Authentieke versie downloaden (pdf)
Authentieke versie downloaden (pdf)
Authentieke versie downloaden (pdf)
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
Landelijk Handhavingsprogramma 2005<br />
Interventiestrategie<br />
Bouw- en sloopafval<br />
(BSA)<br />
LOM 2005 4
Landelijk Handhavingsprogramma 2005<br />
Interventiestrategie<br />
Bouw- en sloopafval<br />
(BSA)<br />
Vastgesteld op 4 juli 2005 door<br />
het Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving (BLOM)<br />
LOM-projectgroep Sleutelbedrijven BSA<br />
Projectleider: Albertien Paardekooper,<br />
VROM-Inspectie Noord-West, Haarlem<br />
Projectondersteuning: MMG Advies, Den Haag<br />
4<br />
Juli 2005<br />
LOM-Secretariaat, Den Haag LOM 2005
Inhoud<br />
Managementsamenvatting 3<br />
1 Inleiding 5<br />
2<br />
1.1 Aanleiding, afbakening, definitie en enige kwantitatieve gegevens 6<br />
1.2 Doel van het onderzoek 8<br />
1.3 De onderzoeksvragen 8<br />
1.4 Werkwijze 8<br />
1.5 Leeswijzer 9<br />
2 De BSA-keten 11<br />
2.1 Hoe ziet de keten eruit en hoe werkt de keten? 12<br />
2.2 Wet- en regelgeving, toezicht en handhaving 13<br />
2.3 Het juridisch kader en de praktijk 13<br />
2.4 Redenen voor het al dan niet naleven van de wet- en regelgeving 22<br />
2.5 Verwachte ontwikkelingen ten aanzien van de BSA-keten 25<br />
2.6 Conclusies ketenbeschrijving 25<br />
3 Risicomomenten in de BSA-keten 27<br />
3.1 Risicomoment 1 – slopen en bouwen 28<br />
3.2 Risicomoment 2 – sorteren 28<br />
3.3 Risicomoment 3 – export 29<br />
4 Aanpak risicomomenten BSA-keten 31<br />
4.1 Aanpak risicomoment 1 – slopen en bouwen 32<br />
4.2 Aanpak risicomoment 2 – sorteren 38<br />
4.3 Voortgangsbewaking en bijsturing 42<br />
5 Implementatie 43<br />
5.1 Planning implementatie 44<br />
5.2 Sturing implementatie 45<br />
Bijlage 1 Projectgroep en agendacommissie 48<br />
Bijlage 2 Relevante literatuur en stukken 49<br />
Bijlage 3 Beleid en regelgeving BSA-keten 50<br />
Bijlage 4 De BSA-keten in detail 52<br />
Bijlage 5 Slakkenwol 58<br />
Bijlage 6 Samenvatting rapport Overtredingen en motieven<br />
in de bouw- en sloopafvalketen 61<br />
Bijlage 7 Bestaande handhavingsmogelijkheden sorteerinrichtingen 64<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
Managementsamenvatting
De LOM-projectgroep bouw- en sloopafval (verder: BSA) heeft in de tweede helft van 2004 en de<br />
eerste helft van 2005 onderzoek gedaan aan de BSA-keten. Op basis van dit onderzoek onderkent<br />
de projectgroep drie risicomomenten in de BSA-keten, dat wil zeggen momenten waarop<br />
het risico het grootst is dat wet- en regelgeving niet wordt nageleefd dan wel momenten die<br />
bepalend zijn voor de mogelijke milieu- en/of volksgezondheidseffecten van de BSA-keten. De<br />
drie risicomomenten zijn:<br />
1 Bouwen en slopen, vanwege (a) het risico voor het milieu en de volksgezondheid dat<br />
gevaarlijke stoffen in de (her te gebruiken) BSA-stroom terechtkomen en (b) het risico dat<br />
afvalscheiding aan de bron in onvoldoende mate plaatsvindt om de beleidsdoelen op het vlak<br />
van duurzaamheid (zoveel mogelijk inzet van secundaire in plaats van primaire grondstoffen)<br />
mede te bewerkstelligen.<br />
2 Sorteren, omdat de sorteerinrichtingen in de gelegenheid zijn om de BSA-stroom niet goed te<br />
sorteren of sortering achterwege te laten, waardoor (a) eventuele gevaarlijke stoffen opnieuw<br />
onvoldoende of niet uit de BSA-stroom worden verwijderd en (b) het hergebruik van BSA<br />
