lijkt een lichte groei van het
arbeidsaanbod tot ± 2025 gewaarborgd (Euwals en van Vuuren, 2005). Die groei heeft echter alles te maken
met de toename van participatie en veel minder met een toename van het aantal mensen in de leeftijd
15-65 jaar, want dat neemt juist af met zo’n 339.000 personen. In 2020 zal het aanbod van arbeid, vanwege
participatie-effecten, gegroeid zijn met 208.000 tot zo’n 7,4 miljoen. Na 2025 krijgen we echter te maken
met een structurele krimp van de werkzame beroepsbevolking. Er gaat wel een groter deel van de bevolking
in de leeftijd 15-65 aan het werk, maar het aantal neemt af. In 2030 telt de werkzame beroepsbevolking nog
maar 7 miljoen personen (Euwals en van Vuuren, 2005).
1 http://www.rivm.nl/vtv/object_map/o2377n21019.html
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Arbeidsmarktaanbod voor Defensie 2020 94

Mannen en vrouwen, jong en oud
De participatiegraad onder mannen (20-64 jaar) daalt tot 2020 licht (3%-punt) tot 82%, daarna is zij tot 2040
naar verwachting stabiel. De daling geldt zowel de hogere leeftijdscategorieën als de lagere. Ook onder
specifiek jonge mannen (militair potentieel) (20-29) wordt een lichte daling van de participatie verwacht
tot 2020. De vrouwenparticipatie zal naar verwachting tot 2020 flink stijgen. Ze bedraagt nu 61%, maar voor
2020 wordt een participatie van ± 74% verwacht. Daarna is ook onder vrouwen de participatiegraad stabiel.
Opvallend bij de vrouwen is dat het vooral de hogere leeftijdsgroepen zijn die meer zullen gaan participeren
(her- en zij-instroom). Bij jonge vrouwen (20-29) is tot 2020 de participatiegraad stabiel, mogelijk zelfs licht
dalend als gevolg van de toename in de deelname aan vervolgonderwijs. Meer participerende vrouwen dus,
maar vooral ouder dan 30. Iets minder participerende mannen, zowel jong als oud. Dat impliceert een
groeiend aanbod van vrouwen voor de burgerberoepen, maar een krimpend aanbod van zowel jonge
mannen als jonge vrouwen voor de militaire functies.
Allochtonen
We verwachten een langzame toename van het aantal niet-westerse allochtonen in de leeftijd van 20-30
jaar. Nu zijn dat er 310.000, in 2015 zullen het er 330.000 zijn en dat aantal blijft gestaag toenemen. Die
toename is voor allochtone mannen niet anders dan voor allochtone vrouwen. Bij westerse allochtonen
wordt een stevigere toename verwacht dan voor niet-westerse allochtonen. In 2007 waren er 175.000
niet-westerse allochtonen in de leeftijd 20-30 jaar. In 2015 zullen dat er naar verwachting 190.000 zijn en in
2050 290.000. Ook hier wordt voor vrouwen en voor mannen eenzelfde patroon verwacht. Conclusie luidt
dat zich de komende decennia meer westerse en niet-westerse allochtonen in leeftijd 20-30 aandienen,
zowel mannen als vrouwen. Daarmee is het aandeel van allochtonen binnen het arbeidspotentieel voor
militaire functies groeiend. Ook in de hogere leeftijdsgroepen participeren steeds meer westerse en
niet-westerse allochtonen. Ook het aandeel van allochtonen in het aanbod van burgerpersoneel wordt
dus geleidelijk aan groter.
Schaarse groepen
Binnen Defensie zijn er anno 2008 een aantal groepen personeel, waarvoor nu al schaarste wordt waargenomen.
Voor deze schaarse groepen geven we op deze plaats, voor zover beschikbaar, de arbeidsmarktprognoses
weer. Het gaat om technici, zorgpersoneel, ICT-ers, vliegers/piloten en luchtverkeersleiders.
Vooral bij de technici zijn grote knelpunten te verwachten, zowel op middelbaar als op hoger niveau. Zowel
voor middelbaar geschoolde als voor hoger geschoolde technici ontstaan er ongeveer tweemaal zoveel
banen, dan er technici instromen in de arbeidsmarkt (schoolverlaters). Op lager niveau is er de komende
jaren (tot 2012) nog sprake van een klein overschot. Daarna volgt een steeds heviger concurrentie.
❚ Middelbaar (MBO): ± 26.000 instroom per jaar tegen 46.000 baanopeningen (ROA, 2007).
❚ Hoger (HBO): ± 8.000 instroom per jaar tegen 14.000 baanopeningen (ROA, 2007).
❚ Lager (VMBO) Aanbodoverschot voor niveaus 1 en 2 (concurrentie op niveaus 3 en 4) (ROA, 2007).
❚ Grote knelpunten voor vrijwel alle technische en industrieberoepen tot 2012 (bron: ROA, 2007).
❚ Ook voor constructiepersoneel grote knelpunten (VMBO techniek grote knelpunten) (CWI, 2008).
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Arbeidsmarktaanbod voor Defensie 2020 95

Voor (para)medisch personeel worden eveneens knelpunten verwacht, zij het beperkter in omvang
en niet voor alle beroepen binnen deze categorie (bron: ROA, 2007).
❚ Middelbaar (MBO): ± 7.000 instroom per jaar tegen 9.000 baanopeningen.
❚ Hoger (HBO): ± 4.700 instroom per jaar tegen 6.500 baanopeningen.
❚ De grootste knelpunten in de personeelsvoorziening worden verwacht voor medisch analisten
en apothekers.
❚ Enige knelpunten voor verplegend personeel en doktersassistenten, artsen, apothekersassistenten
en medisch laboranten en afdelingshoofden van zorginstellingen.
❚ Minste problemen bij verpleeghulpen en leerling-verpleegkundigen en therapeuten
en verpleegkundigen.
❚ Toenemende concurrentie vanuit de Zorg. Het beslag dat de Zorgsector nu legt op de totale arbeidsmarkt
is nu 13%, in 2025 zal dat naar verwachting ongeveer 20-24% zijn (bron: Ecorys/ SEOR, 2006).
Voor ICT-personeel worden op de middellange termijn (2012) al grote knelpunten verwacht. Die tekorten
gelden vooral het hogere opleidingsniveau.
❚ Informaticaberoepen tekort tot 2012 ruim 11.000 (ROA, 2007).
❚ Op MBO niveau worden nauwelijks tekorten verwacht. (bron: ICT Office, 2008 en CWI, 2008).
❚ Op het HBO/WO niveau worden groeiende tekorten verwacht tot 2013. (bron: ICT Office, 2008).
Voor beroepen in de richting openbare orde en veiligheid worden op de middellange termijn op hoger niveau
grote tekorten verwacht, terwijl op het middelbare niveau juist een overschot verwacht wordt. Per saldo
moet Defensie echter rekening houden met grote knelpunten in de personeelsvoorziening voor openbare
orde en veiligheidsberoepen en een toenemende concurrentie van de politie op dit arbeidsmarktsegment.
❚ Middelbaar (MBO) overschot verwacht 20% (bron: Ecorys/ SEOR, 2006).
❚ Hoger (HBO) grote knelpunten.
❚ Per saldo grote knelpunten in personeelsvoorziening openbare orde en veiligheidsberoepen
(bron: ROA, 2007).
❚ Grote concurrentie van politie verwacht vanaf 2013, vanwege een grote uitstroom baby-boom.
De beroepsgroep scheepskapiteins, piloten en leidinggevenden transport staat op nummer 1 als het gaat
om knelpunten in de personeelsvoorziening op de middellange termijn 2012 (ROA, 2007). Voor luchtverkeersleiders
gelden eveneens tekorten, met de opmerking dat die tekorten voor geheel Europa gelden.
Conclusies
Diversiteit troef
Qua omvang is het aanbod van arbeid voor de komende jaren stabiel. Qua samenstelling echter allerminst.
Het aanbod van arbeid voor Defensie wordt meer divers. Dat geldt zowel het burger als het militaire
aanbod. Meer vrouwen (vooral 30+), meer ouderen en meer allochtonen (alle leeftijden) zullen tot het
arbeidsaanbod gaan behoren. Het militaire potentieel (jongeren) zal het snelst meer cultuurdivers worden.
Grote problemen om aan technici te komen
Grote problemen zullen er zijn bij het vinden van technici op alle niveaus. Ook vliegers en luchtverkeersleiders
blijven schaars. Het ‘nieuwe’ aanbod, zeker dat van vrouwen, biedt hier nauwelijks uitkomst. Bij
deze groepen zit geen uitgesproken voorliefde voor de techniek en die zal er naar verwachting ook niet
komen. Voor de komende jaren is er nog een licht overschot aan laaggeschoolde technici. De uitdaging
voor Defensie is het dan ook om deze jongeren te stimuleren door te gaan met hun opleiding.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Arbeidsmarktaanbod voor Defensie 2020 96

Toenemende concurrentie op zorgpersoneel
Voor vraag naar zorgpersoneel biedt het nieuwe aanbod overigens wel uitkomst. Dat geldt zowel vrouwen
als allochtonen, die goed vertegenwoordigd zijn in de zorgberoepen. Ondanks de vermoedelijke groei
in het aanbod van zorgpersoneel, zal de concurrentie op de arbeidsmarkt voor dat zorgpersoneel naar
verwachting zeker niet minder worden. De vraag naar zorgpersoneel neemt immers de komende jaren
minstens net zo hard toe als het aanbod van zorgpersoneel. Vooral de zorgsector heeft ook de komende
decennia een snel groeiende behoefte aan zorgpersoneel.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Arbeidsmarktaanbod voor Defensie 2020 97

4.
Maatschappelijke
ontwikkelingen en
implicaties
In dit hoofdstuk beschrijven we op basis van deskresearch, interviews en de expertmeetings de belangrijkste
maatschappelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op het arbeidsaanbod voor Defensie tot 2020. We
combineren in deze paragraaf de informatie die we hebben verzameld in interviews met directeuren en
hoofden P&O bij alle defensieonderdelen, met de informatie die wij in de expertmeetings hebben verzameld
bij medewerkers op de afdelingen P&O van de verschillende onderdelen en diensten.
Schaarste van arbeidscapaciteit
Hoofdlijnen
De in voorgaande paragrafen geschetste demografische en arbeidsmarktontwikkelingen luiden voor de
komende decennia allereerst een periode in van structurele schaarste aan arbeidscapaciteit. Anno 2008
en op de korte termijn merken we, mede vanwege de huidige economische crisis, van deze structurele
schaarste nog maar weinig. In 2020 zal structurele schaarste echter een realiteit zijn. Vooral vergrijzing
en kennisgedreven veranderingen dragen daar in belangrijke mate toe bij. Dat impliceert al het
arbeidsaanbod aanspreken én de eigen arbeidsvraag zoveel mogelijk inperken.
Belangrijkste ontwikkelingen en implicaties
❚ Nieuwe doelgroepen ‘moeten’ worden betrokken (vrouwen, ouderen, allochtonen,
arbeidsgehandicapten:
- differentiatie in arbeidsmarktbenadering (maatwerk)
- kennis van wensen en drijfveren doelgroepen
- werk en privé balans voor elke levensfase (maatwerk)
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 98

- deeltijdcontracten (maatwerk)
- loopbaanwensen ‘nieuwe’ doelgroepen (levensfasebewust beleid en maatwerk)
- langer doorwerken mogelijkheden en faciliteiten (levensfasebewust beleid en maatwerk)
❚ Meer diversiteit op de werkvloer, zowel militair als burger:
- andere bedrijfscultuur, andere aansturing en samenwerking
❚ Materieel aanschaffen dat past bij meer divers personeelsbestand (flexibel)
❚ Werk aanpassen aan kenmerken/voorkeuren arbeidspotentieel (flexibel)
❚ Tekort aan technici structureel, vraag naar technici drukken essentieel:
- automatisering, onbemand vliegen (andere skills nodig)
- uitbesteding onderhoudstaken/ operator (civiel, ‘inkoop’)
- (inter)nationale samenwerking in netwerken (andere skills)
- kwaliteitsborging binnen samenwerking (civiel/militaire)
- leiderschap in netwerken en projecten met contractanten (skills)
- leiderschap ‘op afstand’ (skills)
Druk om te participeren bij nieuwe doelgroepen
vraagt nieuwe competenties
Als gevolg van de structurele schaarste zal de druk op mensen om meer en langer te werken geleidelijk
toenemen. Deze druk ontstaat vooral doordat niet participeren op de arbeidsmarkt ‘moeilijker’ wordt
gemaakt door de Nederlandse overheid en doordat werkgevers harder zullen ‘trekken’ aan het beschikbare
arbeidspotentieel. De toegang tot sociale voorzieningen en verzekeringen wordt moeilijker en er komt
steeds meer aandacht voor preventie van uitval. Ook moet re-integratie steeds sneller verlopen, worden
wegen tot vervroegde uittreding afgesloten en verdwijnen allerlei ‘ontziemaatregelen’ voor ‘oudere
werknemers’ geleidelijk uit CAO’s. Vrouwen en ouderen zullen die druk het meest gaan voelen, maar ook
de werklozen en arbeidsgehandicapten zullen een steeds sterkere prikkel krijgen om voor zoveel uren als
mogelijk terug te keren naar de arbeidsmarkt. Mensen die nu in deeltijd werken, zullen meer en meer
onder druk komen te staan om meer uren te gaan werken. De verwachting is dat het verschil met andere
EU landen minder groot zal worden, maar ‘Nederland deeltijdland’ zal in 2020 waarschijnlijk niet helemaal
verleden tijd zijn. Ook allochtonen zullen intensiever bij het arbeidsproces worden betrokken en worden
binnengehaald om in de behoefte aan personeel te kunnen voorzien.
Dit alles heeft grote consequenties voor de cultuur op zowel de burger als de militaire werkvloer en dus ook
voor de aansturing, de manier van samenwerken en het contact met klanten en leveranciers. Daarvoor zijn
mogelijk andere competenties nodig, dan die waarover de Defensieorganisatie nu beschikt. Interculturele
vaardigheden, commerciële vaardigheden voor strategische inkoop, nieuwe leiderschapskwaliteiten voor
het aansturen van multiculturele teams of voor het aansturen van internationale netwerken die op afstand
samenwerken.
Differentiatie in arbeidsmarktbenadering gericht op divers aanbod
Door schaarste van arbeid wordt de druk van de kant van werkgevers op andere dan de ‘klassieke’ doelgroepen
voor werving groter. Ouderen, allochtonen, vrouwen en bijvoorbeeld ook arbeidsgehandicapten
of langdurig werklozen worden aan alle kanten gestimuleerd om te participeren en zullen dat naar
verwachting ook gaan doen.
Dat impliceert een toenemende diversiteit in het aanbod van arbeid voor Defensie. Het potentieel van
jongeren voor militaire functies bijvoorbeeld zal voor een snel groeiend deel uit allochtone jongeren
bestaan. Dat betekent voor Defensie dat zij, om in de personeelsbehoefte te blijven voorzien, in beeld moet
zijn en blijven bij meerdere doelgroepen. Dat vraagt om een structurele differen tiatie in de benadering van
deze verschillende doelgroepen.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 99

Hoe die differentiatie eruit ziet hangt af van de voorkeuren van de verschillende doelgroepen. Die voorkeuren
kunnen sterk uiteenlopen. Daarom is een actueel en goed zicht op voorkeuren van belang, zodat
de verschillende loopbaanmogelijkheden, die Defensie biedt, aansluiten bij de voorkeuren van haar
doelgroepen. Ook bij die van haar nieuwe doelgroepen. Overigens is een duidelijke communicatie van
alle mogelijkheden naar de arbeidsmarkt essentieel om een meer divers aanbod aan te spreken en aan
te trekken.
Een van de voordelen van de gedifferentieerde benadering van de arbeidsmarkt en een gedifferentieerd
aanbod van loopbaanmogelijkheden is dat het personeel dat Defensie aantrekt ook snel een meer divers
karakter kan krijgen. Dat impliceert ‘minder eenheidsworst en meer mensen met een eigen kleur’.
Minder eenheidsworst en meer diversiteit op de werkvloer heeft echter ook weer de nodige implicaties
voor de Defensieorganisatie. De bedrijfscultuur zal veranderen en op alle niveaus dient rekening te worden
gehouden met uiteenlopende wensen en behoeften. Niet alleen in de organisatie van het werk, maar
wellicht ook bij de aanschaf of ontwikkeling van materieel. Nu al zien we bijvoorbeeld aparte gebedsruimten
op schepen en flexibele cabines in Jeeps, zodat ook ‘kleinere’ mensen bij de pedalen kunnen. De vraag naar
dergelijke aanpassingen zal met een meer divers aanbod van arbeid alleen maar toenemen.
Combinatie van arbeid en zorg, werk en privé
Bij het aanbod van arbeid van de toekomst valt een groeiende behoefte te verwachten aan mogelijkheden
om arbeid en zorg te combineren. Meer vrouwen in de leeftijd van 30+ zullen gaan participeren en velen
van hen hebben kleine kinderen (spitsuurfase). Voor hen is de combinatie van arbeid en zorg en de balans
tussen werk en privé een belangrijke voorwaarde om tot participatie over te gaan en vooral ook waar c.q.
te blijven participeren.
Van de huidige generatie jongeren (generatie Y) weten we eveneens dat de balans werk en privé erg
belangrijk voor ze is. Contact met vrienden, mogelijkheden om te reizen en om op wisselende plekken
te werken zijn belangrijke werkaspecten voor jongeren in de ‘ontwikkelfase’.
Van mensen die ‘langer doorwerken’ (mogelijkhedenfase) valt eveneens te verwachten dat ze de laatste
jaren van hun loopbaan relatief meer gebruik willen maken van combinatiemogelijkheden, bijvoorbeeld
om ouders te verzorgen of om op kleinkinderen te passen. Ook dit heeft implicaties voor de manier waarop
Defensie loopbanen inricht en de manier waarop zij combinaties van zorg en arbeid faciliteert. Nu al
worden mogelijkheden voor taakverlichting, functieroulatie en coaching verkend om ‘ouder’ personeel
in de balans en mogelijkhedenfase van hun loopbaan optimaal te laten functioneren.
Bij burgerzware onderdelen zal in de toekomst ook thuiswerken een groeiende betekenis krijgen. Door
thuiswerkmogelijkheden te creëren en te vergroten kan ook arbeidsaanbod worden aangesproken, dat
anders niet zou worden bereikt. Gedacht kan worden aan de inzet van ‘aan huis gebonden’
arbeids gehandicapten.
Discrepantie aard van het werk en nieuw aanbod
Dat er meer vrouwen, ouderen en allochtonen aan het werk gaan is een gegeven. Wat krijgsmachtonderdelen
als de Marine, Landmacht, Marechaussee en Luchtmacht daar nu precies aan gaan hebben is de vraag.
Bij deze krijgsmachtonderdelen zien we naar verhouding bijvoorbeeld veel ‘mannenberoepen’ (techniek,
beveiliging) en in de krijgsmacht zelf werken nu eenmaal veel jongeren vanwege de fysieke eisen die aan
het personeel worden gesteld. De aard van het werk bij deze krijgsmachtonderdelen zal in de komende
decennia, zo is de verwachting, niet zoveel veranderen en dat betekent dat de werkinhoud niet direct
aansluit bij de voorkeuren van het ‘nieuwe’ aanbod. Vrouwen kiezen nu niet voor technische beroepen
en dat zullen ze, zo is de verwachting, ook in 2020 niet doen.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 100

Voor de (para)medische en meer administratieve beroepen bij Defensie is dat waarschijnlijk anders. Daar
biedt de extra druk op arbeidsparticipatie van vooral vrouwen en allochtonen juist interessante perspectieven,
zeker voor burgerzware onderdelen als CDC, DMO en HDP, maar ook voor de burger functies bij
de verschillende krijgsmachtonderdelen.
Werken op afstand; onbemand materieel vraagt andere skills
Een belangrijke implicatie van extra druk op de kwaliteit van de diensten van Defensie als gevolg van
schaarste is dat zich steeds vaker dilemma’s zullen voordoen bij de keuze tussen kwaliteit en kwantiteit
van de personele bezetting. Zeker waar het gaat om technici zal dit dilemma zich gezien de verwachte
arbeidsmarktontwikkelingen vaker gaan voordoen. Voor Defensie is het doen van concessies aan de
kwaliteit van het personeel niet wenselijk en vaak zelfs niet mogelijk of gevaarlijk. Dat geldt zeker voor
‘uitgezonden’ personeel. Daar gaat het immers om mensen levens. Waar concessies in de kwaliteit van
personeel onwenselijk zijn, zal gezocht moeten worden naar alternatieve manieren om aan voldoende
capaciteit te komen.
Een ontwikkeling die in dat opzicht zeker van belang is, en die verderop in dit hoofdstuk nog uitgebreider
aan de orde zal komen, is die van onbemand vliegen en varen. Implicatie van die trend is dat minder
technisch personeel nodig zal zijn op schepen en in vliegtuigen zelf. Geheel onbemand varen ligt overigens
minder voor de hand. Wel zal er met minder personeel gevaren gaan worden. Van het personeel dat zich
bezig houdt met onbemande vluchten worden uiteraard andere competenties gevraagd dan van vliegers.
Mensen gaan vliegtuigen, schepen en andere apparatuur immers meer op afstand, vanachter een bedieningspaneel,
bedienen. Zo wordt meer geappelleerd aan game-achtige skills. Daarmee zou het werk bij
Defensie beter kunnen gaan aansluiten bij de skills van komende generaties arbeidsaanbod. Bijkomende
implicaties zijn dat het werk veiliger wordt, doordat de afstand tot (levens)gevaarlijke situaties groeit.
Daarmee appelleert een deel van het werk van Defensie minder aan de bereidheid van personeel om het
eigen leven op het spel te zetten. Voor het onderhoud van het onbemande materieel zijn wel meer
elektrotechnici en ICT-ers nodig dan monteurs.
Ontwikkeling in ‘variabel’ leiderschap
Een andere implicatie van de toename van de inzet van onbemand materieel is dat de mensen die materieel
op afstand besturen dat wellicht voor verschillende missies zouden kunnen doen. Ook betekent het dat
zowel de mensen in een missiegebied zelf als de mensen die op enige afstand van een missiegebied
materieel besturen, dienen te worden aangestuurd. Daardoor neemt het belang van variabel leiderschap
toe. Niet alleen moeten leidinggevenden in missiegebieden zelf kunnen werken, ook moeten zij mens
en machine op afstand kunnen aansturen. Dat heeft de nodige gevolgen voor de gevraagde competenties
van leidinggevenden.
Schaarste impliceert aantrekkelijk zijn voor
beperkt aanbod én vraag beperken
Structurele schaarste zet niet alleen druk op mensen om te participeren. Het zet ook extra druk op
organisaties om de kwaliteit van hun productie en dienstverlening op niveau te houden. Waar minder
arbeidscapaciteit beschikbaar is, kan minder selectief worden geworven. Arbeidorganisaties komen voor
de keuze te staan om genoegen te nemen met arbeid van een mindere kwaliteit (en in ontwikkeling te
investeren), of om op een andere manier te voorzien in de vraag naar arbeid, door bijvoorbeeld vergaand
te automatiseren of door het werk anders en ‘slimmer’ te organiseren.
De structurele schaarste aan arbeidscapaciteit die zich voor zal gaan doen, maakt het ook voor Defensie
noodzakelijk te zoeken naar manieren om met minder mensen dezelfde (of meer) taken uit te voeren met
behoud van kwaliteit. Oplossingen kunnen worden gezocht in meer maatwerk en flexibilisering in de
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 101

arbeidsrelatie en -voorwaarden, maar ook in veranderingen in de arbeidsinhoud door bijvoorbeeld
specialisatie op taak of regio, internationale samenwerking of uitbesteding.
Samenwerking voor kwaliteit
Meer en meer wordt de komende decennia samenwerking gezocht met nationale en internationale
partners. Dit is mede noodzakelijk om dreigende tekorten aan hoogwaardig personeel op de Nederlandse
arbeidsmarkt het hoofd te bieden. Meer samenwerking zal er in ieder geval komen, maar wanneer schaarste
van technici toeneemt, wordt de noodzaak tot samenwerking versterkt, zeker als die schaarste er ook nog
voor zorgt dat de kwaliteit van het arbeidspotentieel onder druk komt te staan. Samenwerking zal niet
alleen vaker voorkomen, zij zal ook een structureel karakter krijgen in de zin dat de Defensieorganisatie
steeds meer een netwerkorganisatie wordt, waarin zowel nationaal als internationaal wordt samengewerkt
en waarin zowel civiele als militaire organisaties deelnemen.
De belangrijkste implicaties van meer samenwerking in netwerken zijn dat er veel meer gevraagd wordt
van de communicatievaardigheden van mensen, van hun informatieverwerkingscapaciteiten. Ook worden
andere competenties gevraagd van mensen die diensten en materieel inkopen bij partners en van mensen
die samenwerken in wisselende projecten en in teams met een wisselende samenstelling managen.
Uitbesteding van taken, borgen van kwaliteit
Daar waar het steeds moeilijker wordt om geschikt personeel te vinden, ligt naast samenwerking of in
het verlengde van samenwerking, ook uitbesteding van taken, steeds meer voor de hand. Als gevolg van
schaarste zal Defensie mogelijk steeds meer de noodzaak voelen zich te concentreren op haar primaire taak:
veiligheid. Zij zal zich gaan specialiseren in het verrichten van taken die daar direct mee verband houden.
Dat betekent, mede afhankelijk van de omvang van de schaarste, uitbesteding van ondersteunende taken,
die nu nog door Defensie zelf worden uitgevoerd. Onderhoud van materieel, catering, facilitaire diensten,
administratie, geestelijke verzorging, enzovoorts. Voor technische en bijvoorbeeld zorgtaken verwachten
we schaarste en dus ligt als eerste uitbesteden van die taken in de lijn der verwachting. Dat geldt zowel de
civiele als (nu nog) militaire technische en zorgtaken, zoals het onderhoud van materieel in missiegebied,
maar ook de bemensing van veldhospitalen. Er wordt in Afghanistan ook nu al zorgpersoneel uit Singapore
ingezet om de bemensing rond te krijgen en die trend zal doorzetten. Dat is weliswaar geen uitbesteding,
maar het gaat wel die kant op.
Net als bij nauwe samenwerking in netwerken stelt uitbesteding de nodige eisen aan de beveiliging. In het
werk dat Defensie doet is vertrouwen en betrouwbaarheid van partners essentieel. De kwaliteit en betrouwbaarheid
van partners moet gewaarborgd zijn. Volgens de deelnemers aan de expertsessie is daartoe een
accuraat en snel screeningsinstrumentarium nodig. Het huidige screeningsinstrumentarium bij de MIVD
volstaat niet voor die taken.
Aanschaf materieel passend bij beschikbare capaciteiten
Een laatste implicatie van de toenemende schaarste aan arbeidscapaciteit is dat Defensie er meer en meer
voor kiest om het personeel (mede) als uitgangspunt te nemen bij de keuze om materieel al dan niet aan te
schaffen. Aanschaffen van materieel zal in de toekomst alleen nog gebeuren als er ook voldoende mensen
in dienst zijn die met dit nieuwe materieel kunnen werken. Ook zal oud materieel steeds bewuster worden
vervangen door nieuw materieel waarvoor zoveel mogelijk vergelijkbare competenties nodig zijn. De
aanschaf van nieuw materieel zal echter nooit volledig afhankelijk worden van beschikbare competenties.
Ook nu al komt steeds vaker met de aanschaf van materieel ook personeel mee. Technische krachten die
met een bepaalde technologie goed overweg kunnen. In de toekomst is dat nog veel gebruikelijker en
wordt met materieel ook kennis (lees: personeel) meegeleverd.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 102

Globalisering
Hoofdlijnen
Met globalisering bedoelen we een voordurend proces van wereldwijde economische, politieke en
culturele integratie. Een trend die, mede als gevolg van ICT en andere technologische ontwikkelingen
zal doorgaan. Globalisering leidt ertoe dat landsgrenzen vervagen en dat mensen en goederen zich
gemakkelijker, sneller en vaak ook vrijer kunnen verplaatsen. Afstand wordt steeds minder een
beperkende factor. Globalisering heeft mogelijk verstrekkende gevolgen op tal van terreinen.
Belangrijkste ontwikkelingen en implicaties
❚ Internationale samenwerking in wisselende netwerken/ ketens vraagt specifieke competentieset:
- deels aansluiting bij nieuw aanbod (intercultureel/talen, internationale wet- en regelgeving)
deels ook minder aansluiting. Wisselende netwerken met vaak minder bekende partners impliceert
meer risico en dus behoefte risico’s te beperken, wat leidt tot bureaucratisering
- bureaucratisering is een rem op innovatie én een onaantrekkelijk vooruitzicht voor
(potentiële) medewerkers
❚ Coördineren van internationale en ketensamenwerking vraagt om nieuw leiderschap
(netwerk coördinatie, projectmanagement),
❚ Specialisatie, afhankelijk van politieke en militaire keuzes, aanbod arbeid kán van invloed zijn
op keuzemogelijkheden:
- specialiseren op een vaste taak van Nederlandse Defensie in internationale samenwerking
- opleiden van specialisten binnen de Defensieorganisatie die in wisselende (inter)nationale
netwerken ‘hun’ taken uitvoeren
- concentreren op kerntaak en uitbesteden van andere taken
- uitbesteden van delen kerntaak aan private militaire eenheden
- specialiseren op taken waarvoor kennis/kunde beschikbaar blijven
regiospecifieke eenheden kan aantrekkelijk zijn voor bepaalde groepen allochtonen
(keuzevrijheid personeel voor inzetgebied)
- niveau van specialisatie/uitbesteding bepaalt eisen aan zittend en nieuw personeel én eisen
aan personeelsbeleid
❚ Regionale gebondenheid vanwege tweeverdienersmodel en voorkeuren:
- vooral voor werknemers in ‘spitsuurfase’ en ‘balansfase’
- regionale opleiding/ opleiding ‘in de regio’
Langere arbeidsketens, samenwerking en netwerken
Er ontstaan als gevolg van de globalisering langere, wereldwijde, ketens van arbeid en activiteiten. De
schakels in deze ketens vullen elkaar aan, besteden taken aan elkaar uit en nemen weer afscheid van elkaar.
Steeds meer netwerken die ook steeds sneller van samenstelling veranderen zullen verschijnen en
verdwijnen. Het is een ordening waarin standaardactiviteiten plaatsmaken voor flexibele activiteiten,
maar ook een ordening die taakspecialisatie stimuleert, waarin specialisten in wisselende netwerken hun
specialistische taak uitvoeren. De wereldwijde ketens bevorderen een vergaande arbeidsdeling op wereldschaal.
De coördinatie van deze netwerken en ketens is weliswaar niet gebonden aan tijd of plaats, maar zij
is wel van cruciaal belang, omdat zeker in wereldwijde ketens het belang van een optimale samenwerking
binnen en tussen deelnemende partijen groot is.
Het functioneren in dergelijke globale netwerken, maar vooral ook het coördineren ervan stelt nieuwe
eisen aan de werknemer van de toekomst. Naast proces- en projectmanagement vaardigheden zijn vooral
ook culturele kennis en kennis van taal en wet- en regelgeving nodig.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 103

Internationale samenwerking, specialisatie, uitbesteding
en private militaire eenheden
Een mogelijke implicatie van globalisering en het opereren in langere internationale arbeidsketens is dat
specialisatie zich in meer of mindere mate doorzet. Taakspecialisatie is op een aantal niveaus denkbaar. Zo
kunnen de deelnemers in het netwerk of de arbeidsketen ‘veiligheid en stabiliteit’ zich specialiseren op een
bepaalde taak binnen die keten. De gedachten gaan bijvoorbeeld uit naar een keten waarin het ene land het
vechten in risicogebieden voor zijn rekening neemt en het andere zich specialiseert in logistiek en
post-conflict taken.
Voor de vraag naar personeel op de Nederlandse arbeidsmarkt kan een dergelijke specialisatie vergaande
consequenties hebben. Afhankelijk van de specialisatie die het Nederlandse leger kiest, zou het leger zich
kunnen gaan toeleggen op het opleiden van buitenlandse strijdkrachten of op het uitvoeren van civiele
opbouwtaken in voormalige oorlogsgebieden. Dergelijke keuzes hebben de nodige implicaties voor de
behoefte aan strijdkrachten en ander personeel. Keuze voor een wederopbouwleger zou impliceren dat er
minder behoefte zou zijn aan strijdkrachten en meer aan bijvoorbeeld ingenieurs en verzorgend personeel.
Dit zijn op de langere termijn echter juist de schaarse personeelsgroepen.
Afhankelijk van het aanbod van arbeidscapaciteit en vooral het ontbreken daarvan kunnen verschillende
keuzes worden gemaakt bij deelname in internationale netwerken, specialisatie op taken binnen netwerken
of uitbesteding van taken. In hoeverre taakspecialisatie mogelijk is en hoe die er dan uit zou kunnen zien is
een politieke en militaire keuze, waarin het aanbod van arbeid op langere termijn een factor zou kunnen
worden bij de besluitvorming.
Internationale samenwerking vraagt culturele en talenkennis
Een andere implicatie van globalisering is de eenwording van de EU en het mogelijke ontstaan van een
Europese krijgsmacht. Er wordt zelfs gedacht aan een scenario met meerdere Europese krijgsmachten,
die gespecialiseerd zijn in bepaalde taken. Ook in de discussie over de Europese krijgsmacht speelt
taakspecialisatie een belangrijke rol en ook hier kan de schaarste aan arbeidscapaciteit in de Nederlandse
arbeidsmarkt van invloed zijn op de keuze van de taak waarop Nederland zich zou specialiseren. Overigens
is de invloed van arbeidsmarktschaarste op de keuze om al dan niet tot een Europese krijgsmacht te komen
waarschijnlijk minimaal. Dat is een politieke keuze en dan ook nog eens een politieke keuze die de
Nederlandse regering niet zelf maakt of kan maken. Het is dus niet te voorspellen of er ooit een Europese
krijgsmacht komt en hoe die er dan uit gaat zien, maar het is ook nog eens nauwelijks te beïnvloeden.
Zeker is wel dat de samenwerking nationaal en internationaal zal worden uitgebreid.
Een belangrijke implicatie van de toenemende deelname van defensie en defensieonderdelen in wisselende
nationale en internationale netwerken is dat er een set competenties van zowel burgers als militairen wordt
gevraagd die mogelijk anders is dan die van nu. Dat geldt niet alleen voor uitvoerend, maar ook voor
ondersteunend en leidinggevend personeel. Communicatievaardigheden en interculturele vaardigheden
worden belangrijker, maar ook netwerken, samenwerken en aansturen van samenwerking winnen aan
relevantie. Een en ander kan aanleiding zijn om in opleidingen en trainingen meer ruimte te reserveren
voor versterking van deze competenties/ vaardigheden.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 104

Globalisering en uitbesteding; contractpartners voor operationele eenheden
Een belangrijke ontwikkeling die binnen Defensie wordt gesignaleerd voor de komende decennia is de
ontwikkeling dat het ‘geweldsmonopolie’ steeds minder exclusief bij de staat ligt. Daarmee wordt bedoeld
dat het ‘vechten’ niet meer louter zou worden gedaan door Defensie, maar mogelijk ook door
gespecialiseerde nationale en internationale eenheden die zich verhuren voor inzet in missies. Private
militaire eenheden, vergelijkbaar met huurlingenlegers en vreemdelingenlegioenen van de vorige eeuw.
Een dergelijke ontwikkeling zou implicaties kunnen hebben voor de Defensieorganisatie, omdat het een
gedeeltelijke uitbesteding zou betekenen van de huidige primaire taak. In de ontwikkelingen in het aanbod
van arbeid voor de komende decennia, zien we echter geen directe aanleiding om aan te nemen dat
privatisering van defensieonderdelen een vlucht zal nemen. Het aanbod van jongeren voor de vechtende
onderdelen van de krijgsmacht blijft hooguit stabiel en als defensie erin slaagt voldoende jongeren aan
te spreken, dan is inhuur van specialistische eenheden niet noodzakelijk. Defensie kan ze immers zelf
opleiden.
Voor bepaalde taken of regio’s kan inhuur van private eenheden echter wel steeds meer voor de hand gaan
liggen. Als met dergelijke eenheden wordt samengewerkt dan vereist dat echter wel een goede inkoop,
goede afspraken en een goede aansturing van de samenwerking tussen private en publieke eenheden.
Als het gaat om internationale eenheden, zullen ook interculturele en taalaspecten een rol spelen. Waar
uitbesteding van zowel militaire als civiele taken toeneemt, heeft dat consequenties voor bijvoorbeeld de
werving van nieuw personeel en de opleiding van personeel. Er worden immers heel andere competenties
gevraagd.
Nieuwe risico’s en bureaucratisering
Globalisering brengt nieuwe risico’s met zich mee. Werken in wisselende netwerken en ketens maakt
het lastig om een goed zicht te hebben en houden op processen, taken en rollen, zeker als die over de
hele wereld worden verdeeld.
Het gevoel van controle en het gevoel van veiligheid zullen geleidelijk vervagen in een globaliserende
wereld. Niet grijpbare culturen, nu nog relatief onbekende epidemieën en ziektebeelden en niet-
democratische invloeden komen via nieuwe netwerken sneller dichterbij en die invloeden verminderen
het gevoel van veiligheid en kunnen een gevoel van argwaan en wantrouwen versterken.
Een en ander impliceert dat er een toenemende behoefte is aan afdekken van risico’s. Dat afdekken
van risico’s brengt onherroepelijk een zekere mate van bureaucratisering en protocolisering op gang.
De omvang hiervan is moeilijk te voorspellen. Bureaucratisering zet echter een rem op innovatie en is
een omstandigheid die voor nieuw en ook zittend personeel onaantrekkelijk is en blijft. Ten behoeve
van werving en behoud van personeel zal dus goed moeten worden gezocht naar een balans tussen
afdekking van risico’s aan de ene kant en versterken van innovatief vermogen en ruimte voor creativiteit
en individualiteit aan de andere kant.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 105

Regionale gebondenheid van werknemers
Een ontwikkeling die binnen Defensie vooral door de Landmacht wordt gevoeld is de trend dat mensen
steeds minder geneigd zijn in een andere dan de woonregio aan het werk te gaan. Een aantal oorzaken is
daarvoor aan te wijzen, maar de belangrijkste liggen in de privésfeer.
Het kostwinnersmodel maakt plaats voor een tweeverdienersmodel. Een huishouden, en dus ook de leden
van dat huishouden, wordt daardoor minder mobiel. Dat geldt zeker voor personeelsleden in de ‘spitsuurfase’
van hun leven. De snel groeiende fileproblematiek vergroot de voorkeur van mensen om binnen de
eigen regio te blijven werken. De komende decennia worden mede als gevolg hiervan groeiende personele
problemen verwacht in bepaalde regio’s in Nederland, terwijl in andere regio’s juist overschotten ontstaan.
We hebben ons in deze studie niet gericht op regionale verschillen in het arbeidsmarktaanbod, maar het is
een relevante notie.
Uiteenlopende omstandigheden operatiegebieden
Een laatste implicatie van voortgaande globalisering is dat de aard van conflicten sneller zal veranderen en
vaker zal verschillen. De ene keer opereert Defensie in woestijngebied, de andere keer in tropisch regenwoud
en een derde keer in de sneeuw. Deze ontwikkeling vereist regiogerichte vulling van eenheden, maar
wellicht ook een grotere regiogerichte specialisatie.
Een dergelijke specialisatie heeft de nodige consequenties voor de organisatie van het werk dat onderdelen
van Defensie uitvoeren. Opleidingen zullen bijvoorbeeld meer moeten worden toegespitst op regionale
omstandigheden, maar ook personeelszorg zal zo moeten worden ingericht dat de zorg die wordt geleverd
aansluit bij de behoefte aan zorg van personeel dat werkzaam is in een bepaalde regio. Tegen de achtergrond
van de ontwikkelingen in het aanbod van arbeid voor de komende jaren, kan een dergelijke regionale
specialisatie het aantrekken van groepen allochtonen mogelijk vergemakkelijken. De weerstand om in
bepaalde regio’s te vechten, wordt immers weggenomen door meer keuzevrijheid te bieden in de regio
van inzet.
Gezien de algehele schaarste aan technici en bijvoorbeeld ICT en zorgpersoneel, zal tussen regionale
specialisteneenheden echter een hechte vorm van samenwerking moeten worden georganiseerd.
Uitbesteding aan partijen in regio’s van uitzending is echter ook een optie, zolang kwaliteit geborgd is
en blijft. Dat laatste kan middels regionale opleiding of zelfs opleiding in de regio worden ondersteund.
Well-being/ individualisering
Hoofdlijnen
Mensen worden steeds zelfbewuster en gaan zich steeds meer als een individu positioneren dan als een
groep in de samenleving. Naast traditionele hiërarchische verhoudingen komt een steeds grotere nadruk
te liggen op individuele wensen en behoeften binnen arbeidsrelaties. Onderzoek naar drijfveren van
nieuwe generaties werknemers laat zien dat meer behoefte ontstaat aan erkenning, coaching en
dialoog. Leiderschap moet worden verdiend. Ook zingeving neemt een belangrijkere plaats in. Onder
nieuwe generaties werknemers neemt de maatschappelijke betrokkenheid toe.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 106

Belangrijkste ontwikkelingen en implicaties
❚ Balans werk en privé is individueel maatwerk:
- maatwerk in arbeidsrelaties impliceert passend aanbod voor de langer doorwerkende
maar ook voor jonge allochtone instromers
- spanning individueel belang en organisatiebelang
- levensfasebeleid biedt structuur
❚ Nieuw aanbod lijkt wat minder gezond:
- Defensie kan ‘gezonde werkgever’ zijn
- preventie- en gezondheidsbeleid aanscherpen
❚ Nieuw aanbod vraagt zingeving, beroepseer, groepsgevoel en maatschappelijk relevant werk:
- Defensie kan mensen daarop aanspreken (aantrekkingskracht)
Combineren van werk en privé
In hun streven naar welbevinden willen werknemers nu, maar zeker ook in 2020, hun werk combineren
met een volwaardig privéleven. Voor de een betekent dit een balans tussen gezin en werk, voor de ander een
balans tussen werk en sport en voor een derde een balans tussen werk en verre lange reizen. Tegelijkertijd
zien we een trend dat mensen minder geneigd zijn lange afstanden te reizen om van hun huis naar hun
werk en weer terug te komen. Mensen hebben een steeds sterkere voorkeur om in de woonregio te werken.
Dit alles heeft, zeker in combinatie met een dreigende schaarste aan arbeidscapaciteit, vergaande implicaties
voor de arbeidsethiek van het toekomstige aanbod van arbeid.
De bereidheid en motivatie van werknemers om te voldoen aan de eisen van het werk komen waarschijnlijk
onder grote druk te staan, waardoor spanningen kunnen ontstaan tussen de behoeften van de arbeidsorganisatie
en die van de individuele werknemer. De ontwikkelingen in het arbeidsmarktaanbod wijzen
op een grotere diversiteit op de werkvloer. Voor vrijwel elke individuele medewerker heeft de balans
werk-privé een iets andere inhoud en die inhoud kan in de loop van de tijd sterk veranderen. Voor een
alleenstaande jonge militair in de ‘ontwikkelingsfase’ heeft ‘balans’ een volstrekt andere betekenis dan
voor een 40-jarige met drie jonge kinderen in de ‘spitsuurfase’.
Voor een organisatie is het echter onmogelijk om voor iedere werknemer aparte regelingen te treffen
die tegemoet komen aan de individuele behoeften. Defensie zal de kaders moeten scheppen waarbinnen
medewerkers in staat worden gesteld om in overleg met de organisatie optimale keuzes te maken voor
wat betreft de inhoud en aard van hun werkzaamheden. De kaders kunnen worden geschapen door uit
te gaan van de vier levensfasen, die Defensie heeft vastgesteld ten behoeve van haar levensfasebeleid. De
ontwikkelingsfase, de spitsuurfase, de balansfase en de mogelijkhedenfase.
Maatwerk in arbeidsrelaties
De behoefte aan maatwerk in de arbeidsrelatie zien we niet alleen bij de nieuwe generaties werknemers.
Ook onder de generaties die anno 2008 aan het werk zijn en van wie we verwachten dat ze in 2020 nog
steeds werkzaam zijn, verschuiven de behoeften. Mensen die ‘langer doorwerken’ zullen bijvoorbeeld
andere behoeften hebben dan de generatie Y die net is begonnen. Zij hebben vaak oude ouders die
behoefte hebben aan zorg en die zorg zal niet geheel door de Zorgsector kunnen worden geboden. Ook
hebben ze vaak kleinkinderen met wie ze graag tijd willen doorbrengen.
Het aanbod van arbeid van de toekomst heeft ook wat de wensen en behoeften betreft een heel divers
karakter en heel individuele wensen. Wil een arbeidsorganisatie dat aanbod aanspreken dan is het bieden
van ruimte voor maatwerk en het bieden van ‘zinnig’ werk van belang. Zeker in 2020 wanneer het aanbod
van arbeid schaarser zal zijn.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 107

Zingeving, beroepseer en groepsgevoel
Het feit dat mensen steeds bewuster keuzes maken in het leven en dat het steeds vaker ook individuele
keuzes zijn die los staan van groepsinvloeden, heeft belangrijke consequenties voor Defensie en het succes
dat zij heeft bij werven en behouden van personeel. ‘Defensiefamilies’ sterven daardoor langzaam uit, want
ieder individu maakt zijn eigen keuzes. Daarbij komt dat mensen steeds meer ook bezig willen zijn met
maatschappelijk relevante dingen, betekenisvolle dingen en zaken die het leven zinvol maken.
Dat betekent dat de arbeidsorganisatie waarin mensen actief zijn, maatschappelijk relevante dingen moet
doen en dat mensen alleen dan kiezen voor een arbeidsorganisatie wanneer zij met trots kunnen vertellen
over die arbeidsorganisatie.
Ongezond aanbod voor een gezonde werkgever
Er is de laatste jaren een groeiend bewustzijn bij mensen dat een gezonde leefstijl bijdraagt aan het
algemene welbevinden. Mensen zijn steeds meer bereid om te investeren in gezonde voeding, in voldoende
beweging en in het vermijden van stress. Daardoor is de trend dat mensen steeds ongezonder leven
omgebogen en zien we nu al een toename van het aantal sporters en het aantal mensen dat voldoende
beweegt. Deze trend zal de komende decennia waarschijnlijk doorzetten.
Overgewicht en obesitas blijven echter ook de komende jaren een probleem. Zeker het overgewicht onder
jonge kinderen (het aanbod van de toekomst). Ook het toenemende percentage jongeren met gehoorschade
vraagt aandacht, net als het snel toenemende aantal diabetici. Opvallend is dat het vooral het
‘nieuwe’ aanbod van allochtonen, vrouwen en ouderen is dat relatief ongezond is. Voor Defensie zou een
ongezonder wordend aanbod van arbeid belangrijke consequenties kunnen hebben.
Klimaat en milieu
Het menselijk handelen van de afgelopen eeuwen heeft het milieu wereldwijd belast en aangetast.
Opwarming van de atmosfeer, stijging van de zeespiegel, verdroging van leefgebieden, overbevissing
en vervuiling van rivieren, zeeën en oceanen zijn er tastbare gevolgen van. Door al deze ontwikkelingen
zijn er steeds meer landen die de noodzaak zien en voelen zich te wapenen tegen het toenemende
natuurgeweld. Voor Nederland zelf is het nu al sterk de vraag of we in 2020 voldoende middelen en
menskracht hebben om ons land afdoende te beschermen tegen water. Vooral de nu al bestaande, maar
naar verwachting nog sterk groeiende, tekorten aan technici en ingenieurs, vergroten de druk op het
aanbod van technici nu en in de toekomst. Ook voor Defensie is het de vraag in hoeverre er een taak
wacht bij de verdediging tegen natuurgeweld en de wederopbouw na natuurgeweld. Als die taak er is
of komt, dan is het zaak nu al aan de versterking van het aanbod van arbeid voor die specifieke taak te
gaan werken.
Belangrijkste ontwikkelingen in implicaties
❚ Veranderende verhouding personeels- en materiaalkosten als gevolg van schaarste aan grondstoffen
en aan (technische) arbeidscapaciteit
❚ Inzetten op innovatie (personeelsvervangend materieel dat werkt op niet-schaarse grondstoffen
en dat geëxploiteerd kan worden met beschikbare arbeidscapaciteit (technologie)
❚ Bescherming van schaarse grondstoffen betekent mogelijk ook nieuwe conflicten
❚ Optreden bij milieurampen/ natuurgeweld vraagt andere capaciteiten
❚ Inzet bij milieurampen en natuurgeweld is waarschijnlijk ook minder levensbedreigend dan inzet
in oorlogsgebied
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 108

Schaarste aan grondstoffen; zoeken naar alternatieven
Voor de komende decennia wordt een toenemende schaarste aan grondstoffen verwacht. Dat zorgt voor
hogere productiekosten en dus ook stijgende prijzen van (half )fabricaten. De zoektocht naar alternatieven
is in volle gang, maar het is de vraag of die tijdig voorhanden zijn en in hoeverre ze in wisselende omstandigheden
toepasbaar zullen zijn. In hoeverre hieraan consequenties verbonden zijn voor Defensie is
moeilijk in te schatten.
Voor de hand ligt dat de schaarste aan grondstoffen ook de Defensieorganisatie zal stimuleren om te
komen tot innovaties op technologisch en logistiek vlak, zodat de afhankelijkheid van schaarser wordende
grondstoffen wordt beperkt en steeds meer kan worden gewerkt met materieel dat functioneert op
niet-schaarse grondstoffen. Om tot dergelijke innovaties te komen, wordt echter een beroep gedaan op
het beschikbare arbeidsaanbod van nu al schaars en schaarser wordend technisch en/of logistiek geschoold
personeel. Zonder de nodige innovaties zorgt schaarste van grondstoffen er echter voor dat materieel en
de exploitatie ervan kostbaarder worden. Dat impliceert een veranderende verhouding in de personeels-
en materiaalkosten. Het beheer en behoud van materieel wordt duurder en bij gelijkblijvende budgetten
– bepaald door de Nederlandse overheid en dus afhankelijk van politieke keuzes – gaat dat ten koste van
de beschikbare middelen voor personeel. Dat kan de concurrentiepositie van Defensie ernstig schaden,
juist omdat ook bepaalde groepen personeel schaarser worden, en dus duurder.
Er moet worden gezocht naar en geïnvesteerd in maximale duurzame inzet van nu al schaarse technische
kennis om het functioneren van de Defensieorganisatie onafhankelijk te maken van de beschikbaarheid
van schaarse grondstoffen.
Beschermen van schaarse grondstoffen en schone ruimte
Als gevolg van de toenemende schaarste aan grondstoffen is te verwachten dat er een toenemende behoefte
ontstaat aan beveiliging van schaarse grondstoffen, schone ruimte en zuiver drinkwater. De verwachting is
dat dit leidt tot nieuwe conflicten en spanningen in de wereld. Dat leidt ook tot andere samenwerkingsverbanden
en coalities. Een mogelijkheid is dat er lokale interventiecentra worden ingericht. De impact
hiervan voor Defensie is mogelijk groot, maar moeilijk te voorspellen.
Optreden tijdens en na milieurampen, natuurgeweld
Het optreden bij milieurampen brengt heel andere risico’s met zich mee dan het optreden in oorlogsgebied.
Er is geen sprake van ‘vechten’, maar de fysieke eisen die gesteld worden zijn naar verwachting niet
minder groot. Bij wederopbouw na natuurrampen wordt wel een beroep gedaan op andere capaciteiten
en zijn de risico’s veel minder groot.
Deze ontwikkeling kan er toe leiden dat het verschil tussen gevechtseenheden en niet-gevechtseenheden
vervaagt en dat een bredere inzetbaarheid vereist is van medewerkers. Deze ontwikkeling kan echter ook
specialisatie voeden, waarbij gespecialiseerde gevechtseenheden zich duidelijk onderscheiden van
gespecialiseerde niet-gevechtseenheden. Hierin heeft de Defensieorganisatie een strategische en organisatorische
keuze te maken. Ontwikkelingen in het arbeidsaanbod voor Defensie zouden bij het maken van
deze keuze kunnen en moeten worden meegewogen.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 109

Technologische dominantie
De invloed van technologie blijft ook de komende decennia toenemen. Naast ontwikkelingen in
de informatie en communicatietechnologie, zullen vooral de ontwikkelingen in de telematica,
biotechnologie en nanotechnologie een grote impact hebben op het dagelijks leven in het algemeen
en op de factor arbeid in het bijzonder. De manier waarop mensen werken en communiceren en de
omstandigheden waaronder zij dat doen zal in 2020 op tal van punten verschillen van nu, met
uiteenlopende consequenties voor de organisatie van arbeid, ook voor Defensie.
Belangrijkste ontwikkeling en implicaties:
❚ Virtualisering van het werk:
- aantrekkelijk vanwege afstand tot ‘levensgevaar
- aantrekkelijk voor jongeren (virtual reality en gaming)
- uitdaging ouderen en zittend personeel
- uitdaging voor leidinggevenden (afstand, virtuele teams en begeleiding oudere werknemers)
- simulatoren in opleiding (opleiding naar aanbod, andere eisen aan opleiders en instructeurs)
❚ Nieuwe materialen maakt het werk mogelijk lichter:
- nieuwe doelgroepen aanspreken met fysiek lichter werk
❚ Werk complexer:
- hoogopgeleiden aanspreken met uitdaging
- groeiende hoeveelheid moeilijker te verwerken (cognitie)
- risico is toename van cognitieve overbelasting
- ontwerpen van ICT rekening houdend met wisselende cognitieve capaciteiten
van groepen werknemers
❚ Robotisering:
- veiliger werken op afstand, spreekt nieuwe doelgroepen aan
- minder vliegers en opvarenden nodig bij onbemand vliegen/varen:
- minder mensen voor onderhoud nodig (schepen en vliegtuigen kleiner)
- meer mensen nodig voor besturing/ onderhoud op afstand
❚ ICT professionals nodig voor ‘virtuele’ beveiligingstaken
Virtualisering van het werk
Voor de komende decennia valt allereerst een vergaande virtualisering van het werk te verwachten.
Samenwerking tussen mensen vindt steeds meer op afstand via virtuele teams plaats en ondersteund door
uiteenlopende ICT toepassingen. Virtualisering van het werk maakt dat mensen, teams en organisaties
steeds meer onafhankelijk van plaats of tijd werken en dat afstemming met collega’s, teams en andere
organisaties eveneens los van plaats en tijd gebeurt. Ook nu al zien we dat vergaderingen verlopen in
virtuele vergaderruimten, tijdens telepresence-sessies of hologramprojecties. Die ontwikkeling zal sterk
doorzetten.
Virtualisering van het werk heeft dan ook vergaande consequenties voor communicatiestructuren en
ICT speelt hierbij een belangrijke rol. Voor Defensie betekent de voortgaande virtualisering van het werk
bijvoorbeeld dat de afstand tot gevaarlijke situaties kan worden vergroot, waardoor risico’s kunnen worden
beperkt. Deze ontwikkeling is al decennia lang in volle gang en ze zal ook de komende decennia
doorzetten.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 110

Aantrekkingskracht op jongeren, uitdaging voor ouderen
Virtualisering van het werk, en dan vooral het werk in de operatie (vechten), maakt het werk bij Defensie
wellicht aantrekkelijker voor de huidige en toekomstige generatie jongeren die opgroeit met internet en
gamen. Zij zijn bovendien gewend aan het opereren in virtuele werelden, wat opleiding vereenvoudigt.
Uiteraard is er een groot verschil tussen gamen in een virtuele, niet bestaande wereld en het virtueel
opereren in échte gevechtssituaties. Tegelijkertijd maakt virtualisering van het werk het werken voor het
zittende bestand en voor oudere werknemers mogelijk complexer. Dat impliceert dat meer begeleiding
nodig is voor vooral oudere medewerkers om mee te gaan in de virtualisering van werk. Zeker voor het
leidinggevende kader liggen er grote uitdagingen. Die hebben niet alleen te maken met de virtualisering
en het werken op afstand, maar ook met leiding geven aan virtuele teams, de begeleiding van oudere
werknemers die moeite kunnen hebben met virtualisering en nieuwe technologie en de cognitieve en
psychische belasting die daarmee gepaard gaat.
Betrouwbaarheid, visuele identificatie
In hoeverre kunnen mensen erop vertrouwen dat datgene wat zij in hun virtuele omgeving signaleren zich
ook in werkelijkheid daar bevindt?
Vanwege de grote belangen – er staan immers vaak mensenlevens op het spel – is tot op heden visuele
identificatie noodzakelijk voordat er een schot gelost wordt. Afhankelijk van de betrouwbaarheid waarmee
de werkelijkheid kan worden gevirtualiseerd, blijft visuele identificatie al dan niet nodig. Is visuele
identificatie niet meer nodig, dan zou werk op grotere afstand van risicogebieden kunnen plaatsvinden.
Dat zou impliceren dat het arbeidsaanbod dat zich vanwege de grote risico’s niet aangetrokken voelt tot
het werken bij Defensie, mogelijk wel kan worden aangesproken.
Virtualiseren betekent anders werken en anders opleiden
Zet de virtualisering van het werk door, en gezien de structurele schaarste aan arbeid, die de komende
decennia dreigt, ligt dat zeer voor de hand, dan betekent dit dat het werk van grote groepen personeel bij
Defensie verandert. Mobiel werken, virtuele teams, werken op afstand en werken met simulatoren vraagt
andere competenties en dus andere opleidingen. Bovendien worden als gevolg van de virtualisering niet
alleen van mensen die het werk zelf doen andere capaciteiten gevraagd, maar ook van opleiders en
instructeurs, inkopers, administratieve krachten en leidinggevenden. In die zin zijn er de nodige implicaties
voor zowel de werving als voor het behoud van personeel.
Cognitieve belasting
Dat informatieverwerking belangrijker wordt en dat steeds meer gevraagd wordt van de cognitieve
capaciteiten van personeel impliceert ook dat het werk mentaal zwaarder zal worden. Dat impliceert een
groter beroep op de psychische zorg voor personeel. Hoewel voorkomen altijd beter is dan genezen, is het
wat betreft die behoefte aan psychische zorg een geruststelling dat er, zo blijkt uit arbeidsmarktprognoses
voor de middellange termijn, voor de komende jaren weinig problemen te verwachten zijn bij het vinden
van therapeuten.
Nieuwe materialen, nanotechnologie
Technologie verandert ook materialen waarmee wordt gewerkt. Vooral de ontwikkelingen in de nanotechnologie
hebben voor Defensie grote gevolgen. Doordat met veel lichtere materialen wordt gewerkt,
kan arbeid fysiek lichter worden, waardoor meer mensen het zouden kunnen uitvoeren. Ook zouden
werk nemers langer kunnen doorwerken en zou bijvoorbeeld het werk in de operatie aantrekkelijker
kunnen worden voor oudere werknemers of vrouwen, die nu afhaken vanwege de hoge fysieke eisen aan
het werk. Tegen de achtergrond van de ontwikkelingen in het arbeidsaanbod voor de komende jaren (meer
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 111

vrouwen, meer ouderen, meer arbeidsgehandicapten en meer allochtonen) biedt technologisering in die
zin grote kansen voor Defensie.
Informatieverwerking en cognitieve vaardigheden
Informatie komt steeds sneller en in wisselende vorm tot de gebruiker die daarmee moet leren omgegaan.
Het wordt steeds lastiger om betrouwbare informatie te onderscheiden van onbetrouwbare informatie.
Zeker ook wanneer het werk verder wordt gevirtualiseerd.
Niet alleen van nieuwe generaties werknemers wordt dus veel verwacht als het gaat om informatieverwerking.
Ook voor het huidige personeelsbestand worden cognitieve vaardigheden steeds belangrijker. Niet
iedereen heeft de cognitieve capaciteiten om goed om te gaan met die toenemende stroom van informatie
en om goede keuzes te maken op basis van die stroom van informatie. Daarmee dreigt voortdurend een
tweedeling op de arbeidsmarkt tussen de mensen die wel en de mensen die niet aan deze eisen kunnen
voldoen. De ontwikkelingen in het aanbod van arbeid voor de komende decennia laten zien dat er sprake is
van een geleidelijke upgrading. Er komen meer mensen met een hogere opleiding. De upgradingstendens
vlakt echter de komende jaren wel wat af. Dat betekent mogelijk een toename van de schaarste aan
personeel met de gevraagde cognitieve capaciteiten.
Om ervoor te zorgen dat voldoende mensen behoren tot de groep die om kan gaan met wisselende
informatiestromen is enerzijds opleiding en begeleiding van zittend personeel gewenst, anderzijds is
ontwerp van ICT aan de orde waarbij rekening wordt gehouden met wisselende cognitieve capaciteiten,
zodat meer mensen kunnen werken met nieuwe technologie. Van jongere generaties mag worden verwacht
dat zij beschikken over de capaciteiten om met wisselende informatiestromen om te gaan, omdat zij ermee
zijn opgegroeid.
Robotisering van de arbeid; minder fysiek, minder risico
Een belangrijke uiting van de dominantie van technologie zien we in de geleidelijke robotisering van de
arbeid. Hiermee doelen we op de overname van taken van mensen door machines en automatisering.
Ook nu al zien we dat robotisering bij Defensie volop plaatsvindt. Onbemande vliegtuigen die op afstand
worden bestuurd zijn er bijvoorbeeld nu al en in 2020 zijn ze volledig ‘ingeburgerd’. Dat betekent dat
minder mensen nodig zijn om vliegtuigen mee te bemannen. Het betekent ook dat er meer mensen nodig
zijn om vliegtuigen, maar ook schepen en ander materieel, op afstand te besturen en te onderhouden. Een
ander voorbeeld zijn de verkenningsrobots die in risicogebieden worden uitgezet. Ook die zullen in 2020
veel meer worden ingezet en veel geavanceerder zijn.
Robotisering heeft grote gevolgen voor de arbeid die mensen verrichten. Aan de ene kant wordt het werk
dat mensen zelf uitvoeren een stuk veiliger. Aan de andere kant verandert het werk fors van inhoud. Het
werk ‘demilitariseert’, omdat het minder fysiek wordt. Inzet van robottechnologie ter vervanging van
mensen vraagt immers om heel andere kennis en vaardigheden. De directe fysieke blootstelling aan risico’s
valt bijvoorbeeld weg, maar er wordt meer kennis gevraagd van techniek en het onderhoud van robots.
Daarmee sluit het werk wel wat beter aan bij het arbeidsaanbod van de toekomst.
Vrouwen, maar ook ouderen, voelen zich minder aangetrokken tot fysieke banen en werken onder
risicovolle omstandigheden. Zij zouden zich dus meer aangetrokken kunnen voelen door het nieuwe werk.
Ook voor het langzaam groeiende aandeel gedeeltelijk arbeidsgehandicapten (vooral diegenen die zijn
uitgevallen met fysieke klachten) ontstaan er wellicht mogelijkheden.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 112

Virtuele veiligheid; privacy en betrouwbaarheid van systemen
Technologie zorgt er ten slotte voor dat informatie sneller en gemakkelijker kan worden gedeeld en
verspreid over de gehele wereld. Dat roept echter steeds meer vragen rond beveiliging, privacy en de
controleerbaarheid en betrouwbaarheid van ICT-systemen.
De afhankelijkheid van ICT-systemen betekent een toename van de kwetsbaarheid van Nederland. Een
goede beveiliging en een goed systeem van back-ups van informatiesystemen zal aan belangrijkheid
toenemen. Beveiliging van Nederland krijgt daarmee een meer virtuele dimensie en dat vraagt andere
competenties.
Kijken we naar het aanbod van arbeid voor de komende decennia dan zien we een toenemende schaarste
aan ICT professionals die het voor Defensie moeilijker zal maken zich te voorzien van voldoende ICT kennis
om de virtualisering te ondersteunen, de beveiliging van ICT systemen op orde te houden en deze optimaal
te controleren.
Conclusies
Maatschappelijke trends en hun implicaties
De belangrijkste trends die van invloed zijn op de samenstelling van het aanbod van arbeid voor Defensie
zijn als volgt samen te vatten: schaarste van arbeidscapaciteit, dominantie van technologie, globalisering,
well-being/ individualisering en klimaat en milieu.
Schaarste van arbeidscapaciteit
De schaarste van arbeidscapaciteit zet druk op de participatie van vrouwen, allochtonen, ouderen en ook
arbeidsgehandicapten. Nieuwe groepen in de arbeidsmarkt worden aangesproken om aan voldoende
arbeidscapaciteit te komen, ook door Defensie. Dat maakt de werkvloer, zowel voor burgers als voor
militairen, meer divers. Differentiatie in werving (aanspreken van doelgroepen), en in behoud van
personeel is dus nodig. Een meer divers personeelsbestand stelt vervolgens ook andere eisen aan arbeidsrelaties.
Maatwerk in de arbeidsrelatie, individuele loopbaanontwikkeling, intercultureel management
en meer coachende leiderschapsstijlen zijn bijvoorbeeld gewenst om (allochtone) jongeren te blijven
aanspreken.
Andere implicaties van personeelsschaarste zijn dat vaker keuzes zullen moeten worden gemaakt om mens
door machine te vervangen, bijvoorbeeld door meer onbemande voertuigen in te zetten of door meer te
werken met simulatoren. Uitbesteding en nationale en internationale samenwerking kunnen eveneens
worden geïntensiveerd.
Anders werken, vraagt echter ook andere competenties van defensiepersoneel. Leiding geven aan een divers
personeelsbestand eist communicatie, coachings- en interculturele vaardigheden. Internationale samenwerking
vraagt dat ook, maar dat vraagt verder om risicomanagement, projectmanagement en teamwork.
Werken met en onderhouden van onbemande voertuigen vraagt andere vaardigheden dan vliegen of varen
en leiding geven aan teams die werken met onbemande voertuigen vraagt eveneens om een andere
invulling van leiderschap dan nu gewoon is.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 113

Technologie dominantie
Vooral robotisering en het onbemand vliegen en varen verkleinen mogelijk de druk op het schaarser
wordende aanbod van arbeid in het algemeen doordat minder mensen gevraagd worden. Dergelijke
technologische ontwikkelingen vergroten echter wel de druk op de beschikbare technische kennis in
de arbeidsmarkt. Juist die kennis wordt echter steeds schaarser. De invloed van het tekort aan technisch
personeel op de mogelijkheden om technologie in te zetten in plaats van menskracht is daarmee cruciaal.
Defensie staat daarmee voor een cruciale keuze in het niveau van afhankelijkheid van technologie en zal
zich moeten beraden op de juiste strategie om aan de juiste (technische) kennis te komen om op dat
gewenste niveau te kunnen opereren. Opereren op een te laag niveau gaat ten koste van de effectiviteit,
opereren op een hoog niveau brengt het risico met zich mee dat niet voldoende technologische kennis
beschikbaar is op de arbeidsmarkt. Dat betekent dat aanschaf van nieuwe technologie vaker dient plaats te
vinden in combinatie met de aanschaf van bijpassende technologische kennis. Uitbesteding, internationale
samenwerking en zelfs specialisatie op specifieke taken of regio’s kan soelaas bieden. Afhankelijk van de
gemaakte keuzes worden echter ook nieuwe vaardigheden en competenties vereist van nieuw en zittend
defensiepersoneel, bijvoorbeeld op sociale en interculturele vaardigheden, strategisch inkopen, risicomanagement
en variabel leiderschap.
Globalisering
In de komende decennia staat samenwerking in wisselende internationale netwerken centraal. Dat stelt
nieuwe eisen aan het aanbod van arbeid. Communicatie, samenwerking en vooral ook aansturing van
samenwerking in nationale en internationale ketens zijn kerncompetenties. Defensie kan zich voorbereiden
op dergelijke ontwikkelingen door nu al optimaal gebruik te maken van het groeiende aanbod van
multiculturele kennis in de Nederlandse samenleving.
Well-being/ individualisering
Well-being/ individualisering is een trend met onduidelijke effecten op het aanbod van arbeid. Vrouwen,
allochtonen, ouderen en arbeidsgehandicapten hebben een overwegend mindere gezondheid.
Wel is er een gezondheidstrend in de samenleving. Defensie heeft het imago van een ‘gezonde’ werkgever,
maar dat is moeilijk in te zetten als doodgaan ook mogelijk is. Nieuw aanbod vraagt in de ontwikkelingsfase
en de spitsuurfase van hun loopbaan en hun leven om goede mogelijkheden tot combinatie werk en privé
en om maatwerk. Personeel in de latere levensfasen (balans en mogelijkheden) vraagt datzelfde, maar op
een geheel eigen wijze. Langer doorwerken door werknemers in de mogelijkhedenfase (wanneer fysieke
beperkingen intreden) impliceert zoeken naar een lichter takenpakket. Combineren van werken bij
Defensie met zorgen voor ouders of kleinkinderen in de balansfase vraagt om flexibeler werktijden en
een takenpakket dat daarbij aansluit. Ongeacht de levensfase, gaat het de werknemer van de toekomst
om zingeving in het beroep en intrinsieke betrokkenheid bij de missie van een organisatie.
Klimaat en milieu
Klimaat en milieu, schaarste van grondstoffen, klimaatveranderingen en vervuiling maken dat een ander
beroep op Defensie kan worden gedaan. Beveiligen van schaarse grondstoffen, inzet in rampgebied en
gevecht om schone ruimte. Ruim aanbod van beveiligers kan hiervoor worden ingezet, want bij milieurampen
en bijvoorbeeld overstromingen is geen, of in ieder geval minder, sprake van geweld tegen
defensiepersoneel dan in oorlogsgebied. Dit is aantrekkelijker voor delen van het nieuwe aanbod van
personeel (vooral vrouwen en ouderen). Daarnaast verwachten we schaarste van grondstoffen én schaarste
van arbeidscapaciteit. Die combinatie maakt dat aanschaf en ontwikkeling van materieel scherpen gericht
moet zijn op het gebruik niet-schaarse grondstoffen.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 114

Tot slot: Wat zijn beïnvloedbare en autonome trends?
We hebben aangekondigd een onderscheid te maken tussen zogeheten beïnvloedbare en autonome trends.
De veronderstelling is dat de defensieorganisatie aan de beïnvloedbare trends in enige mate sturing kan
geven, terwijl zij op autonome trends enkel kan inspelen. In schema’s 4.1 en 4.2 geven wij de implicaties
weer van dit onderscheid tussen beïnvloedbare en autonome trends. In schema 4.1 geven we een overzicht
van de beïnvloedbare trends. Bij elk van de trends geven we aan hoe Defensie invloed kan uitoefenen op de
genoemde trends. In schema 4.2 geven we een overzicht van autonome trends. Bij elk van deze trends laten
we bovendien zien hoe Defensie kan reageren op de genoemde trends.
De schema’s maken duidelijk dat de autonome trends de beïnvloedbare trends overtreffen in zowel aantal
als impact. Hieruit kunnen we de conclusie trekken dat de defensieorganisatie toekomstige ontwikkelen
slechts in beperkte mate zal kunnen beïnvloeden. De meeste invloed kan defensie uitoefenen op trends
die te maken hebben met de globalisering en technologie.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 115

Schema 4.1: Beïnvloedbare trends
Thema Trends Kan Defensie beïnvloeden door
Globalisering Internationale
samenwerking
Well-being /
individualisering
Uitbesteding taken
Uiteenlopende omstandigheden
operatiegebieden
Combineren werk en privé
Maatwerk in arbeidsrelaties
Technologie Virtualisering van het werk
Cognitieve belasting door
werken met nieuwe
technologie
Informatieverwerking en
cognitieve vaardigheden
Nieuwe materialen,
nanotechnologie
Robotisering
❚ Deelname internationale netwerken
❚ Internationale taakspecialisatie
❚ Uitbesteden van logistiek en medische zorg
aan civiele partners
❚ Uitbesteding defensietaken aan private
militaire eenheden
❚ Gebiedsspecifieke vulling van eenheden
❚ Opleidingen, trainingen en zorg toespitsen op
omstandigheden in verschillende gebieden
Aantrekken van allochtonen die bekend zijn
met omstandigheden in bepaalde gebieden
❚ Kaders scheppen voor keuzes inhoud en aard
werk (fases levensfasebeleid)
❚ Inspelen op uiteenlopende behoefte aan
maatwerk
❚ Vergroten afstand mens en operatiegebied
❚ Aantrekkingskracht op jongeren
❚ Uitdaging voor ouderen
❚ Betrouwbaarheid regelen – virtuele identificatie
❚ Anders werken en anders opleiden
❚ Psychische zorg uitbreiden
❚ Ontwikkelen preventieve therapieën
❚ Upgrading van kennis en vaardigheden
❚ Rekening houden met wisselende cognitieve
vaardigheden
❚ Toepassing bevorderen
❚ Preventie tegen mogelijke risico’s
❚ Stimuleren technologische innovatie
❚ Robotiseren combineren met veiliger
maken van het werk
❚ Extra inzet van vrouwen en gehandicapten
mogelijk maken d.m.v. robotisering
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 116

Schema 4.2: Autonome trends
Thema Trends Reactiemogelijkheden van Defensie
Demografie Vergrijzing
Meer allochtonen, vrouwen,
ouderen
Meer
eenpersoonshuishoudens
Arbeids-capaciteit Minder mannen, meer
vrouwen
Tekort aan specialisten:
technici, medisch personeel,
ICT-ers, veiligheidspersoneel,
scheepskapiteins
en stuurmannen, piloten en
leidinggevenden transport
Globalisering Wereldwijde verspreiding
nieuwe risico’s
Well-being /
individualisering
Regionale gebondenheid
Zingeving
Ongezond arbeidsaanbod
Klimaat en milieu Schaarste aan grondstoffen
Beschermen grondstoffen
en schone ruimte
Milieurampen,
natuurgeweld
❚ Verhoging pensioengerechtigde leeftijd
❚ Levensfasebeleid
❚ Aanpassen werkomstandigheden aan
ouder personeel
❚ Diversiteitbeleid
❚ Alleenstaande jongeren interessante doelgroep
voor defensie
Werk aantrekkelijker maken voor vrouwen door:
❚ Aanpassen functies en werk
❚ Uitbouwen van vrouwvriendelijke
bedrijfscultuur
❚ Uitbouwen combinatie werk en zorg werk
en privé
❚ Verbeteren primaire en secundaire
arbeidsvoorwaarden
❚ Stimuleren opwaartse mobiliteit door opleiding
en scholing
❚ Uitbesteden bepaalde werkzaamheden
❚ Aanschaf materiaal passend bij beschikbare
capaciteit
❚ Identificeren en beoordelen nieuwe risico’s
❚ Snel en flexibel reageren op nieuwe risico’s
❚ Opleidingsmogelijkheden in de regio bieden
❚ Werk (kazernes) concentreren in dichtbevolkte
gebieden
❚ Werk bij defensie presenteren als een uitdaging
❚ Promoten beroepseer
❚ Defensieorganisatie als gemeenschap
❚ Gezondheidsbevorderende maatregelen
❚ Arbozorg en curatieve zorg integreren
❚ Inzet chronisch zieken bevorderen
❚ Toepassing innovatief en energiezuinig materieel
❚ Inrichten van interventiecentra wereldwijd
❚ Bredere inzetbaarheid defensieonderdelen
❚ Specialisatie: gevechtseenheden versus
een heden voor rampenbestrijding
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Maatschappelijke ontwikkelingen en implicaties 117

4.
Wervingskracht
Defensie
De schaarste van arbeidscapaciteit is de belangrijkste ontwikkeling om rekening mee te houden bij de
werving. Het beschikbare aanbod zal vooral meer divers zijn. Defensie moet daar op inspelen.
De belangrijkste aandachtsgebieden daarbij zijn:
❚ Werving en selectie: oog hebben voor diversiteit en individuele behoeften; aan mensen
gestelde eisen meer differentiëren naar taken en beoogde loopbaan
❚ Arbeidsvoorwaarden: goede deeltijdmogelijkheden en loopbaanpaden
❚ Opleiding: meer gericht op competenties en opleidingsaanbod bij de eigen woonregio
❚ Personeelszorg: aandacht en faciliteiten gezondheid en veiligheid personeel als ‘unique selling point’
❚ Personeelsbeheer: diversiteit onderdeel van de bedrijfscultuur maken
Keuzes betreffende de werving en selectie hangen nadrukkelijk samen met strategische keuzes ten
aanzien van (de omvang van) defensietaken.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Wervingskracht Defensie 118

Bepalende elementen
In deze paragraaf zetten we op een rij welke elementen van de in hoofdstuk 3 en 4 geschetste ontwikkelingen
en implicaties het meest bepalend zijn voor de wervingskracht van Defensie. In een tweetal
expertbijeenkomsten met specialisten van Defensie werden de belangrijkste ontwikkelingen en implicaties
uitgezet op een assenkruis van impact en kans, conform de inschatting van de defensievertegenwoordigers
die deelnamen aan twee expertmeetings (zie bijlage D1).
Er is een aantal hoofdlijnen te onderscheiden:
❚ Door de demografische ontwikkelingen en de schaarste op de arbeidsmarkt – in het bijzonder wat betreft
technici – moet worden geput uit een bredere doelgroep, daarbij rekening houdend met de diversiteit
qua kwalificaties, sociale gebondenheid, culturele achtergrond en de individuele behoeften van het
toekomstige arbeidspotentieel. Deze ontwikkeling impliceert zaken als maatwerk in ontwikkeling- en
loopbaanmogelijkheden (zie ook bijlage D1: groenomlijnde elementen).
❚ Het element gezondheid speelt op twee manieren een rol. In de eerste plaats kunnen fysieke toelatingseisen
ruimer worden gesteld. Deze zullen niet meer zondermeer doorslaggevend zijn als mensen over
belangrijke competenties beschikken die passen bij specifieke taken. Die competenties compenseren
als het ware fysieke tekortkomingen. Daarnaast kan Defensie haar imago versterken van zorgvuldige,
gezonde en daarmee aantrekkelijke werkgever voor ‘nieuw’ arbeidsaanbod door zich bijvoorbeeld
nadrukkelijker te profileren als organisatie die bijzondere aandacht en voorzieningen biedt voor
gezondheid en (top)sport (bijlage D1: roodomlijnde elementen).
❚ Het arbeidspotentieel zal ook de komende decennia een sterke regionale gebondenheid kennen.
Dit geldt in het bijzonder voor tweeverdieners en voor de generatie y, voor wie het sociale netwerk
belangrijker is dan de werkgever. Aansluiting bij deze ‘regionale gebondenheid’ biedt mogelijkheden
voor de werving, zeker in regio’s waar een overschot aan arbeidskrachten zal ontstaan (bijlage D1:
oranje omlijnde elementen).
Naast deze drie hoofdlijnen zijn er nog drie elementen die, hoewel ze meer op zichzelf staan, de wervingskracht
van Defensie in belangrijke mate kunnen beïnvloeden:
❚ De groeiende kans op en mogelijkheden van vrij verkeer van werknemers binnen de EU (militair en
burgerpersoneel). Hierin schuilt zowel een kans als een bedreiging in. Defensie kan arbeidspotentieel
(bijvoorbeeld technici) werven in Europese gebieden met een hogere werkloosheid (MOE landen). Daar
staat echter tegenover dat buurlanden met een grotere arbeidsmarktschaarste vaker op de Nederlandse
arbeidsmarkt zullen gaan werven. Dat geldt bijvoorbeeld voor de omringende landen waar de vergrijzing
eerder en vooral ook harder zal aankomen (Duitsland e.a.).
❚ Het uitbesteden of outsourcen van taken naar de civiele markt en tegelijkertijd inkoop van nieuwe
technologie met de bijbehorende kennis voor beheer en onderhoud. In toenemende mate zal defensie
opereren als een netwerkorganisatie.
❚ Het ontstaan van private militaire organisaties die zich laten inhuren voor militaire taken. Deze organisaties
kunnen zich specialiseren op bepaalde taken of op inzet in bepaalde regio’s en goed aansluiten
bij behoeften en competenties van potentiële werknemers. Ze kunnen zowel nieuw aanbod als ervaren
werknemers wegtrekken bij Defensie.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Wervingskracht Defensie 119

Effecten en betekenis voor de wervingskracht
De in eerdere hoofdstukken geschetste demografische, arbeidsmarkt- en maatschappelijke ontwikkelingen
zijn van invloed op de organisatie van werving, selectie, opleiding, personeelszorg en personeelsbeheer en
de eisen die daaraan worden gesteld. Onder invloed van de schaarste zal de personele opbouw en samenstelling
van Defensie veranderen. In deze paragraaf schetsen we de meest relevante effecten van deze
ontwikkelingen op de wervingskracht van Defensie.
Werving en selectie
Met een arbeidsmarkt die de komende decennia krap zal zijn en het ontstaan van een nieuwe groep
militaire werkgevers (private organisaties en buurlanden) die zich op de Nederlandse arbeidsmarkt zal
melden, moet Defensie zich richten op een bredere en meer diverse doelgroep waar het gaat om culturele
achtergrond, leeftijd en geslacht, maar ook fysieke en mentale gesteldheid. Omdat tekorten zich vooral
zullen voordoen op het gebied van techniek en (informatie)technologie zullen extra arbeidsmarktinspanningen
en strategische keuzes noodzakelijk zijn om over voldoende potentieel te kunnen blijven
beschikken. Een deel van het talent, de zogenaamde technologische ‘haves’ wordt immers steeds moeilijker
bereikbaar, want schaarser, terwijl de ‘have nots’ in eerste instantie minder interessant worden voor
Defensie. Defensie moet hier in de werving en selectie op inspelen.
Het is in de eerste plaats belangrijk dat Defensie meer in beeld komt bij alle doelgroepen. Allochtonen,
vrouwen en (oudere) zij-instromers vormen een potentiële doelgroep die beter benut zal moeten worden.
Daarbij moet Defensie nadrukkelijk oog hebben voor de individuele behoeften en de omgeving van deze
groepen. Belangrijke aspecten hierin zijn:
❚ Het bieden van ruimte om invulling te kunnen geven aan het leven in het sociale netwerk en de sociale
‘verplichtingen’ van het individu buiten de kazerne en buiten de organisatie. In dit kader past ook het
bieden van (goede) deeltijdmogelijkheden.
❚ Aansluiten bij de (persoonlijke) behoefte aan zingeving binnen het werk en tegelijkertijd inspelen op
een meer algemene behoefte aan ‘groepsgevoel’, samen werken aan een doel.
❚ Het bieden van meer ruimte voor eigenheid (een eigen kleur) en persoonlijke ontwikkeling. Het moet
duidelijk zijn dat Defensie niet op zoek is naar één type medewerker voor één type loopbaan. Mensen
moeten juist kunnen kiezen voor verschillende loopbaanpaden en ontwikkelrichtingen die aansluiten
bij hun competenties, fysieke gesteldheid en persoonlijke behoeften en doelstellingen. Daarbij moet ook
aandacht zijn voor loopbaanpaden die niet direct zijn gerelateerd aan uitzending voor gevechtsmissies.
Deze loopbaanpaden kunnen dwars door de verschillende defensieonderdelen heen lopen. Werving en
selectie kunnen in die zin ook nadrukkelijker gezamenlijk worden opgepakt en worden gecombineerd
met doorstroombeleid.
❚ Het beter afwegen van de eisen aan de fysieke gesteldheid tegen de andere competenties van het individu
en de eisen die het werk stelt. De fysieke toelatingseisen hoeven slechts in beperkte mate doorslaggevend
te zijn, afhankelijk van loopbaanrichting en compenserende factoren als mensen vooral op hun unieke
kwaliteiten worden ingezet, eventueel met enkele technische aanpassingen. Ook arbeidsgehandicapten
kunnen zo een functionele en productieve rol vervullen binnen Defensie.
❚ Het rekening houden met en inspelen op de invloed van de peergroep en de ouders bij vooral allochtone
jongeren die een carrière bij Defensie overwegen.
In de tweede plaats gaat het erom dat Defensie zich bij de werving oriënteert op regionale behoeften. Het
kunnen volgen van een opleiding en het vinden van werk in de regio waar mensen wonen, maakt het
aantrekkelijker voor de hierboven genoemde groepen om te kiezen voor een loopbaan bij Defensie.
Bovendien kan Defensie hiermee gerichter inspelen op ontwikkelingen in de (regionale) arbeidsmarkt.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Wervingskracht Defensie 120

In de derde plaats zal een aantal strategische keuzes bepalend zijn voor de druk om nieuw potentieel te
werven en te selecteren. Het gaat in het bijzonder om keuzes ten aanzien van outsourcing en de inkoop van
nieuw materieel. Bij outsourcing van bijvoorbeeld onderhoudstaken neemt de behoefte aan technici af, maar
tegelijkertijd moet het onderhoud wel worden gewaarborgd. Bij inkoop van nieuw materieel is het
belangrijk om vooral ook een inschatting te maken van de eisen die het nieuwe materieel stelt aan
aanwezige dan wel ontbrekende kennis om met het materieel te werken en het te onderhouden. Indien
vooral wordt gekozen voor afwijkende, nieuwe technologieën zal er extra druk op werving en selectie
ontstaan of de noodzaak om bij inkoop van nieuw materieel ook expertise van buiten in te kopen. Het
laatste betekent echter wel extra kosten.
De keuze voor het benaderen van een bredere doelgroep met een grotere diversiteit is een strategische
keuze. Een andere optie is een keuze voor een kleinere en meer gespecialiseerde Defensie organisatie. Een
specialistische taakafbakening is mogelijk, maar in sterke mate afhankelijk van (politieke) afspraken op
Europees of NAVO-niveau.
Arbeidsvoorwaarden
Al eerder zijn twee arbeidsvoorwaarden genoemd waarmee Defensie rekening moet houden bij de werving
van nieuw personeel: deeltijdmogelijkheden en bredere (individuele) loopbaanmogelijkheden. Bredere
loopbaanmogelijkheden sluiten goed aan bij de diversiteit van individuele behoeften en com petenties die
mensen hebben. De wervingskracht van Defensie is hierbij gebaat. Het bieden van meer deeltijdmogelijkheden
zal een positief effect hebben op het aantrekken van nieuwe werknemers. Echter, ook het huidige
personeel zal voor een deel aanspraak gaan maken op meer deeltijdmogelijkheden. Zeker ook dat deel van
het huidige personeel dat overweegt langer door te werken.
Tijdens deze verkenning is daarnaast duidelijk geworden dat er meer duidelijkheid kan worden geboden
over de huidige keuzemogelijkheden in arbeidsvoorwaarden, ook naar buiten toe. De ervaring is dat
mensen afhankelijk van taalbeheersing en opleidingsniveau de consequenties van keuzes moeilijk kunnen
overzien. Overigens werd tijdens de expertmeetings niet heel veel verwacht van de impact van meer
individuele keuzemogelijkheden en persoonlijke arrangementen op de wervingskracht van Defensie.
Opleiding
Werven uit een bredere, meer diverse doelgroep van mensen leidt tot andersoortige opleidingsvragen.
Ook het feit dat Defensie steeds meer als een (internationale) netwerkorganisatie opereert in diverse
samen stellingen met behoefte aan multifunctioneel personeel en de dominantere rol die technologie zal
gaan spelen verandert de opleidingsbehoefte van Defensie. Waar nu nog de nadruk ligt op functiegerichte
opleidingen, zal deze nadrukkelijk verschuiven naar meer competentiegerichte opleidingen. Het in een
relatief korte periode ‘klaarstomen’ voor een functie, zal plaatsmaken voor een meer gefaseerde en
gecontroleerde ontwikkeling van competenties die nodig zijn om taken en verantwoordelijkheden op een
zeker niveau aan te kunnen en vooral ook snel te kunnen schakelen tussen taken, verantwoordelijkheden
en rollen.
Naast veranderingen in de opzet en inrichting van het onderwijs zal er ook aandacht moeten zijn voor
inhoudelijke vernieuwing, vooral als gevolg van de globalisering en de grotere diversiteit binnen de
organisatie. Voorbeelden van nieuwe inhoudelijke elementen voor de opleiding binnen Defensie zijn:
❚ Omgaan met interne culturele diversiteit.
❚ Omgaan met psychologische impact van optreden in ‘non-battle’ omgevingen/rampgebieden.
❚ Omgaan met nieuwe ICT en nieuwe technologie (onbemand vliegen en varen).
❚ Samenwerking in internationaal verband; omgaan met verschillen.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Wervingskracht Defensie 121

Niet toevallig zijn dit vier voorbeelden die vooral een beroep doen op een bepaalde ‘mindset’ en
competenties voor het opereren in een andere omgeving dan waaraan men is gewend. Ook zal er in de
opleiding meer aandacht moeten zijn voor technologische kennis en vaardigheden. Zowel basisvaardigheden
in het gebruik van moderne technieken en technologieën als in het opereren zonder de beschikking
over deze middelen dienen continu aandacht van ontwikkeling te zijn.
Het bieden van inzicht in de opleidings- en loopbaanmogelijkheden bij werving is niet ongebruikelijk.
De verschuiving naar competentiegericht opleiden en naar een organisatie met netwerkachtige kenmerken
biedt echter ook meer mogelijkheden voor mobiliteit en voortzetting van een carrière buiten. Bij wervingsactiviteiten
kan ook dit carrièreperspectief positief worden benadrukt.
Zoals eerder aangegeven kan de mogelijkheid van een (voorbereidende) opleiding in de eigen woonregio
de stap naar Defensie aantrekkelijker maken, in het bijzonder in regio’s waar er een overschot op de
arbeidsmarkt is. Door samenwerking met regionale opleidingscentra (ROC’s), uitwisseling van docenten,
het bieden van leerwerkplekken en het koppelen van opleidingsprogramma’s (ook ROC’s werken tegenwoordig
met competentiegerichte opleidingsprogramma’s) kan Defensie de opleidingsactiviteiten voor
een deel al redelijk snel en eenvoudig meer regiogericht vormgeven. In feite betekent dit het verder
doortrekken van bestaande activiteiten die al in samenwerking met ROC’s worden ondernomen.
Dat andere elementen in de opleiding van Defensiepersoneel centraal komen te staan, impliceert overigens
ook dat andere instructeurs en opleiders zouden kunnen en wellicht zelfs moeten worden aangetrokken.
Personeelszorg
Personeel dat kiest voor Defensie en de uitvoering van militaire taken, kiest welbewust voor een arbeid somgeving
met een bovengemiddeld risico. Behalve dat mensen zich bewust zijn van het risico, willen ze
ook weten dat ze ergens op kunnen rekenen. Door de missies in oorlogsgebied en de fysieke en psychische
klachten die sommigen aan hun uitzending overhouden, is de aandacht voor de noodzaak van zowel
preventieve zorg als curatieve zorg sterk toegenomen. Deze aandacht zou moeten leiden tot een herwaardering
van unieke voorzieningen als een eigen militair ziekenhuis, revalidatiecentrum en uitgebreide
sportfaciliteiten. Mensen moeten weten dat ze hiervan gebruik kunnen maken om hun eigen gezondheid
op peil te brengen en te houden en dat ze op adequate hulp kunnen rekenen, mochten ze ooit in de
problemen komen. In dit kader is appelleren aan het ‘groepsgevoel’ opnieuw van belang: mensen leveren
een bijdrage als waardevol lid van een organisatie en die organisatie is er ook voor hen als zij er een beroep
op moeten doen. Van een imago als gezonde en zorgvuldige werkgever werd bij de expertmeetings veel
impact verwacht voor de wervingskracht van Defensie, zeker als het gezondheidszorgsysteem voor
militairen ook wordt uitgebreid naar burgermedewerkers bij Defensie.
Personeelsbeheer
De ontwikkeling naar een organisatie met een meer diverse personeelssamenstelling die veel opener en
in samenwerking met allerlei andere organisaties moet opereren, leidt tot een ander soort organisatie met
een andere cultuur en een andere waardering van (de ontwikkeling) van persoonlijke kwaliteiten. Dit is
uiteraard belangrijk voor het behoud van personeel (zie hoofdstuk 6), maar in de werving en selectie is
eveneens van belang dat kandidaten kunnen zien wat het personeelbeleid van de organisatie inhoudt, hoe
mensen binnen Defensie met elkaar omgaan en wat de organisatie doet voor het personeel. Gegeven het
feit dat Defensie zich meer zal gaan richten op doelgroepen als allochtonen, vrouwen en ouderen, ligt het
ook voor de hand dat Defensie zich profileert op voor deze groepen relevante terreinen als diversiteitsbeleid
en leeftijds- of levensfasebewust personeelsbeleid. Ook het gezondheidsbeleid is een relevant thema om
(verder) te ontwikkelen en te belichten in het kader van werving van personeel.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Wervingskracht Defensie 122

Conclusies
Voor de werving tot 2020 is de personele schaarste de belangrijkste ontwikkeling. De wervingskracht van
Defensie zal vooral moeten worden ingezet om een bredere en meer diverse doelgroep te bereiken dan
tot dusver het geval was. Tegelijkertijd impliceert deze wervingsstrategie dat Defensie met een andere
personeels samenstelling te maken krijgt en dat impliceert weer een andere manier van opleiden en
omgaan met elkaar. De technologische ontwikkeling stelt deels hogere eisen aan het personeel. De
verwachting is echter niet dat de benodigde personele capaciteit zal teruglopen in die zin dat de technologie
in grote getalen mensen zal gaan vervangen. Dat zal tot op zekere hoogte echter wel gebeuren, omdat de
schaarste aan arbeidscapaciteit toeneemt en automatisering en technologisering een manier is om daarmee
om te gaan c.q. daarop te anticiperen. Het verder ontwikkelen van onbemand vliegen en varen biedt wat dat
betreft wel soelaas tegen de toenemende schaarste.
Als Defensie alle huidige taken wil blijven vervullen, zal een aantal beleidsveranderingen nodig zijn dat
gevolgen heeft voor de werving, de opleiding en de loopbaanpaden binnen de organisatie. Ook de
werkcultuur binnen de organisatie (qua leidinggeven, aanspreken, ruimte voor eigenheid en omgaan
met verschillen) zal echter worden beïnvloed.
De belangrijkste strategische keuzes die hieraan vooraf gaan betreffen keuzes ten aanzien van de taken
van Defensie en de omvang van die taken. Bij een sterke Europese samenwerking en taakdifferentiatie
c.q. -specialisatie tussen samenwerkende landen zal Defensie minder divers moeten gaan werven, strenger
moeten selecteren en opleiden, maar juist heel gericht op bepaalde profielen en competenties. Het meest
waarschijnlijke scenario op dit moment is echter de ontwikkeling naar een netwerkachtige organisatie met
een hoge mate van diversiteit in taken en (dus ook) in personeel. Om verantwoorde strategische keuzes in
relatie tot beschikbare en de benodigde personele capaciteit te kunnen maken, is het nuttig om defensiebreed
een actueel overzicht (een personeelsmonitor) te hebben van aanwezige en gevraagde competenties.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Wervingskracht Defensie 123

5.
Behoud van
personeel
De schaarste van arbeidscapaciteit is de belangrijkste ontwikkeling om rekening mee te houden bij
het behoud van personeel. De personele samenstelling van Defensie zal meer divers worden, zowel bij
het militair personeel als het burgerpersoneel.
Evenals voor werving zijn belangrijke aandachtsgebieden voor het behoud van personeel:
❚ Arbeidsvoorwaarden: goede deeltijdmogelijkheden en loopbaanpaden die aansluiten bij eigenheid
en behoeften van het individu
❚ Opleiding: meer gericht op (nieuw vereiste) competenties
❚ Personeelszorg: aandacht gezondheid en veiligheid personeel als ‘unique selling point’
❚ Personeelsbeheer: diversiteit onderdeel van de bedrijfscultuur maken
Het huidige hiërarchische organisatiemodel van Defensie sluit niet vanzelfsprekend goed aan op de
ontwikkeling naar een organisatie waarin competenties en persoonlijke ontwikkeling de kern van het
personeelsbeleid gaan vormen.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Behoud van personeel 124