opnieuw wordt bemoeilijkt.<br />
3 Export, omdat (a) er onder de noemer ‘niet herbruikbaar BSA’ ook andere afvalstoffen de<br />
grens over blijken te gaan waaronder grof huishoudelijk afval en vergelijkbaar bedrijfsafval<br />
en (b) er aanwijzingen zijn dat het geëxporteerde afval in het buitenland niet wordt<br />
verwerkt, zoals gedacht en beleidsmatig gezien toegestaan, maar wordt gestort, hetgeen niet<br />
beleidsconform is.<br />
De LOM-projectgroep werkte voor risicomoment 1 en risicomoment 2 een aanpak uit op<br />
strategisch (wat willen we bereiken?), tactisch (hoe kunnen we dat bereiken?) en operationeel<br />
niveau (wie moet dan wat doen?). Voor risicomoment 3 vindt de projectgroep dat besluitvorming<br />
moet plaatsvinden over de aanbevelingen die zullen voortkomen uit het op dit specifieke<br />
risicomoment gerichte BSA-project 2004 van de VROM-Inspectie (rapport: ‘Residu over de grens’).<br />
De projectgroep beveelt het management van de VROM-Inspectie aan om deze besluitvorming<br />
en de implementatie van de aanbevelingen, vanuit de ketengedachte, in het bredere LOM-kader<br />
te plaatsen.<br />
Voor risicomoment 1 wil de projectgroep inzetten op BSA-scheiding aan de bron en op het<br />
voorafgaand aan sloop selectief verwijderen en afvoeren van in het sloopwerk aanwezige<br />
schadelijke stoffen (asbest, slakkenwol, teerhoudend dakleer, etc.). Dit vooral door: (a) het<br />
benutten van de mogelijkheden van de bouw- en/of sloopvergunning in combinatie met gericht<br />
toezicht op de naleving van die vergunning, (b) gerichte communicatie en (c) ketenhandhaving.<br />
Voor risicomoment 2 wil de projectgroep inzetten op een zo volledig mogelijke scheiding door<br />
sorteerinrichtingen, zowel wat de herbruikbare fracties betreft als ook wat de bij risicomoment<br />
1 genoemde schadelijke stoffen betreft. De projectgroep vindt hiervoor nodig: (a) gerichte<br />
handhaving van een specifieke groep van sorteerinrichtingen (die met een algemene kennisgeving<br />
voor uitvoer), (b) aangepaste wet- en regelgeving, (c) ketenhandhaving en (d) overleg met de<br />
branche over zelfreiniging.<br />
Voor de bij risicomoment 1 en 2 genoemde maatregelen (a), (b), (c) en (d) definieerde de<br />
projectgroep een actieprogramma met concrete activiteiten voor 2005 en 2006. De projectgroep<br />
heeft per actie aangegeven wie daarvoor de meest voor de hand liggende uitvoerende actor<br />
is. Tevens zijn de benodigde capaciteit en de te verwachten kosten indicatief geraamd. Om<br />
een goede implementatie van het actieprogramma te verzekeren stelt de projectgroep voor<br />
de verantwoordelijkheid hiervoor te leggen bij de VNG-vertegenwoordiger in het ALOM en<br />
de IPO-vertegenwoordiger in het ALOM in overleg met de Inspecteur-generaal van de VROM-<br />
Inspectie en bijgestaan door een implementatiemanager voor de dagelijkse coördinatie. Voor<br />
het implementeren van het actieprogramma met betrekking tot risicomoment 1, beveelt de<br />
projectgroep nadrukkelijk nauwe afstemming met het asbestproject van het LOM aan.<br />
4<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
1 Inleiding
1.1 Aanleiding, afbakening, definitie en<br />
enige kwantitatieve gegevens<br />
Aanleiding<br />
De aanleiding voor de uitvoering van dit project is het Landelijk Handhavingsprogramma<br />
2005 (LHP 2005) van het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM). Hierin is het project<br />