Bepalende elementen
Via deskresearch en verdiepende interviews met hoofden en directeuren personeelsmanagement van
Defensie zijn in hoofdstuk 3 en 4 de belangrijkste ontwikkelingen en trends met betrekking tot personeelsmanagement
in kaart gebracht. Vervolgens zijn twee expertmeetings georganiseerd met P&O’ers van de
verschillende defensieonderdelen en TNO experts. Deze bijeenkomsten zijn gebruikt om de lijn van de
belangrijkste ontwikkelingen door te kunnen trekken naar 2020 en de implicaties voor de wervingskracht
van Defensie en het behoud van personeel. Ze hebben onder meer geresulteerd in een schema waarin de
belangrijkste elementen, conform de inschatting van de defensievertegenwoordigers, zijn uitgezet op een
assenkruis van impact en kans (zie bijlage D2).
In dit hoofdstuk zetten we op een rij welke elementen van de geschetste ontwikkelingen en implicaties
het meest bepalend zijn voor het behoud van personeel voor Defensie.
Voor Defensie kunnen drie hoofdlijnen worden onderscheiden die bepalend zullen zijn voor het behoud
van personeel in de periode 2009-2020:
❚ De eerste hoofdlijn is het gevolg van de toenemende diversiteit in de personele samenstelling, zoals die
door het werven uit een bredere doelgroep en het langer in dienst houden van oudere werknemers zal
ontstaan. Het betekent dat er nadrukkelijk aandacht wordt gevraagd voor individuele belangen,
behoeften, mogelijkheden en eigenheid (zie ook bijlage D2: de groenomlijnde elementen). Het werk bij
en de missies van defensie moeten steeds voldoende afstemming vinden met wat de individuele
werknemer belangrijk vindt voor zijn loopbaan, ontwikkeling, arbeidssatisfactie en persoonlijke normen
en waarden. Bij een sterk diverse personeelsamenstelling is het zeker niet vanzelfsprekend dat bij inzet in
sterk verschillende missies altijd in overeenstemming te brengen is met de persoonlijke ideeën, normen
en waarden van werknemers. Zelfs niet als in beginsel de algemene militaire normen en waarden worden
onderschreven die in opleiding en training worden bijgebracht.
❚ De tweede hoofdlijn is de ‘zorg voor veiligheid en gezondheid’ (bijlage D2: de roodomlijnde elementen).
Deze lijn valt deels samen met de eerste lijn. Naast de diversiteit van de toekomstige personeelssamenstelling
geeft het werken in conflictgebieden voeding aan deze lijn. Met meer allochtone jongeren,
vrouwen en ouderen wordt de fysieke en psychische gesteldheid meer gedifferentieerd en kwetsbaarder.
Door uitzendingen naar onveilige gebieden, zowel van militair als van burgerpersoneel, is de druk op de
fysieke en psychische gesteldheid groot.
❚ De derde hoofdlijn lijkt minder evident, maar omvat een aantal elementen met betrekking tot ‘inkoop en
uitbesteding’ (bijlage D2: de oranje omlijnde elementen). Uitbesteding van defensietaken naar civiele
organisaties en inkoop van nieuwe technologie inclusief de noodzakelijke kennis bepaalt de mate waarin
Defensie moet investeren in het behoud en de ontwikkeling van mensen. Ditzelfde geldt voor het
vervangen van materieel. Nieuw materieel dat heel verschillende eisen stelt aan de kennis en vaardigheden
van mensen en heel andere dan het oude materieel, vergroot de ontwikkeling- en vervangingsvraag.
Nieuw materieel dat vergelijkbare eisen stelt als het huidige materieel stelt minder hoge eisen
aan de ontwikkeling- en vervangingsbehoefte. Afhankelijk van de inkoop van technologie en kennis en
de uitbesteding van taken zal de omvang en inrichting van de organisatie verschillen. De kernvraag voor
het behoud van personeel in relatie tot inkoop en uitbesteding is: welke kennis en expertise hebben we
(in welke mate) nodig? Afhankelijk van het antwoord op deze vraag moet worden bepaald of scholing
nodig is om mensen (breed) inzetbaar te houden of dat nieuw personeel nodig is.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Behoud van personeel 125

Andere mogelijke ontwikkelingen die flinke impact kunnen hebben op het behoud van personeel, zijn het
ontstaan van private militaire organisaties en de mogelijkheid van vrij verkeer van militair en burgerpersoneel
tussen EU landen. Hoewel het de vraag is of deze ontwikkelingen zullen doorzetten (denk aan politieke
keuzes hierover), kan het er toe leiden dat andere militaire organisaties gaan ‘trekken’ aan het goed
opgeleide en gekwalificeerde personeel.
Effecten en betekenis voor
het behoud van personeel
Nieuw instromende jongeren, oudere zij-instromers en personeel dat al jaren in dienst is, ze stellen
allemaal andere eisen aan een arbeidsrelatie. Nadrukkelijker nog dan voor de werving van personeel het
geval is, geldt voor het behoud van personeel dat Defensie als werkgever oog zal moeten hebben en houden
voor de eigenheid en de behoeften van de individuele werknemer en de diversiteit in het personeelbestand.
De conclusies ten aanzien van werving op het thema diversiteit (hoofdstuk 5) kunnen dan ook voor een
belangrijk deel worden doorgetrokken naar het behoud van personeel.
Arbeidsinhoud en -eisen
Het uitbesteden of afstoten van taken zal er ongetwijfeld toe bijdragen dat de aard, omvang en inrichting
van de Defensieorganisatie veranderen. Als taken of werkzaamheden verdwijnen, hoeven die functionaliteiten
voor het personeel niet meer behouden c.q. onderhouden te worden. Eventueel hoeven die mensen
zelf niet eens behouden te worden. De eisen die worden gesteld aan mensen waar het gaat om strategisch
inkopen (commercieel), samenwerken met andere partijen, communicatie en ondernemen zullen echter
als gevolg van genoemde veranderingen alleen maar toenemen.
Arbeidsvoorwaarden
Een helder en toegankelijk keuzepakket aan arbeidsvoorwaarden en goede deeltijdmogelijkheden zijn
belangrijke aspecten voor het behoud van personeel. Voldoende flexibiliteit in de arbeidsvoorwaarden stelt
mensen – samenhangend met hun culturele achtergrond, levensfase en leefomgeving – in staat om werk
en privé of zorgtaken optimaal te combineren. Deze maatregel is echter minder vernieuwend en zal op zich
een beperkte impact hebben. Vooral het recht en faciliteiten voor werknemers om aan de eigen ontwikkeling
te werken met een brede keuze aan loopbaanmogelijkheden binnen en buiten Defensie, zal de
komende decennia van grote betekenis zijn voor het behoud van personeel. Het werk bij Defensie biedt
werknemers qua werkzekerheid een stabiele basis. In economisch mindere tijden helpt dat vooral bij de
werving van personeel.
Lange termijn: persoonlijke ontplooiing en ontwikkeling
Op de langere termijn is vooral de persoonlijke ontplooiing en ontwikkeling belangrijk. Werknemers willen
de mogelijkheid hebben om carrièrestappen te maken en eventueel de koers van hun loopbaan te verleggen
afhankelijk van hun individuele belang en behoefte. Defensie kan uiteraard geen onbeperkte mogelijkheden
bieden. Het organisatorische belang moet immers tegen het persoonlijke belang worden afgezet, zodat er
maatwerk en een goede match in de ontwikkeling en inzet van mensen ontstaat. Als het organisatorische
belang vooral op onderdeelniveau wordt gedefinieerd, zal dit de mogelijkheden voor het personeel al snel
beperken. Het is daarom belangrijk de mogelijke loopbaanpaden over defensieonderdelen heen te leggen
en ook naar buiten, zodat zowel militairen als burgerpersoneel een goed zicht heeft en houdt op de eigen
ontwikkeling en de eigen ontwikkelmogelijkheden op de interne, maar ook op de externe arbeidsmarkt.
Zichtbaarheid van loopbaanpaden die medewerkers over zowel de interne als de externe arbeidsmarkt
voeren, kunnen medewerkers uiteindelijk binden en behouden doen blijven voor de defensieorganisatie.
E-portfolio’s kunnen daarin de medewerkers uitstekend ondersteunen, maar deze dienen dan wel zo te
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Behoud van personeel 126

worden ingericht dat ze de medewerker zicht geven op mogelijkheden op de middellange en wellicht zelfs
lange termijn, binnen en buiten de Defensieorganisatie.
Op de goede weg met FPS
De uitgangspunten van het Flexibel Personeelsysteem (FPS) dat vanaf januari 2008 gefaseerd wordt
ingevoerd, sluiten goed aan op het voorgaande lange termijnperspectief: brede loopbaan- en ontwikkelmogelijkheden
en opleidingen en faciliteiten om de individuele medewerker te ondersteunen.
Echter, Defensie kent vooralsnog een sterk hiërarchisch functiemodel dat niet voor alle onderdelen even
goed op elkaar aansluit. De functionaliteit van dit model kan qua doorstroommogelijkheden en -tempo
gaan conflicteren met de behoefte om beter in te spelen op individuele ontwikkelbehoeften en loopbaanmogelijkheden
binnen en buiten de Defensieorganisatie. Vooralsnog is de functie van een medewerker
bepalend voor de inzet van deze medewerker en niet diens competenties. Medewerkers die wel de
competenties hebben of deze ontwikkelen, maar die niet de kans hebben om deze verworven competenties
ook in te zetten in hun functie of dat pas kunnen na diverse vereiste bevorderingen, kunnen afhaken uit
onvrede en eerder dan gewenst naar mogelijkheden buiten Defensie kijken. Een nadere verkenning van
de aansluiting van het FPS op het bestaande functiemodel en de mogelijkheden om daadwerkelijk naar
competenties en loopbaanwensen te worden ingezet c.q. door de organisatie (of tijdelijk daarbuiten) te
bewegen, verdient aanbeveling. Veel zal ook afhangen van hoe leidinggevenden omgaan met de mogelijkheden
van hun medewerkers.
Opleiding
Wat betreft de opzet van opleidingen binnen Defensie is een belangrijke ontwikkeling de verschuiving van
functiegerichte opleidingen naar competentiegerichte opleidingen. Deze ontwikkeling impliceert dat
competenties in uitvoerende taken belangrijker zullen zijn dan functies op zich. Waar nu veelal nog de
functie bepalend is voor de opleiding- ontwikkeling- en loopbaanmogelijkheden van een medewerker zal
dit dus verschuiven naar de competenties en persoonlijke behoeften van de medewerker.
Opkomende competenties
Voorbeelden van ‘opkomende’ competenties waaraan het opleidingsaanbod moet bijdragen om ze bij
het personeel te ontwikkelen zijn:
❚ Effectief omgaan met diversiteit en benutten van persoonlijke kwaliteiten;
❚ Samenwerking in internationaal verband en omgaan met verschillen;
❚ Onderhandelen en afspraken maken in het kader van strategische inkoop bij uitbesteding/ commercie;
❚ Zelfsturing en autonoom handelen;
❚ Omgaan met psychologische impact van operationele taken.
Inhoud opleidingsaanbod medebepaald door samenwerking
Een competentiegericht opleidingsaanbod over de defensieonderdelen heen, deels verzorgd door of in
samenwerking met (operationele) partners ligt in het verlengde van deze ontwikkelingen. De inhoud van
het opleidingsaanbod wordt daarbij niet alleen bepaald door het type operationele taken en de aard van
het materieel waarmee moet worden gewerkt, maar ook door de samenwerkingsverbanden waarin wordt
gewerkt. Als vertrekpunt gelden daarbij de aanwezige competenties en het beschikbare ontwikkelpotentieel
op individueel niveau. Daarnaast zal in het opleidingsaanbod ruimte moeten zijn om specifieke vaardigheden
of kennis te ontwikkelen waar die ontbreekt en niet extern kan of gaat worden ingekocht. Denk
hierbij aan het gebruik van nieuwe systemen of technologieën.
Van hiërarchisch leiderschap naar aansturing op competenties en coaching
Ook voor het leidinggevende kader betekent de verschuiving van leiding geven op basis van hiërarchie en
functie naar aansturing op basis van competenties en persoonlijke behoeften een grote verandering. In
feite gaat het om een cultuuromslag. Aangezien leidinggevenden binnen organisaties altijd belangrijke
cultuurdragers zijn, zal in dit segment van de organisatie de cultuuromslag met name gestalte moeten
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Behoud van personeel 127

krijgen. Hierbij zal gekeken moeten worden naar de wijze waarop opleidingen deze cultuuromslag kunnen
ondersteunen. Dit kan betekenen dat nieuwe inhoudelijke elementen en werkvormen moeten worden
toegevoegd. Evenzeer kan het betekenen dat bestaande elementen uit de basisopleiding die een averechts
effect kunnen hebben op de gewenste cultuur dienen te worden aangepast.
Opleiding in de regio minder relevant voor behoud dan voor werving
Waar in het kader van de werving het organiseren van opleidingsaanbod in de regio de stap naar Defensie
kon vergemakkelijken, is dit voor het behoud van personeel minder relevant. Immers de locatie van de
opleiding zal voor het in dienst zijnde personeel in hoge mate ondergeschikt zijn aan de inhoud van de
opleiding en de betekenis voor de persoonlijke ontwikkeling en zingeving. Voor de organisatie van
opleidingen kunnen werving en behoud echter niet volledig los van elkaar worden gezien.
Personeelszorg
De zorg die Defensie haar medewerkers biedt, zal van groot belang zijn voor het behoud van het personeel.
Daarbij zou er geen verschil moeten zijn tussen militair en burgerpersoneel. Deze zorg heeft te maken met
de aandacht en ruimte voor de eigenheid, (culturele) behoeften en de ontwikkeling van het individu, zoals
in de twee voorgaande paragrafen ook is aangegeven. Daarnaast gaat het ook om zorg in de zin van
veiligheid, gezondheid en welzijn in brede zin. Daarbij wordt vooral zorgvuldigheid van de kant van de
werkgever verwacht. De waarschijnlijkheid van uitzending voor operationele taken in onveilige gebieden
is zeer groot. Medewerkers moeten de zekerheid hebben dat de organisatie er alles aan doet om hen daar
zo goed mogelijk op voor te bereiden en in te begeleiden. Dat begint bij een zeer goed basisniveau van
arbeidsomstandigheden en personeelszorg. Waar de werving van nieuw personeel gediend zou zijn met
de herwaardering van een aantal unieke gezondheidsvoorzieningen van Defensie, geldt dit zeker ook voor
het behoud van personeel. De inzet van defensiepersoneel in conflictgebieden over de laatste 15 jaar heeft
Defensie geconfronteerd met een grotere roep om zorg voor, tijdens en na uitzending. Naar 2020 toe zal
deze roep alleen maar toenemen. Die zorg zal verder geprofessionaliseerd c.q. gespecia liseerd moeten
worden en bij voorkeur vanuit de organisatie worden vormgegeven. Parallel aan ontwik ke lingen als
specialisatie en privatisering in de reguliere ziekenhuiszorg, kan Defensie specialistische zorg (bijvoorbeeld
wat betreft posttraumatisch stress syndroom) voor haar personeel ontwikkelen. Zeker op het gebied van
opvang, begeleiding en nazorg voor de groeiende groep jonge veteranen is het belangrijk dat Defensie als
werkgever nadrukkelijk aanwezig is, wil men deze werknemers behouden voor de organisatie.
Personeelsbeheer
Voor het personeelsbeheer binnen Defensie is in de eerste plaats van belang dat duidelijk is aan wat voor
personeel met welke competenties er behoefte is. Keuzes met betrekking tot onder andere inkoop van
materieel, taakspecialisatie, uitbesteding van taken, samenwerking met andere partijen zijn hiervoor
bepalend. Defensie zal zich continu moeten afvragen welke consequenties keuzes ten aanzien van de taken
van Defensie hebben voor de eisen die worden gesteld aan het personeel en andersom wat de aanwezige
competenties en vaardigheden betekenen voor de inzet van Defensiepersoneel. Dit vraagt actief onderhoud
in het volgen en ontwikkelen van competenties bij medewerkers in relatie tot persoonlijke kwaliteiten.
Leidinggevenden hebben hierin een centrale rol. Zij moeten in staat zijn om de organisatiebehoeften en
de persoonlijke behoeften van medewerkers op elkaar af te stemmen. Professionele ondersteuning vanuit
P&O is hierbij onmisbaar, maar daarnaast dient het taak- en competentieprofiel van leidinggevenden te
worden aangepast op deze personeelsbeheerstaak. Zoals eerder aangegeven vormen de leidinggevenden de
laag binnen de organisatie die uitvoering moet geven aan een cultuuromslag naar competentiegerichte
aansturing, inzet en ontwikkeling van personeel. Uitgangspunt voor een dergelijke beweging dient een
eenduidige en breed gedragen visie op personeelsbeheer te zijn in relatie tot de keuzes ten aanzien van de
taken en organisatie van Defensie.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Behoud van personeel 128

Conclusies
De aanhoudende schaarste van arbeidscapaciteit is de belangrijkste factor die het behoud van personeel
voor Defensie (om langer te dienen) op de voorgrond plaatst. Min of meer onafhankelijk van de politieke
en militaire keuzes die Defensie maakt, krijgt zij te maken met een toenemende diversiteit in de personele
samenstelling. Om goed gekwalificeerd personeel te behouden zal Defensie aan die diversiteit en dus aan
individuele belangen en behoeften tegemoet moeten komen. Dit zou tot uitdrukking kunnen komen in
arbeidsvoorwaarden, competentiegericht ontwikkelbeleid en een goed gestructureerd loopbaanbeleid voor
Defensiepersoneel over de Defensieonderdelen heen en ook daarbuiten. Defensie zal zich bovendien niet
alleen moeten afvragen welke consequenties politieke en militaire keuzes hebben voor de eisen die worden
gesteld aan het personeel, maar vooral ook andersom! Welke keuzes liggen voor Defensie het meest voor
de hand gezien de aanwezige competenties en vaardigheden.
Een en ander zal een cultuuromslag binnen Defensie betekenen voor wat betreft de aansturing van het
personeel. Leidinggevenden spelen daarin een essentiële rol en zullen hierop moeten worden voorbereid.
In toenemende mate lijkt er druk te ontstaan op de functionaliteit van het huidige hiërarchische
organisatie model van Defensie. Het verdient aanbeveling een nadere verkenning te doen naar de manier
waarop het functiemodel enerzijds en carrièreperspectieven en competentiemanagement anderzijds op
elkaar moeten worden afgestemd.
Naast aandacht voor de eigenheid, zingeving, competenties en ontwikkelingsmogelijkheden van het
individu, is ook de kwaliteit van de zorg voor veiligheid, gezondheid en welzijn een uiterst belangrijk
middel voor het behoud van mensen. Dit dient een overtuigend tegenwicht te vormen tegen de kans op
werken in een onveilige omgeving.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Behoud van personeel 129

6.
Conclusies en
aanbevelingen
Demografische en arbeidsmarktontwikkelingen
(hoofdstuk 3)
Qua omvang is het aanbod van arbeid voor de komende jaren nog stabiel. Qua samenstelling is dat echter
allerminst het geval. Het aanbod van arbeid wordt meer divers. Meer vrouwen, meer ouderen, meer
allochtonen en meer gedeeltelijk arbeidsgehandicapten zullen tot het arbeidsaanbod gaan behoren. Grote
problemen zullen er zijn bij vinden van technici op alle niveaus. Ook vliegers en luchtverkeersleiders blijven
schaars. Het ‘nieuwe’ aanbod, zeker dat van vrouwen, biedt hier nauwelijks uitkomst. Bij deze groepen
zit geen uitgesproken voorliefde voor de techniek en die zal er naar verwachting ook niet komen. Voor
vraag naar zorgpersoneel biedt het nieuwe aanbod overigens wel uitkomst. Dat geldt zowel vrouwen als
allochtonen, die goed vertegenwoordigd zijn in de zorgberoepen.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Conclusies en aanbevelingen 130

Maatschappelijke trends en hun implicaties
(hoofdstuk 4)
De belangrijkste trends die van invloed zijn op de samenstelling van het aanbod van arbeid voor Defensie
zijn als volgt samen te vatten: schaarste van arbeidscapaciteit, klimaat en milieu, well-being/ individualisering,
globalisering en dominantie van technologie.
Nieuwe groepen in de arbeidsmarkt moeten worden aangesproken en dat maakt de werkvloer meer divers.
Differentiatie in werving (aanspreken van (nieuwe) doelgroepen) en in behoud van personeel is nodig. Een
meer divers personeelsbestand stelt andere eisen aan arbeidsrelaties. Niet alleen is daarvoor maatwerk in de
arbeidsrelatie gewenst, maar ook individuele loopbaanontwikkeling en meer coachende leiderschapsstijl.
Defensie kan op vele manieren inspelen op de verwachte veranderingen in het arbeidsaanbod, zodat de
problemen van schaarste voor Defensie beperkt blijven. De politieke en militaire keuzes die Defensie kan
maken zijn bijvoorbeeld van invloed op de mate van vervanging van mens door machine, op de mate
waarin onbemande voertuigen worden ingezet, of op de mate en vorm waarin (taak)specialisatie kan
plaatsvinden of waarin internationale samenwerking moet worden georganiseerd. Dat bij deze strategische
keuzes het beschikbare aanbod van personeel een factor is om rekening mee te houden, is gezien de
demografische en arbeidsmarktontwikkelingen evident.
Technologie dominantie, vooral robotisering en onbemand vliegen en varen, verkleint de druk op aanbod
van arbeid, maar vergroot de druk op technische kennis. Die wordt, hoogstwaarschijnlijk, alleen maar
schaarser. Invloed van tekort aan technisch personeel op mogelijkheden om technologie in te zetten in
plaats van menskracht cruciaal. Defensie staat daarmee voor een cruciale keuze in het niveau van afhankelijkheid
van technologie en zal zich moeten beraden op de juiste strategie om aan de juiste (technische)
kennis te komen om op dat gewenste niveau te kunnen opereren. Opereren op een te laag niveau gaat ten
koste van de effectiviteit, opereren op een hoog niveau brengt het risico met zich mee dat niet voldoende
technologische kennis beschikbaar is op de arbeidsmarkt. Dat betekent dat aanschaf van nieuwe technologie
vaker dient plaats te vinden in combinatie met de aanschaf van bijpassende technologische kennis.
Uitbesteding, internationale samenwerking en zelfs specialisatie op specifieke taken of regio’s kan soelaas
bieden. Afhankelijk van de gemaakte keuzes worden echter ook nieuwe competenties en vaardigheden
vereist van nieuw en zittend defensiepersoneel, bijvoorbeeld op sociale en interculturele vaardigheden,
strategisch inkopen, risicomanagement en variabel leiderschap.
Globalisering, netwerken en nationale en internationale samenwerking staan de komende decennia centraal.
Dat stelt nieuwe eisen aan het aanbod van arbeid. Communicatie, samenwerking en vooral ook aansturing
van samenwerking in nationale en internationale ketens. Defensie kan zich voorbereiden op dergelijke
ontwikkelingen door nu al optimaal gebruik te maken van het groeiende aanbod van multiculturele kennis
in de Nederlandse samenleving.
Well-being/ individualisering is een trend met onduidelijke effecten op het aanbod van arbeid. Vrouwen,
allochtonen, ouderen en arbeidsgehandicapten hebben een overwegend mindere gezondheid. Wel zien
we de laatste jaren een gezondheidstrend in de samenleving. Defensie heeft het imago van een ‘gezonde’
werkgever, maar dat is moeilijk in te zetten als dood gaan ook mogelijk is. Nieuw aanbod vraagt in de
ontwikkelingsfase en de spitsuurfase van hun loopbaan en hun leven om goede mogelijkheden tot
combinatie werk en privé en om maatwerk. Personeel in de latere levensfasen (balans en mogelijkheden)
vraagt datzelfde, maar op een geheel eigen wijze. Langer doorwerken door werknemers in de mogelijkhedenfase
(wanneer fysieke beperkingen intreden) impliceert zoeken naar een lichter takenpakket.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Conclusies en aanbevelingen 131

Combineren van werken bij Defensie met zorgen voor ouders of kleinkinderen in de balansfase vraagt om
flexibeler werktijden en een takenpakket dat daarbij aansluit. Ongeacht de levensfase, heeft de werknemer
van de toekomst, of hij nu militair is of burger, behoefte aan zingeving in het beroep en intrinsieke
betrokkenheid bij de missie van een organisatie.
Klimaat en milieu, schaarste van grondstoffen, klimaatveranderingen en vervuiling maken dat een ander
beroep op Defensie kan worden gedaan. Beveiligen van schaarse grondstoffen, inzet in rampgebied en
gevecht om schone ruimte. Ruim aanbod van beveiligers kan hiervoor worden ingezet, want bij milieurampen
en bijvoorbeeld overstromingen is geen, of in ieder geval minder, sprake van geweld tegen defensiepersoneel
dan in oorlogsgebied. Levensgevaarlijke situaties komen waarschijnlijk minder voor, of risico’s zijn
beter te beheersen. Dat is een vooruitzicht, dat potentieel arbeidsaanbod, dat het werken bij Defensie nu
mijdt vanwege het levensgevaar, mogelijk in de toekomst wel zal aanspreken. Daarnaast verwachten we
schaarste van grondstoffen én schaarste van arbeidscapaciteit. Die combinatie maakt dat aanschaf en
ontwikkeling van materieel scherper gericht moet zijn op het gebruik niet-schaarse grondstoffen.
Beïnvloedbare versus autonome trends en ontwikkelingen
Een aantal van deze trends en ontwikkelingen zijn beïnvloedbaar door defensie, andere zijn in hoge mate
autonoom. Uit de inventarisatie van trends blijkt dat de autonome (nauwelijks te beïnvloeden) trends de
beïnvloedbare trends echter overtreffen in zowel aantal als impact. Hieruit kunnen we de conclusie trekken
dat de defensieorganisatie slechts beperkt invloed zal kunnen uitoefenen op relevante toekomstige
ontwikkelen in en om de arbeidsmarkt. Defensie kan nog de meeste invloed uitoefenen op trends die te
maken hebben met de globalisering en technologie. In de schema’s 4.1 en 4.2 in hoofdstuk 4 van dit rapport
staat een overzicht van alle beïnvloedbare en de autonome trends en ontwikkelingen.
Wervingskracht (hoofdstuk 5)
Voor de werving tot 2020 is schaarste van arbeidscapaciteit de belangrijkste ontwikkeling/trend. De
wervingskracht van Defensie zal vooral moeten worden ingezet om een bredere en meer diverse doelgroep
te bereiken dan tot dusver het geval was. Tegelijkertijd impliceert deze wervingsstrategie dat Defensie met
een andere personeelssamenstelling te maken krijgt en dat impliceert weer een andere manier van opleiden
en omgaan met elkaar.
Als Defensie alle huidige taken wil blijven vervullen, zal een aantal beleidsveranderingen nodig zijn die
gevolgen hebben voor de werving, de opleiding en de loopbaanpaden binnen de organisatie. Ook de
werkcultuur binnen de organisatie (qua leidinggeven, aanspreken, ruimte voor eigenheid en omgaan met
verschillen) zal echter worden beïnvloed.
De belangrijkste strategische keuzes die hieraan vooraf gaan betreffen keuzes ten aanzien van de taken van
Defensie en de omvang van die taken. Bij een sterke Europese samenwerking en taakdifferentiatie c.q.
specialisatie tussen samenwerkende landen zal Defensie bijvoorbeeld minder divers moeten gaan werven,
strenger moeten selecteren en opleiden, maar juist heel gericht op bepaalde profielen en competenties.
Het meest waarschijnlijke scenario op dit moment is echter de ontwikkeling naar een netwerkachtige
organisatie met een hoge mate van diversiteit in taken en (dus ook) in personeel. Daarbij zou het beschikbare
aanbod van personeel een meer centrale plek kunnen en misschien wel moeten innemen, zodat
keuzes, die gezien het beschikbare arbeidsaanbod niet haalbaar zijn, niet worden gemaakt. Het is nuttig
om hierbij de beschikking te hebben over een defensiebreed en steeds actueel overzicht (een personeelsmonitor)
van beschikbare en gevraagde competenties.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Conclusies en aanbevelingen 132

Behoud (hoofdstuk 6)
Diversiteit vraagt ruimte voor maatwerk
Ook voor het behoud van personeel voor Defensie tot 2020 is de aanhoudende schaarste van arbeidscapaciteit
de belangrijkste ontwikkeling. Min of meer onafhankelijk van de politieke en militaire keuzes
die Defensie maakt, krijgt zij als organisatie te maken met een toenemende diversiteit in de personele
samenstelling. Om goed gekwalificeerd personeel te behouden zal Defensie aan die diversiteit en dus aan
individuele belangen en behoeften tegemoet moeten komen. Dit zou tot uitdrukking kunnen komen in
arbeidsvoorwaarden, competentiegericht ontwikkelbeleid en een goed gestructureerd, maar vooral ook
creatief en flexibel, loopbaanbeleid voor Defensiepersoneel over de Defensieonderdelen heen en ook
daarbuiten. Defensie zal zich bovendien moeten blijven afvragen welke consequenties politieke en militaire
keuzes hebben voor de eisen die worden gesteld aan het personeel, maar vooral ook andersom! Welke
keuzes liggen voor Defensie het meest voor de hand gezien de aanwezige competenties en vaardigheden.
Beschikbare competenties kunnen meer als uitgangspunt worden gekozen.
Cultuuromslag voor leidinggevenden
Een en ander zal een cultuuromslag binnen Defensie betekenen voor wat betreft de aansturing van het
personeel. Leidinggevenden spelen daarin een essentiële rol en vooral zij zullen goed moeten worden
voorbereid op hun ‘nieuwe’ rol.
Creatief met loopbanen in competentiemanagement
De functionaliteit van het huidige hiërarchische organisatiemodel van Defensie lijkt minder goed te
passen bij de wens van moderne werknemers om zelf richting te geven aan de eigen loopbaan en meer
los te komen van geijkte loopbaanpaden. Het verdient aanbeveling een nadere verkenning te doen naar
de manier waarop het functiemodel enerzijds en carrièreperspectieven en competentiemanagement
anderzijds op elkaar kunnen worden afgestemd.
Kwaliteit van zorg voor veiligheid, gezondheid en welzijn
Naast aandacht voor de eigenheid, zingeving, competenties en ontwikkelingsmogelijkheden van het
individu, is ook de kwaliteit van de zorg voor veiligheid, gezondheid en welzijn een uiterst belangrijk
middel voor het behoud van mensen. Dit dient een overtuigend tegenwicht te vormen tegen de wetenschap
van het soms moeten werken in een onveilige omgeving.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Conclusies en aanbevelingen 133

Bijlagen
Bijlage A – Figuren en tabellen
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 134

Figuur 1: Bevolkingsprognose (bron: Loozen en van Duin, 2007, bewerking TNO)
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 135

Figuur 2: Grijze druk en vergrijzing in verschillende scenario’s (Bron: De Jong en Hilderink, 2004)
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 136

Figuur 3: Vergrijzing 2007-2025 (bron: Van den Broek et al., 2008)
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 137

Figuur 4: Bevolkingspiramide 2007 en 2025 (bron: Van den Broek et al., 2008)
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 138

Figuur 5: Aantal allochtonen, 2007-2025 (bron: Van den Broek et al., 2008)
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 139

Figuur 6: Prognose westerse allochtonen 2007-2025 (bron: Van den Broek et al., 2008)
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 140

Figuur 7: Prognose niet-westerse allochtonen 2007-2025 (bron: van den Broek et al., 2008)
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 141

Figuur 8: Werknemers uit Oost-Europese lidstaten van EU
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 142

Figuur 9: Aandeel eenpersoonshuishoudens per provincie, 2005 en 2025 (bron: CBS/RPB)
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 143

Figuur 10: Prognose werkzame beroepsbevolking (in duizenden personen)
(bron: Euwals en van Vuuren, 2005)
Figuur 11: Prognose potentiële beroepsbevolking (15-64 jarigen)
(bron: CBS, bewerking KC Handel 2007)
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 144

Figuur 12: Prognose potentiële beroepsbevolking (allochtoon en autochtoon)
(bron: CBS, bewerking KC Handel, 2007)
Figuur 13: Prognose potentiële beroepsbevolking naar opleidingsniveau (* 1.000)
(bron: Ecorys/SEOR, 2006)
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 145

Figuur 14: Prognose potentiële beroepsbevolking niet-westerse allochtonen naar opleidingsniveau
(* 1.000) (bron: Ecorys/SEOR, 2006)
Figuur 15: Prognose potentiële beroepsbevolking openbare orde/ veiligheid (* 1.000)
(bron: Ecorys/SEOR, 2006)
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 146

Figuur 16: Prognose potentiële beroepsbevolking politieagenten, onderofficieren en
beveiligings beambten (* 1.000) (bron: Ecorys/SEOR, 2006)
Figuur 17: Prognose potentiële beroepsbevolking technisch (* 1.000) (bron: Ecorys/SEOR, 2006)
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 147

Figuur 18: Prognose potentiële beroepsbevolking (para)medisch (* 1.000) (bron: Ecorys/SEOR, 2006)
Figuur 19: Prognose potentiële beroepsbevolking verplegend personeel (* 1.000)
(bron: Ecorys/SEOR, 2006)
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 148

Tabel 1: Prognose arbeidsparticipatie naar geslacht, leeftijd en etniciteit
(bron: Roodenburg en van Vuuren, 2004)
Jongeren Leeftijd 2000 (%) 2020 (%) 2040 (%)
Man 15-19 29 23 24
20-24 71 68 68
25-29 94 93 92
Vrouw 15-19 25 23 24
20-24 68 67 67
25-29 82 82 82
Totaal 15-19 27 23 24
20-24 70 68 67
25-29 88 88 87
Ouderen Leeftijd 2000 (%) 2020 (%) 2040 (%)
Man 55-59 70 74 71
60-64 25 31 30
Vrouw 55-59 33 53 51
60-64 8 26 24
Totaal 55-59 52 64 61
60-64 17 29 27
Totaal Leeftijd 2000 (%) 2020 (%) 2040 (%)
Man 20-64 85 82 83
Vrouw 20-64 61 74 74
Totaal 20-64 73 78 79
Niet-westerse allochtonen 62 63 66
Autochtonen en westerse allochtonen 74 81 82
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 149

Bijlage B – Gebruikte literatuur
❚ Beer, P. de (2004) Individualisering zit tussen de oren. In: J.W. Duyvendak en M. Hurenkamp (red.) (2004)
Kiezen voor de kudde, Jaarboek Tijdschrift voor de Sociale Sector, Amsterdam: Uitgeverij Van Gennep, 2004,
pp. 18-36.
❚ Bijl, R., Boelhouwer, J. en Pommer, E. (2007) De Sociale staat van Nederland 2007.
Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
❚ Broek, L. van den, Jong, A. de, Duin, C. van, Huis, M. van, Boschman, S. en Agtmaal-Wobma, E. van (2008)
Regionale bevolkings- allochtonen en huishoudensprognose 2007-2025. Den Haag: Planbureau voor de
Leefomgeving (PBL)/ CBS
❚ CBS/RPB (2006) Regionale bevolkings-, allochtonen- en huishoudensprognose 2005-2025. Den Haag: CBS/RPB.
❚ CWI (2008) CWI Arbeidsmarktprognose 2008-2013. Amsterdam: Centrum voor Werk en Inkomen.
❚ Duin, C. van (2008) Bevolkingsprognose 2007-2014: tijdelijk hogere groei. In: CBS (2008)
Bevolkingstrends, 1 e kwartaal 2008, p.55-61. Voorburg/Heerlen: CBS.
❚ Duin, C. van, Meulen, A. van der en Garssen, J. (2008) Bevolkingsprognose 2006-2050: model en
veron derstellingen betreffende sterfte. In: CBS (2008) Bevolkingstrends, 1 e kwartaal 2008, p.62-77.
Voorburg/Heerlen: CBS.
❚ Ecorys (2006) Evaluatie werknemersverkeer MOE landen. Rotterdam: Ecorys.
❚ Ecorys/ SEOR (2006) Vraag en aanbod van personeel in de collectieve sector tot 2013.
Rotterdam: Ecorys Nederland BV.
❚ Euwals, R. en Vuuren, D. van (2005) Arbeidsaanbod tot 2050: een beleidsneutraal scenario.
CPB-Memorandum 1-134. Den Haag: CPB.
❚ Euwals, R., Knoef, M. en Vuuren, D. van (2007) The trend in female labour force participation;
what can be expected for the future? CPB Discussion Paper No. 93. Den Haag: CPB.
❚ Ewijk, C. van, Draper, N., Rele, H. ter en Westerhout, E. (2006) Ageing and the sustainability
of Dutch public finances. CPB bijzondere publicatie nr. 61. Den Haag: CPB.
❚ Garssen, J. en Duin, C. van (2007) Grijze druk zal verdubbelen. In: CBS (2007)
Sociaaleconomische Trends, 2e kwartaal 2007, p.23-26. Voorburg/Heerlen: CBS.
❚ Garssen, J. en Duin, C. van (2008) Bevolkingsprognose 2006-2050: belangrijkste uitkomsten.
In: CBS (2008) Bevolkingstrends, 1 e kwartaal 2008, p.85-92. Voorburg/Heerlen: CBS.
❚ Genabeek, J. van, Boxtel, J. van, Hoogendoorn, J. en Klerkx, M. (2007)
Gevolgen van toekomstige trends voor schadeverzekeringen; eindrapport. Hoofddorp: TNO.
❚ ICT Office (2007) ICT Marktmonitor 2007. Woerden: ICT Office.
❚ ICT Office (2008) ICT Marktmonitor 2008. Woerden: ICT Office.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 150

❚ Jong, A. de en Agtmaal-Wobma, E. van (2008) Regionale bevolkings- en huishoudensprognose 2007-2025:
belangrijkste uitkomsten. In: CBS (2008) Bevolkingstrends, 3 e kwartaal 2008, p. 45-54. Voorburg/Heerlen:
CBS.
❚ Loozen, S. en Duin, C. van (2007) Allochtonenprognose 2006-2050: belangrijkste uitkomsten.
In: CBS (2007) Bevolkingstrends, 2 e kwartaal 2007, pp. 60-67. Voorburg/Heerlen: CBS.
❚ Nelissen, J. en Vos, K. de (2008) Arbeidsmarktenquête 2008; verwachtingen en meningen over de arbeidsmarkt
van morgen. Den Haag: Raad voor Werk en Inkomen.
❚ Nicolaas, H. (2008) Bevolkingsprognose 2006-2050: veronderstellingen over asielmigratie.
In: CBS (2008) Bevolkingstrends, 1 e kwartaal 2008, p.78-84. Voorburg/Heerlen: CBS.
❚ Ronde, R. te en Boers, P. (2008) Generatie Y is de postbak voorbij. P&O Actueel, 10 oktober 2008.
❚ Roodenburg, H. en Vuuren, D. van (2004) Arbeidsaanbod in de lange-termijnscenario's voor Nederland.
CPB-Document No. 71. Den Haag: CPB.
❚ Sanders, J., Wevers, C. en Bossche, S. van den (2007) De arbeidsmarkt in 2020. In: Genabeek, J., Wevers,
C. en Gründemann, R. (red.) De toekomst werkt; mens en bedrijf in 2020. Hoofddorp: TNO.
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 151

Bijlage C – Implicatiebomen expertmeetings
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 152

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 153

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 154

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 155

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 156

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 157

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 158

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 159

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 160

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 161

Bijlage D – Kans-Impact van bepalende elementen
Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 162

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 163

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 164

Personeel: arbeidsaanbod, wervingskracht en behoud – Bijlagen 165

Strategische vragen
Wet- en regelgeving
arbeid
Deelverkenningen
Toekomstscenario’s
Krijgsmachtproelen
Beleidsoverwegingen
Beleidsopties

Wet- en regelgeving arbeid 168

Onderzoeksvraag
iii.2.2
Wat zijn de ontwikkelingen op het gebied van wet- en regelgeving die impact hebben op het
arbeidspotentieel (aanbod en arbeidsvoorwaardelijk) voor defensie?
Beantwoord door: Ministerie van Defensie, HDP (Den Haag 2009)
Wet- en regelgeving arbeid 169

Inhoudsopgave
Inleiding 172
Arbeidsaanbod beperkend 174
Inleiding 174
Europese wet- en regelgeving 175
De verplichting van het Nederlanderschap 175
Verklaring van geen bezwaar 176
Minimum leeftijd van 17 jaar 176
Dienstplicht en verbod op dwangarbeid 177
Arbeidsaanbod versterkend 178
Commissie Arbeidsparticipatie 178
Arbeidsaanbod vrouwen 179
Arbeidsaanbod allochtonen 180
Arbeidsaanbod ouderen 181
Arbeidsversterkend overige doelgroepen 182
Arbeidsversterkend algemeen 182
Arbeidsvoorwaardelijke aspecten 183
Wet- en regelgeving arbeid 170

Wet- en regelgeving arbeid 171

1.
Inleiding
Deze notitie geeft inzicht in de ontwikkelingen op het gebied van wet- en regelgeving die impact hebben op
het arbeidspotentieel voor Defensie. Om zo in te kunnen schatten wat de mogelijkheden en beperkingen
zijn ten aanzien van toekomstige personele inrichting van de krijgsmacht.
Opgemerkt moet worden dat wet- en regelgeving op zichzelf niet in ontwikkeling zijn, behalve op het
moment dat zij zich in het wettechnische traject bevinden. Het zijn sociaal-economische, demografische en
maatschappelijke ontwikkelingen die leiden tot wijzigingen in wet- en regelgeving. Deze ontwikkelingen
worden behandeld in deelonderzoek III.2.1. In deze notitie wordt daarom voornamelijk ingegaan op
wetgeving die al in voorbereiding is en bestaande wettelijke randvoorwaarden die het arbeidsaanbod voor
Defensie beperken.
Wijziging van wetgeving is veelal een lang traject dat soms jaren kan duren. Sommige in deze notitie
behandelde voorstellen tot wijziging van wet zullen bij afronding van het project Verkenningen nog steeds
een voorstel van wijziging zijn. Evenzeer is het denkbaar dat wetswijzigingen die bij het opstellen van de
onderhavige notitie (voorjaar 2009) nog aanhangig zijn bij de Tweede Kamer bij afronding van het project
inmiddels wet zijn geworden.
De onderzoeksopdracht verlangt zowel een onderzoek naar het arbeidsaanbod als de arbeidsvoorwaardelijke
aspecten die van belang zijn voor het arbeidspotentieel. Arbeidsvoorwaarden zijn echter onderdeel van
de onderhandelingen tussen sociale partners. Natuurlijk zullen sociale partners zich laten leiden door
ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. De uitkomsten van deelonderzoek III.2.1 bieden inzicht in deze
ontwikkelingen. Echter welke keuze sociale partners in de onderhandelingen maken, laat zich niet
voorspellen. Op wijzigingen in wet- en regelgeving als gevolg van toekomstige arbeidsvoorwaardenovereenkomsten
wordt in deze notitie dan ook slechts beperkt ingegaan.
Wet- en regelgeving arbeid – Inleiding 172

Wijzigingen in kabinetsbeleid kunnen eveneens leiden tot wijzigingen in de arbeidsvoorwaarden van
het Defensie personeel. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht in wijzigingen in verlofregelingen.
Deze arbeidsvoorwaardelijke aspecten worden wel meegenomen in deze notitie.
Wet- en regelgeving arbeid – Inleiding 173

2.
Arbeidsaanbod
beperkend
Inleiding
Als grote werkgever heeft Defensie continu behoefte aan nieuw personeel. Het gaat daarbij om zowel
militairen als burgermedewerkers. De behoefte aan militair personeel is het meest omvangrijk. Vooral als
gevolg van de piramidale organisatieopbouw heeft Defensie jaarlijks behoefte aan een groot aantal (jonge)
militairen. Niet iedere kandidaat kan echter een functie binnen Defensie worden aangeboden. Er gelden
strenge voorwaarden voor aanstelling die het arbeidsaanbod beperken. Hoewel door de problematiek van
het groot aantal vacatures de grenzen van het arbeidsaanbod met steeds grotere regelmaat onderwerp van
gesprek zijn, valt hier geen wijziging in wet- en regelgeving te verwachten. Strikt genomen vallen deze
grenzen daarom buiten het bereik van dit onderzoek. Toch is er voor gekozen om deze beperkende wet- en
regelgeving te beschrijven. Voor een goed begrip van de beperking op het arbeidsaanbod is het van belang
om deze voorwaarden in beeld te brengen.
De belangrijkste grenzen voor het arbeidsaanbod worden gevormd door:
❚ De verplichting van het Nederlanderschap;
❚ Verklaring van geen bezwaar;
❚ Minimale leeftijd van 17 jaar;
❚ Verbod op dwangarbeid.
Voordat deze voorwaarden worden beschreven, wordt eerst ingegaan op Europese wet- en regelgeving.
Wet- en regelgeving arbeid – Arbeidsaanbod beperkend 174

Europese wet- en regelgeving
De Europese Unie kent het beginsel van vrijheid van arbeid zoals vastgelegd in artikel 39 EG-Verdrag; dit
artikel kent tevens de mogelijkheid voor staten deze vrijheid te beperken uit hoofde van openbare orde,
openbare veiligheid en volksgezondheid. Deze mogelijkheid dient echter te worden gezien vanuit het
ontvangende land. Als Nederland zelf buitenlandse militairen wil werven staat de EU-regelgeving dat niet
in de weg. De verplichting van het Nederlanderschap vormt echter wel een beperking voor de werving
binnen Europa. Op deze verplichting wordt hierna ingegaan.
De verplichting van het Nederlanderschap
Voor een aanstelling als militair is in principe de Nederlandse nationaliteit vereist. Dit is vastgelegd in
de Militaire Ambtenarenwet (artikel 12g). Voor een aanstelling als burgerambtenaar bij Defensie is het
Nederlanderschap, op basis van de Ambtenarenwet (Artikel 125 e ) eveneens een vereiste. In dit artikel staat
dat voor de vervulling van een vertrouwensfunctie, alleen degene in aanmerking komt die Nederlander is,
tenzij het dienstbelang bepaaldelijk anders vordert. Ten slotte bepaalt het Algemeen Militair Ambte narenreglement
(artikel 5) dat het Nederlanderschap een voorwaarde is voor een aanstelling bij de krijgsmacht.
Militairen kunnen, in bijzondere gevallen, ook tijdelijk worden aangesteld. Tijdelijke aanstelling geschiedt
wanneer gedurende een korte periode een functie moet worden vervuld waarvoor een deskundigheid
is vereist die binnen de krijgsmacht (op korte termijn) niet beschikbaar is. Juist omdat deze vorm van
aanstelling in het leven is geroepen voor bijzondere gevallen, is de mogelijkheid geopend om af te wijken
van de (in gewone gevallen) geldende voorwaarden. Om in aanmerking te komen voor een tijdelijke
aanstelling behoeft men niet het Nederlanderschap te bezitten. (Artikel 11 lid 2 AMAR). Deze uitzonderingsbepaling
is bedoeld voor uitzonderingsgevallen en niet voor de reguliere vulling van functies bij de
krijgsmacht.
Recruteren van EU-burgers
In een artikel in de Militaire Spectator (‘Zorrug dat je erbij komt’ – rekrutering over de grens door
dr. V. Enthoven en LKOLMARNS H.J. van der Maas, Militaire Spectator, 2008/10 p. 524) werd bepleit dat
artikel 11 van het Algemeen Militair Ambtenarenregelement voldoende mogelijkheden schept voor het
op grote schaal rekruteren van EU-burgers. Dit is echter onjuist. De Militaire Ambtenarenwet geeft in
Artikel 12g een mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur af te wijken van de eis. De Memorie
van Toelichting stelt dat daarmee is beoogd dat “hoezeer ook gehecht wordt aan het vereiste van het
Nederlanderschap voor aanstelling als militair ambtenaar, onder bepaalde omstandigheden (met name
in tijd van oorlog, oorlogsgevaar of in andere buitengewone omstandigheden) kan het noodzakelijk zijn
af te wijken van deze regel”. De uitzonderingsmogelijkheid is dus bedoeld voor uitzonderingsgevallen
en niet voor de reguliere vulling van functies bij de krijgsmacht. In artikel 11 van het Algemeen militair
ambtenarenreglement, waaraan de auteurs refereren, is invulling gegeven aan deze uitzonderings -
bepaling. Daarin staat dat wegens en voor de duur van de vervulling van een functie die niet door al
in werkelijke dienst verblijvende militairen kan worden vervuld, in bijzondere gevallen tijdelijke
aanstelling als militair bij het beroepspersoneel kan plaatsvinden. Daarbij wordt dan afgeweken van de
in artikel 5 van hetzelfde reglement gestelde eis van het Nederlanderschap. Defensie maakt bijvoorbeeld
al gebruik van deze uitzonderingsmogelijkheid bij de tijdelijke aanstelling van in uitzendgebieden
geworven tolken. De genoemde wettelijke beperkingen in onder andere de soorten functies en de
tijdelijkheid maken het op dit moment onmogelijk buitenlanders op grote schaal te werven voor de
vulling van reguliere vacatures. Naast de juridische beperkingen die aan het voorstel kleven, bestaan
ook raktische bezwaren. Gedacht kan worden aan taal- en opleidingseisen en aan moeilijkheden bij
de verzameling van gegevens in het kader van het veiligheidsonderzoek.
Wet- en regelgeving arbeid – Arbeidsaanbod beperkend 175

Verklaring van geen bezwaar
De functies bij Defensie zijn bijna allen vertrouwensfuncties. Voor aanstelling op deze functies is een
zogenaamde ‘verklaring van geen bezwaar’ als bedoeld in de Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo) vereist.
De minister van Defensie kan weigeren een‘Verklaring van Geen Bezwaar’ af te geven als niet genoeg betrouwbare
gegevens kunnen worden verzameld of als onvoldoende zeker is dat een defensiemedewerker de
vertrouwensfunctie onder alle omstandigheden getrouwelijk zal vervullen. Dat kan bijvoorbeeld zijn op
grond van: bepaalde veroordelingen uit het verleden, ernstige financiële problemen, verslaving, criminele
activiteiten, steun aan of lidmaatschap van terroristische of extremistische organisaties die bepaalde
grondrechten onvoldoende respecteren. Ook kan dit het geval zijn op grond van omstandigheden of
gedragingen waardoor de kandidaat chantabel is.
Bij afwezigheid van zo’n verklaring komen kandidaten niet in aanmerking voor een functie bij Defensie.
Wordt een verklaring tijdens de diensttijd van een militair ingetrokken dan volgt veelal ontslag bij Defensie.
Minimum leeftijd van 17 jaar
Voor een aanstelling als militair geldt een ondergrens van 18 jaar. Een aanstelling als aspirant-militair is
mogelijk op zeventienjarige leeftijd. Een ontwikkeling tot verlaging is niet verwachten. Het Verdrag inzake
de rechten van het kind, waarin het terzake relevante Facultatieve Protocol door Nederland is ondertekend,
belemmert dat.
Dit Facultatief Protocol bevat onder meer de volgende verplichtingen:
❚ Leden van de krijgsmacht met een leeftijd onder de 18 jaar mogen niet rechtstreeks deelnemen
aan vijandelijkheden.
❚ Personen met een leeftijd onder de 18 jaar mogen niet gedwongen worden ingelijfd of opgenomen
in de krijgsmacht.
❚ Elke staat moet bij de bekrachtiging van het Facultatief Protocol een verklaring afleggen, aangevend
wat de minimumleeftijd is waarop personen lid mogen worden van de krijgsmacht en welke
maatregelen worden genomen om te verzekeren dat rekrutering onder de 18 jaar volstrekt vrijwillig is.
❚ Bij de rekrutering onder de 18 jaar moeten ten minste de volgende zaken gewaarborgd worden:
- rekrutering is daadwerkelijk vrijwillig;
- rekrutering vindt plaats met volledige instemming van de ouders of wettelijke vertegenwoordigers;
- de betreffende personen zijn volledig ingelicht over de plichten die gemoeid zijn met de militaire
dienst.
Op 25 mei 2000 is het Facultatief Protocol tot stand gekomen bij het Verdrag inzake de rechten van het
kind inzake de betrokkenheid van kinderen bijgewapende conflicten (Trb. 2001, 36 en 131) Tijdens de
Millenniumtop van 5 - 9 september 2000 is het Facultatief Protocol door Nederland ondertekend.
Bij de Rijkswet van 18 december 2008 (Stb.2009, 42) is goedgekeurd dat het Facultatief Protocol met
ingang van 1 juni 2009 ook voor Nederland verbindend zal zijn.
Bij de totstandkoming van het Facultatief Protocol heeft een internationale discussie plaatsgevonden
over de zogenoemde ‘straight-18’-regeling. Dit houdt in dat de leeftijdgrens voor zowel de deelname aan
gewapende conflicten als voor vrijwillige indiensttreding op 18 jaar wordt vastgesteld. De landen die een
grote bijdrage leveren aan internationale crisisbeheersingoperaties, dreigden echter af te zien van de
Wet- en regelgeving arbeid – Arbeidsaanbod beperkend 176

ondertekening van het Protocol als deze regeling in het Protocol zou worden opgenomen. De ‘straight-18’regeling
is dan uiteindelijk ook niet opgenomen in het Facultatief Protocol.
Voor Defensie is werving onder schoolverlaters, waarvan zeventienjarigen een belangrijk deel uitmaken,
onmisbaar voor een goed bezette en adequaat functionerende krijgsmacht. Om deze reden is dan ook in
artikel 1a van de Militair Ambtenarenwet 34 opgenomen dat 17-jarige met schriftelijke instemming van hun
ouders/wettelijke vertegenwoordigers als aspirant-militair ambtenaar kunnen worden aangesteld. Aan
aspirant-militaire ambtenaren wordt geen functie toegewezen. Zij worden niet ingezet in buitengewone
omstandigheden, voor vredes- of humanitaire operaties of voor enige vorm van gewapende dienst. Een
aanstelling als aspirant-militair ambtenaar gaat over in een aanstelling als militair ambtenaar als de
aspirant-militair ambtenaar daarmee na het bereiken van de leeftijd van 18 jaar schriftelijk instemt.
Dienstplicht en verbod op dwangarbeid
In Nederland is sinds 1 mei 1997 de opkomstplicht officieel opgeschort. Sinds 22 augustus 1996 werden er
al geen nieuwe dienstplichtigen meer opgeroepen. De opschorting houdt in dat er geen burgers wettelijk
verplicht worden de militaire dienst te vervullen zolang de veiligheidssituatie dat niet vereist. Het
Nederlandse leger bestaat hierdoor sinds die tijd volledig uit (vrijwillig dienende) beroepsmilitairen. Wel
krijgt iedere mannelijke staatsburger een dienstplichtbrief waarin wordt verteld dat hij is ingeschreven,
maar niet opkomstplichtig is.
Ter vervanging van de militaire dienstplicht, maken sommige politieke partijen zich sterk voor de invoering
van een maatschappelijke/sociale dienstplicht. Een dienstplicht voor andere doeleinden 35 dan militaire
dienst is echter in strijd met het verbod op dwangarbeid.
Artikel 4 EVRM bepaalt dat niemand gedwongen mag worden om dwangarbeid of verplichte arbeid te
verrichten. Dienst van militaire aard of, in het geval van gewetensbezwaarden in landen waarin hun
gewetensbezwaren worden erkend, diensten die gevorderd worden in plaats van de verplichte militaire
dienst worden niet als ‘dwangarbeid of verplichte arbeid’ in de zin van dit artikel worden beschouwd.
Dit betekent dat het opleggen van een verplichting tot het verrichten van bijvoorbeeld taken in de zorg
alleen mogelijk is in de situatie dat de opschorting van de opkomstplicht is beëindigd en opkomstplicht
is ingevoerd en dan nog alleen voor degenen wier bezwaren tegen het vervullen van militaire dienst zijn
erkend als ernstige gewetensbezwaren, dus ook op dit moment alleen voor mannelijke personen.
34 Met de Rijkswet van 18 december 2008 (Stb. 2009, 42) is na artikel 1 van de Militaire Ambtenarenwet een nieuw artikel 1a ingevoegd.
35 anders dan als tewerkstelling erkende gewetensbezwaarden.
Wet- en regelgeving arbeid – Arbeidsaanbod beperkend 177

3.
Arbeidsaanbod
versterkend
Commissie Arbeidsparticipatie
Het kabinet heeft zich in 2008 laten adviseren door de commissie arbeidsparticipatie (commissie Bakker:
16 juni 2008; “Naar een toekomst die werkt”). De Commissie constateert dat een aantal knelpunten een
hogere arbeidsparticipatie in de weg staat. Allereerst is er een grote groep mensen die onvrijwillig aan de
kant staat. Het gaat om zowel uitkeringsgerechtigden als mensen die geen uitkering hebben. Verder kent
Nederland veel (kleine) deeltijdbanen, functioneert de arbeidsmarkt voor ouderen niet goed en sluit het
onderwijs onvoldoende aan op de behoeften op de arbeidsmarkt. Ten slotte schiet de inzetbaarheid van
werknemers, met name de laaggeschoolden en de ouderen onder hen, tekort.
De Commissie concludeert dat alle talenten in de samenleving moeten worden benut en dat daar ook veel
mogelijkheden voor zijn. Juist in de arbeidsmarkt van de toekomst is iedereen nodig. In de benadering van
de Commissie kan een hoge arbeidsdeelname alleen worden gerealiseerd als iedereen die wil en kan
werken zijn kennis, vaardigheden en competenties op peil houdt en verder ontwikkelt. De Commissie
bepleit een cultuuromslag om op een andere manier tegen werk en inzetbaarheid aan te kijken. De
Commissie schetst dan drie samenhangende sporen waarlangs de arbeidsparticipatie kan worden
verhoogd.
Wet- en regelgeving arbeid – Arbeidsaanbod versterkend 178

Drie sporen
Maatregelen tot 2016:
Het eerste spoor betreft het zo snel mogelijk aan het werk helpen van meer mensen. De Commissie
doet in dat kader op een vijftal terreinen voorstellen die op korte termijn kunnen worden opgepakt
door de overheid en de sociale partners.
❚ Verbeter de uitvoering van de reïntegratie
❚ Stimuleer meer uren werken door werknemers in deeltijd
❚ Stimuleer werken tot de AOW leeftijd
❚ Verbeter de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt
❚ Verhoog de inzetbaarheid
Op middellange termijn:
Het tweede spoor betreft het creëren van werkzekerheid voor iedereen door het investeren in
inzetbaarheid door werknemers en werkgevers. Het tweede spoor bestaat uit drie onderdelen:
❚ De introductie van een individueel werkbudget voor iedereen, waardoor men zijn inzetbaarheid
op peil kan houden.
❚ De omvorming van de WW tot een activerende werkverzekering, waardoor werkgevers
een financieel belang krijgen om werkloosheid te voorkomen en werknemers extra stimulansen
krijgen om werk te aanvaarden.
❚ Het leggen van de financiële verantwoordelijkheid voor mensen met een zwakke arbeidsmarktpositie
bij één partij, zodat het reïntegratiebeleid aan eenduidigheid wint.
Vanaf 2016:
Het derde spoor zet in op het bereiken van duurzame arbeidsparticipatie en financiële houdbaarheid
van de verzorgingsstaat op lange termijn, door het mogelijk en aantrekkelijk te maken dat mensen
geleidelijk langer doorwerken na hun 65 ste . In dit kader adviseert de Commissie om uiterlijk vanaf 2016
de AOW- en pensioenleeftijd geleidelijk te verhogen met de levensverwachting tot 67 jaar in 2040 en
om de AOW geleidelijk te fiscaliseren.
Het rapport van de commissie Bakker heeft geleid dat een groot aantal voorstellen tot wijziging van
wet- en regelgeving om de participatie van diverse doelgroepen te vergroten. Hierna wordt op diverse
doelgroepen ingegaan.
Arbeidsaanbod vrouwen
Voor het arbeidsaanbod is de groei in het aanbod van vrouwen van belang. In Nederland is het nog altijd
de praktijk dat de man (nagenoeg) voltijds werkt en de vrouw in deeltijd. Dit anderhalf-verdienersmodel
biedt kennelijk voor velen een model waarbij arbeid en zorg goed gecombineerd kunnen worden, vooral
tijdens het spitsuur van het leven. Er zitten volgens het kabinet 36 nadelen aan de massale keuze voor het
anderhalf-verdienersmodel: het dempt de economische zelfstandigheid en loopbaanmogelijkheden van
vrouwen, verhindert een volle wasdom van hun talenten, zorgt dat investeringen in scholing voor vrouwen
on ren dabel worden ingezet en begrenst hun aandeel in het slechten van nijpende arbeidsmarkttekorten.
Het kabinet werkt daarom aan gezinsvriendelijk beleid om vooral vrouwen te behouden voor de arbeidsmarkt.
Daarbij is het wegwerken van culturele belemmeringen een belangrijk onderdeel. Hiervoor is niet
altijd nieuwe wet- en regelgeving nodig. Huidige wet- en regelgeving bieden voldoende ruimte om met
de spitsuur van het leven rekening te houden. Veeleer gaat het om de cultuuromslag waarbij door de
werk gever binnen wettelijke kaders meer mogelijkheden worden gecreëerd om meer uren te werken,
bijvoorbeeld binnen schooltijden of door mogelijkheden voor flexibele roosters of telewerken.
36 Zie kabinetsreactie op rapport commissie Bakker.
Wet- en regelgeving arbeid – Arbeidsaanbod versterkend 179

Ook Defensie kent een breed pakket aan voorzieningen die het gezinsvriendelijk beleid, binnen Defensie
ook wel levensfasebeleid genoemd, ondersteunen. Daarnaast wordt verder gewerkt aan een samenhangend
pakket aan voorzieningen om beter op individuele wensen in te kunnen spelen. Onder andere door de
flexibilisering van verlofregelingen, waaronder ouderschapsverlof, en het vergroten van de mogelijkheden
van uitruil tussen tijd en geld. Deze ontwikkelingen zullen in de nabije toekomst leiden tot wijziging van
Defensieregelingen.
Voor het verhogen van het aantal uren dat mensen (in deeltijd) werken, is de beschikbaarheid van kinderopvang
essentieel. De Commissie Bakker stelt voor een landelijk dekkend netwerk van brede scholen tot
stand te brengen, met openingstijden van 7u tot 19u. Het kabinet steunt deze benadering. Het kabinet
stimuleert brede scholen via investeringen in multifunctionele accommodaties, het versterken van
dagarrangementen binnen de brede school, een impuls voor het creëren van combinatiefuncties en een
steunpunt brede scholen. Om kinderopvang betaalbaar te houden en arbeidsparticipatie effectiever en
efficiënter te bevorderen is een wijziging van de Wet kinderopvang voorzien. 37
Arbeidsaanbod allochtonen
Naast de groei in het aanbod vrouwen zit er voor arbeidspotentieel in Nederland ook nog groei bij allochtonen
werknemers. De werkloosheid onder niet-westerse allochtonen is bijna 3 keer hoger dan onder
autochtonen (9,1% versus 3,3%). Door het wegwerken van deze werkloosheid zal een groter arbeidspotentieel
ontstaan. In Nederland gaat de aandacht o.a. uit naar het verkleinen van de jeugdwerkloosheid.
Aangezien het grootste deel van de jeugdwerkloosheid jonge allochtonen omvat, zijn de maatregelen die
erop zijn gericht de jeugdwerkloosheid te verkleinen, daarmee vooral maatregelen die de participatie van
allochtonen bevorderen. Thans is de wet investeren in jongeren aanhangig bij de Tweede Kamer. Het
wetsvoorstel ‘Wet Investeren in jongeren’ 38 verplicht gemeenten jongeren van 18 tot 27 jaar die zich melden
voor een uitkering een aanbod te doen. Dit kan een baan zijn, een vorm van scholing of een combinatie van
beide, afgestemd op de situatie van de jongeren. Als zij het aanbod niet accepteren dan krijgen zij ook geen
uitkering van de gemeente.
Daarnaast wordt met het wetsvoorstel ‘passende arbeid’ (ook met lager loon) beoogd dat het UWV in de
toekomst mensen die langer dan een jaar een WW-uitkering ontvangen ook banen op een lager niveau gaat
aanbieden en met een lager loon dan de uitkering aanbieden. Dit werkaanbod moeten werklozen aanvaarden:
bij weigering heeft dit gevolgen voor de uitkering. Het nieuwe, lagere, loon wordt aangevuld met de
WW-uitkering. De Tweede Kamer heeft het wetsvoorstel op 10 maart 2009 aangenomen 39 . Het wetsvoorstel
is vervolgens naar de Eerste Kamer gezonden.
Eén van de oorzaken van werkloosheid van niet-westerse allochtonen is dat veel niet-westerse allochtonen
niet of gebrekkig Nederlands spreken, waardoor zij niet deel kunnen nemen aan de arbeidsmarkt. Met het
oog daarop wordt de inburgering gecombineerd met arbeidsparticipatie en geïntensiveerd. Eerder in deze
kabinetsreactie is aangegeven dat het kabinet de implicaties zal bezien van een leeftijdsonafhankelijke
leerplicht tot startkwalificatie voor hen die hiertoe in staat zijn. Het verkrijgen van een startkwalificatie is
voor allochtonen in het bijzonder van belang omdat hen dat de mogelijkheid biedt de Nederlandse taal
beter te leren.
Daarnaast wordt er naar gestreefd om taalachterstanden op hele jonge leeftijd weg te nemen. Vooral
de eerste levensjaren van een kind zijn belangrijk voor de ontwikkeling van de cognitieve, de sociaal-
emo tionele en de motorische vaardigheden. De opvoeding door de ouders legt daarvoor de basis, maar
37 Wijziging van de Wet kinderopvang in verband met een herziening van het stelsel van gastouderopvang, nr. TK 31.874.
38 Bevordering duurzame arbeidsinschakeling jongeren tot 27 jaar (Wet investeren in jongeren), nr. TK 31.775
39 Kamerdossiernummer 31.767
Wet- en regelgeving arbeid – Arbeidsaanbod versterkend 180

ook de rest van de omgeving waarin het kind opgroeit is van belang. In dat kader valt er in de nabije
toekomst wetgeving te verwachten op het gebied van voorschoolse educatie te verwachten.
Defensie is van oudsher niet een werkgever die massaal door allochtonen wordt gekozen, toch kan de
wetgeving die participatie van allochtonen stimuleert er ook toe bijdragen dat meer allochtonen de weg
naar Defensie vinden. Defensie tracht daarnaast o.a. met diversiteitsbeleid, ervoor te zorgen dat het aandeel
allochtonen binnen Defensie groter wordt.
Arbeidsaanbod ouderen
Een belangrijk onderdeel van het arbeidsaanbod vormen de oudere werknemers. Het kabinet neemt op dit
moment al diverse maatregelen om de participatie van ouderen te bevorderen. Maar ook voor de nabije
toekomst zijn ontwikkelingen te verwachten die zullen leiden tot aanpassing van wet- en regelgeving. Zo
valt te verwachten dat de AOW-leeftijd geleidelijk wordt opgehoogd van 65 naar 67 jaar.
Thans is het kabinetsbeleid er vooral op gericht om doorwerken tót 65 jaar te stimuleren en doorwerken na
65 jaar op vrijwillige basis mogelijk te maken. Op korte termijn valt juist hier de grootste winst te behalen
wat betreft arbeidsparticipatie. De Raad voor Overheidspersoneel (ROP) heeft in 2005 een verkenning 40
uitgevoerd naar de belemmeringen om door te werken na 65 jaar. Daaruit blijkt dat er geen wettelijke
belemmeringen bestaan die doorwerken na 65 jaar verhinderen. Eventuele belemmeringen voor doorwerken
na 65 jaar zijn veeleer gelegen in de onbekendheid in de praktijk met de mogelijkheden om een
65-plusser in dienst te nemen of te houden. Wel is het van belang dat voorwaarden worden gecreëerd om
langer doorwerken mogelijk te maken. Leeftijdsbewust personeelsbeleid speelt daarbij een belangrijke rol.
Ook prikkels tot langer doorwerken dragen bij aan de vergroting van de arbeidsparticipatie. Bij een prikkel
kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de ‘doorwerkbonus' met 65 jaar en de verhoging van de arbeidskorting
voor ouderen.
Ook het invoeren van deeltijdpensioen kan een bijdrage leveren. Het zorgt ervoor dat ouderen niet ineens
volledig stoppen met werken. Het thans bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstel moet het mogelijk
maken om het AOW uit te stellen. Mensen die na hun 65ste willen doorwerken, kunnen hun AOW straks
maximaal 5 jaar later laten ingaan en dan een hogere AOW-uitkering ontvangen. Mensen kunnen ook
kiezen voor een gedeeltelijke AOW. 41
Of bovenstaande maatregelen en wetsvoorstellen er toe zullen leiden dat ook het arbeidspotentieel voor
Defensie wordt vergroot, is op dit moment moeilijk aan te geven. Het beroep van militair valt immers onder
de fysiek zware beroepen. Voor militairen zijn daarmee niet zozeer wettelijke belemmeringen, maar veel
meer fysieke belemmeringen van belang. Daarnaast geldt dat er zoals eerder aangegeven, als gevolg van de
organisatieopbouw, een grotere behoefte bestaat aan jongere werknemers. Een oudere organisatieopbouw
heeft bovendien gevolgen voor de betaalbaarheid van de personeelskosten. Niet alleen is het salaris van
oudere werknemers hoger, ook UKW-lasten en pensioenlasten worden hoger naarmate het personeel
ouder wordt.
40 Doorwerken na 65 jaar; ROP/05.00222
41 Wijziging van de Algemene Ouderdomswet in verband met opname van de mogelijkheid om op verzoek van de pensioengerechtigde het ouderdomspensioen
geheel of ten dele op een later tijdstip te laten ingaan, TK 31.774
Wet- en regelgeving arbeid – Arbeidsaanbod versterkend 181

Arbeidsversterkend overige doelgroepen
Hiervoor zijn een drietal doelgroepen genoemd, te weten vrouwen, allochtonen en ouderen. Natuurlijk is
niet het volledige arbeidspotentieel onder deze categorieën te scharen en omvat de indeling niet het totale
veld aan arbeidsversterkende maatregelen. Wel duidelijk is dat er vooral in deze doelgroepen nog groei is te
verwachten. In tegenstelling tot bijvoorbeeld de participatiegraad onder mannen. 42 De reden waarvoor juist
deze doelgroepen in deze notitie in beeld zijn gebracht.
Een andere doelgroep die niet direct onder de hiervoor genoemde categorie valt te scharen zijn reservisten.
Dit is eveneens een belangrijke doelgroep waarin uitbreiding valt te verwachten. In de nota “Reservistenbeleid
2009” die op 20 januari 2009 aan de Tweede Kamer is aangeboden, worden een groot aantal
maat regelen genoemd die er toe moeten leiden dat meer reservisten worden ingezet, reservisten gemiddeld
langer ingezet worden en reservisten voor nieuwe taken worden ingezet. Een deel van de maatregelen
verlangen een wijziging van wet- en regelgeving.
Het kabinet investeert verder ook in mensen met een beperking, zodat ze kansen krijgen om te werken en
actief deel te nemen in de samenleving. In de Wajong (Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening voor
jonggehandicapten) komt de focus te liggen op werk. Wie kan werken, krijgt hulp bij het vinden van een
baan. Voor Defensie is – gelet op de inhoud van het militaire beroep en de militaire keuringseisen – deze
categorie niet de doelgroep waar het grootste arbeidspotentieel kan worden verwacht.
Arbeidsversterkend algemeen
Zoals hiervoor aangegeven, wordt er steeds meer verwacht van onze medewerkers en wordt de druk om
meer te participeren voor alle groepen binnen onze samenleving vergroot. Het is van belang dat tegenover
deze eisen die aan de werknemers wordt gesteld maatregelen staan die het voor de defensiemedewerkers
mogelijk maakt om aan deze eisen te voldoen. De maatregelen die terzake worden genomen, zijn eveneens
arbeidsversterkend. Daarbij wordt rekening gehouden met de verschillen tussen medewerkers in diverse
levensfasen. Het zogenaamde levensfasebeleid houdt er rekening mee dat de wensen en behoeften van
ouderen anders zijn dan die van jongeren die net beginnen met werken. Elke levensfase kent zijn eigen
mogelijkheden, problemen en uitdagingen. Door daarmee rekening te houden blijven medewerkers langer
productief, gezond, gemotiveerd en betrokken. Hiervoor is echter geen wijziging van wet- en regelgeving
noodzakelijk. Op basis van de huidige wet- en regelgeving kan hier voldoende invulling aan worden
gegeven.
Voorts kunnen verbeteringen in het onderwijs en een verbinding van school en arbeidsmarkt als arbeidsversterkend
worden aangemerkt. Daarbij kan gedacht worden aan kwaliteitseisen en de ontwikkeling van
kerndoelen voor het onderwijs. Op dit punt zijn dan ook Wijzigingen van wet- en regelgeving te verwachten
die deze verbetering ondersteunen. Voor Defensie is het zogenaamde project ‘Loopbaanlint’ met o.a. de
instroomopleidingen bij ROC's, Vrede & Veiligheid, van groot belang.
42 Voor de participatiegraad onder mannen (20-64 jaar) wordt tot 2020 een daling verwacht van3%-punt tot 82%, daarna is de participatiegraad onder mannen
tot 2040 naar verwachting stabiel.
Wet- en regelgeving arbeid – Arbeidsaanbod versterkend 182

Arbeidsvoorwaardelijke aspecten
Zoals in de inleiding is aangegeven zijn arbeidsvoorwaarden onderdeel van de onderhandelingen tussen
sociale partners. Sociale partners zullen zich laten leiden door ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. De
uitkomsten van deelonderzoek III.2.1 bieden inzicht in deze ontwikkelingen. Voor de komende tijd zullen
harmonisatie van arbeidsvoorwaarden en flexibilisering van arbeidsvoorwaarden belangrijke thema's
blijven.
Met het FPS kiest Defensie voor een modern en open personeelsysteem dat aandacht heeft voor het
individu, en dat daarmee ook aansluit op huidige ontwikkelingen in de maatschappij. Om de defensiemedewerker
beter sturing te kunnen laten geven aan zijn of haar loopbaan is het belangrijk het FPS te
ondersteunen door het arbeidsvoorwaarden-, loopbaan- en opleidingsbeleid verder te harmoniseren.
Om de bedrijfsvoering te verbeteren en om de mobiliteit van het personeel tussen de krijgsmachtdelen
te bevorderen, wordt een studie verricht op welke wijze de rangen- en bezoldigingen van militairen
geharmoniseerd kunnen worden. Ook zal het wegnemen van de verschillen in arbeidsvoorwaarden
tussen de operationele commando's de mobiliteit van militairen defensiebreed bevorderen.
Ook flexibilisering van arbeidsvoorwaarden kan de mogelijkheden voor individuele keuzes vergroten.
Gezocht wordt naar mogelijkheden om het arbeidsvoorwaardenpakket meer flexibel te maken. Daarbij kan
worden gedacht aan verdere keuzemogelijkheden op het gebied van uitruil tussen verlof en bezoldiging of
bijvoorbeeld uitruilen van belast loon voor een onbelaste tegemoetkoming.
Wet- en regelgeving arbeid – Arbeidsaanbod versterkend 183

Strategische vragen
Kennisinvestering
Deelverkenningen
Toekomstscenario’s
Krijgsmachtproelen
Beleidsoverwegingen
Beleidsopties

Inhoudsopgave
Management samenvatting 192
Inleiding 194
Doelstelling studie 195
Uitgangspunten en beperkingen 195
Huidige situatie (nulmeting) 198
Kennisportefeuille 198
Kennis- en technologiegebieden (taxonomie) 198
Defensiebelang 199
Behoeften, behoeftestelling en aanbesteding 202
Kennisinfrastructuren (interne kennisbases) 203
Hoogte en samenstelling van financieringsmiddelen 204
Kennisinvesteringsquote en -budgetten 204
Kennisinvesteringsprofielen 206
Interdepartementale en internationale samenwerking 209
Kennisinfrastructuren (externe kennisbases) 209
Ambities (strategische functies/krijgsmachtprofielen) 211
Benchmark 214
Kennisportefeuille 214
Kennis- en technologiegebieden (taxonomie) 214
Defensiebelang 215
Behoeften, behoeftestelling en aanbesteding 216
Kennisinfrastructuren (interne en externe kennisbases) 217
Kennisinvesteringsquotes 219
Interdepartementale en internationale samenwerking 220
Kennisinfrastructuren (externe kennisbases) 220
Strategische functies in kennisgebieden 222
Kennisportefeuille 222
Kennis- en technologiegebieden (taxonomie) 222
Defensiebelang 225
Behoeften, behoeftestelling en aanbesteding 227
Kennisinfrastructuren (interne kennisbases) 229
Hoogte en samenstelling van financieringsmiddelen 230
Kennisinvestering 186

Kennisinvesteringsquote en -budgetten 230
Kennisinvesteringsprofielen 230
Interdepartementale en internationale samenwerking 231
Kennisinfrastructuren (externe kennisbases) 231
Ambities (strategische functies/krijgsmachtprofielen) 233
Conclusies 234
Kennisportefeuille 234
Kennis- en technologiegebieden (taxonomie) 234
Defensiebelang 234
Behoeften, behoeftestelling en aanbesteding 235
Kennisinfrastructuren (interne kennisbases) 236
Hoogte en samenstelling van financieringsmiddelen 236
Kennisinvesteringsquote en -budgetten 236
Kennisinvesteringsprofielen 236
Interdepartementale en internationale samenwerking 237
Kennisinfrastructuren (externe kennisbases) 237
Ambities (strategische functies/krijgsmachtprofielen) 238
Beleidsaanbevelingen 240
Algemeen 240
Strategisch besturings- en beleidsniveau 241
Ondersteunings- en implementatie niveau 241
Uitvoerend niveau 242
Afkortingen 244
Annexen 246
Annex 1 – Samenstelling van de projectgroep 247
Leden 247
Ad-hoc leden 247
Agendaleden 247
Annex 2 – S&T, R&T, R&D, S&D en de Defensiedimensie 248
Annex 3 – Deelvragen 250
Annex 4 – Oude kennis- en technologiegebieden 251
Annex 5 – Nationale financiële gegevens 257
Annex 6 – Strategische functies 260
Annex 7 – Nationale kennisbasis Defensie & Veiligheid 267
Kennisinvestering 187

Annex 8 – Omgevingsanalyse internationale samenwerking 270
Annex 9 – Nieuwe voorgestelde kennistaxonomie 271
Uitgangspunten 271
Subgebieden en thema’s 271
Annex 10 – Huidige dekkingsgraad
van kennisinvesteringen door en voor Defensie in Nederland 281
Kennisinvestering 188

Kennisinvestering 189

Kennisinvestering 190

Onderzoeksvraag
iii.5.2
❚ Welke kennis- en technologiegebieden zijn van belang voor de invulling van de toekomstige behoeften
van de krijgsmacht en welke interne en externe kennisbasis (kennisinfrastructuur) hoort hierbij?
❚ Welke kennisinvesteringsquote past bij de mogelijke ambities van Defensie (krijgsmachtprofielen)?
Beantwoord door: Projectgroep KIQ in samenwerking met NLDA, TNO, TNO HCSS, NLR, MARIN,
Clingendael en Internationale Defensieonderzoek partnerlanden (Australië, Canada, Denemarken,
Duitsland, Noorwegen, Verenigd Koninkrijk en Zweden)
Kennisinvestering 191

1.
Managementsamenvatting
Kennisinvesteringen door en voor Defensie leiden tot een voorsprong in de tijd t.o.v. landen die dat niet
doen. Echter, de hoogte van een kennisinvestering is niet éénduidig en op rationele gronden vast te stellen,
het is een strategisch besluit van de politieke en ambtelijke leiding. Dit geldt voor alle hoogwaardige kennisintensieve
organisaties, dus ook voor Defensie. Wel is duidelijk dat een onvoldoend grote kennis investering leidt
tot grotere risico’s en verlies van invloed op belangrijke zaken.
Nederland investeert circa 1,5% van zijn BNP in Defensie, dit is globaal hetzelfde voor landen die met
Nederland vergelijkbaar zijn (benchmarklanden). Voor alle landen geldt een neerwaartse trend in defensiebestedingen.
Het percentage van het Defensiebudget dat Nederland investeert in kennisontwikkeling is
circa 1%; dit is significant lager dan vergelijkbare landen, die circa 2% investeren.
Uit de analyse van de strategische functies van de Verkenningen is naar voren gekomen dat een brede
kennisbasis noodzakelijk is om goed gestalte en inhoud te kunnen geven aan de strategische onzekerheid
en de niet-rationele dynamiek van asymmetrische dreigingen en irreguliere conflicten. De focus verschuift
naar kennis, vaardigheden en competenties voor detecteren, reageren en onderhandelen (anticiperend
vermogen). Daarnaast blijven de kwaliteit en samenstelling van het materieel van de krijgsmacht van
belang. Toekomstgerichte werkzaamheden en analyses worden belangrijker, en deze zijn in het huidige
krijgsmachtprofiel minder prominent aanwezig.
De kennis- en technologiegebieden die in bovenstaande context van belang zijn voor het invullen van de
toekomstige behoeften van de Nederlandse krijgsmacht zijn aan een nadere analyse onderworpen en zijn
neergelegd in negen nieuwe kennisgebieden en 40 subgebieden (zie annex 9).
Kennisinvestering – Management samenvatting 192

Voorts is gebleken dat de strategische functies, m.u.v. normaliseren, niet differentiëren in de breedte van
de kennisbasis. Een eventueel latent aanwezige differentiatie wordt bovendien teniet gedaan omdat de
beleidopties van de Verkenningen gebaseerd worden op de krijgsmachtprofielen, die worden samengesteld
uit verschillende strategische functies, zodat er uiteindelijke een middeling optreedt.
Echter, aan de hand van de analyse van de dekkingsgraad van de fijnmazige UK6 kennistaxonomie (de
internationale standaard, zie annex 10), is vastgesteld dat de huidige voor Defensie relevante kennisbasis
in Nederland (zeer) smal is. Dit is een ongewenste situatie, mede in de context van het quid pro quo
principe bij internationale samenwerking. De berekende percentuele verdeling van het onderzoeksbudget
over de kennisgebieden is in beginsel een goede methode voor het accommoderen van fluctuaties in het
onderzoeksbudget.
Een betere formulering en benutting van de kennisinvesteringen kan vooral praktisch slagen dankzij inzet,
creativiteit, volharding en samenwerking van militairen en burgerspecialisten op alle niveaus binnen de
Defensieorganisatie en de kennisinfrastructuur. Daarvoor zijn er per organisatieonderdeel maatwerkoplossingen
nodig, die het mogelijk maken dat de juiste wensen en noden voor de korte, middellange
en lange termijn worden aangepakt.
Voor de daarmee verbonden organisatie van de interne en externe kennisbases geldt als vuistregel dat
kennisinvesteringen die relatief veel domeinkennis van de Defensieorganisatie vergen zo dicht mogelijk
bij dan wel binnen Defensie georganiseerd moeten worden. Kennis en kunde van basisexpertise en systeem
gerelateerde expertise kunnen (deels) buiten Defensie hun herkomst vinden. Voorts zal Defensie, meer
dan nu het geval is, “open innovatie” als paradigma moeten gaan hanteren. Belangrijke onderdelen van
de interne en externe kennisbases zijn de interdepartementale en de internationale bases (zie de annexen
7 en 8).
Het S&T programma wordt in lijn gebracht met de wensen en noden van de behoeftesteller door een op
elkaar afgestemde verzameling van projecten en programma’s, die idealiter zijn ontleend aan een rollend
S&T plan en een roadmap van iedere functionele behoeftesteller. Basisbeginsel is dat S&T programmering
niet moet worden georganiseerd vanuit het onderzoek zelf.
Voor uitgebreide conclusies en beleidsaanbevelingen wordt verwezen naar de betreffende hoofdstukken.
Kennisinvestering – Management samenvatting 193

2.
Inleiding
Het Ministerie van Defensie is in maart 2008 gestart met een interdepartementale Verkenning 43 o.l.v. een
interdepartementale Projectdirectie, die zonder beperkingen beleidsopties dient te formuleren m.b.t. de
toekomstige ambities voor de Nederlandse defensie-inspanning, de daaruit voortvloeiende samenstelling
en toerusting van de krijgsmacht en het daarbij behorende niveau van defensiebestedingen, mede in
bondgenootschappelijk perspectief. De beleidshorizon is circa 20 jaar. Het eindrapport zal namens het
Kabinet eind 2009 aan de TK worden aangeboden.
Voor de Verkenningen worden deelverkenningen uitgevoerd die antwoord geven op de strategische vragen
uit het projectplan. 44 Één van de deelverkenningen betreft Defensie Kennisinfrastructuren (KIS) en
Kennisinvesteringsquote (KIQ) 45 , i.c. vraag III.5.2.
Deze beleidsstudie beantwoordt vraag III.5.2, en is daarnaast verbonden met de versterking van de
kennisfunctie binnen Defensie, waarvoor inmiddels een belangrijke stap is gezet door de oprichting van
de Bestuursraad Kennis en Strategie (BKS) en de aanstelling van een Adviseur Kennis en Strategie Beleid
(AKSB). 46
De uitvoering van de deelverkenningen berust in beginsel bij de Projectdirectie. Echter, deze deelverkenning
is gemandateerd aan een projectgroep, onder auspiciën van de BKS. 47 In de BKS hebben alle beleidsverantwoordelijke
Defensiedirecties zitting; die op hun terrein primair verantwoordelijk zijn voor de
vraagarticulatie.
43 BR 3.3 BJP2008; TK 2008 31 243, nr.6.
44 Projectplan Verkenningen V.0.2.0 (11 juli 2008).
45 BR 3.7 BJP 2008 “Ontwikkeling van een Kennisinvesteringsquote” is opgegaan in vraag III.5.2 van BR 3.3.
46 Kamerbrief Kennisfunctie Defensie d.d. 8 november 2007.
47 Dagelijkse aansturing is door de BKS gemandateerd aan de AKSB en de SC DR&D.
Kennisinvestering – Inleiding 194

Conform het in de BKS goedgekeurde plan van aanpak KIS/KIQ 48 dient deze studie Defensie in staat te
stellen om ook op de langere termijn verantwoorde keuzen te kunnen maken voor Defensie-investeringen
in de relevante kennis en kunde.
Deze studie is gebaseerd op de Internationale Workshop van 4 en 5 februari 2009 49 , de bilaterale besprekingen
met Canada op 19 en 20 februari 2009 50 , Consultancy van Dr. John Leggat 51 en Rod Schmitke (MSc) 52 ,
de bijdragen van de Projectgroep KIS/KIQ, interviews met alle functionele behoeftestellers (leden van de
R&D planningscommissie en de OPCO’s) en NLR en TNO, en de rapporten van HCSS en QinetiQ.
Doelstelling studie
De kwestie die in deze studie centraal staat is strategische onderzoeksvraag III.5.2 van de Verkenningen 53 :
“Welke kennis- en technologiegebieden zijn van belang voor de invulling van de toekomstige behoeften
van de krijgsmacht en welke interne en externe kennisbases (kennisinfrastructuur) hoort hierbij? Welke
kennisinvesteringsquote past bij de mogelijke ambities van Defensie (krijgsmachtprofielen)?”
De methode van beantwoording van deze vraag is beschreven in het plan van aanpak KIS/KIQ, en behelst
een decompositie van de onderzoeksvraag in deelvragen. De deelvragen zijn opgesteld op basis van de
belangrijkste steekwoorden in de onderzoeksvraag: taxonomie (welke kennis- en technologiegebieden),
Defensiebelang, behoeften, kennisinfrastructuur, kennisinvesteringsquote en ambities (strategische
functies en krijgsmachtprofielen), zie annex 3.
Conform het plan van aanpak KIS/KIQ is de doelstelling van de studie het beantwoorden van strategische
onderzoeksvraag III.5.2 en het leggen van een relatie tussen enerzijds een voor Defensie relevante kennisinfrastructuur
(interne en externe kennisbases) en een kennisinvesteringsquote, en anderzijds de mogelijke
strategische functies en krijgsmachtprofielen voor een langere termijn (circa 20 jaar), die behoren bij de
desbetreffende ambities van Defensie, zoals gehanteerd in de Verkenningen.
Uitgangspunten en beperkingen
De organisatorische inrichting van de interne en externe kennisbases (kennisinfrastructuur) is geen
verantwoordelijkheid van de projectgroep. Het begrip kennisinvestering is afgebakend als een expliciete
investering in kennisontwikkeling 54 door:
❚ basisverkennend onderzoek en/of toegepast onderzoek om de haalbaarheid
van een oplossing aan te tonen;
❚ technologieontwikkeling en/of -demonstratie;
❚ materieelgericht onderzoek en ‘zacht’ onderzoek rond personele, doctrinaire en organisatorische
aspecten; m.b.v. daarvoor structureel aangemerkte (centrale en/of decentrale) budgetten.
Bovenstaande afbakening valt samen met de termen ‘kennis als vermogen’en ‘kennis als product’ zoals
gehanteerd in het rapport van de “De kracht van directe verbindingen”. 55
48 Plan van Aanpak KIS/KIQ vs. 2.0 (2 oktober 2008) (goedgekeurd in de BKS van 24 september 2008).
49 Australië, Canada, Duitsland, Noorwegen en VK. O.l.v. senator F.E. van Kappen (GenMajMARNS b.d.).
50 Delegatie bestond uit Prof. dr. J.G. Siccama, ir. P.J. Keuning, ir. N. Pos en Lkol ir. M.P.G. Sweelssen.
51 Voormalige Assistant Deputy Minister Science & Technology (ADM S&T) Canada, tevens CEO DRDC.
52 Voormalige DRDC S&T Counsellor London en voormalig Nationale Coördinator S&T Canada.
53 Pagina 61 van het Projectplan Verkenningen V.0.2.0 (goedgekeurd 11 juli 2008).
54 Kennismanagement, -gebruik en -utilisatie worden in deze studie derhalve niet afzonderlijk beschouwd. Wel wordt het binnen de Defensieorganisatie benutten
van ontwikkelde kennis van cruciaal belang geacht.
55 Ad hoc Commissie Brugfunctie TNO en GTI’s (Commissie Wijffels) (mei 2004)
Kennisinvestering – Inleiding 195

Het uitgangspunt is derhalve ‘Science & Technology’ (S&T), zie annex 2 voor een vergelijking met ‘Research &
Technology’ (R&T) en ‘Research & Development’ (R&D). Defensie investeert in beginsel alleen in kennisontwikkeling
indien de beoogde en benodigde kennis niet ‘van de plank’ is te verkrijgen. Zo kan
het nut van iedere Defensie kennisinvestering (Defensie S&T) worden getoetst met de volgende criteria:
❚ Uniciteit: unieke kennis specifiek voor Defensie;
❚ Noodzaak/relevantie: is deze unieke kennis echt noodzakelijk/relevant;
❚ Kwaliteit: levert de investering kwalitatief goede kennis;
❚ Toegankelijkheid 56 : nationaal en/of internationaal te verkrijgen;
❚ Onafhankelijkheid: voor bijvoorbeeld inlichtingen, operationele analyse;
❚ Flexibiliteit: is het (tijdelijk) niet investeren in kennisontwikkeling omkeerbaar. 57
Andere uitgangspunten zijn:
❚ De besluiten van de BKS inzake het sourcingbeleid en het prioriteringskader;
❚ Het rapport van HDIO over de herinrichting van de kennisfunctie bij Defensie;
❚ De conclusie van de Commissie Wijffels dat de kloof tussen onderzoek enerzijds en de innovatiekracht
van het bedrijfsleven en de overheid anderzijds overwonnen kan worden door een directe verbinding
tussen vraag en aanbod van kennis, waarbij de vraag sturend moet zijn;
❚ De Strategische Kennisagenda (SKA) en in het bijzonder de vijf vraaggedreven kennisthema’s 58
en de vijf aanbodgeïnitieerde kennisvelden 59 ;
❚ De zeven strategische functies 60 van de Verkenningen en de daarmee verbonden krijgsmachtprofielen.
56 Toegankelijkheid is betrekkelijk, alleen halen en niets brengen zal leiden tot geen toegankelijkheid.
57 Tegen relatief weinig meerkosten en binnen relatief korte termijn.
58 SKA kennisthema’s: C2 en Inlichtingen, Netwerken Informatie and Infrastructuur (NII), Wapens en Effecten, Bescherming, Inzet en Voortzettingsvermogen.
59 SKA kennisvelden: ICT en Cognitieve Computing, Simulatie, Menswetenschappen en Biotechnologie, Geavanceerde Materialen en Nanotechnologie,
Microsystemen en Robotica.
60 Anticiperen, Voorkomen, Beschermen, Interveniëren, Stabiliseren, Normaliseren en Afschrikken.
Kennisinvestering – Inleiding 196

Kennisinvestering – Inleiding 197

3.
Huidige situatie
(nulmeting)
Het Ministerie van Defensie verricht sinds decennia succesvol defensieonderzoek. Op grond daarvan
en conform de studie-indeling in het plan van aanpak, zijn voor de huidige situatie en de beleidsopties
de volgende onderwerpen van belang: kennisportefeuille, hoogte en samenstelling van financieringsmiddelen,
interdepartementale en internationale samenwerking en ambities (strategische functies/
krijgsmachtprofielen). De corresponderende deelvragen uit annex 3 zullen als onderdeel van deze
onderwerpen aan de orde komen.
Kennisportefeuille
Kennis- en technologiegebieden (taxonomie)
Een taxonomie wordt in algemene zin gebruikt als instrument voor identificatie, ordening en prioritering
van onderzoek. Hoewel een taxonomie een versimpeling is van een complexer systeem, is in de praktijk
gebleken dat deze goed bruikbaar is.
Defensie maakt voor het beleid en management van zijn S&T kennisportefeuille gebruik van een kennistaxonomie
die een brug vormt tussen enerzijds de behoefte aan Defensieonderzoek (vraag- of pull-zijde)
en anderzijds de wetenschappelijke, conceptuele en technologische ontwikkelingen die nieuwe Defensiemogelijkheden
kunnen creëren (aanbod of push-zijde). De wisselwerking tussen vraag en aanbod is
belangrijk voor een goede Defensie kennisportefeuille.
Kennisinvestering – Huidige situatie (nulmeting) 198