‘Ketenhandhaving sleutelbedrijven’ één van de vier projecten die in 2004 en de eerste helft van<br />
2005 uitgevoerd zijn.<br />
Aanvankelijk was de scope van het project vrij breed, te weten ‘Sleutelbedrijven gerelateerd<br />
aan afval’. De projectleider van de VROM-Inspectie (VI) heeft het project, na een eerste<br />
brainstormsessie in juni 2004, toegespitst op de keten bouw- en sloopafval (BSA). Dit gebeurde<br />
vooruitlopend op de vorming van de projectgroep en in nauw overleg met de opdrachtgever en<br />
ketentrekker vanuit het ALOM, de plv. Inspecteur-generaal van de VI.<br />
De keuze voor de BSA-keten is als volgt – in volgorde van belangrijkheid – gemotiveerd:<br />
• Vermeende fraude en vermeende grootschalige overtreding van de regels, onder andere naar<br />
aanleiding van onderzoek dat in opdracht van deze projectgroep door de directie Bestuurszaken<br />
van het ministerie van VROM is uitgevoerd.<br />
• Sociale aspecten, vooral de kans op normvervaging indien de overheid fraude en overtreding<br />
van de regels binnen een branche of keten ongemoeid zou laten.<br />
• Volksgezondheidsrisico’s die zich kunnen voordoen indien gevaarlijke stoffen bij sloop, zoals<br />
asbest en slakkenwol, niet (goed) selectief worden verwijderd, waardoor de BSA-stroom<br />
daarmee verontreinigd raakt.<br />
• De indruk dat ons afval massaal en niet (geheel) beleidsconform (= meer dan 50% nuttige<br />
toepassing) naar Duitsland wordt getransporteerd.<br />
• De politieke aandacht voor BSA als gevolg van de voorgaande punten.<br />
• Een economisch goed functionerende afvalmarkt, met een gelijk speelveld voor de daarop<br />
actief zijnde bedrijven, zodat ‘nette’ bedrijven daarvan geen nadeel ondervinden ten opzichte<br />
van hun concurrenten die het minder nauw nemen.<br />
• Betrokkenheid van de meeste ALOM-partners in de keten.<br />
Deze redenen heeft de projectgroep niet allemaal spijkerhard kunnen onderbouwen. Desondanks<br />
is er genoeg overgebleven: de projectgroep heeft drie aan te pakken risicomomenten in de BSAketen<br />
geïdentificeerd waarbij bovenstaande redenen een rol spelen. Rondom (1) bouwen en<br />
slopen, (2) sorteren en (3) de export van afval:<br />
• is er gelegenheid om regels te overtreden en zijn er diverse aanwijzingen (uit andere<br />
onderzoeken, literatuur en enkele in het kader van dit project verrichte veldonderzoeken) dat<br />
dit ook gebeurt; alleen de schaal waarop is niet volledig in beeld. Uitvoering van de aanpak die<br />
in dit rapport is opgenomen kan dit beeld mede aanvullen.<br />
• is er kans op normvervaging indien de genoemde gelegenheden voor overtreding niet worden<br />
afgedekt (bijvoorbeeld via aangepaste regelgeving, zoals in dit rapport bij de aanpak van het<br />
probleem wordt bepleit) en indien begane overtredingen niet worden geconstateerd noch<br />
worden bestraft.<br />
• doen zich volksgezondheidsrisico’s voor, omdat gevaarlijke stoffen bij sloop niet altijd selectief<br />
worden verwijderd. Uit onbekendheid (het radioactieve slakkenwol is een voorbeeld) of<br />
om kosten uit te sparen (zie in dit verband bijvoorbeeld de resultaten van het LOM-project<br />
Asbest).<br />
• vinden er afvaltransporten plaats naar Duitsland die niet (geheel) beleidsconform zijn (zie<br />
onder andere de resultaten van het BSA-project 2004 van de VROM-Inspectie).<br />
• is een goed functionerende afvalmarkt van belang, zodat ‘goede’ bedrijven geen concurrentienadelen<br />
ondervinden.<br />
• is de betrokkenheid van de meeste ALOM-partners gewenst, hetgeen onder andere blijkt uit<br />
de in dit rapport opgenomen aanpak en operationele acties.<br />
6<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
Afbakening<br />
In het project is gekeken naar de BSA-stroom die vrijkomt bij het bouwen en slopen van<br />
gebouwen. Voor deze afbakening is gekozen, omdat bij deze keten álle partners betrokken zijn<br />
en omdat het project zonder deze afbakening te omvangrijk zou worden voor de projectgroep om<br />
het met de gegeven capaciteit adequaat af te ronden.<br />
Deze afbakening betekent dat in het project niet expliciet aandacht is besteed aan het Bouwstoffenbesluit<br />
en BSA uit de wegenbouw. Wat betreft het Bouwstoffenbesluit is in het project wel<br />
geconstateerd, dat de huidige ophanging van dit besluit aan de Wet bodembescherming betekent,<br />
dat thans alleen de toepassers van secundaire bouwstoffen kunnen worden aangesproken<br />
op de kwaliteit daarvan en niet de leveranciers, waaronder de sorteerinrichtingen die in dit<br />
onderzoek onderwerp van studie zijn geweest. De projectgroep acht in dit verband de aanstaande<br />
fundamentele herziening van het Bouwstoffenbesluit van groot belang, met name wat de<br />
daarbij voorziene uitbreiding betreft van het normadressaat naar de leveranciers van secundaire<br />
materialen en naar de (onder)aannemers die secundaire bouwstoffen toepassen.<br />
Definitie BSA<br />
BSA staat in sectorplan 13 van het LAP. Het LAP is het Landelijk Afvalbeheerplan voor de periode<br />
2002-2012. Volgens sectorplan 13 is BSA afval dat vrijkomt bij het bouwen, renoveren en slopen<br />
van gebouwen, bouwwerken en wegen.<br />
Volgens het LAP bestaat BSA voor meer dan 90% uit enkele grote deelstromen van steenachtig<br />
materiaal, te weten: beton, (teerhoudend) asfalt en metselwerk (metselbaksteen, kalkzandsteen,<br />
betonsteen). De resterende 10% bestaat uit een groot aantal kleine deelstromen, zoals: gips en<br />
cellenbeton, bitumineus dakafval, teermastiek en dakgrind, houtafval, asbest en asbesthoudend<br />
materiaal, vlakglas en metalen. De kleine deelstromen zijn met name afkomstig van woningen<br />
en utiliteitsbouw.<br />
In de NEN 5880 (afval en afvalverwijdering, algemene termen en definities) staat de volgende<br />
definitie voor BSA: afvalstoffen bestaande uit:<br />
• bouwafval (bouwafval 4.16: afvalstoffen die vrijkomen bij het bouwen en onderhouden van<br />
gebouwen en andere bouwwerken en wegen);<br />
• renovatieafval (renovatieafval 4.41: afvalstoffen die vrijkomen bij renovatie van gebouwen en<br />
andere bouwwerken en wegen. Renovatieafval bestaat uit zowel bouw- als sloopafval);<br />
• sloopafval (sloopafval 4.48: afvalstoffen die vrijkomen bij het slopen van gebouwen en andere<br />
bouwwerken en wegen).<br />
Enige kwantitatieve gegevens over BSA<br />
Het totaal aan afval uit de bouwnijverheid was in het jaar 2003 25,4 Mton (bron: AOO). Dit<br />
totaal heeft betrekking op de bouwnijverheid inclusief de wegenbouw, de bouwmaterialenindustrie<br />
en het grof huishoudelijk afval. De hoeveelheid BSA afkomstig van enkel de woning-<br />
en utiliteitsbouw bedroeg in 2003 19,1 Mton. Hierop is dit rapport gericht. Figuur 1.1 is een<br />
schematische samenvatting van het voorgaande.<br />
Inleiding<br />
7
Figuur 1.1 BSA in stromen<br />
1.2 Doel van het onderzoek<br />