De oude Defensietaxonomie bestaat uit 11 kennisgebieden en 37 kenniselementen. Deze is ontwikkeld
in het project Herijking Kennisvoorziening Defensie (HKD) uit 2002- 2003 en is nu circa 6 jaar in gebruik.
Deze taxonomie is destijds inhoudelijk afgestemd met de preferente kennisaanbieders (NLR, TNO en
MARIN) en is mede verankerd in de internationale standaard, de UK6 technologie taxonomie. 61 De relatie
met deze internationale standaard en de inhoudelijke beschrijving van de oude taxonomie is weergegeven
in annex 4, waarnaar kortheidshalve wordt verwezen.
De oude taxonomie is vooral goed geschikt gebleken voor technologisch georiënteerd onderzoek t.b.v.
de aanschaffing, de aanpassing en het onderhoud van materieel en heeft zijn waarde in deze context
bewezen. Echter, mede op basis van geïdentificeerde en geleerde lessen uit de recente inzet van de
Nederlandse krijgsmacht, de bijdragen van de PG KIS KIQ en het werk van het HCSS is duidelijk geworden
dat een actualisering nodig is, die mede is ingegeven door de trend naar ‘integrale defensie en veiligheid’ 62
en anticipatie. Deze actualisering behelst een noodzakelijke verbreding door het (beter) incorporeren van
de alfa- en gammawetenschappen en meer aandacht voor mens- en milieugerelateerde onderwerpen.
Defensiebelang
De Nederlandse Krijgsmacht is een professioneel, modern en hoogwaardig bedrijf, waar wordt gewerkt met
de laatste militaire inzichten en met technisch (zeer) geavanceerd materieel. De Nederlandse Krijgsmacht
is dan ook één van de modernste Krijgsmachten ter wereld en is zeer goed op haar taken berekend. Een
dergelijke positie heeft Defensie alleen kunnen bereiken door jarenlang continu te investeren in hoogwaardige
kennis en kunde, door deze zelf te ontwikkelen, te laten ontwikkelen bij derden, en door te (laten)
volgen wat derden doen en daar van te leren. Zo is het genereren van gevechtskracht op hoofdlijnen
verbonden met het Operationele, Personele, Materiële en Logistieke domein. Voor elk van deze onderdelen
is know how noodzakelijk, die mede ontstaat door investeringen in Defensie S&T. In onderstaande figuur 63 is dit
weergegeven.
Figuur 3.1 Defensie S&T versterkt de gevechtskracht in zijn context.
61 O.a. gebruikt door de NAVO Research & Technology Organisation en het EDA.
62 Een continuüm bestaande uit interne veiligheid ( BZK en JUS ) en externe veiligheid ( DEF ).
63 Ter beschikking gesteld door Ir. E.I.L.D.G. Margherita GenMaj b.d..
Kennisinvestering – Huidige situatie (nulmeting) 199

Specifiek voor het materieeldomein is onderzoek gedaan naar de kwaliteit van materieel als functie van
Defensie R&D. Met een robuuste statistische analyse is het volgende samenvattende verband overtuigend
vastgesteld. 64
Figuur 3.2 Militaire Defensie R&D vertaalt zich in een materieelvoorsprong in de tijd.
In één zin betekent figuur 3.2 dat een land krijgt waarvoor het betaalt, gebaseerd op een Defensie R&D inspanning
van circa 20 á 25 jaar daarvoor. Dit geldt ook voor kopen van de plank, immers materieelaanschaf is gebaseerd
op eigen inzichten en expertises. Als deze zijn verouderd, leidt dat tot minder modern en minder geschikt
materieel.
Voor de Nederlandse Krijgsmacht zijn de consequenties van dit onderzoek duidelijk. Zo zal bij mogelijke
interstatelijke conflicten, bezien door een rationele lens van gevechtskrachtprojectie en internationale
politiek, in eerste aanleg worden vastgesteld welke landen een dreiging c.q. risico vormen en zal vervolgens
worden gestreefd naar een vergelijkbare dan wel betere materieelkwaliteit en -samenstelling van de eigen
krijgsmacht t.o.v. zijn opponenten. Voor asymmetrische dreigingen, risico’s en irreguliere conflicten is
de dynamiek juist niet-rationeel en kenmerkt deze zich door (diepe) onzekerheid. De focus verschuift in
dergelijke gevallen naar kennis, vaardigheden en competenties voor detecteren, reageren en onderhandelen
(anticiperend vermogen), bovenop materieelkwaliteit en -samenstelling.
In onderstaande figuur is de gemiddelde verdeling per EOC zichtbaar gemaakt (over 2006-2009). Dit is
gedaan voor het doelfinancieringsbudget (DF-budget) van DR&D, dat grotendeels wordt besteed bij TNO
Defensie en Veiligheid (slechts een klein deel gaat naar NLR en MARIN; de verdeling van TO en kennisgebruik
per EOC is onbekend).
64 “The Effects of Defence R&D on Military Equipment Quality”, Middleton, Burns et al., Defence and Peace Economics (April 2006).
Kennisinvestering – Huidige situatie (nulmeting) 200

Figuur 3.3 Gemiddelde verdeling per EOC (DR&D DF, gemiddeld over 2006-2009)
Uit figuur 3.3 kan worden geconcludeerd dat er in de huidige situatie binnen de doelfinanciering (bij
hoofdzakelijk TNO) relatief weinig wordt geïnvesteerd in EOC7 Logistieke ondersteuning, en dat ook in
EOC3 Mobiliteit en ontplooibaarheid relatief weinig wordt geïnvesteerd. In EOC1 Tijdige beschikbaarheid,
EOC4 Effectieve inzet en EOC7 Zelfbescherming wordt het meeste geïnvesteerd. De investeringen in deze
drie EOCs zijn vergelijkbaar in omvang. Tenslotte bevinden de investeringen in EOC2 Gevalideerde inlichtingen
en EOC5 Hoogwaardige communicatie zich in de middenmoot. De investeringen in deze twee EOCs
zijn eveneens vergelijkbaar in omvang.
Onderzoek voor de diverse EOCs onder de doelfinanciering kan verschillend van aard zijn en de hoeveelheid
geïnvesteerd doelfinancieringsbudget hangt mede af van de rijpheid van kennis en de expertise die
kennis instituten kunnen leveren. Een gelijke verdeling van onderzoeksbudget per EOC is daarom niet een
na te streven ideaalsituatie. Echter, binnen een evenwichtige onderzoeksportefeuille dienen de verschillen
in onderzoek per EOC niet majeur te zijn. Duidelijk is dat de kennisinstituten relatief weinig onderzoeksbetekenis
hebben voor Defensie op de gebieden Logistiek en Mobiliteit en ontplooibaarheid.
In de onderstaande figuur is de gemiddelde verdeling per behoeftesteller zichtbaar gemaakt (over 2006-
2009) voor het doelfinancieringsbudget (DF-budget) van DR&D, dat grotendeels wordt besteed bij TNO
Defensie en Veiligheid (slechts een klein deel gaat naar NLR en MARIN).
Kennisinvestering – Huidige situatie (nulmeting) 201

Figuur 3.4 Verdeling DF per behoeftesteller (gemiddelde 2006-2009)
Noot: het CZSK is niet zichtbaar omdat DMO/Zee het CZSK waarneemt in de begeleiding van het onderzoek.
Uit figuur 3.4 kan worden geconcludeerd dat de DS en de DMO de grootste behoeftestellers zijn voor de
doelfinanciering.
De relatie met het besturingsmodel en de waardeketen van Defensie kan worden gelegd door de drie
niveaus van strategie en organisatie van het model te nemen:
❚ Het strategische besturings- en beleidsniveau, de strategische en regierol;
❚ Het ondersteunende en implementatieniveau, een meer praktische regie- en vooral beheersrol;
❚ Het uitvoerende niveau, de uitvoerings- en begeleidingsrol.
Het onderzoek dat Defensie laat verrichten uit de budgetten die DR&D beheert, richt zich in de huidige
situatie hoofdzakelijk op materieelgeoriënteerde onderwerpen, zo blijkt uit de populatie onderzoeksprogramma’s
en technologieprojecten.
Voorts blijkt uit de populatie onderzoeksprogramma’s en technologieprojecten dat voor het strategische
besturings- en beleidsniveau aanzienlijk minder onderzoek wordt verricht dan voor het ‘ondersteunende
en implementatie’ en ‘uitvoerende’ niveau; de Verkenningen zijn een tijdelijke uitzondering. Dit is in de
context van (diepe) onzekerheid en niet-rationele dynamiek een minder gewenste situatie. Tenslotte is
gebleken dat er verhoudingsgewijs meer aandacht van Defensie uitgaat naar het formuleren van de S&T
programma’s dan naar de begeleiding ervan en dat ook de utilisatie van Defensie S&T resultaten relatief
minder aandacht krijgt. 65 Deze onevenwichtigheid verdient de aandacht.
Behoeften, behoeftestelling en aanbesteding
In de huidige situatie is het binnen Defensie redelijk goed bekend waarnaar onderzoek wordt gedaan. Voor
een overzicht aan welke onderzoeksbehoeften nu (mogelijk) gaat worden gewerkt, wordt verwezen naar het
Defensie R&D plan 2010. Als het echter gaat om het kennisgebruik uit budgetten die niet zijn aangemerkt
voor kennisondersteuning, dan is het in het financiële systeem van Defensie niet of nauwelijks na te gaan
of er middelen worden besteed aan kennisondersteuning.
Uit de Defensie R&D praktijk is gebleken dat de Defensieorganisatie gemiddeld genomen moeite heeft met
het articuleren van onderzoeksvragen voor de lange en middellange termijn. Dit heeft deels te maken met
het kleiner worden van de organisatie en het daardoor eroderen van deskundigheid, maar het wordt ook
veroorzaakt doordat kennis niet formeel 66 als volwaardig product in de BPB-procedures is opgenomen en
65 Zo is bij de voorbereiding voor het laten beoordelen van een programma een groter aantal Defensiemensen betrokken, dan tijdens de periode dat
het onderzoek daadwerkelijk wordt uitgevoerd.
66 D.w.z. het begeleiden van het onderzoek en het stellen van onderzoeksbehoeften maakt geen onderdeel uit van de taakomschrijving van
Defensiefunctionarissen.
Kennisinvestering – Huidige situatie (nulmeting) 202

aldus is verankerd in de waardeketen van de Defensieorganisatie. Wel zijn er enkele organisatieonderdelen
die minder moeite hebben met het formuleren van onderzoeksvragen. Deze organisatieonderdelen hebben
vaak een hoger ambitieniveau en/of doen zelf onderzoek.
Het huidige proces van de behoeftestelling van onderzoek wordt in gang gezet met een aanschrijving door
SC DR&D. Een zogenaamde ‘witte vlekkenanalyse’ is onderdeel van de aanschrijving om te komen tot een
voorgesteld plan. Dit is een goede ontwikkeling. Een robuustere ‘witte vlekkenanalyse’, die zich op meer
baseert dan de SKA en die o.a. aangeeft wat de consequenties kunnen zijn van het niet onderzoeken van de
“‘witte vlekken’, zou bijvoorbeeld proactief gebruikt kunnen worden voor het articuleren van de kennisbehoeften
door de functioneel beleidsverantwoordelijken.
Daarnaast kwam in de interviews, met vertegenwoordigers van alle functionele behoeftestellers in mei
2009, als rode draad naar voren dat de kracht van directe verbindingen zeer goed kan werken, d.m.v. het
tijdelijk wederzijds detacheren van kennispersoneel (intern en extern) en personeel van functionele
behoeftestellers, met als doel concrete en relevante onderzoeksopdrachten te formuleren en bestaande
kennis te inventariseren alsmede te assisteren in het beter ontsluiten daarvan. Dit wordt reeds door de
KMAR in de praktijk gebracht.
De kennisnetwerken werden in deze context als goede gremia gezien voor algemene informatie-uitwisseling,
maar werden geapprecieerd als te vrijblijvend en te omvangrijk opgezet voor concreet en relevant
maatwerk. Concreet en relevant werd door alle functioneel behoeftestellers omschreven als niet te exotisch,
passend op de onderwerpen/taken/projectenportefeuille van Defensie en niet langer lopend dan de
verblijftijd van de begeleider in zijn of haar functie. Daardoor kan de valorisatie van het onderzoekswerk
aanzienlijk verbeteren. Dat kan mede worden versterkt door het opnemen van een valorisatieplan 67 in
een onderzoeksplan, zo werd door de geïnterviewden aangegeven. Tenslotte is aangeven dat onderzoeksvoorstellen
het beste beoordeeld kunnen worden door een commissie die bestaat uit wetenschappers én
de directe afnemers van de kennis.
Kennisinfrastructuren (interne kennisbases)
De interne kennisbases van Defensie zijn gemiddeld genomen aan erosie onderhevig door enerzijds
het krimpen van de organisatie en anderzijds, en daarmee verband houdend, een tamelijk beperkt
Defensiebudget. Zo wordt er, m.u.v. de NLDA, geen Defensie S&T onderzoek gedaan binnen Defensie.
Wel zijn er binnen Defensie diverse specialistische eenheden met een zeer belangrijke kunderol, zoals
diverse kennis- en expertisecentra en de test- en evaluatieafdelingen. 68
Daarnaast is er binnen de organisatie in toenemende mate minder begeleidingscapaciteit voor onderzoek
dat verder weg staat bij de kerntaken van de functionele behoeftestellers, zo is integraal gebleken uit de
interviews die zijn gehouden in mei 2009 met vertegenwoordigers van alle functionele behoeftestellers.
Daarmee komt enerzijds het absorberend vermogen van kennis door de Defensieorganisatie onder druk te
staan, en anderzijds moet worden geconcludeerd dat de applicatietijdshorizon van het onderzoek minder
goed past dan in het verleden. En dit is logisch omdat de Defensieorganisatie momenteel zwaar wordt
belast met diverse operaties.
Binnen het Ministerie van Defensie is de D-HDAB sinds november 2007 verantwoordelijk voor het kennis-
en strategiebeleid. In onderstaande figuur is zichtbaar gemaakt hoe het ressort DR&D van de Directie Beleid
van de DMO daarin ondersteunt.
67 Dit gaat verder dan de huidige benadering van “beoogd gebruik” en sluit aan bij de methode die de Stichting Technische Wetenschappen van OCW hanteert
bij het beoordelen van zijn onderzoeksvoorstellen.
68 Bijvoorbeeld Beproevingen, EOD, TF C-IED, CAMS, C2SC, CML, HDP/GW, DMG, Militair Hospitaal,
Kennisinvestering – Huidige situatie (nulmeting) 203

Figuur 3.5 Ondersteuning HDAB (AKSB) door DR&D
Hoogte en samenstelling van financieringsmiddelen
Kennisinvesteringsquote en -budgetten
De hoogte van een kennisinvestering blijkt niet éénduidig en op rationele gronden vast te stellen, het is
een strategisch besluit van de politieke en ambtelijke leiding. Dit geldt voor alle hoogwaardige kennisintensieve
organisaties, dus ook voor Defensie. Wel is duidelijk dat een onvoldoend grote kennisinvestering leidt
tot grotere risico’s en verlies van invloed op belangrijke zaken. Voor hoogwaardige industrie kan dit
bijvoorbeeld verlies van marktaandeel en uiteindelijk ontslag van personeel betekenen. Voor een hoogwaardig
bedrijf als Defensie kunnen de consequenties ernstiger zijn, bijvoorbeeld het onnodig verlies van
materieel, het onnodig belasten van het milieu, meer persoonlijk leed, en in het ergste geval vermijdbaar
sneuvelen. De praktische consequenties van kennisinvesteringen voor de materieelkwaliteit zijn af te leiden
uit figuur 3.2.
Voor een totaaloverzicht van de budgetten die de nationale overheid besteedt voor kennisopbouw en
kennisgebruik in het defensie- en veiligheidsdomein zij verwezen naar annex 5. Hier wordt volstaan met
een weergave van de diverse gesommeerde Defensiebudgetten en het percentage van de totale Defensiebegroting
en enige andere relevante nationale budgetten.
Kennisinvestering – Huidige situatie (nulmeting) 204

Tabel 3.1 Overzicht kennisinvesteringen en -quota.
Structurele kennisopbouw voor Defensie en Veiligheid
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Totaal Defensiebudget (M€) 7.451 7.760 7.910 8.094 8 110 8.100 8.100
opbouw def DR&D (k€) 61.818 65.807 67.560 65.339 63.309 66.858 66.816
Quote opbouw DR&D (%) 0,83 0,85 0,85 0,81 0,78 0,83 0,82
opbouw def Buiten DR&D (k€) 8.450 8.450 8.550 8.600 8.550 8.550 8.550
Quote opbouw niet-DR&D (%) 0,11 0,11 0,11 0,11 0,11 0,11 0,11
opbouw def totaal (k€) 70.268 74.257 76.110 73.939 71.859 75.408 75.366
Quote opbouw totaal def (%) 0,94 0,96 0,96 0,92 0,89 0,94 0,93
opbouw niet def totaal (k€) 19.700 19.700 19.900 20.100 19.800 19.600 19.600
∑ opbouw totaal 89.968 93.957 96.010 94.039 91.659 95.008 94.966
Quote opbouw totaal (%) 1,05 1,07 1,07 1,03 1,00 1,05 1,04
Structureel kennisopbouw voor Defensie en Veiligheid
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
gebruik def DR&D (k€) 12.766 14.620 14.013 10.535 10.751 10.884 10.980
Quote gebruik DR&D (%) 0,17 0,19 0,18 0,13 0,13 0,13 0,14
gebruik def Buiten DR&D (k€) onbek. onbek. onbek. onbek. onbek. onbek. onbek.
∑ structureel totaal (k€) 102.734 108.577 110.023 104.574 102.410 105.892 105.946
Quote structureel totaal (%) 1,22 1,26 1,25 1,16 1,13 1,18 1,18
Niet-structurele kennisopbouwen en -gebruik voor Defensie en Veiligheid
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Def totaal (k€) onbek. onbek. onbek. onbek. onbek. onbek. onbek.
Niet def totaal [MIA VEIL] (k€) 0 0 0 3.000 3.000 12.000 18.000
In opbouw “nietdef” is het budget dat BZK besteedt aan veiligheidsgerelateerde onderzoeken niet meegenomen,
omdat dit bedrag thans nog niet goed bekend is. De nationale budgetten voor kennisopbouw en
kennisgebruik door en voor Defensie dienen eveneens in een internationale context te worden geplaatst.
In multilaterale zin zijn de budgetten van de NAVO en de EU relevant, in bilaterale zin zijn de defensie-
en veiligheidsbudgetten van de bondgenoten van belang. In beide gevallen kan door samenwerking een
verbetering van de kwaliteit en de kwantiteit van defensieonderzoek ontstaan. Samenwerking leidt echter niet
tot kostenbesparing, de kosten stijgen zelfs. Wel leidt het, voor relatief geringe meerkosten tot een veelvoud aan
voor Defensie relevante kennis en kunde, zowel in kwalitatieve als in kwantitatieve zin.
Kennisinvestering – Huidige situatie (nulmeting) 205

Het NAVO Comité voor Science Peace & Security heeft een jaarlijks budget van circa 12 M€. Relatief veel
van de onderwerpen in dit Comité zijn ook relevant voor Defensie, bijvoorbeeld stand-off detectie van
explosieven, milieuaspecten, CBRN, etc. Het zevende kaderprogramma van de EU (KP7) loopt van 2007
tot en met 2013 en heeft een totaalbudget van circa € 50 miljard voor de gehele looptijd. Dit komt neer op
een budgetverhoging van 40% ten opzichte van het jaarlijkse budget voor KP6. KP7 vormt in belangrijke
mate een voortzetting van KP6, maar met een verbreding en verdieping op verschillende terreinen. Zo zijn
de voor Defensie meest in het oog springende thema’s van KP7 ruimtevaart en veiligheid. Beide thema’s
hebben een totaal onderzoeksbudget van ruim € 1,4 miljard voor de periode 2007-2013. De kennisinstituten
kunnen gebruik maken van deze gelden volgens de regels van de EU, en op deze wijze bijdragen aan een
kennisbasis die ook voor Defensie relevant is.
Kennisinvesteringsprofielen
Het huidige gemiddelde investeringsprofiel (2006-2009) is zichtbaar gemaakt aan de hand van de nu nog in
gebruik zijnde oude taxonomie. Het gemiddelde investeringsprofiel is voor de huidige situatie uitgedrukt in
gemiddelde percentages over de oude kennisgebieden. In beginsel is een gemiddelde percentageverdeling
relevant voor iedere absolute hoogte van een onderzoeksbudget. Deze methode is robuust omdat wordt
uitgegaan van de data van het R&D planproces dat rekening houdt met o.a. ambitieniveau, historische
excellentie en uniciteit. Er is separaat gekeken naar de DR&D budgetten voor de doelfinanciering (DF) en
de technologieontwikkeling (TO), i.c. het contractonderzoek.
Figuur 3.6 Gemiddeld investeringsprofiel per oud kennisgebied. (in percentages van DR&D DF,
gemiddeld over 2006-2009) Fluctuatie in investeringspercentage per kennisgebied is circa 4%. 69
L=Laag (0-6%) M=Midden (7-12%) H=Hoog (>12%)
In KG9 Logistiek en LCM wordt het minste geïnvesteerd vanuit de doelfinanciering.
69 KG1 Sensoren, KG2 Genereren omgevingsbeeld, KG3 Operationele besluitvorming, KG4 Communicatie, KG5 Platforms, KG6 Wapens en munitie, KG7
Bescherming, KG8 CBRN detectie & bescherming, KG9 Logistiek en LCM, KG10 Beleid en planning, KG11 Personele inzetbaarheid
Kennisinvestering – Huidige situatie (nulmeting) 206

Figuur 3.7 Gemiddeld investeringsprofiel per oud kennisgebied. (in percentages van DR&D TO,
gemiddeld over 2006-2009) Fluctuatie in investeringspercentage per kennisgebied is circa 6%.
L=Laag (0-6%) M=Midden (7-12%) H=Hoog (>12%)
In KG8 CBRN detectie en bescherming wordt het minste geïnvesteerd vanuit de technologieontwikkeling,
op de voet gevolgd door KG3 Operationele besluitvorming. Verreweg het meeste wordt uitgegeven aan KG5
Platforms.
Tabel 3.2 Gemiddelde investeringsprofielen per oud kennisgebied gecondenseerd.
(gemiddeld over 2006-2009)
KG1 KG2 KG3 KG4 KG5 KG6 KG7 KG8 KG9 KG10 KG11
DF investering M H M L M H H M L L M
TO investering H M L L H L L L M M L
L=Laag (0-6%)
M=Midden (7-12%)
H=Hoog (>12%)
Bovenstaande tabel is een gemiddelde over drie jaar. Voor de gemiddelden voor investeringen in de
doelfinanciering (DF) en de investeringen in technologieontwikkeling (TO) is het redelijk om aan te
nemen dat deze bij elkaar in de buurt liggen als er een zekere correlatie is tussen DF en TO investeringen.
Uit de bovenstaande tabel blijkt echter dat er op kennisgebiedniveau geen sterke correlatie bestaat tussen
investeringen in de doelfinanciering (DF) en investeringen in technologieontwikkeling (TO). Voor de
kennisinvesteringen duidt dit op een relatief geringe benutting van de resultaten van de doelfinanciering
voor technologieontwikkeling. Dit bevestigt ook het feit dat de Nederlandse defensiegerelateerde industrie
(DGI) smal is en dat de DF voor andere doeleinden wordt gebruikt dan alleen TO.
Ook blijkt uit de tabel dat de noodzakelijke breedte van de kennisbasis onder druk staat. Dit beeld wordt
bevestigd door de analyse van de dekkingsgraad op basis van de fijnmazige UK6 kennistaxonomie, de
internationale standaard kennistaxonomie (zie annex 10).
Kennisinvestering – Huidige situatie (nulmeting) 207

Voorts blijkt uit de tabel dat het budget voor investeringen in technologieontwikkeling (TO) het minst
geschikt is voor nationale en internationale samenwerking, als gevolg van het investeren in een te smal
deel van de kennisbasis. Daarmee worden de samenwerkingsmogelijkheden te beperkt. Samenwerking op
technologisch gebied is alleen mogelijk in het precompetitieve stadium, d.w.z. als de technologie nog niet
rijp genoeg is om te worden toegepast in een product (bij meer wetenschappelijk georiënteerd onderzoek
speelt deze vorm van competitie geen rol). Dit is vastgesteld in jarenlange ervaring met Europese
technologie samenwerking, voorheen in de WEAO/WEAG en thans in het EDA. De aard van technologieontwikkeling
maakt het goed implementeren van de DIS d.m.v. Europese internationale samenwerking
(met Europese centra van excellente) daarom minder goed mogelijk. Als de technologie namelijk rijp
genoeg is dan worden de consortiumleden concurrenten en gaat het intellectueel eigendom een nog
grotere rol spelen dan het al doet in het precompetitieve stadium. Dit speelt bij meer wetenschappelijk
georiënteerd onderzoek onder de doelfinanciering geen rol.
Ten slotte is de gemiddelde verdeling per applicatietijdshorizon van de DR&D budgetten voor doelfinanciering
(DF), technologieontwikkeling (TO) en het gebruik zichtbaar gemaakt in onderstaande figuur
(gemiddeld over 2006-2009).
Figuur 3.8 Gemiddelde verdeling per applicatietijdshorizon
(DR&D DF+TO+gebruik, gemiddeld over 2006-2009)
Binnen de DR&D budgetten ligt de nadruk van de applicatietijdshorizon op de lange en middellange
termijn, en blijkt er minder aandacht voor de korte termijn (utilisatie). Wel dient te worden opgemerkt
dat in het huidige model de Defensieonderdelen zelf utilisatie dienen te initiëren en bewerkstellingen met
eigen middelen. En tenslotte zij opgemerkt dat de financiële structuur in de huidige situatie minder flexibel
inzetbaar is; het overgrote deel van het budget is doelfinanciering die grotendeels wordt besteed bij TNO
Defensie en Veiligheid.
Kennisinvestering – Huidige situatie (nulmeting) 208

Interdepartementale en
internationale samenwerking
Kennisinfrastructuren (externe kennisbases)
Een belangwekkende ontwikkeling is dat er in de afgelopen twee decennia een veranderde visie is ontstaan
op Defensie en nationale veiligheid. Zo is in militaire zin een meer dynamische aanpak aan de orde,
gebaseerd op militair vermogen (capabilities), in plaats van een meer statische aanpak die uitging van een
krachtmeting tussen (grote) reguliere militaire eenheden op een militair ‘slagveld’. De ‘nieuwe’ krijgsmacht
moet niet alleen in reguliere interstatelijke militaire krachtmetingen kunnen optreden, maar ook in een
‘civiele’ (verstedelijkte) omgeving en mogelijk ook (ver) buiten het NAVO-verdragsgebied (out-of-area en
expeditionair) tegen een mogelijk irreguliere en ‘anders uitgeruste’ opponent (asymmetrie). Daarnaast
bestaat de benodigde interventie-inspanning niet alleen meer uit een militaire component (defence), maar
ook uit een politieke (diplomacy) en een ontwikkelingssamenwerking component (development cooperation),
de zogenaamde 3D-aanpak 70 .
Sinds de Defensienota 2000 kent Defensie drie hoofdtaken te weten:
❚ bescherming van het grondgebied;
❚ crisisbeheersingsoperaties;
❚ ondersteuning van civiele autoriteiten.
Defensie voert tegenwoordig een geïntegreerd veiligheidsbeleid met interdepartementale samenwerking.
Voor interne veiligheid werkt Defensie samen met BZK en Justitie voor ondersteuning van civiele autoriteiten,
b.v. tegen terrorisme, bij rampenbestrijding en NBC-bescherming. Voor externe veiligheid treedt
Defensie bij crisisbeheersings operaties op in samenwerking met onder meer Algemene Zaken en
Buitenlandse Zaken en Ontwikkelings samenwerking bij de wederopbouw van staten (b.v. Bosnië en
Afghanistan). De Defensienota 2000 stelde al vast dat de middelen die nodig zijn voor de eerste en de
tweede hoofdtaak vrijwel dezelfde zijn, aangezien de verdediging van het bondgenootschappelijke
grondgebied in de praktijk neerkomt op regionale crisisbeheersing aan de grenzen van het bondgenootschap.
Door de terroristische dreiging is het belang van de derde hoofdtaak verder toegenomen en is
het verband met de twee andere hoofdtaken sterker geworden. 71
Voorts werd een koerswijziging doorgevoerd m.b.t. de derde hoofdtaak van Defensie 72 . Was Defensie in
het verleden een vangnet wanneer het civiele vermogen tekort schoot, thans is Defensie een structurele
veiligheidspartner 73 naast de politie, de brandweer en de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en
rampen. Het daarvoor benodigde extra militaire vermogen en de financiering daarvan zijn op beleidsniveau
onderwerp van gesprek met het Ministerie van BZK 74 . In het verlengde daarvan ligt het in de rede om ook
over de extra (kennis)investeringen en de structurele financiering daarvan beleidsafspraken te maken
met BZK.
70 Ook wel aangeduid als de “Comprehensive Approach”.
71 Nederlandse Defensie Doctrine (Defensiestaf, september 2005), p. 80.
72 Zie bijvoorbeeld Kamerbrief Defensie en Nationale Veiligheid (22 april 2005) en Kamerbrief Rapportage Intensivering Civiel Militaire Samenwerking (ICMS)
(22 mei 2006).
73 Zoals de KMAR, de EOD, de Genie incl. NBC en Geneeskundige eenheden.
74 Intensivering Civiel Militaire Samenwerking (ICMS)
Kennisinvestering – Huidige situatie (nulmeting) 209

Bovenstaande ontwikkelingen leiden er toe dat landen in toenemende mate streven naar wat ‘open
innovatie’ wordt genoemd.
Tabel 3.3 Gesloten en Open Innovatie vergeleken (deels vanuit industrieel perspectief )
(Bron Presentatie Philips)
Gesloten Innovatie Open Innovatie
De slimme mensen op ons terrein werken
voor ons.
Om van R&D te kunnen profiteren moeten we
zelf ontdekken, ontwikkelen en produceren.
Als we het zelf ontdekken, zullen we de eerste
op de markt zijn.
Wie het eerste een innovatie commercialiseert,
is de winnaar.
Niet alle slimme mensen werken voor ons,
we moeten manieren vinden om alle slimme
mensen af te tappen.
R&D van anderen kan significante toegevoegde
waarde opleveren. Eigen R&D is nodig om een
deel van deze waarde toe te kunnen eigenen.
Onderzoek hoeft niet van ons te zijn om ervan
te kunnen profiteren.
Een goed business model is belangrijker dan
als eerste op de markt zijn.
Wie de meeste en beste ideeën heeft, wint. Als we het beste gebruik maken van interne
en externe ideeën dan zullen we winnen.
We moeten ons intellectueel eigendom (IE)
beschermen zodat andere bedrijven geen gebruik
kunnen maken van onze ideeën.
We moeten profiteren van het gebruik van ons
intellectueel eigendom (IE) en we moeten IE
van anderen gebruiken als dat past binnen ons
business model
Uit de tabel kan worden geconcludeerd dat er bij open innovatie vanuit overheidsperspectief een minder
prominente ‘zelfstandige’ rol is weggelegd voor de preferente kennisinstituten. Dit is mede ingegeven
door de enorm snelle kennisontwikkeling die in de civiele wereld plaats vindt. Verschillende partijen
hebben elkaar nodig, naast een eigen, afzonderlijke functie. Het kennis- en innovatiesysteem van en voor
Defensie, van bedrijfsleven tot universiteiten inclusief de NLDA, moet zo zijn ingericht dat het ruimte biedt
aan en aanzet tot versterking van de verbindingen tussen partijen zodat de synergie wordt bevorderd. De
preferente kennisinstituten zijn daar een onderdeel van, maar ze functioneren in een bredere context.
Met de omgevingsanalyses uit 2006 en 2009 heeft Defensie respectievelijk vastgesteld welke landen
gekwalificeerd kunnen worden als aantrekkelijke samenwerkinglanden op Defensieonderzoekgebied en
welke kennisaanbieders relevant zijn voor Defensie en Veiligheid.
Uit beide analyses komt duidelijk naar voren dat er een goede verzameling landen en kennisaanbieders is
waarmee kan worden samengewerkt. De meest gerede landen voor samenwerking zijn: Australië, België,
Canada, Duitsland, Frankrijk, Israël, Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Zweden.
Kortheidshalve wordt verwezen naar de annexen 7 en 8 voor de detailresultaten.
Kennisinvestering – Huidige situatie (nulmeting) 210

Ambities (strategische functies/
krijgsmachtprofielen)
De Projectdirectie Verkenningen heeft strategische functies en krijgsmachtprofielen geformuleerd waarmee
in de synthesefase de ambities van de Nederlandse krijgsmacht nader inhoud zullen worden gegeven.
Voor de detailbeschrijving van de strategische functies en de relatie daarvan met de krijgsmachtprofielen
en enige onderzoeksonderwerpen wordt kortheidshalve verwezen naar annex 6. Hier wordt volstaan met
de relevante grafische verbanden, en de relatie met de kennisinfrastructuur en de kennisinvesteringsquote.
Figuur 3.9 De zeven strategische functies en de drie hoofdtaken van Defensie
Figuur 3.10 Onderlinge verbanden tussen de strategische functies
Kennisinvestering – Huidige situatie (nulmeting) 211

Zo is uit figuur 3.9 duidelijk dat de zeven strategische functies in beginsel een continuüm vormen. Voorts
is duidelijk dat de relatie van de strategische functies met de drie hoofdtaken van Defensie meervoudig van
aard is, d.w.z. dat voor het uitvoeren van een hoofdtaak gebruik gemaakt kan worden van meerdere
functies.
In figuur 3.10 is weergegeven dat Anticiperen en Voorkomen centraal staan in en voorwaardenscheppend
zijn voor Beschermen, Interveniëren, en Stabiliseren en dat Normaliseren en Afschrikken een minder
zelfstandige betekenis hebben en in essentie als onderdeel moeten worden gezien van respectievelijk
de strategische functies Stabiliseren en Interveniëren. De clustering volgens figuur 3.10 zal in het vervolg
zoveel mogelijk worden aangehouden.
De huidige Nederlandse krijgsmacht heeft een profiel waarin de strategische functies Anticiperen en
Voorkomen minder prominent aanwezig zijn. Het accent ligt op de functies Interveniëren en Stabiliseren,
op de voet gevolgd door Beschermen. Afschrikken en Normaliseren krijgen relatief minder aandacht. Dit
profiel gaat uit van de huidige ambities, samenstelling en toerusting van de krijgsmacht en niet van de
werkelijke operationele inzet. Het huidige krijgsmachtprofiel is weergegeven in figuur 3.11.
Figuur 3.11 Huidige Nederlandse krijgsmachtprofiel
Het huidige Nederlandse krijgsmachtprofiel is uitgedrukt in een ‘gewicht’ per strategische functie, en is
samen met de huidige kennisinvesteringsprofielen (zie figuren 3.6 en 3.7) het ijkpunt. Het is denkbaar dat
een mogelijke differentiatie in kennisinvesteringen kan optreden bij de keuze van een ander dan het
huidige krijgsmachtprofiel.
In onderstaande tabel is een generieke relatie gelegd tussen SF en de oude KG. Dit is gedaan op basis van de
beschrijving van de SF in annex 6 en de onderzoeksthemamatrix van de nieuwe voorgestelde kennisgebieden
en de SF in dezelfde annex.
Kennisinvestering – Huidige situatie (nulmeting) 212

Tabel 3.4 Relatie tussen de SF en de oude KG, en het investeringsprofiel.
KG1 KG2 KG3 KG4 KG5 KG6 KG7 KG8 KG9 KG10 KG11 Totaal KG
Anticiperen X X X X X X X X X X X B
Voorkomen X X X X X X X X X X X B
Interveniëren X X X X X X X X X X X B
Afschrikken X X X X X X X X X X X B
Beschermen X X X X X X X X X X X B
Stabiliseren X X X X X X X X X X X B
Normaliseren X X X X X S
Belang SF Hb Hb Hb Hb Hb Hb Hb Hb Hb Hb Hb
DFinvestering M H M L M H H M L L M
TOinvestering H M L L H L L L M M L
L=Laag (0-6%) B=Breed
M=Midden (7-12%) S=Smal
H=Hoog (>12%)
Totaal SF is de totale bijdrage van een kennisgebied aan de strategische functies. Totaal KG is het totale gebruik van een
strategische functies van de kennisbasis. Belang SF is gedefinieerd als de bijdrage van een kennisgebied aan alle strategische
functies. Hb=Hoogbelang, draagt bij aan 5 of 6 strategische functies, Mb=Middenbelang, draagt bij aan
3 of 4 strategische functies, Lb=Laagbelang, draagt bij aan 0, 1 of 2 strategische functies.
KG1 Sensoren, KG2 Genereren omgevingsbeeld, KG3 Operationele besluitvorming, KG4 Communicatie, KG5 Platforms, KG6
Wapens en munitie, KG7 Bescherming, KG8 CBRN detectie & bescherming, KG9 Logistiek en LCM, KG10 Beleid en planning,
KG11 Personele inzetbaarheid
Voor de huidige situatie kan worden geconcludeerd dat er geen duidelijk verband bestaat tussen de hoogte
van de investeringen in een kennisgebied en het belang van dat kennis gebied voor de strategische functies.
Dit geldt zowel voor de investering in de doelfinanciering (DF) als de investering in technologieontwikkeling
(TO). De strategische functies differentiëren niet in de breedte van de kennisbasis. Een eventueel latent
aanwezige differentiatie wordt daarentegen teniet gedaan. De beleidsopties van de Verkenningen worden
namelijk gebaseerd op de krijgsmachtprofielen, die worden samengesteld uit meerdere strategische
functies, zodat er middeling optreedt.
Op grond van de bijdragen van bijna alle kennisgebieden aan elke strategische functie, m.u.v. Normaliseren,
kan worden geconcludeerd dat de kennisbasis in alle gevallen breed moet zijn. Wel kan een strategische
functie differentiëren in de intensiteit en diepgang van het onderzoek. De beleidsopties van de
Verkenningen worden echter gebaseerd op de krijgsmachtprofielen, die worden samengesteld uit meerdere
strategische functies zodat er ook hier uitmiddeling optreedt.
Kennisinvestering – Huidige situatie (nulmeting) 213

4.
Benchmark
In dit hoofdstuk wordt volstaan met een korte weergave van de meest relevante resultaten uit de internationale
workshop en informatie en de rapporten van HCSS en QinetiQ. Voor een meer gedetailleerd overzicht
wordt verwezen naar de genoemde rapporten, waarmee ook de workshopinformatie correspondeert.
Kennisportefeuille
Kennis- en technologiegebieden (taxonomie)
Op het eerste gezicht leek het er op dat er een relatief grote spreiding is tussen de kennisclustering van
de benchmarklanden. Dit beeld lijkt bevestigd te worden door de onderstaande tabel.
Kennisinvestering – Benchmark 214

Tabel 4.1 Overeenkomsten en verschillen in kennisclustering.
Bron: Knowledge Infrastructure and Knowledge Investment Quote, An Outside-in Survey for the
Netherlands Ministry of Defence, J.G.M. Rademaker MTL, P. de Vries BA, E. Frinking MSc, HCSS, May 2009.
Echter, een analyse van het onderliggende detailniveau (d.w.z. de kenniselementen) liet zien dat de
verschillen veel minder groot zijn dan aanvankelijk was gedacht. M.a.w. hoewel de benchmarklanden
een verschillende clustering gebruiken, is de scope van het onderzoek vergelijkbaar. De internationale
workshop bevestigde dit beeld en concludeerde tevens dat er wel verschillen bestaan t.a.v. de diepgang
van een gebied.
Deze diepgang wordt vaak bepaald door nationale en industriële ambities, in relatie tot het totale budget
dat aan een R&D onderwerp wordt uitgeven. Wel dient te worden opgemerkt dat de nationale en industriële
ambities in de benchmarklanden uitgaan van een rol van defensielaboratoria als onderdeel van Defensie.
De Nederlandse defensiesituatie, met kennisinstituten die geen onderdeel zijn van Defensie, is duidelijk
verschillend en daarom slecht vergelijkbaar. Zo is er in de Nederlandse situatie geen causaal verband
afleidbaar tussen de diepgang van onderzoek in een kennisinstituut en de nationale en industriële
ambities.
Tijdens de workshop is er nog een overeenkomst gevonden. Alle benchmarklanden constateerden met
enige spijt dat zij in hun kennisbases vooral aandacht hebben voor materieelgeoriënteerde technologieën
en dat er minder aandacht is voor operationele en strategische analyse en mensgerelateerde onderwerpen.
Defensiebelang
Alle benchmarklanden onderkennen het defensiebelang van kennisinvesteringen. De Angelsaksisch
georiënteerde landen (Australië, Canada en het VK) hebben daarvoor hoog in de defensieorganisaties
ondergebrachte S&T organisaties. Bovendien ondersteunen deze landen hun S&T processen en besluitvormingsprocessen
met Operationele Research en Analyse. Duitsland en Noorwegen hanteren een ander
model dan het Angelsaksische, de overeenkomst is echter dat ook in deze landen S&T hoog en goed
gedefinieerd in de organisatie is verankerd.
Kennisinvestering – Benchmark 215

In het verlengde hiervan is het van belang te onderkennen dat onderzoeksresultaten op veel verschillende
wijzen en via diverse kanalen kunnen bijdragen aan een evenwichtige en toekomstvaste ontwikkeling van
de krijgsmacht. Een interessant model, dat mede naar voren is gekomen uit de internationale workshop,
is het model van het VK, dat de uitwerking van onderzoek benadert langs de volgende hoofdlijnen:
❚ Advies aan Ministers en Staatssecretarissen;
❚ Beleidsadvies;
❚ Advies voor de planning van militair vermogen;
❚ Beschikbaarheid van advies;
❚ Technologie bewustzijn;
❚ Technologie in de leverantie keten;
❚ Innovatieve oplossingen;
❚ Technologiedemonstratie.
Behoeften, behoeftestelling en aanbesteding
In de wereld is een technologierevolutie gaande 75 die ontwikkelingen in bio-, nano-, materialen- en
informatietechnologie in een toenemend tempo integreert. De technologie van 2020 zal verdergaand
convergeren naar verdere integratie van diverse wetenschappelijke en technologische gebieden (multidisciplinair),
wat verstrekkende invloed kan hebben op de samenleving. Voorbeelden van enkele van
deze verwachte (geïntegreerde) technologieapplicaties in 2020 zijn:
❚ Maatwerk medicijnen en therapieën voor individuen;
❚ Genetische modificatie van insecten voor het controleren besmettelijke uitbraken
en ziekteverspreiding vectoren;
❚ Computational (or ‘in-silico’) medicijnenontwerp en testen daarvan;
❚ Gerichte medicijnentoediening door moleculaire herkenning;
❚ Biomimetic and functieherstellende implantaten;
❚ Snelle bioarrays door ionanotechnologie;
❚ Ingebedde sensoren and rekenkundige elementen in commerciële goederen;
❚ Nanogestructureerde materialen met verbeterde eigenschappen;
❚ Kleine en efficiënte draagbare energiesystemen;
❚ Massaproductie van organische elektronica, inclusief zonnecellen;
❚ Slimme stoffen en materialen;
❚ Niet detecteerbare camera’s en geavanceerde sensornetwerken;
❚ Grote te doorzoeken databases die gedetailleerde persoonlijke en medische data bevatten;
❚ Radio frequentie identificatie (RFID) tracking van commerciële producten en individuen;
❚ Wijdverspreide gebundelde informatie en communicatie technologieën, inclusief draadloze
internettoegang;
❚ Quantum cryptografische systemen voor veilige niet afluisterbare informatie-uitwisseling;
❚ Kunstmatige intelligentie en cognitie.
Sommige van deze voorbeelden verschijnen al in defensie- en veiligheidsapplicaties.
75 Gebaseerd op: Silberglitt et al., The global technology revolution 2020, in-depth analyses; and reviewed against Ministry of Defence, Government of the United
Kingdom, Defence Technology Strategy for the Demands of the 21 st Century, Joint U.S. Defense Science Board - U.K. Scientific Defence Advisory Council Task Force,
Defense Critical Technologies; TNO Defence, Security and Safety, Defence Technology Survey 2006; Federal Ministry of Defence, Government of Germany, “2006
Annual Research and Technology Report, Defence Research for the German Armed Forces in the Process of Transformation”; Federal Ministry of Defence,
Government of Germany, “2007 Annual Research and Technology Report, Defence Research for the German Armed Forces in the Process of Transformation.”
Kennisinvestering – Benchmark 216

Voor behoeftestelling en aanbesteding kan samenvattend worden gesteld dat alle landen zoeken naar
methoden om flexibel te kunnen inspelen op de civiele ontwikkelingen en dat daarbij breder wordt
gekeken dan de eigen kennisinstituten. Zo organiseert het VK sinds kort een Grand Challenge, waarin met
name het midden- en kleinbedrijf met een goed praktisch idee op kosten van MoD-UK aan de slag kan. En
Canada heeft sinds enige tijd een ‘agilty fund’ waarmee snel kortlopende activiteiten kunnen worden
gestart. Ook hebben alle landen belangstelling voor het verder verbeteren van de valorisatie van onderzoek.
Ten slotte hanteren m.n. de Angelsaksische landen een goede methodiek voor het betrekken van de
militaire behoeftestellers. Zo heeft Canada heeft een interessant systeem dat uitgaat van Mutual Partner
Agreements (een document getekend door een functionele behoeftesteller op het hoogste niveau, waarin
het rollende onderzoeksplan wordt bekrachtigd voor die behoefsteller).
Kennisinfrastructuren (interne en externe kennisbases)
Figuur 4.1 De huidige door Defensie gebruikte KIS.
Bron: Knowledge Infrastructure and Investment Quota Aligned to Netherlands Armed Forces Profiles,
M. Hepplewhite MSc, Dr. J. Louth, QinetiQ, March 2009
Kennisinvestering – Benchmark 217

Hoogte en samenstelling van financieringsmiddelen
Totale defensie-investering voor enige benchmarklanden.
Figuur 4.2 Defensie-uitgaven als percentage van Bruto National Product (BNP) voor enige
benchmarklanden.
Bron: The Effect of Defence R&D on Military Equipment Quality, A. Middleton et al., Defence and Peace Economics,
Vol. 17(2) April 2006, pp. 117-139
De totale defensie-investering daalt voor alle benchmarklanden. Nederland investeert circa 1,5% van zijn
BNP in Defensie, dit is globaal hetzelfde voor landen die met Nederland vergelijkbaar zijn (bench mark-
landen).
Kennisinvestering – Benchmark 218

Kennisinvesteringsquotes
Figuur 4.3 Defensieonderzoekuitgaven als percentage van de defensiebegroting. 76
Bron: Defensieonderzoek en internationale samenwerking: Omgevingsanalyse Ministerie van Defensie, ondersteund
door TNO D&V, Ir. N. Pos en Drs. D.J.D. Wijnmalen, augustus 2006
Het percentage van het Defensiebudget dat Nederland investeert in kennisontwikkeling is circa 1%; dit
is significant lager dan vergelijkbare landen, die tussen 1,5% en 2% investeren. Ten slotte ter illustratie
de ontwikkelingen in de DF en contractonderzoek (ontleend aan MLTP van TNO)
76 het Duitse onderzoeksbudget omvat alleen de lange en middellange termijn, terwijl onderzoeks budgetten van
Canada, Nederland en Noorwegen tevens technologiedemonstratie en kennisgebruik omvatten.
Kennisinvestering – Benchmark 219

Figuur 4.4 Ontwikkelingen in DF en contractresearch bij TNO. Referentie MLTP TNO 2008.
De meest recente ontwikkeling is dat er m.i.v. 2010 een eenmalige extra korting op de op de centrale S&T
budgetten zal worden doorgevoerd van in totaal € 22 miljoen, daarvan komt € 17 miljoen ten laste van de
doelfinanciering en € 5 miljoen ten laste van het kennisgebruikbudget. Dit is in totaal circa 25% van het
centrale S&T budget. De korting worden geïmplementeerd over een aantal jaren. 77
Interdepartementale en internationale
samenwerking
Kennisinfrastructuren (externe kennisbases)
Op basis van het rapport van HCSS en de resultaten van de internationale workshop zijn de volgende
observaties van belang:
❚ In het algemeen is er in alle landen een relatief grote afstand (communicatief en begripsmatig) tussen
Defensieplanners en operationele mensen enerzijds en de S&T gemeenschap anderzijds. Strategische
gedachtewisselingen m.b.t. militaire doelen, middelen en mogelijk kennisoplossingen zijn echter vitaal
voor een effectieve en efficiënte inrichting van dagelijkse en meer lange termijn zaken. Door dit op een
natuurlijke wijze te organiseren, wordt het effect en de appreciatie van S&T verbeterd, hetgeen positief
kan bijdragen aan de bruikbaarheid van de kennisinfrastructuur;
❚ Benchmarklanden gebruiken een bredere kennisbasis dan alleen hun eigen preferente kennisinstituten,
zij streven nadrukkelijk naar wat open innovatie heet;
❚ Benchmarklanden hebben goede processen voor fast track procurement en fast track development en
gebruiken deze regelmatig met succes;
77 BVM 2010 maatregel inclusief taakstellende subsidiekorting.
Kennisinvestering – Benchmark 220

❚ De S&T onderdelen van de benchmarklanden zijn divers georganiseerd, maar het S&T management
is in alle gevallen als zelfstandige entiteit op een hoger niveau ondergebracht in de organisatie dan
in Nederland 78 ;
❚ Uit de internationale workshop is gebleken dat in de benchmarklanden een nauwere samenwerking
bestaat tussen operaties en S&T dan in Nederland, hetgeen in de benchmarklanden leidt tot een
scherpere focus op (systeem) conceptontwikkeling en experimenteren bij zowel de Defensie- als de
onderzoeksgemeenschap. Dit wordt mede geïllustreerd door de aanwezigheid van OR&A expertise
binnen de diverse organisatieonderdelen in het buitenland.
78 Noot: het gaat hier niet over gremia zoals de BKS.
Kennisinvestering – Benchmark 221

5.
Strategische functies in
kennisgebieden
Kennisportefeuille
Kennis- en technologiegebieden (taxonomie)
Iedere taxonomie is in beginsel een versimpelde representatie van een dynamische en complexe omgeving
en heeft bovendien een zekere mate van willekeur in zich. Echter, de ervaringen die nationaal en internationaal
zijn opgedaan met kennisportefeuillemanagement op basis van taxonomieën zijn positief; de
portefeuille kan er goed mee worden ingericht en beheerd.
In de nieuwe kennistaxonomie is de mens centraler komen te staan, is de terminologie aangepast en is er
minder sprake van de technologieoriëntatie zoals die bestaat bij de preferente externe kennisinfrastructuur
(MARIN, NLR en TNO). Tenslotte is de afbakening tussen de kennisgebieden geoptimaliseerd, mede op basis
van praktische ervaring in het daadwerkelijk hanteren van de taxonomie. Als vertrekpunt voor deze exercitie
is de oude taxonomie uit 2003 genomen.
De nieuwe kennistaxonomie is gestructureerd op vier niveaus. Op het hoogste niveau is uitgegaan van
de EOC’s en op het niveau daaronder is een indeling in zogenaamde kennisgebieden (KGn; S&T areas)
gehanteerd, net zoals in de oude taxonomie. Deze KGn spannen in beginsel het (potentiële) domein van
defensiespecifiek onderzoek op; d.w.z. onderzoek gekoppeld aan de missies en taken, militair vermogen en
systemen, organisatie en werkwijze van de defensieorganisatie. Er is overigens in toenemende mate sprake
van gebieden waarop civiel onderzoek een belangrijke rol speelt of zelfs dominant is, en waar meer en meer
sprake is van toespitsing van het civiele onderzoek in een specifieke militaire toepassing. De laatste twee
niveaus zijn respectievelijk die de kenniselementen (KEn; S&T sub-areas) en de thema’s daarbinnen.
Kennisinvestering – Strategische functies in kennisgebieden 222

De indeling in KGn heeft een belangrijke mate van stabiliteit. Daardoor is het in beginsel mogelijk om
een dergelijke indeling circa eens in de vijf jaar te actualiseren, tenzij er belangrijke verschuivingen in de
ambities, rollen, missies en taken van de krijgsmacht optreden. Tenslotte zijn in de nieuwe kennistaxonomie
de inzichten en wensen van de functionele behoeftestellers van Defensie verwerkt, alsmede die
van de externe kennisinfrastructuur. 79 Vanzelfsprekend is de nieuwe taxonomie wederom ingebed in de
internationale UK6 standaard van NAVO en EDA. Deze standaard is dusdanig fijnmazig en compleet dat
aan actualisering minder behoefte bestaat.
Tabel 5.1 Nieuwe kennistaxonomie, niveau 1 & 2 met beschrijving op hoofdlijnen.
Niveau 2 Niveau 1
S&T Area Beschrijving Relevant EOC
KG1 Defensie Analyse ❚ Kennis van concepten, modellen, gereedschappen
en technieken voor het ondersteunen
van het maken van defensiebeleid,
en het op langere termijn inrichten van de
defensieorganisatie en de strijdkrachten.
KG2 Voorzien-in,
ontplooien en
voortzetten
KG3 Menselijk
presteren, welbevinden
en leefomgeving
KG4 Commandovoering
& Controle
KG5 Omgevings-
bewustzijn
❚ Kennis van concepten, modellen, gereedschappen
en technieken voor het ondersteunen
van het voorzien in strijdkrachten,
gereedheid, ontplooiing en voorzettingsvermogen
van (actuele) operaties.
❚ Kennis van concepten, modellen, gereedschappen
en technieken voor het ondersteunen
van het functioneren van de mens
in de (operationele) keten in diverse
(veeleisende) rollen en omstandigheden,
en enerzijds en het welbevinden van de
mens anderzijds.
❚ Kennis van concepten, modellen, gereedschappen
en technieken voor het ondersteunen
van operationele besluit vorming en
de daarmee verbonden analyse in het theater
en daarbuiten (reachback).
❚ Kennis van concepten, modellen, gereedschappen
en technieken voor het ondersteunen
van het creëren van een tijdige,
betrouwbare en relevante dynamische
kennis van de relevante omgevings factoren,
van de actoren daarin inclusief een zelfbeeld
van de eigen toestand en interacties tussen
de diverse omgevingsfactoren.
❚ EOC1 Tijdige
beschikbaarheid
❚ EOC2 Gevalideerde
inlichtingen
❚ EOC1 Tijdige
beschikbaarheid
❚ EOC3 Ontplooibaarheid
en mobiliteit
❚ EOC6 Adequate
logistieke ost.
❚ EOC3 Ontplooibaarheid
en mobiliteit
❚ EOC4 Effectieve inzet
❚ EOC5 Hoogwaardige
commandovoering
❚ EOC6 Adequate
logistieke ost.
❚ EOC7 Veiligheid
en bescherming
❚ EOC5 Hoogwaardige
commandovoering
❚ EOC2 Gevalideerde
inlichtingen
❚ EOC7 Veiligheid en
bescherming
79 D.m.v. interviews in mei 2009 met leden van de R&D planningscommissie, vertegenwoordigers van de OPCO’s en vertegenwoordigers van NLR en TNO D&V.
Kennisinvestering – Strategische functies in kennisgebieden 223

Niveau 2 Niveau 1
S&T Area Beschrijving Relevant EOC
KG6 Bescherming
KG7 Wapens:
Karakteristieken,
Prestaties en Effecten
KG8 Platformen:
Karakteristieken,
Prestaties en Effecten
KG9 Netwerk Informatie
& Infrastructuur
❚ Kennis van concepten, modellen, gereedschappen
en technieken voor het ondersteunen
van het creëren van goede
bescherming van militair personeel &
burgers, platformen en systemen, en
mogelijk ook civiele (kritische) infrastructuur
door de gehele veiligheidsketen (preventie,
respons en herstel).
❚ Merk op dat cyber security/protection in KG9
is ondergebracht.
❚ Kennis van concepten, modellen, gereedschappen
en technieken voor het ondersteunen
van de volledige levenscyclus van
wapensystemen en munitie, inclusief de
prestaties en de optimale mix. Dit kennisgebied
bevat ook het niet-fysieke domein
(informatie, mentaal en moreel).
❚ Kennis van concepten, modellen, gereedschappen
en technieken voor het ondersteunen
van de volledige cyclus van
(militaire) platformen.
❚ Kennis van concepten, modellen, gereedschappen
en technieken voor het ondersteunen
van het creëren, beheren en
beschermen van hoogwaardige netwerken
die netwerk ondersteunde operaties
mogelijk maken.
❚ De netwerken kunnen joint, combined
en/of tussen diensten bestaan.
Voor een volledig overzicht van de nieuwe taxonomie wordt verwezen naar annex 9.
❚ EOC2 Gevalideerde
inlichtingen
❚ EOC7 Veiligheid en
bescherming
❚ EOC3 Ontplooibaarheid
en mobiliteit
❚ EOC5 Hoogwaardige
commandovoering
❚ EOC6 Adequate
logistieke ost.
❚ EOC7 Veiligheid
en bescherming
❚ EOC3 Ontplooibaarheid
en mobiliteit
❚ EOC5 Hoogwaardige
commandovoering
❚ EOC6 Adequate
logistieke ost.
❚ EOC7 Veiligheid en
bescherming
❚ EOC2 Gevalideerde
inlichtingen
❚ EOC5 Hoogwaardige
commandovoering
❚ EOC7 Veiligheid en
bescherming
Bovenstaande indeling in kennisgebieden is in de praktijk samenhangend, waarbij de verbinding en balans
tussen de gebieden van belang is zoals dat ook het geval is bij de EOCn. M.n. op de grensvlakken tussen
de kennisgebieden zijn vaak interessante en uitdagende zaken aan de orde, zowel voor onderzoek als de
toepassing ervan. Deze notie is consistent met de SKA die stelt dat onderzoek met een multidisciplinair
karakter aan belang wint.
Kennisinvestering – Strategische functies in kennisgebieden 224

In tabel 5.2 zijn de samenhangen tussen KG en EOC uit tabel 5.1 met rijen en kolommen transparant
weergegeven.
Tabel 5.2 EOC en KG samenhangen
KG1 KG2 KG3 KG4 KG5 KG6 KG7 KG8 KG9 Totaal
EOC1 X X 2
EOC2 X X X X 4
EOC3 X X X X 4
EOC4 X 1
EOC5 X X X X X 5
EOC6 X X X X 4
EOC7 X X X X X X 6
Totaal 2 3 5 1 2 2 4 4 3
De KGs met het grootste totaal (onderste rij) zijn het meest multifunctioneel maar ook het minst specifiek
(differentiërend) in relatie tot de EOCs. In beginsel is het totaal in de onderste rij geen maat voor de
hoeveelheid onderzoek dat moet worden verricht. Het is echter wel een indicatie voor de eventuele
toepassingsmogelijkheden van onderzoeksresultaten.
De EOCs met het grootste totaal (rechter kolom) maken gebruik van een bredere hoeveelheid kennis,
en zijn dus het minste kennisspecifiek. Ook voor dit totaal geldt dat het in beginsel geen maat is voor de
hoeveelheid onderzoek dat zou moeten worden verricht. Wel is het een indicatie voor de mate van
afhankelijkheid van brede kennis.
Defensiebelang
Het Defensiebelang van de nieuwe kennisgebieden is op hoofdlijnen getoetst aan de criteria voor het nut
en de noodzaak van Defensieonderzoek. Ook is er per nieuw kennisgebied op hoofdlijnen een inschatting
gemaakt van de benodigde domeinkennis van de Defensieorganisatie. Dit is een indicatie voor de intensiteit
van de begeleiding van onderzoek. Indien er veel domeinkennis nodig is voor het verrichten van het
onderzoekswerk, zal er ook meer begeleidingscapaciteit van Defensie nodig zijn om het werk in goede
banen te leiden. Uit de interviews met alle relevante (functionele) behoeftestellers in mei 2009, is naar
voren gekomen dat de kennisinstituten gemiddeld genomen een mindere goede domeinkennis van
Defensie hebben dan wenselijk is voor het leveren van maatwerk voor Defensie.
Kennisinvestering – Strategische functies in kennisgebieden 225

Tabel 5.3 Inschatting van het Defensiebelang van de nieuwe kennistaxonomie.
KG1 KG2 KG3 KG4 KG5 KG6 KG7 KG8 KG9
Uniciteit 2 3 2 2 2 2 3 2 1
Noodzaak/relevantie 3 3 3 2 3 3 3 3 2
Kwaliteit 2 2 3 2 2 3 2 3 2
Toegankelijkheid* 3 3 1 2 3 2 2 2 2
Onafhankelijkheid 3 3 3 3 3 3 3 3 3
Flexibiliteit 3 2 1 1 2 2 3 3 2
Gemiddeld belang 2,7 2,7 2,2 2 2,5 2,5 2,7 2,7 2
Domeinkennis** 3 3 1 3 3 2 2 2 1
* een goede toegankelijkheid betekent een lage bijdrage aan het gewicht van het KG
Belang metriek: 3=hoog
2=midden
1=laag
** D.w.z. de kennis die men van het domein Defensie dient te hebben om het onderzoek goed te kunnen doen
Uit de rij “gemiddeld belang” van de inschattingstabel komt naar voren dat de nieuwe kennistaxonomie
in voldoende mate relevant is voor Defensie. Uit de rij “domeinkennis” kan worden afgeleid dat voor
kennisgebied 1, 2, 4 en 5 gemiddeld genomen 80 relatief veel begeleidingscapaciteit nodig is als het onderzoek
wordt verricht door een externe partij; voor kennisgebieden 3, 6, 7, 8 en 9 is gemiddeld genomen minder
begeleidings capaciteit nodig.
Mede op basis van ervaringen in de huidige situatie en de bevindingen uit de internationale workshop
verdient het aanbeveling Defensie S&T als separate competentie op te nemen in de Defensieorganisatie,
en de verantwoordelijkheid daarvoor hoog in de defensieorganisatie te beleggen net zoals dat het geval
is in Australië, Canada, Duitsland, Frankrijk, Italië, Noorwegen, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten en
Zweden. Mede gelet op het anticiperend karakter als één van de dimensies van Defensie S&T, ligt het in de
rede deze competentie goed af te stemmen en te organiseren met de MIVD en eventueel ook de AIVD. S&T
zou dan een vergelijkbare positie krijgen als DJZ en DRMV.
Figuur 5.1 Waardeketen Defensie (conceptuele betekenis van S&T, separaat zichtbaar maken van S&T
in de waardeketen is niet bedoeld)
80 Gemiddeld genomen betekent dat er voorbeelden uit de praktijk zijn waaruit blijkt dat er van het gemiddelde wordt afgeweken. D.w.z. dat er juist wel of juist
geen begeleiding plaats vindt, afwijkend van wat het gemiddelde zegt.
Kennisinvestering – Strategische functies in kennisgebieden 226

Gelet op het belang van Defensie S&T voor de gehele waardeketen van Defensie verdient het aanbeveling
maatregelen te nemen om de utilisatie te verbeteren. Zo zou een criterium voor het toekennen van nieuw
middellang en/of lange termijn onderzoeksprogramma kunnen zijn dat er NU gebruik wordt gemaakt van
de kennis en kunde die een aantal jaren geleden is opgebouwd en in stand gehouden binnen hetzelfde
thema en/of veld. Echter, ook meegewogen dient te worden een eventueel verwacht gebruik (na afronding
van het programma na circa 4 jaar).
M.a.w. als Defensie onvoldoende oogst wat er jaren geleden is gezaaid binnen een thema of veld (door
bijvoorbeeld een minder optimaal proces binnen Defensie zelf of een minder goede aansluiting van
onderzoek dat wordt uitgevoerd door derden op de behoefte van Defensie), dan is een nieuwe middellange
en/of lange termijninvestering discutabel. Er zouden in dat geval dan extra argumenten gegenereerd
moeten worden om een verwacht gebruik in de toekomst aannemelijk te maken.
Door Defensie S&T beter te verankeren in de waardeketen en het opnemen van kennis als volwaardig
product in de BPB-procedures, en door de koppelvlakken met de traditionele kennisinstituten te optimaliseren
kan een verbetering worden bewerkstelligd. Zo is uit de internationale workshop naar voren gekomen
dat het huidige Nederlandse model voor de kennisinstituten te comfortabel is, m.a.w. er is een meer
dienstbare instelling nodig waarin minder wordt geredeneerd vanuit kennisopbouw en meer vanuit
kennistoepassing en utilisatie. Deze verbeteringen zullen Defensie in staat stellen nog professioneler
uitvoering te geven aan de opgedragen taken, nu en in de toekomst op zowel de kortere als langere termijn.
Een interessant model voor het dienstbaar maken van onderzoek aan operationele behoeften kan het
inzetten van de al genoemde Integrated Development Teams (IDT) zijn (staand beleid FTD) voor de zeer
korte termijn, gekoppeld aan gebruikersgroepen voor de langere termijn (in de context van materieel).
Behoeften, behoeftestelling en aanbesteding
Het domein van militairspecifieke technologie, ontwikkeld en toegepast in een afgeschermde, door de
overheid gecontroleerde omgeving is sterk verkleind en zal verder krimpen. Voor het overgrote deel van de
technologiegebieden bepaalt de civiele wereld de aard en snelheid van innovatie. Slechts op een beperkt
aantal gebieden dient Defensie zelf, zo mogelijk met internationale partners, een sturende en/of initiërende
rol te spelen om gewenste of noodzakelijke innovaties van de grond te krijgen. Op deze gebieden
dient een eigen, hoogwaardige nichecapaciteit van ‘diepe’ kennis te worden gehandhaafd of opgebouwd.
In figuur 5.2 is weergegeven waar op R&D gebied wereldwijd investeringen plaatsvinden, op defensie- en
civiel gebied. Daaruit is af te leiden, op hoofdlijnen, waar kennisontwikkeling hard gaat en waar minder
hard (er is een correlatie tussen de hoeveelheid budget en de snelheid van de kennisontwikkeling).
Kennisinvestering – Strategische functies in kennisgebieden 227

Figuur 5.2 Wereldwijde investeringen op S&T gebied (defensie en civiel).
Dit beeld van de snelheid van kennisontwikkeling wereldwijd, met een gedetailleerde analyse van de
nieuwe voorgestelde Defensie S&T sub areas (zie annex 9) op basis van de criteria uit tabel 5.3, zal een goed
beeld kunnen geven van de eigen, hoogwaardige nichecapaciteit van ‘diepe’ en minder diepe kennis.
Voor mogelijk relevante onderzoeksbehoeften wordt verwezen naar enerzijds Hoofdstuk 4 Benchmark
en anderzijds de annexen 6 en 9. De belangrijkste rode draad voor toekomstige onderzoeksbehoeften van
Defensie is tweeledig. Enerzijds met (bestaande) kennis in staat zijn (snel) in te spelen op niet voorziene
(onverwachte) ontwikkelingen en anderzijds te weten welke ontwikkelingen er in de wereld plaatsvinden
en te bepalen waar Abraham de Mosterd haalt, zie annexen 7 en 8. Dit vereist een voldoende flexibel proces
en een voldoende breed inhoudelijk overzicht en analytisch vermogen.
Voor de behoeftestelling en aanbesteding is de volgende passage 81 relevant.
In het Kabinetsstandpunt Brugfunctie TNO en GTI’s 82 (BTG) van juli 2004 en de voortgangsrapportages BTG
van november 2005 en december 2006 is vastgelegd dat het lange en middellange termijnonderzoek bij
TNO en de GTI’s dient te worden aangestuurd op basis van meerjarige programma’s. Deze programma’s
worden ontwikkeld binnen een aantal brede, veelal departementsoverstijgende maatschappelijke thema’s,
waaronder het thema “Defensie”. De instituutsfinanciering (basis-/doel-/missiefinanciering resp. -subsidie)
wordt daarbij omgezet in programmafinanciering.
Het implementatietraject BTG is in oktober 2005 van start gegaan. Per 1 januari 2010 dient de implementatie
volledig te zijn afgerond. Dit betekent o.a. dat de financiering van TNO en GTI’s alsdan geheel dient te zijn
gekoppeld aan programma’s voor kennis als vermogen en programma’s voor beleids- en toepassingsgerichte
kennis.
81 Deze passage is aangeboden door ir. R.F.M.J. Broeders (DR&D).
82 GTI’s = Grote Technologische Instituten
Kennisinvestering – Strategische functies in kennisgebieden 228

De aansturing van het middellange en lange termijn defensieonderzoek bij TNO vindt al geruime tijd
grotendeels op basis van programma’s plaats. Dit geldt echter nog niet voor de aansturing van het
zogenaamde basisverkennend onderzoek (deel van kennis als vermogen). Op dit punt zal de aansturing
moeten worden aangepast.
Bij het NLR is pas kort geleden gestart met de invoering van programma-aansturing. De programma’s
t.b.v. Defensie worden thans uit de basissubsidie NLR gefinancierd, grotendeels afkomstig van Verkeer en
Waterstaat, met een kleine bijdrage van Defensie. Daarnaast worden ook kennisinvesteringen bij het NLR
rechtstreeks door Defensie gefinancierd (o.a. het voormalig werkplan Koninklijke Luchtmacht). Het lange
en middellange termijn defensieonderzoek bij het MARIN wordt meegenomen bij de TNO-programmering
en wordt uit de TNO-doelfinanciering betaald.
Het is thans zinvol de aansturing en financiering van het lange en middellange termijn onderzoek (resp.
kennis als vermogen en kennis voor beleid en toepassing) nog eens integraal te bezien en de criteria voor
budgettoewijzing aan deze activiteiten en aan technologieontwikkeling 83 in kaart te brengen.
Om per 1 januari 2010 volledig aan de BTG eisen te kunnen voldoen, zal de volgende planningsronde voor
de R&D programmering al geheel volgens de nieuwe systematiek moeten verlopen. Dit betekent o.a. dat al
dit najaar programmacontouren voor kennis als vermogen (lange termijn onderzoek) door de instituten
zullen moeten worden ingediend.
Kennisinfrastructuren (interne kennisbases)
Door het gericht intern en extern opleiden van defensiemedewerkers in met zorg gekozen vakgebieden,
kan de deskundigheid en het absorptievermogen van geavanceerde kennis toenemen en kan aldus ook
een betere valorisatie worden bewerkstelligd van de kennisinvestering. In een dergelijk model zou een
kortere of langere detachering (horizontale doorstroom) van defensiemedewerkers bij een intern of extern
kennisinstituut een goede praktische oplossing kunnen zijn. Deze werkwijze biedt diverse mogelijkheden
en voordelen: enerzijds voor de defensiemedewerker die zich door onderzoek en/of studie kan verdiepen
en deskundiger wordt (en een aanvullend netwerk kan opdoen); anderzijds voor Defensie, waarbij
kennis behoud en investering voordelen biedt voor de relatie met externe kennisinstituten. Voorts wordt de
implementatie van kennis in het operationele proces aldus verbeterd en worden tevens de kennisinstituten
meer gericht aangestuurd op onderzoeksvragen, einddoelen en mogelijkheden. Ook toekomstige voordelen
zoals verdiepend inzicht in onderzoeksontwikkelingen en de mogelijkheid defensiekennis uit te wisselen
met derden wordt hiermee verbeterd.
Als leidraad voor het opbouwen en in stand houden van een interne kennisbasis dient te worden gehanteerd
dat kennis en kunde die (relatief ) veel domeinkennis vereist, intern de Defensieorganisatie beschikbaar is,
of beschikbaar komt. Hiervoor dienen extra financiële middelen te worden vrijgemaakt door Defensie. Deze lijn past
goed in het nieuwe paradigma van Defensie om te streven naar meer wetenschappelijk opgeleide officieren.
Het ligt in de rede deze wetenschappelijke educatie gestalte en inhoud te geven op de NLDA, eventueel in
nauw overleg met civiele hogescholen en universiteiten.
In bovenstaande context gaat het vooral om die onderwerpen die dicht bij Defensie staan, zoals
Operationele Research en Analyse, analyse van strategische en conceptuele ontwikkelingen op in beginsel
alle voor Defensie relevante gebieden (dus niet alleen technologie) en de militaire impact daarvan (inclusief
disruptieve ‘civiele’ kennis en kunde), rechtstreekse ondersteuning met kennis en kunde bij actuele
operaties, enzovoorts. De daadwerkelijke ondersteuning dient in dergelijke gevallen niet van de NLDA
te komen, dit is primair een opleidingsinstituut. De ondersteuning dient te komen van een aan de NLDA
verbonden Defensiekenniscentrum, van waaruit de medewerkers (tijdelijk) kunnen worden gedetacheerd
bij het Defensieonderdeel dat zij met kennis en kunde dienen bij te staan. De vernieuwing van kennis in
83 Kennis als vermogen, kennis voor beleid en toepassing en technologieontwikkeling vormen samen de kennisinvesteringen. Kennisexploitatie resp.
kennisgebruik wordt verder buiten beschouwing gelaten.
Kennisinvestering – Strategische functies in kennisgebieden 229

een dergelijk kenniscentrum krijgt idealiter gestalte door het rouleren van kenniswerkers tussen de
Defensieorganisatie, de NLDA en eventueel andere onderzoeksinstellingen zoals universiteiten en de
kennisinstituten. De kracht van een dergelijke aanpak is de wederzijdse kennismaking ‘met elkaars
werelden’ en de directe verbindingen en menselijke netwerken die ontstaan.
Hoogte en samenstelling van financieringsmiddelen
Kennisinvesteringsquote en -budgetten
Het onderscheid tussen ‘kennisopbouw’ en ‘kennistoepassing’ blijkt in de praktijk steeds minder vruchtbaar.
Zo is er nu meer behoefte aan integrale innovatietrajecten die ‘van uitdaging tot oplossing’ worden
benaderd, in plaats van de traditionele ‘autonome’ kennisontwikkeling met pas achteraf aandacht voor een
eventuele toepassing.
De uitzenddruk op de Defensieorganisatie onderstreept de noodzaak nog eens van ‘fast track’ ontwikkeling
en verwerving. Het financiële systeem binnen Defensie is echter nog gebaseerd op de traditionele budgetten
voor kennisopbouw en -gebruik. Uit de internationale workshop is naar voren gekomen dat het
wenselijk is dit systeem te flexibiliseren. Echter, daarvoor is het wel noodzakelijk om een evenwichtige
verdeling aan te brengen in lange termijn verkenningen naar nieuwe concepten, risico’s en eigen mogelijkheden;
middellange termijn bijdragen aan ontwikkeling van militair vermogen; en korte termijn ondersteuning
van de bedrijfsvoering.
Uit contacten met landen die vergelijkbaar zijn met Nederland is naar voren gekomen dat een goede
verhouding in kennisinvestering als volgt is: 15% lange termijn onderzoek, 35% middellange termijn
bijdragen en 50% korte termijn ondersteuning. Deze korte termijn ondersteuning zou kunnen komen uit
middelen die functionele behoeftestellers daarvoor vrij zouden moeten maken. Dit leidt echter vaak tot een
spanningsveld met andere vaak op directe aanschaf gebaseerde behoeften. Dit zet de utilisatie onder druk
en gelet op het belang van utilisatie is het daarom daarnaast essentieel dat er in andere, minder door de
waan van de dag gedreven organisatieonderdelen, ook (bescheiden) middelen worden vrijgemaakt voor
korte termijnondersteuning. Organisatieonderdelen die daarvoor in aanmerking komen zijn: de eerder
genoemde aan het NLDA gelieerde voorgestelde Defensie kenniscentrum, de MIVD en de DMO. Indien er
binnen de DMO een goed systeem voorhanden komt voor het transparant administreren van materieeltechnologieontwikkeling
zal, blijken dat een (groot) deel van de gewenste 50% al besteed wordt. Het ligt in
de lijn der verwachting dat deze gegevens beschikbaar komen met het in gebruik nemen van SPEER in de
Defensieorganisatie.
Kennisinvesteringsprofielen
De nieuwe kennistaxonomie is ter illustratie afgebeeld op de 5 thema’s van de SKA, en tevens is er een
relatie gelegd naar de investeringsprofielen voor de nieuwe kennisgebieden. Dit is gedaan op basis van de
huidige onderzoeksprogrammering van de doelfinanciering (R&D plan 2010).
Kennisinvestering – Strategische functies in kennisgebieden 230

Tabel 5.3 SKA thema’s afgebeeld op nieuwe kennistaxonomie
SKA Thema KG1 KG2 KG3 KG4 KG5 KG6 KG7 KG8 KG9
C2 en Inlichtingen X X X 25
NNI X 7
Wapens en
Effecten
X X 12
Bescherming X X X 43
Inzet &
voortzettingsvermogen
Indicatie
omvang (%)
X X X 13
6 7 11 5 20 18 12 13 8 100
Indicatie
omvang (%)
KG1 Defensie Analyse; KG2 Voorzien-in, ontplooiing & voortzettingsvermogen; KG3 Menselijk presteren en welbevinden; KG4
Commandovoering & controle; KG5 Omgevingsbewustzijn; KG6 Bescherming; KG7 Wapens: karakteristieken, prestaties en
effecten; KG8 Platformen: karakteristieken, prestaties en effecten; KG9 Netwerken, informatie & Infrastructuur
De percentages geven een eerste voorzichtige indicatie voor een investeringsprofiel voor de nieuwe
kennisgebieden, op basis van de huidige situatie. Het gebruiksprofiel is thans voor de huidige situatie
onbekend, i.v.m. het ontbreken binnen Defensie van deze belangrijke data.
Interdepartementale en internationale
samenwerking
Kennisinfrastructuren (externe kennisbases)
De veranderde visie op veiligheid vraagt om het opbouwen, in stand houden en exploiteren van een
gezamenlijke kennisbasis van Defensie, BZK en Justitie. Op deze wijze kunnen overlappende onderzoeksbehoeften
en kennisgebieden doelmatig worden geadresseerd en lasten worden verdeeld. De volgende
initiële gemeenschappelijke thema’s zijn onderkend: detectie van objecten en personen inclusief
identifi catie; detectie van sporen en van CBRN middelen; informatieanalyse, informatiesystemen en
communicatie middelen; informatiebeveiliging; persoonlijke bescherming; en integrale kleding en
uitrusting. 84
Zo kan goed omgaan met onzekerheid flexibel en doelmatig worden gefaciliteerd door gebruik te maken
van strategische allianties, zowel nationaal als internationaal. En kosten en onderwerpen zouden kunnen
worden ‘verdeeld’, zodat er voor wederzijdse partijen een win-win situatie ontstaat.
Het verdient aanbeveling om allianties van overheid, kennisaanbieders en industrie aan een nader
onderzoek te onderwerpen. In de context van de internationalisering van de SKA zal een internationale
vervolg workshop worden georganiseerd om te onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om met een aantal
gelijkgezinde landen tot afstemming te komen. De volgende landen zijn het meest interessant voor
internationale samenwerking: Australië, Canada, Duitsland, Noorwegen, en het Verenigd Koninkrijk,
84 Zie ICMS WG6 Eindrapport “Een gemeenschappelijke kennisbasis voor DEF en BZK”.
Kennisinvestering – Strategische functies in kennisgebieden 231

mogelijk aangevuld met België, Frankrijk, Israël, de Verenigde Staten en Zweden. In de annex 8 zijn nadere
details opgenomen.
Daarbij kan worden gedacht aan het onderzoeken van de mogelijkheden voor een structurele samenwerking
in een aantal gezamenlijk geselecteerde onderzoeksgebieden waar landen bijvoorbeeld moeite
hebben om ‘het hoofd boven water te houden’. 85 Onderstaande figuur geeft dit grafisch weer.
Figuur 5.3 Grafische weergave samenwerkingsmodel tussen
Zo kan bijvoorbeeld worden gedacht aan structurele uitwisseling (tijdelijke en regelmatige detachering) van
onderzoekers in (wederzijdse) subkritische gebieden. Om een dergelijke aanpak te implementeren dient
gebruik gemaakt te worden van de annexen 9 en 10. Daarbij is de analyse van de samenwerking van de
sub-gebieden, op basis van de indeling van samenwerkingsvormen uit het EUROPA 86 MOU instructief:
❚ informatie-uitwisseling,
❚ gemeenschappelijk uitgevoerd S&T, inclusief technologiedemonstratie,
❚ uitvoeren van gemeenschappelijke testen en/of experimenten,
❚ uitwisselen van wetenschappelijke materialen en/of materieel,
❚ beschikbaar stellen van tijd bij speciale nationale onderzoeksfaciliteiten,
❚ detachering of uitwisseling van wetenschappelijk personeel,
❚ andere vormen van S&T samenwerking zoals gezamenlijk overeengekomen.
Een goed voorbeeld van samenwerking tussen overheid en industrie op het gebied van CBRN 87 zijn
strategische allianties met de farmaceutische industrie, zoals die figureren in ondermeer het VK.
85 De onderzoeksgebieden hebben te weinig mensen, ze zijn subkritisch.
86 European Understandings for Research Organisation, Programmes and Activities (EUROPA)
87 Chemisch, Biologisch, Radiologisch en Nucleair.
Kennisinvestering – Strategische functies in kennisgebieden 232

Ambities (strategische functies/
krijgsmachtprofielen)
Zoals uit paragraaf 3.4 is gebleken, wordt de onderzoeksportefeuille niet of nauwelijks in de breedte
beïnvloed door de strategische functies en de krijgsmachtprofielen. Wel kan er binnen een kennisgebied
een andere focus ontstaan, maar dit doet aan de investering in dat gebied als zodanig niets af.
Een eerste indicatie van mogelijk relevante onderwerpen van onderzoek voor de strategische functies is
opgenomen in annex 6. Gelet op de graad van detail wordt kortheidshalve verwezen naar deze annex.
De dekkingsgraad van de Defensie kennisinvesteringen begint zorgelijke vormen aan te nemen zoals al is
geconstateerd in hoofdstuk 3. Het is dan ook verstandig deze te herstellen, mede ook omdat Nederland uit
de pas loopt met vergelijkbare bondgenoten en de aantrekkelijkheid als internationale samenwerkingspartner
in gevaar komt.
Echter, ook de applicatiegraad van het huidige onderzoek is een punt van aandacht. Zo is het aanbrengen
van een beter evenwicht in investeringen nodig. Dit kan door lange en middellange termijn onderzoek te
reduceren en tegelijkertijd budgetten voor korte termijn kennisgebruik en consultancy te introduceren, bij
voorkeur bij alle functioneel beleidsverantwoordelijken. Daarmee wordt ook de complicatie dat Defensie
geen goed overzicht heeft op het gebruik van opgebouwde kennis ondervangen. Het korte termijn
kennisgebruik en consultancy budget dient met een hoger tempo te stijgen dan de reductie van de lange
en middellange termijn budgetten. Het korte termijnbudget moet dicht bij de gebruiker worden belegd
en moet zeer soepel en snel kunnen worden ingezet, bijvoorbeeld via raamcontracten.
Kennisinvestering – Strategische functies in kennisgebieden 233

6.
Conclusies
Kennisportefeuille
Kennis- en technologiegebieden (taxonomie)
❚ De nieuwe kennis- en technologiegebieden stellen de mens en het milieu meer centraal.
Ook sluit de nieuwe naamgeving beter aan bij de Defensieorganisatie.
❚ De afbakening tussen de nieuwe kennisgebieden is geoptimaliseerd, op basis van
praktische ervaring met het hanteren van de oude taxonomie.
❚ Alle vertegenwoordigers van de functionele behoeftestellers en van de kennisinstituten
kunnen zich goed vinden in de nieuwe taxonomie.
Defensiebelang
❚ De Nederlandse Krijgsmacht is één van de modernste krijgsmachten ter wereld en is zeer goed op haar
taken berekend door jarenlang continu te investeren in hoogwaardige kennis en kunde, door deze zelf
te ontwikkelen, te laten ontwikkelen bij derden, en door te (laten) volgen wat derden doen en daar van
te leren.
❚ Investeringen in Defensie S&T geven een voorsprong in de tijd ten opzichte van landen die dat niet doen.
De hoogwaardigheid van materieel dat een land ontwikkelt, is gebaseerd op een Defensie R&D inspanning
van circa 25 jaar daarvoor. Dat geldt ook voor materieel dat van de plank wordt gekocht, want
materieelaanschaf is gebaseerd op eigen inzichten en expertises. Als deze zijn verouderd, leidt dat tot
minder modern en minder geschikt materieel.
Kennisinvestering – Conclusies 234

❚ Bij asymmetrische dreigingen, risico’s en irreguliere conflicten is de dynamiek niet- rationeel en
verschuift de focus naar kennis, vaardigheden en competenties voor detecteren, reageren en onderhandelen
(anticiperend vermogen), daarnaast blijven de kwaliteit en samenstelling van het materieel
van de krijgsmacht van belang.
❚ Er blijkt relatief weinig te worden geïnvesteerd in EOC7 Logistieke ondersteuning. Ook in EOC3 Mobiliteit
en ontplooibaarheid wordt relatief weinig geïnvesteerd. In EOC1 Tijdige beschikbaarheid, EOC4 Effectieve
inzet en EOC7 Zelfbescherming wordt het meeste geïnvesteerd. De investeringen in deze drie EOCs zijn
vergelijkbaar in omvang.
❚ Tenslotte bevinden de investeringen in EOC2 Gevalideerde inlichtingen en EOC5 Hoogwaardige
communicatie zich in de middenmoot. De investeringen in deze twee EOCs zijn eveneens vergelijkbaar
in omvang.
❚ Het onderzoek dat Defensie laat verrichten uit de budgetten die DR&D beheert, richt zich in de huidige
situatie hoofdzakelijk op materieelgeoriënteerde onderwerpen; de grootste behoeftestellers in deze
context zijn de Defensiestaf en de Defensiematerieelorganisatie.
❚ Het blijkt dat voor het strategische besturings- en beleidsniveau aanzienlijk minder onderzoek wordt
verricht dan voor het ondersteunings- en implementatieniveau en het uitvoerende niveau. Dit is in de
context van strategische onzekerheid en niet- rationele dynamiek van vele dreigingen een minder
gewenste situatie. 88 Tenslotte is gebleken dat er verhoudingsgewijs meer aandacht uitgaat naar het
formuleren van de S&T programma’s dan naar de begeleiding ervan, en dat ook de utilisatie van Defensie
S&T resultaten relatief minder aandacht krijgt. Deze onevenwichtigheid verdient bijstelling door
enerzijds beter aan te sluiten bij de projecten van Defensie (zodat begeleidingscapaciteit beschikbaar is)
en anderzijds door rekening te houden met de tijdshorizon waarmee organisatieonderdelen werken.
❚ De benchmarklanden uit de internationale workshop besteden (procesmatig) meer aandacht aan fast track
procurement en fast track development dan Nederland. Ook houden zij meer toezicht op de daadwerkelijke
toepassing van onderzoeksresultaten, zodat de utilisatie beter is geborgd dan in Nederland.
❚ Door de continue investering in de kennisbases vertegenwoordigt deze een kapitale waarde. Het
onvoldoende gebruiken van deze basis, dan wel het onvoldoende investeren erin zou al gauw kunnen
neerkomen op kapitaalvernietiging.
Behoeften, behoeftestelling en aanbesteding
❚ Binnen Defensie is redelijk goed bekend op welke gebieden kennisontwikkeling plaatsvindt,
daarentegen ontbreekt een algeheel overzicht voor kennisgebruik. 89
❚ Ondanks het feit dat de Defensieorganisatie meer aandacht besteedt aan vraagformulering dan aan
begeleiding van onderzoek, heeft Defensie gemiddeld genomen moeite met het articuleren van
onderzoeksvragen op m.n. de lange en middellange termijn. Dit heeft deels te maken met het kleiner
worden van de organisatie en het daardoor eroderen van deskundigheid, maar het wordt ook veroorzaakt
doordat kennis niet formeel 90 als volwaardig product is opgenomen in de BPB-procedures en aldus niet
is verankerd in de waardeketen van de Defensieorganisatie.
❚ De kracht van directe verbindingen kan voor de functionele behoeftestellers zeer goed werken. De
kennisnetwerken zijn in deze context goede fora voor algemene informatie-uitwisseling, maar zijn
geapprecieerd als te vrijblijvend en te omvangrijk van opzet voor concreet en relevant maatwerk.
❚ Onderzoeksvoorstellen kunnen het beste beoordeeld worden door een commissie die bestaat uit
wetenschappers én de directe afnemers van de kennis.
❚ Voor behoeftestelling en aanbesteding kan worden geconcludeerd dat alle landen zoeken naar methoden
om flexibel te kunnen inspelen op de civiele ontwikkelingen en dat daarbij breder wordt gekeken dan
binnen de eigen kennisinstituten.
88 Het projectbudget van de Verkenningen is slechts recent en (naar verwachting) tijdelijk van aard.
89 De Aanwijzing SG terzake heeft zijn draai in de praktijk (nog) niet gevonden.
90 D.w.z. het begeleiden van het onderzoek en het stellen van onderzoeksbehoeften maakt geen onderdeel uit van de taakomschrijving van
Defensiefunctionarissen. Wel is het subtakenbesluit van de AOD conform aangepast.
Kennisinvestering – Conclusies 235

Kennisinfrastructuren (interne kennisbases)
❚ In het algemeen bestaat in alle landen een relatief grote afstand, in communicatief en begripsmatig,
opzicht tussen Defensieplanners en operationele mensen enerzijds en de S&T gemeenschap anderzijds.
Strategische gedachtewisselingen met betrekking tot militaire doelen, middelen en mogelijk kennisoplossingen
zijn echter vitaal voor een effectieve en efficiënte inrichting van dagelijkse en meer lange
termijn zaken. Door dit op een natuurlijke wijze te organiseren, door enerzijds beter aan te sluiten bij
de projecten van Defensie (zodat begeleidingscapaciteit beschikbaar is) en anderzijds door rekening te
houden met de tijdshorizon waarmee organisatieonderdelen werken, wordt het effect en de appreciatie
van S&T verbeterd, hetgeen kan bijdragen aan de bruikbaarheid van de kennisinfrastructuur.
❚ De S&T onderdelen van de benchmarklanden zijn divers georganiseerd, maar het S&T management is in
alle gevallen op een hoger zelfstandig niveau ondergebracht in de organisatie dan in Nederland. M.a.w.
de strategische kennisfunctie zou in de organisatie kunnen worden ondergebracht op een vergelijkbare
wijze als DJZ en DRMV.
❚ In de benchmarklanden bestaat een nauwere samenwerking tussen operaties en S&T dan in Nederland,
wat in de vergelijkbare landen leidt tot een scherpere focus op systeem- en conceptontwikkeling en
experimenteren bij zowel de Defensie- als de onderzoeksgemeenschap. 91
❚ De interne kennisbases van Defensie zijn gemiddeld genomen aan erosie onderhevig door enerzijds
het krimpen van de organisatie en anderzijds, en daarmee verband houdend, een tamelijk beperkt
Defensiebudget.
❚ Binnen de Defensieorganisatie is steeds minder begeleidingscapaciteit beschikbaar voor onderzoek
dat verder af staat bij de kerntaken van de functionele behoeftestellers. Daarmee komt het absorberend
vermogen van kennis door de Defensieorganisatie onder druk te staan. Ook is de tijd waarop het
onderzoek tot toepasbare resultaten moet leiden, verkort.
Hoogte en samenstelling van financieringsmiddelen
Kennisinvesteringsquote en -budgetten
❚ De hoogte van een kennisinvestering blijkt niet éénduidig en op rationele gronden vast te stellen,
het is een strategisch besluit van de politieke en ambtelijke leiding. Dit geldt voor alle hoogwaardige kennisintensieve
organisaties, dus ook voor Defensie.
❚ Een onvoldoend grote kennisinvestering leidt tot grotere risico’s en verlies van invloed op belangrijke
zaken. Voor een hoogwaardig bedrijf als Defensie kunnen de consequenties ernstig zijn, bijvoorbeeld
laagwaardiger materieel, het onnodig verlies van materieel, het onnodig belasten van het milieu,
meer persoonlijk leed, en in het ergste geval vermijdbaar sneuvelen.
❚ De totale defensie-investering daalt voor alle benchmarklanden. Nederland investeert circa 1,5%
van zijn BNP in Defensie, dit is globaal hetzelfde voor landen die met Nederland vergelijkbaar zijn.
❚ Het percentage van het Defensiebudget dat Nederland investeert in kennisontwikkeling is circa 1%;
dit is significant lager dan vergelijkbare landen, die circa 2% investeren. 92
Kennisinvesteringsprofielen
❚ Binnen de DR&D budgetten ligt de nadruk van de applicatietijdshorizon op de lange en middellange
termijn. Er is minder aandacht voor de korte termijn en voor utilisatie.
❚ Het gemiddelde investeringsprofiel (2006-2009) voor de huidige situatie, uitgedrukt in gemiddelde
percentages over de oude kennisgebieden, geeft het volgende beeld.
91 Dit beeld wordt tevens bevestigd door de Compounds studie van DRMV, waarin is vastgesteld dat Canada en de VS veel investeren in milieugerelateerde
onderwerpen.
92 Er is geen lineair verband tussen de hoogte van het percentage en de omvang van de militaire industrie (Noorwegen zit ook op 2%).
Kennisinvestering – Conclusies 236

KG1 KG2 KG3 KG4 KG5 KG6 KG7 KG8 KG9 KG10 KG11
DF investering M H M L M H H M L L M
TO investering H M L L H L L L M M L
KG1 Sensoren, KG2 Genereren omgevingsbeeld, KG3 Operationele besluitvorming, KG4 Communicatie, KG5 Platforms, KG6
Wapens en munitie, KG7 Bescherming, KG8 CBRN detectie & bescherming, KG9 Logistiek en LCM, KG10 Beleid en planning,
KG11 Personele inzetbaarheid
L=Laag (0-6%)
M=Midden (7-12%)
H=Hoog (>12%)
❚ Uit de tabel blijkt dat er op kennisgebiedniveau geen sterke correlatie bestaat tussen
investeringen in de doelfinanciering (DF) en investeringen in technologieontwikkeling (TO). 93
❚ Voor de kennisinvesteringen duidt dit op een relatief geringe benutting van de resultaten
van de doelfinanciering voor technologieontwikkeling. 94
❚ Ook blijkt uit de tabel dat de noodzakelijke breedte van de kennisbasis onder druk staat.
Dit beeld wordt bevestigd door de analyse van de dekkingsgraad op basis van de fijnmazige
UK6 kennistaxonomie, de internationale standaard.
❚ De spreiding over kennisgebieden is groter bij de middelen voor doelfinanciering
dan bij de middelen voor technologieontwikkeling.
Interdepartementale en
internationale samenwerking
Kennisinfrastructuren (externe kennisbases)
❚ De veranderde visie op veiligheid vraagt om een voor Defensie, BZK en Justitie gezamenlijke kennisbasis.
Op deze wijze kunnen overlappende onderzoeksbehoeften en kennisgebieden doelmatig worden
geadresseerd en kunnen de lasten worden verdeeld.
❚ De volgende initiële gemeenschappelijke veiligheidsthema’s zijn onderkend: detectie van objecten
en personen inclusief identificatie; detectie van sporen en van CBRN middelen; informatieanalyse,
informatiesystemen en communicatiemiddelen; informatiebeveiliging; persoonlijke bescherming;
en integrale kleding en uitrusting. 95
❚ Goed omgaan met onzekerheid en flexibiliteit kan doelmatig worden gefaciliteerd door gebruik te maken
van strategische allianties, zowel nationaal als internationaal. Zo kunnen kosten en onderwerpen worden
‘verdeeld’, zodat er voor wederzijdse partijen een win-win situatie ontstaat.
❚ Internationale samenwerking leidt niet tot kostenbesparing, de kosten stijgen zelfs. Wel leidt het,
voor relatief geringe meerkosten tot een veelvoud aan voor Defensie relevante kennis en kunde, zowel
in kwalitatieve als in kwantitatieve zin.
❚ Benchmarklanden gebruiken een bredere kennisbasis dan alleen hun eigen preferente kennisinstituten.
❚ De volgende landen zijn het meest interessant voor internationale samenwerking: Australië, Canada,
Duitsland, Noorwegen, en het Verenigd Koninkrijk, mogelijk aangevuld met België, Frankrijk, Israël,
de Verenigde Staten en Zweden.
93 Op grond van een gemiddelde over 3 jaar mag dit worden verwacht. De kennisinstituten beconcurreren de industrie echter voor het gebruik van TO budget.
94 Bijvoorbeeld: Thales Hengelo wenst TNO in beginsel niet te betalen voor de radarkennis die TNO heeft opgebouwd met Defensiemiddelen. De
doelfinancieringskennis van TNO wordt op deze manier niet voldoende gebruikt. Indien Thales ook nog eens in een materieelproject ontwikkelingskosten
in rekening zou brengen, zou Defensie in het ergste geval driemaal een rekening worden gepresenteerd voor radar (respectievelijk de doelfinanciering,
technologieontwikkeling via NTPs en als deel van het materieelbudget). Met materieelgelden die Thales eventueel bij TNO besteedt verwerft Thales de kennis
waarvan TNO de eigendomsrechten bezit (en alleen Defensie het vruchtgebruik heeft).
95 Zie ICMS WG6 Eindrapport “Een gemeenschappelijke kennisbasis voor DEF en BZK”.
Kennisinvestering – Conclusies 237