De doelen van het onderzoek zijn de volgende:<br />
• Inzicht verkrijgen in de BSA-keten en met name in de risicomomenten daarin.<br />
• Het mogelijk maken en stimuleren van het ketengericht samenwerken van de diverse<br />
betrokken bestuurs- en strafrechtelijke instanties op het vlak van de BSA-keten, teneinde de<br />
risicomomenten in deze keten aan te pakken.<br />
1.3 De onderzoeksvragen<br />
De onderzoeksvragen die leidend waren voor het onderzoek zijn de volgende:<br />
1 Hoe ziet de keten er uit?<br />
2 Welke wet- en regelgeving is van kracht en welke ontwikkelingen vinden daar plaats?<br />
3 Hoe zijn het toezicht en de handhaving nu geregeld?<br />
4 Hoe ziet het juridisch kader er uit en wat is de praktijk?<br />
5 Wat zijn redenen voor bedrijven om de regels juist wel of juist niet na te leven?<br />
6 Wat zijn de verwachte ontwikkelingen ten aanzien van de keten?<br />
7 Wat zijn de verwachte ontwikkelingen ten aanzien van de keten?<br />
8 Welke risicomomenten kunnen er op basis van voorgaande punten in de keten worden<br />
onderkend?<br />
9 Hoe kunnen de risicomomenten in de keten worden ondervangen of aangepakt op strategisch,<br />
tactisch en operationeel niveau?<br />
10 Wat is de rol van ketenhandhaving en – als er een (prominente) rol is – hoe ziet dan de<br />
interventiestrategie voor ketenhandhaving er uit?<br />
1.4 Werkwijze<br />
Dit project is uitgevoerd door een projectgroep met vertegenwoordigers van de VI, het IPO, het<br />
OM, de politie, de VNG en de Belastingdienst (zie bijlage 1). Tevens was er een agendacommissie<br />
bestaande uit leden van het IPO, de VNG, de VI, de beleidsdirectie Stoffen, Afval en Straling (SAS)<br />
van het ministerie van VROM en het LOM-Secretariaat (zie bijlage 1).<br />
De projectgroep pakte de in paragraaf 1.3 opgenomen onderzoeksvragen aan met bureaustudie<br />
in een herhalend proces: ter zake deskundige projectgroepleden werkten onderdelen van de<br />
problematiek uit, waarna het resultaat daarvan werd besproken in de projectgroep en het<br />
resultaat vervolgens werd aangepast, waarna het weer werd besproken, enzovoorts. Daarnaast<br />
verrichtten projectgroepleden enkele veldonderzoeken: met behulp van een gestructureerde<br />
8<br />
Bouw en sloop<br />
van gebouwen<br />
BSA<br />
90%<br />
10%<br />
Grote deelstromen<br />
(steenachtig)<br />
Kleine deelstromen<br />
(divers)<br />
Hergebruik NL<br />
Hergebruik<br />
Residu<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
checklist bezochten zij verschillende sloop- en bouwlocaties, om het zicht op de BSA-stroom<br />
en -keten te vergroten. Voor het kunnen beantwoorden van onderzoeksvraag 1 maakte de<br />
projectgroep voor wat de laatste schakels van de keten betreft gebruik van de resultaten van het<br />
project ‘BSA-project 2004’, dat in dezelfde periode als het onderhavige LOM-project is uitgevoerd<br />
door de VROM-Inspectie (het rapport ‘Residu over de grens’ is het resultaat van dit project). Voor<br />
het kunnen beantwoorden van onderzoeksvraag 5 deed KPMG een kort onderzoek waarin zij een<br />
aantal bedrijven interviewden 1 .<br />
1.5 Leeswijzer<br />
In hoofdstuk 2 komen de antwoorden op de onderzoeksvragen 1 tot en met 6 aan de orde.<br />
Beschreven staat: hoe de keten eruit ziet, welke wet- en regelgeving er op de keten van toepassing<br />
is en wat de ontwikkelingen daarin zijn, hoe toezicht en handhaving thans plaatsvinden en hoe<br />