❚ De doelfinanciering adresseert een breder deel van de kennisbasis, en dat heeft tot gevolg dat mogelijkheden
tot nationale en internationale samenwerking groter zijn.
❚ Bij technologieontwikkeling is internationale samenwerking beperkt tot het precompetitieve stadium,
waarin de technologie nog niet rijp genoeg is om te worden toegepast in materieel.
Ambities (strategische functies/
krijgsmachtprofielen)
❚ Er bestaat geen duidelijk verband tussen de hoogte van de investeringen in een kennisgebied en het
belang van dat kennis gebied voor de strategische functies. Dit geldt zowel voor de investering in de
doelfinanciering (DF) als de investering in technologieontwikkeling (TO).
❚ De strategische functies, m.u.v. normaliseren, differentiëren niet in de breedte van de kennisbasis. Een
eventueel latent aanwezige differentiatie wordt bovendien teniet gedaan, omdat de beleidopties van de
Verkenningen gebaseerd worden op de krijgsmachtprofielen, die worden samengesteld uit verschillende
strategische functies, zodat er uiteindelijke een middeling optreedt.
❚ Op grond van de bijdragen die bijna alle kennisgebieden leveren aan elke strategische functie, m.u.v.
normaliseren, kan worden geconcludeerd dat de kennisbasis in alle gevallen breed moet zijn. Wel kan
een strategische functie differentiëren in de intensiteit en diepgang van het onderzoek.
Kennisinvestering – Conclusies 238

Kennisinvestering – Conclusies 239

7.
Beleidsaanbevelingen
Kennisinvesteringen en -infrastructuren van en voor Defensie dienen geheel in lijn te zijn met datgene dat
Defensie nastreeft op de lange (>10 jaar), middellange (5-10 jaar) en korte termijn (0-5 jaar). Daartoe worden
de volgende beleidsaanbevelingen gedaan:
Algemeen
❚ Instemmen met de conclusies.
❚ Instemmen met de nieuwe taxonomie van kennis- en technologiegebieden.
❚ Instemmen met het verhogen van de dekkingsgraad van kennisinvesteringen door:
- Het verhogen van de kennisinvesteringsquote naar een percentage dat overeenstemt met landen die
vergelijkbaar zijn met Nederland. Dit betekent een stijging naar 2% van de totale defensiebegroting. 96
Overigens betekent deze aanbeveling niet een verdubbeling van het S&T budget. Thans wordt immers
meer dan 1% aan S&T uitgegeven, omdat de S&T component in materieelprojecten en het MIVD-budget
onbekend zijn door het ontbreken van financiële data in het Defensiesysteem (met de ingebruikname
van SPEER is dit naar verwachting grotendeels verholpen).
Voorgesteld wordt de verhoging in stappen van 0,1% per jaar te laten plaatsvinden, onder gelijktijdige:
- invoering van de volgende verdeling van het verhoogde totale onderzoeksbudget: lang 15%,
middellang 35%, kort 50% 97 binnen 3 jaar, een verdeling die in lijn is met het buitenland (concreet
betekent dit dat het extra budget wordt toegekend aan de korte termijn, en dat een deel van het
lange en middellange termijn budget moet worden verschoven naar de korte termijn, hoeveel
precies is nog niet te zeggen want er ontbreken financiële data),
96 Extra kennisinvesteringsmiddelen zijn nodig voor OR&A, conceptuele analyses en technologische ontwikkelingen (disruptie en non-proliferatie),
NLDA onderzoek t.b.v. opleiden wetenschappelijk onderlegde officieren en aan de NLDA gelieerde kennisondersteuningsinstituten.
97 Het korte termijn budget zou idealiter deels centraal belegd dienen te worden bij DR&D en bij nog op te richten, aan de NLDA gelieerde kenniscentra,
en deels decentraal bij de Defensiedelen die kennis gebruiken.
Kennisinvestering – Beleidsaanbevelingen 240

- vitalisering van fast track development voor het oplossen van urgente operationele behoeften,
- verbetering van de utilisatie door concrete aansluiting bij bestaande projecten binnen Defensie
en tijdelijke wederzijdse detachering van kenniswerkers en functionele behoeftestellers in elkaars
organisaties voor het leveren van maatwerk;
- Het intensiveren van nationale en internationale samenwerking, door lasten te verdelen en strategische
allianties aan te gaan zodat de zwakke kennis- en technologiegebieden worden versterkt met
behulp van de sterke gebieden op basis van quid pro quo (zie annex 10).
Strategisch besturings- en beleidsniveau
❚ Instemmen met de functie van ‘Defensie S&T strategisch leiderschap en strategische regie’ buiten de
functionele beleidsterreinen zelfstandig hoog in de organisatie, net zoals bijvoorbeeld DRMV en DJZ
(mee te nemen in voorziene evaluatie BKS in 2010). E.e.a. vanwege het Defensiebrede beleidsterreinoverschrijdende
belang voor:
- Anticiperen en voorkomen. Toekomstgerichte werkzaamheden en analyses worden nog belangrijker
dan ze al waren, en deze zijn in het huidige krijgsmachtprofiel minder prominent aanwezig. Dit wordt
mede veroorzaakt door een diepere onzekerheid in de strategische situatie, waardoor het vermogen
tot schakelen tussen diverse vormen van conflict nodig is. De focus verschuift bij asymmetrische
dreigingen, risico’s en irreguliere conflicten naar kennis, vaardigheden en competenties voor detecteren,
reageren en onderhandelen, bovenop materieelkwaliteit en – samenstelling. De strategische
functies anticiperen en voorkomen dienen om die redenen te worden versterkt;
- Interdepartementale en internationale samenwerking. Defensie is steeds minder in staat zelfstandig de
volle omvang van relevante kennis te (laten) genereren. Samenwerking op nationaal en internationaal
terrein is daarom noodzakelijk, en dient daarom onderdeel te zijn van de zelfstandige hoogste niveau
kenniseenheid van Defensie.
❚ Het versterken van Concept Development & Experimentation (CD&E), door in een separate studie na te
gaan hoe in het buitenland Operationele Research & Analyse ondersteuning in de pre-DMP-A fase wordt
gebruikt voor het bijdragen aan het vinden van de meest geschikte en kosteneffectieve oplossingen, op
strategisch, operationeel en tactisch niveau. Hierbij kan worden gedacht aan het Canadese model, zij het
dat dit voor Nederland op veel kleinere schaal zou kunnen worden ingevoerd.
Ondersteunings- en implementatie niveau
❚ Instemmen met de introductie van een rollend S&T plan als vast onderdeel van het Defensieinvesteringsplan,
om zodoende het lange en middellange termijn onderzoek beter in te bedden in
het planproces en het minder afhankelijk te maken van personen. Dit is mogelijk omdat de nieuwe
kennistaxonomie goed aansluit bij de Defensieorganisatie en is gerelateerd aan de EOCn. Op deze wijze
kan de verdeling van de S&T investeringen over de kennisgebieden jaarlijks worden bijgesteld. Daarmee
wordt S&T een vast onderdeel van de jaarlijks op te stellen Beleids agenda en kan een jaarlijks bij te stellen
S&T investeringsprofiel worden opgesteld voor de nieuwe kennisgebieden. Op deze wijze wordt S&T een
vast onderdeel van de beleidsagenda. Het S&T investeringsprofiel dient te worden afgeleid uit: het
Defensieplan, het Defensie-investeringsplan, de SKA, de relevante beleidsstudies en de eventueel
beschikbare themaplannen (roadmaps).
❚ Instemmen met de voorwaarde dat in ieder onderzoeksvoorstel een valorisatieplan 98 wordt opgenomen.
❚ Instemmen met het laten beoordelen van onderzoeksvoorstellen door onafhankelijke kenniswerkers én
de directe 99 afnemers van de kennis.
98 Dit gaat verder dan de huidige benadering van “beoogd gebruik” van de door de Planningscommissie gehanteerde criteria en sluit aan bij de methode die de
Stichting Technische Wetenschappen van OCW hanteert bij het beoordelen van zijn onderzoeksvoorstellen.
99 Dit zijn (doorgaans) niet de leden van de Planningscommissie.
Kennisinvestering – Beleidsaanbevelingen 241

❚ Instemmen met regie over en coördinatie van capaciteit voor Operationele Research en Analyse (OR&A)
en de begeleiding van strategisch OR&A onderzoek door het strategische niveau, teneinde de synergie
tussen onderwerpen te maximaliseren en de inzet van menskracht te optimaliseren.
Uitvoerend niveau
❚ Instemmen met het, naar het voorbeeld van de KMAR, tijdelijk wederzijds detacheren van kennispersoneel
(intern en extern) en personeel van functionele behoeftestellers. De taak is het formuleren
van concrete en relevante onderzoeksopdrachten en het inventariseren van bestaande kennis en het
assisteren in het beter ontsluiten daarvan.
❚ Instemmen met het (nog) beter aansluiten van het onderzoek op het opheffen van (operationele)
tekortkomingen en het geven van beleidsadvies op de relatief korte termijn, en deze aansluiting als
beoordelingscriterium toe te voegen voor onderzoeksvoorstellen. Op deze wijze wordt het begeleiden
van korte termijn onderzoek een logisch onderdeel van de werkzaamheden die het Defensiepersoneel
al verricht.
❚ Instemmen met het onderzoeken welke concrete maatregelen er noodzakelijk zijn om de huidige
Defensiebreed gedragen appreciatie dat het lange en middellange termijn onderzoek te exotisch is en te ver
weg staat van datgene dat Defensie bezighoudt 100 , rekening houdend met het feit dat in toenemende
mate minder begeleidingscapaciteit voorhanden is voor die onderwerpen waar Defensiemedewerkers
zich zelf niet dagelijks mee bezighouden. Er kan bijvoorbeeld voor het lange termijn onderzoek worden
gedacht aan het formeel betrekken van de NLDA bij het begeleiden, en het deels ook zelf uitvoeren,
ervan. 101 Voor het middellange termijn onderzoek kan worden gedacht aan het concreet/direct aansluiten
bij het Defensieplan en het Defensie-investeringsplan (en dit ook als beoordelingscriterium voor
onderzoeksvoorstellen toe te voegen). Indien er concrete/directe aansluiting is, ontstaat de begeleidingscapaciteit
“vanzelf” als onderdeel van de Defensiewerkzaamheden.
100 Dit is gebleken uit alle interviews met alle relevante delen van de Defensieorganisatie (vertegenwoordigers van de functionele beleidsverantwoordelijke
Defensieonderdelen en de OPCO’s). Voorts is uit de praktijk gebleken dat de huidige methode van begeleiding heeft niet geleid tot een voldoende goede
utilisatie, noch tot een positieve appreciatie van het onderzoek. En gelet op de relatieve hoge doorstroom van personeel binnen Defensie naar vervolgfuncties
is er ook geen goede utilisatieborging mogelijk.
101 Lange termijn onderzoek dient, conform het Kabinetsbeleid dat is gestoeld op het rapport van de commissie Wijffels, vanaf 2010 eveneens programmatisch
te worden aangestuurd.
Kennisinvestering – Beleidsaanbevelingen 242

Kennisinvestering – Beleidsaanbevelingen 243

8.
Afkortingen
AKSB Adviseur Kennis- en Strategiebeleid
BKS Bestuursraad Kennis en Strategie
HCSS The Hague Centre for Strategic Studies
KIS Kennisinfrastructuur: interne en externe kennisbases
KIQ Kennisinvesteringsquote: de kennisinvesteringsbudgetten van Defensie uitgedrukt als
percentage van de defensiebegroting.
KP Krijgsmachtprofielen, dit zijn typerende beschrijvingen van het generieke militaire
vermogen van de krijgsmacht die behoren bij uiteenlopende ambities voor de krijgsmacht.
De krijgsmachtprofielen bieden een richtinggevende context om de uiteindelijke beleidsopties
te genereren.
NIDV Nederlandse Industrie voor Defensie en Veiligheid
NLR (Stichting) Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium
MARIN Maritiem Research Instituut Nederland
SC DR&D Sous-chef Defensie Research & Development
SKA Strategische Kennisagenda
TNO Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek (NLD Organisatie voor)
WEAO/WEAG Western European Armaments Organisation/Group
Kennisinvestering – Literatuur en afkortingen 244

Kennisinvestering – Literatuur en afkortingen 245

9.
Annexen
Annex 1 Samenstelling van de projectgroep
Annex 2 S&T, R&T, R&D en S&D
Annex 3 Deelvragen
Annex 4 Oude kennis- en technologiegebieden
Annex 5 Nationale financiële gegevens
Annex 6 Strategische functies
Annex 7 Nationale kennisbasis Defensie & Veiligheid
Annex 8 Omgevingsanalyse internationale samenwerking
Annex 9 Nieuwe voorgestelde kennistaxonomie
Annex 10 Huidige dekkingsgraad van kennisinvesteringen door en voor Defensie in Nederland
(bij enige preferente kennisinstituten)
Kennisinvestering – Annexen 246

Annex 1 – Samenstelling van de projectgroep
De projectgroep is qua samenstelling een afspiegeling van de kenniskamer 102 , aangevuld met vertegenwoordigers
van de Stichting Nederlandse Industrie voor Defensie en Veiligheid (NIDV) en het The Hague
Centre for Strategic Studies (HCSS).
Leden
DMO/DR&D Ir. N. Pos (vz)
DMO/DR&D Drs. D.J.N. Kemp (secr)
CDS/Aeval Kol J.H.M. Stumpers
CDS/DOBBP Lkol Ir. M.P.G. Sweelssen
DMO/CNCPT&HLBS Drs. W. Pelt
DMO/Land coördinatie Ir. Ing. J.H.E. Verheijen
DMO/Lucht coördinatie Maj Ing. H. Keizer
DMO/Zee coördinatie Ir. B. v.d. Ploeg
DRMV Ir. M.G. Gijsbers
HDAB Kol drs. M. van Zeijts RA
HDIO Mw. C.J.M.T. Parisius
HDFC/BC/BAR Mr. S.M.J. Smallegange-Pellegrino
HDP/DMG KTZAR drs. D.S. Gerretse 103
HDP/R&C Vertegenwoordiger n.n.t.b
KMAR/STC/DOO Drs. Ing. A. Dam
NLDA/FMW/STAF Prof. dr. ir. J.E. van Aken
NLDA/FMW/B&BW KLTZSD dr. M. Meijer
Ad-hoc leden
BZK M. van der Duin
Clingendael Drs. S. van der Meer
HCSS Dhr. M. Rademaker MTL
MARIN Ir. J. Blok
NIDV Ir. J. Velmans, Kol bd
NLR Ir. W. Brouwer
TNO D&V Ir. M.J. van de Scheur en drs. F.F. Bekkers
Agendaleden
HDAB/AKSB Prof. dr. J.G. Siccama
DMO/DR&D/SC ir. P.J. Keuning
102 De BKS vormt het vaste defensiebestanddeel van de kenniskamer van Defensie, waarin voorshands zitting hebben: Clingendael, MARIN, NLDA, NLR en TNO.
Ook zijn het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) vertegenwoordigd.
103 Voorlopig wordt KTZAR drs. Gerretse waargenomen door LKOL AR drs. W.J.A.M. Zwetsloot of KOL AR drs. W.E. Korterink
Kennisinvestering – Annexen 247

Annex 2 – S&T, R&T, R&D, S&D
en de Defensiedimensie
In onderstaande tabel zijn de verschillen en overeenkomsten zichtbaar gemaakt tussen “Research
& Technology” (R&T), “Research & Development” (R&D) en “Science & Development” (S&D).
Tabel 2.1 Overeenkomsten en verschillen tussen S&T, R&T, R&D en S&D
Wetenschap & Technologie (haalbaarheid) Applicatie en Uitontwikkeling
α β γ α β γ
S&T x x x
R&T x
R&D x x
S&D x x x x x x
Kennisinvestering – Annexen 248

Figuur 2.1 De Defensiedimensie van kennisinvesteringen
(mede ontleend aan bijdrage Dr. John Leggat)
Kennisinvestering – Annexen 249

Annex 3 – Deelvragen
Voor de huidige situatie:
❚ Taxonomie 104 : Welke vraaggedreven en aanbod geïnitieerde kennis- en technologiegebieden zijn
nu van belang?;
❚ Belang 105 : Op welk deel van de waardeketen van de defensieorganisatie richt het onderzoek zich nu?;
❚ Behoeften: Aan welke onderzoeksbehoeften wordt nu gewerkt en met hoeveel budget?;
❚ Interne en externe kennisbases (kennisinfrastructuur): In welke delen van het huidige kennisaanbod
voorziet Defensie nu zelf, en in welke delen is dat nu niet het geval?
Noot: Voor een goed inzicht in de huidige externe kennisbases dient de huidige nationale en
internationale samenwerking te worden meegenomen. Tevens dient aandacht besteed te worden
aan de interne en externe borging van kennis;
❚ Kennisinvesteringsquote 106 : Wat zijn de huidige hoogten en samenstellingen (type budgetten)
van de financieringsmiddelen?;
❚ Ambities gerelateerd aan krijgsmachtprofielen: Hoe kan het huidige krijgsmachtprofiel worden
gerelateerd aan de huidige kennisinfrastructuur en kennisinvesteringsquote?
Voor de gewenste situatie
❚ Taxonomie: Welke vraaggedreven en aanbod geïnitieerde kennis- en technologiegebieden
worden van belang?;
❚ Belang: Op welk deel van de waardeketen van de defensieorganisatie dient het onderzoek zich
te gaan richten?;
❚ Behoeften (toekomst): analyse van conceptuele ontwikkelingen en kennis- en technologische
ontwikkelingen en het benodigde budget 107 ;
❚ Interne en externe kennisbases (kennisinfrastructuur): In welke delen van het gewenste kennisaanbod
dient Defensie zelf te (gaan) voorzien, en in welke delen dient dat niet (meer) het geval te zijn?
Noot: Voor een goed inzicht in een gewenste relevante externe kennisbases dient de gewenste
nationale en internationale samenwerking te worden meegenomen. Tevens dient aandacht
besteed te worden aan de interne en externe borging van kennis;
❚ Kennisinvesteringsquote: Wat zijn de gewenste hoogten en samenstellingen (type budgetten)
van de financieringsmiddelen?
❚ Ambities gerelateerd aan krijgsmachtprofielen: Hoe kunnen toekomstige krijgsmachtprofielen
worden gerelateerd aan een toekomstige kennisinfrastructuur en kennisinvesteringsquote?
104 De Strategische Kennisagenda (SKA) is richtinggevend; de DR&D kennisgebieden en/of kenniselementen dienen als schaduwboekhouding.
105 Deze vraag draagt bij aan een verdere bevordering van resultaatgericht onderzoek (het belang). Voor de waardeketen zij verwezen naar pagina 15 Projectplan
Verkenningen V.0.2.0 goedgekeurd 11 juli 2008 en paragraaf 3.3 van dit Plan van Aanpak.
106 Uit te drukken als percentage van de totale defensiebegroting én als percentage van de investeringsbegroting.
107 Input mede vanuit strategische vragen III.1.2 en III.1.3 van de Verkenningen.
Kennisinvestering – Annexen 250

Annex 4 – Oude kennis- en technologiegebieden
EOC 2: Gevalideerde inlichtingen
Kennisgebieden Kenniselementen
K1 Sensoren alg.:
K2 Genereren
omgevingsbeeld
A Radar sensoren spf.: -
Referentie naar UK6 standaard
(A ‘underpinning’; B ‘systemsrelated’, C capability)
‘alg.’ = voor alle elementen; ‘spf.’ = extra voor specifiek element
❚ A03 (01 t/m 04, 06) Electronic Materials Technology;
❚ A05 (01, 02, 03) Electronic, Electrical and Electromechanical
Device technology; A06 (06) Energetic Materials
and Plasma Technology;
❚ A09 (02, 03, 04) Information and Signal Processing Technology;
❚ B06 (01, 02, 05 t/m 12, 14 t/m 17) Sensor Systems.
B Electro-optische sensoren spf.:
❚ A04 (02, 05) Photonic/Optical Materials and Device Technology
C ESM-sensoren spf.:
❚ B04 (08, 09) Electronic Warfare Systems & Directed Energy
Technologies
D Sonar en akoestische
sensoren
E Geografische
informatiesystemen
spf.: -
spf.:
❚ A11 (alle);
❚ Operating Environment Technology;
❚ B10 (11) Communications and CIS Related Technologies.
alg.:
❚ A08 (01, 04) Computing Technologies
& Mathematical Techniques;
❚ A09 (01, 04) Information and Signal Processing Technology;
❚ B09 (01) Integrated Systems Technology;
❚ B10 (07, 13) Communications and CIS Related Technologies.
A Sensor- en datafusie spf.:
❚ A09 (08) Information and Signal Processing Technology
B Classificatie en identificatie spf.:
❚ B10 (09) Communications and CIS Related Technologies
C Opbouw (common)
recognized operational picture
spf.: -
Kennisinvestering – Annexen 251

EOC 5: Hoogwaardige commandovoering
Kennisgebieden Kenniselementen
K3 Operationele
besluitvorming
K4
Communicatie
A Operationele
beslissingsondersteuning
Referentie naar UK6 standaard
(A ‘underpinning’; B ‘systemsrelated’, C capability)
‘alg.’ = voor alle elementen; ‘spf.’ = extra voor specifiek element
alg.:
❚ A08 (01, 04 t/m 09) Computing Technologies
& Mathematical Techniques;
❚ A09 (01, 06, 08, 11) Information
and Signal Processing Technology;
❚ A10 (01, 06) Human Sciences;
❚ B08 (05 t/m 08) Simulators, Trainers
and Synthetic Environments;
❚ B10 (07, 11, 12, 13) Communications
and CIS Related Technologies.
spf.: -
B Besluitvorming in teams spf.:
❚ A10 (03) Human Sciences
C Air space management spf.:
❚ B10 (15) Communications and CIS Related Technologies
A Communicatiesystemen
en -netwerken
B Informatietransport,
-distributie en -beveiliging
alg.:
❚ A08 (02, 04, 05, 06, 07) Computing Technologies
& Mathematical Techniques;
❚ B09 (02) Integrated Systems Technology;
❚ B10 (01, 02, 03, 04, 06, 07, 13, 14) Communications
and CIS Related Technologies.
spf.:
❚ A04 (01) Photonic/Optical Materials and Device Technology
spf.: -
Kennisinvestering – Annexen 252

EOC 3: Mobiliteit en ontplooi baarheid
Kennisgebieden Kenniselementen
K5 Platforms alg:
A Constructie en materialen spf.:
B Bediening en operationeel
gebruik
C Aandrijving en
energievoorziening
D Milieuaspecten
van platformgebruik
en -onderhoud
Referentie naar UK6 standaard
(A ‘underpinning’; B ‘systemsrelated’, C capability)
‘alg.’ = voor alle elementen; ‘spf.’ = extra voor specifiek element
❚ B07 (06) Guidance and Control Systems
for Weapons and Platforms;
❚ B09 (alle) Integrated Systems Technology.
❚ A01 (alle) Structural & Smart Materials and Structural Mechanics;
❚ A02 (alle); Signature Related Materials;
❚ A03 (03, 04, 05) Electronic Materials Technology;
❚ A04 (07) Photonic/Optical Materials and Device Technology;
❚ A11 (01, 02, 03, 04) Operating Environment Technology;
❚ A12 (alle) Mechanical, Thermal and Fkuid-Related Technologies
and Devices;
❚ B03 (01, 02, 03, 04, 07, 08, 09, 10, 11) Design Technologies
for Platforms and Weapons;
❚ B05 (alle) Signature Control and Reduction;
❚ B06 (15, 16, 17) Sensor Systems;
❚ B09 (01, 05, 06, 07, 08, 10, 11, 12) Integrated Systems Technology;
❚ B11 (02) Personal Protection Systems B12 (alle) Manufacturing
Processes / Design Tools / Techniques.
spf.:
❚ A04 (04) Photonic/Optical Materials and Device Technology;
❚ A09 (05) Information and Signal Processing Technology;
❚ A10 (01, 06) Human Sciences;
❚ B07 (01, 03, 05) Guidance and Control Systems
for Weapons and Platforms;
❚ B09 (04) Integrated Systems Technology.
spf.:
❚ A05 (04 t/m 10) Electronic, Electrical and
Electromechanical Device Technology;
❚ A06 (02) Energetic Materials and Plasma Technology;
❚ B02 (01, 02, 05, 06, 08 t/m 12) Propulsion & Powerplants.
spf.:
❚ B03 (11) Design Technologies for Platforms and Weapons;
❚ B12 (10) Manufacturing Processes / Design Tools / Techniques.
Kennisinvestering – Annexen 253

EOC 4: Effectieve inzet
Kennisgebieden Kenniselementen
K6 Wapens
en munitie
A Kinetische en explosieve
wapens
Referentie naar UK6 standaard
(A ‘underpinning’; B ‘systemsrelated’, C capability)
‘alg.’ = voor alle elementen; ‘spf.’ = extra voor specifiek element
alg.: -
spf.:
B Directed energy wapens spf.:
C Niet-letale wapens spf.:
❚ A06 (01, 03, 04, 05) Energetic Materials and Plasma Technology;
❚ B01 (01, 02) Lethality & Platform Protection;
❚ B02 (03, 04) Propulsion & Powerplants B03 (04, 06)
Design Technologies for Platforms and Weapons;
❚ B07 (01, 02, 06) Guidance and Control Systems
for Weapons and Platforms;
❚ B09 (06, 07) Integrated Systems Technology.
❚ A03 (06) Electronic Materials Technology;
❚ A04 (05) Photonic/Optical Materials and Device Technology;
❚ B04 (01, 02, 03) Electronic Warfare Systems &
Directed Energy Technologies.
D Offensieve EOV spf.:
❚ B04 (04, 05, 06, 07) Electronic Warfare Systems
& Directed Energy Technologies
E Offensieve Info Ops spf.:
F Milieuaspecten van
wapengebruik
❚ A08 (04, 05, 06, 07) Computing Technologies
& Mathematical Techniques;
❚ A10 (01, 03) Human Sciences.
spf.:
❚ B03 (11) Design Technologies for Platforms and Weapons
Kennisinvestering – Annexen 254

EOC 7: Zelfbescherming
Kennisgebieden Kenniselementen
Referentie naar UK6 standaard
(A ‘underpinning’; B ‘systemsrelated’, C capability)
‘alg.’ = voor alle elementen; ‘spf.’ = extra voor specifiek element
K7 Bescherming alg.:
❚ B01 (05, 06, 09) Lethality & Platform Protection;
K8 CBRN detectie
en bescherming
A Bepantsering en versterking spf.:
B Misleiding spf.:
C Defensieve EOV spf.:
D Defensieve Info Ops spf.:
❚ A01 (01 t/m 05) Structural & Smart Materials
and Structural Mechanics;
❚ B01 (04, 07, 08) Lethality & Platform Protection;
❚ B11 (01) Personal Protection Systems.
❚ A06 (04) Energetic Materials and Plasma Technology;
❚ A11 (06) Operating Environment Technology.
❚ A05 (02) Electronic, Electrical and
Electromechanical Device Technology;
❚ B04 (04 t/m 13) Electronic Warfare Systems
& Directed Energy Technologies.
❚ A08 (03 t/m 07) Computing Technologies
& Mathematical Techniques;
❚ A10 (03) Human Sciences;
❚ B10 (06) Communications and CIS Related Technologies.
alg.:
❚ A10 (04, 13) Human Sciences;
❚ B06 (13) Sensor Systems;
❚ B11 (03, 04) Personal Protection Systems.
A Nucleair en radiologisch spf.:
❚ B09 (03) Integrated Systems Technology
B Biologisch spf.:
❚ A07 (02 t/m 04) Chemical, Biological and Medical Materials
C Chemisch spf.:
❚ A07 (01, 03, 04, 05) Chemical, Biological and Medical Materials
Kennisinvestering – Annexen 255

EOC 3: Mobiliteit en ontplooibaarheid
EOC 6: Logistieke ondersteuning
Kennisgebieden Kenniselementen
K9 Logistiek
en LCM
EOC 1: Tijdige beschikbaarheid
EOC 3: Mobiliteit en ontplooibaarheid
EOC 6: Logistieke ondersteuning
Kennisgebieden Kenniselementen
K10 Beleid
en planning
K11 Personele
inzetbaarheid
Referentie naar UK6 standaard
(A ‘underpinning’; B ‘systemsrelated’, C capability)
‘alg.’ = voor alle elementen; ‘spf.’ = extra voor specifiek element
alg.:
A Logistiek spf.: -
B Life cycle management spf.:
❚ A08 (08, 09) Computing Technologies &
Mathematical Techniques;
❚ A09 (01, 06, 08, 11) Information and
Signal Processing Technology;
❚ B12 (02, 06, 09, 11) Manufacturing Processes /
Design Tools / Techniques.
❚ B09 (01, 02, 11) Integrated Systems Technology;
❚ B12 (01, 03, 04).
Referentie naar UK6 standaard
(A ‘underpinning’; B ‘systemsrelated’, C capability)
‘alg.’ = voor alle elementen; ‘spf.’ = extra voor specifiek element
alg.:
A Strategische verkenningen spf.: -
B (Bestuurlijke) Beleidsanalyse spf.: -
C Ondersteuning
planningscyclus
A Selectie, opleiding en
training
B Inzet en operationeel
optreden
❚ A08 (03, 08, 09, 11) Computing Technologies & Mathematical
Techniques;
❚ A09 (06, 11) Information and Signal Processing Technology.
spf.: -
alg.:
❚ A10 (01, 02, 03, 06) Human Sciences
spf.:
❚ A10 (05, 07) Human Sciences;
❚ B08 (01, 02, 03, 05, 06, 07, 08) Simulators,
Trainers and Synthetic Environments.
spf.:
❚ A10 (04, 08, 12, 13, 14) Human Sciences;
❚ B11 (02) Personal Protection Systems.
Kennisinvestering – Annexen 256

Annex 5 – Nationale financiële gegevens
In opbouw “nietdef” is het budget dat BZK besteedt aan veiligheidsgerelateerde onderzoeken niet
meegenomen omdat dit overzicht thans nog niet goed bekend is.
Totaal Defensiebudget (M€)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
7.451 7.760 7.910 8.094 8.110 8.100 8.100
Structurele kennisopbouw voor Defensie en Veiligheid
Defensiebudgetten (k€)
BS/DMO/DB/DR&D 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Doelfinanciering TNO (incl. KAV) 48.000 48.567 48.230 49.034 48.000 48.281 48.368
Basisonderzoek NLR 501 501 501 504 502 502 503
Technologie (NTP, ITP, SBIR) 13.317 17.749 18.839 16.801 14.807 18.075 17.945
Kennisopbouw DR&D 61.818 65.807 67.560 65.339 63.309 66.858 66.816
Buiten BS/DMO/DB/DR&D 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
CAMS 500 500 500 500 500 500 500
DRMV 1.500 1.500 1.500 1.500 1.500 1.500 1.500
KMAR 0 0 100 100 100 100 100
NLDA 6.100 6.100 6.100 6.100 6.100 6.100 6.100
HDAB Bijdrage Instituut Clingendael 350 350 350 400 350 350 350
Kennisopbouw Buiten DR&D 8.450 8.450 8.550 8.600 8.550 8.550 8.550
Kennisopbouw def totaal 70.268 74.257 76.110 73.939 71.859 75.408 75.366
Niet Defensiebudgetten (k€)
V&W KaV Defensieonderzoek NLR 3.000 3.000 3.000 3.000 3.000 3.000 3.000
V&W KvB Defensieonderzoek NLR 3.100 3.100 3.300 3.300 3.300 3.300 3.300
OC&W Basisfinanciering TNO D&V 9.600 9.600 9.600 9.800 9.600 9.300 9.300
OC&W Veiligheid voor BZK 4.000 4.000 4.000 4.000 4.000 4.000 4.000
BZK Veiligheid ? ? ? ? ? ? ?
Kennisopbouw niet def totaal 19.700 19.700 19.900 20.100 19.800 19.600 19.600
Kennisinvestering – Annexen 257

Structureel kennisgebruik voor Defensie en Veiligheid
Defensiebudgetten (k€)
BS/DMO/DB/DR&D 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Kennisgebruik 12.766 14.620 14.013 10.535 10.751 10.884 10.980
Kennisgebruik DR&D 12.766 14.620 14.013 10.535 10.751 10.884 10.980
Buiten BS/DMO/DB/DR&D (k€) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Defensiestaf ? ? ? ? ? ? ?
DMO/Zee ? ? ? ? ? ? ?
DMO/Land ? ? ? ? ? ? ?
DMO/Lucht ? ? ? ? ? ? ?
Kennisgebruik Buiten DR&D ? ? ? ? ? ? ?
Kennisgebruik def totaal ? ? ? ? ? ? ?
Niet Defensiebudgetten (k€)
? ? ? ? ? ? ?
Kennisgebruik niet def totaal ? ? ? ? ? ? ?
Kennisinvestering – Annexen 258

Niet-structurele budgetten voor defensie en veiligheid kennisopbouw en -gebruik
Defensiebudgetten (k€)
Buiten BS/DMO/DB/DR&D 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Defensiestaf NEC / SENECA 2.000 2.000 2.000 2.000 2.000 2.000 2.000
Defensiestaf JTF C-IED 0 0 0 1.655 1.655 1.655 1.655
DMO Directie Projecten ? ? ? 1.956 ? ? ?
DMO/Zee ? ? ? ? ? ? ?
DMO/Land ? ? ? ? ? ? ?
DMO/Lucht ? ? ? ? ? ? ?
Totaal Defensie ? ? ? ? ? ? ?
Niet Defensiebudgetten (k€)
Maatschappelijke Innovatie Agenda
Veiligheid (in te vullen door Defensie)
Maatschappelijke Innovatie Agenda
Veiligheid (in te vullen door BZK)
Maatschappelijke Innovatie Agenda
Veiligheid (in te vullen door JUS)
0 0 0 1.000 1.000 4.000 6.000
0 0 0 1.000 1.000 4.000 6.000
0 0 0 1.000 1.000 4.000 6.000
Totaal niet Defensie 0 0 0 3.000 3.000 12.000 18.000
Kennisinvestering – Annexen 259

Annex 6 – Strategische functies
Toelichting op de strategische functies
Anticiperen Centraal staan de continue en gedegen analyse van de omgeving en de
daaruit voorvloeiende kansen en risico’s in de politieke, militaire, sociaaleconomische,
infrastructurele en informatie domeinen. De analyse maakt
het mogelijk de eigen organisatie, processen, middelen en werkwijze continu
te ijken en waar nodig aan te passen als anticipatie op actuele en mogelijk
toekomstige activiteiten en taken. De functie onderstreept ook het belang
van adaptieve vermogens om tijdig aanpassingen te kunnen doorvoeren
om strategisch initiatief te behouden.
Voorkomen Centraal staat de preventie van het ontstaan van onveilige omstandigheden
en conflict situaties die een bedreiging vormen voor het Koninkrijk en zijn
onderdanen en bezittingen. Hieraan kan invulling gegeven worden door
samenwerking op onder meer politiek-, economisch-, ontwikkelings- en
militair gebied. Het doel is het verbeteren van de veiligheid, de welvaart en
het welzijn van andere landen of regio’s.
Afschrikken Centraal staan de (gepercipieerde) aanwezigheid van het vermogen en de
bereidheid diplomatieke, economische en militaire machtsmiddelen in te
zetten om een andere partij langs de weg van ontmoediging of dwang te
doen afzien van of te vergelding voor zijn intenties.
Beschermen Centraal staat het vermogen de vitale belangen van het Koninkrijk te
beschermen om maatschappelijke ontwrichting te voorkomen. Beschermen
houdt ook in dat er buiten het nationaal grondgebied activiteiten ontplooid
kunnen worden om Nederlandse staatsburgers te beschermen.
Interveniëren Centraal staat de inzet van middelen om één of meerdere partijen te dwingen
hun gedrag te veranderen. Interventie kan zowel binnen als buiten het nationaal
of bondgenootschappelijk grondgebied plaatsvinden.
Stabiliseren Centraal staat het vermogen om veiligheid te scheppen in een conflictgebied.
Dit kan bijvoorbeeld nodig zijn om strijdende partijen uit elkaar te houden,
vrije toegang tot een gebied zeker te stellen, of om politiek-bestuurlijke en
sociaaleconomische ontwikkeling mogelijk te maken.
Normaliseren Centraal staat het inzetten van middelen om een bijdrage te leveren aan
de opbouw of wederopbouw in een gebied al dan niet na een conflict.
Hieronder valt ook het leveren van assistentie bij humanitaire noodsituaties
buiten Nederland.
Kennisinvestering – Annexen 260

KG1 Defence Analysis
Interventie &
Afschrikking
Stabilisatie &
Normalisatie
Bescherming
Preventie
Kennis & Anticipatie
❚ assessment of potential disruptive technologies
that may jeopardize operational dominance
❚ force-on-force models
❚ joint (& combined) doctrine development
❚ public-private constructions with defence industry in development,
production and life cycle support of major weapon systems
❚ analysis of security requirements for sustainable development processes
❚ technology watch & assessment – spin-in of highend civil technology
(smart ‘value for money’ buyer)
❚ concepts for enhancing ‘FARness’ – flexibility, adaptivity and robustness
❚ interagency ‘doctrine’ development from security perspective
❚ concepts for smart ‘fast track’ development & procurement processes
❚ concepts for subcontractor management through service
level agreements (SLAs)
❚ environmental aspects
❚ ICMS+ – areas for enhanced civmil collaboration for
(national) crisis management and disaster relief
❚ interdepartmental ‘doctrine’ development
❚ joint ‘doctrine’ development with first responders
❚ models for and analysis of ‘early warning’ signals
❚ environmental aspects
❚ analysis of geopolitical power politics and security arrangements
❚ analysis of ‘hot spots’ of failing states and of ‘black holes’ where
state control lacks
❚ military technology watch & assessment – to define niches for
own research thrusts (smart developer)
❚ general technology watch & assessment – to seize spinin opportunities
and incorporate best standards and practices (smart buyer and user)
❚ analysis of core competences, value-added and role definition of defence
organisation in various security chains
❚ environmental aspects
Kennisinvestering – Annexen 261

KG2 Provision, Deployment & Sustainment
Interventie &
Afschrikking
Stabilisatie &
Normalisatie
Bescherming
Preventie
Kennis & Anticipatie
❚ forward presence
❚ strategic stock / supply models
❚ recruitment and retention
❚ selection methods and tools
❚ missionspecific use of reserve forces and non-military experts
❚ coalition logistic networks
❚ open logistic networks
❚ activity based costing
❚ mission specific use of national reserve and non-military experts
❚ open logistic networks
❚ activity based costing
❚ mission specific use of reserve forces and non-military experts
❚ pre-positioning
❚ technology watch & assessment
KG3 Human Performance, Wellbeing and Lifeenvironment
Interventie &
Afschrikking
Stabilisatie &
Normalisatie
Bescherming
Preventie
Kennis & Anticipatie
❚ human performance enhancing measures
❚ brain-machine interfaces
❚ virtual training and exercises at the (joint) task group / force level
❚ virtual mission rehearsal
❚ co-operation and collaboration in an interagency environment
❚ leadership training at all levels for complex endeavours
❚ leadership and teaming concepts for small, multi disciplinary (civ / mil) teams
❚ virtual training and exercises at the (joint and interagency) task group level
❚ personal education & training concepts, e.g. personalized virtual tutor
❚ virtual mission rehearsal
❚ mission specific training of language and culture skills
❚ techniques and tools for training indigenous forces
❚ home front care
❚ veterans care
❚ environmental aspects
❚ co-operation and collaboration in an interdepartme ntal and/or interagency
environment
❚ leadership and teaming concepts for small, multi disciplinary (civ / mil) teams
❚ virtual and life training and exercises with first responders
❚ mission specific training of language and culture skills
❚ environmental aspects
❚ technology watch & assessment
❚ (pre-) analysis of life environment of compounds
❚ environmental aspects
Kennisinvestering – Annexen 262

KG4 Command & Control
Interventie &
Afschrikking
Stabilisatie &
Normalisatie
Bescherming
Preventie
Kennis & Anticipatie
KG5 Situation Awareness
Interventie &
Afschrikking
Stabilisatie &
Normalisatie
Bescherming
❚ ‘mission command’ in a NCW and high op tempo environment
❚ C2 in coalition warfare
❚ (near) real time decision support tools
❚ ‘mission command’ in a complex and dynamic environment
❚ C2 in small teams
❚ sharing course of action analysis and co-ordinated decision making
with interagency partners
❚ collective course of action analysis and collaborative decision making
with interagency partners
❚ complex relations and interactions models for effects base approach
❚ ‘sense & respond’ concepts to reflect realworld dynamics in the ‘command’
intent
❚ Conceptual NEC concept development and experimentation – internationally
embedded and/or in an interagency environment
❚ C2 in interdepartmental decision structures and processes
❚ Conceptual NEC concept development and experimentation – in an
interdepartmental and/or first responder environment
❚ models and analysis for escalation or de-escalation decisions – e.g. from
prevention to deterrence
❚ portfolio management for S&T and R&D
❚ intelligence planning
❚ multi spectrum sensor suites and real time data fusion
❚ ‘networked’ target detection, classification and identification
❚ advanced blue force tracking in coalition warfare to avoid fratricide
❚ joint common operational picture
❚ shared ‘military’ sense making
❚ low cost sensor pay loads for 24/7 / long endurance monitoring
and change detection
❚ building and using broad knowledge bases
❚ interagency common ‘effects’ picture
❚ shared ‘interagency’ sense making at the strategic, operational
and tactical level
❚ environmental aspects
❚ interdepartmental data models for intelligence sharing
❚ incorporation of ‘intelligence’ from non- governmental sources
(banks, credit card companies, telecom providers etc.)
❚ open source intelligence analysis tools
❚ ‘crowd sourcing’ techniques to enhance and validate info / intelligence
❚ identification and status monitoring of vital infrastructure
❚ CBNR detection
Kennisinvestering – Annexen 263

Preventie
Kennis & Anticipatie
KG6 Protection
Interventie &
Afschrikking
Stabilisatie &
Normalisatie
Bescherming
Preventie
Kennis & Anticipatie
❚ low cost sensor pay loads for 24/7 / long endurance monitoring
and change detection
❚ building and using broad knowledge bases
❚ incorporation of ‘intelligence’ from nongovernmental sources
(NGOs, World Bank etc.)
❚ open source intelligence analysis tools
❚ environmental aspects
❚ building and using broad knowledge bases
❚ intelligence ‘networks’ – producing, obtaining, disseminating, sharing
intelligence across a broad range of public and private stakeholders
❚ shared ‘intergovernmental’ strategic security vision
❚ governmentwide identification and assessment of security risks and
consequences
❚ technology watch & assessment
❚ environmental aspects
❚ TBMD and EAD, incl. associated NBC warhead issues
❚ forward operating base protection
❚ main ports and logistic node protection
❚ soldier protection
❚ compound / base protection against e.g. mortar and RPG attacks
❚ compound / base access control – perimeter, access points
❚ bullet & stab proof suits
❚ real-time individual medical diagnosis and aid (in suit)
❚ critical infrastructure protection – physical
❚ bullet & stab proof suits
❚ shared requirements with first responders for e.g. protective suits
❚ CBNR protection & decontamination
❚ protection of personnel (individuals) in high risk civil environment
❚ technology watch & assessment
Kennisinvestering – Annexen 264

KG7 Weapons: Characteristics, Performance & Effects
Interventie &
Afschrikking
Stabilisatie &
Normalisatie
Bescherming
Preventie
Kennis & Anticipatie
❚ ‘networked’ target acquisition
❚ high performance weapons & munitions
❚ smart standoff weapons – incl. alternatives for GPS reliance
❚ directed energy weapons
❚ automatic engagement routines
❚ cyber warfare – defensive, possibly offensive
❚ ‘non-obtrusive’ escalation dominance
❚ scaleable weapons / munitions
❚ non / less lethal weapons / munitions
❚ monitoring and conditioning munitions storage
❚ (military contribution to) information campaigning
❚ ‘green’ life cycles and characteristics – incl. materials scarcity issues
❚ non / less lethal weapons / munitions
❚ (military contribution to) public awareness and resilience
❚ shared requirements with police
❚ ‘green’ life cycles and characteristics – incl. materials scarcity issues
❚ (military contribution to) information campaigning
❚ security of supply: industrial and technical base and regeneration issues
❚ technology watch & assessment
KG8 Platforms: Characteristics, Performance & Effects
Interventie &
Afschrikking
Stabilisatie &
Normalisatie
❚ material characteristics exceeding high end civil standards
❚ rapid and cost effective technology insertion
❚ self protection suites – passive and active
❚ ‘graceful degradation’ and self-repair capacities
❚ NBC hardening
❚ alternatives for GPS reliance
❚ unmanned vehicles deployed in mannedunmanned concepts
❚ modular, flexible designs that allow for missionspecific ‘addons’
❚ cost-effective designs, using civil high-end standards where possible
❚ robust designs for harsh physical environments and ‘bare base’ operations
❚ robust designs for extended use
❚ relatively light weight designs and limited / minimal logistic footprint
❚ ‘green’ life cycles and characteristics (e.g. fuel consumption, noise levels) –
incl. materials scarcity issues
❚ reduced manning
❚ unmanned vehicles deployed in mannedunmanned concepts
Kennisinvestering – Annexen 265

Bescherming
Preventie
Kennis & Anticipatie
KG9 Network Information & Infrastructure
Interventie &
Afschrikking
Stabilisatie &
Normalisatie
Bescherming
Preventie
Kennis & Anticipatie
❚ legal and practical requirements for use in a civil environment
❚ shared requirements with first responders
❚ ‘green’ life cycles and characteristics (e.g. fuel consumption, noise levels) –
incl. materials scarcity issues
❚ low cost unmanned systems for 24/7 / long endurance monitoring and change
detection
❚ security of supply: industrial and technical base and regeneration issues
❚ technology watch & assessment
❚ NCW concept development and experimentation – nationally and
internationally
❚ ‘net-ready’ validation tests
❚ high-end coalition interoperability – standards and protocols for information
exchange
❚ operational security in networks
❚ robust, highbandwidth networks
❚ highly mobile, ad-hoc networks and network nodes
❚ ad-hoc coalition & interagency interoperability – standards and protocols
for information exchange
❚ use of highend COTS / GOTS standards
❚ flexible and adaptive (coalition) networks
❚ reach back capacity
❚ selforganisation in dynamic coalition/interagency networks
❚ spectrum management in a civil / military environment
❚ technical NEC concept development and experimentation – internationally
embedded and/or in an interagency environment
❚ interdepartmental & first responder interoperability – standards
and protocols for information exchange
❚ use of highend COTS / GOTS standards
❚ critical infrastructure protection – cyber security
❚ spectrum management in a civil environment
❚ technical NEC concept development and experimentation – in an interdepartmental
and/or interagency environment
❚ use of civil infrastructure, incl. guaranteed availability and security issues
❚ technology watch & assessment
Kennisinvestering – Annexen 266

Annex 7 – Nationale kennisbasis
Defensie & Veiligheid
Hieronder enige voorbeelden van researchinstellingen in NLD die niet in het DR&D netwerk zitten en
waar onderzoek plaatsvindt waarvan defensierelevantie zeer aannemelijk is. Dit is een eerste quick scan.
Centrum voor Wiskunde en Informatica, met de onderzoeksgroepen
❚ Combinatorial Optimization
❚ Computing and Control
❚ Coordination Languages
❚ Cryptology
❚ Database Architectures
❚ Distributed Multimedia
❚ Intelligent Systems
❚ Interactive Access
❚ Life Sciences
❚ Multiscale Modelling
❚ Numerics and Dynamics
❚ Quantum Computing
Kennisgebieden / Kenniselementen Preferentie (v.l.n.r.)
KG01 Sensoren Canada, Frankrijk, Duitsland, VK, VS, Israël
A Radar sensoren VK, Frankrijk, Zweden, Duitsland, Canada, Spanje, VS, Israël
B Electro-optische sensoren Frankrijk, Canada, Duitsland, Noorwegen, Italië, Zweden,
VK, VS, Israël, Zwitserland, Finland
C ESM-sensoren Noorwegen, VK, Frankrijk, Duitsland, VS, Tsjechië, Canada,
Italië, Israël, Spanje
D Sonar en akoestische sensoren Frankrijk, Italië, Noorwegen, VK, Duitsland, VS, Israël
E Geografische informatiesystemen Duitsland, Canada, VS, VK, Frankrijk, Zweden, Israël,
Oostenrijk, Turkije
KG02 Genereren omgevingsbeeld Duitsland, Canada, VK, Frankrijk, VS, Israël
A Sensor- en datafusie Frankrijk, Zweden, Duitsland, Canada, VS, VK, Australië,
Israël, Spanje
B Classificatie en identificatie VK, Duitsland, VS, Frankrijk, Israël
C Opbouw (common) recognized
operational picture
Frankrijk, VK, Canada, Duitsland, Zweden, VS, Israël
KG03 Operationele besluitvorming Duitsland, VK, VS, Frankrijk, Israël
A Operationele beslissingsondersteuning Noorwegen, VK, Australië, Frankrijk, VS, Duitsland, Israël
B Besluitvorming in teams VK, Frankrijk, VS, Duitsland, Israël
C Air space management Duitsland, Frankrijk, VK, VS, Israël
Kennisinvestering – Annexen 267

Kennisgebieden / Kenniselementen Preferentie (v.l.n.r.)
KG04 Communicatie Duitsland, VK, VS, Frankrijk, Canada, Israël, Noorwegen
A Communicatie systemen en –netwerken Duitsland, Noorwegen, VK, VS, Canada, Frankrijk,
Israël, Italië
B Informatietransport,
-distributie en – beveiliging
❚ Semantics from Sensors
❚ Software Analysis and Transformation
❚ Standardisation, Knowledge Transfer
Duitsland, VS, Frankrijk, VK, Israël
KG05 Platformen VS, Zweden, VK, Frankrijk
A Constructie en materialen Duitsland, Spanje, VK, Frankrijk, Zweden, Israël, VS
B Bediening en operationeel gebruik VS, Zweden, Duitsland, VK, Frankrijk, Israël
C Aandrijving en energievoorziening VS, Frankrijk, VK, Zweden, Italië, Duitsland
D Milieuaspecten van platformgebruik
en – onderhoud
VS, VK, Duitsland, Frankrijk, Zweden
KG06 Wapens en munitie VS, VK, Duitsland, Zweden, Frankrijk
A Kinetische en explosieve wapens VS, VK, Duitsland, Frankrijk
B Directed energy wapens VS, Frankrijk, Duitsland, VK, Israël
C Niet-letale wapens VK, VS, Canada, Zweden, Duitsland, Frankrijk, Spanje
D Offensieve EOV VK, Duitsland, VS, Frankrijk, Spanje, Zweden, Israël
E Offensieve Info Ops VS, VK, Duitsland
F Milieuaspecten van wapengebruik Canada, Zweden, VS, Duitsland, VK
KG07 Bescherming Duitsland, VK, VS, Frankrijk, Israël, Noorwegen
A Bepantsering en versterking Duitsland, VK, Israël, VS, Frankrijk
B Misleiding Duitsland, Frankrijk, VK, Israël, VS
C Defensieve EOV VK, VS, Duitsland, Frankrijk, Noorwegen, Israël
D Defensieve Info Ops VK, Duitsland, VS, Canada, Frankrijk, Israël
KG08 CBRN detectie en bescherming VK, Zweden, Duitsland, VS, Canada, Tsjechië, Frankrijk
A Nucleair en radiologisch Zweden, VK, VS, Oostenrijk, Duitsland, Frankrijk,
Tsjechië, Canada, Israël
B Biologisch Canada, VK, Zweden, Duitsland, VS, Tsjechië, Frankrijk
C Chemisch Canada, VK, Duitsland, Zweden, Tsjechië, VS, Frankrijk
KG09 Logistiek en LCM VK, Noorwegen, VS, Frankrijk, Israël
A Logistiek VK, Noorwegen, VS, Frankrijk, Duitsland, Zweden,
Canada, Israël
B Life cycle management VK, Noorwegen, VS, Frankrijk, Israël
Kennisinvestering – Annexen 268

Kennisgebieden / Kenniselementen Preferentie (v.l.n.r.)
KG10 Beleid en planning VK, Noorwegen, Frankrijk, VS, Australië, Israël
A Strategische verkenningen VK, Noorwegen, Frankrijk, VS, Australië, Israël
B (Bestuurlijke) Beleidsanalyse Noorwegen, VK, Frankrijk, VS, Duitsland, Australië, Israël
C Ondersteuning planningscyclus VK, Noorwegen, Frankrijk, VS, Australië, Israël
KG11 Personele inzetbaarheid VS, VK, Frankrijk, Israël
A Selectie, opleiding en training VK, VS, Australië, Frankrijk, Noorwegen, Duitsland,
Canada, Zweden, Israël
B Inzet en operationeel optreden VS, VK, Frankrijk, Israël
❚ Stochastic Networks
❚ Visualization
Instituut voor Perceptie Onderzoek aan de TU/e, met bijvoorbeeld een groep voor spraakherkenning.
MESA+voor micro-electronica en nanotechnologie, ook voor materiaalkunde Christiaan Huygens
laboratorium te Noordwijk, proefstation voor radar.
ECN waar verdeeld over zeven programma-units onderzoek wordt gedaan aan Beleidsstudies, Energie
Efficiency in de Industrie, Energie in de Gebouwde Omgeving en Netten, Zonne-energie, Windenergie,
Biomassa, Kolen & Milieuonderzoek, Waterstof & Schoon Fossiel.
Kennisinvestering – Annexen 269

Annex 8 – Omgevingsanalyse
internationale samenwerking
In de omgevingsanalyse uit 2006 is gekeken naar twee hoofdcomponenten, die elk in deelcomponenten
(categorieën en criteria ) zijn gesplitst. Een inhoudelijke hoofdcomponent, die aangeeft of de kennispositie
van dat land op het betreffende kenniselement de moeite waard is voor Nederland, en Een praktische
hoofd component, die aangeeft of er aanwijzingen zijn dat het feitelijke samenwerken soepel zal verlopen.
De drie beoordelingscategorieën voor internationale samenwerkingsmogelijkheden zijn: Potentieel
samenwerking Research en Technologie (R&T); Potentieel samenwerking Ontwikkeling en Potentieel
samenwerking Militair-Operationeel. Elke beoordelingscategorie bestond uit zes criteria: Nationale
kwaliteit / diepte; Nationale kwantiteit / breedte; Omvang huidige samenwerking; Mogelijkheden
toekomstige samenwerking; Toegankelijkheid land voor samenwerking en Huidige personele uitwisseling.
Op basis van een multi-criteria analyse is het onderstaande resultaat afgeleid, gebaseerd op de input van
deskundigen van Defensie en de preferente kennisinstituten (NLR en TNO D&V). Het eerst genoemde land
heeft de hoogste preferentie. Preferentie betekent dat samenwerking met andere landen mogelijk blijft,
maar dat er nadere argumentatie nodig is waarom. Een reden daarvoor kan zijn dat er een niche expertise
aanwezig is in een land die niet tot uitdrukking is gekomen in de omgevingsanalyse.
Kennisinvestering – Annexen 270

Annex 9 – Nieuwe voorgestelde kennistaxonomie
Uitgangspunten
❚ Ieder KG is in zichzelf naar aard, betekenis en kennis- en kundebasis zo coherent mogelijk, terwijl de
KG onderling duidelijk kunnen worden onderscheiden;
❚ Het aantal KG is beperkt in aantal vanwege praktische hanteerbaarheid in de beleidsontwikkeling en
besluitvorming (ca. 10);
❚ In de KG dienen herkenbaar te zijn: enerzijds de zg. Essential Operational Capabilities (EOCs), de keten
van functies benodigd voor militair optreden; en anderzijds ‘toepassingen’ of ‘systemen’ (in een brede
betekenis, niet alleen ‘hardware’), die in staat stellen deze keten invulling te geven;
❚ Het onderzoeksvolume van een KG moet substantieel zijn (zeg minimaal zo’n 3 M€).
Subgebieden en thema’s
Een niveau concreter zijn de KGs opgedeeld in subgebieden. Deze representeren in het algemeen hetzij een
keten van functionele activiteiten (voor KGs met een ‘proces’- oriëntatie), hetzij een indeling in functionele
modules (voor KGs met een ‘systeem’- oriëntatie). In het algemeen is er gekoppeld aan een subgebied nog
steeds een redelijk te onderscheiden kennis- c.q. technologiebasis te onderkennen.
Onder de subgebieden zijn een aantal onderzoeksthema’s aangegeven. De thema’s hebben niet de pretentie
een subgebied volledig af te dekken of te rusten op een duidelijk eigen, te onderscheiden technologiebasis.
Ze vormen een niet-limitatieve lijst van relevante, onderling verweven deelonderwerpen van het betreffende
gebied die op een bepaald moment in de tijd spelen en in meer of mindere mate aanleiding kunnen
zijn tot gerichte onderzoeksvragen. Dit doet recht aan (a) de dynamiek die er in het huidige tijdsgewricht
(gekenmerkt door een grote mate van geopolitieke onzekerheid en technologische dynamiek) in het
defensieonderzoek bestaat, zowel vanuit de ‘pull’- als de ‘push’-kant; en (b) de verwevenheid van onderzoek
en de samenhang van de onderliggende vragen en uitkomsten, waarbij telkens nieuwe combinaties van
onderzoeksvragen ontstaan.
Samenvatten kan gesteld worden dat de taxonomie op het niveau van de kennisgebieden en subgebieden
gericht is op stabiliteit en afdekking, en op themaniveau op dynamiek, actualiteit en opportuniteit. Zeker
op het niveau van de thema’s is een regelmatige, feitelijk continue toetsing en verversing noodzakelijk.
Onderstaande lijst van thema’s is derhalve nadrukkelijk de stand medio 2009.
Kennisinvestering – Annexen 271

S&T Area – KG1 Defence Analysis
UK6 referentie Sub-area Themes
❚ Computing Technologies
& Mathematical
Techniques
[A08 (03, 08, 09, 11)]
❚ Information and Signal
Processing Technology
[A09 (06, 11)]
❚ Defence Analysis [C01 (all)]
❚ Miscellaneous Defence
Functions and Policy
Support [C06 (02)]
A. Strategic foresight
& analysis
B. Defence planning
C. Policy analysis
D. Organisational
feedback and learning
E. Business processes
& cost analyses
❚ analysis of geopolitical environment
❚ technology watch & assessment, road
mapping
❚ disruptive technologies
❚ developments in military concepts
❚ military history and analysis
❚ environmental aspects
❚ portfolio analysis, force structure studies,
capability based planning
❚ RTD portfolio management
❚ balance of investment analysis
❚ reconstitution issues – how to (re)generate
capabilities relatively quickly in a changing
security environment
❚ environmental aspects
❚ policy analysis ex ante & ex post,
benchmarking
❚ ‘closing the management loop’, using
measured outcomes to improve the policy
and decision making process & substance
❚ supporting concepts and tools for operational
lessons-learned & identified feedback
❚ knowledge management and organisational
learning
❚ operational cost and cost-effectiveness
modelling
❚ force structure cost and cost-effectiveness
modelling
❚ life cycle management
❚ business management processes – incl. ERP
❚ concepts of organisational flexibility,
adaptability and robustness (general)
Kennisinvestering – Annexen 272

S&T Area – KG2 Provision, Deployment & Sustainment
UK6 referentie Sub-area Themes
❚ Computing Technologies
& Mathematical
Techniques [A08 (08, 09)]
❚ Information and Signal
Processing Technology
[A09 (01, 06, 08, 11)]
❚ Manufacturing Processes /
Design Tools / Techniques
[B12 (02, 06, 09, 11)]
A. Personnel
provision & care
B. Materiel provision
& care
C. Operational
concepts, doctrine
& tactics
D. Forces composition,
generation &
deployment
E. Mission
preparation
& rehearsal
F. Operational
logistics, strategic
& tactical embedding
in a comprehensive
context
❚ labour market communication, recruitment,
selection, career planning, retention, ‘binden
en boeien’; drop-out reduction etc.
❚ medical services – preventive, diagnostic,
recovery and recuperation
❚ (remote) health monitoring
❚ patient tracking & tracing
❚ home front communication
❚ veterans care, trauma treatment
❚ defence materiel process support
❚ in-service and upkeep/upgrade support
❚ materiel logistics, prognostics etc.
❚ joint, combined, interagency
❚ urban operations, littoral operations
❚ ‘4 block warfare’
❚ Rules of Engagement analysis
❚ tactical flexibility, adaptivity & resilience
❚ mission-to-task-to capability analysis
❚ (re)deployment planning
❚ demographic developments
❚ recruitment & selection
❚ simulation tools for mission preparation
& mission readiness, immersive mission
simulation
❚ live-virtual-constructive links
❚ open logistics networks
❚ total ‘blue’ asset visibility, tracking & tracing
❚ strategic stock / supply models,
performance based logistics
❚ contract(or) and SLA (service level agreement)
management
❚ energy dependency reduction, use of
renewables
❚ footprint reduction, chain approach
(e.g use of disposal to generate energy)
❚ added value and chain analysis
in a PMESI context
❚ social/cultural network analysis
❚ resilience
Kennisinvestering – Annexen 273

S&T Area – KG3 Human Performance, Well being & Life environment
UK6 referentie Sub-area Themes
❚ Human Sciences
[A10 (01, 02, 03, 06)]
❚ Human Sciences
[A10 (05, 07)]
❚ Simulators, Trainers and
Synthetic Environments
[B08 (01, 02, 03, 05, 06,
07, 08)]
❚ Human Sciences
[A10 (04, 08, 12, 13, 14)]
❚ Personal Protection
Systems [B11 (02)]
❚ Equipped Personnel
[C05 (01)]
A. Personal
requirements &
performance
B. Humanhumanmachinemachine
teaming
C. Education &
training
D. Integration
E. Life environment
❚ competence management & individual
performance
❚ human enhancement – physiological
(implants, biotech), psychological,
pharmaceutical, by fourth generation
interface ("virtual buddy")
❚ individual performance – monitor & improve
❚ leadership concepts
❚ testing, training and preparing for special
conditions (task and environment related) –
cold, heat, long hours, disorientation etc.
❚ nutrition
❚ human behaviour and stress (mitigating)
factors
❚ ergonomics, ‘manning’ concepts,
adaptive task allocation
❚ MMI, man-machine symbiosis
❚ ad-hoc teams
❚ HHMM team performance – monitor
& improve
❚ Artificial intelligence
❚ personification
❚ joint, combined, interagency
❚ simulation tools for generic training
❚ didactics
❚ human modelling / models
❚ human behaviour
❚ compound design and pre-analysis regarding
human health issues and well being
❚ environmental aspects, pollution and health
hazards
Kennisinvestering – Annexen 274

S&T Area – KG4 Command & Control
UK6 referentie Sub-area Themes
❚ Computing Technologies
& Mathematical
Techniques
[A08 (01, 04 t/m 09)]
❚ Information and Signal
Processing Technology
[A09 (01, 06, 08, 11)]
❚ Human Sciences
[A10 (01, 06)]
❚ Simulators, Trainers and
Synthetic Environments
[B08 (05 t/m 08)]
❚ Communications and CIS
Related Technologies
[B10 (07, 11, 12, 13)]
❚ Human Sciences [A10 (03)]
❚ Communications and CIS
Related Technologies
[B10 (15)]
A. Planning, decision
taking & control
B. Effects assessment
C. Co-ordination,
cooperation &
collaboration
❚ C2 / decision making concepts
- under stress
- in teams
- for (semi-) automated (closed)
decision loops
❚ decision support systems & tools – e.g.
what-if analysis, system dynamics analysis,
complex system analysis and relation
diagrams, agile tactical planning
❚ C2 in sensor to shooter loops
❚ operational reach back
❚ tele control
❚ tele medicin
❚ cause & effect networks
❚ defining effect measures
❚ measuring and assessing effects
❚ sense & respond feedback
❚ C2 in a PMESI / whole-of-government
and multi-agency environment
❚ multi objectives balancing
Kennisinvestering – Annexen 275

S&T Area – KG5 Situational Awareness
UK6 referentie Sub-area Themes
❚ Electronic Materials
Technology
[A03 (01 t/m 04, 06]
❚ Electronic, Electrical and
Electromechanical Device
technology
[A05 (01, 02, 03)]
❚ Energetic Materials and
Plasma Technology
[A06 (06) A06 (06)]
❚ Information and Signal
Processing Technology
[A09 (02, 03, 04)]
❚ Sensor Systems [B06 (01,
02, 05 t/m 12, 14 t/m 17)]
❚ Photonic/Optical Materials
and Device Technology
[A04 (02, 05)]
❚ Electronic Warfare
Systems & Directed
Energy Technologies
[B04 (08, 09)]
❚ Operating Environment
Technology [A11 (all)]
❚ Communications and
CIS Related Technologies
[B10 (11)]
❚ Computing Technologies
& Mathematical
Techniques [A08 (01, 04)];
❚ Information and Signal
Processing Technology
[A09 (01, 04)]
❚ Integrated Systems
Technology [B09 (01)]
❚ Communications and CIS
Related Technologies
[B10 (07, 13)]
❚ Information and Signal
Processing Technology
[A09 (08)]
❚ Communications and CIS
Related Technologies
[B10 (09)]
A. Environment &
target characteristics
(including detection
countermeasures)
B. Sensors
C. Object assessment
D. Situation
assessment
❚ physical models for propagation, scattering,
signal/noise etc. in operational environments
❚ knowledge base
- geographical and environmental data
- cultural, social, economical, political data
- stakeholder, actor and coalition data
- other data relevant to the security
environment
❚ signatures (radar, EO, magnetic, acoustic),
signature management of materiel and
personnel
❚ camouflage, concealment & deception
❚ individual sensor design, requirements &
performance in its operational environment
- radar
- electro-optical & laser
- com and non-com ESM for SigInt
- sonar/acoustic – marine life (mammals)
- magnetic
❚ sensor suite integration and optimal mix
❚ all weather, all day, all terrain, all climat
❚ reconfigurable, scaleable, situational
adaptive sensors
❚ tele presence & tele medicine
❚ health risk of EM radiation (from e.g. radars)
❚ sensor data enhancements, super
resolution etc.
❚ (real or near real time) image / data /
information fusion
❚ (automated) (non) co-operative classification,
identification
❚ blue force tracking, IFF, Combat ID
❚ change detection & assessment, suspicious
human behaviour analysis
❚ fusion of real-time data and background
information
❚ threat analysis (incl. BC)
❚ common operational picture, shared
situational awareness
❚ intelligence ‘networks’and ‘ognitive Systems’
– producing, obtaining, disseminating,
sharing intelligence
❚ environmental aspects
Kennisinvestering – Annexen 276

S&T Area – KG6 Protection
UK6 referentie Sub-area Themes
❚ Lethality & Platform
Protection
[B01 (05, 06, 09)]
❚ Structural & Smart
Materials and Structural
Mechanics
[A01 (01 t/m 05)]
❚ Lethality & Platform
Protection
[B01 (04, 07, 08)]
❚ Personal Protection
Systems [B11 (01)]
❚ Energetic Materials and
Plasma Technology
[A06 (04)]
❚ Operating Environment
Technology [A11 (06)]
❚ Electronic, Electrical and
Electromechanical Device
technology [A05 (02)]
❚ Electronic Warfare Systems
& Directed Energy
Technologies
[B04 (04 t/m 13)]
❚ Computing Technologies
& Mathematical
Techniques
[A08 (03 t/m 07)]
❚ Human Sciences [A10 (03)]
❚ Communications and
CIS Related Technologies
[B10 (06)]
❚ Human Sciences
[A10 (04, 13)]
❚ Sensor Systems [B06 (13)]
❚ Personal Protection
Systems [B11 (03, 04)]
❚ Integrated Systems
Technology [B09 (03)]
❚ Chemical, Biological
and Medical Materials
[A07 (02 t/m 04)]
❚ Chemical, Biological
and Medical Materials
[A07 (01, 03, 04, 05)]
A. Platform
protection
B. Soldier protection
C. (critical)
infrastructure
protection
D. CBRN protection
❚ passive and active armour
❚ concealment, camouflage, deception
❚ neutralisation of threat (C-IED etc.)
❚ models for (cost-)effective balancing
the layers of protectiveness
❚ damage control, graceful degradation,
recovery measures
❚ smart protective suits / clothing
❚ concealment, camouflage, deception
❚ situation awareness
❚ injury prevention (primary & secondary)
❚ prophylactic medication & drugs
❚ food safety
❚ critical infrastructure protection – basic
design, layout, add-on passive measures,
active measures
❚ temporary compounds, bases and
posts - basic design, layout, add-on
passive measures, active measures
❚ area / entrance access denial
❚ infrastructural (collective) protection
❚ platform protection
❚ personal protection
❚ medical services – preventive, diagnostic,
recovery and recuperation
Kennisinvestering – Annexen 277

S&T Area – KG7 Weapons: Characteristics, Performance & Effects
UK6 referentie Sub-area Themes
❚ Energetic Materials and
Plasma Technology
[A06 (01, 03, 04, 05)]
❚ Lethality & Platform
Protection [B01 (01, 02)]
❚ Propulsion & Power plants
[B02 (03, 04)]
❚ Design Technologies for
Platforms and Weapons
[B03 (04, 06)]
❚ Guidance and Control
Systems for Weapons and
Platforms [B07 (01, 02, 06)]
❚ Integrated Systems
Technology [B09 (06, 07)]
❚ Electronic Materials
Technology [A03 (06)]
❚ Photonic/Optical
Materials and Device
Technology [A04 (05)]
❚ Electronic Warfare
Systems & Directed
Energy Technologies
[B04 (01, 02, 03)]
❚ Electronic Warfare
Systems & Directed
Energy Technologies
[B04 (04, 05, 06, 07)]
❚ Computing Technologies
& Mathematical
Techniques
[A08 (04, 05, 06, 07)]
❚ Human Sciences
[A10 (01, 03)]
❚ Design Technologies for
Platforms and Weapons
[B03 (11)]
A. Weapons &
ammunition
B. Weapon target
interaction
C. Weapon system
integration &
effectiveness
D. Safety &
environment
E. Information /
cyber warfare
❚ munitions & weapon design,
requirements & performance
- kinetic & explosive
- directed (low/high) energy
- less/non lethal weapons
❚ weapon delivery – line of sight, ballistic,
over-the-horizon
❚ automated engagement routines
and smart weapons
❚ minimizing collateral damage
❚ (dynamically) scaleable weapons
❚ break-up behaviour WMD warheads
❚ modularity, interoperability and
standardisation
❚ monitoring & diagnosis; maintenance;
and update / upgrade and version
management concepts
❚ stability & reliabilty
❚ life of type extension, ammo health
monitoring
❚ environmental aspects of weapon
production, testing, training, use &
disposal, green ammo
❚ scarcity and substitution of materials
❚ health effects of the use of materials
❚ influencing human behaviour, psyops
Kennisinvestering – Annexen 278

S&T Area – KG8 Platforms: Characteristics, Performance & Effects
UK6 referentie Sub-area Themes
❚ Guidance and Control
Systems for Weapons and
Platforms [B07 (06)]
❚ Integrated Systems
Technology [B09 (all)]
❚ Structural & Smart
Materials and Structural
Mechanics [A01 (all)]
❚ Signature Related
Materials [A02 (all)]
❚ Electronic Materials
Technology
[A03 (03, 04, 05)]
❚ Photonic/Optical
Materials and Device
Technology [A04 (07)]
❚ Operating Environment
Technology
[A11 (01, 02, 03, 04)]
❚ Mechanical, Thermal and
Fluid-Related Technologies
and Devices [A12 (all)]
❚ Design Technologies for
Platforms and Weapons
[B03 (01, 02, 03, 04, 07, 08,
09, 10, 11)]
❚ Signature Control and
Reduction [B05 (all)]
❚ Sensor Systems
[B06 (15, 16, 17)]
❚ Integrated Systems
Technology [B09 (01, 05,
06, 07, 08, 10, 11, 12)]
❚ Personal Protection
Systems [B11 (02)]
❚ Manufacturing Processes /
Design Tools / Techniques
[B12 (alle)]
❚ Photonic/Optical Materials
and Device Technology
A. Basic platform
(frame/hull/chassis),
navigation & communication
infra &
observation including
space
B. Ergonomics,
manning & autonomy
C. Propulsion and
energy supply
D. Platform system
integration &
effectiveness
E. Environment &
sustainability
❚ construction & materials
❚ signature
❚ navigational provisions
❚ communicational provisions
❚ space bourn platforms (low cost satellites)
❚ (reduced) manning
❚ tele-operated and autonomous
platforms - specific design and operational
use considerations
❚ artificial intelligence & adaptive machine
learning
❚ all-electric
❚ propeller design (warships)
❚ energy saving, alternative energy sources,
durability, dependency reduction
❚ operational environmental friendly energy
generation, especially in land environments
and base camps (compounds)
❚ modularity, interoperability and
standardisation
❚ integration of sensor, weapon and command
& control suites, navigation, protection
❚ combat management
❚ monitoring & diagnosis; repair, maintenance
& overhaul; and update / upgrade and version
management concepts
❚ environmental aspects of platform
production, use, maintenance and disposal
❚ scarcity and substitution of materials and
energy
❚ life of type extension, modularity &
upgradability
❚ environmental aspects of platform production,
testing, training, use & disposal
❚ emission reduction
❚ scarcity and substitution of materials
❚ health effects of the use of materials
Kennisinvestering – Annexen 279

S&T Area – KG9 Network Information & Infrastructure
UK6 referentie Sub-area Themes
❚ Computing Technologies
& Mathematical
Techniques
[A08 (02, 04, 05, 06, 07)]
❚ Integrated Systems
Technology [B09 (02)]
❚ Communications and
CIS Related Technologies
[B10 (01, 02, 03, 04, 06, 07,
13, 14)]
❚ Photonic/Optical
Materials and Device
Technology [A04 (01)]
A. Availability &
performance
B. Security
C. Access, flexibility
& robustness
❚ communication network architectures and
design, incl. e.g. transmission speeds &
bandwidth; frequency management
❚ interoperability & standardisation
❚ QoS (Quality of Service) concepts
❚ information and network security &
protection
❚ protection / shielding against offensive EW
and cyber threats (fingerprinting)
❚ quantum cryptography
❚ reach back, tele presence - technically
❚ graceful degradation, self reconfigurating/
healing
❚ concepts of self-organisation in networks
Kennisinvestering – Annexen 280

Annex 10 – Huidige dekkingsgraad
van kennisinvesteringen door en voor
Defensie in Nederland
De dekkingsgraad van voor Defensie relevante kennisinvesteringen is bepaald met de brede én fijnmazige
UK6 kennistaxonomie, de geaccepteerde internationale standaard in de NAVO/RTO en het EDA. De nieuwe
en oude kennistaxonomie van Defensie zijn ingebed in deze internationale standaard en kan eenvoudig
worden terugvertaald indien wenselijk.
Plusteken (+)
betekent dat het betreffende kenniselement gezond is en dat daadwerkelijke (“hands-on”) kennisontwikkeling
plaats vindt. In het algemeen betekent dit dat minimaal ca. 10 personen voor een significant
deel van hun tijd op het gebied actief zijn en dat een internationaal erkende positie bestaat. 108
Open bolletje (o)
betekent dat het betreffende kenniselement subkritisch is en nationaal gevolgd wordt - technology watch en
eventueel (beperkte) analyse. Gedacht kan worden aan ca. 5 personen die meer dan oppervlakkige kennis,
maar niet of nauwelijks structurele hands-on ervaring, op het gebied hebben.
Minteken (-)
betekent dat het voorgaande niet het geval is, er is nauwelijks/geen kennis. De getallen in de hoofdrijen geven
aantal kenniswerkers aan in dat gebied (voor zover bekend).
Idealiter zou iedere rij in onderstaande tabel minstens één groen blokje moeten bevatten. Echter, dit is voor
Nederland een onrealistische situatie, enerzijds vanwege de onbetaalbaarheid en anderzijds vanwege de
niet volledig in Nederland aanwezige, voor Defensie relevante, kennis en kunde.
Naarmate er meer rode regels zijn in annex 10, is de kans groter dat Nederland niet die kennis kan ontsluiten
die het wel nodig heeft. Een eenduidig antwoord is niet mogelijk op de vraag of dit tot complicaties leidt.
Wel kan worden gesteld dat meer rode regels een groter risico vormen en dat de dekkingsgraad lager is (net
zoals bij een verzekering: een lagere premie levert een lagere dekking op, het is aan de verzekerde om in te
schatten welke risico’s hij voor lief neemt en welke niet). De UK6 taxonomie is opgebouwd uit drie lagen:
underpinning technologies, systems related technologies en defence analysis. Underpinning technologies
staan vanuit applicatieoogpunt het verste weg bij Defensie, systems related technologies staan wat
dichterbij en defence analysis staat het dichtste bij. Langs deze lijn doorredenerend is het niet gewenst
veel rode rijen te hebben in die delen van de taxonomie die het dichtst bij Defensie staan. Anders gezegd
defence analysis moet overwegend regels hebben met minstens één groen blokje en underpinning
technologies hoeft veel minder (geen) rijen te hebben met groene blokjes, system related technologies zit
er tussenin. Uit de huidige situatie blijkt dat er teveel groene blokjes aanwezig zijn in het exotische deel
van de taxonomie, namelijk de underpinning technologies. Er zijn te weinig groene blokjes in het defence
analysis deel. Systems related research blijkt een iets lagere dekkingsgraad te hebben dan underpinning.
Nederland dient er daarom naar te streven dat in systems related technologies en defence analysis, zoveel
mogelijk als budgettair mogelijk is, rijen zijn voorzien van één groen blokje of één oranje blokje, (eventueel)
ten koste van underpinning technologies. In beginsel dient het schaarse Nederlandse Defensieonderzoeksbudget
zo te worden ingezet dat er geen financiering in een rij plaats vindt waar al een groen en/of oranje
blokje aanwezig is, tenzij onomstotelijk kan worden aangetoond dat het om complementaire expertise
gaat. Daar waar Defensie financiert binnen een rij, dient er tevens te worden gestreefd naar een keuze welke
kennisaanbieder te financieren. Het financieren van twee kennisaanbieders binnen dezelfde rij, is niet
108 Conform model Prof. dr.ir. Hans J. Pasman: 1x lange termijn onderzoek, 1x middellange termijn onderzoek, 1x korte termijn ondersteuning, 3 maal uitgevoerd
per termijn noodzakelijk + 1x ondersteuning.
Kennisinvestering – Annexen 281

doelmatig en leidt tot onnodige versnippering. Wel dient te worden zeker gesteld dat de betreffende
kennisaanbieders dezelfde soorten diensten kunnen leveren aan Defensie.
Noot 1: het ligt in de lijn der verwachting dat dezelfde kenniswerkers op grond van hun expertise c.q.
opleiding bijdragen aan meerdere rijen. Sommeren over de rijen geeft derhalve geen goed beeld van het
totaal aantal kenniswerkers binnen een instituut.
Noot 2: TNO is er niet in geslaagd om een onderscheid aan te brengen tussen TNO DSS en TNO, m.a.w.
TNO DSS expertise is ook onderdeel van de TNO kolom. Dit vertroebelt het onderscheid tussen de kolom
TNO en TNO DSS, en is een ongewenste situatie.
UK6 TAXONOMY
International standard Clingendael
A Underpinning Technologies
A01 Structural & Smart Materials and Structural Mechanics 1 4
A01.01 Metals and metal matrix composite technology - + + - - - -
A01.02 Ceramics, CMC and glass technology - + o o - - -
A01.03 Polymers and polymer matrix composite technology - + + - - - o
A01.04 Structural materials processing - joining technology - + + - - - -
A01.05 Structural materials processing - surface protection
technology
A01.06 Non-destructive evaluation and life extension of structural
materials
Kennisinvestering – Annexen 282
TNO
NLR
TNO DSS
MARIN DEF
MARIN
NLDA
- + + o - - -
- + + - - - +
A01.07 Corrosion and wear control technology - + o/+ - - - +
A01.08 Structural mechanics - + + - - + o
A01.09 Structural materials processing - forming - - + - - - -
A01.10 Structural Materials processing - material removal - - o - - - -
A01.11 Smart / functional materials for structural uses - + + o - - -
A02 Signature Related Materials
A02.01 Acoustic and vibration absorbing materials - o + - - - -
A02.02 IR signature control materials - o o - - - -
A02.03 Radar absorbing materials and coatings - o o - - - o
A02.04 Structural radar absorbing materials - o o o - - -

UK6 TAXONOMY
International standard Clingendael
A03 Electronic Materials Technology 0
A03.01 Silicon-based materials - - - - - - o/+
A03.02 III-V compounds - - - - - - o
A03.03 Other semiconducting materials - - - - - - o
A03.04 Insulating and dielectric materials - - - - - - +
A03.05 Carbon-based materials - - - - - - o/+
A03.06 Superconducting materials - - - - - - o/+
A03.07 Magnetic materials - - - - - - o
A04 Photonic/Optical Materials and Device Technology
A04.01 Optical materials and devices - + o - - - o
A04.02 IR/Visible/UV detector materials and devices - + o - - - o
A04.03 Non-linear optical materials and devices - - - - - - -
A04.04 Display materials and devices - o o - - - -
A04.05 Lasers - all types - o o - - - -/o
A04.06 Non-laser devices - - - - - - -
A04.07 Transparent materials - o - - - - -
A05 Electronic, Electrical and Electromechanical Device
Technology
A05.01 Device concepts and fabrication - o o o - - -
A05.02 Device packaging - + - o - - -/o
A05.03 Device integration/reliability - o o - - - +
A05.04 Electric batteries - - - - - - +
A05.05 Electric fuel cells - - - - - - +
A05.06 Solar cells - + - - - - o/+
A05.07 RF power sources and devices - + o + - - o
A05.08 Acoustic power sources and devices - + - + - - -
A05.09 Other electric power sources and devices - o - - - - +
A05.10 Electric motors - o o - - - +
A05.11 Inertial / gravitational devices - - o - - - -
Kennisinvestering – Annexen 283
TNO
NLR
TNO DSS
MARIN DEF
MARIN
NLDA

UK6 TAXONOMY
International standard Clingendael
A05.08 Acoustic power sources and devices - + - + - - -
A05.09 Other electric power sources and devices - o - - - - +
A05.10 Electric motors - o o - - - +
A05.11 Inertial / gravitational devices - - o - - - -
A06 Energetic Materials and Plasma Technology
A06.01 Propellants - + - o - - -
A06.02 Conventional fuels - - o - - - +
A06.03 Explosives - + - + - - -
A06.04 Pyrotechnics - + + + - - -
A06.05 Plasma techniques - + o o - - -
A06.06 Explosives detection techniques - + - + - - -
A07 Chemical, Biological and Medical Materials
A07.01 Chemical agent defence, precursors and related materials - + - + - - -
A07.02 Biological agent defence, precursors and related materials - + - + - - -
A07.03 Mid-spectrum agent defence - + - + - - -
A07.04 Chemical and biological detection techniques - + - + - - -
A07.05 Chemical research for non-CBD applications - + - + - - -
A07.06 Medical products and materials - + - o - - -
A08 Computing Technologies & Mathematical Techniques 5 40
A08.01 Software engineering - + + + - + +
A08.02 Protocol technology - + + + - + -
A08.03 COTS software assessment - + + o - + -
A08.04 Architectures - + + + - + +
A08.05 High integrity and safety critical computing - o + - - + -
A08.06 Secure computing techniques - - + - - o -
A08.07 Encryption / crypto technologies - - o - - - -/o
A08.08 Mathematical modelling development - + + + + + +
A08.09 OA tools and techniques - + o + - - +
A08.11 Software verification and accreditation techniques - + + o - o -
Kennisinvestering – Annexen 284
TNO
NLR
TNO DSS
MARIN DEF
MARIN
NLDA

UK6 TAXONOMY
International standard Clingendael
A09 Information and Signal Processing Technology 20
A09.01 Data and information management technology - + + o - + +
A09.02 Digital signal processing technology - + + + - o +
A09.03 Optical signal processing technology - + o + - + o
A09.04 Image / pattern processing technology - + o + - o o
A09.05 Speech and natural language processing technology - o o o - - -
A09.06 Optimisation and decision support technology - + + + - o +
A09.08 Information and data fusion technology - + + + - o +
A09.11 Other information processing technology - + + + - o +
A09.12 Modelling & Simulation technology - + + + o + +
A10 Human Sciences 17
A10.01 Human information processing - + + + - - -
A10.02 Military human resources - + - - - - +
A10.03 Teams, organisations and cultures - + + + - - +
A10.04 Human survivability, protection and stress effects - + - + - - +
A10.05 Individual and team training - + + + - o +
A10.06 Human factors integration - + + + - o +
A10.07 Collective training - + + o - o +
A10.08 Human performance enhancement - + + + - - +
A10.12 Surgical techniques and medical procedures - - - - - - -
A10.13 Human health physics - - - - - - -
A10.14 Human performance monitoring techniques - + + + - o -
A10.15 Human factors in manufacturing - + o o - - -
A11 Operating Environment Technology 10
A11.01 Oceanography - o - o - + o
A11.02 Terrain science - + - o - - o
A11.03 Meteorology - - - - - + o
A11.04 Upper atmosphere and space environment - + - - - - o
A11.05 Acoustic propagation in air and water - + + + - - o
A11.06 Electromagnetic propagation in air and water - + o + - - o
Kennisinvestering – Annexen 285
TNO
NLR
TNO DSS
MARIN DEF
MARIN
NLDA

UK6 TAXONOMY
International standard Clingendael
A12 Mechanical, Thermal and Fluid-Related Technologies
and Devices
Kennisinvestering – Annexen 286
TNO
NLR
TNO DSS
MARIN DEF
MARIN
10 20
A12.01 Mechanical / hydraulic technologies and devices - o + - - - o
A12.02 Lubrication technology - - - - - o -
A12.03 Thermal and thermodynamic technologies and devices - + + - - - o
A12.04 Fluid mechanics - phenomenological and experimental - + + - o + o
A12.05 Fluid dynamics techniques - + + - o + o
B Systems-related technologies
B01 Lethality & Platform Protection
B01.01 Warheads - + - + - - o
B01.02 Penetrators - + - + - - o
B01.04 Battle damage reduction techniques - + - + - - -
B01.05 Explosive Ordnance Disposal - + - o - - -
B01.06 Mine detection and clearance - + - + - - -
B01.07 Armour systems - + - + - - -
B01.08 Defensive Aids Suite - + + + - - -
B01.09 Other platform protection measures - + + o - - -
B02 Propulsion & Powerplants 5
B02.01 Gas turbines - o + - - - +
B02.02 Reciprocating and rotary IC engines - - o - - - +
B02.03 Rocket engines and ramjets - + o + - - -
B02.04 Gun and launch tube propulsion - o - - - - o
B02.05 Electric propulsion – rotary and linear - + o o - o +
B02.06 Transmissions / powertrains - o o - - - +
B02.08 Ion thrusters - - - - - - -
B02.09 Nuclear propulsion - - - - - - -
B02.10 Final drive – air propellers and rotors - - + - - - +
B02.11 Final drive – water propulsors - - - - + + +
B02.12 Final drive – wheels and tracks - - - - - - o
NLDA

UK6 TAXONOMY
International standard Clingendael
B03 Design Technologies for Platforms and Weapons 10 200
B03.01 Aerodynamic designs - + + - - - o
B03.02 Hydrodynamic designs - o - - + + o
B03.03 Structural designs - + + + o + o
B03.04 Mechanical designs - + + - o + o
B03.05 Stealth designs - o o - - - -
B03.06 Ballistic designs - + o + - - o
B03.07 Thermal / cryogenic designs - - o - - - o
B03.08 Electrical and electronic designs - + + o - + o/+
B03.09 Optical designs - + - o - - -
B03.10 Acoustic designs - + + o - - -
B03.11 Environmental protection designs - + o - - o -
B04 Electronic Warfare Systems & Directed Energy Technologies
B04.01 DET – RF - + o + - - o
B04.02 DET – lasers - o o o - - -
B04.03 DET – other - - - - - - -
B04.04 ECM – RF - + - + - - o
B04.05 EOCM – IR/ Visible/ UV - + + + - - o
B04.06 ECM – acoustic - o - o - - -
B04.07 ECM – magnetic & electrical - o - - - - o
B04.08 ESM – communications - + - + - - -
B04.09 ESM – non-communications - + - + - - -
B04.10 EPM – RF - o - o - - o
B04.11 EOPM – IR/ Visible/ UV - o - - - - -
B04.12 EPM – acoustic - o o - - - -
B04.13 EPM – magnetic & electrical - o - - - - -
Kennisinvestering – Annexen 287
TNO
NLR
TNO DSS
MARIN DEF
MARIN
NLDA

UK6 TAXONOMY
International standard Clingendael
B05 Signature Control and Signature Reduction 10
B05.01 Radar signatures - + o + - - o
B05.03 Laser signatures - o - o - - -
B05.04 IR signatures - + + o - - o
B05.05 Visible/UV signatures - + o o + o -
B05.06 Acoustic signatures - + + + + + o
B05.07 Electrical and electrochemical signatures - o - o - - o
B05.08 Magnetic signatures - o - - - - o
B06 Sensor Systems 3 27
B06.01 RF sensors/antennas – active - + + + - - o
B06.02 RF sensors/antennas – passive - + + + - - o
B06.05 IR sensors – active - + o o - - o
B06.06 IR sensors – passive - + + o - - o
B06.07 Visible/UV wave sensors - o o o - - o
B06.08 Acoustic sensors – active - + + + - - o
B06.09 Acoustic sensors – passive - + + + - - o
B06.10 Non-acoustic sensors – UW - - - - - - o
B06.11 Electrical and electro-chemical sensors - - o - - + o
B06.12 Magnetic sensors - + o - - - o
B06.13 CB sensor systems - + + + - - -
B06.14 Explosive detection sensors - + o + - - -
B06.15 Micro-sensor systems for active control of structures - o + o - - -
B06.16 Motion sensor systems - + o - - + o
B06.17 Environmental monitoring systems - - o - o o o
B07 Guidance and Control for Weapons and Platforms 3 12
B07.01 Navigation systems - o + - - o +
B07.02 Weapon guidance and control systems - + + + - - +
B07.03 Platform guidance and control systems - + + + - + -
B07.05 Display systems - + + + - + -
B07.06 Stores and weapon release / discharge - o + o - - -
Kennisinvestering – Annexen 288
TNO
NLR
TNO DSS
MARIN DEF
MARIN
NLDA

UK6 TAXONOMY
International standard Clingendael
B08 Simulators, Trainers and Synthetic Environments 3 15
B08.01 Skills training systems - + + o - o -
B08.02 Tactical / crew training systems - + + o - o -
B08.03 Command and staff training systems - + o o - o -
B08.05 Virtual Reality - + o + - + -
B08.06 Synthetic environments – synthetic force generation - + + + - + -
B08.07 Synthetic environments – natural environment generation - + + + - + -
B08.08 Synthetic environments – management systems - + o o - + -
B09 Integrated Systems Technology 5
B09.01 Systems engineering and integrated systems design - + + + - + +
B09.02 Interoperability standards - + + + - + -
B09.03 Radiation hardening - - - - - - -
B09.04 Robotics / automation in operational systems - o o o - - -
B09.05 Reliability and maintainability of systems - + + - - + +
B09.06 Health monitoring systems - + + + - - +
B09.07 Safety systems - + + + - - o
B09.08 System repair technology - + + - - - -
B09.09 Electro-magnetic compatibility - + + + - o -
B09.10 In-service data capture systems - + + - - - -
B09.11 Integrated systems testing & evaluation - + + + - - -
B09.12 Middleware systems - + + - - - -
B09.13 Power Management of systems - - + - - - o
B09.14 MMI/MSI - + + + - - o
Kennisinvestering – Annexen 289
TNO
NLR
TNO DSS
MARIN DEF
MARIN
NLDA

UK6 TAXONOMY
International standard Clingendael
B10 Communications and CIS related technologies 5
B10.01 Communications systems – below microwave frequencies - - - - - - -
B10.02 Communications systems – micro & mm wave - + + o - - o
B10.03 Communications technology – IR/ Visible/ UV - - - - - - -
B10.04 Communications technology – acoustic - - - - - - -
B10.06 Communications and CIS security systems - + + + - - -
B10.07 Command and information systems integration - + + + - - +
B10.09 Non-co-operative target recognition - + + + - - -
B10.11 Geographic Information Systems - - o - - - +
B10.12 Optimisation, planning and decision support systems - + + + - o +
B10.13 Infrastructure to support information management and
dissemination
- + + o - - -
B10.14 Network management systems - + - - - - +
B10.15 Air traffic control systems - + - - - - o
B11 Personnel Protection Systems
B11.01 Physical protection systems – threat - + - + - - +
B11.02 Physical protection systems – environment - + - + - - o
B11.03 CB & N protection – physical - + - + - - -
B11.04 CB & N countermeasures – medical - + - + - - -
B12 Manufacturing Processes / Design Tools / Techniques 10
B12.01 Design for improved reliability and maintainability - + + o - + o/+
B12.02 Cost engineering - + o - - - -
B12.03 Concurrent engineering and reduced design cycle - + + - - - -
B12.04 Advanced prototyping - + + o - o -
B12.05 Techniques and systems for production manufacturing - + + - - - -
B12.06 Project management and control - + + - - - -
B12.07 Manufacturing process simulation - + o - - - -
B12.08 Lean manufacturing - o o - - - -
B12.09 Process control technology - o o - - o -
B12.10 Environmentally friendly factory processes - - o - - - -
B12.11 Knowledge-based engineering - + + - o + -
Kennisinvestering – Annexen 290
TNO
NLR
TNO DSS
MARIN DEF
MARIN
NLDA

UK6 TAXONOMY
International standard Clingendael
C Military assessments, equipment and functions
C01 Defence Analysis 10 50
C01.01 Policy, force development and balance of investment studies - + - + - - o
C01.02 Combined operational effectiveness and investment
appraisals
- o o o - - o
C01.03 Platform and system concept studies - + + + o + o
C01.04 Requirement definition studies - + + + - + -
C01.05 Scenario generation - + o + - o -
C01.06 Tactical development and support to operations and training - + + + - o -
C01.07 Other effectiveness and performance studies - + + + o + o
C01.08 Military doctrine analysis - + o + - - o
C01.09 Wargaming and Combat Simulation - + + + - - -
C02 Integrated Platforms 13 40
C02.02 Undersea platforms - o - o o + o
C02.03 Fighting land vehicles - o - o - - o
C02.04 Logistic, command and surveillance land vehicles - o - o - - -
C02.05 Combat aircraft - - + - - - o
C02.06 Logistic, support and surveillance aircraft - - + - - - -
C02.07 Helicopters - o + o - - +
C02.08 Unmanned land / sea / air vehicles - o + o o o o
C02.09 Lighter-than-air platforms - - + - - - -
C02.10 Communications satellites - - + - - - -
C02.11 Surveillance and navigation satellites - - + - - - -
C02.12 Other satellites - - + - - - -
C02.13 Space launchers - o o o - - -
C02.14 Fighting sea surface platforms - o o o + + +
C02.15 Logistic and support sea surface platforms - o o - + + +
Kennisinvestering – Annexen 291
TNO
NLR
TNO DSS
MARIN DEF
MARIN
NLDA