het juridisch kader en de jurisprudentie eruit zien, welke redenen bedrijven geven om de regels<br />
al dan niet na te leven en welke ontwikkelingen er ten aanzien van de keten in het algemeen<br />
spelen.<br />
In hoofdstuk 3 komt het antwoord op onderzoeksvraag 7 aan de orde. Beschreven staat welke<br />
risicomomenten de projectgroep in de keten onderkent, gegeven de integrale beschrijving van<br />
de keten in hoofdstuk 2.<br />
In hoofdstuk 4 staat onderzoeksvraag 8 centraal. De gestelde doelen ten aanzien van de in<br />
hoofstuk 3 beschreven risicomomenten worden beschreven (strategisch niveau) en aangegeven<br />
wordt hoe de projectgroep denkt dat deze doelen tactisch (maatregelen en instrumenten) en<br />
operationeel (uit te voeren activiteiten) kunnen worden bereikt.<br />
In een vervolgrapport zal onderzoeksvraag 9 centraal staan. De rol van ketenhandhaving zal<br />
daarin, op basis van deze rapportage, nader worden geduid en de toe te passen interventiestrategie<br />
voor ketenhandhaving zal erin beschreven staan. Het maken van genoemd vervolgrapport maakt<br />
als actiepunt deel uit van het in hoofdstuk 4 opgenomen actieprogramma.<br />
De direct benutte literatuur is opgenomen in voetnoten bij de tekst. Relevante literatuur en<br />
stukken die niet expliciet zijn vermeld in voetnoten bij de tekst, zijn opgenomen in bijlage 2.<br />
1 Opgemerkt wordt dat de Branchevereniging Recycling Breken en Sorteren medewerking aan dit onderzoek heeft<br />
geweigerd.<br />
Inleiding<br />
9
10<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
2 De BSA-keten
2.1 Hoe ziet de keten eruit en hoe werkt de keten?<br />
In deze paragraaf staat de eerste onderzoeksvraag centraal. Beschreven staat hoe de BSA-keten<br />
eruit ziet en hoe deze keten werkt. Figuur 2.1 bevat een vereenvoudigde schematische weergave<br />
van de BSA-keten.<br />
Figuur 2.1 De BSA-keten, vereenvoudigd en schematisch weergegeven<br />
12<br />
Diverse fracties:<br />
asbest, puin, metalen,<br />
hout, restafval<br />
Slopen Bouwen<br />
Breker op locatie<br />
Productie/<br />
hergebruik<br />
Afgifte<br />
Transporteur/<br />
Inzamelaar<br />
Overslag/<br />
grove voorsortering<br />
Afvalverwerker,<br />
sorteerinrichting,<br />
puinbreker, eindverwerker<br />
Residu<br />
Diverse fracties:<br />
puin, karton,<br />
plastics, restafval<br />
Stort/AVI Export<br />
In de keten, zoals afgebeeld in figuur 2.1, is een onderscheid gemaakt tussen afval dat bij<br />
nieuwbouw (bouwen) vrijkomt en afval dat bij slopen vrijkomt (renovatie- of sloopafval; in dit<br />
rapport zal verder de term sloopafval worden gehanteerd). Dit onderscheid is aangebracht, omdat<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
de stromen die vrijkomen verschillen qua samenstelling. In sloopafval kunnen zich bijvoorbeeld<br />
asbest of andere gevaarlijke afvalstoffen bevinden, terwijl de kans daarop bij bouwafval veel<br />
minder groot is, omdat zich daarin veel minder gevaarlijke afvalstoffen bevinden.<br />
2.2 Wet- en regelgeving, toezicht en handhaving<br />
Ter beantwoording van de tweede en derde onderzoeksvraag (betreffende de van kracht zijnde<br />
regelgeving en toezicht en handhaving op dit moment) stelde de projectgroep twee uitgebreide<br />
overzichten op. Kortheidshalve wordt daarnaar op deze plaats verwezen. Het overzicht van beleid<br />
en regelgeving met betrekking tot de keten is opgenomen in bijlage 3. Bijlage 3 is nog redelijk<br />