UK6 TAXONOMY
International standard Clingendael
C03 Weapons 5
C03.03 Mines - land - - -/o - - - -
C03.05 Missiles - anti air - o o o - - o
C03.06 Missiles - anti surface (sea) - o -/o o - - o
C03.07 Gun systems - platform mounted - o -/o o - - o
C03.08 Gun systems - hand held - - -/o - - - -
C03.09 Directed Energy Weapons - o -/o o - - o
C03.10 Non-Lethal Weapons - o -/o o - - o
C03.12 Mines - sea - - -/o - - - -
C03.13 Missiles - anti ground (land) - o o o - - o
C03.14 Torpedoes - anti surface - o -/o o o - -
C03.15 Torpedoes - anti submarine - o -/o o o - -
C04 Installations and Facilities
C04.01 Ground stations - - + - - - -
C04.02 Fortifications / defences - o - o - - -
C04.03 Battlefield engineering - - - - - - -
C04.04 T&E facilities - + -/o + - - -
C04.05 Site decontamination - o -/o o - - -
C05 Equipped Personnel
C05.01 Equipped men - + o + - - -
C05.02 Recruitment, selection and allocation - - o - - - -
C05.03 Training and education - + + + - - +
C05.04 Health and well-being - + o + - - -
C06 Miscellaneous Defence Functions and Policy Support 12
C06.02 International Security & Counter Insurgency + + - + - - o
C06.04 Equipment disposal and environmental protection - - o - - - -
C06.05 Non-proliferation o - - - - - -
C06.06 Hazard assessment - - o - - - -
C06.08 Logistics - o o o - - o
C06.09 Counter stealth - - o - - - -
Kennisinvestering – Annexen 292
TNO
NLR
TNO DSS
MARIN DEF
MARIN
NLDA

UK6 TAXONOMY
International standard Clingendael
C07 Battlespace Information
C07.01 Information infrastructure - + + + - - -
C07.02 Information Warfare - + o + - - -
C07.03 Command & Control - + + + - - +
C07.04 Digitization of the battlespace - + o + - - -
C07.05 ISTAR (= Intelligence, Surveillance, Target Acquisition &
Reconnaissance)
- + + + - - -
C07.06 Military intelligence - + + + - - -
C08 Business Processes
C08.01 Requirements capture - + + + - - -
C08.02 Concepts and product definition - + + + - - o
C08.03 Product supportability - - + - - - -
C08.04 Whole-life cycle improvement - + + + - - o
C08.05 Business process simulation - - - - - - -
C08.06 Benchmarking and Best Practice - - - - - - o
C08.07 Lean enterprise models - - - - - - -
C08.08 R&T management - + + + - - -
C08.09 Design in the extended enterprise - + + + - - -
C08.10 Procurement and contracting processes - - - - - - o
C09 Miscellaneous / not technical
C09.01 Military history - - - - - - +
C09.02 Military law - - - - - - +
C09.03 Military ethics - - - - - - +
Kennisinvestering – Annexen 293
TNO
NLR
TNO DSS
MARIN DEF
MARIN
NLDA

Strategische vragen
Ruimte en milieu
Deelverkenningen
Toekomstscenario’s
Krijgsmachtproelen
Beleidsoverwegingen
Beleidsopties

Ruimte en milieu 296

Onderzoeksvraag
iii.5.3
Welke ontwikkelingen doen zich in Nederland voor op het gebied van ruimtelijke en milieuwetgeving
en in welke mate hebben deze invloed op:
❚ gebruik van oefengebieden
❚ gebruik van vliegbases gebruik van infrastructuur
❚ gebruik van sensoren en wapensystemen
Beantwoord door: Defensie (DRMV in samenwerking met DJZ)
Ruimte en milieu 297

Inhoudsopgave
Inleiding 300
Probleemstelling en onderzoeksvragen 300
Ontwikkelingen op het gebied van
milieu en omgeving 302
Energie 304
Tussenconclusie Energie 306
CO2-uitstoot en klimaatverandering 307
Tussenconclusies CO2 310
Klimaatverandering 310
Tussenconclusie klimaatverandering 311
Natuur en biodiversiteit 312
Tussenconclusie natuur en biodiversiteit 314
Ruimte 316
- Luchthavens 317
- Windmolenparken 317
- Natuurgebieden 318
Tussenconclusie ruimte 318
Gevolgen van de ontwikkelingen op regelgeving
in Europa en Nederland 320
Bestuurlijk kader 320
Juridisch kader en regelgeving 321
Toekomst 324
Conclusies 324
Literatuur 326
Ruimte en milieu 298

Ruimte en milieu 299

1.
Inleiding
Probleemstelling en onderzoeksvragen
Het ministerie van Defensie legt beslag op een deel van de ruimte van Nederland. In hoofdlijnen is dit
ruimte gebruik vastgelegd in het Tweede Structuurschema Militaire Terreinen (2005). Bij haar bedrijfsvoering
is Defensie gebonden aan het omgevingsrecht en het milieurecht. Als we de toekomst willen
verkennen komen daarbij als vanzelf de volgende vragen naar voren.
Welke ontwikkelingen doen zich voor op het gebied van ruimtelijke en milieuwetgeving
en in welke mate hebben deze invloed op:
❚ gebruik van oefengebieden;
❚ gebruik van vliegbases;
❚ gebruik van infrastructuur;
❚ gebruik van sensoren (radar, sonar) en wapensystemen?
Wat is het bestuurlijke en juridisch kader waarbinnen deze ontwikkelingen plaatsvinden?
Opgemerkt wordt dat toekomstige veranderingen op het gebied van ruimte- en milieuwetgeving een
gevolg zijn van de ontwikkelingen die mondiaal of internationaal plaatsvinden op het gebied van onder
meer grondstoffen, brandstoffen, klimaat, demografische en technologische ontwikkelingen. In deze
verkenning zal daarom eerst worden ingegaan op deze mondiale ontwikkelingen en zal worden geschetst
wat de gevolgen kunnen zijn van deze ontwikkelingen voor het ruimtegebruik (oefenmogelijkheden) en
de bedrijfsvoering (materieel, infrastructuur) van de krijgsmacht op nationaal niveau. In die zin is deze
beschouwing breder dan alleen wetgeving. Deze verkenning zal niet ingaan op de vraag wat de mondiale
ontwikkelingen voor mogelijke gevolgen kunnen hebben op de stabiliteit tussen verschillende staten in de
Ruimte en milieu – Inleiding 300

wereld en daarmee op de mogelijke inzetgebieden van de krijgsmacht, noch op de inzet van de krijgsmacht
voor humanitaire hulpverlening in regio’s in deze wereld die worden getroffen door natuurrampen als
gevolg van klimaatveranderingen.
Ruimte en milieu – Inleiding 301

2.
Ontwikkelingen
op het gebied van
milieu en omgeving
In 2007 en 2008 zijn er internationaal veel rapporten verschenen over de mondiale problemen die spelen
op het gebied van milieu en duurzaamheid. 109 De rapporten geven, uiteraard met onderlinge verschillen
die afhankelijk zijn van de gekozen invalshoek, in het algemeen toch een eensluitend beeld van de grote
uitdagingen waar we voor staan op het gebied van duurzame ontwikkeling. De ontwikkeling van de
mensheid is vooral de afgelopen zestig jaar ten koste gegaan van natuur en milieu. Dit geldt in het
bijzonder voor ecosystemen en het klimaat. De mens heeft mondiaal inmiddels al tweederde van het
productieve land in gebruik genomen, vooral voor landbouw. Hierdoor is de biodiversiteit afgenomen.
Door het stijgende energiegebruik zijn de broeikasgasemissies toegenomen, met een versnelde klimaatverandering
als gevolg. Verlies aan biodiversiteit en klimaatverandering is de ecologische prijs die betaald
wordt voor sociaal-economische ontwikkeling.
Twee belangrijke factoren achter de toenemende milieudruk zijn de groei van bevolking en de consumptie.
Het resultaat van bevolkings- en consumptiegroei is dat fossiele brandstoffen en grondstoffen uitgeput
raken, de CO2-emissies stijgen en het beslag op de ruimte groter wordt. Als de huidige trends doorzetten,
is in 2040 het aantal mensen op aarde toegenomen van 6 naar bijna 9 miljard. Hierdoor zal ook de
consumptie toenemen (denk hierbij aan snel ontwikkelende landen zoals China en India). Tegen het
jaar 2040 zal het energie- en ruimtegebruik per persoon in bijna alle landen verder zijn toegenomen.
De concurrentie om grondstoffen zal groter worden en dit zal de prijs verder opdrijven, waardoor
geo politieke spanningen kunnen toenemen. Omdat de komende decennia de eigen gasvoorraden opraken,
neemt de importafhankelijkheid van Europa toe van 30% in 2005 tot meer dan 60% in 2050. 110 Verder verlies
aan biodiversiteit en klimaatverandering is het gevolg. Omdat fossiele energie voorlopig naar verwachting
wereldwijd de belangrijkste energiedrager blijft, zullen de CO2-emissies toenemen van 28 Gigaton in 2005
109 Onder meer: Global Environment Outlook IV. Environment for Development, (UNEP, 2007); Climate Change 2007, Fourth Assessment Report (IPCC, 2007a,b,c,d);
Environmental Outlook to 2030, (OECD, 2008); International Assessment of Agricultural Science and Technology for Development (IAASTD, 2008).
110 Tweede Duurzaamheidsstudie, Milieu- en Natuurplanbureau, 2007
Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 302

tot 47 Gigaton in 2040. Door de hogere concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer, zal de gemiddelde
temperatuur op aarde stijgen.
Gezien de bovenstaande ontwikkelingen, lijkt het er op dat de gestelde doelen voor klimaat, biodiversiteit
en ontwikkeling met huidig beleid niet zullen worden gehaald. Het tempo waarin natuur verloren gaat
wordt vóór 2010 niet omgebogen (dit was het oogmerk van de Biodiversiteitconventie) en klimaatverandering
blijft niet binnen veilige grenzen (UNFCC klimaatdoel). Er zal een wereldwijde omslag in
denken en doen van burgers, bedrijven en beleid nodig zijn om deze doelen in ieder geval te benaderen.
Dat zal zich moeten toespitsen op twee elementen. Allereerst op het gebruik van het land. Door de groei
van de bevolking ontstaat druk op het gebruik van het land in het streven naar voldoende voedsel en er is
een toenemend ruimtebeslag door uitbreidende steden en infrastructuur 111 . Een ander element is energie,
klimaat en luchtverontreiniging. De uitstoot van broeikasgassen zal ook na 2020 wereldwijd drastisch
moeten verminderen om het 2°C doel 112 van de EU binnen bereik te houden.
Er is actie van landen nodig, en vooral internationale samenwerking, om de vastgestelde doelen te kunnen
halen. Verwacht kan worden dat de komende jaren (in ieder geval in Europees verband) meer maatregelen
getroffen zullen worden. Daarbij kan gedacht worden aan een verdere uitbreiding en aanvulling van het
Europese emissiehandelssysteem (Emissions Trading System, ETS), maar ook aan het opleggen door de
overheid van aanvullende normen voor hernieuwbare energie, meer energie-efficiënte gebouwen en
voertuigen en energiebesparing. Met nieuwe technologieën op het gebied van energiebesparing,
hernieuwbare energie, kernenergie, kolen met opslag van CO2 moeten emissies van broeikasgassen
worden teruggedrongen.
111 “Planbureau voor de Leefomgeving, Lessen uit mondiale milieuverkenningen, 2008.
112 De EU wil de uitstoot van broeikasgassen in 2020 t.o.v. 1990 met tenminste 30 % hebben teruggedrongen om te voorkomen dat de temperatuur van de aarde
met meer dan 2°C stijgt, wat volgens steeds meer wetenschappers de grens is waarna er geen weg meer terug is.
Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 303

Energie
Toegang tot energiebronnen is van groot belang voor de economische ontwikkeling van een land.
Energiebronnen zijn te onderscheiden in eindige energie (olie, gas, kolen en uranium) en hernieuwbare
of duurzame energie (wind, zon, waterkracht, biomassa en aardwarmte). Ongeveer 86% van de energievoorziening
op aarde bestaat uit eindige energie: 79% uit fossiele brandstoffen (kolen, olie en gas) en 7%
uit nucleaire energie. De hernieuwbare bronnen beslaan ongeveer 14% van de energievoorziening: 11% uit
verbranding van biomassa (hout en afval) en 3% uit de bronnen wind, zon, waterkracht en aardwarmte.
Figuur 5.1.1 Het mondiale energiegebruik naar energiebron 1850-2000
(Darmstadter, 1971, Etemad et al, 1991, IEA, 2003).
De verwachting is dat het energiegebruik wereldwijd per jaar 2-3% zal toenemen. De westerse wereld zal een
beperkte stijging laten zien; in andere landen, vooral in China en India, zal de toename sneller optreden.
Energie zal op zichzelf niet schaars worden. Wel zal de fossiele brandstof aan het eind van deze eeuw
opraken (met uitzondering van kolen) en zal energie dus veel duurder worden. Naar verwachting zal in de
westerse wereld de aandacht daardoor in het begin vooral worden gericht op besparingen en vervolgens
op verbetering van de energie-efficiency van infrastructuur, machines en apparatuur. Ook zal in de westerse
wereld het verbruik verschuiven van olie naar aardgas, omdat aardgas een schonere brandstof is met een
lagere CO2-uitstoot.
Kernenergie maar ook duurzame energie (wind, water, biomassa), zal langzaam blijven groeien. Nieuwe
technologieën als biobrandstof en waterstof als energiedrager zullen verder worden ontwikkeld en later
een (beperkte) toepassing krijgen. Vooralsnog vergen deze innovatieve ontwikkelingen echter aanzienlijke
investeringen. De mate en het tempo waarin duurzame energie zich zal ontwikkelen, is dus voor een groot
deel afhankelijk van de mate van prijsverhoging van de klassieke fossiele energiedragers.
Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 304

Energieverbruik naar type brandstof, 2005
Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 305

Om het EU-doel van 20% hernieuwbare energiebronnen in 2020 op een kosteneffectieve wijze te realiseren,
is grootschalige inzet van biobrandstoffen in de transportsector nodig. Dit lijkt alleen mogelijk door import
van biobrandstoffen op grote schaal. De verwachtingen van de bijdrage van biobrandstoffen aan de
doelstellingen voor 2020 moeten in ieder geval worden getemperd. Als alternatief voor de transportsector
wordt dan ook meer ingezet op zuiniger motoren. Voor de langere termijn is de overgang van eerste naar
tweede generatie biobrandstoffen (die niet geproduceerd zijn in natuurgebieden of op hoogwaardige
landbouwgrond) cruciaal.
Verwachte toename van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen in de EU
Tussenconclusie Energie
Bij de eigen bedrijfsvoering zal Defensie al vrij snel te maken krijgen met sterk stijgende energieprijzen.
Op de korte termijn is energiebesparing en verhogen van de energie-efficiency van roerend en onroerend
goed de meest rendabele aanpak (denk aan spouw- en dakisolatie, HR-ketels, dubbel glas). Defensie maakt
gebruik van handelsgebruikelijke voertuigbrandstoffen waaraan biobrandstof (5,75%) is toegevoegd. Op
de langere termijn ligt aanpassing van de energievoorziening, waardoor de afhankelijkheid van fossiele
brandstoffen vermindert, in de rede (denk aan meer bijmengen biobrandstof, toename aandeel duurzame
energie bij infrastructuur, fuel switch). Binnen het Ministerie van Defensie zijn, als onderdeel van de Defensie
Duurzaamheidsnota 2009, inmiddels studies gestart naar de gevolgen voor Defensie van de voorzienbare
ontwikkelingen op het terrein van energie. Kortheidshalve wordt voor meer informatie hier verwezen naar
de DDN.
Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 306

CO2-uitstoot en klimaatverandering
Het grootste mondiale milieuprobleem is de verandering van het klimaat op aarde. De emissies van
broeikasgassen zijn in de afgelopen decennia toegenomen door de groei van de bevolking en de economie
en het daaraan gekoppelde energie- en ruimtegebruik. Een ander voorbeeld van ernstige verstoring van
natuurlijke kringlopen door menselijke activiteiten is de verdubbeling van de in omloop zijnde hoeveelheid
stikstof- en zwavelverbindingen. Er bestaat inmiddels wetenschappelijke consensus over de natuurlijke
variabiliteit van het klimaat, over het feit dat het klimaat bijna over de hele wereld in snel tempo warmer
wordt en dat dit niet overal op de wereld in hetzelfde tempo gaat.
Figure 1: Observed change in global mean temperature (left) and 2007 surface temperature anomaly
Source: NASA GISS, 2008
Geen overeenstemming is er over de rol van de mens in opwarming van het klimaat. Het Intergovernmental
Panel for Climate Change (IPCC) van de Verenigde Naties en de meerderheid van de wetenschappers in de
wereld zijn er van overtuigd dat de mens (vooral door de uitstoot van kooldioxide bij de verbranding van
fossiele brandstoffen) een belangrijke bijdrage levert aan het broeikaseffect en dat dit tot zeer ongewenste
effecten zal leiden. De Nederlandse regering heeft zich bij het standpunt van de IPCC aangesloten. De
gevolgen van klimaatverandering zijn nu al merkbaar en zullen in de toekomst nog meer toenemen. De
verwachtingen zijn dat in de komende 40 jaar wereldwijd gemiddeld een temperatuurstijging van 1,2 graden
Celsius zal plaatsvinden.
Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 307

Figuur 3.3.2 Concentratie kooldioxide en temperatuurstijging (Bron: Brandes et al., 2000)
Nederland is een klein land dat absoluut gezien slechts weinig bijdraagt aan het mondiale klimaat en
biodiversiteitprobleem. Wel ligt door de relatief hoge welvaart, de CO2-emissie per hoofd van de
Nederlandse bevolking boven het wereldgemiddelde. De broeikasgasemissies door Nederlandse consumptie
zullen in 2040 per hoofd van de bevolking een factor vijf hoger liggen dan nodig is om het 2 gradendoel te
realiseren. Als gevolg van de wereldwijde toename van broeikasgassen en de reductieverplichtingen die
Nederland in het kader van het Kyoto-verdrag op zich genomen heeft, zal daarom het nationale milieubeleid
in de toekomst tot meer maatregelen overgaan om de uitstoot van CO2 te reduceren.
Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 308

Broeikasgasemissie per persoon in de EU-landen, 1990 en 2005
Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 309

Tussenconclusies CO2
Deze maatregelen die genomen zullen worden tegen CO2-emissies zullen ook invloed hebben op
het materieel en de infrastructuur van Defensie. De volgende maatregelen kunnen worden verwacht:
❚ Bijmengen van biobrandstof in de fossiele brandstof;
❚ Aanscherping van de energieprestatie-coëfficiënt voor infrastructuur;
❚ Toename duurzame (wind)energie;
❚ Toename van duurzaam inkopen door de rijksoverheid als voorbeeldfunctie;
❚ Aanscherping milieueisen voor motoren en brandstoffen (Defensie zal plaatsing van roetfilters
op voertuigen en schepen moeten overwegen en in de toekomst wellicht overgaan tot andere
typen motoren en brandstof ).
Een en ander zal voornamelijk financiële gevolgen voor de defensieorganisatie met zich meebrengen.
Klimaatverandering
Het Intergovernmental Panel for Climate Change (IPCC) geeft aan dat als gevolg van de klimaatverandering
ook veranderingen in de neerslaghoeveelheden zullen plaatsvinden. Er wordt niet uitgesloten dat deze
klimaatveranderingen gepaard gaan met heftiger en frequenter optredende extreme weersomstandigheden
zoals zware stormen en wolkbreuken. Op sommige plaatsen zal aanzienlijk meer ( >100 mm/jaar) neerslag
vallen met overstromingen en aardverschuivingen tot gevolg.
Deze effecten worden vooral verwacht in Noord-Amerika, Scandinavië, Siberië, China, Zuidoost-Azië en
Centraal Afrika. Als gevolg van expansie van het oceaanwater en het smelten van de poolkappen en gletsjers
zal de zeespiegel de komende tijd stijgen. Het IPCC schatte deze stijging op 0,09 tot 0,88 m tussen 1990 en
2100, waarbij aanzienlijke regionale verschillen optreden.
Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 310

De rekenmodellen op basis waarvan de zeespiegelstijging wordt berekend, worden steeds nauwkeuriger.
Het KNMI verwacht tot 2100 een stijging van 35 tot 85 centimeter. 113 De door het kabinet ingestelde
Deltacommissie heeft onder leiding van Cees Veerman onderzoek gedaan. 114 Bij zijn aanbevelingen gaat
de commissie ervan uit dat Nederland de komende eeuw rekening moet houden met een grotere stijging
van de zeespiegel dan klimatologen van het KNMI voorzien. De becijferingen van de Deltacommissie
komen uit op 65 tot 130 centimeter. Met een sneller stijgende zeespiegel zijn meer, en radicalere, maatregelen
nodig om Nederland te beschermen tegen overstromingen. Volgens de commissie zijn grootschalige
zandsuppleties aan de Noordzeekust een van de maatregelen die Nederland de komende eeuw
water snoodbestendig maken.
Figuur 4.3.4 Trend 1900-2000 in de zeespiegel voor de kust van Nederland (Bron: RIKZ, 2000)
Tussenconclusie klimaatverandering
Het is nog niet duidelijk wat de stijging van de zeespiegel (en van eventuele zandsuppleties) op de langere
termijn voor gevolgen heeft voor de aan de kust liggende Defensie-inrichtingen (oefenterrein en schietbaan
Marnewaard, Schietrange de Vliehors, de schietinrichtingen Petten en Erfprins). Verplaatsing van de
Defensielocaties is in het verleden vaker onderzocht. De conclusie luidde in bijna alle gevallen dat de
inspanningen om deze activiteiten elders onder te brengen onevenredig hoog zijn.
Het toegenomen risico dat klimaatverandering met zich zal meebrengen in de komende jaren (denk aan
overstromingen, hittegolven, stormen, bosbranden), kan gevolgen hebben voor de inzet van de krijgssmacht
als bijstand- en steunverlener van de civiele autoriteiten (civiel – militaire samenwerking), zowel
nationaal als internationaal. In eigen land zullen door klimaatverandering o.a. vaker bosbranden en
wateroverlast gaan plaatsvinden, waarbij de hulp van Defensie kan worden ingeroepen. Zo zijn luchtmachthelikopters
in het verleden al meerdere malen ingezet bij het blussen van branden. In 2007 werden drie
helikopters ingezet in Griekenland bij het bestrijden van grote bosbranden. In 2005 gebeurde dit met twee
toestellen in Portugal. Ook in Nederland zijn de helikopters eerder ingezet voor het blussen van branden.
In december 2005 is voor de invulling van een meer structurele rol na rampen voor Defensie in samenwerking
met het Ministerie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het project Intensivering Civiel
Militaire Samenwerking opgezet. Naast klimaatverandering is ook de aantasting van de ozonlaag een
113 www.knmi.nl/kenniscentrum/ipcc_2007/zeespiegelstijging
114 www.deltacommissie.com
Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 311

potentiële wereldwijde milieubedreiging. De afbraak van deze atmosferische laag, die schadelijke ultraviolet
straling uitfiltert, door chloorfluorkoolwaterstoffen (CFK’s, HCFK’s en halonen) is twintig jaar geleden
ontdekt. In 1987 is een internationale overeenkomst getekend om de afbraak van de ozonlaag te stoppen,
het Montreal Protocol. De Europese Unie heeft in 2000 dit protocol uitgewerkt en aangescherpt in de
Europese Verordening betreffende de ozonlaagafbrekende stoffen. De productie en import van CFK’s in
EU-landen is sinds 1 januari 1995 verboden. Voor halonen en HCFK’s zijn beperkende maatregelen opgelegd.
De EU-verordening is omgezet in nationale wetgeving, namelijk het Besluit ozonlaagafbrekende stoffen
(2003). Tegen 2010 wordt een nieuwe EU verordening op het gebied van ozonlaagafbrekende stoffen
verwacht. Voor halonen worden uitfaseringsdata genoemd van 2017 tot 2030. De Montreal – afspraken en
de vertaling daarvan in de Nederlandse wetgeving raken Defensie verder bij het gebruik van oplosmiddelen,
koelinstallaties en brandblusmiddelen. De uitvoering van de uitfasering van de bewuste ozonlaagaantastende
stoffen is al in gang, maar de uitvoeringsdata die de EU heeft gesteld zijn erg ambitieus voor
de militaire sector.
Natuur en biodiversiteit
Als gevolg van temperatuursverandering, toenemende wereldbevolking, stijgend energiegebruik en het
kappen van bossen neemt de druk op de natuur en de biodiversiteit (soortenrijkdom) toe. Als gevolg
daarvan zal de biodiversiteit in de wereld afnemen. Een maat hiervoor is de Ecologische Kapitaal Index
(UNEP): de gehele voorraad planten- en diersoorten in een bepaald gebied, elk met zijn eigen aantal en
verspreiding ten opzichte van een referentiesituatie: 100% staat voor een wereld met alleen natuurlijke
ecosystemen. Tussen 1995 en 2030 wordt verwacht dat het ecologisch kapitaal afneemt van 65% van de
referentiesituatie tot 58%, met grote regionale verschillen.
Figuur 6: In vrijwel alle regio's neemt de biodiversiteit in de komende 30 jaar verder af
Bron: Nationale Milieuverkenning 5, RIVM
Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 312

Doordat klimaatgordels zich naar het noorden verplaatsen, krijgt Nederland het klimaat dat nu in Midden-
Frankrijk heerst met de daarbij behorende flora en fauna. De effecten van klimaatverandering zijn in de
natuur in Nederland al waar te nemen:
❚ planten en dieren verhuizen noordwaarts;
❚ de lente begint vroeger;
❚ relaties in voedselketens raken verstoord;
❚ voedselketens in de Noordzee en Waddenzee veranderen aan de basis (het plankton)
met negatieve gevolgen voor de vis- en vogelstand.
In zijn algemeenheid zal de biodiversiteit afnemen omdat kwetsbare plant- en diersoorten de klimaatverandering
niet kunnen volgen en verdrongen zullen worden door sterkere, meer algemeen voorkomende
soorten. Wereldwijd, maar vooral in de dichtstbevolkte gebieden, lijden diersoorten en ecosystemen onder
versnippering van hun habitats. Dit onderwerp, dat zich op het snijpunt van ruimtelijke ordening, milieu
en natuurbeleid bevindt, is acuut in Nederland. Indien voor een bepaalde soort een leefgebied te klein
wordt, sterft het uit. Daarmee verdwijnt een element uit het ecosysteem waardoor het hele systeem zich
opnieuw moet instellen. Meestal gaat het systeem dan naar een ‘lager’ niveau en neemt de soortenrijkdom
af. De EU streeft naar een ecologisch ruimtelijk netwerk (ook op zee) om deze negatieve ontwikkeling te
keren. Een groot aantal militaire oefenterreinen in Nederland ligt in deze, op de Europese Vogel- en
Habitatrichtlijnen gebaseerde, Natura 2000-gebieden. In Nederland is daarnaast de Ecologische Hoofdstructuur
vastgesteld, waaronder de meeste Natura 2000-gebieden vallen en waarin dus ook een deel van
de militaire oefenterreinen is gelegen.
De natuur in Nederland is in de loop van vele jaren langzaam achteruit gegaan. Sinds 1990 zijn de omstandigheden
in de natuurgebieden iets verbeterd maar deze gunstige ontwikkeling is de afgelopen vijf jaar
afgevlakt of tot stilstand gekomen. Sommige soorten in Nederland, waar het minder mee gaat, gaan verder
achteruit of verdwijnen zelfs uit Nederland. Soorten die minder hoge eisen stellen aan hun leefgebied,
herstellen zich enigszins in de natuurgebieden. 115 Dit alles is niet verwonderlijk in een klein land dat
behoort tot de dichtst bevolkte landen ter wereld, met een intensief ruimtegebruik voor woningbouw,
bedrijven terreinen en infrastructuur en de hoogste snelwegennetdichtheid van Europa. Ook kent
Nederland een hoogproductieve landbouw, waardoor meststoffen in het milieu komen en waarvoor
verlaging van de grondwaterstand wordt gevraagd. Bovendien oefent het veranderende klimaat invloed uit
op de natuur.
Over het geheel genomen is de afname van de biodiversiteit in Nederland in de afgelopen jaren niet tot
staan gebracht. De doelstellingen 116 voor 2010, het ijkjaar voor het Verdrag Inzake Biodiversiteit (CBD),
lijken niet gehaald te worden. Doel van het Nederlandse natuurbeleid is om de achteruitgang van de
resterende Nederlandse natuur te stoppen of om te buigen door verbetering van de milieucondities,
verwerving van grond, inrichting van natuurgebieden en beheermaatregelen. Ten behoeve van de natuur
zouden extra inspanningen moeten worden gedaan voor bijvoorbeeld de realisatie van de Ecologische
Hoofdstructuur. Dit alles staat echter onder druk van verstedelijking en van ontwikkelingen in de landbouw.
Het kabinet in heeft in het nieuwe beleidsprogramma ‘Biodiversiteit werkt: voor natuur, voor mensen, voor
altijd’ een aantal beleidsprioriteiten benoemd voor de komende periode (2008-2011). Voor biodiversiteit
betreft dit:
❚ handelsketens en biodiversiteit: verduurzaming van handel in hout, soja, palmolie, biomassa en veen;
❚ betalen voor biodiversiteit’: de ‘gebruiker’ betaalt;
❚ biodiversiteit werkt: het actiever benutten van ecosysteemdiensten, onder meer in de landbouw;
❚ ecologische netwerken: het creëren van ecologische netwerken in binnen- en buitenland;
❚ mariene biodiversiteit: behoud en duurzaam gebruik van biodiversiteit van zeeën en oceanen.
115 Zie Natuurbalans 2008, Planbureau voor de leefomgeving, 2008
116 Nederland heeft afspraken uit het Biodiversiteitsverdrag vertaald in het doel om in 2020 de condities van instandhouding voor alle in 1982 van nature in ons
land voorkomende soorten zeker te hebben gesteld. Tevens streeft Nederland er naar om per 2010 de achteruitgang van biodiversiteit te hebben gestopt.
Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 313

Het kabinet zal nadruk blijven leggen op de realisatie van de Natura 2000-gebieden en de EHS.
Maatregelenpakketten in Natura 2000-beheerplannen moeten op termijn bijdragen aan een gunstige
staat van instandhouding. Zo zal er aandacht zijn voor depositie van ammoniak en voor verdroging
aandacht. Voor specifieke soorten wil het kabinet aanvullende instandhoudingsmaatregelen treffen
(leefgebiedenbenadering). 117 Ook op de Noordzee worden door het kabinet gebieden met een bijzonder
belang voor biodiversiteit aangewezen. In het Integraal Beheerplan Noordzee 2015 (IBN 2015) zijn deze
gebieden geïdentificeerd.
Tussenconclusie natuur en biodiversiteit
Geconstateerd kan worden dat in de nabije toekomst er een beleidsintensivering zal plaatsvinden ter
bescherming van de natuur. Naar verwachting zal in de toekomst de druk vanuit de maatschappij op
Defensie toenemen om activiteiten op oefen- en schietterreinen en in laagvlieggebieden, die van oudsher
veelal in natuurgebieden liggen, zoveel mogelijk te beperken. Defensie ondervindt deze druk al enige jaren.
Nu al worden er door Defensie mitigerende maatregelen genomen zoals het aanpassen van oefeningen in
omvang, plaats en tijd (bijvoorbeeld het rekening houden met vogeltrek, met zogende zeehonden, paartijd
etc.). Als toenemend probleem wordt ervaren dat door bezuinigingen in eerdere jaren, er een groot aantal
(oefen)locaties is afgestoten. Defensie beschikt slechts over één schietrange voor de luchtmacht, één
schietkamp voor artillerie, één schietkamp voor infanterie. Indien, om welke reden dan ook, een locatie
niet beschikbaar is, heeft Defensie weinig uitwijkmogelijkheden binnen Nederland. De activiteit dient
uitgesteld te worden of in het buitenland plaats te vinden.
Zeker het uitvoeren van nieuwe activiteiten en nieuwe soorten van gebruik (ander materieel, andere wijze
van oefenen) zal op toenemend verzet stuiten. Het steeds verder uitbreidende systeem van natuurwetgeving
en het toenemende aantal beschermingszones, natuurmonumenten, groene gebieden, beschermde
gezichten, en stiltegebieden speelt hierbij een belangrijke rol. In deze systematiek wordt bestaand gebruik
doorgaans nog wel gedoogd. Maar de instroom van nieuw materieel, nieuwe oefen- of trainingsmethoden
of intensiveringen van bepaalde activiteiten, zal doorgaans alleen mogelijk zijn indien als eventuele
schadelijke effecten voor de natuur vooraf met zekerheid kunnen worden uitgesloten, of verzekerd is dat
oefeningen in het buitenland mogelijk zijn. In dit verband kan worden gedacht aan de vervanging van de
F-16 door een nieuw jachtvliegtuig. Sommigen betogen dat een mogelijk grotere geluidsuitstoot van het
nieuwe jachtvliegtuig een drempel kan zijn voor het gebruik van dit vliegtuig boven beschermde natuurgebieden.
Of dit daadwerkelijk zo is kan nu nog niet worden vastgesteld, omdat daarvoor de concrete
omstandigheden doorslaggevend zijn. Echter, dat dit probleem nu al wordt opgeworpen toont aan dat
de (oefen-) behoeften van Defensie in de toekomst niet zonder meer verwezenlijkt kunnen worden.
117 Kabinetsreactie op de natuurbalans, brief van de Minister van LNV aan de Tweede Kamer d.d. 12 september 2008
Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 314

Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 315

Ruimte
De veranderingen in de ruimte worden nog steeds in belangrijke mate bepaald door maatschappelijke
ontwikkelingen. Hier worden kort de belangrijkste maatschappelijke ontwikkelingen en ruimtelijke
veranderingen in Nederland sinds 1960 geschetst en de trend voor de toekomst aangegeven.
Een aantal maatschappelijke factoren is maatgevend geweest voor de verandering van het gebruik van de
ruimte: de toename van de mobiliteit, de economische ontwikkeling en de demografische groei, en hun
onderlinge wisselwerking. 118
Een belangrijke oorzaak van ruimtelijke veranderingen is de demografie. Kort na de Tweede Wereldoorlog
kende Nederland 10 miljoen inwoners. In 1970 waren er 13 miljoen inwoners en op dit moment zelfs meer
dan 16 miljoen. Het aantal woningen kent hierdoor eveneens een enorme groei: van nog geen 3 miljoen
in de jaren zestig naar meer dan 6 miljoen in de jaren negentig. De ruimtelijke ordening heeft in de tweede
helft van de vorige eeuw in het teken van het oplossen van het woningtekort gestaan.
Een andere reden voor een gewijzigd ruimtegebruik is de economie. Tijdens de afgelopen decennia is de
economie voort durend gegroeid. De individuele consumptie is in de loop der jaren sterk gestegen (van
180 miljard in 1987 naar 275 miljard in 2005). Ook de aard van de economie is sterk veranderd. De landbouw
is afgenomen ten opzichte van de industrie en later van de dienstverlening.
De mobiliteit vormt de derde oorzaak van ruimtelijke veranderingen. Door de toegenomen welvaart en
de beschikbare technologie is die mobiliteit de afgelopen decennia enorm vergroot. Het autobezit in
Nederland is toegenomen. In 2004 reisden Nederlanders in totaal 95 miljard kilometer per auto als
bestuurder en nog eens 54 miljard kilometer als passagier. Dat is drieduizend keer meer dan in 1950.
Tussen 1983 en 2005 nam het totaal binnenlands goederentransport over de weg toe van 333 naar 537
miljoen ton per jaar (CBS). Deze toename van mobiliteit kon alleen plaatsvinden dankzij een uitbreiding
van de wegcapaciteit. Ten opzichte van 1965 liggen er in 2004 meer dan vier keer zoveel kilometers
autosnelweg en heeft Nederland de hoogste snelwegdichtheid van Europa. 119
De wisselwerking tussen deze oorzaken heeft gevolgen voor de ruimte in Nederland. Mensen gaan op
grotere afstand van de werkplek te wonen, op verdere afstand van de stad. Ook bedrijven kunnen zich meer
spreiden. Platteland en natuur krijgen een meer recreatieve functie, de bewoners van het platteland leven
steeds minder van de landbouw maar zijn steeds vaker forensen, nieuwe centra verschijnen buiten de
oorspronkelijke stad. Er is sprake van een zeker suburbanisatie. In Nederland is de ruimteclaim voor
bebouwing tot 2020 ongeveer 4000 km2. Dit zal ten koste gaan van landbouwgrond en natuurterreinen.
Naast een aanzienlijke verdichting van de bebouwing in stedelijke gebieden (o.a. door het volbouwen van
open ruimten) zal er ook een aanzienlijke hoeveelheid woningen in het landelijke gebied gebouwd worden.
De concentratie van de werkgelegenheid in het westen van Nederland neemt in de toekomst nog verder toe.
Daarnaast zal er zich meer bedrijvigheid vestigen langs de uitvals(snel)wegen van de kernen in de Randstad.
Door groeiende verstedelijking en toenemend verkeer en vervoer komt het landelijk gebied onder druk
te staan. Dit zal leiden tot een verdergaande afname van landbouwgronden. Kortom de scheiding tussen
stad en land is aan het verdwijnen. Veel gebieden krijgen steeds meer een multifunctionele functie. Deze
ruimtelijke drukte heeft gevolgen voor de positie van Defensie. Van oudsher lagen de terreinen en gebieden
van het ministerie van Defensie op de zogeheten ‘woeste gronden’. Gebieden die uitsluitend of voornamelijk
voor militaire doeleinden werden gebruikt en weinig interessant waren voor anderen. Door de
hierboven geschetste ontwikkelingen komt het steeds vaker voor dat defensie activiteiten samenvallen met
andere activiteiten en dat dit met elkaar interfereert. Deze trend zal zich in de toekomst naar verwachting
verder voortzetten.
118 De staat van de ruimte 2007, Ruimtelijk Planbureau
119 Ruimtemonitor 2004, Ruimtelijk Planbureau
Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 316

Ter illustratie van de samenloop tussen Defensieactiviteiten en andere ruimtelijke belangen kunnen een
aantal (actuele) ontwikkelingen worden genoemd.
Luchthavens
Sinds de jaren negentig kenmerkt de luchtvaart in Noordwest-Europa zich door een groei van goedkope
luchtvaartmaatschappijen. Dit heeft geleid tot een forse toename van het aantal vluchten en passagiers, ook
op regionale luchthavens. Ook in Nederland is dit het geval, bijvoorbeeld op de luchthavens van Rotterdam
en Eindhoven. Dit wordt gezien als een nieuwe kans voor de regionale luchthavens, met positieve gevolgen
voor de economie van de luchthaven en van de regio. Uit verkenningen van het Ruimtelijk Planbureau
komt naar voren dat de groei van de luchtvaart in Nederland naar verwachting zal doorzetten, maar dit is
uiteraard mede afhankelijk van de economische omstandigheden. Het rijksbeleid voor mainport Schiphol
wordt gehandhaafd. Om Schiphol (beperkt) te kunnen laten groeien waarbij de geluidsbelasting voor
omwonenden niet onaanvaardbaar mag toenemen, is een mogelijke oplossing gevonden in het uitplaatsen
van low cost carriers, zakenvluchten, intra-Europese en vakantiebestemmingen naar bijvoorbeeld de
regionale luchthavens als Lelystad Airport en de militaire luchthaven Eindhoven.
Het kabinet heeft een advies dat oud-Commissaris der Koningin Hans Alders heeft uitgebracht overgenomen
en heeft bepaald dat tot en met 2020 ruimte op regionale luchthavens (waaronder Eindhoven en Lelystad)
wordt gecreëerd voor een 70.000-tal niet-mainportgebonden vliegtuigbewegingen. Ondanks dat daarbij
bepaald is dat de status van Eindhoven als militaire luchthaven onveranderd zal blijven en dat de
ontwik keling van Eindhoven niet ten koste zal gaan van de Nederlandse militaire functies, blijkt uit deze
ontwikkeling dat er potentieel sprake is van verdringing van militaire activiteiten. Ook marinevliegkamp
De Kooy kent als sinds jaren een toenemend civiel medegebruik. Dit heeft uiteraard gevolgen voor de
beschikbare geluidsruimte. In het verlengde hiervan ligt de situatie rondom de plaats Schinveld (gemeente
Onderbanken) waar het gebruik van de AWACS-basis Geilenkirchen grote weerstand heeft opgeroepen.
De conflictsituatie tussen wonen en vliegen leidt ertoe dat de druk op Defensie om ruimte te maken voor
andere belangen toeneemt. Dergelijk situaties zullen naar verwachting komende decennia toenemen.
Overigens gaat het niet uitsluitend om geluidsoverlast. Bij (militaire) vliegbases gelden er veiligheidszones
voor het vliegverkeer rondom en in het verlengde van start- en landingsbanen. Deze gebieden kunnen zich
uitstrekken in een cirkel met een straal van 6 km. Door het nog steeds toenemen van de (woon)bebouwing
in ons land komt die bebouwing in bepaalde gevallen dichter bij bestaande veiligheidszoneringen. De druk
op Defensie om ruimte te maken voor bebouwing zal de komende decennia toenemen. Behalve een
mogelijke belangentegenstelling met woon- en werksituaties is er ook een potentieel spanningsveld
met de natuurdoelstellingen.
Windmolenparken
Een jaar geleden heeft het kabinet, in navolging va de EU, een ambitieus klimaatprogramma opgesteld,
waarin wordt uitgegaan van een forse energiebesparing (2% per jaar tot 2020) en een hoge doelstelling voor
duurzame energie (20% in 2020). Een van de elementen daaruit is de uitbreiding van windenergie op
land. 120 Hierbij probeert men nieuwe en hogere windmolens zoveel mogelijk bij elkaar te plaatsen. Dat kan
bijvoorbeeld bij bedrijventerreinen, bij industrieterreinen en langs al bestaande infrastructuur als snelwegen.
Om verrommeling van het landschap te voorkomen, wil men rekening houden met kwetsbare en
waardevolle landschappen. Dergelijke windmolenparken, maar ook andere hoogbouwprojecten, kunnen
echter ook conflicteren met het ruimtegebruik van Defensie bij het gebruik van radar, en in vlieg- en
schietgebieden. Er bestaat een reeks radarstations waarmee een radarbeeld van het Nederlands luchtruim
wordt opgebouwd voor de beveiliging van het nationale luchtruim en voor de veilige afhandeling van het
militaire en het burgerluchtverkeer. Objecten in de omgeving kunnen resulteren in een verstoring van het
radarbeeld. Defensieradarapparatuur kan dus een complicerende factor zijn voor de realisatie van de
ambities van het kabinet op het gebied van windenergie. Om die reden staat er druk op Defensie om het
gebruik van deze apparatuur aan te passen. Bij de begrotingsbehandeling van VROM is de motie-Vermeij c.s.
(Kamerstuk 31700-XI, nr. 30) ingediend waarin wordt verzocht te zoeken naar technische oplossingen ter
120 Project Schoon en Zuinig, VROM , 2007
Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 317

vermindering van radarverstoring om meer ruimte te bieden aan hoogbouw, duurzame energie-initiatieven
en het overige beleid uit de Nota Ruimte. De minister van VROM heeft laten weten dat zij deze motie
beschouwt als ondersteuning van het kabinetsbeleid.
In het Nationaal Waterplan (een structuurvisie op basis van de Wet ruimtelijke ordening) is het voornemen
van het kabinet opgenomen voor de realisatie van 6000 megawatt windenergie op de Noordzee. Op de
Noordzee is sprake van een ruimtegebrek door een veelheid aan activiteiten waaronder olie en gaswinning,
zand en schelpenwinning, scheepvaart, visserij, pijp en kabelleidingen, en de aanwezigheid van natuurgebieden,
militaire oefengebieden, wrakken en archeologische locaties. Het is moeilijk om een geschikte
locatie te vinden voor een nieuwe activiteit zoals de aanleg van grote windmolenparken. Eén van de opties
die daarbij aan de orde is, resulteert mogelijk in een noodzakelijke verplaatsing van het (luchtmacht)
oefengebied EHD 42. Er bestaat dus enige druk om defensieactiviteiten te verplaatsen ten faveure van
windenergie projecten. Deze druk zal naar verwachting ook in de toekomst blijven bestaan.
Natuurgebieden
Omdat ruimte in Nederland schaars is, wil het kabinet op het gebied van ruimtelijke planning activiteiten
zoveel mogelijk bundelen in bestaand bebouwd gebied en verrommeling tegengaan. Uitgangspunt is dat
het karakteristieke Nederlandse landschap en de bijzondere natuurgebieden aandacht en bescherming
verdienen. In 2018 zou de Ecologische Hoofdstructuur (EHS, een samenhangend netwerk van natuurgebieden
in Nederland) kwantitatief gerealiseerd moeten zijn. En in 2015 moet tevens voldaan zijn aan
Europese verplichtingen op het gebied van natuur (Natura 2000). Omdat een deel van de Nederlandse
militaire oefenterreinen is gelegen in Ecologische hoofdstructuur en in Natura 2000-gebieden, zal in de
toekomst de druk vanuit de maatschappij op Defensie toenemen om activiteiten op oefen- en schietterreinen
en in laagvlieggebieden, zoveel mogelijk te beperken. Zeker het uitbreiden van de huidige situatie
met nieuwe soorten van gebruik zal op toenemend verzet stuiten.
Tussenconclusie ruimte
De ruimtelijke drukte heeft gevolgen voor de positie van Defensie. Het komt steeds vaker voor dat Defensie
activiteiten samenvallen met andere activiteiten en dat dit ruimtelijk gezien met elkaar botst. Deze trend
zal zich in de toekomst naar verwachting verder voortzetten. Daarbij lijkt er bij Defensie een toegenomen
behoefte te bestaan om te oefenen en trainen buiten de specifiek aangewezen militaire oefenterreinen.
Dit wordt veroorzaakt door een veranderende manier van operationeel optreden: in toenemende mate
dient urban warfare te worden beoefend in plaats van het uitvechten van massale conflicten in onbewoond
gebied. Ook in verband met het toegenomen joint optreden moet vaker geoefend worden waarbij bijvoorbeeld
transporten vanuit de lucht worden beveiligd. Voor dergelijke oefeningen zijn andere omstandigheden
vereist dan op de ‘klassiek’ ingerichte oefenterreinen. Ook ander vormen van gebruik (onbemande
vliegtuigen) kunnen in de toekomst wellicht ook ruimtegebruik vragen. Het verdient aanbeveling om deze
behoefte in kaart te brengen met het oog op het ruimtegebruik van Defensie in Nederland.
Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 318

Ruimte en milieu – Ontwikkelingen op het gebied van milieu en omgeving 319

3.
Gevolgen van de
ontwikkelingen op
regelgeving in Europa
en Nederland
Wereldwijd is het besef toegenomen dat ons handelen van invloed is op de verandering van het klimaat
en de kwaliteit van het milieu. Dit heeft de afgelopen decennia tot verschillende mondiale en regionale
verdragen geleid, die ook Nederland heeft geratificeerd. Deze verdragen bepalen de kaders voor ons
handelen. Milieubeleid is ook steeds meer Europees beleid. Ongeveer 80% van de regelgeving op het gebied
van natuur en milieu komt uit Brussel. De afgelopen jaren hebben de ontwikkelingen op het gebied van
milieu en omgeving geleid tot meer en strengere (Europese) regelgeving die direct of indirect invloed heeft
op activiteiten van Defensie. De verdragen, richtlijnen en protocollen worden omgezet in Nederlandse
wetgeving of beleid. Nederland, en dus ook Defensie, heeft daarmee slechts een beperkte beleidsvrijheid.
Ook binnen de NAVO komt steeds meer aandacht voor het milieu en natuur.
Bestuurlijk kader
In het Beleidsprogramma 2007 – 2011 pleit het Kabinet pleit voor een actieve internationale en Europese
rol van Nederland. Onderdeel daarvan is een moderne krijgsmacht die wereldwijd ingezet kan worden in
grotere en kleinere crisisbeheersingsoperaties en bij het opbouwen van veiligheidsorganisaties in landen
die we daarin willen ondersteunen. Tegelijkertijd wil Nederland een voortrekkersrol spelen in de strijd
tegen wereldwijde milieuproblemen, zoals klimaatverandering en biodiversiteitverlies. Bijvoorbeeld door
actief bij te dragen aan het tot stand komen van nieuwe ambitieuze internationale klimaatdoelstellingen
voor na 2012, vergaande CO2-reducties, behoud van biodiversiteit door bescherming van waardevolle
gebieden en realisatie van ecologische netwerken. De ambities op het gebied van milieu werken door in
de dagelijkse praktijk. In de bouw wordt ingezet op innovatie en op aanscherping van bestaande normen.
Nieuwe gebouwen moeten vanaf 2020 energieneutraal worden opgeleverd. Het kabinet kiest voor verdere
ontwikkeling van windenergie zowel op land als op zee. In de verkeers- en vervoerssector komen strengere
Ruimte en milieu – Gevolgen van de ontwikkelingen op regelgeving in Europa en Nederland 320

normen die leiden tot minder CO2-uitstoot. Ook de Rijksoverheid zelf moet zo spoedig mogelijk klimaatneutraal
zijn via energiebesparing en de inkoop van duurzame energie. Daarnaast wil de overheid vanaf
2010 duurzaamheid als zwaarwegend criterium meenemen in al haar aankopen, van dienstauto’s en
catering tot grond-, weg- en waterbouw. In 2010 moet een zo groot mogelijk deel van de ruim 40 miljard
aan jaarlijkse overheidsbestedingen duurzaam worden ingekocht of aanbesteed. Omdat ruimte in
Nederland schaars is, wil het kabinet op het gebied van ruimtelijke planning activiteiten zoveel mogelijk
bundelen in bestaand bebouwd gebied en verrommeling tegengaan. Het karakteristieke Nederlandse
landschap en de bijzondere natuurgebieden verdienen aandacht en bescherming. In 2011 moeten groene
gebieden gerealiseerd zijn, het platteland vitaler en dynamischer zijn en meer worden geïnvesteerd in
natuurgebieden zodat de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) in 2018 kwantitatief is gerealiseerd. In 2015
moet tevens voldaan zijn aan Europese verplichtingen op het gebied van natuur (Natura 2000).
Juridisch kader en regelgeving
De krijgsmacht staat midden in de samenleving en maakt daar, ook wat betreft regelgeving, integraal deel
van uit. Voor de krijgsmacht gelden in beginsel dezelfde regels gelden als voor ieder ander. Tegelijkertijd
neemt de krijgsmacht vanwege haar specifieke taken en middelen een bijzondere positie in die samenleving
in, die kan leiden tot een noodzaak om de krijgsmacht tijdelijk of permanent, geheel of gedeeltelijk uit
te zonderen van toepassing van (onderdelen) van regelgeving. De afgelopen jaren is veel nationale wet-
en regelgeving, bijvoorbeeld op het gebied van natuur en milieu, aangescherpt als gevolg van Europese
ontwikkelingen en besluiten.
De krijgsmacht heeft zich steeds aan deze ontwikkelingen aangepast. Voorbeelden daarvan zijn het
verplaatsen van grootschalige militaire oefeningen, schietoefeningen en laagvliegactiviteiten naar
buitenlandse oefengebieden. Ook op het gebied van het gebruik van gevaarlijke stoffen heeft Defensie zich
aangepast aan een aanscherping van regelgeving. Toch kunnen op het gebied van regelgeving een aantal
zaken als potentieel knelpunt worden bestempeld. Een groot deel van de militaire oefenterreinen is op
grond van Europese regelgeving aangemerkt als Vogel- of Habitat richtlijn gebied (EU richtlijn 79/409/EEG
respectievelijk 92/43/EEG). Dit heeft tot gevolg dat deze gebieden onder een streng beschermingsregime
vallen. Militaire activiteiten als laagvliegen of schieten worden hierdoor bemoeilijkt. Hoewel Defensie
doorgaans al vele tientallen jaren lang gebruiker en beheerder is van deze gebieden zullen de defensieactiviteiten
voortdurend worden getoetst aan de Natuurbeschermingswet 1998 (Nb-wet) om te bezien of
zij (ongewijzigd) kunnen worden voorgezet. Bij incidentele of nieuwe defensie activiteiten moet een aparte
Nb-wetvergunning worden aangevraagd. Door de formele procedures die hiervoor doorlopen moeten
worden, zijn ad hoc oefeningen (bijvoorbeeld ten behoeve van uitzendingen) lastiger te realiseren.
Het steeds verder uitbreidende systeem van natuurwetgeving en het toenemende aantal beschermingszones,
natuurmonumenten, groene gebieden, beschermde gezichten, en stiltegebieden spelen dus een
belangrijke rol. In deze systematiek wordt bestaand gebruik doorgaans nog wel gedoogd. Maar de instroom
van nieuw materieel, nieuwe oefen- of trainingsmethoden of intensiveringen van bepaalde activiteiten,
zal doorgaans alleen mogelijk zijn indien als eventuele schadelijke effecten voor de natuur vooraf met
zekerheid kunnen worden uitgesloten. In de praktijk wordt al geanticipeerd op deze regelgeving bij het
plannen van oefen activiteiten. Daardoor wordt de oefening soms reeds op voorhand beperkter opgezet
dan vanuit operationeel oogpunt wenselijk is. De oefenterreinen worden dan vaak ook in militair opzicht
‘minder waard’ omdat niet meer met alle middelen, op alle gewenste tijden en in alle gewenste vormen
kan worden geoefend.
De komende jaren zal een soortgelijke ontwikkeling plaats vinden ten aanzien van de Noordzee. Een deel
van de Kustzee, het Friese Front, de Klaverbank en de Doggersbank zullen worden aangewezen als speciale
beschermingszone als bedoeld in de Vogel- en Habitatrichtlijn en als Marine Protected Area in het kader van
het OSPAR-verdrag. Om het Europees rechtelijk beschermingsregime van de Vogel- en Habitatrichtlijn om
Ruimte en milieu – Gevolgen van de ontwikkelingen op regelgeving in Europa en Nederland 321

te zetten in Nederlandse wetgeving, wordt het toepassingsbereik van Natuurbeschermingswet 1998 en de
Flora Faunawet over de gehele Exclusieve Economische Zone uitgebreid. Hoewel het de bedoeling is dat
bestaand gebruik op de Noordzee kan worden voortgezet, is het niet onmogelijk dat een aantal defensieactiviteiten
(zoals vliegen, varen, schieten, explosieven- en mijnopruiming, sonargebruik etc.) ter discussie
komt te staan.
Overigens biedt de Nb-wet de mogelijkheid om, als er mogelijk significante gevolgen kunnen optreden,
tóch een vergunning te verlenen op grond van dwingende redenen van openbaar belang waarbij compenserende
maatregelen moeten worden genomen. Overigens moet daarbij worden aangetekend dat de
milieu- en natuurwetten in alle EU-landen min of meer hetzelfde zijn. Uitwijken naar andere gebieden
in Europa is dan ook maar in beperkte mate mogelijk. Echter, in dichtbevolkte landen zullen de regels als
veel knellender worden ervaren dan in dunbevolkte landen.
Op het gebied van Milieuregelgeving zijn ook een aantal effecten op defensieactiviteiten te onderkennen.
Een voorbeeld is het dossier luchtkwaliteit. Fijn stof leidt tot aantasting van de luchtwegen, longkanker en
hart- en vaatziekten. De Europese normen kunnen gevolgen hebben voor Defensie. Defensie draagt bij aan
de productie van fijn stof door gebruik van fossiele brandstoffen en munitie en zal dan ook inspanningen
moeten leveren om deze emissies te beheersen. Plaatsing van roetfilters op voertuigen en schepen wordt
inmiddels overwogen. Daarnaast zal in de toekomst verder onderzoek naar andere typen motoren en
brandstof moeten plaats vinden. De emissies van de verzurende stoffen NOx, SO2, NH3 en VOS halen de
doelen voor 2010 niet en nemen daarna zelfs weer in beperkte mate toe. Deze emissies ontstaan in het geval
van Defensie voornamelijk door het gebruik van fossiele brandstoffen in infrastructuur en roerend goed en
het gebruik van oplosmiddelen. Aanscherping van de emissienormen in de toekomst is te verwachten.
Ook waarneembaar is een beleidsintensivering om het gevaar van milieugevaarlijke stoffen te verminderen.
Dit beleidsterrein, dat op het snijvlak van milieu en arbeidsomstandigheden opereert, heeft voor Defensie
zeker gevolgen. Vooral bij de aanschaf van infrastructuur materieel, munitie en hulpstoffen zal er scherp
gelet moeten worden op de milieu- en arboaspecten van alle gebruikte stoffen en materialen. Het is niet
uit te sluiten dat dit tot hogere aanschafkosten of researchkosten zal leiden. Vanuit de Rijksoverheid wordt
in toenemende mate ingezet op duurzaam inkopen; op dit moment vallen daar al bepaalde categorieën
producten onder zoals dienstauto's, kantoormeubilair en elektriciteit. De rijksdoelstelling is dat in 2010
door het Rijk 100% duurzaam wordt ingekocht, tenzij er zwaarwegende redenen zijn hiervan af te wijken.
In een aantal gevallen is het niet moeilijk om aan de gestelde eisen te voldoen, de extra maatregelen
hebben uitsluitend financiële gevolgen. Bijvoorbeeld, de installatie van zuiveringsinstallaties en roetfilters
of de vervanging van tinhoudende verfsystemen voor marineschepen door andere verfsystemen. Een aantal
van deze maatregelen worden zo normaal gevonden dat die kosten niet meer apart zichtbaar worden
gemaakt als milieukosten. Ooit is berekend dat milieubeleid Nederland als geheel 2-3 % van het BBP kost.
Indien we dit percentage ook voor Defensie zouden aanhouden, dan komt dit op een bedrag van € 175 mln.
op jaarbasis. Het is echter onmogelijk om deze ‘verborgen’ kosten bij Defensie naar boven te halen, niet in
de laatste plaats omdat deze kosten nooit zijn gedefinieerd. Afvalkosten bijvoorbeeld tellen bij Defensie
niet als milieukosten.
Op het gebied van milieu en duurzaamheid heeft Defensie in de Defensie Duurzaamheidsnota 2009 haar
beleid vastgelegd. Uitgangspunt is dat aan wet- en regelgeving wordt voldaan en het Rijksbeleid wordt
uitgevoerd. Hierbij geldt als randvoorwaarde dat het primaire doel van de defensieorganisatie, namelijk
operationele inzetbaarheid van de krijgsmacht, gegarandeerd moet blijven. De inzet in Afghanistan, Irak
en andere crisisgebieden en de voorbereiding daarop vergen veel van de defensieorganisatie. Het duurzaamheidsbeleid
mag de uitvoering van die taken niet in de weg staan en moet deze waar mogelijk
ondersteunen. De vertaling van het duurzaamheidsbeleid van het rijk naar Defensie is daarom maatwerk.
Dit zal er bijvoorbeeld toe leiden dat Defensie de duurzaamheidsopgaven in eerste instantie zal zoeken in
Ruimte en milieu – Gevolgen van de ontwikkelingen op regelgeving in Europa en Nederland 322

haar infrastructuur en bij handelsgebruikelijke goederen en materieel en pas in tweede instantie bij het
operationele materieel.
Voor de militaire luchtvaart gelden veelal eigen regels, maar ook wordt aansluiting gezocht bij de regels
voor burgerluchtvaart zoals die door het ministerie van Verkeer en Waterstaat worden vastgesteld. Voor
milieunormen is het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de eerste
plaats verantwoordelijk. Invoering van de Europese geluidsnorm Level day, evening and night (Lden) kan
een beperking met zich meebrengen voor militaire vliegoperaties. Defensie zal deze norm in de toekomst
invoeren, maar slechts op een manier dat de omzetting van deze norm naar militaire vliegvelden de
militaire vliegoperaties niet belemmert. Invoering van een extern veiligheidsbeleid voor startende en
landende vliegtuigen naar analogie van Schiphol zal resulteren in beperkingen voor vliegoperaties of
gevolgen voor de omgeving (bijvoorbeeld afbraak van woningen of het wijzigingen van bestemmingsplannen),
tenzij een toegesneden normstelling wordt ingevoerd. Het ministerie van Defensie heeft door de
afstoting van de vliegbases Soesterberg en Twenthe en vliegkamp Valkenburg nog de beschikking over de
luchtvaartterreinen Leeuwarden, Deelen, Volkel, Eindhoven, De Peel, Gilze-Rijen, Woensdrecht en de Kooy.
Om een verdere groei en ontwikkeling van Schiphol mogelijk te maken zonder de geluidhinder voor de
omgeving te vergroten is het, volgens het advies dat oud CdK Hans Alders heeft uitgebracht, van belang is
dat tot en met 2020 ruimte op regionale luchthavens wordt gecreëerd voor een 70.000-tal niet-mainportgebonden
vliegbewegingen. Het kabinet neemt dit element uit het advies van de Alderstafel over en heeft
bepaald dat de luchthavens die in beginsel in aanmerking komen voor het accommoderen van het
niet-mainportgebonden verkeer Eindhoven en Lelystad zijn. Voor Eindhoven zal de ontwikkeling zoveel
mogelijk aansluiten bij de door de regio geformuleerde brainport-doelen. Ondanks dat daarbij bepaald is
dat de status van Eindhoven als militaire luchthaven onveranderd zal blijven en dat de ontwikkeling van
Eindhoven niet ten koste zal gaan van de Nederlandse militaire functies, betekent dit wel dat een groter deel
van de militaire geluidsruimte wordt opgegeven. Daarmee is de formele mogelijkheid voor uitbreidingen in
de toekomst afgenomen, maar waarschijnlijk tevens het draagvlak bij de lokale bevolking in verband met
toegenomen geluid.
Stilte wordt schaars. In 2030 zal het percentage inwoners dat blootgesteld is aan een hoge geluidbelasting
verdubbeld zijn ten opzichte van 1995. Bronnen van geluidhinder zijn vooral het weg- en vliegtuigverkeer.
Maatregelen die momenteel worden genomen ter bestrijding van de geluidhinder worden snel weer
tenietgedaan door de groei van het verkeer en door oprukkende bebouwing. Ook Defensie zal ook in
toenemende mate te maken krijgen met klachten over geluidhinder en een maatschappelijke druk om
de overlast door (oefen)activiteiten te verminderen. Een sprekend voorbeeld in dit verband is de situatie
rondom Onderbanken waar het gebruik van de AWACS basis Geilenkirchen grote weerstand heeft
opgeroepen. Daarnaast zijn er veiligheidszones voor het vliegverkeer rondom en in het verlengde van
de start- en landingsbanen. Door het nog steeds toenemen van de (woon)bebouwing in ons land komt
die bebouwing in bepaalde gevallen dichter bij bestaande veiligheidszoneringen. De druk op Defensie
om ruimte te maken voor bebouwing zal de komende decennia toenemen. Dat geldt overigens ook voor
veiligheidszones rondom munitiecomplexen en schietterreinen.
Ruimte en milieu – Gevolgen van de ontwikkelingen op regelgeving in Europa en Nederland 323

Toekomst
De mate waarin Defensie in de komende jaren de effecten zal ondervinden van toenemende regeldruk
hangt af van een aantal factoren zoals: de bevolkingsdichtheid, de welvaart, de houding van de bevolking
ten opzichte van natuur, milieu en ruimtelijke ordening, de houding van de bevolking ten opzichte van
Defensie, de veiligheidssituatie, het beschikbare defensiebudget om militaire eisen en milieu-eisen met
elkaar te verzoenen, dan wel schade te compenseren en natuurlijk aan de andere kant de behoefte aan en
de noodzaak van training en oefening van de krijgsmacht.
Nederland blijft een extreem dichtbevolkt land waarin de welvaart naar verwachting geleidelijk zal blijven
stijgen. De gesignaleerde trends van toegenomen verstedelijking en mobiliteit zorgen er voor dat in
Nederland verschillende activiteiten en vormen van ruimtegebruik met elkaar zullen interfereren en
misschien conflicteren. De milieuproblemen van de komende dertig jaar zullen meer ingrijpend zijn voor
de maatschappij dan voorheen. Milieu- en Natuurbeleid zullen meer randvoorwaardelijk worden voor
andere ontwikkelingen. Ook natuur en biodiversiteitdoelen zullen aan belang toenemen. Een en ander
betekent dat meer activiteiten zullen moeten worden ontplooidom de soms tegenstrijdige belangen met
elkaar in overeenstemming te brengen.
Conclusies
Mondiaal gezien neemt de milieudruk toe door een groeiende wereldbevolking, en de daarmee
gepaard gaande toename van landbouw, industrie en energieverbruik;
De gevolgen daarvan zijn een afnemende biodiversiteit, een toename van broeikasgassen,
milieuverontreiniging en versnelde klimaatveranderingen;
Om de gevolgen van de milieudruk tegen te gaan, zullen in mondiaal verband maar ook in Europees
verband steeds meer maatregelen worden genomen. Het betreft maatregelen op het gebied van
onder meer duurzame en hernieuwbare energie; op het gebied van de uitstoot van broeikasgassen;
en op het gebied van natuurbescherming;
Deze maatregelen vinden een doorvertaling naar (Europese) regelgeving waaraan ook het ministerie
van Defensie zal moeten voldoen;
Defensie zal te maken krijgen met sterk stijgende energieprijzen. Op korte termijn is energiebesparing
en verhogen van de energie-efficiency van roerend en onroerend goed de meest rendabele aanpak. Op
langere termijn moet de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen worden verminderd;
Defensie zal te maken krijgen met meer maatregelen om CO2 emissies en broeikasgassen te verminderen,
zoals aanscherping van eisen voor brandstof en energieverbruik. Daarmee zal in het verwervingsbeleid
rekening moeten worden gehouden;
De gevolgen van een klimaatverandering (bijvoorbeeld overstromingen) kunnen een toename
van bijstand en steunverlening in aan de civiele autoriteiten betekenen;
Defensie zal meer te maken krijgen met verscherpte eisen op het gebied van het (marine) milieu (bijvoorbeeld
schieten van munitie, lozen van gevaarlijke stoffen in zee) en van gevaarlijke stoffen;
Defensie zal te maken krijgen met een beleidsintensivering ter bescherming van de natuur. Dat kan
negatieve gevolgen hebben voor trainingen en oefeningen binnen Nederland;
Ruimte en milieu – Gevolgen van de ontwikkelingen op regelgeving in Europa en Nederland 324

❚ Binnen Nederland is er sprake van een toenemende bevolking, een toegenomen mobiliteit
en een toegenomen economische bedrijvigheid. Dit leidt ertoe dat er meer ‘wrijving’ ontstaat
tussen militaire activiteiten en andere belangen in vergelijking tot vroeger;
❚ Voorbeelden van potentiële conflictsituaties zijn: de militaire aanwezigheid in, boven of nabij
natuur gebieden; ruimtebeperkingen door militaire luchthavens, militaire radarapparatuur,
militaire gevaren zones; verstoring door geluidsoverlast;
❚ Er is in zekere mate sprake van verdringing. Het gevaar is aanwezig dat defensieactiviteiten
beknot worden en steeds vaker moeten wijken voor andere belangen;
❚ Defensie dient zijn behoeften aan ruimtegebruik en aan eventuele uitzonderingen op het gebied
van (milieu-) regelgeving goed en duidelijk te formuleren;
❚ De Defensiebelangen moeten serieus genomen worden en evenwichtig worden afgewogen
ten opzichte van andere belangen, zoals op het gebied van duurzaamheid, natuur en milieu.
Ruimte en milieu – Gevolgen van de ontwikkelingen op regelgeving in Europa en Nederland 325

7.
Literatuur
❚ “Nationale Milieuverkenning 6 2006-2040”, Milieu en Natuur Planbureau, Bilthoven, april 2006
❚ Global Environment Outlook IV (2007)
❚ Environmental Outlook to 2030, (OECD) (2008)
❚ International Assessment of Agricultural Science and Technology for Development (IAASTD, 2008)
❚ Nederland en een duurzame wereld. Armoede, klimaat en biodiversiteit. Tweede duurzaamheidsverkenning,
Planbureau voor de leefomgeving.
❚ Impacts of EuropeRuimte en milieu – Literatuur ’s changing climate; van het Europees
Milieuagentschap,
zie http://reports.eea.europa.eu/eea_report_2008_4/en/
❚ Global Environment Outlook IV. Environment for Development, UNEP, 2007.
❚ Climate Change 2007. Fourth Assessment Report, Intergovernmental Panel on Climate Change
(IPCC, 2007a,b,c,d).
❚ “Nationaal Milieubeleidsplan 4; Een wereld en een wil, werken aan duurzaamheid, Ministeries van
VROM c.s., Den Haag, 2001
❚ “Kwaliteit en Toekomst; Verkenning van duurzaamheid.” RIVM, Milieu en Natuurplanbureau,
Bilthoven, 2004.
❚ Communication from the Commission to the Council of the European Union, The European Parliament
and the European Economic and Social Committee. “Policy Coherence for Development; Accelerating
progress towards attaining the Millennium Development Goals.” The European Commission,
12th April 2005
❚ Natuurbalans 2008, Milieu en Natuur Planbureau, Bilthoven, 2008
❚ “Effecten van klimaatverandering in Nederland”, Milieu en Natuur Planbureau, Bilthoven, oktober 2005
❚ Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, “On the review of
the Sustainable Development Strategy”, The European Commission, 14th December 2005
Ruimte en milieu – Literatuur 326

❚ “Vulnerability and Adaption to Climate Change in Europe”, European Environment Agency,
Kopenhagen, 2005
❚ “Hoofdlijnennotitie Toekomstagenda Milieu”, Ministerie van VROM, 2005
❚ “Tweede Structuurschema Militaire Terreinen”, Ministerie van Defensie, deel 1 (2001),
delen 2 en 3 (2004) en deel 4 (2005)
Ruimte en milieu – Literatuur 327

Strategische vragen
The future of
defence planning
Deelverkenningen
Toekomstscenario’s
Krijgsmachtproelen
Beleidsoverwegingen
Beleidsopties

The future of defence planning 330

Onderzoeksvraag
iii.6.1.c Omgaan met onzekerheid
Hoe kan Defensie de benodigde flexibiliteit creëren om adequaat om te gaan
met het onvoorspelbare toekomstige veiligheidsklimaat:
Beantwoord door: Col (ret) A.C. Tjepkema MA
The future of defence planning 331

Inhoudsopgave
Introduction 336
The need for change 336
The approach 337
Applicability 338
Structure and aim 338
Synopsis of selected literature 340
Introduction 340
By whom war is fought 341
What war is all about 341
How war is fought 341
What war is fought for 342
Why war is fought 342
Future War 342
In conclusion 343
Introduction 343
Summary 343
Central themes 344
Seven comprising arguments make up the final conclusion of the book 345
Conclusion 347
Introduction 347
Smith’s basic premise 347
Understanding force 348
Interstate industrial war 348
Cold War 349
War amongst the people 349
What is to be done? 350
Conclusion and assessment 351
Future War 352
Crime and terrorism 352
The role of NLW 352
The changing nature of warfare 353
Definition of war and imposition of will 353
The concept of the nation-state and its boundaries 353
Ideology, not poverty, driver for terrorism; personal allegiance no longer assured 354
Violence optional in future conflict 354
Introduction 354
The story so far 355
Post-conflict reconstruction 355
How can we do it better? 355
Formulate an end state 356
The future of defence planning 332

Distribute responsibilities 356
The seamless approach blueprint for government 356
Overview of the above points of view 357
Leading trends in the conduct of war 358
Eight topics 358
Terminology 358
The essence of conflict and war (1) 359
The essence of conflict and war (2) 360
The role of armed forces in interstate war (1) 360
The role of armed forces in interstate war (2) 361
The role of armed forces in interstate war (3) 361
The role of armed forces in low-intensity war and war amongst the people (1) 362
The role of armed forces in low-intensity war and war amongst the people (2) 362
Trinitarian war (1) 363
Trinitarian war (2) 363
Trinitarian war (3) 364
Trinitarian war (4) 365
Trinitarian war (5) 365
The role of international institutions (1) 366
The role of international institutions (2) 366
The role of international institutions (3) 366
The role of international institutions (4) 367
Might and right (1) 368
Might and right (2) 368
Might and right (3) 369
Might and right (4) 369
The comprehensive approach 370
The role of technology (1) 370
The role of technology (2) 371
The role of technology (3) 371
The role of technology (4) 372
The role of technology (5) 372
Conclusion (1) 373
Conclusion (2) 373
Conclusion (3) 374
The future of defence planning 333

The Dutch transformation 1991-2007 376
Dutch security policy 376
Characteristics of Dutch security and defence policy 377
The relationship with the US 377
Security and Defence documents 378
Defence White Paper 1991 378
Priorities Memorandum 1993 378
November letter1994 378
Re-evaluation memorandum and criteria framework. 379
1998 Evaluation of the 1993 Priorities Memorandum 379
Defence White Paper 2000 379
9/11 380
2003 Defence Budget and Policy Letter 380
Naval study 2005 381
Update 2003 Defence Budget and Policy Letter 381
Headlines of defence policy 382
Conclusion 382
The MOD projected transformation
from 2007 to 2020 384
The Dutch defence budget 384
Investments 384
Personnel 385
The capability-capacity crunch 386
Joint materiel planning 386
Planning from 2008-2012 387
The period beyond 2012 387
Conclusion 387
The future of defence planning 334

Alternatives to the MOD projections 390
Introduction 390
World view 391
Threat assessment 392
Scenarios 394
Lessons from recent crisis operations 394
Self-image 395
Ambition 396
Technological developments 397
Required capabilities 397
Objective Force vs Legacy Force 398
Brigade and battalion level 400
High end versus low end (1) 400
High end versus low end (2) 401
Information operations 401
Cooperation between light infantry 401
Riverine operations 402
Royal Marechaussee 402
Structural tensions 403
Major findings 403
The future of defence planning 335

Introduction
The need for change
“The times, they are a changin”, but to what extent and what are the consequences of the changes for the
armed forces? Modern western armed forces cannot continue to see planning as an extrapolation from the
Cold War era. The threat has changed from being clear to being obscure; the forces have been deployed and
employed almost continuously in crisis management operations abroad, in intensity ranging from merely
military presence to heavy fighting. Complicated technology necessitates increasing planning lead times,
while the roles of the forces undergo profound changes. A lot of work is being done in developing new
structures for the forces, but the purpose of these efforts is often being founded from new angles. General
Sir Rupert Smith summarizes this problem as follows:
The British Army has been in a constant state of change and adaptation for good operational reasons.
However, it has retained much the same organization throughout this period, adapting its formations
and units to each and every operation. Doctrine has been used more to justify the basic organization
than to explain why the adaptations have worked. All armies are facing the need for transformation,
particularly those of NATO and the former Warsaw Pact, but currently this is a debate concerning
technology, numbers and organization – not how these forces are to be fought, and to what purpose. 121
In order to keep up with our opponents in stabilization operations, common wisdom is now to advocate
the serious application of multidisciplinary operations (defence, diplomacy and development) and a shift
in the use of technology, leading to better situational awareness and more precision.
121 Rupert, Smith, pp. xi, xii. An article in The Economist (Oct. 27 th , 2007, pp. 16, 33-35) describes the same dilemmas: Western armies have unsurpassed firepower,
mobility and surveillance technology. Guerrilla’s main weapons are agility, surprise, the support of at least some sections of the population and, above all, time.... The central
objective is not to destroy the enemy but to assure the allegiance of the citizenry. All strands of a campaign – military, economic and political – have to be strongly entwined.
The future of defence planning – Introduction 336

The approach
This work started as a summer project in 2007 in the section Military Operational Arts and Sciences of the
faculty of the Netherlands Defence Academy and aimed at making an inventory of the most authoritative
opinions on future warfare. Therefore works by five reputable authors on the future of war were selected
and, as could be expected, their views failed to point in one direction. In fact, we selected their books on
the basis of conflicting views on the subject. We felt that this basis would provide us with lines of thought
that would help us to draw important lessons for the way ahead of the Dutch armed forces. The following
works were selected:
❚ Martin van Creveld, The Transformation of War, the Most Radical Reinterpretation of Armed Conflict
since Clausewitz (NY, 1999),
❚ Colin S. Gray, Another Bloody Century (London, 2005);
❚ Rupert Smith, The Utility of Force, the Art of War in the Modern World (London, 2005);
❚ John Alexander, Future War; Non-lethal Weapons in 21 st Century Warfare (NY, 1999) and The Changing Nature
of Warfare; the Factors Mediating Future Conflict and Implication for Special Operations Forces (JSOU Press,
Florida, 2006);
❚ Paddy Ashdown, Swords and Ploughshares (London, 2007).
Having done this, we selected the following eight topics from our findings and elaborated on these:
❚ The essence of conflict and war;
❚ Armed forces in interstate war;
❚ Armed forces in low intensity conflicts/wars amongst the people;
❚ Trinitarian war;
❚ The role of international institutions;
❚ Might and right;
❚ The comprehensive approach and
❚ The role of technology. 122
We then made our next step, to arrive at cues for future defence planning. We achieved this via an audit of
the Dutch defence planning between 1991 and 2007. The last step was made by establishing a number of
guiding principles for the future roles, structure and composition of the Dutch armed forces. By doing so,
the following aspects with respect to the future roles of the Netherlands armed forces were taken into
account:
❚ The ambitions of the Defence political leadership as formulated in the 90-ties;
❚ The gaps in force planning due to budget reductions;
❚ The force/environment applicability;
❚ The quest for a healthy balance between capabilities and tasks;
❚ A description of fundamental Dutch questions.
122 The following members of the MOAS staff contributed to the book reviews and elaborations of selected topics: Col (ret) Dr. J.F.W. van Angeren: ‘The
transformation of war’, ‘Might and right’, ‘The essence of conflict and war’. Maj Drs. P.M. de Goede: ‘The utility of force’, ‘Armed forces in LIC/WAP’, ‘The
comprehensive approach’. Ir. J.B.J. Orbons: Works by Alexander, ‘The role of technology’, ‘The role of international institutions’. Col (ret) A.C. Tjepkema MA:
‘Another bloody century’, ‘Swords and ploughshares’, ‘Trinitarian war’, ‘Armed forces in interstate war’.
The future of defence planning – Introduction 337

Applicability
The Netherlands considers itself a small European power, albeit the smallest of the greater European powers
and consequently the greatest of the smaller European powers. The last role does not seem to be a popular
one in Dutch policy circles, it is perceived to stem from arrogance. Besides, it leads to obligations and it
requires a certain leadership that produces little output versus spent input. Therefore, the role of the
smallest greater power is more popular and commensurate to the tradition of a former colonial power. In
matters of defence and the subsequent size of the armed forces befitting such a position, the Netherlands
has a long history of capabilities that did not match its ambitions. Often generals and admirals took the
forces of the greater powers as a role model, a habit disguised as policy that was seldom followed up by
politicians allotting sufficient budget for the projects planned by the military establishment. We will be
able to see the occurrence of this phenomenon. With respect to the utility of the Dutch experience to other
countries, this characteristic may not be applicable in its whole integrity. On the other hand, the planning
dilemma’s with which the Netherlands is faced are almost certainly of the same nature as those of most
other European countries.
Structure and aim
This synthesis cannot be, by its sheer scope and size, an in-depth study of all the factors involved in strategic
planning. Therefore it will use more qualitative than quantitative terminology when addressing the
shortfalls and fields of tension that the Dutch armed forces face in the future. It consists of four parts:
❚ A summary of the elaborated topics (see § 2)
❚ Leading trends in the conduct of war;
❚ Transformation and employment of the NL armed forces from 1991 through 2007;
❚ The MOD projected transformation from 2007 to 2020;
❚ The MOAS alternatives to the MOD projections.
The aim of this document is threefold. Firstly, it is meant as an internal exercise to enhance the insights
of the section and the faculty at large in the implications of future war. Secondly, it will serve as source of
inspiration for individual studies by students. Thirdly, it will contribute to the debate, initiated by the MOD,
on shaping the thoughts within the armed forces on their future. MOAS aspires to be one of the institutions
that will make a contribution to the Toekomstverkenningen of the Ministry of Defence, a project that will be
finished in the fall of 2009 with a report by an interdepartmental committee.
The future of defence planning – Introduction 338

The future of defence planning – Introduction 339

1.
Synopsis of
selected literature
Martin van Creveld, ‘The transformation of war’ (1991)
Introduction
The central ‘plot’ of this book can be described as “we are on the eve of a new way of war, i.e. we witness
a true transformation of war with sweeping consequences”. Van Creveld argues that at the end of the
Cold War there were serious doubts “concerning the ability of developed states to use armed force as an
instrument for attaining meaningful political ends”. As the superpowers could not draw advantages from
nuclear arms, they could not change the status quo by threatening their use. So, they could only fight their
conventional wars by proxy and “push conventional war into the nooks and crannies of the international
system”. Few of these wars have led to internationally-recognized territorial changes. The outcomes of
the so-called ‘low-intensity conflicts’ (LIC) however have usually been recognized by the international
community. These unfolded in ‘less developed’ parts of the world, and have been far more bloody than any
other kind of war fought since 1945. This record of success mirrors the record of failure of regular armed
forces in dealing with insurgents. Even the most powerful modern armed forces are largely irrelevant to
modern war.
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 340

By whom war is fought
According to Van Creveld, the explanation can be found by examining the impact of Clausewitz’s idea of
‘Trinitarian War”. This idea implies that war is a social activity, moulded by the type of society by which it
is conducted, in Clausewitz’s time: the state. Actually, Clausewitz asserted in Vom Kriege that the first vital
element to make war on behalf of the state were governments, and their instrument for doing so consisted
of the second element: armies. The third vital element in any war consisted of the people. This Clausewitzian
trinity is still firmly entrenched in our present-day doctrines. Van Creveld says that it is not self-evident
that the trinity is the best way to understand war in general. As proof he affirms that other types of warfare
than traditional cases are identified by added adjectives such as ‘total’, ‘civil’, ‘colonial’, etc; they actually
constitute the majority of modern conflicts. The two world wars mainly had the character of ‘total war’,
whereas Clausewitz presented his trinitarian war as driven by armies as traditionally understood. These
total wars demanded the total mobilization and application of all resources of the state. Trinitarian war is
a comparatively recent phenomenon, while non-trinitarian war is of all ages. Modern, nontrinitarian LIC
will provide us with a better framework for understanding war. It is not war between armies, its users regard
both soldiers and civilians as legitimate targets, meanwhile striking out at governments as best as they can.
Using a combination of violence and persuasion, they draw the population to their side and intimidate
the enemy.
What war is all about
The ‘nontrinitarian methods’ raise questions about ‘might’ and ‘right’. Clausewitz finds that the law of war
consists of ‘self-imposed constraints, hardly worth mentioning’, but Van Creveld concludes: ‘war without
law is not merely a monstrosity but an impossibility’. Examples of nontrinitarian war in which certain rules
applied concerned prisoners, non-combatants and civilians. They were often spared despite several
examples of murder, plunder, and rape. International conventions, embodying ideas of law of war date
back to the age of ‘civilized’ warfare from 1859 to 1937. In this context, it is remarkable that during WW II
the distinction between combatants and non-combatants broke down. After 1945, international law is
slowly being amended. The reach of weapons was always been limited by rules; shooting from afar, for
instance, was for a long time seen as a sign of cowardice. Since St. Petersburg (1868), ‘new’ weapons have
been subject to arguments of ‘humanity, fairness, and military necessity’. Ultimately, all these rules are
man-made and can also be abrogated by him. So, might will prevail over right.
How war is fought
War is fought, using ‘the art of war’, or ‘strategy’. Strategy has three aspects: the creation of armed forces,
the obstacles that stand in its way, and its employment against a living, reacting enemy. Van Creveld
observes that, while the size of regular armed forces has grown, the force-creating process has remained
defective. The introduction of new technologies, such as railways, enhanced the prospects, but also
introduced the need for supervisory institutions: general staffs for the efficiency of the mobilization and the
enormous logistic apparatus supporting the increasing number of troops. The staffs helped the commander
to overcome the main obstacles he was facing: inflexibility, friction, and uncertainty. The latter was usually
introduced by the enemy. Now the use of force in battle came up. Choices had to be made between defence
and attack, between defilade and enfilade, breakthrough and encirclement, direct approach versus the
indirect one, and how to employ own strength against enemy’s weakness. The conflict resulted from the
obstruction by an intelligent opponent who did not passively accept our design. Two opposing minds
created actions of which a successful one would likely fail when it was tried for the second time. It is from
this basic assumption that any attempt at understanding war must proceed.
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 341

What war is fought for
Wars are fought to achieve an objective. Fitting well with the ‘Clausewitzian trinity’ of government, army,
and people is the view of war as the servant of politics. However, Van Creveld asserts, the view of war as a
continuation of Politik, let alone Realpolitik, is in some ways a modern invention. In history, war has also
been seen as a continuation of justice, not of politics. The Crusades are examples of how war was regarded
as an instrument of religion. Thus, to see war only in the context of policy or interest and not of justice
and religion represents a point of view that is both Eurocentric and modern. This view ignores the most
important single form of war, namely for the community’s existence, So, ´to say that war is an instrument
serving the policy of the community that wages it, is to stretch all three terms to the point of
meaninglessness’.
Why war is fought
The Clausewitzian universe is based on war between communities engaging in mortal violence against each
other, with killing as a rational means for achieving some rational end. This is, says Van Creveld, wrong.
Wars are fought by men of flesh and blood who may not be willing to lay down their lives exclusively for
their community’s ‘interests’. The essence of war is fighting, and fighting in many ways is not a means
but an end. It has always been the only creative activity that both permits and demands the unrestricted
commitment of all man’s faculties against an opponent who is as strong as oneself, the ultimate test of
a person’s worth. Uncertainty is not, as Clausewitz writes, a characteristic of war, it is – as in games – a
condition for its existence. ‘Playing’ this ‘game of war’ is not to be the strength of modern armies with their
moral dilemmas, making them ineffective for combating LIC. Consequently, the prospects for combating or
containing acts of terrorism are bleak. The introduction of female soldiers in modern armies enhances this
phenomenon. The armies’ role as real-life fighting machines is coming to an end.
Future War
How then do these considerations affect future warfare? Van Creveld deals with each of the above questions
separately.
❚ By whom future war will be fought: the kind of war that is based on the division between government,
army, and the people is on its way out. The rise of LIC may, unless it can be quickly contained, end up
destroying the state. In the long run, the place of the state will be taken by war making organizations of
a different type, like terrorists, guerrilla, bandits, and robbers, motivated less by ‘professionalism’ than
by ideologically-based loyalties.
❚ What future war will be all about: war conventions are rooted in history, and hence liable to change.
If LIC continues to spread, then the present-day distinction between leaders and their political entities
will disappear. The distinction between soldiers and civilians will change, particularly as the difference
between ‘front’ and ‘rear’ disappears. The same goes for the distinction between private and public
property and the difference between war and crime. Weapons that are prohibited today will likely
increasingly be used.
❚ How future war will be fought: as LIC rises to dominance, battles will be replaced by skirmishes,
bombings, and massacres. The shift from conventional war to LIC will sentence many of today’s weapons
systems to the scrap-heap. The vision of long-range, computerized, high-tech warfare so dear to the
military-industrial complex will never come to pass. War will be protracted, bloody, and horrible.
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 342

❚ What future war will be fought for: war will not be waged for ‘interests’ but for the souls of men.
Present-day boundaries are not fixed for eternity. The interests of the men at the head of the organization
will eclipse the interests of the organization as such. Members of organizations engaged in LIC might be
permitted to take their rewards directly from the enemy. In many cases the whole idea of fighting a war
‘for’ something will be largely inapplicable. One goes to war for no other ‘reason’ than that one
absolutely has to, as in the past.
❚ Why future war will be fought: war is not biologically predetermined, at least no more than religion,
science or art. War has often been considered an end, a highly attractive activity. War alone presents man
with the opportunity of employing all his faculties and testing his ultimate worth against an opponent
as strong as himself. Consequently the only way to bring about perpetual peace would be to somehow
eradicate man’s willingness to take risks of every kind up to, and including, death. Men might very well
give up women before they give up war.
In conclusion
Van Creveld observes that over the last few decades, capable regular armed forces have repeatedly failed
in numerous LICs where they seemed to hold all the cards. Nevertheless, politicians, the military, and
their academic advisors have failed to take a profound new look at the nature of war in our time. As war
itself is alive and well, the result is that communities refusing to look facts in the face and to fight for
their existence, will in all probability cease to exist. So, either modern states will cope with LIC or they will
disappear. Ultimately, as new forms of armed conflict multiply and spread, they will cause the lines between
public and private, government and people, military and civilian, to become as blurred as they were
before 1648.
Colin S. Gray, ‘Another Bloody Century’ (2005)
Introduction
Since the end of the Cold War, many theorists radiate that warfare has undergone a radical change of
direction. This impression has been reinforced by Francis Fukuyama, peace support operations in the
Balkans and the conflicts in Afghanistan and Iraq. In this line of thought, Desert Storm has been the last
conventional campaign. The question is whether this perception of future warfare should be the dominant
one. Colin S. Gray has asked himself this question in Another Bloody Century. The title suggests already that
Gray has more eyes for the constants in human conflict than for perceived changes.
Summary
Part I of the book, called ‘Basics’ deals with the importance of the context. Gray emphasizes that politics
rule war, so war is about politics. Politicians and the mass public will find causes to fight for, or stakes to
fight over. He rejects the notion that peace can be achieved by spreading democracy or market economy.
Equally, the nihilist approach, perceiving war as outmoded or dysfunctional, will not hold its ground.
Neither is John Keegan’s argument correct that war is driven by culture. Gray does agree with Thucydides’
version of war’s causation merits: fear, honour and interest. Part II treats twelve dominant, organizing ideas
called ‘Grand Narratives of War (1800-2100)’, like ‘the rise and fall of total war’, ‘revolution in military
affairs’, ‘technology’ and ‘terrorism’. Gray finds these grand narratives useful for understanding war, but
each of them imposes on war too much of an intellectual straitjacket. He makes an exception for the last
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 343

of the twelve narratives: ‘history: our past is our future’. This is followed by a division of the types of warfare
into ‘regular’ and ‘irregular warfare’. ‘Terrorism’ is a species of the latter genus. This implies that terrorism
is a kind of war that is subject to desired political outcomes. Part III deals with the control of wars and
treatments that don’t work and those that (sometimes) do. Peace through disarmament/arms control,
universal institutions/communities (e.g. EU), democracy, ethics, or the idea of inutility of war will not come
about. Possibly workable solutions are to be found in cost (almost every war is more expensive than the
instigator anticipated), policy (politicians and military alike should understand the context of an actual
war), strategy (most countries fight tactically, not strategically), power (no one will challenge a superpower),
fear (although an unreliable agent, it may work), culture (may be a restraint but also an encouragement to
ferocity).
Central themes
History can only provide insight and questions, not answers. So, extrapolation of historical experience
does not work. Historians and other scholars have the same basic problems as defence planners: there is
no knowledge about the future, let alone future war. Clausewitz in his time did not provide answers either,
but his insights on the nature of war remain valid for many decades to come. If the nature of war would
have changed since the end of the Cold War, then Clausewitz would be obsolete now. However Clausewitz
did not give practical advice but focussed on the learning process instead, so his work still has a profound
actual value. The following Clausewitzian themes are dealt with.
❚ Continuity and discontinuity in history is about what can be learned from the past and what not. While
strategic history has a lot to offer for those studying the terrorist aspects of irregular warfare, there is
no precedent for the combination of terrorism, religious-apocalyptical motivation and technical means
to inflict thousands of casualties. Gray cites Geoffrey Till who says: Strategic thinking needs to keep up with
technology in order to avoid being overwhelmed by it. The above combination has no pendant in history, but
Till’s wise words should inspire planners. However, planners are usually not impressed by history as they
receive directives from politicians with a short term interest.
❚ The roles of politics and technology shaping the character of warfare. War has to have political meaning and
the political context is by far the most important factor in promoting and restraining the outbreak and
conduct of war. As an example of non-political approach to the character of warfare, Gray names the
non-proliferation ‘industry’. The experts in this field concentrate on the technical and supply side of
WMD proliferation and turn a blind eye to the (quasi) legitimate demands of some governments to
acquire WMD. Many military historians overestimate the role of technology as being synonymous with
the history of warfare.
❚ Symmetrical versus asymmetrical warfare is more a matter of style than of principle. Never in the history of
mankind have belligerents been identical in political purposes, capabilities and culture. Every belligerent
tries to compensate for his weaknesses by exploiting the ways in which he is different. The weaker in
conventional military strength, the stronger the emphasis on terrorism or the use of WMD. Peacekeeping
may be counterproductive to a sound political outcome, argues Gray politically incorrectly. The examples
of Bosnia and Kosovo, not to mention Darfur, can be seen as frozen stalemates by order of some
international body. It is often wise to allow a conflict to proceed to its military conclusion. So, ‘give war
a chance’ and avoid becoming entangled in the political aftermath of an unsolved conflict.
❚ Shifting relations among the expanding range of geographically specialized forms of military power. Up till WW I we
used to have land and sea power. We have added since air power, space power and cyberspace power. The
relations between these forms of military power are complex and constantly changing. The need for an
overarching joint structure has become more vital than ever. Seemingly easy solutions with the aid of
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 344

network centred warfare in this joint framework are conceptually sound, but it should be clear that
they are a function of this structure; they do not determine its shape and size.
❚ The importance of the human dimension may seem unnecessary ballast. Gray again points at Clausewitz’s
insistence upon the primacy of moral factors. Defence analysts are often more drawn to Jominian
concepts of computed solutions in which the calculation of human behaviour is a difficult parameter.
Where at the eve of WW I the effects of the human will were overemphasized, today’s emphasis is on
manned, if possible unmanned, systems. So, the human element is the greatest of continuities in the
long bloody history of warfare.
Seven comprising arguments make up the final
conclusion of the book
❚ War and warfare will always be with us. War is a permanent feature of human condition, argues Gray. It is
social behaviour conducted for political purposes, not by individuals but by state organisations. Although
individual, and even group violence, of an unorganized kind is universal, organized violence for political
purposes (war) is not. Most states and societies do not live in a constant state of war. It should further be
noted that because we are violent as individuals, it does not follow that we must be violent collectively
for political reasons. Political leaders have particular reasons for going to war. There is no pattern, every
war has its distinctive origin and unique causes. Gray cites here Thucydides whose triptych of ‘fear,
honour and interest’ describes the most common general reasons for war.
❚ Warfare has an enduring nature. The nature of warfare is unchanging, but has a highly variable character. It
follows that history is our best, albeit incomplete, guide to the future. Clausewitz explained that war has
two natures, objective and subjective. The use of warfare for the purpose of political goals (strategy) is
eternal in nature yet ever changing in character. Gray remarks here that the American defence community
is especially prone to capture by the last catchphrase, like ‘competitive strategies’, ‘military transformation’,
‘network-centricity’, effects based operations’, ‘fourth generation warfare’ etc. In Clausewitz’s times
changes in warfare were profound. This explains probably why his theoretical endeavour is of such long
lasting value.
❚ Irregular warfare may be dominant temporarily, but interstate war is here to stay. The central argument of this book
is that interstate war, including great power conflict, will enjoy a healthy future. Terrorism and insurgency
will be a plague for decades to come, but present alliances are already forming. Gray mentions a
Sino-Russian axis that has the potential to develop a new Cold War with the West. Alliances will form
to challenge American hegemony, based on the possession of oil. Russia is on its way to acquire the
power that the Soviet-Union once had. To reinforce Gray’s argument: Moscow may seem cooperative
on the surface, but constantly challenges Western positions. Take for instance the contract with Shell,
cyber war with Estonia, the reaction on the missile shield etc. On the other hand, I do not believe that
an alliance between Russia and China is that likely. There are too many conflicting interests between
them, like the demographic difference which may lead to a Chinese quest for living space on Russian soil.
❚ Warfare is political behaviour. The political context is the principal, but not the only driver of war’s incidence
and character. We tend to overemphasize the Clausewitzian principle of war as political behaviour. John
Keegan insists that war is a cultural phenomenon, rather than a political one. Gray acknowledges the
importance of culture, but rejects the idea that culture is the element that gives meaning to organized
violence. He compares war with sport and identifies many similar characteristics: an adversary with an
independent will, the nature of a duel, the possibility of surprise, the salience of planning, leadership,
physical and moral strength etc. The difference is that war is not conducted for cultural reasons, though
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 345

many war watchers take much pleasure in following the latest developments. War is foremost about
relative power, which does not preclude that other elements like culture, economic interests and
particular personalities should be put aside.
❚ Warfare reflects the characteristics of the communities that wage it. Warfare is political and strategic, as well as
social and cultural behaviour. The cultural analysis of warfare is frequently controversial. Many people
believe that globalization is eroding the potency of local culture. Besides, many are convinced that the
global diffusion of new technologies is trimming the influence of local and regional preferences. The
American way of war focuses on technology, nowadays on Information Warfare (e.g. C4ISTAR). The
danger of this focus is the implied assumption that a major military innovation must be developed and
employed in just one particular manner. An example of the past that comes to my mind is Douhet’s
bomber doctrine. One size fits all does not work in warfare. Every country has to be able to ‘do it my way’,
a tenet that gives room to the so-called Dutch approach. Gray points out that in spite of globalization,
each security community approaches military- technical opportunities through the filter of its own social
and cultural contexts, and of its unique geopolitical and geostrategic interests. The caveat is here that a
community may fight its own way, but should take into account the culture and character of the enemy.
Otherwise the fate that befell the Aztec and Inca ways of war may come about. When we project this
principle upon the Dutch society, it appears that we are too casualty-averse. Besides we do not yet
recognize the armed forces as a principal instrument in bringing about changes in the same way we
assume that international development is successful.
❚ War does not always change in a linear fashion; surprise is certain. Most theorists concede that trend analysis
is highly unreliable. Take for example RMA as a trend in the American conduct of war. This will be led,
according to theorists, by a dominance in all aspects of information acquisition, processing, dissemination,
and by the sharp end of ever more precise firepower and a greater capability to achieve decisive
manoeuvre. Whether or not the transformed forces will be transformed into a tool suitable to contain
and possibly defeat irregular enemies is another matter. It is interesting to note that Gray points out here
that transformation as described by Martin van Creveld, is light years distant from the aspirations of
information-led military wizardry. His transformation is principally political, social and cultural. RMA
leadership thus offers no guarantee of strategic success, as war is more than warfare. Inherent to war
and strategy is the adversarial relationship. This implies that RMA provokes a panoply of direct countermeasures
and asymmetrical responses. We may win the warfare but lose the war, as Indonesia, Algeria
and Vietnam have shown. Finally, the element of surprise. Many wars in the past have come unexpectedly
and, if not, have been surprising in the character of its warfare, like WW I. Climate change is not
surprising but its consequences may well put us on the wrong footing. We judge the unknown to
be unlikely.
❚ International endeavours to control the effects of war politically, legally and ethically are well worth pursuing, but are
vulnerable to overturn by perceived belligerent necessity. War and warfare cannot be controlled by diplomatic
skill, law, administration, or ethics, as alternatives to political reasoning. It is unfair to blame the UN
for its incapacity to serve as the effective defender of international, order and peace, as long as its leading
members do not behave more effectively. Politics rule over law, diplomacy and ethics, as over warfare.
Behind every strategy is a political logic, even behind Islamic martyrdom, be it politically millenarian.
For strategic success, planners should realize that when survival is at stake, the end will always be held to
justify the means. The difficult decision to surrender will be motivated by political calculation of interest,
filtered by culture. It will not be shaped by independent political, diplomatic, legal or ethical arguments.
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 346

Conclusion
Gray underlines that history is by far the best, if not the only, guide available to defence planners. Those
who believe that there is some way out of the conduct of war in the future may not accept this claim.
Patterns emerge from the past, and their study permits educated guesses about the range of potential
outcomes. But the future is not an object of knowledge. Similar causes do not produce similar effects and
causes interact in ways unforeseeable by the historically sophisticated, as Gray cites MacGregor Knox on
the last page.
Rupert Smith, ‘The utility of force; the art of war in the modern world’ (2005)
Introduction
General Sir Rupert Smith did not write an autobiography, but he did something altogether more ambitious.
The subtitle states what the book wants to be about: the art of war in the modern world. Smith held major
operational commands, like the British Armoured Division in the Gulf War 1990/91 and UNPROFOR’s Bosnia
command in the pivotal year 1995. He was Deputy SACEUR from 1998 to 2001, during which operation Allied
Force took place in 1999. He also worked in high level national staff functions, like Assistant Chief of the
Defence Staff. Now western armed forces are engaged in demanding operations in complex environments
like Iraq and Afghanistan, wise council is highly sought after. Therefore the views of a practitioner are worth
considering.
Smith’s basic premise
Smith’s basic premise is his conviction that the conflicts 123 we are confronted with nowadays, are not seen
for what they are but remain to be viewed and interpreted according to a conception of war that no longer
applies to them. As a result, the military efforts we put into them do not achieve the effects we expect; our
force lacks utility. It is Smith’s aim to explain how this has come about, how we should regard the conflicts
in which we apply force, and what can be done to enhance the utility of our force. Smith relates that every
time he was sent on mission, the force had to be adapted to the situation. Only after adaptation and
recognition of the context could the force be applied with utility. This is not to say that ‘soldiers always
prepare for the last war’, but that ‘they frequently prepare for the wrong one’. 124 One cannot prepare for all
contingencies and adversaries usually seek to avoid what you have prepared for. For the British, ‘doctrine
has been used more to justify the basic organization than to explain why the adaptations have worked’.
Smith offers with this book ‘an approach to considering the use of military force and then applying it to
achieve one’s purpose’ in a world where this force is considered to be ‘a solution, or part of a solution, in a
wide range of problems for which it was not originally intended or configured’. 125 His diverse experience has
led him to conclude that military theory and environmental realities were increasingly diverging. In Smith’s
analysis the military and political realms have become intertwined and influence each other continuously
while the understanding of these dynamics is lagging behind. We have arrived in ‘a new era of conflict’; a
new paradigm underlies today’s warfare, which he calls “war amongst the people’. His book intends to
explain how force can be used to greater utility, in both a conceptual and a practical sense. The want of
practical knowledge of most politicians often ‘compounds lack of understanding regarding conflict’. 126 If
force is to be used in a useful way, this has to change, Smith says.
123 Smith tries to evade the use of ‘war’.
124 Smith, p. x.
125 Ibid, p. xii.
126 Ibid, p. xiv.
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 347

Understanding force
He starts the actual discourse with an introduction on understanding force. ‘War no longer exists, as
cognitively known to most non-combatants, war as battle in a field between men and machinery, war as
massive deciding event in a dispute in international affairs.’ 127 If we are to understand war and conflict
correctly, we have to begin by recognizing there has been a shift in paradigm with respect to war. 128 Smith
poses this shift began with the advent of the atomic weapon which rendered war impracticable, although
this was not recognized until after the Cold War. The shift put as simply as possible is one ‘from armies
battling with comparable forces on a field, to strategic confrontation between a range of combatants,
not all of which are armies, and using different kinds of weapons, often improvised.’ Smith calls the old
paradigm ‘industrial war’, while he refers to the new paradigm as ‘war amongst the people’. 129 He stresses
not simply to mean asymmetric war, which he considers a euphemism for situations where the enemy does
not play by your rules and you can’t win. Western states and Soviet-Russia have time and again sent armies
to fight wars according to the old paradigm and ‘spectacularly failed’ to achieve results in the sense of
achieving a decisive military victory to solve the original problem that was basically political. Smith
considers this ‘an endemic problem’. His point: force, however ‘massive and impressive’ in appearance,
used according to the old paradigm in new paradigm situations does not deliver, ‘not any result that is in
proportion to its assumed capabilities’. 130 Thus far politicians and generals have failed in acknowledging the
shift; have even resisted it, resulting in a minimal utility of their efforts. Smith mentions the ongoing war
on terror, in which ‘the terrorist’ shows a much greater understanding of the utility of force to political
effect. Talk of a decisive victory in this context is a ‘statement without useful meaning’. He does not say that
a lack of utility is always avoidable, only that the force can be used to much greater effect. To demonstrate
this is the ‘final purpose’ of his book. Given that ‘armed conflict is a human condition, (...) in order to
defend and secure ourselves better, we must improve the utility of our force’. 131
Interstate industrial war
The book is further divided into three parts. In order to build his case, the author in the first part takes the
reader two centuries back to the genesis of interstate industrial war. This paradigm reigned supreme until
it reached its peak at the end of the Second World War. While discussing the nineteenth century, he arrives
at the views of Clausewitz, which he basically salvages from the old paradigm wreckage. For the book’s
purpose, Smith uses three of Clausewitz’s concepts. In the first place, the trinity ‘state, army, people’, which
Smith translates as the government, the military and the population. Each one is ‘equally relevant’, while
the three should be ‘kept in balance if war is to succeed’. 132 The trinity is followed by the primacy of policy
with regard to warfare. The primacy has often been eclipsed by a misunderstanding of Clausewitz’s phrase
that warfare is the continuation of policy by other means. Smith adamantly states that no division is meant,
but parallel activities. Clausewitz did not mean that political and military objectives are identical; they are
‘definitely separate but wholly related’. The third concept of ‘great practical value’ is the understanding of
war as a product of a ‘trial of strength and a clash of wills’. Napoleon forced matters by winning the trial
of strength, which made the enemy’s will collapse. This has become ‘basic to the paradigm of interstate
industrial war - and remains a tenet of military thinking to this day’. Nowadays however, the will is ‘the
objective to be sought’ and it cannot be won by forcing the trial of strength. Clausewitz considered the
two to be equal in importance, no automatic sequence is prescribed; ‘meaning it is well to examine each
situation to decide on the relationship between them’. 133 Smith uses these concepts throughout the book
to good effect.
127 Ibid, p. 1.
128 Shift of paradigm as meant by Kuhn: when this occurs, it tends to be resisted or ignored on account of the disrupting effect on existing mindsets.
129 Smith, p. 3.
130 Ibid, p. 5.
131 Ibid, pp. 25. 26.
132 Ibid, p. 58. Smith calls this ‘crucial to all forms of war, to this very day’.
133 Ibid, p. 59.
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 348

Cold War
The second part deals with the Cold War period. In this transitional phase the paradigm was held upright by
the opposing power blocks as it performed a function in their relationship, although the atomic bomb had
made an all-out war impracticable. In this era, a series of conflicts took place, parallel to and often linked
with the main confrontation. A form of war developed that Smith calls the antithesis to industrial war. In
these parallel conflicts, we see signs of the new paradigm, ‘especially in the nature and objectives of the
opponent, and in the constant adaptation of the existing means, the industrial military machines, to
non-industrial conflicts’. Force was not always applied to best utility, and Smith calls it ‘the beginning of a
trend’. 134 In these wars of retreat from empire, or revolutionary campaigns, guerrilla type wars were fought
reminiscent of the Peninsular War. Napoleon’s reign thus not only saw the beginning of the old paradigm,
but also of its antithesis, which was to develop over time into the new paradigm. The Boer War and the Arab
revolt against the Ottomans during the First World War, in which T.E. Lawrence played such a conspicuous
part, are other examples Smith uses to illustrate this development.
War amongst the people
The period after the Cold War is the subject of the third part of the book. The post World War II era must be
understood as the interweaving of confrontation and conflict, rather than war vs. peace. The underlying
sequence of the latter pair - peace, crisis, war, resolution, with war constituting the decisive factor - no
longer applies. This is one of the characteristics of the new paradigm. After the Cold War, war amongst the
people became the dominant form of conflict. The superpowers no longer exerted influence, whether by
drawing forces into the ideological divide, or by keeping conflicts within rein, thus avoiding escalation.
Now industrial armies really became obsolete, they were no longer needed to uphold ‘the appearance of the
paradigm of industrial war’. 135 It has left us with legacy armed forces, geared to industrial war, shrunk but
retaining the form and equipment of a bygone era; ’intended for other battles’ they are used in a myriad of
ways, within the new paradigm, in depiction and execution anomalously with ‘all the trappings and iconic
images of industrial war’. These wars never seem to be won, says Smith, because of a lack of understanding
with regard to the new paradigm, which is made up of six basic trends of modern operations.
❚ The ends for which we fight are changing. In the new paradigm, the ends ‘are changing to something more
complex and less strategic’, not the least because they have to do with individuals and societies instead of
states. Force can only be attributed value on the utility scale when it contributes to the strategic objective.
If this cannot be decided by military means, Smith speaks of the use of force for sub-strategic ends. In the
conflicts of the new paradigm this is always the case.
❚ We fight amongst the people. The second trend is the fight takes place among the people; ‘all the people,
anywhere, can be on the battlefield’, literally or through the media. 136 On the one hand, it concerns the
people in an area of operations, where the enemy is concealed, the people whom both sides try to win
over, i.e. the strategic objective both sides aim for. On the other hand, it is our own population, who
influence our decision makers. The media have become the means that connect the Clausewitzian trinity.
❚ Our conflicts tend to be timeless. In wars amongst the people there are no quick fixes. ‘Action at the right time
is more important than action per se’. Smith sees a trend towards open-endedness, timelessness for three
reasons. Fighting guerrillas is slow as it is, but establishing a change of will does not combine well with
rushed action. Individual fights of course require speedy action, it is the ‘overall fight’ to establish a
condition which takes time. 137 This condition has to be maintained until a solution has been achieved.
Regularly, action has been started without conceiving what that solution should be; Kosovo being a case
134 Ibid, p. 197.
135 Ibid, p. 267.
136 Ibid, p. 278.
137 Ibid, p. 289, 290.
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 349

in point. Finally, war no longer being of a total industrial character, can be sustained much longer.
❚ We fight to preserve the force. In other words, ‘we fight so as not to lose the force, rather than fighting by
using the force at any cost to achieve the aim’. This goes deeper than just casualty aversion for assuring
popular support. Wasting lives of men heavily invested in and embodying experience is simply ‘bad
economics’, whereas manpower gets increasingly hard to come by in the first place. This also goes for
materiel. During the Gulf War Smith found himself to be the first British general in a long time having
to consider how to fight without losing the force. He had every available British tank at his disposal. This
goes for most armies nowadays, ‘they are overcommitted and cannot afford to sustain any losses’. 138
❚ On each occasion new uses are found for old weapons. This trend follows from the former. Our armed forces are
still armed with weapon systems designed to combat the Soviets in industrial war. Consider in this light
the weapons that have done most of the killing in the last 15 years: the machete and the AK 47. Our
opponents ‘have learned to drop below the threshold of the utility of our weapon systems’. Industry is
still producing similar systems, because logic persists in gaining the technological edge, while at the
same time operational concepts tend to be adjusted taking advantage of better technology rather than
fighting in a different way. He makes an interesting statement: ‘if a case had been made for the fighter
bombers we have today on the basis they would be used to patrol no fly zones over Iraq or Bosnia, or to
drop small quantities of bombs on small tactical targets, I doubt they would have been purchased’. 139 ‘It is
clear the change of paradigm has not been acknowledged, and it is this conceptual gap that is influencing
the production of new equipment, which is often not suitable for the current forms of military
operations’. 140
❚ The sides are mostly non-state. Our side mostly consists of an alliance or a coalition, military operations
being executed by multinational forces. Speaking from personal experience, Smith knows what is
demanded from a commander of such a force. He has to be well aware of the background of every
contingent that forms part of his command. Agreed upon objectives represent lowest common
denominators. The opposing side is also non-state but on the other end of the scales. It will be of a form,
however formless it may seem to us, which has its own logic, not ours. Describing the situation on the
ground in today’s conflicts can summarize this sixth trend. They show national soldiers representing a
non-state coalition fighting a formless non-state opponent. 141
What is to be done?
If this is the reality we are faced with, it can be established what is to be done, the final chapter. Now that
the ongoing confrontations becoming conflicts cannot be sorted out by military force, the ends sought for
can be no more than a condition in which we work towards an ultimate solution. Military force must be
seen as but one of the levers we can employ in this strategic process. When employed, great care must be
taken to ensure overall coherence. With the aim being ‘to influence the intentions of the people’, obviously,
the force can only have utility if it contributes to the furthering of this aim. It follows that the way force is
employed should take this as the point of departure. Trials of strength should be executed in such a way
that they actually contribute to winning the clash of wills. Smith considers this cardinal point to be ‘either
misunderstood or ignored by political and military establishments around the world’. 142 In order to ensure
a coherent comprehensive approach it is imperative to look into and develop further the cooperation with
other governmental and NGO-agencies when conducting war amongst the people. A strategic body is
required that can take on the multinational, multi-agency operations. He considers the EU has great
138 Ibid, p. 295.
139 Ibid, p. 298.
140 Ibid, p. 301.
141 Ibid, p. 305.
142 Ibid, p. 277.
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 350

potential in this regard, ‘well placed for the 21st century’. 143 Having established the importance of meaningful
analysis, the role of information and intelligence becomes clear in order to truly learn about the context
and the environment. As our intelligence apparatus roots firmly in the old paradigm, it has to meet the
demands of wars amongst the people. This goes for non defence agencies, national and international, alike.
The far reaching consequences are that the balance must be more towards the intentions of the population.
We need collaborators who understand and speak their languages, and are able to move about. In general,
the armed forces need an enhanced intelligence gathering capacity, while ‘strike elements’ could be smaller
sized. The current teeth to tail ratio comes with large footprints and concurrent logistical flows providing
targets and representing oppressive presence. At the same time, protective measures isolate the soldier
from the people; he remains ‘the other’. This is all to the advantage of the opponent, that ‘most astute
practitioner of the propaganda of the deed and of the strategy of provocation’. ‘Visual impact’ should be
reduced to the necessary minimum.’ ‘Air and maritime assets allow for many things to be conducted out of
harm’s way.’ The actual application of force, as opposed to the intelligence operation, should be carried out
more in terms of raids than sustained operations. 144
Conclusion and assessment
At the end of the book, Smith has come full circle. He reiterates his point that war no longer exists, as we
understood it to be. ‘We are now engaged, constantly and in many permutations, in war amongst the people.
We must adapt our approach and organize our institutions to this overwhelming reality if we are to triumph
in the confrontations and conflicts that we face.’ Smith explains how force can be used to greater utility, in
both a conceptual and a practical sense. Well over half the book is committed to military history. It is not a
history book; history is used to further its purpose to good effect. On the one hand, this explains why the
old paradigm is so persistent. It has developed for over a century and a half to the dominant position it
could maintain during the half century following the Second World War, despite passing a culmination
point, being the arrival of atomic weapons, and the increasing occurrence of wars not fitting within
mainstream western understanding. On the other hand, it illustrates the importance of understanding the
context of complex situations. ‘The study of history will tell you why you and your adversary are where you
are now: it will establish in broad political terms the context in which both of you will take the decisions
that lead you into the future.’ 145 Furthermore, war can be learned solely from first hand practical experience.
Study of history (and geography) must be part of education and preparation. One recognizes Liddell
Hart’s qualification of history as ‘indirect practical experience’. Smith does not see enough use of it to his
liking. Among the best parts of the book rank his views on the media. One could object to his focus on one
paradigm, whereas history has shown (as Smith himself recounts), that there never is only one kind of
war in any one time. The same goes for the at times somewhat strained moulding of everything that has
happened since 1945 in the confrontation/conflict format, while one could well argue that for instance
the Gulf War was more an industrial interstate war than a war amongst the people. Finally, the book would
have benefited from a list of literature used. These criticisms however do not affect the main point Smith is
offering. His basic premise is impossible to brush aside. It can only be ignored, as Kuhn foresaw what tends
to be done in periods of paradigm shifts.
John Alexander 146 , ‘Future war; non-lethal weapons in 21st century warfare’ (1999) and ‘The changing nature of warfare,
the factors mediating future conflict and implications for Special Operations Forces’ (2006)
143 Ibid, p. 389.
144 Ibid, pp. 401, 402.
145 Ibid, p. 29.
146 Dr. John Alexander has been a leading advocate for the development of non-lethal weapons since 1989. An original thinker, he has developed unique concepts
for conflict resolution. He entered the US Army in 1956 and retired as a colonel in 1988. Thereupon he joined the Los Alamos National Laboratory, where he
developed the concept of Non-Lethal Defense. He conducted non-lethal warfare briefings at the highest levels of government. He advised the CIA, US Special
Operations Command and the National Intelligence Council. He published widely in international journals and has appeared frequently on television.
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 351

Future War
“Future War” is a rationale for the need for non-lethal weapons (NLW) as an indispensable part of the
inventory of current and future armed forces. His approach is not only supportive to NLW, but also provides
a broad view on the characteristics of emerging security threats and future conflict. He extensively uses the
experiences of the US in contingencies as the Balkans, Haiti and Somalia as lessons for the future. Real
world scenario’s like those in the 1990-ies, are considered setting the scene for the kind of operations in
which US forces will be engaged in the near future. The dramatic increase in US involvement in peace
support missions since the end of the Cold War is a mere indicator of this trend. Whether or not the
American role as the world’s police force is supported by the government, the challenge to be involved in
this type of missions will not go away. It is a direct consequence of the devolution of former nation-states
into sub-elements, which causes regional political instability in various parts of the world. The author states
that the probability of having to respond to high end conventional threats cannot be overlooked. Therefore
the US has to maintain a highly mobile, extremely lethal conventional force with global reach. However,
potential adversaries have learned the lesson of Desert Storm, being that the US should not be allowed time
to position its forces and establish massive logistic support. Potential adversaries mentioned are Iran, Iraq,
North Korea, possibly China and even a variation of the former Soviet Union.
Crime and terrorism 147
A far higher probability of conflicts will originate from hard-to-identify threats from non-traditional
sectors such as criminal and terrorist organizations. Future conventional threats are inclined to adopt
the operational characteristics of terrorist organizations, leading to a blurring of traditional military
missions and counterterrorism responses. International terrorism has become a global problem, as several
incidents during the 1990s prove. The terrorist threat has incited the US government to launch a national
preparedness program to respond to biological and chemical attacks in 1997. The psychological impact of
terrorist attacks indicates how small organizations can have substantial influence on ordinary functions
of modern societies by forcing them to take ever increasing precautionary measures. Organized crime is
another threat to national and international security. Already in 1994, global crime was estimated to make
an annual profit of 1 Trillion US dollars. Criminal organizations are using any form of brute force to achieve
their objectives. They will increasingly infiltrate regular political and economic institutions and undermine
the sovereignty of a state. A further factor complicating the crime threat is its possible access to WMD. The
profits from drugs trafficking amount to 500 Billion US dollars per year, which is more than the GNP of 90%
of the states in the international system.
The role of NLW
In the future there will be more organizations that have both the intention and the capability to threaten
the interests and values of Western states. This problem is further compounded by the shift in social
structure of societies. People will tend to group around common beliefs, rather than within geographic
boundaries. Currently, nationality, ethnicity and religion serve as cohesive factors. However, national
survival as a unifying factor dissipates and will be replaced by information based common beliefs.
Understanding future social organizations will be crucial in planning for the structure, development and
application of force. Missions, both for military and law enforcement, will become more sensitive and
complex. NLW will therefore play an increasingly important role. Sovereign nations will be challenged by
a range of internal and external threats, but their traditional armed forces have been designed for conventional
threats. Those who believe that military forces should be limited to defending the state’s territory will
have to face the reality that the use of force will be needed for other situations more frequently. Currently,
147 The book was published well before 9/11.
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 352

the forces are not geared to tackle the emerging threats with limited violence in stead of lethal force if
required so. Policymakers will continue to view force as an applicable instrument to solve major security
problems. Given the probable frequency of its use, there is an urgent need to develop new force options,
including new families of NLW.
The changing nature of warfare
“The changing nature of warfare” is a report prepared for the US Joint Special Operations University. It is
intended to provide Special Operations Forces with some views on the implications of the changing nature
of warfare for the profile and needed capabilities of SOF. It contains a valuable analysis on the future
conflict environment for a far broader (academic and military) public. Written in 2006, it further develops
the above views on the future of war along the lines of Alexander’s pre-9/11 vision. Rather than focusing on
the rationale for NLW, he now focuses primarily on the strategic level, without losing consistency with his
earlier work. He elaborates the definition of war, the perspective of the nation-state and the application of
force. Key findings from the paper are:
❚ the nature of war has changed at a fundamental level – that of definition;
❚ it is the imposition of will, not the level of violence inflicted, that will determine whether
or not a conflict has been won or lost;
❚ the concept of the nation-state is a failing concept with limited utility and great liability;
❚ boundaries, once thought to be absolute, are in reality arbitrary;
❚ ideology, not materialism, motivates many people and therefore sources of conflict
and terrorism cannot be eliminated solely by reducing poverty;
❚ personal allegiance(s) will no longer be assured;
❚ physical force will remain prominent, but at the same time optional in future conflicts.
These points will be briefly addressed hereafter.
Definition of war and imposition of will
Most definitions of war address conflict between opposing states or groups within the state with force
applied by military organizations. In reality, the public no longer understands war as it once occurred. For
example, expressions as war on drugs, war on terror or even war on poverty, have received a formal status.
It remains to be seen whether the use of physical violence remains a necessary component of war. It might
be better to develop a definition of war based on outcomes, like physical destruction of an enemy, or even
more useful, to describe an end state favorable to the victor. Here John Alexander refers to Colin Gray who
states that war is not waged for the goal of victory, but rather for the securing of an advantageous peace.
Earlier, the author noted that war is not about killing, but rather about imposition of will. There will be
many armed clashes, but strategic issues will be resolved by other means than violence. Therefore, the
nature of war has changed and we should redefine the context accordingly.
The concept of the nation-state and its boundaries
The status of the nation-state as primary building block of geopolitical relations is questionable. While it
has been a useful construct for the past two centuries or more, new relationships have arisen that suggest
that the concept of the nation-state is failing. Continued devolution of old states, globalization of economic
interests, continued widespread immigration and formation of groups based on common ideology are
trends that will dramatically alter the social structures of the global landscape. Advances in information
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 353

and communication technology are accelerating this process. The assumption of the continued supremacy
of the nation-state as the framework for macro-societal groupings is flawed. New powerful groups, not
geographically defined, are already influencing social interactions on a large scale. They may have an impact
on the balance of wills within societies that could change the nature of warfare. Conflicts may become
non-violent, because of the applied means, such as (false) information or economic intimidation. While
American leadership sticks to an anachronistic geographically based concept of war, our adversaries have
adopted a philosophically based construct. Even the identity of our people is becoming ambiguous; persons
may be members of two (or more) groups simultaneously. As a consequence, they will have divided
loyalties. Hence, it cannot be assumed that they will always support the nation’s position. The meaning
of boundaries will decline, as the current geography was one of convenience determined by the colonial
powers over a century ago. Sociology and ethnicity were not taken into account but subordinate to their
interests. In many parts of Africa, Asia and the Middle East these artificially drawn borders have become the
source of tension and hostilities.
Ideology, not poverty, driver for terrorism;
personal allegiance no longer assured
Many people will act on the basis of ideology in stead of materialism. Thus, the traditional notion of
personal allegiance to society will be severely tested. Several factors, including personal and family loyalty,
economic advantage, moral agreement with the cause may enter the individual decision making process.
This explains why terrorists may be home grown, like the ones that hit the London transportation
infrastructure in 2005.
Violence optional in future conflict
The outcome of a conflict can now be achieved without necessarily resorting to physical violence. However,
physical encounters will continue to occur and we must be prepared to overmatch any potential physical
threat. Nevertheless, the outcome of a conflict will rarely be determined primarily by military force.
Information technology is so powerful and pervasive that it has made this fundamental shift possible.
The paradox that emerges is that the more physical power we attain, the less able we are to employ it,
due to constraints driven by political, social and target illusiveness issues.
Paddy Ashdown, ‘Swords and Ploughshares’ (2007)
Introduction
The former commando, diplomat and politician Paddy Ashdown has recently published an interesting book
on interventions. It is to a large extent based on his experience as High Representative of the UN and EU
in Bosnia. Following the developments of many recent interventions, he analyses the strengths and
weak nesses of western approaches to peace building efforts in particular. The book contains three parts:
❚ The story so far (reasons for intervention, short history of peacemaking and legal aspects)
❚ Post-conflict reconstruction (stabilisation and state-building)
❚ How can we do it better (analysis vs solution, the ‘seamless garment’ between prevention, conflict
and post-conflict reconstruction, the question of responsibilities and new structures/new thinking).
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 354

The story so far
Since the end of the Cold War the US has intervened once every two years, while the UN decides on a new
intervention every six months. Most UN missions now last between five and ten years. The effects of these
interventions have been beneficial to the world, as research has proven. Still, we make costly mistakes, like
in Iraq. The lesson is that, where power goes, governance must follow. We have to create better systems for
global governance, based on international law and improved mechanisms preventing the spread of
instability. The results of recent interventions (Ashdown treats 15 examples) are a mixed bag. About half
of them are successful in creating a sustained peace. We should be doing better by learning from previous
mistakes. A final point is the question of the non-intervention principle that is still the norm, though the
UNSC has found ways to get around state sovereignty when ethnic cleansing and genocide are evidently at
stake. In those cases Chapter VII of the UN charter is a base for authorisation of international intervention,
albeit after a long list of conditions has been met.
Post-conflict reconstruction
The early hours after the conflict are the ‘golden hour’. The first thing people want is security (Maslow).
If the international community cannot provide it, they will turn to other providers, making a reversal
difficult. So it is essential to dominate the security space from the beginning on and create an operational
police force as early as possible. Next step is establishing the whole range of legal structures, from judges to
penal services. Then economic reform and cleaning up the public utilities follow. Further words of wisdom:
elections should be postponed as long as decently feasible; apart from humanitarian aid, all other aid
should be conditional and too deep de-Nazification always rebounds. State-building is different from
stabilisation, but it is a parallel activity. The danger here is that institutions are being reformed too early
and too gold-plated, making the build-up of a merit-based civil service afterwards more troublesome.
How can we do it better?
Ashdown touches upon sensitivities here. Whole armed forces have been reshaped into expeditionary
armies in which the centrepiece has been projection of power to win wars, rather than the projection
of influence to prevent them and the provision of resources and good governance to win the battle for
reconstruction afterwards. The wrong emphasis on this expeditionary approach has led to disasters in
Somalia and Iraq. Slowly, defence departments have corrected this emphasis by creating prevention and
post-conflict structures. In every new ‘case’ of possible intervention and in every phase thereof (prevention,
conflict and post-conflict reconstruction) an end state has to be decided upon. In the prevention phase it
provides a point of leverage which has to be achieved in order to avoid intervention. In the conflict phase
it provides a justification for action. In the stabilisation phase the purpose of the mission and, finally, in
the state-building phase it provides the exit strategy. False perceptions should be avoided, interveners often
speak wrongly of ‘nation-building; in stead of ‘state building’. More importantly, ‘democracy’ should not
be included in the list of desirables in an end state, as it should be a way to protect the rule of law, good
governance and the like after these institutions have been set up, not the primary purpose of an intervention.
Again, too early elections can be a mistake.
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 355

Formulate an end state
The intervention end state should be clear, specific and tough, leaving no room for ambiguity diplomats
usually like. It has to contain elements that appeal to the public (e.g. EU membership). Formulating no
end state at all works against the outcome of the intervention, as Kosovo has proven. Thirdly, the end state
works as a mechanism to hold the international interveners accountable for what they do and, more so
as a programme for activities (our addition: campaign planning). Finally, it contains the last way marker for
defining the end of the mission when the international community should go home. The intervention
end state should be constituted around two elements: the ‘case’ and the ‘seamless garment’ between
prevention, conflict and post-conflict reconstruction. This is what gives coherence of action between the
phases. The use of force should be seen as part of and subservient to this process. Planning should be based
on worst case (not on the best), be funded properly and leave room for local decision making, in which the
media are a cornerstone.
Distribute responsibilities
The broader the multilateral coalition, the greater the chances for success. Usually, the UN provides the
best structure, but if credible sanctions must be applied, the UN has far less leverage than many individual
states, or a coalition of the willing. National caveats undermine the mission, as the author demonstrates
with several German examples in particular. A further source of irritation in the post-conflict phase is the
number of smaller NGOs that spend a lot of money without trying to achieve tangible results. Here is much
leeway for quality control. The overarching rule in distributing responsibilities is that flexibility in options
to choose from, may provide exactly the right set of means that match the conditions on the ground.
Usually, politicians are better suited to assuming the highest responsibilities than generals or diplomats.
Divided responsibilities between two men are to be avoided at all.
The seamless approach blueprint for government
Ashdown ends this part by stating that the expeditionary approach to peacemaking and peacekeeping, with
its emphasis on military power, has not succeeded. Politics and diplomacy should have primacy in many
aspects of the intervention process. However, national governments should then be organised accordingly,
on the basis of the seamless approach. This implies that the whole security apparatus has to be restructured.
It also means matching the most talented people to the threats we face, and for instance not sending the
most junior diplomats abroad, because they can stand hardships. Besides, we have to have civil servants
who have served in several departments. International standards should emulate forms of national
cohesion, as UN, NATO and EU will play key roles in the time to come.
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 356

Overview of the above points of view
To enable a quick scan, we have selected the most important themes of the above book reviews with an
indication of each authors’ point of view, if any.
The future of the
state
Van Creveld Gray Smith Alexander Ashdown
- + +/- -
Trinitarian war - + +
Warfighting - + - +
Interventions +/-
Comprehensive
approach
Non-lethal defence +
The future of defence planning – Synopsis of selected literature 357
+

2.
Leading trends in
the conduct of war
Eight topics
As explained in the introduction to this paper, after having made reviews of selected books, we selected
eight topics for further study. They are:
❚ the essence of conflict and war,
❚ armed forces in interstate war,
❚ armed forces in low intensity conflicts/wars amongst the people,
❚ trinitarian war,
❚ the role of international institutions,
❚ might and right,
❚ the comprehensive approach and
❚ the role of technology.
These will be preceded by a paragraph on terminology currently in use.
Terminology
With on the one hand an ever growing world population and on the other unevenly spread and dwindling
resources, it is clear that the competition for better positions among states will intensify. Wars with China
or Russia seem unlikely now, but in the quest for resources, these countries may play a key role when it
The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 358

comes to avoiding armed conflict. 148 Clashes between civilizations seem farther down the road than Samuel
Huntington has predicted, but an explosive mix of resources, religion, culture and race may set off
confrontations leading to war. The proliferation of nuclear capacities or the possession of nuclear material
is another issue that is especially relevant if rogue states or non-state actors would want to include them in
their political ambitions. Climate change may sharply increase the number of failed states in the world and
endanger stability in weak regions. Sometimes wars cannot be avoided, because the interests at stake touch
upon the very existence of the state. These so-called ‘wars of necessity’ are fought ‘amongst the states’ –
often in coalitions – by regular armed forces, in theatre. Mostly, these are ‘big wars’ and do not last long, as
one of the parties imposes his ‘might’ on the other with brute force. Wars of the other kind are often called
‘wars of choice’. 149 These wars – or rather conflicts – have started ‘amongst the people’ and are interrupted
by coalitions who, often acting from a moral standpoint, try to intervene by not only imposing their might
upon the parties but also by introducing ‘right’ (the rule of law) as a permanent conflict solver. Wars of
choice are usually ‘long wars’ and have an expeditionary character for the members of the coalition.
Soldiers are sent to these conflicts on the basis of peacetime conditions and strict rules of engagement
apply, limiting the use of force. Some conflicts begin as wars of choice, but may slowly assume the
characteristics of wars of necessity. 150 It is conceivable that intensification of a war of choice ignites a war of
necessity with a neighbouring country. More importantly, fighting a war of choice will almost always imply
the escalation or the ability to escalate to a higher level of force. So, the marked difference between wars of
necessity and wars of choice can gradually become blurred. The basic question for the application of force
is: does being ready for the war of necessity mean that one is ready for a war of choice? We believe the
answer is negative: preparing for a war of choice should imply enough capabilities to fight a war of
necessity. Nevertheless in this document we will use this distinction because of its military operational
relevance. An inherent important change in operational scope concerns the distance we have to travel to
the theatre of operations. Nowadays we confront opposing forces much farther away, necessitating a shift
in air and sea transportation plus additional expeditionary logistics. These supporting activities constitute
a much larger part of our total efforts than during the Cold War.
The essence of conflict and war (1)
While a change in the nature of operations is visible, does that imply that the nature of war has changed
also? The authors we studied are not unanimous in their conclusions about the directions of the changes,
let alone on its impact. Colin Gray does not believe that future warfare as perceived by Martin van Creveld
and Rupert Smith is the dominant one. He has more eyes for the constants in human conflict: war and
warfare will always be with us. Gray believes that Clausewitz’s insights will remain valid for a long time: war is
foremost a political act. However, his opponent-scholars claim that political acts of this kind may have an
ideological, religious, cultural, or legal basis. John Alexander thinks that the nature of war has changed at a
fundamental level, that of definition. He feels that the use of force for other purposes than the defence of
own territory, will be dominant. National survival is no longer an issue and will be replaced by information
based common beliefs. More organizations than national forces are capable of threatening the interests
of western states. People may want to fight for the survival of the state and their own, but fighting for
terrorism implies adhering to an ideology. To counter terrorism, combating poverty is not enough. Some
form of military involvement is necessary for eliminating the sources of internal strife and terrorism.
Alexander raises the important question whether physical violence remains a necessary component of war.
He feels it might be better to develop a definition based on effect. Smith thinks that the ends for which we
148 The Minister’s Letter to Parliament dated 2 June, 2007, mentions the following potential international risks: China, Russia, Middle East and Iraq, Israel/Palestine,
Iran and the risks emanating from weak states.
149 The terms ‘war of choice’ and ‘war of necessity’ were coined by Lawrence Freedman in ‘Military strategy and operations in the 21 st century’, article in British
Security 2010, London 1995. Currently, the latter term covers to a high degree terms like guerrilla, low intensity conflict, war amongst the people, insurgency,
asymmetric conflict and 4th generation warfare. Research has found that this type of conflict lasts nine years on the average. Therefore, some writers call this
phenomenon ‘long war’. It remains to be seen whether the term ‘war’ in this case is apt, the term ‘conflict’ seems more appropriate. An interesting case was the
recovery of Kuwait as a state, a necessity for the international community of states, but the achievement of which was a matter of choice for some individual
states.
150 The example of the Dutch involvement in Uruzgan is telling: as a bottom line (among other lofty intentions), the Dutch government wants to be contribute to the
success of NATO.
The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 359

are fighting have more to do with individuals than with states. He sees war as a ‘clash of wills’ between
individual opponents or societies, rather than as a ‘trial of strength’ leading to the destruction of the
opponent’s forces, as in the days of industrial war. Van Creveld uses in this context the expression ‘interesttype
of war’, a war of interests, such as territorial control. His idea is that this type of war is limited ‘by
definition’, as wars are nowadays fought for the souls of men. We can conclude by stating that war has
undergone a fundamental shift from necessity to choice, from national survival to combating non-state
organizations, from territorial interests to the souls of men, from physical violence to effects on the will
of the opponent, for states and non-state actors alike.
The essence of conflict and war (2)
Of the authors we studied, Colin Gray has drawn a list of contingencies of future wars of necessity, with focal
areas in the Middle East and Central/South Asia. Gray is adamant about the risk of wars of necessity we face.
Martin van Creveld disagrees strongly: he disputes the viability of states in the long run, as low-intensity
conflict may end up destroying the state. In the long run, the place of the state will be taken by war making
organizations of a different type. In short, he sees an end to trinitarian war, as conceptualized by
Clausewitz. Rupert Smith takes a position regarding warfighting close to that of Van Creveld, but he keeps
stressing the application of the trinity people-armed forces-political leadership, even when the state is
absent and wars amongst the people are being fought. We feel that as long as states are the main building
blocks of the international system, states are being condemned to cooperation, but at the same time to
competition. The healthiest states are nation-states, a view underlined by Smith where he accentuates the
will of the people as paramount. In this respect he comes close to Gray who feels that war is a permanent
dimension of the human existence. War is about imposing one’s will on the enemy, a highly political affair
that remains political when non-state actors (liberation movements, guerrilla, terrorist and criminal
organisations) appear on the stage and infiltrate state institutions. The stage used to be a field where battle
was waged, but can nowadays be an urban area or – if terrorists enter the arena – any place where a state
appears to be vulnerable, e.g. in junctions of mass transportation or in the field of cybernetics. This being
the case, the separation between public and private, government and people, military and civil, tends to
become as blurred as before the Peace of Westphalia. The state can only react by intensifying the internal
(and possibly external) cooperation between its institutions and by investigating possible links between the
wars of necessity and the wars of choice. Consequently, we may conclude that war is about imposing one’s
will upon an opponent and that its purpose is highly political, but to a considerable degree influenced by
other factors, like religion, justice and the like. In the last decades, an undeniable shift in emphasis towards
these other factors can be recognized.
The role of armed forces in interstate war (1)
The likelihood of interstate wars is far from small. Frictions over the possession of oil rich areas, fertile soil
(think of the recent price hikes of food), resources (water and energy), trade practices, the violation of the
Non-Proliferation Treaty, undecided disputes over borders, territory and islands are all too familiar causes
for conflict and war. To these we add one more cause. World population is growing, at least until 2050, and
according to the German demographer Gunnar Heinsohn 151 world history shows that 80 percent of all civil
wars, wars for conquest, genocides and terror are caused by an abundance of futureless sons in society at
large. In countries like Chad, Niger, Afghanistan, Iraq and the Palestinian areas the population younger
than 15 years is almost 50 percent of the total population, while it is more like 15% in Western countries.
These youngsters may want to legitimize their violence for the sake of Islam. Though the chances that
this type of violence transforms into conventional war are remote, it cannot be excluded that a quest for
resources or food and water will be fuelled by feelings of frustration among the younger generations. It is
151 Gunnar Heinsohn, ‘Söhne und Weltmacht; Terror im Aufstieg und Fall der Nationen’, Orell Füssli, 2006. Artikel NRC Handelsblad, 15 september 2007, p. 24.
The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 360

easy to imagine situations in which irregular conflicts spread to conventional war and from there to
regional war with an interstate character. So, the interrelationship between conflicts and (interstate) wars is
evident and makes it hard to draw a fine line between the two categories. When examining possible causes
for armed conflict, the analysis may not necessarily lead to the expectation that a conflict will be fought
either irregularly or between states. An example of a combination is the short military intervention of Israel
against Hezbollah in Lebanon in 2006: it can be safely assumed that Syria and Iran were backing Hezbollah.
A mirrored example would have been interstate war accompanied by acts of terror at home, as some feared
during Operation Iraqi Freedom.
The role of armed forces in interstate war (2)
The concept of interstate war is becoming more and more blurred over the years, but cannot be discarded
because of the viability of the state concept. Often coalitions are formed to fight a pariah state that does
not want to conform to international standards of law or humanity. The number of irregular conflicts and
confrontations is on the rise, while a combination of interstate war and irregular conflict is far from
unthinkable. As Paddy Ashdown has shown, for every interstate war a threefold of irregular conflicts can
be anticipated, based on trends since 1990. Rupert Smith does not belittle the role of the state; he focuses
on the utility of force. His vision is strongly influenced by his personal experience that the force always had
to be adapted to the requirements of the conflict at hand. Recent conflicts have been mainly non-interstate,
with coalitions of states opposite irregulars. Smith sees an increased importance for intelligence, still
organised in the armed forces, and a decreased emphasis on strike capabilities. His plea is foremost that
we organize our institutions better so that they are better suited to the new confrontations we face. He
acknowledges that, apart from capabilities for war amongst the people, a state has to be able to prepare
itself for the strategic constants, like a (nuclear) missile attack. One would assume that Smith had more to
say about the structure of the armed forces, but every time his reasoning is close to that, it stops prematurely.
Van Creveld tells the reader by whom war will be fought, what war will be all about, how war will be
fought, what war will be fought for and why war will be fought, but he fails to tell with what type of forces
it will be fought. Alexander puts some emphasis on non-lethal concepts, but stops short of telling how
they have to be embedded in the logical structures of the armed forces. Rupert Smith and Paddy Ashdown
both emphasize the need for what Ashdown calls ‘the seamless garment’: the comprehensive cooperation
between national and international institutions that deal with prevention of war, the actual conflict and
the post-conflict phase.
The role of armed forces in interstate war (3)
Big wars will become very big if nuclear weapons are being used, but the good news is that they have made
big wars all but impossible, at least in the Cold War. During the Cold War political and diplomatic skills have
been successful in avoiding such cataclysm, but there have been close calls. An unequalled prevention has
come from the credibility of armed forces meant for interstate war. Armed forces have not been employed
to forestall proliferation, to the inherent danger of which Smith points. Nor has the Non-Proliferation
Treaty prevented several states from acquiring nuclear capabilities, like India, Pakistan and Israel. Some
have given up, like South Africa, Libya and Brazil. Iraq and (possibly) Syria have been forced to give up.
North Korea pretends to give up, but may remain a time bomb, for example when its dictator would
suddenly pass away and China might want to interfere. Iran is spreading its influence to Iraq and Lebanon.
Its leadership will likely steer for a confrontation with the US on this matter. Such a confrontation might
lead to a big war involving several western states. As worrisome is a situation in which terrorists would lay
their hands on the nuclear arsenals of a state. In such a case the traditional reliance on rational behaviour
will not work. The risk of the former Soviet arsenals being available to terrorists may, given the time that
The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 361

has passed, now be next to zero. However, if for instance Pakistan would disintegrate, Al Qaeda and the like
might try to use them for their objectives. Traditional nuclear deterrence cannot prevent this and may need
a profound review. Furthermore, Smith stresses the requirement for western defence against the ballistic
missile threat from rogue states, being able to launch missiles with conventional, nuclear, chemical or
biological warheads. This threat would imply an elaborate system combining early warning and C2-facilities,
for which the US is already making preparations. Allies would have to make facilities available in order to
complete the system. Preferably, they would also have to acquire or adapt their own weapon systems in the
lower and upper tier in order to engage the threat against their own territory in an early stage. The same
assets could be used for multi-layered force protection during long wars. Nuclear weapons are usually
associated with other forms of Weapons of Mass Destruction, of which chemical weapons have been forced
back in their possible use effectively, but biological weapons may still pose a problem, as the terrorist attack
in the Tokyo underground proved in 1995. So, there is a need for a review on the possession of WMD on the
one hand and a requirement for defence against ballistic missiles.
The role of armed forces in low-intensity war
and war amongst the people (1)
Van Creveld postulates that our armed forces are organized the same way as they used to be for fighting
World War II, though he admits that expeditionary forces are more modularly structured than ‘defence
forces’ and that the share of special forces is not in proportion to their weight. Ashdown also mentions
the expeditionary character of modern armed forces, but he finds that they are still geared to fighting
battles instead of projecting influence. The best insights are provided by Rupert Smith: the fight takes
places amongst the people, the opponent being ‘of the people’ and having the ultimate objective of
capturing their will, like we have. This should be ‘the basis for our approach to the use of force’, Smith says.
While admitting that – during confrontations with insurgents – it will be hard for us to win ‘the hearts and
minds’ of the people, he discusses several ‘major themes relevant to all successful counter-operations’.
Firstly, the insurgents must be isolated from the people. Secondly, our forces should match the guerrilla’s
but not overmatch them, as they might be provoked to overreact. Thirdly, tactical advantage must be sought
in superior intelligence and information operations. Fourthly, the government must be a true alternative
to insurgent or criminal organizations. These points must be pursued to a common purpose and direction.
Troops may be involved in following their adversaries in order to obtain information, rather than trying to
outmanoeuvre them or wear them out.
The role of armed forces in low-intensity war
and war amongst the people (2)
Future operations will be expeditionary, multinational, involve non-military agencies and last a long time.
Armed forces require strategic sea and air capabilities; their equipment must be transportable (small and
light pays off ) and the logistic tail must be as small as practicable. The same goes for combat support,
combat service support and insertion/extraction capabilities. Troops have to be self-reliant to a high degree
and provide their own force protection. This leads almost automatically to more special operations units,
with their own expertise in the fields of sensitivity towards language and culture of the people. These
measures together form an important step towards a light footprint in the theatre, a prerequisite for an
effects based approach of operations. Effect however cannot be reached without political considerations.
On the one hand, the political necessity for avoidance of casualties seems to be at odds with an effects based
approach. On the other, achieving effect will often imply taking risks. Therefore politicians have to strike a
The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 362

alance between minimal presence and achieving effect. This balance can be enhanced by investments in
stand-off capability, increased range, high-quality air assets and sea basing. As we said above, preparing for
a war of choice should imply enough readiness to fight a war of necessity. Although Smith does not confirm
this explicitly, it is the consequence of the paradigm shift he observes. So, we have to structure our armed
forces on participation in wars of choice, in which we are able to escalate, and not on the assumption of
having to fight wars of necessity, with the equipment of which we can try to contain insurgencies.
Trinitarian war (1)
Clausewitz saw the trinity as follows.
War is more than a true chameleon that slightly adapts its characteristics to the given case. As a total
phenomenon its dominant tendencies always make war a paradoxical Trinity – composed of primordial
violence, hatred, and of enmity, which are to be regarded as a blind natural force; of the play of chance
and probability within which the creative spirit is free to roam and of its element of subordination, as
an instrument of policy, which makes it subject to pure reason. The first of these three aspects mainly
concerns the people, the second the commander and his army, the third the government. The passions
that are to be kindled in war must already be inherent in the people; the scope which the courage and
talent will enjoy in the realm of probability and chance depends on the particular character of the
commander and the army; but the political aims are the business of the government alone.” 152
The Clausewitz-scholar Andreas Herberg-Rothe calls the trinity the real legacy of Clausewitz and the real
beginning of his theory. 153 Clausewitz’s concept of the trinity is explicitly differentiated from his famous
formula for war, described as a continuation of politics by other means. The essence of the trinity is that
it implies no hierarchy between the constituting elements, yet they are strongly interlinked. Clausewitz
uses the metaphor of an object suspended between three magnets.
Trinitarian war (2)
According to Van Creveld, Clausewitz assumes that war is an affair of states (or governments). If there are no
states and yet there is a war, the trinity does not exist in the same form. 154 He then names several historical
examples of popular mutinies that led to intensive and widely used violence without a state being able to
canalize it. His message for the future is that the state is decreasing in importance and that non-trinitarian
war will have a bright future. The essential question to be answered now is the following: if one of the
constituting elements of the trinity is missing or vaguely present, does that mean that trinitarian war as
such will change? Van Creveld is referring to the absence of the state and thinks that less conspicuous forms
of government will not exercise the same amount of control. We doubt this: political leaders may be hiding
for good reasons but still be in control. The government of South Korea negotiated in 2007 with the
Taliban. This implies that there is always a governing body and that there are ways to get in contact with it.
One other element of the trinity may be missing from the equation as well. If the population of a country
is not motivated for a war in which its armed forces participate, the trinity will be affected. In that case
popular support for that war is probably on the decline, as the example of the Soviet-intervention in
Afghanistan until 1990 shows. A continued lack of support will ultimately cause the leadership to give up.
So, there is no reason why the concept of trinitarian war would become invalid if one of the elements
is not visible or temporarily missing. On the other hand, Van Creveld is right where he notices the lack
of comments in On War on popular commitment in general. Clausewitz underestimates in his view
the passions that are kindled by the use of violence. So, if the political decision making process is not
disciplined and transparent, war may become a goal in itself. This might explain for example why terror
152 Carl von Clausewitz, ‘On War’, section 28, ch 1, bk 1.
153 Andreas Herberg-Rothe, ‘Clausewitz’s Puzzle; the Political Theory of War’, Oxford 2007, p. 4.
154 Martin van Creveld, op. cit., pp. 49, 50.
The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 363

using organizations like the Taliban are inclined to excessive violence. Raymond Aron postulates that the
relationship between the head of state and the people is the backbone of the trinity:
Clausewitz’s emphasis on moral forces results from his interpretation of war as a social activity in which
men are involved as a whole people – army, leaders, head of state – all interdependent, the moral union
of the people and the sovereign constituting the ultimate foundation of the state. 155
Trinitarian war (3)
Rupert Smith does not agree with those who dismiss Clausewitz as irrelevant:
It is my experience in both national and international operations that without all three elements of the
trinity it is not possible to conduct a successful operation, especially not over time. 156
Secondly, Smith points at another concept drawn from On War that he has found of great practical value.
It is the description of war as a product of both a ‘trial of strength’ and a ‘clash of wills’:
If we desire to defeat the enemy, we proportion our efforts to his powers of resistance. This is expressed
by the product of two factors which cannot be separated, namely, the sum of the available means and
the strength of the will. 157
Smith explains that in industrial war overwhelming force was used to crush the enemy’s army, causing
the will of the state to collapse:
In our current circumstances it is actually the will of the people that is often the objective being sought
– yet there is still a tendency to use overwhelming military force in the belief that winning the trial of
strength will deliver the will of the opponent. But Clausewitz emphasized the two factors equally…–
meaning it is well to examine each situation to decide on the relationship between them. 158
Thirdly, Smith elaborates on the trinity in irregular warfare: even in a non-state the trinity can be applied
as a useful tool to analyze the actors’ purposes and activities.
The aim of all sides is to win the will of the people. Therefore the non-state will also have some
dependency and relationship with the people, there will be an armed force of some description and
there will be some political direction to the use of that force. It is very possible, particularly in the early
stages of the life of one of these organizations, that both the military and political decisions lie in the
hands of one or a few men, but nonetheless they will be separate decisions. 159
Fourthly, Smith deals extensively with the ‘clash of wills’. Here he puts a stronger emphasis than Clausewitz
on the element of will. The latter finds that the trial of strength is essentially a matter of numbers. Smith
stresses the importance of the political objective and the objective that the men are fighting for, to be
aligned as much as possible. The moral is to the physical as three to one, as Napoleon had it. Smith formulates
it as:
Capability = Means x Way2 x 3Will
He warns that power is not a possession but a relationship. The capability of a force must be seen as being
relative to that of its opponent. 160 The usefulness of this thinking evidently applies fully to the concept of
trinitarian war.
155 Raymond Aron, ‘Clausewitz, Philosopher of War’, London 1983, p. 120. Translation of Penser la guerre (1976).
156 Rupert Smith, op.cit., p. 58.
157 ‘On War’, section 5, ch. 1, book 1.
158 Rupert Smith, op.cit., p. 59.
159 Ibid., p. 303.
160 Ibid., p. 241-243.
The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 364

Trinitarian war (4)
Colin Gray is equally positive on the importance of Clausewitz for current warfare. He quotes him 42 times,
mostly to underline his own arguments. For instance, in describing cyber war, he refers to Clausewitz’s
dictum that: war is thus an act of force to compel our enemy to do our will. Therefore, cyber war is just another tool
of strategy, comparable with economic warfare (e.g. blockade). We then enter the arena of coercion. 161 Gray
underlines that warfare is effectively a permanent dimension of human existence. This point of view has been
challenged by John Keegan who asserts that war is a cultural phenomenon. Although he agrees with Keegan
that the cultural dimension of war has been underappreciated in the past, he criticizes the famous historian
for taking it too far:
Culture is notoriously difficult too define, but we can all agree, at a minimum, that it refers to acquired
or learned characteristics. Keegan is moved to suggest, misleadingly, that ‘all that we need to accept is
that, over the course of 4.000 years of experiment and repetition, war making has become a habit.
It has to follow that if war is basically a bad habit, albeit one of the utmost antiquity, it should yield to a
change in attitude that would delegitimize it as a newly unacceptable behaviour. …The important fact that
war is cultural does not diminish the logical and historical authority of the argument that war primarily is
political.” 162 Gray is most adamant in his statement:
For so long as humankind engages in warfare, Clausewitz must rule. 163
Although he does not treat trinitarian war as such, he is purely Clausewitzian on the relationship between
politics and the military:
It should be clear that war should never be thought of as ‘something autonomous’ but always as an
instrument of policy; otherwise the entire history of war would contradict us. 164
Trinitarian war (5)
The role of the media is one of linking the three elements in the Clausewitzian trinity: the civil powers, the
military leadership and the population. This is a rather complex relationship, fed by competition between
newspapers, radio and TV, and internet users. Their influence on public opinion often occurs along political
fault lines, but in some cases public opinion may be ahead of what the media say. An example is the Dutch
military involvement in Uruzgan: the long existing public appreciation for the armed forces has hardly
changed, though polls show that a majority of the population does not support this particular mission.
Nevertheless, the Dutch soldier was chosen ´man of the year of 2006´. So-called embedded journalists
draw a lot of criticism from reporters travelling on their own, but it is doubtful whether the latter category
obtains a better balanced view on the effects of the mission. After the war in Vietnam the military often
stated that the media had stabbed the soldier in the back, but research showed that they just reinforced
existing opinions. The relationship between the military and the press is an uneasy one by nature. Some
degree of censorship is necessary: the public is not entitled to know everything about a sensitive situation.
This applies likewise, if a cultural gap between two cultures might lead to misunderstandings of other
peoples´ beliefs and traditions. A certain danger emerges when the media appear to be susceptible to
influences from the adversaries. This does not only occur when so-called free moving journalists are
reporting the message that our adversaries want to convey to our public. It also happens by careful selection
of targets with a high publicity yield. While the press has to act responsibly and be accountable, the military,
including the unions, have to demonstrate unity of effort. A positive start in mutual respect can be
strengthened by offering military courses to journalists, so that their reporting has at least some professional
basis. Thus, the military leadership can do a lot to enhance the quality of the press on military
reporting, thereby contributing to the relationship between the armed forces and the population.
161 Colin S. Gray, op.cit., pp. 293-295 and 321-330.
162 Ibid., pp. 58, 59 and p. 89.
163 Ibid., pp. 380, 381.
164 Ibid., p. 56.
The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 365

The role of international institutions (1)
Nation-states are the building blocks of geopolitical relations, while international institutions provide
the framework within which states can collaborate in the security domain. International institutions,
in particular the United Nations, also provide the legal frameworks in which coalitions of states can act
together to preserve and restore international stability and security. Such actions may include military
campaigns against aggressive states, interventions in internal state conflicts and against non-state entities.
NATO, and EU to a lesser extent, are international organisations with military structures in place to execute
such military operations. Members of international institutions ideally share common values. With the
number of member states of these institutions growing, values are increasingly diverging among members.
NATO and EU both suffer from these cultural effects. The ability of the UN to serve as a successful defender
of international order and peace is constrained by the lack of cooperation among the permanent members
of the Security Council. Consequently, the ability of international organizations to provide regional or
global stability suffers repeatedly from the divergence of interests among its members and their lack of
willingness to act united. In the long run this development jeopardizes the status of such institutions as
international power houses, albeit the shortage of workable alternatives diminishes such an effect. Only
‘coalitions of the able and willing’ provide a workable fall back position.
The role of international institutions (2)
The future position of nation-states is at stake in many reflections on the international system. One of
the arguments being used is that the identity of the populations of modern western states is becoming
more and more blurred: individuals can belong to various groups, cultures or states simultaneously.
Consequently, they will not always support the position of the state in which they are living. A further
threat stems from non-state organizations or networks, in particular organized crime (e.g. drugs, weapons,
illegal trade or human trafficking), that have substantial influence on ordinary functions of modern open
societies. These organizations try to infiltrate regular state institutions and thus undermine state sovereignty.
The highest (not necessarily the most probable one) is from non-state actors getting access to weapons
of mass destruction. Low intensity conflict has the potential to catalyze processes bringing the weak state
down. All these threats represent challenges for international organizations at the same time. They have
to cope with non-state powers and their associated security challenges. One way of counterbalancing the
power drain to the non-state realm would be to seek alliances with benign non-state actors in the private
sector. NATO’s Allied Command of Transformation already accounts for this trend by involving NGOs in
its comprehensive thinking and planning processes regarding conflict management. However, given the
confidence that many states have in international institutions, it is hardly thinkable that they would
become privatized as guarantors of security and hence most likely fragmented. The nature of problems and
challenges facing the world community demands a corresponding scale of response. Only the UN, and in its
wake regional actors like NATO, EU, to a lesser extent OSCE, AU, OAS and ASEAN, has at this moment the best
available structures, expertise and tools to act effectively to counter crises. Over the last six decades, lots of
money has been invested in these international security networks. This formidable worldwide fabric cannot
be substituted by any other global power overnight.
The role of international institutions (3)
Whilst the state has become more vulnerable indeed, what role can international institutions 165 play to ease
off part of the state’s burden? The UN can provide the legal and even the organizational frameworks for
campaigns against aggressors and interventions in general. When it comes to bringing about peace, the UN
165 We refrain from devoting attention to types of specialized international organizations that represent or direct NGOs, like UNHCR, OCHA or ICC. Nor will we
discuss the role of the African Union and other regional organizations in the field of security.
The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 366

as an overarching institution is not very effective. Undoubtedly, the UN has grown in importance over the
years and is now capable of running multiple military missions all over the globe, but in many a crisis its
actions are easily frustrated. The failures of most UN peacekeeping missions in the past (or their seemingly
indefinite continuations) do not seem to harm its reputation; an acceptable alternative is hardly available.
In some cases, e.g. Sudan and Burma, the UN is masquerading action by inaction, fostering a black hole
in the international arena. In the case of Kosovo, the UN was sidestepped by NATO under the flag of
humanitarian intervention, a euphemism for an interstate air war launched by a coalition of the able
and willing. Although declared redundant after winning the Cold War, NATO was now seen as a viable
international organization that could carry out UN missions effectively. Since its involvement in
Afghanistan, NATO is facing a much tougher challenge, despite its capacity for serious peace support
missions. Its enlargement to Eastern Europe has less augmented NATO’s assets than increased its liabilities
however. The change-over of most Eastern European states from Warsaw Pact to NATO has irritated Russia
and it remains to be seen whether NATO’s internal solidarity will leave much room for the application of
Article 5. NATO’s litmus test in Afghanistan so far has not invoked wide participation of notably its Eastern
European members who are most susceptible to old dangers. The outcome of the International Security
Assistance Force may be decisive for NATO’s future. A less than positive result would certainly change
Europe’s relationship of Europe with the US. With such a forceful ‘director’ in the European Union missing,
it will take a major crisis before the European orchestra could play harmoniously. We are puzzled by the
question why Smith thinks that the EU is ‘well-placed for the 21st century’, but admit that the necessity
for becoming so is evident. A stronger European Security and Defence Policy would add to the solidity of
NATO at the same time and diminish the often unbalanced relationship between NATO and the EU. We
might phrase this as “NATO having capabilities and no money, the EU having money and no capabilities”.
Notwithstanding the enormous overlap in memberships, it is apparently hard to overcome the last
obstacles in establishing structural cooperation. In the meantime individual member-states have to care
for themselves and rely on coalitions of the able and willing.
The role of international institutions (4)
As may be expected, NATO is giving a high priority to transformation: Allied Command Transformation
(ACT) and the Joint Air Power Competence Centre (JAPCC) are the major allied institutions that are tasked
to bringing about change. ACT recently defined five so-called Capability Areas where major long term
requirements are foreseen:
❚ Intelligence/Surveillance/Reconnaissance – Situational Awareness
❚ Command and Control – Communications
❚ Power (Force) Application
❚ Deployment – Sustainment
❚ Interoperability
The emphasis of these requirements is even-handed: not only on practical technology to achieve better
operational performance, but also on procedures, logistics and readiness. Most NATO member-states
started off their transformation process belatedly and have a long way to go in improving their capabilities.
The Dutch armed forces were among the first starters in achieving profound changes in the nineties, so
there are hardly any role models around. The basic question remains what kind of threats most western
countries foresee and where they see other useful opportunities for employment of their forces.
The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 367

Might and right (1)
Many thinkers in the classical antiquity, such as Plato, Aristotle, Cicero, Cato the Younger, Seneca, Polybius
and Sallust, have distinguished between just and unjust grounds for waging war (Jus ad bellum), and between
just and unjust conduct in the course of war (Jus in bello). Probably best known is Hugo Grotius, who, in his
‘De Jure Belli ac Pacis’ (The law of war and peace, 1625) deals with the issue of ‘just war’ in great detail.
Others (like Machiavelli, Rousseau and Kant) have added valuable elements to the discussion. Furthermore,
throughout history many attempts have been made to ‘humanize’ warfare, mostly attempts to provide
some ‘rights’ to warfighters, like the initiatives of Henri Dunant in the middle of the 19th century. From
the end of that century on, several identical initiatives – such as the Hague Peace Conferences of 1899 and
1907, leading to the ‘Convention respecting the Laws and Customs of War on Land‘, and later on to the
Geneva Conventions, have regulated both the legitimacy of war (Jus ad bellum) and the conduct during
warfare (Jus in bello).
Might and right (2)
The authors in this study do not discuss at length the juridical aspects of war. John Alexander refers to the
awkwardness of ‘constraints’ when he writes
The paradox that emerges is that the more physical power we attain, the less able we are to employ it
due to constraints driven by political, social ... issues. 166
Martin van Creveld states,
War without law is not merely a monstrosity, but an impossibility. 167
In this context, he refers to rules defining victory in war. He also states that there are several classical
examples of war in which rules applied concerning prisoners, the nature of non-combatants, and the use
of weapons, particularly with respect to the avoidance of inhumanity, the pursuit of fairness, and the rule
of military necessity. In a broader context, he even considers war as – what he calls, paraphrasing Clausewitz
– a continuation of justice. He reveals that this aspect of war has a historical record. On the other hand, Van
Creveld refers to Clausewitz, according to whom the law of war consists of self-imposed constraints, hardly
worth mentioning. He even seems to endorse that opinion when he writes:
Necessity knowing no rules, [he who fights for existence] feels entitled to violate the war convention
and use unlimited force, something that the other side, fighting in the name of policy, cannot do
without suffering the consequences. 168
In essence, he asserts, all these rules, including today’s international agreements, have been made by man,
and can also be abrogated by him. De Gaulle once quipped: treaties are like young ladies and roses: they
last while they last. The cruel and horrifying actions of Assad against the city of Hama in 1982 are an example
of a ruler killing his own people: although an internal affair, yet a crime against humanity. The latter term
was used by the allies in a declaration against the Ottoman Empire in 1915 and has become incorporated
in international law and upheld by the UN in special courts. Van Creveld, who treats the Hama-case
extensively 169 , shows here that he comes from another planet. Although the ‘Assad solution’ can hardly
be taken seriously as relevant to western doctrine, he does not even exert himself to show some level of
repugnance towards this atrocity and merely states that Assad needed courage, skill and power in order to
apply this method consistently. Ultimately, he may have thought, ‘might’ will prevail over ‘right’ anyway.
Gray concurs with the latter: international endeavours to control the effects of war politically, legally and
ethically are well worth pursuing, but are vulnerable to overturn by perceived belligerent necessity. Politics
rule over law, diplomacy and ethics, as over warfare. When survival is at stake, the end will always be held
to justify the means. Even though this attitude may dominate ‘Realpolitik’, outside realist-circles a growing
feeling of necessity emerges to follow the rule of law also in the context of war and warfare. One only needs
to glance through some literature dealing with ‘Just War’ and the like to discover the growing sympathy for
166 John Alexander, &
167 Martin van Creveld, ‘The transformation of war’, p. 65.
168 Ibid., p. 87.
169 Martin van Creveld, “The changing face of war; combat from the Marne to Iraq”, NY 2007, pp. 235-246.
The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 368

the proposition that ‘right has to dominate over might.’ Increasingly, the expression ‘willingly or
unwillingly’ is added. International Courts of Justice, mostly supervised by the UN, at this moment seem
to have no end of work in dealing with leaders who ignored the ‘new reality’. Obviously, it is better to take
the (‘new’) rule of law into account, even when it is considered as a self-imposed constraint, eligible to be
overturned by perceived belligerent necessity.
Might and right (3)
The UN Charter establishes non-intervention as one of the key principles. The ‘non-intervention article’
(Chapter I, Article 2, sub 7) states:
Nothing contained in the present Charter shall authorize the United Nations to intervene in matters
which are essentially within the domestic jurisdiction of any state or shall require the Members to
submit such matters to settlement under the present Charter; but this principle shall not prejudice
the application of enforcement measures under Chapter Vll.
This non-intervention principle is still the norm. However, Ashdown observes ‘changing’ rules of non-
intervention. The UNSC has found ways to get around state sovereignty when ethnic cleansing and genocide
are evident. Chapter VII of the UN Charter is a base for authorization of international intervention (after
a long list of conditions has been met). New emergent norms of humanitarian intervention are gradually
superseding the norm of non-intervention since the end of the Cold War. Sovereignty not only gives rights
to states, but also a responsibility to protect their citizens, an argument based upon social contract theory.
Under this ideal, states can be justified in intervening within another state if that state is failing to protect
(or if it is actively involved in harming) its citizens. This has justified UN sanctioned interventions in
Northern Iraq in 1991 to protect the Kurds and in Somalia in the absence of state power. This argument
was also used (with strong opposition from Russia and China) to justify NATO’s intervention in Kosovo. 170
According to John Williams:
Throughout the 1990s the debate over humanitarian intervention, still alive and well today, has referred
ack time and again to the idea of Just War. […] Augmenting the idea of self-defence as just cause to
include a right, or possibly even a duty, to defend the victims of grave humanitarian crises; […]and
looking at how Just War’s rules of combat may have to be changed to deal with the absence of a
‘battlefield’, in the conventional sense, have all been important elements of this process. […] The
intellectual sophistication of this debate is often impressive, and intimidating. The weight of ages
bears down heavily on those contributing and heavyweights of the philosophical, theological and
political theoretical traditions are wheeled out at regular intervals by participants to grant vicarious
authority to contemporary debate. Saints Augustine and Aquinas, Grotius, Kant, Machiavelli,
Thucydides, Hobbes, Locke and other stalwarts of the Western canon are invoked. 171
Might and right (4)
The development of this ‘new category’ within Just War thinking, adds to the traditional jus ad bellum and
jus in bello the idea of jus post bellum. As Williams indicates, the discussion about the essentials of this new
idea is just starting and seems to be rather complex. Particularly the involvement of military forces in the
process of post-conflict reconstruction and the like is still under discussion. All the same, one can conclude
that this is becoming an issue of increasing importance. Consequently, it demands serious attention.
Nevertheless, of the authors involved, only Ashdown puts this issue at the forefront of his considerations.
Asdown pays considerable attention to post-conflict reconstruction. Referring to the task of humanitarian
intervention, he states that we have to create sustained peace and better systems for global governance,
170 Similarly, in May 2008, the intransigence of the Burma dictatorship not allowing foreign aid to the starving people in the Irrawaddy Valley, after a cyclone had
flooded the area, was a topic of heated international debate.
171 John Williams (Durham University), ‘The Borders of Just War’, paper presented at the 2006 conference of the British International Studies Association, pp. 3-6.
The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 369

ased on international law. To that end, we need to establish in the intervened country the whole range
of legal structures, from judges to penal services. The lesson (of intervention) is that, where power goes,
governance must follow. He also warns that the end-state works as a mechanism to hold the international
interveners accountable for what they do. ‘Simply’ bringing democracy is not the solution and often even
not right. Democracy, he states, is ‘only’ a way to protect the rule of law and the like.
The comprehensive approach
The comprehensive approach, the conflict management continuum or ‘the seamless garment’ (Paddy
Ashdown) is a plea for a structural cooperation between the institutions that have to achieve law and order
in a war torn country. This idea emerged in Bosnia, where a complex interplay of civilian, para-military and
military groups, International Organisations (IOs) and the mass media stood in the way of a favourable
outcome. It became more and more clear that the military instrument alone could not deal with complex
modern crises involving many communities and populations. Though the recognition of the roles of other
government departments and Non-Governmental Organisations (NGOs) improved over time, efforts were
rarely coordinated or focused on a common set of objectives. Ashdown argues that even in the prevention
phase, preceding the conflict and the post-conflict phases, a comprehensive approach should be applied
between all the institutions dealing with a particular peace support mission. The stabilization and state
building processes will in theory benefit greatly if, in the framework of campaign planning, an end state
is defined for each and every phase. Bringing democracy should not be included as part of an end state
but as the final ‘quality cherry on the cake’; early elections are often a mistake. The core problem of this
approach is “the art in seeing the campaign as a whole from the outset” (Smith). This presupposes a
strategic objective, which is often vague or even entirely lacking. Yet a desired outcome attainable by
military means can only be defined on the basis of a clear strategic objective. Armed forces often have
to make do with a compromise by defining intermediate objectives before starting a military operation.
Armed forces, according to Smith, can bring about four categories of effect: ameliorate, contain, deter/
coerce and destroy. In deciding on the category, the other players in the continuum (the prevention and
the post- conflict phase) have to reflect on the effects of the use of force as one of the possible supporting
measures for endeavours in their own field and vice versa, i.e. what they can contribute in an effects based
approach to the conflict phase. At the national level this approach may be successful, but in the international
field the armed forces are often the only institution advocating the seamless garment. NGOs want to
preserve their independence, the same goes for civil UN-organizations and other international institutions.
The lesson of this new thinking is that much effort has to be devoted to the definition of responsibilities
before participating in an international mission.
The role of technology (1)
There are now many historical references to RMA. It is to be understood as the interplay between the
innovation of military equipment and capabilities using advancement in technologies on the one hand,
and the restructuring of military architectures and operational approaches on the other. This two-sided
development in the military domain is also affected by the changes in the security environment and the
ensuing kind of conflicts and operations military forces most probably will face. Historical examples are the
emergence of mechanized warfare in the 1930s and 1940s, culminating into the German Blitzkrieg concept,
the nuclear revolution in the 1950s and 1960s and the (US) Strategic Defence Initiative (SDI) in the early
1980s. RMA essentially aims at enhancing military power through technological superiority over potential
adversaries, expressed (inter alia) in dominance in information acquisition, processing, dissemination and
ultimately in highly precise firepower. The RMA approach works relatively well in interstate war. This was
the case during the Cold War, when the military structures of the two opposing blocks planned for the same
The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 370

type of (manoeuvre) warfare with similar military structures and equipment. The main difference between
the blocks was the technical performance and the quality of the fielded equipment. Going from the Cold
War to the ‘warm conflict’ era, under regular warfare conditions the RMA delivered unprecedented
success, like during Desert Storm. However, this success is waning, since the immediate lesson learned
by the defeated parties has been to never challenge a large scale organized and technologically superior
manoeuvre force symmetrically. Rather, irregular forms of combat have come into practice, avoiding the
direct confrontation with the sharp edge of the manoeuvre and precision strike battle machine, meanwhile
hitting soft spots wherever an opportunity presents itself. Furthermore, the lesson advocates of RMA have
to learn is that it is no ‘silver bullet’ and that any RMA should be assessed and implemented within a
comprehensive strategic framework. Gray, for instance, argues that, by its nature, RMA leads to persuasion
of unsound theories of miracle cures for strategic ills. 172 More dramatically, Van Creveld states:
so expensive, fast, big, unmanoeuverable and powerful modern weapons have become, that they
are steadily pushing contemporary war into environments where those weapons don’t work. 173
These views suggest that armed forces shaped by the RMA are to a large extent useless given the perspective
of the nature of conflict being irregular as a rule. Although this may be a correct assessment for many of
the land based conflict contingencies in the foreseeable future, the situation at sea or in the air may open
a different perspective. While in land operations an almost infinite number of actors and parameters comes
into play, the air- and sea environment usually are more homogeneous with a limited number of variables.
Air- and sea operations lend themselves far better for a more calculable approach in which dominant
manoeuvre and high technology make a decisive difference. This also applies when it comes to the use of
highly lethal power on a global scale against strategic targets. Hence the validity of RMA should be assessed
in a more refined way than only LIC-oriented.
The role of technology (2)
The champion of the RMA is the concept of Network Centric Warfare. NCW or network- centricity entails
a connectivity of all military assets within a single ‘system of systems’. The relations between the various
forms of military power are complex and constantly changing. The need for an overarching joint structure
is considered by some analysts more vital than ever. Finding military solutions using NCW under this joint
approach may be conceptually sound, but depends on this joint structure rather than shaping it. This super
system is capable of linking in real time any precision strike shooter with any sensor within a C4ISTAR
network. The NCW-concept is pursued by the US and reflects the American way of war that focuses on
technological advances, in particular in the area of information acquisition, processing and dissemination.
NCW will further evolve in the foreseeable future. However, those who judge NCW upfront as a strategic
winner, neglect the stark reality of a panoply of asymmetrical responses that NCW provokes. NCW-based
forces will continue to face the fact that a ‘war amongst the people’, is the most likely contemporary and
future scenario in land-based conflicts. NCW may only marginally contribute to strategic success in such
situations. The NCW school of thought can be interpreted as a US-driven geographically based concept of
war, while adversaries have adopted a philosophically based construct.
The role of technology (3)
Non-Lethal Weapons, or, at a conceptual/doctrinal level, non-lethality, emerged during the 1990s as a new
dimension in military operations that might close the gap identified between diplomacy and the use of
(lethal) violence. Crisis Response Operations called for more tailor made military approaches in situations
where the use of brute force was considered politically unacceptable, prohibited by mandates and tended to
be counterproductive to the accomplishment of the mission objectives. Moreover, media presence turned
172 Gray, ‘Another Bloody Century’, p. 152.
173 Van Creveld, ‘The changing face of war’, p. 245.
The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 371

out to multiply such adverse effects. The concept of non-lethality is aimed at the prevention of fatalities
amongst civilians when force has to be used, even when individuals or crowds take a non-cooperative
attitude (towards stabilization forces). In addition, collateral damage is to be kept to a minimum when
equipment and infrastructure have to be neutralized. It thus provides the military with additional options
to act in situations where the use of traditional force is not permissible. Ultimately, this approach may
contribute to winning the hearts and minds of the population in the stabilization zone and to reducing
the cost of reconstruction. Taking advantage of a vast potential of enabling technologies, a broad range
of system concepts is either fielded, tested or under development and thus widening the spectrum of
non-lethal options. Given the complexity of current and most likely future conflict, non-lethality and its
underlying assets may enhance the ability of military forces to respond more flexibly to unforeseeable
situations. NLWs may thus provide expeditionary forces with options to better control the effects of their
actions on the achievement of the political objectives of the mission. NLWs may pose new challenges as
well, as broadening the spectrum of military capabilities drives additional training and command and
control requirements. At the same time, NLWs may raise public and political expectations regarding
casualty reduction and damage limitation unrealistically high.
The role of technology (4)
The effects based approach to operations is a concept designed to achieve desired effects on an adversary
or in a setting where non-cooperative actors are present. Some commentators concede that EBAO is of all
times and therefore not a new concept, simply because the application of military force presupposes a
predefined effect. Whether or not this is true, EBAO intends to achieve a causal, almost linear relationship
between means and ends in warfare. This would require a certain degree of predictability in the course
of events and an operational environment that can be stabilised and controlled. However, both history
and contemporary military experience teach us that the inherent characteristics of war limit the ability to
control causes sufficiently well to produce desired effects. Rather, war (as well as stabilization operations),
resembles complex adaptive systems in which the central challenge in strategy development is managing
change. Due to the irregularity of many actors involved, changes occur rapidly and are often unpredictable.
Future conflict is unlikely to be very different is this respect. Rather, conflict dynamics tend to further
increase given the availability of powerful assets, both physical and psychological, to a growing number
of both state and non-state actors. The notion of a ‘seamless garment’ between prevention, conflict and
post-conflict being subsequent phases of intervention missions, as articulated by Ashdown, may be
politically sound. However, from a military perspective, the dynamics of conflict interfere with the desire
of the interventionists to manage conflict in terms of pre-programmed phases. In dynamic conflict
environments dominated by interaction between warring parties, a very high degree of operational
flexibility is required for creating effect. In most situations, this can only be accomplished when initiative
and decision making is delegated to lower levels in the military structure. Far reaching decentralization
of command not only would redefine the relationship between the (empowered) individual military
professional and his superiors, but also create political tensions. Political masters are often inclined to
exercise close control, leading to close military control in the whole command chain. So, although the
effects are politically desirable, EBAO as a system may turn out to be at odds with political-military relations.
The role of technology (5)
The American Joint Visions 2010 and 2020 are concepts driven by a combination of new technologies
called revolutionary, but the character of these developments is more of a transformation or even a
modernization. They describe an increasing reliance on technology, the effect of which does not always
lead to proven practices in the short run, but some of the advertised developments have already proven
The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 372

value. Precision adds undoubtedly to isolating the adversaries in the areas of operation from the local
population. Better sensors may add to the intelligence picture local commander’s need, while better
computers allow a greater number of tasks to be accomplished faster. Infrared technology helps to keep
the night window open. While war is, as Smith says, always asymmetric, these technologies foster counterasymmetry,
which can be to our advantage. Though most of these technologies have been developed for
big wars, some of them can be singled out to make a difference in the conduct of long lasting conflicts,
notably where good intelligence and information operations are the cornerstones of success. The first area
is Network Centric Warfare (NCW) a great enabler of Intelligence, Surveillance and Reconnaissance (ISR) and
C2. NCW enhances joint warfare greatly, as it depends very much on networks. For instance, the ‘sensor-toshooter’-
time of most weapon systems can be reduced with the same or better precision. C2 network links
between fast jets, helicopters and other air assets improve the situational awareness enormously. The effect
of NCW is that land commanders in the field may take and keep the initiative and hunt the adversaries
down. The second one is Non-Lethal Weapons (NLW), including the use of non-kinetic weaponry. Neither
of them must be considered as war-winners, but they can carry the day in asymmetric conflict. NLW is the
answer to the demands of more precise effects (place and blast) against military targets when the adversary
chooses to operate in urban operations or when the battle for the ‘hearts and minds’ of the civil population
must be won. A lot of enabling technologies are currently being tested or fielded, like light bombs, laser
and high-power microwave. So, the ability to select and combine from a wide range of technologies may
be decisive when it comes to gaining the upper hand in confrontations with insurgents.
Conclusion (1)
New wars lead to a requirement for intensive cooperation; between national institutions in the fields of
intelligence and security, between diplomacy, defence and development during missions, and between
national and international actors in the three phases of crisis: prevention, conflict and post-conflict. Big,
symmetrical, conventional, interstate wars are usually held synonymous with wars of necessity, while long,
asymmetrical and irregular wars including low intensity conflicts are seen as wars of choice. In this paper
we have been keeping away from semantics and use mostly the traditional words ‘wars’ and ‘conflict’, being
fully aware of the subtle differences and overlaps between all these terms. Given the political demands,
we hold the view that armed forces have to be organized on the basis of participation in expeditionary and
irregular wars, provided they are able to escalate successfully in symmetrical circumstances with a high
intensity.
Conclusion (2)
War has also undergone a fundamental shift from national survival to combating non-state organizations,
from territorial interests to the souls of men, from physical violence to effects on the will of the opponent,
for states and non-state actors alike. Still, war is about imposing one’s will upon an opponent and that its
purpose is highly political, but to a considerable degree influenced by other ‘semi-political’ factors, like
religion, culture and justice. Since the early nineties, a shift in emphasis towards these latter factors can be
recognized. Nation-states, although losing ground to international institutions, have a future as the only
elements in the international system being able to pursue their interests independently. Nation-states
however, will mostly cooperate in international organizations, like the UN, NATO and EU. Despite their
sometimes dismal record, they provide legitimacy, international cooperation and coordination (in
particular with the US) plus sustainment. Fallback positions are defined by coalitions of the able and the
willing. Wars without reference to legal structures are impossible to conduct in the future, although might
usually prevails over right. While state sovereignty has decreased in importance as a consequence of the
adherence to international obligations, states remain the pillars in upholding those obligations. The
The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 373

possession of WMD seems to be at loggerheads with any international legal structure, but prevents
conventional wars between major powers. This does not exclude that the nuclear posture of western states
needs review.
Conclusion (3)
The assumption of the early nineties that being able to fight an interstate war would imply the ability of
employment in a low intensity conflict is false. Expeditionary forces are to be organized on a light footprint
for effect, must therefore have expeditionary characteristics, highly capable air assets and, if possible, sea
basing. It is recommended that national responsibilities are defined before participation in an international
mission is accepted. The use of technology can help the positive effects of western employment in wars of
choice enormously. NCW is a key enabler in intelligence and information operations, the two cornerstones
in the endeavours for isolation of insurgents. Another way of using asymmetry to our own advantage is the
use of NLW. Possible successes in those fields do not imply that there are technological cures for strategic
ills. EBAO implies the suggestion that means can be adjusted to ends, but political realities may block the
execution of clear cut operation plans.
The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 374

The future of defence planning – Leading trends in the conduct of war 375

3.
The Dutch
transformation
1991-2007
Dutch security policy
The Dutch Ministry of Defence (MoD) started the transformation process of the armed forces directly after
the fall of the Berlin Wall in 1989, before the national security policy, formulated by the Ministry of Foreign
Affairs (MFA), pointed in the direction of necessary changes in defence policy. 174 So, the autonomy of the
MoD brought about a new defence policy that was followed up by a new security and a new foreign policy
over time. Partly, this autonomy is the consequence of a lack of coherent directives in such a situation.
Much policy in the field of defence and security is ‘imported’ from NATO and to a lesser extent from the EU.
The MFA’s role is more a coordinating one than an initiating one. Nevertheless several anchors for a
national security policy can be identified:
❚ The constitution names specifically the promotion of international rule of law;
❚ Similarly, it defines the roles of the armed forces: the defence of the country, the protection of
the interests of the Kingdom plus the maintenance and promotion of international rule of law;
❚ The MFA formulates new policy in memorandums from time to time;
❚ The MFA annual budget drafts contain policy elements in the explanatory annexes;
❚ Parliamentary control leads to development of policy;
❚ NATO’s Strategic Concept (though Dutch policy often precedes international ‘codification’);
❚ European Security and Defence Policy,
❚ Policy makers compare our position continuously in relation to likeminded middle sized countries
like Canada and the Scandinavian countries.
174 This part follows (except the paragraph on relations with the US) the contents of Rob de Wijk’s contribution to E.R. Muller e.a. (ed.), Krijgsmacht; studies over de
organisatie en het optreden, Alphen aan den Rijn, 2004, Chapter 5, Defensiebeleid in relatie tot veiligheidsbeleid.
The future of defence planning – The Dutch transformation 1991-2007 376

Characteristics of Dutch security and defence policy
Though the debate on the constants of national security policy will never end, it is possible to base some
of the policy choices on certain typically Dutch preoccupations and principles. Some date back ages; others
have come up recently, like the end of neutrality after WW II. Unanimously, policy makers feel that stable
international relations are a prerequisite to the absence of threats, prosperity and internal stability.
Further tenets:
❚ A legalistic/normative approach prevents interference by more forceful competitors: this explains
our emphasis on international rule of law and ethics;
❚ Maritime, anti-continental policy furthers the involvement of the US in the defence of Europe,
which leads simultaneously to a counterbalance to the three neighbouring great powers;
❚ A certain hesitation in the use of military power as an instrument of security policy: shall we do
peacekeeping with lightly armed forces or protect our interests with heavily armed forces?
Developments since 1991 have diminished the importance of the transatlantic ties and opened up our
involvement in missions abroad, with an increasing acceptance of the use of military force and the
consequential loss of lives. It should have been logical that the lesser importance of the transatlantic
security relations be replaced by EU progress in the field of security and defence policy, but this is hardly
so. At present there is no substitute for NATO organized coalitions of the able and willing.
The relationship with the US
Since World War II the Dutch relationship with the United States has been of utmost importance. Despite
stressful periods as a consequence of the Dutch decolonisation and the Vietnam War, the ties have been
generally good and the transatlantic links have been seen by all Dutch cabinets as a hinge of our external
security. The quality of the relations has been underscored by the American involvement in the wars in the
former Yugoslavia and the Dutch willingness to contribute to positive outcomes. During operation Allied
Force (Kosovo, 1998) the RNLAF was the second European contributor to allied air operations in sortie
numbers. One of the causes for success has been the Dutch custom to buy American aircraft. Not only does
this make complicated weapon systems affordable, but it enables furthermore a strategic link with the
USAF. The intention to buy the JSF as a successor to the F-16 makes an extension of that link a real possibility
in the long run. So, interoperability with USAF can be ensured, one of the only areas in Dutch capacities
where this can be achieved. Interoperability with the US is a matter of increasing concern given the split in
defence spending. While even the British have problems in keeping up with the American forces, spending
2.5% of the national income on defence (21M$/soldier), the Dutch percentage is now well below 1.5%
(10M$/soldier). The dependence on the US has thus increased over the years, although this is not a
particular subject for political debate. That may be the reason for the Dutch political caution to admit that
our forces have participated in Iraq and are still participating in Afghanistan just because the Americans
have asked us to do so. The deep resentment towards the Bush-administration makes an open discussion
on this issue all but impossible. For this very reason the current cabinet does not want a parliamentary
investigation of the background of the Dutch contribution to solve the crisis in Iraq after the American
invasion of 2003. Many analysts predict that the American dominance will at least last till 2020, and likely
to 2030. So, for the scope of this paper, the relationship with the US will remain of vital importance.
The future of defence planning – The Dutch transformation 1991-2007 377

Security and Defence documents
Since 1991 a number of white papers and equivalent policy documents has been produced that effectuated
significant changes in the roles, the employment and the subsequent structure of the Dutch armed forces.
These will be dealt with below.
Defence White Paper 1991
Defence White Paper 1991 signified a breakthrough in defence policy from the Cold War to a world in
change. The motto of this paper was ‘flexibility and mobility’, while the subtitle announced restructuring
and reductions. These reductions amounted to a structural cut of € 320M annually plus a personnel cut of
16%. The army lost a division, the number of tanks was reduced by 50%, artillery and armoured infantry
vehicles by 40%. On the positive side, an airmobile brigade would be created. The navy and the airforce
benefited from the changes, though the navy lost two frigates and the airforce a fighter squadron. The navy
would get an LPD, the airforce a modest transport fleet and more capable helicopters for the airmobile
brigade.
Priorities Memorandum 1993
Priorities Memorandum 1993 175 brought about fundamental changes already implied in the 1991 White
Paper. Most importantly, conscription was suspended and the budget was further reduced with € 500M
annually. More emphasis was given to crisis management operations abroad, for which conscripts could
no longer be used. Threat based planning was replaced by capabilities oriented planning. New was the
settlement of the political ambition level:
❚ simultaneous participation in four peacekeeping operations with a battalion, a fighter squadron or two
frigates for a period of 1,5 years (3 x 6 months) in the low end of the spectrum and
❚ for peace enforcement missions: one operation of a year maximum with a brigade, a maritime task group
or three squadrons.
The overall size of the armed forces would shrink by 30-40%. The army was hit hard and lost another
division, compelling it to merge the remaining division in a combined army corps with Germany in order
to retain the army corps level. The navy lost 12 minehunter size vessels and the airforce one additional F-16
squadron.
November letter1994
November letter1994 176 announced new cuts. Fresh policy would achieve cost reductions of € 375M along
three lines of operation:
❚ overhead and support
❚ investments in international cooperation
❚ operational capabilities
The emphasis would be on the first one, as justifications for the other ones could hardly be found. So,
a range of efficiency measures was implemented in the fields of training, services and support.
175 Prioriteitennota 1993.
176 November brief 1994.
The future of defence planning – The Dutch transformation 1991-2007 378

Re-evaluation memorandum and
criteria framework. 177
In 1995 the MFA published a document aimed at the integration of foreign policy, development activities,
international economic relations and defence. The bottom line of this re-evaluation was clearly to regain
the MFA’s policy role. As all the parties involved kept moving on the same track, the effects of this memorandum
were rather limited, but it had the side-effect of a reduced distinction between internal and
external security. The events of 9/11 would intensify cooperation inside the overall bureaucracy. In the
same year the criteria framework, the list of most relevant decision-making criteria for participation in
operational missions abroad, was scrutinized by Parliament. The parliamentary committee found that
the established framework was hardly comprehensive. The arguments for participation differed markedly,
depending on the ambitions of the ministry concerned. The MFA thought in terms of international rule of
law, international peace and security and the reinforcement of the Dutch position internationally. The MoD
underlined the achievement of the ambition level it had earlier established. In the final decision paper
the operational aspects of the mission appeared to be second to rather vague MFA ambitions. In short,
politicians had no clue of how to use military force. The conclusions of the committee lead in 2001 to
an improved criteria framework in which the military feasibility of a mission had much more profile.
1998 Evaluation of the 1993 Priorities Memorandum
The 1998 budget comprised an annex evaluating the 1993 Priorities Memorandum. The text confirmed the
two main roles of the armed forces: defence and crisis management, be it that the risk of an all-out war was
now discarded for the first time. Regional collective defence operations led by NATO would in essence not
differ from other crisis operations. In order to improve preparations, only the structure of the army would
have to be adapted. The division would now comprise three equal brigades with each four manoeuvre
battalions of four companies. Engineers and Special Forces would be augmented. So, the modular structure
and the expeditionary character were further enhanced.
Defence White Paper 2000
New budget cuts amounting to 3 billion euro over ten years, led to a two-stage approach. A so-called
Headlines Memorandum 178 seeking public support preceded the Defence White Paper 2000 in which the
results of the memorandum were integrated. The document underlined the expeditionary character of the
armed forces for the first time, proof of which the limitation of one year for peace support missions was
deleted. Besides, an active and more European security policy was announced, in which political, economic,
military and humanitarian efforts would complement and reinforce each other. Also new was the idea that
Dutch territory would not be threatened any more. Consequently all mobilisable units were disbanded, but
the paper stayed short of calling reserve units into being, if a deteriorating situation of a mission would
demand augmentation. The navy had to sell two frigates, three minehunters and three MPA-aircraft, while
the introduction of the NH-90 helicopter was delayed until 2007. The airforce lost one more squadron F-16s,
the small F-27M fleet and the squadron Bölkow-105 helicopters. On the positive side, a second LPD was
put out; the marines would get a third battalion and the army 800 additional soldiers. Moreover, extra
helicopters would be ordered and a CIMIC-capacity was created. The message of this white paper was to
improve the sustainability of the armed forces by lowering the frequency with which personnel was sent
on mission. However, disappointing recruitment figures stood improvement in the way. Remarkably,
Parliament did not agree with the liquidation of an F-16 sq, given the excellent performance of the airforce
177 Herijkingsnota en Toetsingskader.
178 Hoofdlijnennotitie.
The future of defence planning – The Dutch transformation 1991-2007 379

during operation Allied Force (Kosovo 1999). In the pro-European context, the German-Netherlands army
corps staff was offered as a high readiness headquarters for EU- and NATO-missions. More cooperation was
sought with Britain, France and Germany. With the latter, agreement was reached on co-use of its air
transport fleet.
9/11
The events of 11 September 2001 had a profound effect on Dutch security policy. It was now realized that
internal and external security were closely interlinked. On the one hand, a national contribution could
be asked to combating terrorist forces in Central Asia; on the other hand, by doing so the threat against
national security would be raised. An ‘Action plan for combating terrorism and improving security’ 179 was
launched. As a result, the coordination between the ministries (General Affairs, MFA, Development,
Defence, Interior Affairs and Justice) concerned was enhanced. For the MoD it implied the reinforcement
of the Military Intelligence service, the Royal Marechaussee, the Army Special Forces (KCT) and the Special
Assistance Unit 180 of the Marine Corps. Additionally, a number of so-called active measures were taken in
order to improve preparedness for unexpected activities.
2003 Defence Budget and Policy Letter 181
September 2003 marked a new downward curb in defence spending. The cuts in expenditures went up
from € 120M in 2004 to € 245M in 2008. Together with previous recent budget reductions they amounted to
€ 255M in 2004 to € 380M in 2008, i.e. around 5% of the budget. Nominally, the level of 1990 was equalled;
in percentage of the BNP the budget dropped to 1.5%, considerably less than the NATO-average of 2%. The
effects of the reductions compounded the earlier cuts: the wear and tear of older army weapon systems
began to show, the budget not allowing timely replacements. The ambition level (see above 19) of four
simultaneous operations had already been brought back to three a year before. This time the minister
(Henk Kamp) tried to cut deeper into the operational capabilities than necessary in order to free up money
for high priority investments. The list of measures was highly impressive:
❚ personnel would be scaled back from 70.000 (20.000 civilians included) to 57.000;
❚ all MPAs to be sold;
❚ discontinuance of MLRS;
❚ army infrastructure (Ede, Seedorf ) and two airbases closed: Valkenburg, Twente;
one to be made inactive: Soesterberg;
❚ frigates from 14 to 10;
❚ minehunters from 12 to 10;
❚ number of mechbrigs from three to two;
❚ tanks from 180 to 110;
❚ howitzers from 57 to 39;
❚ fighter aircraft from 137 to 108 (6 sqs remaining);
❚ attack helicopters from 30 to 24;
❚ no third marines battalion;
❚ no expansion of the number of Patriot missiles.
On the plus side, the frigates would be equipped with tactical land attack missiles (cruise missiles),
the army special forces would be expanded and the airforce would get a third DC-10.
179 Actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid.
180 Bijzondere Bijstandseenheid.
181 The memorandum was published on the occasion of the Opening of Parliament, September 16, 2003 (third Tuesday in September). It was attached to the
Prinsjesdagbrief and often quoted by that name, but the title of the memorandum was Op weg naar een nieuw evenwicht: de krijgsmacht in de komende jaren
(Towards a new equilibrium: the armed forces in the coming years).
The future of defence planning – The Dutch transformation 1991-2007 380

After the 1993 Priorities Memorandum, this memorandum made the most impact. The capacity against
terrorism would be enhanced, while the need for better expeditionary capacities (especially logistics and
combat service support) and national emergency assistance was recognized but not financed. The ground
forces have arrived at a minimum low, a situation aggravated by the mandatory contributions to NATO’s
Response Forces and EU’s Battle Groups. For the first time since 1991 capacities were discarded, a loss
unlikely to be restored. Moreover, modern armed forces need a growing amount of investments, e.g. in
Network Centric Warfare capabilities that link intelligence, target acquisition and surveillance systems.
Such capabilities require investing in training and software. As a yardstick, 30% of the total budget is often
seen as sufficient. The Dutch armed forces had an investment percentage of 16.9% in 2003.
Naval study 2005 182
It was felt in 2005 that the navy needed special attention to prepare for the future. Considerations leading
to this environment study were the increased requirements for support for land operations from the sea,
the emphasis on roles in the lower force spectrum and a decreased requirement for sea control/denial
capabilities. The study led to the following outcomes aimed at improving the navy’s expeditionary
capacities:
❚ The exchange of four M-frigates for four Maritime Patrol Vessels (MPVs) suitable for NH-90 operations
and the launching of two superhibs (fast intercept boats);
❚ ‘Tactical Tomahawk’ and ‘Standard’ missiles for the four LC frigates;
❚ Personnel augmentation of the two marines manoeuvre battalions;
❚ The replacement of the oiler Zuiderkruis by a multifunctional logistic support ship in 2011;
❚ Better sensor suites for the four submarines and
❚ Mine sweeping suites for the ten mine hunter vessels.
Update 2003 Defence Budget and Policy Letter
Titled “New equilibrium, new developments; towards future-proof armed forces” 183 , the update on the
fundamental changes of 2003 was published in June 2006. It recognized the profound impact on the armed
forces, but it promised a “solid base for targeted further developments of its capabilities, over the coming
years”. The document outlined six development directions.
❚ The implementation of complex operations far away from the Netherlands. This implied:
- the choice in principle of the JSF (final decision 2010);
- MALE UAV purchase;
- contribution to Allied Ground Surveillance (AGS) capability of NATO;
- four to six additional Chinook helicopters and more NH-90s from the maritime to the land
transportation role;
- two extra C-130s to replace two Fokker F-60s;
- requirement for at least one C-17;
- cancellation of the in 2003 intended sale of attack helicopters.
❚ From island to archipelago. This meant that the national assistance capacities were enhanced,
including cooperation between ministries.
❚ From individual armed forces Services to all-Services, implying more ‘jointness’ throughout the whole
defence organization plus visibly a Joint Air Defence Centre, the Defence Helicopter Command, possibly
a ‘PJHQ’.
❚ Intelligence: more cooperation between MIVD, NCTb and AIVD.
182 Marinestudie 2005.
183 Nieuw evenwicht, nieuwe ontwikkelingen; naar een toekomstbestendige krijgsmacht.
The future of defence planning – The Dutch transformation 1991-2007 381

❚ From technology to information and innovation: the development of NEC by linking sensors to shooters.
Various communications systems offer opportunities here, of which some in a national context.
❚ From jobs to the people doing them: more investment in personnel.
The large scale cutbacks of 2003 had been effective for the investment percentage which had gone up from
16% (2003) to 19.9 (2005).
Headlines of defence policy 184
In July 2007 it appeared that the expenditures for the mission in Uruzgan that had started in 2006 had risen
far above the foreseen budget. As additional money could not be found elsewhere (notably in the so-called
inter-ministerial HGIS budget), the MoD was tasked to absorb the running costs. In July 2007, the minister
came up with the following measures to make ends meet.
❚ Cancellation of Tactical Tomahawk, MALE UAV and AGS;
❚ The number of operational F-16s to go down from 90 to 72, while 15 would remain available for training;
❚ The number of tanks from 88 to 60;
❚ The number of howitzers from 36 to 24;
❚ Withdrawal of the marines company from Curacao;
❚ The logistics and combat service support brigades of the army would merge.
Several measures were announced that were intended to show that the MoD still had its house in order.
They comprised among others more CIMIC and SSR personnel, better NEC capabilities, and improved
security for personnel on mission, a ‘PJHQ’, improvements on the Apache weapon system and more
budget for intelligence. Most of these measures had been announced earlier and could hardly be seen as
compensating good news. The letter comprised the phrase ‘As civil as possible, as military as necessary’ 185 .
In the context of the Uruzgan-mission it suggested that (re)construction should be the primary objective,
security coming second. No need to explain the fallacies of such thinking.
Conclusion
At first sight, the records over the period 1991 through 2007 show a rather bleak picture:
❚ Navy: frigate-size vessels from 18 to 10; MPA from 13 to 0; submarines from 6 to 4; minehunter-size
vessels from 29 to 12; personnel from 22.000 to 11.000.
❚ Army: brigades from 10 to 3; tanks from 913 to 82 (22 training); artillery from 543 guns to 24; armoured
AAA from 95 to 0; AFV from 1327 to 794; personnel from 75.000 to 25.700.
❚ Airforce: F-16s from 162 to 87 (15 training); Hawk fire units from 16 to 0; personnel from 18.500 to 9.400.
On a more positive note, the armed forces could only adapt to facing major challenges on the basis of a
profound transformation in multiple areas: new doctrine, professionalization (army), new equipment
(helicopters, support ships, tanker and transport aircraft, C2, logistic systems), etc. The transformation
process though makes the impression of being haphazard, piecemeal and dominated by continuous budget
cuts. In our view there are just two significant documents that radiated vision: the Prioriteitennota 1993 and
the Prinsjesdagbrief 2003 even overshadowed the importance of two White Papers (1991 and 2000). Several
essential questions remain unsolved:
❚ Can the Defence budget be stabilized?
❚ Can the erosion of the budget due to expenditures for crisis management missions be prevented?
❚ What are the basic assumptions for establishing the structure of the forces?
❚ Can the ambition level be translated into capabilities and conditions of sustainment?
❚ Do the forces benefit from enhanced jointness?
184 Het defensiebeleid op hoofdlijnen, letter to Parliament, 2 July 2007.
185 Zo civiel als mogelijk, zo militair als nodig. This motto had been used in the late nineties by the unions in order to achieve working conditions for military personnel,
based on contracts with civil servants.
The future of defence planning – The Dutch transformation 1991-2007 382

❚ Is it possible to attract talented personnel in areas of expertise that have been reduced beyond sizeable
limits (e.g. tanks, artillery, air defence artillery and guided missiles)?
The future of defence planning – The Dutch transformation 1991-2007 383

4.
The MOD projected
transformation
from 2007 to 2020
The Dutch defence budget
Since 1992, the Dutch defence budget shows a steady decline. In real terms we spend now 20% less on
defence than fifteen years ago. As percentage of the BNP, we have slipped from 2, 7% (1992) to 1, 5% in 2006
and, with unchanged policy, we will sink to 1, 35% in 2010. This decline runs parallel with reductions in
most other NATO countries, though it is often said that in terms of operational output the Netherlands is
performing better than the midway position it takes in NATO. In per capita terms the Dutch ranks 7th
among 29 member-states, though the lowest ten positions are taken by former Warsaw Pact countries and
Turkey, the latter being a relative giant. So, the real question should be what one can buy for the available
money. While the total annual budget amounts to € 8Bn, around € 1,6Bn is available for investments, of
which € 400M goes to infrastructure. It is interesting to note that, whilst the defence budget has decreased
over time, the expenditures for internal national security have more than doubled in real terms over the
same period. The Ministry of Health, Welfare and Sports spends almost three times the defence budget on
secondary health (AWBZ). The Ministry for Development is entitled to spend 0.8% of BNP, irrespective of its
effect. For planning purposes, it would certainly be helpful if the defence budget could be set on a fixed
percentage as well. In NATO, the member-states have agreed to spend 2% of BNP on defence. This should
be the bottom-line in the future, to be reached via annual increments over a number of years.
Investments
It is widely known that modern armed forces need an investment percentage of at least 30% in order to keep
up with developments in technology. This level was maintained in the mid eighties and fell slowly back to
The future of defence planning – The MOD projected transformation from 2007 to 2020 384

24% in 1993-1995, but increased again to 29% in 1996-1998. From then on, it decreased to 18% in 2004, its
lowest level in modern times. At present, it has reached 20% again. The question is whether that is enough
to sustain modern armed forces of a reasonable size. Although the height of the investments varies per
service (airforces always face high capital costs), it can safely be said that:
❚ the costs of modern technology are rising faster than the normal growth of BNP, experts estimate
the rise at 6-8% annually;
❚ lower equipment orders due to shrinking organizations drive costs per piece up;
❚ complex weapon systems need an increasing amount of R&D plus huge investments in the design
and development phase;
❚ living and working conditions for the professional soldier cost more money than for his conscripted
predecessor;
❚ the armed forces show a less favourable teeth-to-tail ratio due to increased complexity of logistics;
❚ expeditionary operations usually imply much wear and tear on the equipment.
One has to bear in mind that the investments by their very nature are always treated as the end of the chain.
If the defence department is short of money due to unexpected expenditures, in most cases it will be hard
to find that money elsewhere, given existing obligations. In other words, investments are often a last resort
to make ends meet. All the above make it plausible that 30% of the budget, not 20% must be seen as a
minimum percentage.
Personnel
While the total military personnel amounted to 104.000 in 1990, of which 57.000 professionals, the figure
for 2006 is 49.000. Civil personnel has gone down from 24.500 (1990) to 14.000 (2006). The personnel
expenditures are € 3Bn, around 38% of the budget. Of the annual intake of 5.000 recruits, 15% is female of
whom a relatively small number will occupy technical jobs. The figures do not compensate for maternity
leave and other factors diminishing the effective service engagement of women. The following overview
lists the distribution of military personnel over the categories per service. This distribution is rather even,
given for instance the requirement for high level educated personnel manning complex weapon systems
in Navy and Airforce. It only seems that the number of officers in the Army is somewhat out of proportion.
Although the armed forces encounter problems in particular in the retention of captains and majors, the
management regulations for the higher ranks apparently do not prevent a certain imbalance.
Officers NCOs Other ranks Total
Navy 2.200 4.700 3.400 10.300
Army 4.100 7.000 11.200 22.300
Airforce 2.700 4.700 2.700 9.900
Marechaussee 500 4.200 1.200 5.900
In times of a flourishing economy, the armed forces have difficulties recruiting people: in 2006 only 97% of
the organization was filled, the figures for 2007 are worse. In particular the technical professions, including
aircrew, do not attract enough candidates. The interest for the combat arms of the army is marginal at best.
Ongoing recruitment efforts hardly succeed in filling the ranks and perspectives for improvement are dim.
Better labour conditions would contrast with the rest of the public domain and extra allowances apply only
to scarce technical personnel. This means that the personnel limits of the armed forces are in sight.
Currently (2008) this is seen as the most important and urgent problem inside the ministry.
The future of defence planning – The MOD projected transformation from 2007 to 2020 385

The capability-capacity crunch
The basic dilemma with which modern armed forces are faced, is that the emphasis on advanced expeditionary
military effects leads to much more expensive individual soldiers or weapon systems. Thus many a
minister of defence is faced with three options: firstly, increase the defence budget in order to uphold the
quality and quantity of the forces; secondly, maintain the quality while reducing the numbers and thirdly,
lower the quality while maintaining the numbers. Dutch defence ministers have preferred the second
option over the last fifteen years, as has been explained in Part III. Capabilities in some areas, notably tanks
and artillery, have slipped below a minimum and the future of whole capacities is at risk. The complete
maritime patrol air capacity has already been disbanded and with unchanged policy more are to follow. If
it could be said that interoperability and task specialization in the international organizations to which the
Netherlands is contributing, were flourishing, then opportunities for reliance on other allies’ capacities
might be considered. The truth of the matter is however that interoperability is suffering from materiel
underinvestment in most countries and, for political reasons that task specialization has never matured.
Therefore, it must be realized that disbanding capacities is a dangerous process, firstly because it is almost
always irreversible and secondly because of its negative effects on the overall outcome of a mission. The
bottom line therefore is that the inherent uncertainties in the field of external security can only be met by
certainties, the most important being to raise the defence budget to a minimum quality and quantity level.
Joint materiel planning
Another factor is negatively affecting the outcomes of current materiel planning. Apart from the Royal
Marechaussee that is mostly spared due to its links with the ministries for internal security, the competition
between the other three services for better shares of the budget is somewhat mitigated by the 1:2:1 rule,
implying that navy, army and air have to work with more or less fixed ratios. To use a metaphor, three cars
are driving line abreast on a narrowing road. The consequence of this policy is that – in order to fit – the cars
have to become leaner and longer. So, the services all have to stretch their long term investment plans over
a greater length of time, if (or when?) the budget shrinks. This policy is unwise, because it makes complex
materiel investments more costly than necessary: in stead of producing a limited number each year over a
lengthy period, it is safe to assume that larger orders in a shorter time have a cost saving effect. Firstly,
because of the lower production costs; secondly, the replaced and the replacing system need a much shorter
parallel in-service time. Besides, this policy leads to a service-driven prioritization which does not necessarily
correspond with the political long-term overall intents. The example of the F-16 replacement is telling.
As it stands now, assuming that a positive decision will be made in 2010 on the F-35 as the replacing aircraft,
the investment budget between 2010 and 2020 will largely be absorbed by new fighter aircraft. As the money
will have to come from ‘the airforce budget’, the consequence is that there will be hardly any room for other
airforce requirements; possibly other services’ projects will suffer. Any budget reduction leads to more
delay, smaller numbers and even higher costs. It is possible to break out of this negative spiral by allotting
certain projects to a limited number of years, while stalling (almost) all other projects, irrespective of
service. To use the same metaphor again, road time should be given to just one driver till he has finished the
trajectory safely. Such a change of policy would not only save money, but also lead to a better prioritization,
again irrespective of service. Exemption should only be made when the implication of national industries in
projects (like the infantry fighting vehicle replacement) would be limited by production capacity. Therefore,
we advocate abolition of the 1:2:1 rule and introduction of prioritized joint materiel planning.
The future of defence planning – The MOD projected transformation from 2007 to 2020 386

Planning from 2008-2012
The materiel investment plans until 2012 are open to the public (www.defensie.nl/materieelprojecten).
The figures show that the space for new policy increases over time, obviously as a consequence of less
obligations. The major projects are:
❚ Navy: NH-90
❚ Army: Infantry Fighting Vehicle (CV-90), Armed Wheeled Vehicle (Boxer)
❚ Airforce: F-16 replacement (SDD phase), Chinook
Projects
in €M
2008
in progress
2009
in progress
2010
in progress
2011
in progress
2012
in progress
Navy 260.8 256.3 214.5 137.5 75.1
Army 540.0 384.3 209.2 190.4 127.5
Airforce 310.2 243.2 117.0 32.2 1.0
total 1.111.0 883.8 540.7 360.1 203.6
The following projects amount to expenditures more than € 250M:
❚ Navy: Patrol Vessels (2006-2013), Joint Logistic Support Ship (2006-2014)
❚ Army: Defence Transport Vehicles (2010-2018)
❚ Airforce: Replacement F-16 (2007-2025)
The period beyond 2012
The figures for this period are not open to the public. The most conspicuous project is the replacement of
the F-16. Second guessing, it is fair to estimate the total costs for this aircraft at around € 6Bn: 80 aircraft
(in two batches: 55 and 25) x € 50M per aircraft = € 4Bn plus around € 2Bn for spares, training and additional
costs. The actual production takes place between 2011 and 2023; the peak years will be 2017, 2018 and 2018
when around € 500 annually will be spent on this project. In concurrence with para 4, it would make sense
if the bulk of this project could be compressed into four years, preferably the early practicable years. If the
airforce would diminish its F-16 operations at a minimum level in that timeframe, additional money could
be saved on improvement and upkeep programmes. The two navy projects then could precede the aircraft
project, while the vehicles project could be delayed to the end of the period.
Conclusion
The defence budget has decreased to 1, 5% of BNP and is gradually lagging behind the growth of BNP. Given
the position of the Netherlands as a nation that is internationally respected and dependent on overseas
trade, it is to be expected that the international community will appeal on the government to make
substantial contributions to solving crises abroad. Therefore, the Department of Defence must be able
to plan ahead and be ensured of a fixed percentage of BNP, at the NATO-recommended 2%, via a gradual
increase to be reached in a limited number of years. This would more or less that the current capacities
could be maintained and prevent that they are fritted away by seemingly harmless reductions. The size of
the armed forces is limited to a large extent by the recruitment possibilities. This implies that the maximum
The future of defence planning – The MOD projected transformation from 2007 to 2020 387

peace time ceiling will be around 50.000 personnel. A major cost saving effect can be reached by joint
materiel planning, preventing the services to continue major equipment projects in a parallel fashion. This
means that at the Defence level subsequent priority should be given to each important programme in a
certain timeframe.
The future of defence planning – The MOD projected transformation from 2007 to 2020 388

The future of defence planning – The MOD projected transformation from 2007 to 2020 389

5.
Alternatives to
the MOD projections
Introduction
In the conclusion of Part III the following questions were asked:
❚ Can the Defence budget be stabilized?
❚ Can the erosion of the budget due to expenditures for crisis management missions be prevented?
❚ What are the basic assumptions for establishing the structure of the forces?
❚ Can the ambition level be translated into capabilities and conditions of sustainment?
❚ Do the forces benefit from enhanced jointness?
In order to answer these questions we will follow the basic framework of the research program RNLA
2020. 186
186 Part V follows the structure of the TNO report FEL-03-A197: Objective Force structures – international developments.
The future of defence planning – Alternatives to the MOD projections 390

Wold view Self image
Threat assessment
Scenarios and lessons learned
World view
Required capabilities
Technological developments Objective force
Policy making
Ambition
Legacy force
This is the perception of the situation of the world at some point in the future, composed of elements and
described by parameters that are relevant for the strategic (political, military, economical) relations between
states. The most elaborate assessment can be found in the UK JDCC (Joint Doctrine and Concepts Centre)
Strategic Trends paper, a rolling document that has a direct bearing upon the UK defence and security policy
up to 2030. The overall trends are increasing interdependence and intensifying competition among states.
The following strategic drivers have been identified:
❚ Decline in state sovereignty, a shift of power form states to international or non-state networks;
❚ Increased destructive power of the asymmetric threat from terrorist and/or hostile states to UK homeland
and overseas interests;
❚ Increasing turbulence world-wide, with persistent low intensity threats;
❚ Proliferation of new technologies (e.g. biotechnology), which could be used by future adversaries;
❚ Likely new nuclear and WMD (weapons of mass destruction) powers;
❚ Failing states becoming a greater threat to global security than resurgent ones; poorly governed space
poses a threat as a safe heaven and training ground for terrorist groups;
❚ Evolving politico-military alliances and coalition partnerships; various states will face strategic
crossroads;
❚ Evolving North Atlantic/European security architecture; the UK is likely to find it increasingly difficult
to satisfy both US and EU political goals;
❚ The US-declared ‘global war on terrorism’ and ongoing military transformation concepts, diplomacy
and global military footprint;
❚ Fundamentalist reaction to Western (particularly US) power and culture;
❚ Increasing mutual antagonism between Islamic and Western cultures;
❚ Interstate migration becomes a greater issue;
The future of defence planning – Alternatives to the MOD projections 391

Competition for scarcer natural resources;
❚ Increasing calls for humanitarian intervention and assistance overseas
(especially in sub-Saharan Africa);
❚ New environments for conflict: space and cyberspace.
❚ Comments from the Dutch viewpoint:
❚ The UK is more inclined to follow the US political goals than the Dutch government that has
a stronger loyalty towards the EU.
❚ The outcome of the 2008 elections will determine whether the war on terror will dominate
US foreign policy from 2009 on.
Threat assessment
Again, we will follow the Strategic Trends document.
❚ Conflicts and tactics
- Interstate conflict is likely to become more risky and so less frequent, but will be more dangerous
when it does occur. Intrastate conflict will probably become more frequent and will have increased
consequences for international security. There will be more conflicts between state militaries and a
range of non-state actors, but particularly terrorists.
- States and non-state actors (opponents) will be forced to adopt asymmetric strategies and tactics such
as denying force entry, disabling force multipliers, disrupting enablers and avoiding combat or outright
defeat in order to circumvent an deny the conventional military advantages of the US and its allies.
Both states and non-state actors are likely to consider targeting civilians and homelands.
- Combat after 2015 may increasingly be shaped by the implications of remote and autonomous systems.
It is likely to take place over a wider number of environments more frequently including space,
cyberspace and the EM-spectrum.
- The nature of strike operations to 2015 will largely determined by US transformation. Full spectrum
dominance will be built on precision engagement, information superiority, full dimension protection
and focused logistics. This is likely to lead to US-led combat operations that are increasingly non-linear
and dynamic, employing dispersed and precise forces at high tempo.
- Stabilisation operations to 2015 will evolve to encompass a more frequent counter-insurgency element,
more systematic burden sharing between contributors, and between the military and other agencies.
❚ Weapons
- WMD, and their means of delivery, will proliferate significantly by 2015. It is judged that North Korea
and Iran will develop nuclear weapons before 2015 in the absence of external intervention. Open
sources indicate that India, Pakistan, Israel, Libya and Syria could potentially have biological weapons
by 2015. Ballistic delivery systems will proliferate and extend in range.
- Non-ballistic systems including cruise missiles, sleeper devices, and asymmetric delivery mechanisms
will become more prevalent, especially if US ballistic missile defence becomes a reality. Non-state
actors are likely to acquire WMD before 2015 and will be much harder to deter than state proliferators,
making this a key security threat.
- Alliance nuclear deterrence will lye in preventing coercion by states armed with WMD. Consequently,
the UK and France are likely to retain small numbers of capable nuclear systems. Meanwhile, China will
continue to increase the effectiveness and number of its systems and of the other P5 nuclear weapon
states. The US and Russia are likely to retain a significant numerical advantage over other states.
The future of defence planning – Alternatives to the MOD projections 392

- Delayed-lethality and non-lethal weapons such as EM pulse weapons, radiological and carcinogenic
chemical weapons are likely to offer new mass effect threats by 2015.
❚ Europe
- European allies will continue to depend on NATO and US commitments to guard against any strategic
threat to Europe. A major conventional threat is unlikely, and would probably only arise if Russia
recovers economically and regains capability and intent towards 2030.
- Until 2015, most European allies will limit military deployment abroad to stabilisation operations,
although these may be over a wider range of potential regions. The UK and France will seek to retain
the ability to project power and to contribute to US-les intervention operations. The EU may develop
collective defence and intervention capabilities by 2030.
❚ US
- The US’s defence spending is likely to exceed the sum of the next five biggest spenders until at least
2030.
- A range of countries will extend their power projection capabilities but those of the US will remain
pre-eminent.
- US posture will determine global military strategy until at least 2030. Its current movements towards
enhanced homeland defence combined with assertive and pre-emptive military action abroad against
terrorists and proliferating states are likely to continue until at least 2015.
- Those allies who wish to maintain a significant influence on US strategy and operations will need
to offer front-line capabilities that supplement, complement or exceed US capability and can
interoperate technically and organisationally.
- Most allies will be unwilling or unable to match the financial organisational challenges of transforming
their own forces to match those of the US. Role specialisation may therefore occur between
coalition members such that the US concentrates on strike operations and many of its allies provide
stabilisation and support capabilities.
❚ Russia, China and India
- China and India will probably see the most significant relative increases in defence spending. China
may be the second largest spender by 2030, by which time India may have overtaken the UK.
- China and Russia may develop multi-regional capabilities (analogous to that of the UK or France now)
by 2015. China and the EU could achieve global capabilities by 2030.
- Russia, China (and perhaps India) will seek to maintain their freedom of action from US influence by
maintaining the surety of their WMD. Notwithstanding their increasing power projection capabilities,
China and India are unlikely to seek global military influence before 2030.
Comments from the Dutch viewpoint:
❚ Iraq was included in the original text on the proliferation of WMD. This implies that the list of
countries that have the ambition to acquire WMD and improved ballistic delivery systems has to
be updated constantly.
❚ The coming of age of an EU collective defence capabilities is not foreseen before 2030. This forecast
may have to be adapted after one or two major security crises affecting most EU-members.
❚ Interoperability endeavours to match the US strike forces for possible joint deployment will be
possible for Dutch air capabilities, increasingly difficult for Dutch naval forces and nearly impossible
for Dutch ground forces.
❚ Russia’s treatment of the South-Ossetia crisis in August 2008 indicates an ambition to dominate the
former Soviet-Union realm and makes a political return to Cold War relations with the West likely.
The future of defence planning – Alternatives to the MOD projections 393

Scenarios
The Strategic Trends document emphasizes the land environment, albeit the participation of the other forces
is included in the scenarios. The following Concepts of Operations (ConOps) are foreseen.
❚ NATO art. V mission against one or more states threatening a ‘new’ member of NATO: Deliberate intervention
with a large scale of participation of land forces, e.g. a UK division augmenting a US Corps. In the
initial phase emphasis on air, maritime, SF component and perhaps land ISTAR. The decisive operation
is carried out by a full range of combined-arms capabilities, cued by a robust ISTAR mix at every level. In
the last phase (stabilization and follow-on activity) manoeuvre support, force engineering and light
forces will be deployed, together with HNS and NGOs.
❚ Commonwealth obligation: a member state is being threatened by a neighbouring state, following a
genocide situation. Power projection with a national JFTC. Air combat protection to air transport. SF key,
also ISTAR, CAP and CAS. Rapid, decisive, surgical strike, combining air and ground manoeuvre, preceded
by destruction of enemy MBTs. Final phase: training of local forces, restoration of rule of law, medical
support and improvement of infrastructure.
❚ Restoration of UN authority, compliance of state and non-state actors with a cease-fire agreement. Peace
enforcement with HQ ARRC, force troops and an armoured division to come to the rescue of UN force
consisting of 4 battalion groups. The force is based on armoured brigades, but reinforced by a mechanized
brigade and a light brigade with attack helicopters plus a deep and close ISTAR capability. Initial phase:
rapid intervention with a lead brigade, preparing for deployment of heavy forces. Then deterrence and
defeat of warring factions and re-imposition of rule of law. Follow-on: stabilization operations against
the backdrop of normalisation and introduction of CivPol.
❚ UN sanctioned focused intervention in North-East Africa to neutralize a warlord with connections to an
international terrorist organization. National operation, based on support to SF with air manoeuvre
and amphibious forces. Emphasis on ISTAR and force assembly in the secure FOB. Stabilization by
conduct of IO and defence diplomacy.
❚ UN-led peacekeeping mission in Eastern Europe, assisted by CivPol. Multinational operation with NATO
assistance. Emphasis on ISTAR, humint and patrolling. Restoration of rule of law, allowing rebuilding
by HN and NGOs. Force is 3 mechanized light brigades.
Comments: the Dutch armed forces would theoretically be able to participate in every scenario, however
with some restrictions:
❚ Deliberate intervention: most likely only with an air element consisting of fighter aircraft and/or
GBAD. Only in the final phase land forces may be able to participate.
❚ Power projection: a similar scenario with respect to the restoration of autonomy of the Netherlands
Antilles is highly unlikely, unlike the assistance of US forces could be called in to compensate for
several missing or weak capacities and an unfavourable geography. This does not exclude participation
in another power projection scenario, with a greater power as lead nation.
❚ Peace enforcement: possible in a multinational task force.
❚ Focused intervention: possible in a multinational task force.
❚ Peacekeeping mission: possible in a multinational task force.
Lessons from recent crisis operations
Prior to 1989, UN peacekeeping doctrine interposed troops between warring parties only after acceptable
cease-fire arrangements had been put in place. The troops were lightly armed, had limited rules of
engagement and observed strict neutrality. Traditional peacekeeping regulated interstate or intrastate
warfare: troops were often deployed along national or inner boundaries where they stayed until negotiations
had achieved the desired results. With the demise of Yugoslavia, this doctrine was applied for a long
The future of defence planning – Alternatives to the MOD projections 394

time in an ongoing intrastate conflict, in Smith’s terms: in a ‘war amongst the people’. The troops now
intervened between parties who had not reached an agreement and who tried to use the presence of the
UN to their own tactical advantage. It was apparent during the early nineties that the absence of a practical
doctrine marginalized the efforts of the international community to bring about peace in the Balkans. The
division between ‘green’ and ‘blue’ operations had already lost its significance upon its inception. New
doctrinal thinking had to deal with a lack of clear front-lines and irregular forces operating in areas under
UN jurisdiction. The inherent risks made this new type of crisis operations very much look like counterinsurgency
operations as they were carried out by the colonial powers before and after WW II. The following
lessons can be derived from recent experience in the Balkans, Iraq and Afghanistan and are gradually being
implied in new national doctrines:
❚ Escalation dominance has to be ensured, whilst trying to apply minimum force.
❚ All equipment has to be air transportable, preferably inherent in the design.
❚ Not necessarily all equipment has to be high-end.
❚ Overreliance on technology is dangerous, except for the use of NCW and NLW.
❚ The ‘footprint’ of own troops has to be as light as possible.
❚ Although this type of missions is often planned for a short duration, one has to take into account
protracted periods in which the troops will be committed.
❚ Campaign planning should be realistic and top down. The build-up of ‘home land’ forces and police
must be seen as main lines of operations.
❚ The comprehensive approach or the ‘defence, diplomacy, development’ cooperation has to be organized
by the lead nation, concurrent with the contributions of other lead nations. Development is primarily a
responsibility of that ministry.
❚ More emphasis is needed on intelligence (humint, sigint and observation) and information operations.
❚ The adversary forces must be isolated from the population, as a condition of a successful ‘hearts and
minds’ campaign.
❚ More jointness should lead to a more balanced cooperation between services, especially in the field of
light infantry, helicopters and Special Forces.
❚ The peacetime organization of the forces should be modular, with a mix of capabilities organized at a
low level.
Self-image
As described in part III, the Dutch characteristics in foreign policy can be formulated on the basis of
interests, values and obligations:
❚ A legalistic/normative approach prevents interference by more forceful competitors: this explains our
emphasis on international rule of law and ethics.
❚ A maritime, anti-continental policy furthers the involvement of the US in the defence of Europe, which
leads simultaneously to a counterbalance to the three neighbouring great powers.
❚ A certain hesitation in the use of military power as an instrument of security policy: shall we focus on
peacekeeping with lightly armed forces or protect our interests with heavily armed forces?
We might add the following considerations:
❚ The Netherlands is momentarily the 16th economy in the world, the fifth external investor, the ninth
global exporter, a trading and distribution country par excellence. So, the national interest in a stable
world and free sea and air lines of communication is paramount.
❚ Given its size (geography and population) and economic interests, a marked security dependence on
coalitions, in particular NATO. Simultaneously, a constructive attitude towards the European Security
and Defence Policy (EU). The Dutch armed forces participate in both the NATO Response Forces and the
EU Battle Groups.
❚ A profound loyalty towards the UN and other international organizations.
❚ A certain willingness to participate in humanitarian interventions.
The future of defence planning – Alternatives to the MOD projections 395

❚ A tendency to follow American leadership in expeditionary operations; overtly for contributions to
stabilisation, covertly for keeping the ties with the US intact.
❚ Despite reductions and restructuring, the availability of balanced forces with high-end maritime and
air capabilities.
❚ A status as one of the most generous development donors in the world (0.8% of BNP).
Ambition
The Defence White Paper of 2000 formulated three core tasks:
❚ Protection of the integrity of our own and allied territories, including the Netherlands Antilles and
Aruba. 187
❚ Promotion of international rule of law and stability.
❚ Support for the civil authorities in upholding the law, disaster relief and humanitarian aid, both national
and international.
In 1991, the political masters in the MoD had formulated their military ambitions at a reasonable level,
notably a battalion-size involvement in four simultaneous operations abroad. In 2002 this ambition was
downscaled to three operations over a period of time longer than a year at the lower end of the spectrum
of force, with task groups of battalion size or, in the event of air and maritime operations, their equivalents.
Secondly, the parallel commitment of participation of no more than one year in an operation at the higher
end of the spectrum of force, with a brigade of land forces, two squadrons of fighter aircraft or a maritime
task group remained unchanged. Thirdly, participation in land operations as lead nation at brigade level
and – together with other countries – at corps level, was confirmed. For maritime operations this would
be the task group level and for air operations levels equivalent to the brigade. Apart from these three key
commitments, major contributions to NRF and EUBG were outlined plus minor contributions to the
European Gendarmerie Force, training & advice missions, evacuation operations, counter-terrorism and
international emergency aid. Lastly, the Royal Marechaussee, the Coastguard and the Explosive Ordnance
Disposal Unit carry out national tasks, while minimal 4.600 personnel 188 are available for disaster and
accident relief. In all circumstances national and international cooperation are cornerstones of Dutch
military operations. In this field, it might be useful to make the following distinctions:
❚ Joint: cooperation between armed services;
❚ Combined: cooperation with foreign services, often in the same environment (land, sea, air), frameworks
UN, NATO, EU, OSCE, bilaterally with theoretically any member of these organizations and alliances, but
mostly with US, UK, Germany, Belgium and Norway, in the past/currently also with France, Australia,
Ireland and Canada.
❚ National: cooperation between armed services and national institutions, e.g. police, interior forces,
counter-terrorism coordinator, intelligence etc.;
❚ Comprehensive approach: cooperation between civil institutions and armed forces in an international
mission during prevention, conflict and post-conflict phases.
Lead nation. With regard to the lead-nation capacity it is worth mentioning that operations in Eritrea and
Uruzgan have shown that Dutch land forces are perfectly capable of carrying out complex C2 tasks. Recent
investments in the field of C2 on board of the LPD “Johan de Witt” confirm lasting national ambitions in
commanding large scale operations. Earlier investments in a deployable Air Operations Control Station
and in the German-Netherlands High Readiness Headquarters pointed already in that direction.
187 The structure of the Netherlands Antilles is in a process of change. Curacao and St. Maarten are to become independent states within the kingdom. Aruba has
that status already. The other three islands will have comparable status to communities in The Netherlands. In all cases foreign affairs, defence and coast guard
will be full responsibility of The Hague or domineered by Dutch capabilities.
188 The letter to Parliament of 2 June, 2006 mentions 4.600 personnel at the minimum (para 4) and 25% of the military component on a rotational basis (para 5).
The future of defence planning – Alternatives to the MOD projections 396

Technological developments
The use of technology can help the positive effects of western employment in wars of choice enormously,
but ideas of military-strategic importance have to be key in selecting the technologies to bring this about.
Too much reliance on science is leading to a dangerous path of war. Network Centric Warfare capabilities
are key enablers in intelligence and information operations, the two cornerstones in the endeavours for
isolation of insurgents. Another way of using asymmetry to our own advantage is the use of Non-Lethal
Weapons and Direct Energy Weapons. Off-the-shelf applications will become increasingly available for
military purposes. Bio- en nanotechnology will have impact as well. Possible successes in those fields do
not imply that there are technological cures for strategic ills. EBAO implies the suggestion that means
can be adjusted to ends, but political realities may block the execution of clear cut operation plans. An
increasing danger in the field of asymmetry is the availability of cheap and more lethal weapons from
third world workshops.
Required capabilities
About fifteen years ago most Western defence departments changed from threat-based planning to
capabilities-based planning. Although the internationally agreed required capabilities in the framework
of NATO and the EU were not always exactly the same and were adapted over time, common wisdom
dictated that the following shortfalls had to be addressed with some urgency. 189
189 This overview was presented by Michèle A. Flournoy, senior adviser of the Center for Strategic and International Studies, at Clingendael on 14 December, 2005.
The future of defence planning – Alternatives to the MOD projections 397

Most of these capabilities exist in the Dutch armed forces. Some, like Carrier Based Air Power, Strategic ISR/
IMINT Collection, Early Warning and Distant Detection Strategic Level, CSAR, SEAD and Surveillance and
Target Acquisition units, are rather costly and, with a few exceptions, out of reach. These capabilities can
only be acquired collectively or with a group of likeminded countries (national ambition, historical or
political-military ties). It is essential that such plans for transformation are being processed through NATO
and the EU. Telling is the example of the NATO C-17 pool. Similar projects can be developed by intense
cooperation between the Allied Command for Transformation (ACT) and the European Defence Agency
(EDA).
Objective Force vs Legacy Force
The Required Capabilities cannot be derived from a logically achieved square one position. Technological
developments, including defence industrial considerations, have an impact on the force structure. That
structure departs from the Legacy Force, i.e. the forces as they existed at any given time, e.g. at the end of
the Cold War. The Dutch armed forces were among the first Western forces to adapt to the demands of a
new era, a process that has been ongoing since 1991, the product of which is the Objective Force. In the early
nineties, it was decided to base the force structure on:
❚ one unit on mission,
❚ one recuperating
❚ and one preparing for deployment.
This important principle has been abandoned as a consequence of the steadfast erosion of the force
capabilities over time. The ratio has over time gradually, although not officially, been upscaled to one to
four or five, given the burden placed on operational units during deployments abroad. This is especially
true for much sought after capabilities, like Special Forces, engineers and helicopter units. Most personnel
are frequently sent on mission, while always peacetime conditions apply. There is a danger of erosion in
these units as a consequence of increasingly difficult retention. Therefore, it is justified to restructure such
hinge capabilities on a four- or fivefold standard based on the maximum peacetime deployment. Some
airforce units have already been organized on the fivefold principle, but that structure has not yet been
applied to the majority of the units in the Dutch armed forces. The question of four vs five depends largely
on two factors: the availability of weapon systems and the demand of individual capacities over time.
Concerning the availability, it is clear that aircraft (in particular fighters and helicopters) show a relatively
low availability due to frequent and complex maintenance plus sensitive sensors and subsystems.
Conversely, e.g. support ships show much more favourable availability figures. The number of times a
weapon system has been deployed will bear upon the maintenance situation, but foremost on what
personnel can reasonably handle over a longer period. Arguably, we would like to formulate the following
basic rules:
❚ Operational air and land (manoeuvre, combat support, main logistic elements) on a fivefold basis;
❚ All other units on a fourfold basis.
In some fields extra equipment has to be purchased for training purpose and for peace time attrition. 190
When we apply the above rules on the backbone of the present organization, we get the following figures:
190 Equipment for war time attrition should be included in the planning for every mission.
The future of defence planning – Alternatives to the MOD projections 398

NL Capacities
Current or planned
capabilities
Ideal capabilities
cf basic rules
LCF 4 4 OK
Comments
M-frigates 2 4 2 short, possibly made available
by Belgian Navy
Future patrol vessels 4 4 OK
Submarines 4 4 OK
Mine hunters 10 8 2 plus (training?)
Lynx naval helos 21 20 To be replaced by NH-90
NH-90 maritime 12 10 OK (2 attrition reserve)
Mechanized infantry
battalions
Light infantry
battalions
Tank battalions 71
Artillery (howitzer)
battalions 72
4 5 1 short
5 5 Including marines
2 5 3 short; but if the 6 squadrons
are seen as the main unit, 1 plus
2 = 4 batteries x
6 guns
5 1 short
F-16 squadrons 5 x 12 a/c 5 OK
AH-64 Apache flights 5 x 5 a/c 5 OK (4 attrition reserve/training
Ft Hood)
Patriot fire units 4 5 1 short
LPDs 3 (incl successor
to oiler)
4 1 short
(K)DC-10 3 5 2 short
C-130 Hercules 2 + 2 5 1 short
Transport helos:
❚ 16 C-47 Chinook
❚ 17 Cougar
❚ 8 NH-90
5 flights of 8 a/c = 41 40 OK (only limited attrition reserve)
We will now extend our comments on certain aspects of the structure of the armed forces.
191 192
191 The number of 60 tanks is a good example of diminished capabilities leading to a minimal capacity.
192 A better alternative would be to acquire 5 batteries of light towed guns.
The future of defence planning – Alternatives to the MOD projections 399

Brigade and battalion level
The brigade level used to be the lowest level of integrated tactical command, at which manoeuvre, combat
support and (some) combat service support forces are directed. The next higher levels in the Netherlands
(division and army corps) no longer exist, so the brigade has become the highest level of integrated
command at the same time. In preparation for and during deployments, brigades focus often on the ad hoc
composition of the battalions, as the battalion level often acts as the highest level of integration and is then
called battle group. Peacetime training hardly includes training as a battle group. Likewise the brigade level,
mostly charged with a myriad of administrative tasks, is called task force and is nearly always an ad hoc
organization. The added drawback of the focus on the brigade level is that this level is too much occupied
with administrative affairs, to the detriment of its tactical role. We propose an organization structure with
more emphasis on reaching the following qualities:
❚ The brigade will focus on its tactical command role and be available for task force command, including
lead nation, assignments; administrative tasks should be handled by a peacetime parallel organization.
❚ The battalion will be reorganized into a semi-permanent battle group based on permanent links with fast
deployable modules.
High end versus low end (1)
We stated in Part I: “preparing for a war of choice should imply enough readiness to fight a war of necessity”.
So, being able to upscale should decide what we should have in our inventory, rather than being forced to
downscale with what we have in our inventory. The Militair-Straegische Verkenning 2006 postulates that the
Dutch armed forces should be equipped for the complete spectrum of force, for the high end as well as the
low end. 193 Usually, this means that high end equipment must be suitable for the low end as well. So far, in
terms of materiel planning the operational requirement sections of the services have focused on the high
end, while improvising during low end situations. Whilst notably high end air forces, benefitting from their
inherent flexibility, can meet these conditions more easily, land forces must avoid buying equipment that
downgrades their flexibility. The opposite is seldom the case: low end equipment is not good enough for
higher end situations. Following Rupert Smith, we think with that our forces have to be able to escalate and
de-escalate from the middle of the spectrum. This implies that modern forces have to be deployable over
large distances, have to be ready for employment soon after arrival and have to adapt fast to unexpected
tactical situations. It is interesting to note that the navy has taken this path in the Marinestudie of 2005
already: six of the eight Karel Doorman M-type frigates will be replaced by patrol vessels of frigate size
without ASW and AAA capabilities. The vessels will have no provisions for installing those capabilities at a
later stage. The role of these vessels is primarily land support and peace time patrol duties, being designed
as platforms for helicopter and seaborne pursuit/interception operations with so-called superrhibs. An
example of high end army equipment is the modern self-propelled tracked howitzers. Although this
weapon system is top-notch, it is too cumbersome for expeditionary operations and should be replaced
by towed artillery. The same thought applies to the use of 60T tanks. Their absence can be compensated:
on the one hand by attack helicopters, on the other by generic infantry fighting vehicles equipped with
35mm or 70mm guns. As long as IEDs form a high risk, some armour cannot be missed, but investments in
sensors and smart design (like the ‘round’ bottom of the Bushmaster) are preferable. Modern armies invest
wisely huge sums in so-called left-of-boom developments that enable them to prevent IEDs from exploding.
So, the tendency is to compensate lack of armour with more and better sensors and NEC can pave the way
for better sensor-to-shooter times and fast escalation dominance.
193 P. 23.
The future of defence planning – Alternatives to the MOD projections 400

High end versus low end (2)
While the navy has taken a new direction by buying minimally equipped patrol vessels, air forces are
looking for solutions in the field of UAVs. Small handheld UAVs like the Aladdin, given their limited size
and support, have reasonable price-quality characteristics. Strategic UAVs, directed via satellite links, can
loiter for tens of hours and make a unique asset, but their costs are prohibitively high for smaller powers.
Medium sized UAVs however are slow in maturing and have not reached the level that seemed attainable
about ten years ago. The advantages of these platforms are: small size, long loiter times and casualty free
operations, but these are not offset by their drawbacks: complex ground stations and the lack of the added
value of an airborne pilot who can ‘read the battle’. Moreover, UAVs have proven to be susceptible to
mishaps caused by weather and equipment failures, and are very costly. The question then rises why air
forces are not seeking temporary solutions in the development of COIN-platforms that combine the major
advantages of manned platforms. In the time of the war in Vietnam, the American forces made use of a
special COIN aircraft, called OV-10 Bronco. The Bronco could carry 3.000 lbs external loads, could loiter for
more than 3 hours, cruise at more than 250 kts, needed a runway of just 800 feet, had four 7.62mm machine
guns or one centre line 20mm plus Sidewinders. Similar requirements would apply to a modern Bronco,
possibly in two versions. One would have to be armed, the other one loaded with sensors. The two versions
could operate in a hunter-killer team or individually, depending on the tactical situation. The RNLAF would
have to be equipped for a start with around 30 COIN-aircraft, so that the use of 2 x 3 aircraft in every mission
would be guaranteed. A lease of aircraft would probably be preferable to complete ownership, as this would
lower the threshold for an eventual transition to UAVs. While withdrawal from the last UAV-programme is
understandable, participation in a promising medium size UAV-programme remains to be sought. In the
long run, UAVs offer the best solution for carrying out long, tedious and casualty free missions
Information operations
The need for reinforcement of the intelligence chain and the ability to take part in information operations
has been stated in every recent defence posture document. Nevertheless, because of a tightened budget, the
ministry has decided to abandon the AGS and the MALE UAV projects. The alternative for a costly UAV project
is clear from the previous paragraph. There is no alternative for AGS however. The last aircraft loaded with
sensors in Dutch military service was the PC-3 Orion and it was temporarily replaced in the Caribbean by two
Fokker F-60 aircraft. These aircraft were outfitted with modern sensors and could have played a meaningful
tactical support role, if they had not been put up for sale. So, while this capacity had already been lost with
the sale of the 13 PC-3 Orions, a second chance to retain a diminished capacity, was lost as well. All these
decisions seem to be at odds with the recent policy to put more emphasis on intelligence.
Cooperation between light infantry
Cooperation between light infantry: marines, air manoeuvre brigade, special forces and helicopters. In
2004 the Ministry of Defence (Conceptual Affairs) made a study concerning intensified cooperation between
the Marines Corps, the Commando Corps (special forces), the Air Manoeuvre Brigade and the Tactical
Helicopter Group. The basic idea of this study was, while maintaining the current structures, traditions
and cultures of each unit, it should be possible to cooperate in relevant fields of training, procedures, C2,
equipment standardization, logistics, etc. The study was dismissed by the services, probably because they
saw intensified cooperation as threatening to their very existence. Since 2004, jointness within the armed
forces has increased considerably. An example is the Defence Helicopter Commando, in which navy and
airforce are bringing all their assets together, totalling almost 90 modern and capable transport, attack and
maritime helicopters. The single fact that helicopter support is driving missions to a large extent nowadays
The future of defence planning – Alternatives to the MOD projections 401

should be a good reason to review the study once more. In particular the air manoeuvre brigade and the
marines should be seen as twin units and be organized accordingly. They would use the same logistics,
use the same procedures based on the same doctrine, follow similar training programmes and, while
maintaining some overlap, differ in certain training environments. Furthermore, they might be seen as a
pool from where the special forces could recruit, with the option to serve back and forth in the two parent
units. Undoubtedly, any move in that direction would cause a huge uproar from navy circles.
Riverine operations
Since the mid-nineties, the Royal (NL) Navy is focussing more and more a brown water operations, as
the submarine threat has decreased over time. This explains why the marines have reached a position in
the centre of the service, rather than one in the periphery, as in the Cold War. In this framework the navy
is looking for options to expand in the field of land support operations, by building four patrol vessels
(see above para 12). Further projects are the replacement of the oiler Hr. Ms. Zuiderkruis by a multifunctional
support ship, role capable as a helicopter carrier. Somewhat inconsistent with these land support options
has been the decision to cancel the acquisition of TacTom missiles for the LCFs. A new option in the domain
of land support is riverine operations. The idea is to build platforms in rivers of inland lakes during crisis
operations in countries where land basing is difficult, costly or extremely dangerous, like in Central Africa
or in South East Asia. Operations from large, independently run floating platforms would then be ideal.
These platforms would contain housing, restaurant, repair, supply, medical and other facilities, like
helicopter hangars. These platforms would have to be accompanied by fast patrol boats equipped with guns
and be towed upriver by powerful tug-boats. The riverine operations option is currently in the study phase.
Royal Marechaussee
In 1990 the Royal Marechaussee counted 4.000 personnel, while the military obligations of the fourth
service hovered around 40% of the total tasks. In 2007 the Marechaussee has grown to 6.000 personnel,
while the military obligations have decreased to 21% of the total. This can only be explained in the light
of an increased importance of national internal security, the domain of the Ministries of the Interior and
Justice, to which the MoD is making substantial contributions. These ministries compensate partially for
the costs of the Marechaussee, but the bulk of the expenditures are paid by the MoD. This implies that the
growth of the Marechaussee has to a large extent been achieved to the detriment of the other services.
Furthermore, the Commander-in-chief of the Royal Marechaussee answers to the Secretary-General of the
Ministry and has kept his position as a CinC, while the other service chiefs report to the Commandant of
the Forces since 2005. The question to be asked is thus to what benefit this structure is being maintained. It
would be much more logical if the Marechaussee were transferred to the Ministry of Justice or amalgamated
with the KLPD, the national executive organization of the Police. The requirement for judiciary military
personnel and foreign police training instructors during missions could easily be filled from the
Marechaussee in any organization outside Defence. We realize that the Marechaussee would not leave
Defence without its share of the budget, but the advantages would imply a clearer organization and less
money trickling away to interior ends.
The future of defence planning – Alternatives to the MOD projections 402

Structural tensions
In order to obtain a healthier situation in reaching balanced forces and an accompanying budget, more
restraint from parliament on the day-to-day execution of defence policy is often suggested, but that would
be outside the scope of any defence document. That does not diminish the need for a strong parliamentary
role in bridging the gap between the forces and the public. Involvement of politicians in defence matters
presupposes knowledge, reason enough for the armed forces to open courses for politicians and invite
them to all major events in the military. Only a clear political leadership on foreign policy, including
deployment of forces will be understood by the people. People should understand for their part that war
is a reality in which they are involved or may become involved permanently. The armed forces at large and
individual soldiers on mission will be motivated profoundly if they enjoy support from society. This could
have a major impact on chances to stabilize the defence budget on a certain percentage of GNP, e.g. 1.8%
or, following NATO recommendations, at least 2%. This policy has been in existence for the Department of
Development Cooperation and there is hardly any reason why it should not be applied to Defence. This is
not to say that recruitment would be much better off in that case. Currently, the forces are 6.000 men and
women short and the situation can only be addressed with difficulties. It would be a tempting solution to
feed success with success and strengthen notably those units that have the least problems in filling the
ranks, but a consistent execution of that principle can never lead to an overall healthy situation. The
absence of specific defence industries seems a blessing in disguise to us. Given the reduced numbers and
the competition problems in the international markets, Dutch defence entrepreneurs only have access to
niche markets. The problem of a lack of manoeuvre terrains can be solved by planning exercises abroad.
Major findings
The following findings can be derived from the above.
❚ Stabilize defence spending via multi-year plans and budgets to an acceptable level, at least 1.8% of GNP.
❚ Lower the budget for personnel to maximum 50% (currently 60%) and spend at least 25% on
modernization of equipment.
❚ Process transformation plans through NATO and the EU, but do not count on an increased importance
of international organizations, the UN included.
❚ Pool with likeminded countries in building capacities that exceed the national financial strength.
❚ Link up with the Ministry of Development for participation in 3D matters.
❚ Strengthen actively the knowledge, experience and involvement of politicians in defence matters.
❚ Prepare the air force (fighter-bombers, GBAD, attack helicopters) and the navy (LCFs) for high end
combat. Limit the rest of the forces to medium level or supporting roles. Structure the army and
the marines accordingly and intensify their mutual cooperation.
❚ Disband the two tank battalions and create one extra mechanized battalion instead.
❚ Disband the two artillery battalions and create light, towed artillery battalions.
❚ Transfer the Royal Marechaussee to the Ministry of Justice or Interior.
❚ Buy in principle ‘medium end’ equipment with which escalation can be established.
❚ Continue the quest for more jointness, in particular in the field of light infantry.
❚ Fill all capabilities up to 1:4 respectively 1:5 level.
❚ Priority driven joint materiel planning (see part IV, para 5): major materiel projects receive absolute
priority in a certain timeframe.
The future of defence planning – Alternatives to the MOD projections 403

Strategische vragen
Omgaan met
onzekerheid
Deelverkenningen
Toekomstscenario’s
Krijgsmachtproelen
Beleidsoverwegingen
Beleidsopties

Omgaan met onzekerheid 406

Onderzoeksvraag
III.6.1.a Omgaan met onzekerheid
Hoe kan Defensie de benodigde flexibiliteit creëren om adequaat om te gaan met het onvoorspelbare
toekomstige veiligheidsklimaat:
Beantwoord door: Ministerie van Defensie, TNO
Omgaan met onzekerheid 407

Inhoudsopgave
Inleiding 410
Aanleiding 410
Opdracht 411
Flexibiliteit 411
Politiek-strategisch 411
Bestuurlijk-organisatorisch 412
Uitvoerend-operationeel 412
Samenhang 412
Aanpak 413
Politiek-strategische flexibiliteit 414
Verbeterde kennisfunctie 414
Ontwikkelingen signaleren (randvoorwaarde) 414
Sluitende leercyclus (randvoorwaarde) 415
Vertaling naar de beleidsvisie 415
Gebruik van inzetscenario's (mogelijkheid) 415
Actuele momenten (mogelijkheid) 415
Bestuurlijk-organisatorische flexibiliteit 416
Beleid en planning 416
Vooruit plannen vesus reageren (mogelijkheid) 416
Inzet- versus capaciteitsgedreven (mogelijkheid) 417
Behoud versus regeneratie (mogelijkheid) 417
Organisatie 417
Scope en inrichting procedures (mogelijkheid) 417
Centraal versus decentraal functiebeheer (mogelijkheid) 418
Centraal versus decentraal formatiebeheer (mogelijkheid) 418
Personeel 418
Centraal versus decentraal P-beleid (mogelijkheid) 418
Permanent versus tijdelijk personeel (mogelijkheid) 418
Technologie- versus personeelsintensieve organisatie (mogelijkheid) 419
Modulaire opleidingen (mogelijkheid) 419
Materieel 419
Levenscyclus materieel (mogelijkheid) 419
Schaalgrootte materieel (mogelijkheid) 420
Modulair materieel (mogelijkheid) 420
Multifunctionaliteit (mogelijkheid) 420
Zelfdoen versus uitbesteden (mogelijkheid) 420
Zelfontwerpen/ontwikkelen versus uitbesteden (mogelijkheid) 420
Omgaan met onzekerheid 408

Financiën 420
Centrale versus decentrale velegging financiën (mogelijkheid) 420
Ontschotting budgetten (mogelijkheid) 421
HGIS versus defensiefinancieringen (mogelijkheid) 421
Uitvoerend-operationele flexibiliteit 422
Primair proces 422
Doorvoering modulariteit (mogelijkheid) 422
Duidelijke kaders (randvoorwaarde) 422
Eenduidige communicatie en aansluitende koppelvlakken (randvoorwaarde) 423
Doelbereiking 423
De 'letter' versus de 'geest' van afspraken (mogelijkheid) 423
Centrale versus decentrale beslissingsbevoegdheid (mogelijkheid) 423
Sluitende leercyclus (randvoorwaarde) 423
Ondersteuning 423
Centrale versus decentrale ondersteuning (mogelijkheid) 423
Omgaan met onzekerheid 409

Inleiding
Aanleiding
Het kabinet kiest voor een actieve en constructieve rol van Nederland in de wereld. Hierbij hoort een
moderne en professionele krijgsmacht die kan rekenen op brede politieke en maatschappelijke steun. Om
de taken en de middelen van de krijgsmacht op de langere termijn in evenwicht te houden heeft het kabinet
besloten verkenningen uit te voeren. Met de verkenningen wil het kabinet een inhoudelijke bijdrage
leveren aan de mogelijke ambities voor de krijgsmacht en het daarmee samenhangende niveau van
defensiebestedingen.
Omdat Defensie opereert in een turbulente omgeving, gekenmerkt door diepe onzekerheid 194 , is een van
deelverkenningen gericht op ‘Omgaan met onzekerheid’. Het is op voorhand niet duidelijk waar ter wereld
Defensie missies zal uitvoeren en wat de kenmerken daarvan zullen zijn. Vast staat dat Nederland voor wat
betreft het te voeren veiligheidsbeleid rekening moet houden met onvoorspelbaarheid van het toekomstige
veiligheidsklimaat. In een recent boek van een vijftal voormalige topmilitairen, getiteld Towards a Grand
Strategy for an Uncertain World, wordt dit dilemma als volgt omschreven: “To be prepared for what cannot
be predicted is going to be one of the foremost challenges in the years ahead.” Flexibiliteit is een van de
manieren om met deze onzekerheid om te gaan.
194 Stephan de Spiegeleire en Frank Bekkers, ‘Deep Uncertainty – Implications for Defence Planning’
Omgaan met onzekerheid – Inleiding 410

Opdracht
In deze deelverkenning wordt bezien welke mogelijke 'mogelijkheden' Defensie kan aanwenden om
flexibiliteit te creëren:
❚ In beleidsvorming en defensieplanning;
❚ In de defensieorganisatie;
❚ In de personeel en materieelvoorziening;
❚ In de financieringssystematiek.
Dit is een nadere concretisering van de opdracht geformuleerd in het beleidsjaarplan. Deze deelverkenning
door HDIO uitgevoerd in overleg met HDAB, DS, HDFC, HDP en DMO.
Flexibiliteit
Het uitgangspunt van deze deelverkenning is niet dat de defensieorganisatie onvoldoende flexibel is. Dit is
ook geen beleidsstuk met een analyse van veronderstelde inflexibiliteiten en met concrete aanbevelingen
hoe het beter kan. Conform de opdracht is dit een deelverkenning met een langere horizon die, gegeven
interne en externe ontwikkelingen en trends, 'randvoorwaarden' en 'mogelijkheden' aanreikt om op
verschillende niveaus om te gaan met onzekerheid. Een kanttekening daarbij is dat Defensie niet alle
flexibiliteitmogelijkheden heeft van een private onderneming. De politiek-bureaucratische context en de
wet- en regelgeving die het zijn van een overheidsorganisatie met zich meebrengt, stelt ons voor stringente
kaders. Daarmee is de flexibiliteitpotentie ingekaderd.
Om het begrip flexibiliteit te operationaliseren, wordt in deze deelverkenning de definitie gebruikt van
professor Volberda 195 :
Flexibiliteit: de mate waarin en de snelheid waarmee een organisatie in staat is om adequaat in te spelen
op de omgevingseisen.
Volberda onderkent drie niveaus van flexibiliteit: strategisch, structureel en operationeel. Vertaald naar
Defensie spreken we in deze notitie van de niveaus politiek-strategisch, bestuurlijk-organisatorisch en
uitvoerend-operationeel.
Politiek-strategisch
Vanuit politiek-strategisch oogpunt is het belangrijk dat Defensie het vermogen heeft politieke, maatschappelijke,
veiligheids- en militaire ontwikkelingen te signaleren en daarop in te spelen. Politiek-strategische
flexibiliteit betreft vooral het maken van strategische keuzes als gevolg van een veranderende (perceptie van
de) omgeving. In de beleidsvisie worden de keuzes van het kabinet uitgewerkt in politiek-strategische
doelstellingen voor Defensie en daaruit voortvloeiende keuzes met betrekking tot de allocatie van
middelen.
Politiek-strategische keuzes met betrekking tot de invulling van de (hoofd-)taken en het ambitieniveau
vormen de kaders voor de flexibiliteit op het bestuurlijk-organisatorische en uitvoerend-operationele
niveau. Om houvast te kunnen bieden op deze niveaus moeten de kaders toekomstbestendig zijn. Daarbij
vereist de dynamiek in de omgeving dat doelstellingen tussentijds bijgesteld kunnen worden, bijvoorbeeld
als gevolg van gebeurtenissen zoals 9/11. Een gedegen kennisopbouw helpt bij het vinden van een balans
tussen bestendigheid en de noodzaak tot bijstellen. De kennisfunctie heeft een signalerende functie
(gericht op toekomstige ontwikkelingen) en een lerende functie (gericht op ervaringen). Voorbeelden van
195 Henk W. Volberda is hoogleraar Strategisch Management en Ondernemingsbeleid en voorzitter van de vakgroep Strategie & Omgeving van de RSM Erasmus
University, Rotterdam.
Omgaan met onzekerheid – Inleiding 411

omgaan met onzekerheid op politiek-strategisch niveau zijn rekening houden met verschillende scenario’s
en het borgen van een sluitende leercyclus.
Bestuurlijk-organisatorisch
Het bestuurlijk handelen en de organisatorische invulling van Defensie moeten een herkenbare doorvertaling
zijn van de politiek-strategische keuzes. In de BPB-procedure vindt deze doorvertaling plaats. Het
vraagstuk van bestuurlijk-organisatorische flexibiliteit richt zich vooral op de 'mogelijkheden' die de
BPB-procedure, de organisatie-inrichting en de domeinen personeel, materieel, en financiën flexibiliteit
geven. Voorbeelden van 'mogelijkheden' zijn centraal versus decentraal, sturen op output versus sturen op
input of proces, modulariteit, schaalgrootte, zelf ontwikkelen versus COTS/MOTS, zelf doen versus
uitbesteden.
In deze verkenning wordt een aantal van de deze 'mogelijkheden' nader gespecificeerd. Daarbij wordt
toegelicht hoe men, door het draaien aan de knoppen, de flexibiliteit in deze domeinen kan beïnvloeden,
rekening houdend met mogelijke externe beperkingen zoals schaarste en met risico’s zoals kosten,
leverbetrouwbaarheid en continuïteit.
Uitvoerend-operationeel
Uitvoerend-operationele flexibiliteit gaat over de mate waarin Defensie in staat is om te voldoen aan de
concrete politieke wens naar militaire bijdragen. Hoe snel kan een eenheid of individu worden geleverd op
de juiste plaats met de juiste middelen? Uitvoerend-operationele flexibiliteit speelt zich af op de werkvloer.
Is de uitvoering in staat om, binnen de politiek-strategische en bestuurlijk-organisatorische kaders, om te
gaan met onvoorziene omstandigheden, zodanig dat het eindproduct wordt geleverd?
In deze studie is gekeken naar de aanwezigheid van en de behoefte aan flexibiliteit op de werkvloer, zowel
in de ondersteuning als in het operationele proces. De omstandigheden op de werkvloer zijn vaak turbulent
196 . Dat veronderstelt een behoefte aan flexibiliteit om daarmee om te gaan. Uitvoerend-operationele
flexibiliteit dient er voornamelijk toe de omvang en samenstelling van de eenheden – al dan niet structureel
– aan te passen aan de omstandigheden. Daarnaast vereist de aard van de taken flexibiliteit van het
personeel zelf. Daartoe zijn leiderschap, can-do mentaliteit, netwerk, improvisatievermogen, adaptiviteit
en creativiteit belangrijke competenties. In de uitvoering moeten soms snel moeilijke beslissingen worden
genomen, is ruimte nodig voor improvisatie en in sommige omstandigheden is zelfs ruimte nodig om van
de regels af te wijken.
Samenhang
Tussen de drie bovenstaande niveaus is geen sprake van scherpe grenzen. Het is de wisselwerking en de
samenhang tussen de verschillende niveaus die bepaalt hoe flexibel de organisatie is. Bij het maken van
strategische keuzes moet men inzicht hebben in de effecten op de werkvloer. Flexibiliteit op een lager
niveau is gebaat bij zo ruim mogelijke en duidelijke kaders en heldere ''randvoorwaarden'' van het hogere
niveau.
Vice versa heeft flexibiliteit op de werkvloer invloed op de flexibiliteit van de staande organisatie. Defensie
reageert vaak ad hoc op omstandigheden met behulp van projecten of door gebruik te maken van cultuur-
196 Volberda (1992) onderscheidt drie dimensies die de turbulentie van de omgeving bepalen, namelijk dynamiek, complexiteit en onvoorspelbaarheid.
Omgaan met onzekerheid – Inleiding 412

aspecten als de can-do mentaliteit. Problemen worden dus vaak opgelost buiten de staande organisatie om.
Door goede communicatie en een sluitende leercirkel kan de organisatie zich structureel verbeteren en ook
op de langere termijn blijven aanpassen.
Aanpak
Ten behoeve van structurering zijn de hierboven beschreven niveaus van flexibiliteit en de (deel-)vragen van
de verkenning in een tabel uiteengezet. Deze tabel is leidend geweest om de belangrijkste 'mogelijkheden'
voor Defensie te identificeren. Voor de invulling is gesproken met functionarissen werkzaam in verschillende
beleidsdomeinen, de ondersteuning en operationeel. Daarnaast zijn verschillende defensiestudies
geraadpleegd.
Flexibiliteit
Beleid en
planning Organisatie Personeel Materieel Financiering
Politiek-strategisch Beleidsvisie (Wereldwijd Dienstbaar)
Bestuurlijk- organisatorisch B&P O P M F
Uitvoerend- operationeel Vanuit defensieonderdelen/ opco’s / dienstencentra
Tabel 1: Verschillende niveaus van flexibiliteit en de verschillende beleidsdomeinen geplot in tabel.
Omgaan met onzekerheid – Inleiding 413

1.
Politiek-strategische
flexibiliteit
Flexibiliteit op politiek-strategisch niveau is een paradoxaal begrip. Enerzijds moet Defensie kunnen
inspelen op trends en ontwikkelingen in de omgeving. Anderzijds vraagt de organisatie om een zekere mate
van toekomstvastheid en vormen strategische keuzes juist de (vaste) kaders waarbinnen naar maximale
flexibiliteit kan worden gestreefd op lagere niveaus. Het gaat om de balans daartussen.
Verbeterde kennisfunctie
Ontwikkelingen signaleren (randvoorwaarde)
De verwerving van grondige kennis van mogelijke ontwikkelingen (geo-politiek, nationaal, militair-operationeel,
etc.) vergt veel informatie die niet alleen door Defensie kan worden vergaard. Door het structureel
uitvoeren van verkenningen kunnen trends en trendbreuken tijdig worden onderkend. Om naast ‘bekende’
dreigingen ook ‘nieuwe’ dreigingen te kunnen herkennen is creativiteit nodig om voorbij bestaande
denkbeelden te kunnen kijken. Het is belangrijk om groepsdenken te voorkomen dat Defensie bij het
uitvoeren van verkenningen ook andere actoren betrekt. Het proces van bewustwording is hierbij minstens
zo belangrijk als de producten die het uitvoeren van verkenningen oplevert. Ook het verwerven en
analyseren van inlichtingen vormt een belangrijk onderdeel van dit zogenaamde ‘early warning system’. Op
basis daarvan kunnen bestaande internationale veiligheidspolitieke toekomstbeelden worden aangepast en
kunnen (nieuwe) inzetscenario’s en concepten worden ontwikkeld. Deze vormen een basis voor een
actualisatie van de beleidsvisie.
Risicoanalyses spelen een belangrijke rol bij de afweging of onderkende dreigingen gevolgen zouden
moeten hebben voor wat betreft capaciteiten binnen de krijgsmacht. Het risico wordt bepaald door de
Omgaan met onzekerheid – Politiek-strategische flexibiliteit 414

waarschijnlijkheid dat een bepaald scenario zich voordoet en de impact ervan als het gebeurt. Daarbij is het
anticipatievermogen van de krijgsmacht bij eventualiteiten een belangrijke factor. Bij scenario’s met een
hoog risico waar de krijgsmacht niet in staat is om snel op te reageren, bijvoorbeeld omdat er grote
aanpassingen nodig zijn, zou gekeken kunnen worden wat de betekenis is voor de capaciteiten van
Defensie. Eventuele gevolgen kunnen hun beslag vinden in de BPB-procedure.
De strategische kennisagenda (SKA) is één van de belangrijke instrumenten voor het identificeren van
aandachtspunten voor de verkenningen en voor het verder uitdiepen van aandachtsgebieden die gedurende
de verkenningen gesignaleerd worden. Het oplopen van de SKA zou cyclisch kunnen plaatsvinden in het
begin van een kabinetsperiode ten behoeve van een blijvend actuele onderbouwing van de volgende
beleidsvisie.
Sluitende leercyclus (randvoorwaarde)
Naast een gedegen kennisopbouw speelt het lerend vermogen een belangrijke rol bij het ontwikkelen van
een toekomstbestendige strategie. Uit evaluaties van vorige missies en een goede terugkoppeling vanaf de
werkvloer kunnen structurele knelpunten en good practices worden geïdentificeerd. Opgedane ervaring is de
basis voor een continu verbeterproces. Een goed ingerichte kennisinfrastructuur is randvoorwaardelijk om
de kwaliteit en de werking van de kennisfunctie te borgen. Naast interne kennisinstituten, zoals de NLDA,
kunnen eventueel ook externe kennisinstituten een rol spelen. Het is van belang dat kennis op elk niveau
binnen de organisatie verankerd is.
Vertaling naar de beleidsvisie
Gebruik van inzetscenario's (mogelijkheid)
Het kennisinstrumentarium en het lerend vermogen van Defensie kunnen worden benut om te komen
tot een beter inzicht in mogelijke veiligheidsrisico’s, de rol van de krijgsmacht en mogelijk bijbehorende
inzetscenario’s. Defensie kan een samenwerkingsvorm zoals de verkenningen structureel inrichten.
Verkenningen kunnen bijdragen aan strategische keuzes in de beleidsvisie. Hiermee wordt ook een
instrument gecreëerd dat ten dienste staat van de BPB-procedure. Een beperkt aantal inzetscenario’s kan
nader worden uitgewerkt en gebruikt ter toetsing.
Een te beperkt aantal inzetscenario’s brengt wel met zich mee dat de behoefte aan bepaalde capaciteiten
daarbuiten kunnen vallen. Het is zaak om hier zorgvuldig mee om te gaan op basis van de eerder genoemde
risicoanalyses.
Actuele momenten (mogelijkheid)
Flexibiliteit betekent ook dat strategische keuzes niet in steen gebeiteld zijn. Tussentijds moeten doelstellingen
kunnen worden bijgesteld, bijvoorbeeld bij (onverwachtse) grootschalige gebeurtenissen. De
beleidsagenda wordt jaarlijks opgesteld op grond van de beleidsvoornemens zoals die zijn geformuleerd
in de beleidsvisie en op grond van tussentijdse beleidswijzigingen als gevolg van nieuw opgedane kennis
en ervaringen, wijzigingen in de omgeving (zoals thans de internationale economische crisis) of in de
organisatie.
Omgaan met onzekerheid – Politiek-strategische flexibiliteit 415

2.
Bestuurlijkorganisatorische
flexibiliteit
Op bestuurlijk-organisatorisch bestaan diverse 'mogelijkheden' binnen de organisatie-inrichting en de
bedrijfsvoeringprocessen waarmee de flexibiliteit kan worden beïnvloed. In deze notitie wordt geen
uitputtende lijst met 'mogelijkheden' gepresenteerd, maar worden enkele aandachtsgebieden uitgelicht.
Deze uiteenzetting kan lijn- en beleidsverantwoordelijken helpen, gegeven interne en externe omstandigheden,
om de flexibiliteit op verschillende niveaus binnen de organisatie te beïnvloeden, rekening
houdend met interne en externe omstandigheden.
Beleid en planning
Met de BPB-procedure wordt de vertaalslag gemaakt van strategische doelstellingen, via activiteiten, naar
benodigde middelen en kosten. In het defensieplan, de actualisatie in de beslispuntennota en de begroting
krijgt dit proces gestalte.
Vooruit plannen vesus reageren (mogelijkheid)
In het huidige defensieplan worden de operationele behoeften van Defensie meerjarig en sluitend belegd.
Voor een volledige benutting van de beschikbare middelen wordt in het plan spanning aangebracht.
Flexibiliteit bestaat uit de mogelijkheid om jaarlijks, via de beslispuntennota, aanpassingen door te voeren.
De meerjarige planning van investeringen is een zorgvuldig opgebouwd en bijna autonoom evenwicht in
tijd en geld van gevalideerde (operationele) behoeften. Het invulling geven aan tussentijdse operationele
behoeften verstoort dit subtiel opgebouwde evenwicht.
Omgaan met onzekerheid – Bestuurlijk-organisatorische flexibiliteit 416

In recente studies is onderzocht op welke wijze antwoord kan worden gegeven op actuele operationele
behoeften, zoals strategisch transport, lucht-grondwaarneming en de bestrijding van improvised explosive
devices (IED). Deze behoeften moeten concurreren met andere gevalideerde, meerjarige behoeften. Het is
zaak dat de verschillende belangen op korte en lange termijn integraal worden afgewogen. Instrumenten
om flexibel te reageren op urgente en onvoorziene operationele behoeften zijn fast track development (FTD)
en fast track procurement (FTP). In Afghanistan is door FTP voorzien in mini-UAV’s en bushmasters. De financiële
ruimte hiervoor is verkregen door te schuiven met projecten in het defensieplan.
Een meer flexibele planningsvariant is het werken met een vaste vrije bestedingsruimte die kan worden
ingevuld met urgente behoeftes. De spelregels van het ministerie van Financiën laten weliswaar flexibiliteit
tot op zekere hoogte toe, maar niet voldoende voor de hoge bedragen van operationele behoeftes. Hoewel
deze vorm van flexibiliteit in de begroting dus niet mogelijk is, geldt deze argumentatie niet voor het
defensieplan. Deze mogelijkheid wordt thans echter niet benut. Wanneer de behoefte dringend en
noodzakelijk is, kan door het schuiven in het defensieplan ruimte worden verkregen en is er derhalve
flexibiliteit.
Inzet- versus capaciteitsgedreven (mogelijkheid)
Nederland hanteert een ‘capability planning’ die gebaseerd is op een breed geformuleerd ambitieniveau. Dit
heeft geleid tot een breed inzetbare krijgsmacht die een bijdrage kan leveren aan vrijwel alle denkbare
operaties. Bij gelijkblijvend budget leidt dit tot uitdagingen op het gebied van voortzettingsvermogen en
diepgang en op de structurele betaalbaarheid. Door meer gebruik te maken van inzetervaring en inzetscenario’s
en risicoanalyses als toetsingsinstrument bij de ontwikkeling van defensiecapaciteiten, zou de
planning nog meer gericht kunnen zijn op de te verwachten inzet. Als vertrekpunt in een discussie over
de flexibiliteit in beleid en planning, kan een draaiknop worden gezien in de mate waarin de organisatie
‘inzetgedreven’ versus ‘capaciteitsgedreven’ werkt 197 .
Behoud versus regeneratie (mogelijkheid)
Bestaande capaciteiten moeten niet altijd worden losgelaten sec omdat deze al enige tijd niet of beperkt
zijn ingezet. Veel bestaande capaciteiten hebben zich bewezen in het verleden en kunnen ook in de
toekomst van belang zijn. Het is dus belangrijk om de beschikking te houden over bepaalde capaciteiten
en de kennis die daarbij hoort. Instandhouding van capaciteiten legt echter wel beslag op personele en
financiële middelen die anders voor inzet aangewend zouden kunnen worden. Een alternatieve optie is
regeneratie, het weer in gebruik nemen of activeren van afgeschafte of buiten werking gestelde ‘oude’
militaire capaciteiten of middelen. Regeneratie van kennis en capaciteit is vaak kostbaar en tijdsintensief.
Daarnaast zijn er uitdagingen in het gereedstellingstraject (train as you fight) en op het politieke vlak
(internationale geloofwaardigheid, nationaal draagvlak). De defensieplanning lijkt dus gebaat bij een
balans waarbij enerzijds wordt gestuurd op inzetscenario’s en anderzijds op het behoud van traditionele
capaciteiten en de kennis die daarbij hoort.
Ten behoeve van defensieplanning zou daarnaast gebruik kunnen worden gemaakt van concept development &
experimentation (CD&E). CD&E kan assisteren bij het optimaliseren van de samenstelling van de krijgsmacht
en bij het toetsen van middelen en behoeftes.
Organisatie
Scope en inrichting procedures (mogelijkheid)
Omdat organisatieveranderingen vaak personele consequenties hebben, moeten de definitie van reorganisatie
en de formele procedure die daaruit voortvloeit zorgvuldig worden bepaald. Een te scherpe definitie
van het begrip reorganisatie kan er echter toe leiden dat elk kleine organisatieverandering minutieus moet
197 Het onderscheid tussen inzetgedreven en capaciteitsgedreven zien we ook terug bij de politie en de brandweer. Waar de eerste inzet (blauw op straat) als basis
kent voor het beleid, gaat de tweede uit van het beschikbaar hebben van capaciteiten.
Omgaan met onzekerheid – Bestuurlijk-organisatorische flexibiliteit 417

worden uitgewerkt. Het risico bestaat dat de werklast van de procedure zich niet altijd verhoudt met de
omvang van de wijziging. Het verhogen van het minimum aantal VTE’n wat moet leiden tot een formele
reorganisatie kan flexibiliteit creëren. Een alternatief is het inrichten van een verkorte reorganisatieprocedure,
waarbij kan worden gestreefd naar een redelijke verhouding tussen de omvang van de wijziging en de
procedurele werklast. Aan een dergelijke exercitie zijn wettelijke kaders verbonden. Wijzigingen kunnen
alleen plaatsvinden na overeenstemming met de juiste overlegorganen198.
Centraal versus decentraal functiebeheer (mogelijkheid)
Een andere 'mogelijkheid' die van invloed is op de organisatorische flexibiliteit is de mate van centralisatie
van het functiebeheer. Met de invoer van het flexibel personeelssysteem (FPS) is het personeel voortaan in
dienst van het ministerie van Defensie in plaats van specifieke defensieonderdelen. Deze generieke
aanstelling vergemakkelijkt de overgang naar andere defensieonderdelen. Wanneer deze generieke
aanstelling vergezeld gaat van meer generieke functiebeschrijvingen, wordt het gemakkelijker om verschillende
werkzaamheden aan het personeel te geven. Immers, bij meer generieke functiebeschrijvingen is
minder snel sprake van wijziging van de functie (met reorganisatie als mogelijk gevolg) als andere taken
worden opgedragen.
Centraal versus decentraal formatiebeheer (mogelijkheid)
Binnen het O-domein is ook een draaiknop te vinden in de mate waarin het beheer van de formatie centraal
of decentraal is belegd. Met het regiem O=P=F is sprake van voor centraal beheer. Aanpassingen in de
omvang van de organisatie kunnen alleen plaatsvinden na goedkeuring op hoog niveau. De knop draaien in
de richting van decentraal houdt in dat lager in de organisatie kan worden beslist over wijzigingen in de
organisatie. Dat komt de flexibiliteit op dat niveau ten goede, maar kan ten koste gaan van het defensiebrede
overzicht. De draaiknop gaat dus niet alleen over flexibiliteit, maar ook over beheersbaarheid.
Personeel
Centraal versus decentraal P-beleid (mogelijkheid)
Op het personeelsdomein is centraal versus decentraal ook een belangrijke draaiknop. Door harmonisatie
en standaardisatie kunnen verschillende organisatiedelen gemakkelijker samenwerken en communiceren
en kan personeel gemakkelijker overgaan naar een ander organisatiedeel. Daarnaast kan doelmatigheidwinst
worden behaald199. De keerzijde betreft de vraag of de organisatie door vergaande centralisatie nog
flexibel genoeg is voor specifieke doelgroepen of regionale verschillen. Daarbij valt te denken aan een
wervingstraject dat volledig regionaal wordt ingericht en waarbij ook de eerste plaatsing binnen de regio
valt.
Permanent versus tijdelijk personeel (mogelijkheid)
Permanente versus tijdelijke aanstelling is een andere draaiknop waarmee in flexibiliteit kan worden
voorzien. Defensie hanteert hiervoor het FPS. FPS biedt de mogelijkheid van life time employment, maar
niet vanzelfsprekend. Zo kent het FPS sturingsinstrumenten200 waarmee de samenstelling van de militaire
populatie naar rang en leeftijd kan worden afgestemd op de taken en de budgettaire kaders. Interne
doorstroommogelijkheden spelen dus een rol bij de afweging om personeel te behouden dan wel te
ontslaan. Daarnaast vindt externe doorstroom van het personeel meer gecontroleerd plaats door mogelijkheden
tot civiele erkenning van militaire opleidingen, aanvullende scholing en externe bemiddeling. Ook
de mogelijkheid voor personeel om op latere leeftijd in te stromen biedt flexibiliteit in het
personeelsbestand 201 .
198 Besluit georganiseerd overleg (Besluit GO) en het Besluit medezeggenschap Defensie (BMD)
199 Onderzoek opleidingen Defensie - Rapport van de projectgroep Nulmeting opleidingen Defensie, ingesteld door de Secretaris-generaal van het ministerie van
Defensie
200 Zoals maximering van aantal per rang, diensttijd in rang en leeftijd in rang alsmede selectie van de doorstroom naar de 3e fase.
201 P/2008018278, ‘Kamerbrief rapportage Flexibel Personeelsysteem (FPS)’ 29 augustus 2008
Omgaan met onzekerheid – Bestuurlijk-organisatorische flexibiliteit 418

Een manier om personeel tijdelijk in te zetten is het gebruik van reservisten 202 . Reservisten kunnen
bijvoorbeeld regionaal worden ingezet voor de uitvoering van nationale taken. Het inzetten van reservisten
in hun eigen regio kan de drempel verlagen om beschikbaar te zijn. De inzet van reservisten kan ruimte
opleveren voor uitzendingen van regulier personeel in schaarse categorieën. Deze schaarste, zoals bij
medisch en technisch personeel, kan deels worden opgevangen wanneer reservisten in de vredesorganisatie
de plek kunnen innemen van uitgezonden personeel 203 .
Door middel van tijdelijke contracten kunnen fluctuaties in werklast worden opgevangen. Als sprake is van
extra werk zou inhuur een oplossing kunnen bieden. Daar zijn echter doorgaans hoge kosten aan verbonden.
Waar sprake is van vacatures zou een tijdelijke ontschotting van budgetten lucht kunnen geven om
vacatures op niet reguliere wijze in te vullen.
Technologie- versus personeelsintensieve organisatie (mogelijkheid)
Een 'mogelijkheid' waarmee Defensie kan anticiperen op de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, is de mate
waarin Defensie een technologie-intensieve en personeelsintensieve organisatie is. Het personeel is de
kracht van de organisatie. De aanwezigheid van mensen is noodzakelijk voor situational awareness, voor
contact met de lokale bevolking en voor het maken van de afweging tussen wel of niet gebruik maken van
geweld. Technologie kan de mens nooit vervangen en er zijn dus grenzen aan de balans tussen personeel en
technologie. Het is van belang dat de relatie tussen verkrijgbaar personeel en de inrichting van de organisatie
realistisch is. Hiertoe zou Defensie ook op het p-vlak verkenningen kunnen uitvoeren. Studies wijzen
bijvoorbeeld uit dat er structureel sprake blijft zijn van personele schaarste in bepaalde doelgroepen. 204
Defensie kan hierop anticiperen door te investeren in hoogwaardige technologie en zo ook andere
doelgroepen aan te spreken. Defensie kan ook op een andere manier militaire bijdragen te leveren en de
meer mensintensieve taken aan internationale partners over te laten.
Modulaire opleidingen (mogelijkheid)
In het opleidingenveld hanteert Defensie een modulaire benadering waarmee flexibiliteit wordt gecreëerd.
Modulariteit is een draaiknop. Verdergaande modularisering biedt de mogelijkheid tot maatwerkopleidingen
voor de specifiek uit te voeren taak. Opleidingen zijn korter en kunnen sneller worden ontwikkeld door
het samenstellen van modules. Daarnaast kan het gebruik van meer moderne methodes van leren (e-learning,
gaming en simulatie) leiden tot kortere opleidingen. Een risico van het opknippen van opleidingen
naar modules is dat de druk op de - schaarse - opleidingencapaciteit toeneemt. Bij het bepalen van de lengte
en de inhoud van de opleidingen staat operationele slagkracht voorop en is doelmatigheid een optimalisatiefactor.
Standaardisatie (verpaarsing) van opleidingsmodules leidt tot een betere interoperabiliteit. Ook
het zoveel mogelijk aansluiten op civiele standaarden, leidt tot extra flexibiliteit.
Materieel
'mogelijkheden' waarmee flexibiliteit in de materieelvoorziening kan worden gegenereerd zijn levenscyclus
en schaalgrootte. Daarnaast voorzien modulariteit en materieel dat voor meerdere doeleinden geschikt is in
flexibiliteit 205 .
Levenscyclus materieel (mogelijkheid)
Door verschillende geografische kenmerken (ligging, hoogte, klimaat, etc.) stelt elk missiegebied andere
eisen aan materieel. Intensief gebruik, voornamelijk in moeilijk begaanbare gebieden, leidt tot hoge
slijtage. Dit leidt tot hoge kosten voor transport en onderhoud. Bovendien ‘overleeft’ het materieel de
missie niet altijd. Defensie zou daarom bij de aanschaf van materieel rekening kunnen houden met een
versnelde uitfasering (daarbij inbegrepen het doneren van materieel aan de te steunen lokale militaire
202 Het FPS is ook van toepassing op reservisten
203 Reservistennota, concept, nog niet verzonden naar de TK
204 TNO, ‘Het aanbod van arbeid voor Defensie in 2020; een toekomstverkenning’
205 Stephan de Spiegeleire en Frank Bekkers, ‘Deep Uncertainty Implications for Defence Planning’
Omgaan met onzekerheid – Bestuurlijk-organisatorische flexibiliteit 419

organisatie als een vorm van ontwikkelingssamenwerking). Bij de aanschaf van materieel kan worden
afgewogen of sprake is van kortstondig of langdurig gebruik en daaraan gekoppelde verwachtingen met
betrekking tot de bovengenoemde factoren: levensduur, onderhoud en transportkosten.
Schaalgrootte materieel (mogelijkheid)
Een andere draaiknop is de batchgewijze aanschaf versus voorraadvorming. De batchbenadering betekent
het aanschaffen van materieel in kleine hoeveelheden op een meer frequente basis. Daarmee sluit de
materieelverwerving beter aan bij het gebruik van materieel en kan worden geanticipeerd op veranderingen
in materieelgebruik en op nieuwe eisen aan het materieel. Daarnaast leidt de batchbenadering tot lagere
exploitatiekosten vanwege voorraadvorming. Daar staat tegenover dat door de geringe schaalgrootte
investeringkosten hoger uit kunnen vallen. Een ander risico betreft de afhankelijkheid van de leveranciers.
Modulair materieel (mogelijkheid)
Modulariteit betekent bijvoorbeeld dat basismodules voertuigen worden aangeschaft waarop, door
gestandaardiseerde koppelingen, specifieke functionaliteiten kunnen worden geklikt, zoals bepantsering,
terreinbanden voor in de woestijn of verwarming voor optreden in poolgebieden. Een afnemende variëteit
van basisvoertuigen heeft een positief effect op de behoefte aan - schaars - technisch personeel. Daarnaast
zijn onderdelen uitwisselbaar, waardoor minder reserveonderdelen nodig zijn en ook beschadigd materieel
bruikbare onderdelen kan leveren. Een voorbeeld is het project vervanging operationele wielvoertuigen.
Modulariteit en standaardisatie kan ook worden toegepast op ander materieel en ICT. Zoveel mogelijk
aansluiten op civiele standaarden, vooral op de koppelvlakken, leidt tot flexibiliteit.
Multifunctionaliteit (mogelijkheid)
Multipurpose maakt materieel flexibel. Multipurpose materieel kent meerdere functionaliteiten waardoor het
op verschillende manieren kan worden ingezet. Dit soort materieel is vaak kostbaar maar kan op de langere
termijn door de flexibele inzet doelmatigheidsvoordelen opleveren. De meerwaarde van het materieel kan
getoetst worden aan de hand van scenario’s. Multipurpose kan ook van toepassing zijn door de samenstelling
van een wapenplatform.
Zelfdoen versus uitbesteden (mogelijkheid)
Schaarste op het gebied van specifiek materieel en personeel is een vaak terugkomend knelpunt, zo blijkt
uit de diverse interviews. Door een goede afweging tussen zelfdoen en uitbesteden, kunnen functionaliteiten
worden gebruikt, zonder dat Defensie daar zelf over hoeft te beschikken. Uitbesteding kent ook risico’s.
Zo moeten strikte afspraken gemaakt worden over leveringsvoorwaarden. Ook moeten de mogelijkheid tot
uitzending van onderhoudspersoneel uit het bedrijfsleven en de daaraan verbonden risico’s nader worden
bezien. Het is zaak dat de afweging tussen zelfdoen en uitbesteding zorgvuldig wordt gemaakt.
Zelfontwerpen/ontwikkelen versus uitbesteden (mogelijkheid)
Een variant op de draaiknop zelfdoen/uitbesteding is de draaiknop zelf ontwerpen/ontwikkelen van nieuw
materieel of aanschaffen via COTS/MOTS. De eerste variant heeft lange doorlooptijden, al heeft Defensie
met FTD een instrument om dit proces te versnellen. De tweede kan veel sneller, bijvoorbeeld bij de
aanschaf van de Bushmaster.
Financiën
Centrale versus decentrale velegging financiën (mogelijkheid)
De belangrijkste financiële draaiknop is centralisatie versus decentralisatie. Evenals bij O=P=F is hier sprake
van een keuze tussen het creëren van maximale flexibiliteit door het zo laag mogelijk in de organisatie
wegzetten van de budgetten versus centrale beheersing van de budgetten. Centrale beheersing betekent
dat op hoog niveau in de organisatie autorisatie moet plaatsvinden om geld uit te geven. Daarbij moet
Omgaan met onzekerheid – Bestuurlijk-organisatorische flexibiliteit 420

een zorgvuldige procedure in acht worden genomen. Deze procedure heeft effect op de flexibiliteit omdat
omstandigheden sneller kunnen wijzigen dan de doorlooptijd van de procedure. Met het oog op de
politieke omgeving en het belang om defensiebreed prioriteiten te kunnen stellen moet de besluitvorming
over grote investeringsprojecten centraal zijn belegd.
Een ander aspect van de draaiknop centraal versus decentraal betreft de vaststelling van de toedeling van
middelen. Centrale vaststelling betekent dat optimaal kan worden voorzien in middelen die defensiebreed
het meest effectief en doelmatig zijn. Echter, voordat die toedeling kan plaatsvinden, moet een uitgebreide
procedure worden gevolgd die vaak kenmerken heeft van onderhandelingen tussen de defensieonderdelen.
Middelen kunnen sneller worden uitgegeven bij meer decentrale zeggenschap over de toedeling, maar het
risico van suboptimalisatie is groot.
Ontschotting budgetten (mogelijkheid)
Een mogelijke financiële draaiknop is de mate waarin (deel-)budgetten binnen strikt afgebakende grenzen
worden vrijgegeven versus een vorm van budgettering die veel minder schotten kent. Door ontschotting
van budgetten kunnen tegenslagen in een domein tijdelijk worden opgevangen met budget uit een ander
domein. Een voorbeeld is de financiële ruimte als gevolg van vacatures tijdelijk aanwenden voor inhuur van
externen. Bij het volledig ontschotten van het budget bestaat het risico van teveel financiële creativiteit, wat
niet strookt met de verplichting om op een zorgvuldige manier om te gaan met publieke middelen.
HGIS versus defensiefinancieringen (mogelijkheid)
HGIS is een budgettaire constructie binnen de rijksbegroting die de buitenlandactiviteiten van verschillende
departementen gebundeld en in samenhang beziet. Defensie heeft zelf beschikking over het HGIS budget
voor de financiering van crisisbeheersingsoperaties. Het HGIS budget voorziet daarnaast in de flexibiliteit
om tegenvallers, zoals snellere slijtage als gevolg van inzet, op te vangen. Operationele verliezen vallen
onder het reguliere defensiebudget. Financiering uit HGIS heeft als voordeel dat een deel van onvoorziene
kosten en urgente operationele behoeften niet ten laste komen van de vredesbedrijfsvoering. De toch al
beperkte middelen van de opco’s worden hierdoor ontzien. Dit instrument blijkt in vergelijking met andere
landen als positief te worden ervaren. Dit vraagt wel bijzondere aandacht met betrekking tot het lerend
vermogen van de organisatie. Structurele knelpunten moeten niet herhaaldelijk incidenteel worden
opgelost. Een sluitende leercirkel is randvoorwaardelijk voor defensiebrede flexibiliteit op lange termijn.
Omgaan met onzekerheid – Bestuurlijk-organisatorische flexibiliteit 421

3.
Uitvoerend-operationele
flexibiliteit
Op de werkvloer is flexibiliteit nodig om de taken goed te kunnen uitvoeren. De opco’s en de dienstencentra
van CDC en DMO functioneren niet in dezelfde context, resulteert in verschillende behoeften aan flexibiliteit.
Bij de ondersteuning staan doelmatigheid en leverbetrouwbaarheid centraal, bij de opco’s is doeltreffendheid
het leidende beginsel.
Primair proces
Doorvoering modulariteit (mogelijkheid)
De krijgsmacht is al verregaand opgebouwd uit modulaire bouwstenen. Een draaiknop, die van invloed is
op het aanpassingsvermogen van de operationele eenheden op de langere termijn, is de verdere doorvoering
van deze modulariteit. Daarbij is te denken aan een verdere inbedding in een (joint) opleidings- en
trainingsprogramma. En ook de randvoorwaardelijke instrumenten zoals een (joint)doctrine, CONOPS,
etc., interoperabiliteitseisen, waaronder die van de informatievoorziening. Het kan voorkomen dat in de
toekomst een beroep wordt gedaan op capaciteiten van een eenheid die nu niet gebruikt worden. Om deze
kennis en kunde te borgen is desgevolg een organisatorsche uitwerking van kennismanagement
voorstelbaar.
Duidelijke kaders (randvoorwaarde)
Op basis van inzetervaring kunnen de verschillende bouwstenen continu worden doorontwikkeld. Hiertoe
kan de professional op de werkvloer een procesbenadering hanteren. Daarvoor zijn voldoende ruime en
heldere kaders, waarbinnen dit proces kan plaatsvinden, randvoorwaardelijk.
Omgaan met onzekerheid – Uitvoerend-operationele flexibiliteit 422

Eenduidige communicatie en aansluitende koppelvlakken (randvoorwaarde)
Vanwege de onvoorspelbaarheid van missies zal altijd sprake zijn van samengestelde eenheden. Het is
daarom zaak dat de verschillende eenheden in verschillende samenstellingen en samenwerkingsverbanden
met elkaar kunnen optreden. Eenduidige communicatie en aansluitende koppelvlakken zijn randvoorwaardelijk
voor een goede samenwerking.
Doelbereiking
De 'letter' versus de 'geest' van afspraken (mogelijkheid)
De omstandigheden zijn bij de uitvoering van taken vaak veranderlijk. De aard van conflicten vergt een
breed scala aan taken variërend van gevechtshandelingen tot het verlenen van ontwikkelingshulp, soms
zelfs gelijktijdig. Vanuit de notie dat men in principe binnen de gestelde kaders acteert, moet het mogelijk
zijn om gegrond af te wijken van eerder gemaakte afspraken wanneer de situatie dat vraagt.
Centrale versus decentrale beslissingsbevoegdheid (mogelijkheid)
Situationeel acteren is vooral afhankelijk van de competenties van het personeel, zoals leiderschap, de
can-do mentaliteit, netwerken, creativiteit, adaptiviteit en improvisatievermogen. Deze eigenschappen
wordt het personeel in opleidingen en trainingen bijgebracht. Zij vormen voor een belangrijk deel de
kracht van de organisatie. De focus op doelbereiking wordt binnen de organisatie gewaardeerd. Er is echter
een spanning tussen de nadruk op doelbereiking laag in de organisatie en het hiërarchische karakter van
de organisatie. Professionals in de uitvoering hebben de vrijheid nodig om knopen door te hakken, maar
willen wel van te voren weten wat er vanuit de hiërarchie, procedures, etc. van ze verwacht wordt.
Sluitende leercyclus (randvoorwaarde)
Als er duidelijke communicatie is kan het (professioneel) afwijken van de kaders en regels positief bijdragen
aan het leervermogen van de organisatie. Hiertoe is het nodig om te rapporteren over de knelpunten en de
daarvoor gevonden oplossingen. Zo ontstaat een gesloten leercirkel waarbij de formele organisatie weet
wat er speelt op de werkvloer. Knelpunten die herhaaldelijk op informele wijze zijn opgelost kunnen
structureel worden aangepakt. Goede communicatie tussen hiërarchische lagen, van het hoogste tot het
laagste niveau, is randvoorwaardelijk voor dit leervermogen. De keuze om buiten de regels te handelen
moeten achteraf gemeld en verantwoord worden. Het betekent ook dat de organisatie accepteert dat op
de werkvloer soms geïmproviseerd moet worden. Een goede borging van het leervermogen vermindert
de noodzaak tot geïmproviseerde oplossingen waardoor flexibiliteit op de werkvloer beheersbaar blijft.
Ondersteuning
Centrale versus decentrale ondersteuning (mogelijkheid)
Een deel van de ondersteunende middelen ligt bij de opco’s, vanwege de directe relatie met het operationeel
optreden of vanwege de specifieke expertise van een opco. Daar staat tegenover dat bij defensiebrede
dienstencentra voordelen van middelenconcentratie liggen, zoals schaalgrootte, benuttingsgraad en het
wegnemen van de zorg van tijdige aanschaf, onderhoud en overige exploitatie. Flexibiliteit vereist een
professioneel acteren van klant en dienstenleverancier. Daarbij kan de CDS ingrijpen als prioriteitstelling in
de toewijzing van middelen of diensten nodig is. Het is belangrijk om nieuwe mogelijkheden voor centrale,
dan wel decentrale ondersteuning te blijven verkennen. Voorop moet blijven staan dat de opco’s moeten
kunnen rekenen op de beschikbaarheid van materieel bij de uitvoering van de operationele taken.
Omgaan met onzekerheid – Uitvoerend-operationele flexibiliteit 423

Politiek-strategisch
Verbeterde kennisfunctie
▲ Ontwikkelingen signaleren
▲ Sluitende leercyclus
Bestuurlijk- organisatorisch
B&P
O
▲ Vooruitplannen
versus reageren
▲ Inzet versus
capaciteitgedreven
▲ Behoud versus
regeneratie
Uitvoerend- operationeel
Primair proces
❖ Doorvoering modulariteit
▲ Duidelijke kaders
▲ Eenduidige communicatie en
aansluitende koppelvlakken
▲ Scope en inrichting
procedures
▲ Centraal versus
decentraal
functiebeheer
▲ Centraal versus
decentraal
formatiebeheer
P
Doelbereiking
Vertaling naar de beleidsvisie
❖ Gebruik van inzetscenario's
❖ Actualisatie momenten
▲ Centraal versus
decentraal P-beleid
▲ Permanent versus
tijdelijk personeel
▲ Technologie- versus
personeelsintensieve
organisatie
▲ Modulaire
opleidingen
❖ De ‘letter’ versus de ‘geest’ van
afspraken
❖ Centrale versus decentrale
beslissingsbevoegdheid
▲ Sluitende leercyclus
Omgaan met onzekerheid – Uitvoerend-operationele flexibiliteit 424
M
▲ Levenscyclus
materieel
▲ Schaalgrootte
materieel
▲ Modulair materieel
▲ Multifunctionaliteit
▲ Zelfdoen versus
uitbesteden
▲ Zelf ontwerpen/
ontwikkelen versus
uitbesteden
Ondersteuning
❖ Centrale versus decentrale
ondersteuning
F
▲ Centrale versus
decentrale
belegging
financiën
▲ Ontschotting
budgetten
▲ HGIS versus
defensiefinanciering
Tabel 2 – In de bovenstaande tabel zijn de 'mogelijkheden' die Defensie kan aanwenden om flexibiliteit te creëren
in beleid en planning, de organisatie, personeel, materieel en financiering en de daarbij horende 'randvoorwaarden'
samenvattend weergegeven

Omgaan met onzekerheid – Uitvoerend-operationele flexibiliteit 425

Strategische vragen
Strategic Agility
and Defence
Capability Options:
Who Says Generals
Can’t Dance?
Deelverkenningen
Toekomstscenario’s
Krijgsmachtproelen
Beleidsoverwegingen
Beleidsopties

Strategic Agility and Defence Capability Options: Who Says Generals Can’t Dance? 428

Onderzoeksvraag
iii.6.1.b Omgaan met onzekerheid
Hoe kan Defensie de benodigde flexibiliteit creëren om adequaat om te gaan
met het onvoorspelbare toekomstige veiligheidsklimaat:
Beantwoord door: Frank Bekkers & Stephan de Spiegeleire 206
206 Frank Bekkers is Programme Director Defence Transformation and Stephan de Spiegeleire Senior Defence Analyst at the The Hague Centre for Strategic
Studies HCSS (www.hcss.nl). This paper is written under the aegis of a research programme of the Netherlands Organisation of Applied Scientific Research
TNO (www.tno.nl).
Strategic Agility and Defence Capability Options: Who Says Generals Can’t Dance? 429

Inhoudsopgave
Introduction 432
A Highly Dynamic and Deeply Uncertain Environment 432
Uncertainty in Defence Planning – a Short History 433
Strategic Agility 436
First principles 438
Capabilities at the Heart of Defence Planning 438
Best Value for Money 440
Real Capability Options 442
Loose and Open Modularity 445
Strategic Sensitivity 447
Resource Fluidity 449
Building Ecosystems 452
Collective commitment 454
Final Considerations 456
Bibliography 460
Strategic Agility and Defence Capability Options: Who Says Generals Can’t Dance? 430

Strategic Agility and Defence Capability Options: Who Says Generals Can’t Dance? 431

Introduction
A Highly Dynamic and Deeply Uncertain Environment
We live in a highly dynamic era. The ICT socio-technological revolution has made the world much smaller
and more tightly interconnected. It has become much more like a dense network of diverse actors than like
the partitioned patchwork of nations that it used to be. The increased connectivity has led to historically
unprecedented exponential growth in various key areas of development, including the geopolitical security
environment. Change has become a dominant feature of our society and the rate of change is further
accelerating. In the 90s, most pundits focused on the benefits of the rapidly changing ‘flat’ world (e.g.
[Friedman 2005] and [Tapscott 2006]). However, more recently discussions rage over both the nature of
change (is a ‘spiky’ rather than a ‘flat’ world a better way to describe and understand the dynamics of the
age?) and the emphasis on the positive effects of g lobalisation – with the current financial and economical
crisis as a powerful example of how things can go wrong on a global scale.
The dynamics of our time naturally affect defence planning. A deeper uncertainty exists today than perhaps
ever before about the nature of future challenges to national security, and whom or where they will be
coming from. Defence analysts and planners are faced with uncertainty regarding:
❚ the security environment, with a increased range of future risks and threats in a broad ‘comprehensive
security’ landscape, next to demanding ongoing operations;
❚ the partners with whom to achieve ‘strategic outcomes’ in a ‘comprehensive approach‘ to operations;
❚ within this networked context, the appropriate roles of the (national) armed forces to ‘be of value’ to
security issues; and
❚ the ways and means available to the national defence organization (NDO) to do so. 207
207 In this paper we put NDOs central because although almost all military operations are multinational, key decisions about them still reside with national
governments. For the foreseeable future, multinational forces will continue to be made up of national building blocks. Many of the ‘principles’ elaborated in
this paper point to enhanced international co-operation or integration, in which national defence organisations slowly dissolve in multinational efforts, but
this is likely to be a long-winding process.
Strategic Agility and Defence Capability Options – Introduction 432

In many ways, uncertainty has always been a part of defence planning. But its impact has become more
profound. We have moved from a merely ‘complicated’ world, with a relatively well behaved form of
uncertainty, to a truly ‘complex’ environment, characterized by ‘deep’ uncertainty. In the former instance,
conditions of risk are those that prevail in casinos or the stock market, where future outcomes are
unknown, but probabilities can be estimated statistically. Deep uncertainty, by contrast, lacks even the basis
for statistical reasoning. We are confronted with emergent events, processes, characteristics and structures
we not only do not know, but do not even realize we do not know until they actually manifest themselves.
For instance because they don’t fit in the categories we currently recognize – just like the ‘black swans’
which fell outside of the taxonomies known to the European explorers who first came into contact with
a black version of a bird which in their definition could only be white. [Taleb 2007] is undoubtedly the best
introduction to this category of uncertainty.
To summarize, in this era’s complex world the chances of high impact shocks happening are quite high
– as recent history has illustrated. Some of the possible shocks are quite unlikely in advance or even literally
unimaginable – the black swans. And even for many of the high impact shocks we can envisage, we cannot
predict well in advance what their probability, nature and timing will be. In planning their future structure
and capabilities, how may defence organizations deal with this unsettling realization? That is the question
we would like to discuss in this paper.
Uncertainty in Defence Planning – a Short History
Traditionally, defence planners have tended to assume uncertainty away. During the Cold War NATO defence
planners were certainly aware that they did not know all planning-relevant aspects of the security environment.
But they did assume (a) that they knew most of what was relevant, notably that the Soviet Union was
the opponent, that it was a non-status quo power with malicious intent, and that we had to defend Western
Europe against it; and (b) that by preparing for a large-scale attack, we would also be able to handle any
potentially unknown smaller contingencies, called ‘lesser and included’ (see Figure 1, left hand side)
[Davis 1993, 2008]. This meant that for all intents and purposes, defence planning was almost identical to
operational planning 208 – a comforting thought for the many military officers who are much better
schooled in and typically feel much more comfortable with the latter.
Figure 1 – Traditional ways of dealing with uncertainty
208 Including the tools used – most importantly the rich suite of high-resolution campaign models that had been developed over decades during the Cold War.
Strategic Agility and Defence Capability Options – Introduction 433

After the end of the Cold War came the realization that while maybe comfortable, this approach was no
longer adequate. Various unexpected real-life developments occurred – many smaller scale contingencies,
hyper terrorism, etc. – that were indeed in many respects of a ‘lesser’ nature but nonetheless proved to
be not adequately covered by the capabilities that had been developed for the ‘worst case’ contingencies.
This led to an important adjustment in the ways in which planners dealt with the ‘unknowns’, which
were increasingly acknowledged to be a larger issue than previously thought. The adjustment essentially
consisted of continuing to plan for the (new set of ) known threats, but to complement this effort with a
technique called scenario-based planning. This approach was based on the premise that by developing a
number of planning scenarios one could represent, not just illustrate, the full scenario space (see Figure 1,
right hand side). Some form of toned-down operational planning was then applied to decompose the
missions derived from these scenarios into tasks and capabilities for every scenario. In a final step, these
capabilities were then somehow aggregated into an end force that was thought to be robust against the
full scenario space.
Since then, scenarios have continued to play a key role in the defence planning processes of many
countries, but three important changes have occurred:
❚ the set of scenarios used for defence planning has grown from a small number (e.g. in the US in the
immediate post-Cold War period – essentially 2 or 3 major theatre wars) to a larger number of scenarios
(e.g. a few tens in the larger countries and at NATO). More recently, there has been a growing acknowledgment
that even that larger set of scenarios may not be ‘necessary and sufficient’ for force
requirements.
❚ From relative precise and rigid ‘point-scenarios’ to more parameterized and dynamic ones [Davis 1994],
e.g. through shocks or branches – which we will call the ‘scenario-plus’-approach.
❚ Scenarios themselves have moved somewhat more in the background. Throughout the 90s, they stood
centre stage in the defence planning process as the central analytical construct that was used to generate
an end force. In recent years, the trend towards capabilities-based planning has meant that scenarios
have started playing a more ancillary role in testing capability packages (the new central building blocks)
for robustness across the scenario space.
But defence planners increasingly recognize that they have to go even further to confront deep uncertainty
head-on. We will try to illustrate this by visualizing an epistemologically more sophisticated understanding
of uncertainty as articulated by former US Defence Secretary Donald Rumsfeld in his famous dictum on the
‘unknown unknowns’ 209 . The following diagrams plot two dimensions of uncertainty:
❚ ‘first-order un/certainty’: whether we ‘know’ things or not – the two categories that,
as we have just described, have been used in defence planning to this date;
❚ ‘second order un/certainty’: whether we know that we know those things. This addition reflects
a greater sense of humility in our ability to discern what we actually know and what we do not.
209 :...as we know, there are known knowns; there are things we know we know. We also know there are known unknowns; that is to say we know there are some
things we do not know. But there are also unknown unknowns – the ones we don’t know we don’t know. And if one looks throughout the history of our country
and other free countries, it is the latter category that tend to be the difficult ones. DoD News Briefing Secretary Rumsfeld and Gen. Myers, February 12, 2002,
www.defenselink.mil/transcripts/transcript.aspx?transcriptid=2636
Strategic Agility and Defence Capability Options – Introduction 434

Figure 2 – Rumsfeldian uncertainty matrix – ideal typical (left) vs. reality (right)?
Donald Rumsfeld’s formulation of this 2-by-2 matrix could be interpreted to imply that the four quadrants
are similar in size (see Figure 2, left hand side). Many people in defence organizations throughout the world
probably continue to think that the ‘known knows’ represent the largest quadrant in this matrix. What
might be needed is to broaden the scope of defence foresight somewhat to include more trends and drivers.
But essentially, from this point of view, continuing the current scenario-plus approach to dealing with
uncertainty is justified – all the more so if one thinks that the other quadrants are either pure speculation
or will not generate insights that meaningfully drive choices in capability development.
In a truly complex world however, this is a decidedly dangerous assumption. We believe that this is more
and more the case. Let us therefore present another view which may more accurately depict the reality of
today’s security environment than the ideal typical diagram in which all four quadrants are of the same size.
The diagram on the right hand side of Figure 2 represents the authors’ own ‘working hypothesis’ of the
uncertainty matrix. In a deeply uncertain world, the realm of the ‘known knowns’ is almost by definition
the smallest one. The top-left quadrant, the ‘known unknowns’, is significantly larger, even though it is
not typically included in defence foresight exercises, which still overwhelmingly focus on areas of assumed
certainties 210 . The ‘unknown knowns’ in the bottom right quadrant might offer a potentially more
comforting thought. Given the enormous amount of data and knowledge that currently resides in our
governments (and the overwhelming evidence that these very same governments remain relatively inept at
‘connecting the dots’), this would plead for a much larger effort to mine this vast pool of knowledge for
the sake of defence planning. Finally, the top right ‘unknown unknowns’ remain the most ominous and
potentially even the quadrant that most impacts success or failure of our defence planning efforts. Planning
under deep uncertainty will require moving beyond current methods and approaches – whilst at the same
time continuing to apply and perfect the more traditional planning for many of the more ‘certain’ parts of
our security environment. Loosely building upon what Paul Davis from RAND calls ‘uncertainty-sensitive
planning’, we identify four parallel strands for strategic defence planning. A mature planning process will
need to incorporate all four.
210 See [NIC 2008] and [DCDC 2007] for recent state of the art defence foresight efforts that still fall prey to this problem.
Strategic Agility and Defence Capability Options – Introduction 435

❚ No surprises planning. This strand deals with a relatively stable kernel of basic military tasks that the armed
forces must be able to perform regardless, many of which are established by law or laid down in security
treaties. The traditional blueprint-oriented approach fits this strand.
❚ Contingency planning. This strand typically uses scenarios to represent a limited number of anticipated
outcomes of the development of those environmental factors that have clear alternative development
paths. The progress of these factors may be monitored, in order to regularly chart which possible future
states become more or less likely. Defence analysts quite routinely apply such a scenario based approach
– often with the implicit or explicit understanding that the scenario set used is representative for all
realistic real-world possibilities.
❚ Shock planning. Taking things a step further is not to work with a limited set – from a handful to some tens
– of scenarios, but to parameterize relevant planning parameters to cover a wide range of variations. This
may result in possibly tens of thousands of different scenarios. Quite different tools and techniques are
required to be able to analyse such a huge set of scenarios.
❚ Uncertainty sensitive planning. This strand confronts deep uncertainty head-on. In contrast to the third
strand, the challenge here is to prepare for – or hedge against – high impact shocks that cannot be well
predicted and therefore meaningfully parameterized. In this situation, scenarios are essentially senseless.
The challenge to defence planners is to strengthen the methods, techniques and tools for the third and
particularly the fourth strand in order to augment the much more established first and second strand.
However, for an organization to be able to quickly meet the new, largely unanticipated challenges (and
harvest the fresh possibilities) that emerge after a shock, much more is needed then just sophisticated
planning capabilities. The organization as a whole needs to be agile – i.e. able to rapidly evolve its
capabilities in accordance with the new reality.
Strategic Agility
With the term ‘strategic agility’ we understand an organization’s ability to recognize when to shift from
one strategy to another and to do so easily – producing a rapid change of tack to more effective behaviours.
Strategic agility has become one of the main mantras within the business world. The need for strategic
agility is associated with a rapidly changing and highly uncertain environment; and it is considered
complementary to more conventional approaches of establishing strategy that still pay off, even in the
‘fast strategy game’. “Strategic agility is most needed in markets characterized by fast changes and growing
systemic interdepen dencies. In such rapidly changing and complex conditions, the usual recipes for
sustained advantage do not apply” [Doz 2008].
In the military domain the term ‘strategic agility’ is often used to imply the ability to rapidly deploy a ready
force anywhere in the world. In this paper, the concept is used in a broader way for all strategic decisions a
defence organization confronts. In uncertain times, facing possible shocks in the geopolitical environment
that can have far-reaching consequences, strategic agility is not just the ability to be (operationally) quick,
but also to implement strategic re-direction/re-invention (of the capability toolbox) at high speed and
in-time.
The recognition of uncertainty that lies at the heart of the need for strategic agility poses a dilemma for
strategists and planners. Organizations operating in highly complex and dynamic environments, such
as aerospace, petro chemicals and defence, need to innovate in very complex ways. Over-confidence in
prediction may lead to good preparation for the wrong future, but wholesale dismissal of prediction may
lead to resources being spread out too thinly. In pursuit of flexibility, we may end up being well prepared
for nothing. To deal with the tension between the complexity of the organization and the variability of the
environment, in the past two decades gradually new perceptions on strategic management have emerged.
The so-called adaptive model assumes that an open approach or an emergent strategy enables management
Strategic Agility and Defence Capability Options – Introduction 436

to respond to an evolving reality. In the notion of Mintzberg [Mintzberg 1979, 1985, 1988, 1994, 1999]
’emergent strategy’ implies that corporate strategy often develops inadvertently. This means that managers
at the strategic apex, middle line and support levels are all in a way involved in the development of strategy.
Strategy emerges from bottom-up initiatives of individuals or small units, with the role of top management
to legitimize these initiatives. Therefore, strategic management is an organization-wide activity in which
each management level makes its own contribution [Pascale 1984, Quinn 1985]. Flexibility implies that
strategic schemas must be broad enough to encourage strategic initiatives and narrow enough to suppress
counterproductive actions. Thus, “flexibility is achieved with a core set of beliefs of a relatively high order
and yet a rather heterogeneous set of beliefs at other levels” [Peters 1982].
Figure 3 – Emergent vs. deliberate strategy [Mintzberg 1994]
Harnessing emergent strategy to deal with rapidly evolving threats and opportunities is an important
feature of strategic agility. In this paper we highlight some of the underlying processes and characteristics
– what we call ‘first principles’ – that, in a balanced combination, are likely to promote strategic agility.
Strategic Agility and Defence Capability Options – Introduction 437

1.
First principles
Without at all claiming to be exhaustive, we have identified the following first principles for strategic
defence agility under deep uncertainty, which we will elaborate below:
❚ Capabilities at the heart of defence planning.
❚ Best value for money.
❚ Real capability options.
❚ Loose and open modularity.
❚ Strategic sensitivity.
❚ Resource fluidity.
❚ Building ecosystems.
❚ Collective commitment.
Capabilities at the Heart of Defence Planning
Capabilities are at the very heart of any defence effort. For better or worse, defence organizations go into
any crisis with the capabilities they have – not the ones they would like to have, let alone the ones they
actually need. When unexpected events occur policy can be reversed almost overnight, as governments have
demonstrated repeatedly in the past few years. They can also improvise – if need be – with the capabilities
they have at their disposal at the moment a crisis breaks out. But typically, they cannot magically acquire
new capabilities. This is why ‘getting capabilities right’ in advance (‘forward planning’) is so critically
important, especially in period of deep uncertainty.
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 438

In the past decade, capability-based planning (CBP) has become the ‘gold standard’ of defence planning. 211
In the original wording of Paul Davis of RAND: “Capabilities-based planning is planning, under uncertainty,
to provide capabilities suitable for a wide range of modern-day challenges and circumstances while working
within an economic framework that necessitates choice” [Davis 1994]. The main idea behind CBP is not to
start from the capabilities we have today, but instead to start from what NDOs want to accomplish, and
then to work our way back to a balanced set of capabilities that are robust against a wide range of possible
threats – all of this within available budget parameters. CBP is currently undergoing some significant
changes in a number of countries, and we submit that the requirements of deep uncertainty will trigger
a number of further developments that will be elaborated in the next few paragraphs.
Capabilities are more than ever at the heart of defence planning. When threats can be discerned with some
degree of confidence, scenario (i.e. threat) based planning is both feasible and desirable. In periods of deep
uncertainty it is neither. Because of the many thinkable uncertainties, the optimal set of scenarios has to
be larger and more detailed that we are computationally able (or willing) to manage. And since much
uncer tain ty may be unthinkable, the planning effort required to adequately cover all thinkable ones is likely
to carry too high a opportunity cost. That is not to say that scenarios should be abandoned. But rather than
getting large numbers of scenarios 100% ‘right’, it is important to have a manageable set of them that can
be used to test the robustness of various capability packages. In this sense, robust capabilities (in the sense
that they carry value to the defence organization across a set of representative scenarios) come to play a more
central role than the scenarios themselves.
‘Capability’ is more than materiel – it has to be defined more broadly. For a long time defence ‘capabilities’
were essentially seen as mostly materiel, and to some smaller extent also personnel. 212 Within regard to the
‘M’-element we have already observed a healthy trend away from single-service and often single-function
platforms to more versatile and more modular systems-of-systems. But additional efforts are required to
recognize the socio-technological nature of military capabilities – i.e. the need to define ‘capabilities’ much
more broadly to also include capability elements such as doctrine, organization, training, leadership,
etc. 213 .
Furthermore, capability is more than just ‘your’ capability. Capability planning today remains overwhelmingly
focused on the NDO itself. In periods of deep uncertainty, it is highly unlikely that any one NDO, or
even an alliance of NDOs, will own all the capabilities required to successfully manage a complex defence
and/or security endeavour. In planning capabilities, this implies that NDOs increasingly have to (a) try to
identify and leverage already existing security capabilities of other security partners (also in the conflict
region itself ), companies, NGOs; and (b) make room for investments in other network partners contributing
to an NDO’s defence value chain, thereby possibly creating higher value for money than if one were to invest
in one’s own capabilities (cf. the ‘Best Value for Money’ and ‘Building Ecosystems’ Sections).
One of the interesting recent trends is the emergence of the concept of ‘capability portfolios’ [Spiegeleire
2009]. The main intuition here is to break through the stovepipes that all too often bedevil NDO-wide
effectiveness and efficiency and to start thinking in new functional categories that cut across existing
organizational or planning dividing lines. In the private sector, portfolio management allows a company
to address all of its product investments collectively from an enterprise level, rather than as independent
and unrelated initiatives. Potential product developments are identified and assessed through a systematic
211 The seminal works on CBP are by Paul Davis at RAND [Davis 1994, 1994-1, 2003, 2008-1]. For recent overviews of where the method stands, see e.g. [Walker
2005] and [Bexfield 2006]. For a comparative analysis of how a number of countries currently apply the main tenets of CBP in their defence planning methods,
see [Spiegeleire 2009].
212 For those who question the obsession with materiel solutions, we suggest taking a closer look at the analytical effort countries make for major acquisition
decisions as compared to recruitment and retention decisions.
213 Various terms are being used in this context in various countries. The US has become accustomed to the acronym ‘DOTMLPF’ (DCTOMPF in Dutch) –
Doctrine, Organization, Training, Materiel, Leadership, Personnel, and Facilities. The DOTMLPF framework has also been adopted by NATO Allied Command
Transformation (who added – somewhat infelicitously in our view – the ‘I’ of interoperability). Other similar taxonomies are the old Australia Army ‘POSTED’
taxonomy (Personnel, Organization, Supplies, Training, Equipment and Doctrine) which was replaced throughout the Australian Defence organization by the
‘fundamental inputs to capability’ (FICs) – personnel, organization, support, facilities, supplies, collective training, major systems, written guidance, management
systems, and financial guidance. Canada uses the acronym PRICIE (Personnel, R&D/Ops Research, Infrastructure & organization, Concepts, Doctrine & Collective
Training, IT infrastructure, Equipment, supplies & services). Britain calls them ‘lines of development’, defined as the elements that must be brought together to
deliver military capability to operational users; and known under the acronym TEPID-OIL (Training, Equipment, Personnel, Infrastructure, Doctrine and concepts,
Organization, Information and Logistics.
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 439

and disciplined screening process, weighing the relative costs, benefits, and risks of each proposed product
using established criteria and methods to select the best mix of products to develop. Once initial investment
decisions are made, they are revisited at multiple stages throughout product development in a gated
review and assessment process to ensure products are still of high value. If not, tough decisions must be
made to defer or terminate investments and rebalance their product portfolios. To be effective, portfolio
management is enabled by strong governance with committed leadership, clearly aligned organizational
roles and responsibilities, empowered portfolio managers who determine the best way to invest resources,
and accountability at all levels of the organization. Determine costs, benefits and risks in the military
domain may be different in the defence world than in the business world, but the main intuition behind
portfolio management remains a valid one in our assessment. A number of prominent defence organizations
– France, UK, US – have already made some promising first experience with the concept that certainly
warrant closer examination by other NDOs.
Better balanced capability portfolios. The current defence planning paradigm is very much focused on the
‘eruption’ phase of security crises. Most defence capabilities, and especially the most expensive ones such
as strike, strategic mobility and force protection, are therefore focused on that same phase. In periods of
deep uncertainty security crises will not disappear and will therefore continue to demand a fair share of
capabilities. But the return on investment of more structural efforts to enhance resilience (especially in
particularly fragile security regions) in the hopes of preventing emerging crises to erupt into the high-
violence phase is likely to increase. Such investments are often of a radically different nature from crisis
response capabilities. They can include building capable and responsible security providers in fragile
regions, fighting corruption in local security providers, etc. A shift from a fire brigade to a resilience model
would suggest finding a better balance between these different investments. Another balancing question in
defence planning that only becomes more acute in periods of deep uncertainty is to strike the right balance
between (a) what the NDO needs today, (b) what it expects to require for tomorrow’s problems that appear
already visible today, and (c) a ‘buffer’ for unexpected problems that ay still fall outside of our current
imagination (black swans). The main danger here is that the urgency of immediate requirements crowds
out all other planning efforts leaving no more room for middle- or long-term defence planning.
Best Value for Money
In the good old days of the arms race between East and West, it was clear how to optimize a force. Large
models were built to assess in great detail the qualifications and numbers of the weapon systems required
to defend against a familiar enemy. Even the exchange rate between quality and quantity was known: it
could be calculated how a surplus in weapon performance would compensate for being outnumbered. In
a world where NDOs face a wide spectrum of possible missions and circumstances within those missions,
such calculations are impossible. More than ever, the effectiveness of military capabilities – or platforms
and systems – becomes apparent only in actual operations. This uncertainty about product performance
and its potential operational value – the hidden characteristics of defence assets – creates an interface
riddled with ambiguity between suppliers of defence materiel, in particular complex weapons systems, and
the NDO [Markowski 2007]. In principle, this realization calls for a fast feedback loop in which operational
performance measurement directly impacts capability development, see e.g. [Spiegeleire 2009]. In practice,
it all too often leads to over- or mis-specified equipment 214 when a country’s military strive to keep up with
all possible threats and challenges – that may or may not materialize.
In a recent report by order of the British MoD, business man Bernard Gray has made a critical review of the
UK acquisition process [Gray 2009]. This report judges the UK equipment programme to be substantially
overheated and unaffordable, with too many types of equipment being ordered for too large a range of
tasks at too high a specification. In our experience, many of the critical observations regarding the UK
214 Although in this Section we focus on the ‘value’ (and ‘cost’) of materiel because the most illustrative lessons come from acquisition examples, most observations
also apply mutatis mutandis to personnel provision and other capability elements.
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 440

system also apply, albeit with significant nuances, to the Dutch defence planning process. How does the
system work that results in such unrealistic plans? Gray describes it as this. The armed forces, competing for
scarce funding, quite naturally seek to secure the largest share of resources for their own needs, and have a
systematic incentive to underestimate the likely cost of equipment. Unfortunately the current system is not
able to flush out at an early stage the real costs of this equipment, nor does it make effective prioritisation
or rationalisation decisions. As the MoD almost never cancels an equipment order, the process of overordering
and under-costing is not constrained by fear that the programme will be lost. Equipment plan
construction is dominated by a bottom up aggregation process, which makes it hard for top down strategic
guidance to control the balance of investment. With each force bidding for the highest specification
product, there is insufficient clarity over which systems need to be the most technologically advanced,
and which could be used sensibly with an ‘80% solution’ that would field a certain capability that could be
grown over time. These forces and incentives create an over-large equipment programme, which contains
within it a significant underestimate of the likely out-turn, making the programme even less affordable
than it appears at any given moment in time. When this over-large and inflating programme meets the hard
cash planning totals that the MoD can spend each year, the Department is left with no choice but to slow
down its rate of spend on programmes across the board [Gray 2009].
The principal lesson we take here is that the powerful bottom up driver for developing and acquiring
capabilities that must meet extreme high end requirements must become better balanced with a top down
incentive to create best Value for Money (VfM) given realistic (and not ‘worst case’) expectations. What we
mean by ‘Value for Money’, however, is a difficult question to answer. To start of with, we’re looking at a
whole spectrum of defence procurements, with different cost-benefit or VfM notions associated. There is
the more traditional procurement, where experience shows that VfM rarely means the cheapest initial cost
and we must consider the through-life supportability and maintainability of a solution. But this requires
looking at least some 15 years or so into the future. Recent initiatives, particularly in the UK, look at Public
Private Partnerships (PPP) and Private Finance Initiatives (PFI), push these boundaries even further with
25-30 year agreements and the need to set requirements and understand benefits clearly at the outset.
This implies competition, partnering and long-term relationship building to ensure VfM for the taxpayer
throughout the life of the service (also see the ‘Building Ecosystems’ Section). At the other end of the
acquisition spectrum are short-term agreements such as Urgent Operational Requirements, which typically
take six to twelve months to procure and are supported for only a couple of years. Usually, the cost of
acquisition is low, but there still needs to be an understanding of the benefit achieved; particularly when
the decision on whether to dispose of a system or transition it to core (and hence commitment to support
in the longer term) has to be made [Beaver 2009]. And in the ‘Real Capabilities Options’ Section we develop
the notion of acquiring options instead of capabilities, introducing a whole new dynamics to the capability
development process.
Also ‘Value for Money’ is to be understood differently at different levels. At the most practical level of
defence purchasing, VfM is quite straightforward. If a helicopter will lift twice as much as another for less
money or if a UAV does everything that its rival does and carries weapons too for half the price, the choice
is easy. At the other end of the scale, the structure for determining the appropriate level of a nation’s
military spending – how much is enough – is also straightforward in principle, if not in practice. Military
expenditure increases security in the face of potential threats but it also has opportunity costs in terms of
foregone consumption. The optimal choice is to increase military expenditure to the point where the
marginal security benefits of the military expenditure equal the marginal utility costs in terms of foregone
consumption 215 [Smith 2007]. The difficulty is that, given the contingent nature of NDO activities, most of
its outputs are not readily observable and measurable. A particular problem is that when defence spending
is most effective, it can appear wasted. This is the case when the threat to security is deterred by the military
spending and nothing happens. However, even if defence outputs could be observed and measured, their
contribution to national wealth could not be valued directly by reference to market prices. There are no
215 This marginal analysis will not work if there are discontinuities, such as fixed costs, where you get no benefit until you have spent a large amount. In that case it
may be that the military expenditure that you can afford is ineffective, since it does not get you over the threshold. What we observe is that countries steadily
drop capabilities as the fixed costs become too large for them to play in the game. Once many countries had aircraft carriers, but now that they are so expensive,
few countries can afford them.
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 441

price signals from the general public to indicate preferences for one type of one capability rather than
another. Such choices are made on their behalf by the government [Markowski 2007]. Economists tend to
think in terms of a production function: material inputs, labour, capital, etc., go in and output comes out.
But as Luttwak says “when it comes to military power, the relationship between material inputs and desired
outputs is not proportional; it is in fact very loose, because the making of military strength is dominated by
nonmaterial, quite intangible human factors, from the quality of military strategy to the fighting morale of
individual service-men” [Luttwak 1985]. In valuing defence, we have to value those intangibles as well as the
things we can count.
Thus, in conducting VfM analysis monetary costs are combined with outputs that are very hard to express
monetarily. These calculations can be complicated and controversial. However, defence is not alone in this
difficulty. E.g. to attribute ‘value’ to the non-monetary consequences of a new road, such as the pollution
generated, time-saved in travelling and reduced accidents because the road is safer than the old one is
likewise difficult. Difficult or not, most NDOs have some sort of system based on experience for determining
the appropriate capabilities and force structure to meet the nation’s security needs. This is not to say
that system always produces the right answer, or that the system is always followed or that resources are
never wasted; but there is a system [Smith 2007]. Next to practical experience quite some academic
literature is available in the quest for VfM: e.g. in the balance between competition and regulation; the
distribution of project risk between customer and supplier; and government-to-government collaboration
in the development and procurement of platforms and systems. 216 Still, from a series of subsequent reforms
in e.g. the US, Great Britain and Australia, it is quite obvious that the perfect system has yet to be devised.
At the same time it is clear that the ability to value defence output and relate input (that is, capabilities) to
it would greatly enhance making investment decisions against a background of constantly changing and
potentially infinite demand. One of the key enablers for strategic agility is an implicit or explicit notion of
‘fitness’, from which yardsticks – such as flexibility, adaptivity, robustness and strategic agility itself – are
derived to help doing so. 217 And there is hope: “Anything can be measured. If a thing can be observed in
anyway at all, it lends itself to some type of measurement method. No matter how ‘fuzzy’ the measurement
is, it is still a measurement if it told you more than you knew before. And those very things most likely to be
seen as immeasurable are, virtually always, solved by relatively simple measurement methods” [Hubbard
2007].
Real Capability Options
In the previous Section we have questioned some of the mechanisms behind the defence acquisition
model. Here we go one step further and question the basic notion of ‘acquisition’ in the first place.
Defence decision makers face a staggering array of make-or-break decision moments. In this they are not
unique. Managers of firms have to decide when and where to pursue growth vs. when and where to scale
back. Governments have to make decisions on major policy initiatives that will affect the lives of their
citizens. Managers of oil firms must decide about multi-year, multi-billion euro projects that in many cases
will only turn profits after many years (if at all). While these problems are quite diverse, they share many
important features. In each case, the decision maker must choose when to take a particular action that
will be difficult, if not impossible, to reverse. The consequences of taking (or not taking) that action are
uncertain and the timing and nature of the action directly affects the future of the particular organization
[Guthrie 2009].
216 See e.g. Chapter 5: Australian Defence Institutional Reform in [Markowski 2007-1] for an overview of the effort to improve defence efficiency since the early
70ies; the UK Defence Industry Strategy [DIS 2005] and the many comments that have followed that publication; and the latest attempt in that long line of
reforms designed to get better value for money in the UK acquisition system, the Grey report [Grey 2009].
217 Flexibility = ability to take on multiple missions; adaptivity = ability to deal well with diverse circumstances; robustness = ability to deal well with severe
adversities, such as a surprise attack or a surprise failure in some military system; and strategic agility = ability to change military posture quickly and easily
in response to shifts of e.g. geo-strategic environment or national strategy.
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 442

To most decision makers in the defence world the word ‘options’ connotes a number of carefully crafted
and analyzed (and where possible, simulated or wargamed) choices from which they can then, based on
their best professional judgment and instinct, decisively select the optimal one. Options, in this meaning,
are a menu from which to choose one solution that is then pursued vigorously. While the term ‘real
options’ also contains the word ‘option’, its meaning is a somewhat different one – one that is borrowed
from the financial world. It is based on the insight that in deeply uncertain times, far-reaching and hard to
reverse decisions are often tantamount to an enormous gamble based on information that is by definition
incomplete. Under certain circumstances, it may be therefore be preferable not to make an irreversible
choice, but to cultivate a broader portfolio containing a number of different (and more modest) options,
than can then subsequently be scaled up or down based on newly revealed information.
Options in this sense are intended to spread risk in uncertain environments. Rather than directly
purchasing 218 an asset, an interested party pays a potential seller an instalment and thereby ‘purchases’
the right – but not the obligation – to procure that asset at a later date at an agreed price. If the buyer
chooses to exercise this right, the seller is contractually obliged to sell the asset at the agreed price. The
buyer can also choose not to exercise this right and let it expire. ‘Real options’ theory extends the logic
behind financial options to the world of ‘real’ or physical goods. Moving from financial options to real
options requires a new way of thinking, one that brings the discipline of the financial markets to strategic
investment decisions within an organization. Typical categories of real options applications include:
❚ Learning options: allowing future decisions conditional on learning from experiments.
❚ Waiting-to-invest options: allowing to invest in the future.
❚ Growth options: allowing to grow in the future.
❚ Exit options: allowing to walk away if conditions change.
❚ Switch options: allowing to switch to the best fitting alternative.
By investing smaller amounts of money upfront in multiple promising options, the chances improve that
the customer will be able to buy the ‘right’ asset at the ‘right’ time. Or – reversely – to divest oneself in time
of the ‘wrong’ options without breaking the bank. The premise is that in most cases the costs of unused
real options are limited compared to the costs of procuring a ‘white elephant’. 219 Concrete examples of
this abound around us – especially in capital-intensive industries with uncertain returns [Traintis 2001].
Figure 4 – Areas where real options are used [Copeland 1998]
‘Real options’ have recently attracted some attention within the defence community, e.g. [Ceylan 2002],
[J. Davis 2003], [Glaros 2003], [Bartolomei 2007], [Mitchell 2007], [Eckhause 2008]. The ‘real options’ logic is
applicable to many areas in the defence value chain. In operational planning, ‘real options’ would suggest
218 The same logic applies to selling, but the logic will be explained here on the basis of options that give the right to buy an asset.
219 ‘White elephant’ is the term used to describe costly assets for which there is no particular use.
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 443

pursuing a variety of courses of action simultaneously instead of selecting the ‘best one’; in doctrine
development, doctrine would become more of a wiki-doctrine containing multiple solutions for a doctrinal
problem (such as dealing with security threats in fragile states through counter-insurgency or counter-
terrorism approaches); in personnel policy it would entail investing in contracts with non-NDO organizations
to be able to draw upon their personnel and skills in times of need rather than having those people
on the permanent pay-roll (e.g. pilots from commercial airliners). Real options thereby offer substantial
flexibility in a variety of contexts. An in-depth treatment of all of these would transcend the scope of this
paper, but to illustrate the logic, we will give an example of how real defence capability options would work
in the acquisition sphere.
The traditional model for defence acquisition is quite static. It usually consists of a number of stages.
Capability requirements for the future are derived from analyses based on currently available information.
Technical specifications are defined for those capabilities, and a contract is made with a supplier who can
build the capability, typically over an extended period of time, and will sell it to the defence customer at a
predetermined volume and price. Although this model has been adjusted somewhat in recent years through
opt-out clauses, sequential batches, leasing arrangements etc., there remains a clear preference in NDOs
to think in terms of ‘acquisitions’, which are often costly and irreversible decisions, rather than ‘options’
which offer more flexibility to the customer. Examples of the problems associated with this acquisition
model abound in all NDOs. Large supplies of expensive military equipment developed to yesteryear’s
specifications often prove inappropriate for the mission at hand but are expensive to sustain. Less explicit
is the use of expensive equipment for purposes other than what they were planned for leading to poor
value for money. White elephants also come at the expense of important capability gaps, as pet-projects
take preference over other important investments.
An alternative, which we call real defence capability options, might consist of not purchasing a platform,
but instead investing in a number of ‘real’ options. For strategic mobility, for instance, the NDO might
conclude a number of options contracts with the private sector – NOT for actual platforms, but for the
operational capability (e.g. the ability to transfer a predetermined amount of volume or tonnage within
a certain time frame and over certain amount of nautical miles for a certain period). The actual choice of
the platform would be left to the private contractor. NDOs would also be able to trade such real defence
capability options – if a country terminates a certain operation that has to be handed over to another
country, the option could be sold to that other country. Or if an NDO would find out that it has ‘too much’
of this or ‘not enough’ of that, they could trade with their options portfolio. Real options thinking has
added value to avoid the need for expensive last-minute purchases to cover unplanned requirements. Given
the pace of technological change, for instance, it is hard to imagine that some of the most fundamental
components of military capabilities, such as propulsion or materials, will not change over the next 20 years.
Who of us would still be willing to pay upfront for a mobile phone to be used in 20 years?
The authors see great potential in the concept especially today, where security challenges show no signs
of abating as we are moving into what will in all likelihood be a number of very ‘lean’ years in defence
budgets. Real options may very well represent one of the few ways in which NDOs could maintain a broad
profile within even smaller budgets. But we also have to acknowledge that many necessary conditions for
real defence capability options do not currently exist. Furthermore, the concept itself remains controversial
and also implies some quite far going changes in the way our NDOs and defence-related industry operate
today, as well as how the two interface. Our main suggestion therefore is to start exploring the extent to
which ‘real options’ could be integrated within the current CBP approaches to defence planning under the
label ‘real capability options’ – and to do this with all relevant stakeholders (including the private sector).
Certainly in the short and mid term, a practical way ahead could be to combination of a more traditional
acquisition of modular extendable platforms and a options approach to possible future add-on modules.
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 444

Loose and Open Modularity
Baldwin and Clark [Baldwin 1997] describe modularity as “building a complex product or process from
smaller subsystems that can be designed independently yet function together as a whole.” ‘Modularity’ as
an idea is nothing new, but the concept has gained importance in recent years because it helps organizations
develop adaptability in turbulent environments. Within the military domain, it has become fashionable to
think in ‘modules’ or ‘building blocks’, each with a distinct ‘functional profile’. The modules are part of a
‘toolbox’ which, as a whole, offers the flexibility to face a range of challenges and tasks through recombining
these modules into new, tailor-made configurations or ‘task forces’.
Early applications focussed on the modular design of products and the implications of modularity on
manu facturing processes and product innovation. Modular systems are set against integrated systems. As a
rule of thumb, modular systems are more expensive to build/purchase, but are specifically designed to be
adaptable (i.e. cheap upgrades and downgrades). Integrated systems are often cheaper to build/purchase
initially, but may be prohibitively expensive to adapt. Over its full life cycle, both usability and total costs
of a modularly designed system can be far more favourable than of an integrated system. “High modularity
costs some design time but pays back well through clarity, elegance, maintainability and flexibility”. 220 This,
however, has to be set against the synergistic specificity of an integrated system, stemming from the fact
that some combinations of components function better together than other configurations. 221
Associated concepts strengthen the added value modularity can offer. Loose coupling minimizes the dependencies
between modules, making the interfaces (technically and functionally) as simple and self-contained
as possible. 222 This allows the quick assembly of different operational solutions from different combinations
of modules. What is required is a good functional decomposition. The concept of Service Oriented
Architecture, stemming from the field of software engineering but becoming increasingly popular as a
paradigm for developing complex systems 223 , pursues just that. It approaches a system as a combination of
modules that offer a service or implement an application at the request of other modules. Ideally, interactions
between modules are managed locally, but SOA recognizes the need of – and offers best practices for -
exercising central control to e.g. resolve priority conflicts. Open standards enable a modular open systems
approach
to reduce acquisition cycle time and overall life-cycle cost; insert cutting edge technology as it evolves;
commonality and reuse of components among systems; leverage commercial investment. The standardization
process creates what is called embedded coordination [Sanchez 1996]. In other words, standardization
allows the mixing and matching of modules into different configurations without loosing the synthesis of
integrated systems. Another example is the combination of modularity and real capability options which offers
new possibilities. Options are created by allowing the mixing and matching of product modules in response
to changing conditions in the environment without changing the entire product. Thereby, modularity can
provide competitive advantage, particularly in environments in which product life cycles grow shorter
[Baldwin 2000].
Realizing such possibilities and developments, one might speculate about how the defence acquisition
process will adjust in the coming years to a situation were military technology will more and more share
technology with (high-end) commercial applications. The challenge is to marry the economies of scale
and scope with the flexibility and fluidity of best fit solutions to specific (and dynamic) circumstances and
requirements; a challenge that today is better met in the commercial world than in the defence realm.
Moving away from a technological focus towards social systems and organizations, modularity is a possible
design strategy for ‘project-based’ firms. Through modular design the parent organization can, depending
220 mat.sourceforge.net/manual/appendix/glossary.html
221 The move from stand-alone software products – e.g. Microsoft Word and Excel – to integrated software packages – Microsoft Office – is a good example
of this phenomenon.
222 Loose coupling is evident when elements affect each other “suddenly (rather than continuously), occasionally (rather than constantly), negligibly (rather
than significantly), indirectly (rather than directly), and eventually (rather than immediately)” [Weick 1982].
223 For a great introduction to SOA, watch the first 1:48 of video.google.com/videoplay?docid=-2552983384395697940#.
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 445

on the task, mobilize different kinds of temporary organizations through the reconfiguration of its own
organizational parts. A project is a temporary endeavour undertaken to create a unique product, service, or
result. A military operation, set out to reach a specified objective or end state, can be seen as a ‘project’, and
the task force specifically assembled to conduct that operation as a ‘project organization’. This is basically
the ‘toolbox’ approach the Dutch armed forces have adopted, following the example of the US. A modular
armed forces is of course nothing new; what is new is to push the concept deep down into the organization.
Increased modularity of the armed forces may serve different ends. For instance, in 1995 the US Army
developed a concept of modularity that would make units interchange able and tailorable [TRADOC 1995].
Ten years later, with the pressure of sustaining large forces in Iraq and Afghanistan, the main thrust of
modularity was to make those units self-contained and sustainable [US Army 2004]. In 2003, the US Army
Chief of Staff used a monetary metaphor. Divisions represent $100 bills in an era where making change is
difficult and where most costs incurred are in the $20 price range. “So if we have a $60 fight, we can put
three $20 bills together, but if we have an $18 or $20 fight, we have a unit that is capable of a better
integration (with other forces) and a higher level of operation”. 224 Certainly, one reality re-discovered is how
much we learn about what the armed forces really need only during actual operations. As units deploy, they
discover new requirements. These drive a series of actions, including the delivery, in theatre, of material
responding to Urgent Operational Requirements. Lessons learned from in-theatre fielding are used to refine
modernization plans for follow-on or non-deploying forces. This however, could well lead to significant
variance in the modernization and readiness levels of units, all but make a mockery of the concept of
modular design. What is needed is a sense of discipline in funding, acquisition, fielding, and training
that ensures that ‘modules’ remain relatively alike in form and function. Operational commanders learn
to adapt to how to fight in a modular world. The defence organization, as an institution, must make sure
those commanders don’t have to learn a variety of ways to do it.
Depending on the focus, organizational modularity can be implemented in many ways, mostly differing
in whether a unit would contain a variety of small capabilities and deploy as a unit, or whether is would
contain a single set of capabilities and deploy individual detachments each capable of delivering a small
quantity of that capability to a supported unit [Linick 2006]. De Waard and Kramer have explored the
deployment strategy of the first rotation of the Dutch Task Force Uruzgan, deployed during the second half
of 2006 [Waard 2007]. This case was used to test two propositions. One, the more a parent organization is
modularly built up, the better its can mobilize different kinds of temporary organizations. And two,
temporary organizations coming from modularly built parents are more stable than temporary organizations
built from organizations that are not, because they can rely on the same design principles as the parent
organization. The results show a remarkable difference between the air and the land contribution to the
task force. The air component could deploy more or less ready-made modules, because the parent organization
was designed to perform the type of tasks at hand. The land component, however, was confronted with
new tasks for which it had not been designed and no ready-made modules could be found. The required
building blocks had to be drawn from all over the organization. De Waard and Kramer prefer to call these
building blocks ‘compo nents’ rather than ‘modules’. Components are distinguishable organizational parts
that, unlike modules, do not have the capabilities to function autonomously. These components had to be
mixed and matched, on a daily basis, into effectively functioning temporary tactical units known as smallest
units of action (SUA), such as a PRT patrol, a reconnaissance patrol, or a combat patrol. Operating in SUAs
has increased the importance of common standards. First, interoperable weapons systems were essential
to successfully apply the concept of combined arms. Second, compatible ICT systems were needed for swift
communication. Third, common skills and drills and functional SOPs were crucial for establishing effective
inter-unit cooperation. Although the use of SUAs could be seen as a sign of flexibility, this ad hoc way of
creating usable tactical units can also be interpreted as organizational instability of the overarching
temporary organization. But there are two sides to the story. Advocates of the land component’s current
mixing and matching strategy point out that the adaptability advantage of this way of organizing can not be
matched by any other form of design. With its current organizational structure, the Dutch armed forces are
224 Top Soldier Talks Army Transformation, Air Mobility Command Public Affairs, 5 Nov 2003, available from
http://public.amc.af.mil/news/2003/November/031107.htm
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 446

able to reconfigure about ninety different functional components into a variety of constellations [Kramer
2007]. The defenders of the current approach argue that this potential of variety counterbalances the
disadvantages of a complex assembly process and the fact that local adjustments are sometimes necessary.
This line of thinking suggests a ‘no’ to the first proposition because reconfiguring modules, in stead of
components, lessens the number of different task forces that can be formed.
Put differently, the Dutch armed forces are confronted with two contradicting types of flexibility. On one
hand the organization needs ‘composition flexibility’, faced with a wide spectrum of possible missions and
tasks. On the other hand, it needs ‘operational flexibility’ to deal with a dynamically complex environment
once deployed. Consequently, it should work a well-oiled machine and be able to fluently adapt and remain
adaptable to local conditions. These two types of flexibility put other demands on the relationship between
the parent organization and the task force deployed. To address ‘composition flexibility’, it would be
sensible to aim for an organization that is build up of a large number of small specialized units. For
‘operational flexibility’ however, a parent organization build up of a limited number of autonomous
modules that could be deployed integrally for a specific operation would be appropriate. Based on
experiences from ‘project-based’ organizations, a number of approaches may help to alleviate this
situation. As an example, the process in which the decomposition of the armed forces is constantly gauged
to best fit the anticipated type of operations and tasks might be strengthened. This will minimize the
tension between operational and composition flexibility. Another example is to maximize self-organization
through multi-functionality, with personnel and systems having access capacity or skills so that they are
able to perform additional tasks and substitute as the need arises. Mission-oriented training and kit could
facilitate the ability to self-organize.
Strategic Sensitivity
Being sensitive to strategic changes occurring inside and outside of one’s organization is important under
any circumstances. In a highly unstable security environment, this universal requirement becomes even
more imperative – and much more difficult. [Gompert 2008]. Available time is short; decision makers
impatient, unable or unwilling to choose; experience unhelpful; intuition unreliable; and the future
unpredictable. Yet failing to orient oneself strategically before, not after, one starts to navigate the wilds
of strategic manage ment can produce costs, risks, and results for which the ministry of Defence and the
nation are unprepared. 225
With time cycles contracting, a critical element in the strategy formation process is the anticipation of key
trends and developments that are likely to impact business processes and success or fail factors. It is vital
to not only enhance this strategic foresight capability, but also include strong strategic insight, which refers
to the ability to make sense and take action. Both processes complement each other: “What is needed is not
the traditional way of thinking about strategy. Strategy is normally based on superior foresight, a better way
to anticipate key trends and changes, and to see further into the future than competitors, customers,
suppliers, and partners. This is still needed, but as turbulence increases it needs to be complemented with
strong strategic insight” [Doz 2008]. In what Peter Schwartz calls ‘the art [emphasis added] of the long view’,
organizations should both anticipate future challenges (both problems and opportunities) and identify
possible strategies to improve the effectiveness of policy [Schwartz 1999].
Strategic foresight will generally have a long-term orientation, typically focussing on periods over ten years
ahead, though the objective is to inform decisions in the present. Strategic foresight involves broadening
the menu of policy options, and taking into account future scenarios that might affect today’s decisions
[Leigh 2003]. It is seen as a continuous process (and not just as a set of future research techniques) where
225 In [Gompert 2008] the following example is given. DoD has spent some $0.8 trillion more than originally projected to perform its part in the ‘global war on
terrorism’. A strategy chosen without analysis in the pressurized political atmosphere following the 9/11 attacks has led to unexpected bills, uneven results,
and unwanted side effects.
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 447

stakeholders share, synthesise and assimilate information about the system at large in order to arrive at an
improved understanding of the environment and context within which innovations are created and taken
into use. Strategic foresight requires interdisciplinary approaches to examine a wide (but not diffuse) range
of factors, whereby expert knowledge from different fields is pooled and shared. In order to pick up weak
signals 226 and identify emerging patterns effectively, analysts should constantly cast a wide net of sources
when trawling for information, such as information brokers, think-tanks, academia, other governments.
Such networks should preferably be durable, so that they continue to function after an initial foresight
activity has been completed. Permanence is an important feature of strategic sensitivity.
Strategic insight is the ability to “perceive, analyse and make sense of complex strategic situations as they
develop, and to be ready to take advantage of them” [Doz 2008]. In our own experience, we are currently
starting to complement foresight with what we call hindsight (using new tools and methods to mine the rich
data of military history in search for insight) and sidesight (looking at what others are doing through defence
‘benchmarking’ [Spiegeleire 2006]). These three components – foresight, hindsight, and sidesight – then
combine in what we call ‘insight’. Where change is fast, complex, and systemic, and stable sources of
strategic advantage short-lived, strategic foresight needs to be strongly complemented by strategic insight:
an ability to perceive, analyse and make sense of complex strategic situations as they develop, and to be
ready to take advantage of them. Key ingredients of this process are a strong and active internal connectivity
as well as opening up the strategy process to external influences and become or stay connected with
unusual sources of information. This means constant consultative procedures and interactions between
different actors to ensure feedback [Cuhls 2000]. Important insights that are gained in this process heighten
strategic sensitivity and should be translated to the own corporate context.
But strategic orientation should be based as much on an inside-out perspective as on an outside-in one. Here
the question is less about what is going on in the world at large, but rather about the intrinsic strengths and
weaknesses of the organization itself. What are the risks and the key vulnerabilities of the organization?
And what unique elements does the organization bring to the table that will make a big difference in the
future? In the business world, why an organization exists and the strategic boundaries within which it exists
is described in a vision and/or mission statement. In the defence world the boundary conditions are
typically defined in a number of basic constituent documents (e.g. a constitution), complemented with
regularly issued policy statements or visions. If we want to confront deep uncertainty head-on, we must
recognize that those boundary conditions might change as well, sometimes quite rapidly. That even the very
nature of ‘armed force’ might even change. Our current view of ‘armed forces’ essentially remains one of
highly hierarchically organized mobile formations of uniformed soldiers equipped with a wide range of
technologies based (mostly) on steel, engines and firepower that are employed by national political leaders
to advance or defend their national goals. While this particular image is by now deeply ingrained in our
consciousness, ‘armed forces’ have not always looked like this. And it is perfectly conceivable that future
‘armed forces’ may look significantly different. We have to acknowledge that the two key defining features
of our current image of armed forces – their state-centred (‘Westphalian’) and industrial quintessence – are
under increasing pressure. Both may very well stay with us for some time to come, but we can already detect
the patchy outlines of a different era with e.g. a much more heterogeneous cast of actors and post-industrial
socio-technical features. An open mind towards envisaging such alternative views of ‘armed force’ is an
important prerequisite of thriving under deep uncertainty.
226 Ansoff defined weak signals as “imprecise early indications about impending significant events” [Ansoff 1975]. Later on, this definition has been expanded to
accommodate additional characteristics, such as “new, surprising, uncertain, irrational, not credible, difficult to track down, related to a substantial time lag before
maturing and becoming mainstream” [Coffman 1997, Harris 2002].
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 448

Figure 5: Strategic sensitivity embedded in the strategic management process
In creating strategic sensitivity, organizations must structurally embed two fundamentally different and
potentially contradictory orientations: being imaginative and being systematic. One cannot foresee
strategic surprises without being imaginative, but the results will not be believable without being systematic.
It is fashionable right now to say that practically anything that pops up on the radar screen is an
unforeseeable, emergent phenomenon, so leaders therefore have no ability to identify surprises ahead of
time. This is mainly an excuse for a lack of discipline in systematically collecting and analyzing information.
Policymakers can take a ‘real options’ view of problems in which new information changes the confidence
in or the direction of their decisions as it emerges, causing them to adapt and act differently [Schwartz
2008]. The most important message behind strategic sensitivity under deep uncertainty is thus double:
one, to creatively develop ever more probes to stay abreast of changes within the organization and outside
of it; and two, to genuinely anchor strategic foresight/insight into the strategic management process, see
Figure 5.
Resource Fluidity
In December 2004, after public grievances from soldiers going into Iraq about long deployments and a lack
of armoured vehicles and other equipment, Defense Secretary Donald Rumsfeld replied “you go to war with
the army you have - not the army you might want or wish to have at a later time.” As stated earlier, this is
indeed the case – but only up to a certain point. If you are going to embroil the nation in a war of choice
– which for the US the Iraq war certainly was – you have at least some opportunity, and obligation, to equip
your soldiers with what they’ll need. Furthermore, you may have to go to war with the army you have
initially, but you adapt to what is needed as fast as possible. “Since choices and commitments cannot be
decided and planned well ahead of time, reactivity is needed: resource commitments need to be sudden
and vigorous, the same way as exploiting military breakthroughs requiring pouring resources into the
opening in the front that a breakthrough creates” [Doz 2008].
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 449

Rumsfeld’s successor, Robert Gates, has put this notion central. There is always the balance between
requirements for current engagements, treats and risks on the one hand, and those for a whole range of
possible conflicts just over the horizon on the other. Under Gates this balance has clearly shifted towards
the former. The core tenet of his doctrine is to base policy on current operations and wars that are most
likely to happen, and on the capabilities that are most likely to work for those. Three central elements of
his approach are risk management – accepting less likely risks, e.g. the need to fight a major land war any
time soon, so as to cope effectively with likely dangers, such as failing states turning into terrorist breeding
grounds; leverage, involving allies as well as the training of indigenous forces to support the establishment
of order and governance in weak or developing states; and transformation, with the ability to build and wield
hard and soft power in concert at the heart of it. This approach translates into the acquisition reform
Secretary Gates is pushing, stating that the Pentagon too often makes the perfect the enemy of the good.
Gates said the department needs to be more willing to settle for the ‘75-percent solution’ that gets capability
into warfighters’ hands faster, than always waiting for a near-perfect system. Case in point is the rapid
acquisition of the Mine Resistant Ambush Protected (MRAP) vehicles, one of the largest material acquisition
programmes since World War II. Below, we elaborate on this case because it provides an excellent review of
the challenges to industrial base agility as a prerequisite for defence agility.
Gates took office on December 18, 2006. At that time soldiers were driving thousands of Humvees in Iraq,
taking the toll of improvised explosive devices that easily pierced the vehicles’ thin skins, causing 70 percent
of US casualties in Iraq. Meanwhile, in one part of Iraq, hard-shelled MRAP trucks had withstood hundreds
of attacks without a single US fatality. But in May 2007, just 64 were delivered into the field. They were
considered too big to use anywhere but Iraq, and the Army already had Future Combat Systems going, a
multi billion programme scheduled to deliver the next-generation networked, lightly armoured infantry
vehicle in 2016 or so. Learning about MRAPs – not from his generals but from an article in USA Today –
Gates ordered a task force to figure out how to deliver 1,000 MRAPs a month by 2008. At first scepticism
prevailed. Typically, contractors produced just a few hundred armoured vehicles a year. Nevertheless, a plan
was set up and put into practice. Gates asked Congress for permission to expand manufacturing lines with
$1.2 billion from other programmes, and he activated a rarely used Cold War law to force steel makers to
prioritize sales to the Pentagon’s MRAP manufacturers. Monthly MRAP deliveries climbed to 1,189 by the
end of the year. Today, there are some 13,000 MRAP vehicles deployed in Iraq and Afghanistan. 227
The MRAP case, far from being a template for future programmes, stands out in the bold and creative way
in which a local achievement was propagated in extremely short time and with huge mass – albeit at
enormous costs. The MRAP programme produced difficult challenges to both the DoD acquisition systems
and industry. Note that MRAP is a family of armoured fighting vehicles. The MRAP programme involved
the rolling purchases of a wide range of vehicle types, all meeting the same basic mobility and protection
requirements. These requirements did not specify how a vehicle should meet them, so different manufacturers
took different approaches. 228 Only by issuing production contracts to several companies, including
some new producers, the rate of production could be sufficiently accelerated. Contracts were awarded
before vehicles were fully tested and before the programme got final endorsement. Determining that
materials for production of MRAPs were in competition with other defence procurement programmes,
Secretary Gates assigned the MRAP programme a ‘DX’ rating. Under the 1950 Defense Production Act,
any item with a ‘DX’ rating must be furnished to the US government in advance of any other customers.
Furthermore, exceptions to the ‘Buy American’ Act had to be invoked to be able to use e.g. foreign sources
of steel. In July 2007, industry capacity for MRAP tires was limited to 1000 tires per month by one manufacturer,
Michelin. At least six times this amount was required. In response, the Defense Logistics Agency
bought additional tire moulds to facilitate an increase in production. Goodyear now became a second
producer of MRAP tires, increasing total production to about 17,000 tires per month by January 2008.
Production ramp up is only one piece in the supply chain that eventually leads to a combat ready piece of
equipment. Once an MRAP is delivered to the military, there is an extensive process of installing government
furnished equipment (GFE), including radios, Electronic Warfare devices, blue force tracker and intra-vehicle
227 Based on Robert Gates: Overhaul in the Pentagon, Wired Magazine, 17 October 2009.
228 See e.g. Diversity Adds Depth to MRAP, October 2007 at www.military.com/features/0,15240,153979,00.html
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 450

communications systems. Through gaining the Army and Marine Corps agreement on semi-standard GFE
configurations, and the establishment of a central GFE installation facility, DoD was able to streamline this
process the final step in producing a combat ready MRAP. In short, only as a result of intensive management
efforts by DoD and industry partners the MRAP programme managed to meet – and even exceed – its
delivery goals.
But at the same time, the MRAP-programme is a schoolbook case of how not to do it. It was a budgetary and
logistics nightmare. Lack of a common design presented a huge logistical challenge, as did the high fuel
consumption. Even though given the highest development priority by Robert Gates, the abbreviated MRAP
development cycle exposed weaknesses in the US defence acquisition and industrial base partnership. Over
28 billion dollars in supplemental funding was appropriated for a total acquisition objective of over 15,000
MRAP vehicles. A big ‘if’ is whether the US military are going to be left with a white elephant. Do MRAPs
fill a niche capability today but will not have a use in the future? The answer to that question is unclear at
this time. Doctrine developers should be cognizant of the fact that the military will eventually have over
15,000 MRAPs in units and must analyze potential uses for the vehicle in full spectrum operations doctrine
[Howitz 2008].
Of course, the applicability of the MRAP case to the particular circumstances and scope of the Netherlands
are questionable. However, we do hold that even for the Dutch situation, there are lessons to be learned
from the meticulous management and resource prioritization within DoD, the timely Congressional
appropriations, and from the industry expansion and partnering with government. An obvious take-away
is that the Dutch MoD should examine its industrial policy to stimulate a viable defence industrial base to
ensure the ability to adapt, expand, and sustain the Dutch armed forces in time of need, but in a more cost
effective way then the MRAP case exhibits. 229 In doing so, various ways of co-operation beyond pure
customer-client relationships should be considered (see the ‘Building Ecosystems’ Section) – and not in
an exclusive national context. 230 Improving resource fluidity within the NDO requires more dynamical
budgeting, planning and accounting systems. But the challenge is also cognitive and political, maybe even
more so. In other words, what counts is that top decision makers take perspectives, in the strategic dialogue
they entertain, that are not exclusively aligned with their direct operational responsibilities. Creating an
multidimensional organization into which multiple perspectives are structurally embedded should
facilitate unlocking resources from organizational silos by separating business management and results
from resource ownership [Doz 2008].
Because of the importance of ‘affordability’ in today’s defence capability development, we now take a closer
look at budget flexibility. The implications of some of the principles advocated here for the budgeting process
of the Dutch ministry of Defence might be considerable. Not being financial experts, we have no clear
insight in the extent to which the government’s financial regime and funding laws are flexible enough to
accommodate the consequences of a different way of acquiring and employing defence capabilities. We
therefore present some of the consequences as we see them, without making inferences on the nature and
likelihood of implementing those consequences in the budgeting process. We are sure that most changes
can be implemented over time if their origins and impacts are understood and properly addressed.
Traditionally the Defence budget in the Netherlands slowly evolves from year to year. Investment
programmes, which account for some 20% of the overall budget, are spread out over the years in an
intricate overall scheme, staying within yearly budgets an overriding imperative. Urgent Operational
Requirements are given preference at the expense of other planned programmes – the latter are postponed,
reduced, or even (but rarely) cancelled. If ‘fast track’ investment programmes to respond to a rapidly
changing environment become a much more structural ingredient of the defence capability development
229 The Dutch counter-IED approach balances vehicle protective measures with search capability, dismantling the IED networks and training improvement. This
is to, once again, stress that capabilities comprise much more than the material aspect the MRAP case focuses on. This realisation, however, does not diminish
the overall conclusion.
230 Fragmented demand means the European defence industry is fragmented too. Of 41 current (2008) procurement projects in Europe with a value of € 1bn
or more, 30 are projects with only one country as the customer. Just as worrying, Europe’s defence industry has seen no significant new entrants in the past
30 years, in marked contrast to the US. It should be of serious concern to governments demanding ground-breaking new technologies and new business
models that no new competitors think it worthwhile to enter the defence business [Nicoll 2008].
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 451

process, this mechanism will no longer suffice. A defence investment budget that can fluctuate significantly
from year to year is needed. This might be done by creating an ‘defence investment fund’ where money is
deposited into or drawn from according to present needs; by covering yearly fluctuations from a central
government budget; or through some other accounting principle. A more flexible way of dealing with
budget limitations must also reduce the systematic incentive to underestimate the likely cost of equipment
and to put a premium on the highest specification products, so probingly described in the Gray-report
from which we already cited in the ‘Best Value for Money’ Section [Gray 2009]. Cost transparency; sensible
trade-offs between immediate and long term requirements and financial limitations; and top-down
guidance are the operative words here. It is our belief that the sort of to-the-point programmes promoted
in this paper – producing capabilities that are really needed, or ’80% solutions’ that would field a certain
capability that could be grown over time – are more likely to pop-up and be selected under the type of
regime promoted by e.g. the Gray-report.
As a final point, we see a (further) blurring of investment and operating costs, in line with a growing overlap
between capability development (‘preparing for future operations’) and operational planning (‘conducting
today’s operations’) in terms of both scope and time horizon. In the Netherlands, the procurement of
mission specific assets is already financed through the Homogeneous Budget for International Cooperation
(HGIS). 231 This is a separate budgetary construction in the central government budget which covers Dutch
expenditure on international cooperation. Most of this 6.4M€ (2009) budget is applied to development
assistance, but part is reserved to cover the additional costs associated with partaking in military peace
operations. We applaud the HGIS construction because, at least in principle, it forces to think of the
application of various instruments for external action in conjunction - even if current practice leaves limited
room to transfer budgets between the various provisions within HGIS. Furthermore, again in principle, it
separates the relatively fixed and clear costs of ‘having’ an armed forces from the potentially very dynamic
and ad-hoc costs of actual deployments – even if in current practice what counts as ‘additional expenditures’
and therefore financed through HGIS is subject to political decision making and not based on a transparent
attribution scheme. We can envisage a enhanced HGIS as a means to create more flexibility as well as
coherence in defence spending from a broad ‘external action’-perspective. Such a ‘HGIS++’ should (a)
address the operating costs of all ‘external action’, as an important enabler for a more integral approach
towards (international) security policy; (b) have a transparent cost attribution scheme based on a clear
definition of ‘additional expenditures’; and (c) be replenished by the General budget if the available budget
is exceeded, so the political decision to partake in an operation by default means there is budget to do so.
Building Ecosystems
The ability of a NDO to act independently of others to counter security threats buys political sovereignty
and operational autonomy. In times of deep uncertainty this is neither affordable nor wise. Diverse and
dynamic security challenges require ‘smart power’: a strategy of for each situation picking the right tool,
or combination of tools, out of the full range of instruments of power a state has available – diplomatic,
economic, military, political, legal, and cultural. To be able to achieve the level of trust and understanding
needed in an effective ‘smart power’ constellation, established structural relationships or even partnerships
are a pre-requisite (see e.g. [Hunter 2008]). Not only in an operational context but also for defence capability
development, a relevant network of partners can yield substantial benefits through increased strategic
flexibility and adaptivity. In the business world, the concept of organizational inter-firm networks and
dynamic partnering activities (as opposed to the first generation partnering: stable mergers & acquisitions)
is of growing importance. Drivers are globalization, technology development, changing customer needs
and fragmented markets, and the trend towards a knowledge economy. All these drivers also affect the
military. In fact, facing a increasingly complex and demanding environment, an ‘integrated solution’ is no
longer feasible: it is unlikely that NDOs can master all the key competencies needed in the course of military
231 See [Haas 2008] for a benchmark on the financing of peacekeeping operations between the Netherlands, the United Kingdom, Canada, Germany and Denmark.
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 452

operations. Collaboration with other organizations in a so-called ‘ecosystem’ is essential to enhance their
scope. Economic reasoning also applies: better access to new technology, obtaining economies of scale in
joint research & acquisition, building complementary skills, sharing risks for activities, etc.
There are different types of ecosystems, both open and closed, different control mechanisms, self-organizing
or hierarchical, and different levels of value integration [Tapscott 2005]. An open defence ecosystem
is based on the idea that the NDO could partner with any other organization or agency as long as it offers
products or services meet certain agreed upon standards. A closed ecosystem involves developing and
nurturing relations with known partners, to mobilize that network, more comparable with a vertically
integrated value chain but with multiple, different partners. This for instance involves optimizing cooperation
with specific allied countries, or outsourcing activities to organizations with whom there exists an
established relationship. Defence organizations prefer relatively closed relationships with strategic partners
for core capability development, and certainly for system / capability integration. Reasons for this include
security of supply through long life spans and security of sensitive information. More open networks are
preferable for products and services that have a close resemblance to commercial variants. With the influx
of civil technology, the latter category is broadening up.
Figure 6: Characteristics of organizational networks [Riemer 2002]
A central notion in the logic of networks is ‘value creation’ (see also the ‘Best Value for Money’ Section).
Networks can be seen as an intermediate organizational form for governing value creation, between the
internal, hierarchical single firm coordination of value creation and the external market coordination, and
in fact combine the advantages of markets and hierarchies (see Figure 6). An intensive division of labour
among the network partners takes place, because every organization brings its core competences into the
network to meet external demands and opportunities. Building effective ecosystems is achieved by taking
a systems approach to develop synergies, focus on core activities and leverage the competences and skills
of partners to enhance the ability of the organization to achieve its objectives (such as establishing a secure
environment) along with overall ‘ecosystem’ objectives (such as establishing the conditions for sustainable
development). A service-oriented approach (see also the ‘Loose and Open Modularity’ Section) allows the
alignment of the different functions that network partners can perform. It follows that the awareness of
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 453

core strengths embodied in defence capabilities and the way they can be best expressed in the various
ecosystems for ‘security value creation’ is a crucial aspect of strategic analysis and of defence strategy itself
(see the ‘Strategic Sensitivity’ Section).
In their key 1990 paper The Core Competence of the Corporation, Prahalad and Hamel argue that ‘core
competences’ are some of the most important sources of uniqueness. Core competences are the things
that a company can do uniquely well, and that no-one else can copy quickly enough to affect competition
[Prahalad 1990]. They established that the star performers of the 1980s (such as NEC, Canon and Honda) had
a very clear idea of what they were good at. Because these companies were focused on their core competences,
and continually worked to build and reinforce them, their products were more advanced than those of
their competitors, and customers were prepared to pay more for them. And as they switched effort away
from areas where they were weak, and further focused on areas of strength, their products built up more
and more of a market lead. This sounds like an attractive idea, and it is often easy to think about a whole
range of things that a company does that it can do well. However, Prahalad and Hamel give three tests to
see whether they are true core competences:
❚ Relevance: the core competence must give your customer something that strongly influences him
to choose your product or service. If it does not, then it has no effect on your competitive position
and is not a core competence.
❚ Difficulty of imitation: the core competence should be difficult to imitate. And because you’re ever
working to improve this competence, it means that you can sustain your competitive position.
❚ Breadth of application: the core competence should be something that opens up a good number of
potential markets. If it only opens up a few small, niche markets, then success in these markets will
not be enough to sustain significant growth.
The possible benefits of building ecosystems for the NDO include enhanced situational awareness, better
and faster synchronization of efforts, increased responsiveness, reduction of single points of failure and
bottlenecks and, in the terminology of another Section, more resource fluidity. However, networks can also
be complex, precarious, shaky and vulnerable, and have a considerable risk of failure and high coordination
costs. Defence organizations have learned to manage complex internal chains, but must master different
techniques for networks in which the partners are not ‘under control’ and centralized network management
is seldom possible. Reversely, mere collaboration is not enough. Therefore a careful management of the
network relationships has to be applied. In mastering this requisite, NDOs can learn from practical
examples of successes and failures, as well as evolving good practices in the business world. Although the
definition and use of terms such as ‘market’, ‘customers’ and ‘value creation’ in a defence context remains
somewhat awkward, we hold that similar notions are required for doing so.
Collective commitment
Complex, diversified corporations competing in challenging markets tend to rely on subordinate operating
units (or lines of business) not only to carry out strategy but also to provide the prism through which they
can assess the likely results, risks, and costs of strategy before embarking on it. Reliance on operating units
is a proven way for corporations to maintain oversight without quashing initiative and to marry strategic
direction with market-based responsiveness and opportunism. For all the differences between the corporate
and defence worlds, reliance on operating units both to analyze and to execute strategy is a common key
idea. Indeed, as with other complex enterprises operating in turbulent environments, a NDO needs visibility
into operations without micromanaging them; it needs to shape but not dictate how subordinate line
organizations respond to conditions; and it needs to know how to align resources to achieve the operating
objectives that flow from national strategy [Gompert 2008].
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 454

However, in order to counter the tendency to operate in a dispersed manner, a ‘collective commitment’ to
joint objectives is necessary. The need for collective commitments arises from the notion that choices are
highly interdependent and cannot be made without considering the impact of a strategy on the operations
of individual business units and vice versa. A collective commitment emerges when there is a focus on
corporate rather than business-unit issues and the organization fosters mutual dependency among
top-level team members. A trade-off has to be made between individual business unit performance and the
overall organizational performance. This means collective commitments can sometimes have an adverse
affect on the former, but the contribution of individual businesses to the corporate value creation logic
always needs to be recognized and rewarded. It means fighting intellectual and managerial stovepipes.
[Doz 2008].
To avoid ill-informed choices and fragmented, disjointed decision making, management has to take into
account the concerns at multiple levels of the organization, ranging from subunits to the top management.
Doz and Kosonen [Doz 2008] argue that most high-powered executives rarely have time to engage in
in-depth dialogues causing the bandwidth of discussable items to shrink gradually and make the enforcement
of collective decision-making harder. However, in order to take care of the numerous strategic and
operational integration needs, an organization’s top-level management needs to ensure that each business
unit head not only feels responsible for its own division, but also for the performance of other business
units. Such an integrated strategy often requires a tremendous shift in the company’s strategic scheme,
i.e. its culture and heuristics [Volberda 1999].
In order to promote mutual dependence, companies can foster engagement among senior executives to
grant them responsibility for different stages in the company’s value chain rather than merely a single
business unit. By organizing along functional lines, none of the top-level team can function in isolation
since it depends on resources that reside in their colleagues’ functional areas. Basically, it forces them to
collaborate closely to develop and implement the company’s overall strategy and to overcome tensions
[Doz 2008]. Another common approach to enhance collective commitment is by designing and assigning
distributed leadership roles to top-level managers, i.e. institutionalized job rotation. The purpose is to shift
their attention to broader corporate issues in top team meetings and perhaps balance power-distances
between executives with different corporate-level roles so as to increase awareness about each other’s
responsibilities. Constructive dialogues are easier when top team members have an experience-based view
on each other’s responsibility areas. This process should be further supported by having a corporate-wide
agenda that makes executives focus on common challenges and opportunities instead of specific sub unit
agendas. Mutual dependency enhances the willingness to make collective commitments and fight against
‘management divergence’.
Collective commitment can only be as useful as management allows. It seems that management can turn
against strategic agility if commitments are delayed or confused. Collective commitments, therefore,
require transparency of performance and resolute implementation. Furthermore, it is important to have
time together as a top team, avoiding excessively structured and overcrowded agendas and leaving time for
dialogue. Using fast paced top-level team meetings to simply register decisions or review performance will
not suffice. Top management should not neglect the pitfall of contest among influential executives that
battle for resource allocation, recognition and power. The natural tendency to defend own turfs is of course
nothing alien to NDOs. “Each of the Armed Services is competing with each of the others for a share of finite
resources. […] This is perfectly rational behaviour from the perspective of each Service, indeed the Services
will feel a moral obligation to specify the best possible solution given that they will be taking people into
harm’s way, but this process leads to a poor outcome from the perspective of the MoD as a whole” [Gray
2009]. For example, shifting the focus from ‘local’ to ‘enterprise’ requires trading ‘best’ for ‘good enough’.
Business unit excellence is in itself no objective if it doesn’t add to collective success. With growing
emphasis on joint operations this is an issue for the armed forces. It is, therefore, imperative that the
shared commitment and setting corporate-wide goals are formulated in clear terms, making every executive
aware of the importance of collective actions.
Strategic Agility and Defence Capability Options – First principles 455

2.
Final Considerations
Defence reform is a slow process. Twenty years after the Cold War has ended, many European countries are
still struggling to change the force structures of that bygone era. The Dutch NDO is a relatively fast adapter,
but even so in many respects still wears the signs of a defunct Cold War rationale. There are reasons why
reform does not happen quickly. You don’t change threat perceptions, doctrines and cultures overnight,
nor can you easily abandon long-running and expensive equipment programmes in which there are many
vested interests, and suddenly decide to buy something else instead. So slow adaptation may be understandable,
but is neither inevitable nor acceptable. Many European nations no longer perceive direct threats
to their sovereignty, and organise their armed forces to deal with a wide range of contingencies, at home
and abroad. There are no signs of any let-up in the demand for Europe military deployments, and equally
there is no likelihood that more money will be available. The requirement will be, therefore, for the military
to develop capabilities fitter and more available for operations, and to give better value for money to the
taxpayer. In the Cold War military capabilities were measured by numbers of, say, fighter aircraft, submarines
or soldiers, with relatively little attention paid to their practical usefulness. It could now be argued, by
contrast, that nothing can be called a capability unless it is usable in real operations. This means that we
now need new ways to assess and develop capabilities [Nicoll 2008].
In this paper, we have argued the need for strategic agility. We went searching in a number of different
disciplines for a number of ‘first principles’ that, smartly applied by and in NDOs, might produce a
strategically agile organization. One central idea behind these principles is to delay committing to a
strategy until uncertainty resolves, new information becomes available, and the better strategy is clearer.
This also implies that once the strategy is chosen, its implementation often requires rapid action. But do
the principles actually work in practice? Successful implementations from the business world and from
complex systems engineering at least render some credibility. But straight successes are uncommon. To gain
flexibility and reduce costs, Boeing outsourced not just production, but also design and engineering of its
Strategic Agility and Defence Capability Options – Final Considerations 456

new 787 Dreamliner programme in ways it had never done before. The aircraft company now functions less
as a manufacturer than as a project manager, supervising its first- and second-tier subcontractors, each of
which may rely on scores of more specialized subcontractors. But getting this stretched-out, virtually
integrated manufacturing network to work proved to be a nightmare. On Dec. 15, 2009 the Dreamliner
made its maiden flight, after two-and-a-half years of huge problems and delays that cost Boeing more than
$10 billion in contractual penalties. Boeing has gained tremendous knowhow in pioneering a system that
other industries may also adopt in due course, but at quite some price. The point being that the balance
between owned and outsourced capabilities cannot be shifted too radically; or more general that the path
from a good principle to a favourable practice may well be a thorny one.
Likewise, in harvesting the benefits of partnering with business specialists and of outsourcing non-core
activities to focused providers, cutting-edge companies are swapping their tightly coupled processes for
loosely coupled ones. But what does this entail for NDOs – and the idea of a coherent force, deployable
on short notice time and able to act as a whole to take on the opponent’s operational centres of gravity?
Certainly you don’t want to end up with an armed force consisting of a ‘toolbox’ with (a) many critical tools
missing because they are in other organisation’s ‘toolboxes’; and (b) no craftsmanship left to pick and
combine the tools in a meaningful way? Isn’t defence different – with best practices from the business
world hardly applicable?
These and many more ‘buts’ are relevant and appropriate. All the same, we believe the principles presented
here make sense, also for NDOs and not just on paper but in real life. Many of these principles are to a
smaller or larger extent already applied in the Dutch defence organization. We’re confident that much more
can be gained by a strengthening a number of approaches and initiatives already under way – making them
more explicit and structurally embedded; and of creative new thinking on how to organize the analytical
and business processes the military utilize to build, obtain and use defence capabilities. Furthermore,
the principles interact and, if intelligently applied, have a mutually strengthening effect. There is merit
in considering further implementation of the principles from a overarching and holistic framework, for
which we may have provided some initial thoughts here.
Bottom line is that NDOs must face uncertainty head-on or run the risk of becoming increasingly ill-fitted
for their task. Budgetary pressures increase the sense of urgency – and to some extent become a driver for
some of the principles in their own right. What needs to be done is a combination of a short track and a
more fundamental approach. On the one hand there are quite obvious quick wins, along increasingly
familiar lines. An example is expansion of the Dutch system of national reserve forces. They consist of
volunteers who operate as a back-up pool in the event of a calamity. They receive training at regular
intervals but are otherwise engaged in civil jobs, only to be mobilized when needed. Many reservists have
special skills or local knowledge less relevant in everyday military operations, but particularly useful in
specific contingencies. To reinforce the pool of reserve forces is in fact creating ‘real options’ for extra forces
for national defence or crisis management tasks. On the other hand out of the box applications of some of
the principles must be contemplated, and first steps taken to bring more far fetching but promising ideas
closer to realisation. A (cautious) trend is to focus armed forces more on prevention by building partnerships
to strengthen ‘resilience’. Two examples are to launch a public-private ‘Global Movement Management
Initiative’ as an innovative governance framework to align security and resilience with commercial
imperatives in global movement systems, including shipping, air transport, and even the internet; and to
develop a common standard for port security to replace individual national efforts geared to 100% scanning
and based on differing concepts and approaches [Hamilton 2009]. Our message would be: start working,
gain practical experience!
So finally, what about the ‘dancing generals’ in the title? To explain this, we refer to a business example of
a complex and huge organization. In 1990, IBM had its most profitable year ever. By 1993, the computer
industry had changed so rapidly the company was on its way to losing $16 billion. IBM was on the watch list
for extinction – victimized by its own lumbering size, an insular corporate culture, and the PC era IBM had
Strategic Agility and Defence Capability Options – Final Considerations 457

itself helped invent. Then Lou Gerstner was brought in as CEO. Almost everyone presumed Gerstner had
joined IBM to preside over its continued dissolution into a confederation of autonomous business units.
Instead, Gerstner took hold of the company and demanded the managers to work together to re-establish
IBM’s mission as a customer-focused provider of computing solutions. Gerstner defined a radically different
strategy for the computing giant and remade the ossified culture bred by the company’s own success. The
story is in his book Who Says Elephants Can’t Dance? 232 Well, if elephant IBM can dance, why can’t generals?
232 IBM’s CEO Louis Gerstner’s book Who Says Elephants Can’t Dance? [Gerstner 2006] tells the story of IBM’s competitive and cultural transformation.
Strategic Agility and Defence Capability Options – Final Considerations 458

Strategic Agility and Defence Capability Options – Final Considerations 459

3.
Bibliography
❚ [Ansoff 1975] H.I. Ansoff, Managing Strategic Surprise by Response to Weak Signals, California Management
Review, 1975.
❚ [Baldwin 1997] C.Y. Baldwin and K.B. Clark, Managing in an Age of Modularity, Harvard Business Review, 1997.
❚ [Baldwin 2000] C.Y. Baldwin and K.B. Clark, Design rules, volume 1: The power of modularity, 2000.
❚ [Bartolomei 2007] Jason E Bartolomei et al, Screening for Real Options ‘in’ an Engineering System, 2007.
❚ [Beaver 2009], Paul Beaver and Cate Pye, What is Value for Money? in The Meaning of Value-for-Money,
RUSI Defence Systems, 2009.
❚ [Bexfield 2006] Jim Bexfield, MORS Workshop Capabilities Based Planning. The Past and the Present, 2006.
❚ [Ceylan 2002] B. Kagan Ceylan and David N. Ford, Using Options to Manage Dynamic Uncertainty
in Acquisition Projects, Acquisition Review Quarterly, 2002.
❚ [Coffman 1997] B.S. Coffman, Weak signal research, part III: Sampling, uncertainty and phase shifts,
Weak signal evolution, 1997.
❚ [Copeland 1998] Thomas E. Copeland and Philip T. Keenan, Making Real Options Real,
McKinsey Quarterly, 1998.
❚ [Cuhls 2000] K. Cuhls, Opening up Foresight Processes, 2000.
❚ [J. Davis 2003] Jeffrey P. Davis and Naval Postgraduate School (US), Information technology portfolio
management and the real options method (ROM) managing the risks of IT investments in the Department
of the Navy, 2003.
❚ [Davis 1993] Paul K. Davis, Defense Planning for the Post-Cold War Era: Giving Meaning to Flexibility,
Adaptiveness, and Robustness of Capability, 1993.
❚ [Davis 1994] Paul K. Davis (ed), New Challenges for Defense Planning: Rethinking How Much Is Enough, 1994.
❚ [Davis 1994-1] Paul K. Davis et al, Defense planning for the post-Cold War era, 1994.
❚ [Davis 2003] Paul K. Davis, Analytic architecture for capabilities-based planning, mission-system analysis,
and transformation, 2003.
Strategic Agility and Defence Capability Options – Bibliography 460

❚ [Davis 2008] Paul K. Davis, Defense planning and risk management in the presence of deep uncertainty,
in Managing Strategic Surprise. Lessons from Risk Management and Risk Assessment, 2008.
❚ [Davis 2008-1] Paul K. Davis, Russell D. Shaver, Justin Beck, Portfolio-analysis methods for assessing
capability options, 2008.
❚ [DCDC 2007] UK Development Concepts and Doctrine Centre, The DCDC Strategic Trends Programme
2007-2036, 2007
❚ [DIS 2005] The UK Secretary of State for Defence, Defence Industrial Strategy, 2005.
❚ [Doz 2008] Yves Doz & Mikko Kokonen, Fast Strategy. How strategic agility will help you stay ahead
of the game, 2008.
❚ [Eckhause 2008] J.M. Eckhause, D.R. Hughes and S.A. Gabriel, Evaluating Real Options for Mitigating
Technical Risk in Public Sector R&D Acquisitions, International Journal of Project Management, 2008
❚ [Friedman 2005] Thomas Friedman, The World Is Flat: A Brief History of the Twenty-First Century, 2005
❚ [Gerstner 2006] Louis V. Gerstner Jr, Who Says Elephants Can’t Dance?, 2006
❚ [Glaros 2003] G. Glaros, Real Options for Defense, Transformation Trends, June 2003.
❚ [Gompert 2008] David C. Gompert, Paul K. Davis, Stuart E. Johnson and Duncan Long,
Analysis of Strategy and Strategies of Analysis, 2008.
❚ [Gray 2009] Bernard Gray, Review of Acquisition for the Secretary of State for Defence, 2009.
❚ [Guthrie 2009] Graeme Guthrie, Real options in theory and practice, 2009.
❚ [Haas 2008] Marcel de Haas and Martijn Beerthuizen, Financing of Peacekeeping Operations.
A benchmark study. 2008.
❚ [Hamilton 2009] Daniel Hamilton et al, Alliance Reborn: An Atlantic Compact for the 21 st Century, 2009.
❚ [Harris 2002] Dyer S. Harris and Steven Zeisler, Weak Signals: Detecting the Next Big Thing, The Futurist, 2002.
❚ [Howitz 2008] Michael Howitz, The Mine Resistant Ambush Protected Vehicle, a Case Study, 2008.
❚ [Hubbard 2007] Douglas W. Hubbard, How to Measure Anything. Finding the Value of ‘Intangibles’
in Business, 2007.
❚ [Hunter 2008] Robert E. Hunter et al, Integrating Instruments of Power and Influence.
Lessons Learned and Best Practices, 2008.
❚ [Kramer 2007] F.J. Kramer en E.J. de Waard, Componeren met Componenten, Carré, 2007.
❚ [Leigh 2003] A. Leigh, Thinking Ahead: Strategic Foresight and Government,
Australian Journal of Public Administration, 2003
❚ [Linick 2006] Michael E. Linick, A Critical Evaluation of Modularity, 2006.
❚ [Luttwak 1985] E.N. Luttwak, The Pentagon and the Art of War, 1985.
❚ [Markowski 2007] Stephan Markowski and Peter Hall, Public Sector Entrepreneurialism
and the Production of Defense, Public Finance and Management, 2007.
❚ [Markowski 2007-1] Stephan Markowski, Bob Wylie and Antony Trentini, Australian Defence Acquisition
System, 2007.
❚ [Mintzberg 1979] H. Mintzberg, The Structuring of Organizations: A Synthesis of the Research, 1979.
❚ [Mintzberg 1985] H. Mintzberg and J. Waters, Of Strategies, Deliberate and Emergent,
Strategic Management Journal, 1985.
❚ [Mintzberg 1988] H. Mintzberg, Crafting Strategy, McKinsey Quarterly, 1988.
❚ [Mintzberg 1994] H. Mintzberg, The Rise and Fall of Strategic Planning, 1994.
❚ [Mintzberg 1999] H. Mintzberg and J. Lampell, Reflecting on the Strategy Process,
Sloan Management Review, 1999.
❚ [Mitchell 2007] Robert J. Mitchell, Real Options as a Strategic Management Framework, 2007.
❚ [NIC 2008] US National Intelligence Council, Global Trends 2025 a Transformed World, 2008
❚ [Nicoll 2008] Alexander Nicoll, The long, hard slog of strengthening Europe’s defence capabilities,
Europe’s World, 2008.
❚ [Pascale 1994] R. T. Pascale, Perspectives on Strategy: The Real Story Behind Honda’s Success,
California Management Review, 1994.
❚ [Peters 1982] T.J. Peters and T.H. Waterman, In Search of Excellence:
Lessons from America’s Best Run Companies, 1982.
❚ [Prahalad 1990] C.K. Prahalad and Gary Hamel, The Core Competence of the Corporation, 1990.
Strategic Agility and Defence Capability Options – Bibliography 461

❚ [Quinn 1985] J.B. Quinn, Managing Innovation: Controlled Chaos, Harvard Business Review, 1985.
❚ [Riemer 2002] Kai Riemer, Marcel Gogolin and Stefan Klein, Introduction to Organizational Networks, 2002.
❚ [Sanchez 1996] R. Sanchez and J.T. Mahoney, Modularity, flexibility, and knowledge management in product
and organization design, Strategic Management Journal, 1996.
❚ [Schwartz 1999] Peter Schwartz, The Art of the Long View: Planning for the Future in an Uncertain World, 1999.
❚ [Schwartz 2008] Peter Schwartz and Doug Randall, Chapter 9, Ahead of the Curve: Anticipating Strategic Surprise,
in Fukuyama (ed.), Blindside, 2008.
❚ [Smith 2007] Ron Smith, Valuing Defense, Public Finance and Management, 2007.
❚ [Spiegeleire 2006] Stephan de Spiegeleire, report TNO-DV 2006 C345 Towards a benchmarking methodology
for defence, 2006.
❚ [Spiegeleire 2009] Stephan de Spiegeleire et al., Closing the Loop. Towards Strategic Defence Management, 2009.
❚ [Tapscott 2005] D. Tapscott and A. Williams, Realizing the Power of Innovation Webs, optimizemag.com, 2005.
❚ [Tapscott 2006] Don Tapscott, Wikinomics: How Mass Collaboration Changes Everything, 2006.
❚ [Taleb 2007] Nassim Taleb, The Black Swan: The Impact of the Highly Improbable, 2007.
❚ [TRADOC 1995] US Army Training and Doctrine Command, TRADOC PAM 525-68. Concept for Modularity, 1995.
❚ [Triantis 2001] A.J. Triantis and A. Borison, Real Options: State of the Practice, Journal of Applied Corporate
Finance, 2001.
❚ [US Army 2004] The US Department of the Army. The Army Strategic Planning Guidance 2006-2023, 2004.
❚ [Volberda 1999] H.W. Volberda Building the Flexible Firm: How to Remain Competitive, 1999.
❚ [Waard 2007] E.J. de Waard and F.J. Kramer, Tailored Task Forces: Temporary Organizations and Modularity, 2007.
❚ [Walker 2005] Stephen K. Walker, Capabilities-Based Planning – How it is Intended to Work and Challenges to its
Successful Implementation, 2005.
❚ [Weick 1982] K.E. Weick, Management of Organizational Change among Loosely Coupled Elements,
in P. Goodman (Ed.), Change in Organizations, 1982.
Strategic Agility and Defence Capability Options – Bibliography 462

Strategic Agility and Defence Capability Options – Bibliography 463

Uitgave van het interdepartementale project-Verkenningen.
Aan dit project is meegewerkt door:
Het ministerie van Defensie
Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Het ministerie van Buitenlandse Zaken
Het ministerie van Justitie
Het ministerie van Financiën
© 2010 Ministerie van Defensie
Vormgeving, illustraties en productiebegeleiding:
Turnaround Communicatie bv
Druk: Thieme GrafiMedia Groep bv