algemeen. Bijlage 4 is een nadere toespitsing in de vorm van een uitgebreid schematisch overzicht<br />
van de schakels van de keten, waarbij de van kracht zijnde wet- en regelgeving per schakel van<br />
de keten is gespecificeerd. Daarbij is tevens aangegeven welke overtredingen denkbaar zijn,<br />
wie bevoegd gezag is, et cetera. Het schematisch overzicht van bijlage 4 wordt in de rest van dit<br />
hoofdstuk en met name in paragraaf 2.3 gevolgd.<br />
2.3 Het juridisch kader en de praktijk<br />
In deze paragraaf komt onderzoeksvraag 4 aan de orde. Per schakel van de keten wordt het<br />
juridisch kader voor toezicht en handhaving beschreven, alsmede wat de praktijk is.<br />
2.3.1 Slopen: juridisch kader<br />
Voor het slopen van bouwwerken, standplaatsen of woonwagens is een op grond van de<br />
Woningwet een vergunning nodig (regels hiervoor zijn in de Bouwverordening vastgelegd), indien<br />
er meer dan 10 m 3 sloopafval vrijkomt, of wanneer bij het slopen asbest vrijkomt. Echter, er is<br />
geen sloopvergunning vereist voor het slopen van:<br />
• Gelijmde vloerbedekking die asbest bevat.<br />
• Gelijmde vloertegels die asbest bevatten.<br />
• Geschroefde bouwmaterialen die hechtgebonden asbest bevatten (voor zover deze bouwmaterialen<br />
aan de buitenzijde zijn toegepast geldt een maximum van 35 m 2 ).<br />
De gemeente is verantwoordelijk voor het verlenen van sloopvergunningen. Tevens dient zij zorg<br />
te dragen voor het toezicht en de handhaving van de voorschiften die verbonden zijn aan deze<br />
vergunning. Ook indien er geen sloopvergunning is vereist, dient de gemeente in kennis te worden<br />
gesteld van het voornemen tot slopen door het doen van een zogenoemde sloopmelding.<br />
In de sloopvergunning kan de gemeente de verplichting opnemen om afvalstromen gescheiden<br />
te houden.<br />
In de model bouwverordening van de VNG staat dat op de sloopplaats het sloopafval tenminste<br />
gescheiden dient te worden in een fractie asbest, een fractie gevaarlijk afval en een fractie overig<br />
afval. Verder staat vermeld dat de voorschriften over het sloopafval eisen kunnen bevatten<br />
omtrent het selectief slopen. Voor asbest zijn diverse aanvullende voorschriften gesteld.<br />
Indien geen sloopvergunning vereist is noch een melding, wat het geval is als er minder<br />
dan 10 m 3 sloopafval vrijkomt, dan dienen de volgende fracties apart gehouden te worden:<br />
gevaarlijke afvalstoffen (conform hoofdstuk 17 van de EURAL 2 ), steenachtig sloopafval (exclusief<br />
gips), bitumeuze en teerhoudende dakbedekking, met PAK´s verontreinigde materialen, asfalt,<br />
dakgrind en overig afval.<br />
2 De Eural is de Europese afvalstoffenlijst. De Eural is op 8 mei 2002 in werking getreden. In de Eural benoemt de Europese<br />
Commissie afvalstoffen en bepaalt zij wanneer een afvalstof gevaarlijk is.<br />
De BSA-keten<br />
13
Opgemerkt wordt, dat het hierdoor lijkt alsof er conform de model bouwverordening van de<br />
VNG meer gescheiden moet worden indien er geen sloopvergunning vereist is dan in het<br />
geval dat wel het geval is. Dit is een inconsistentie in de model bouwverordening. Het verdient<br />
aanbeveling, vanwege duidelijkheid en proportionaliteit, dat de VNG actie onderneemt om deze<br />
inconsistentie uit de model bouwverordening te halen. Overigens hebben sommige gemeenten<br />
deze inconsequentie niet overgenomen.<br />
Op grond van artikel 18.2 Wm, lid 2 onder b, heeft de gemeente de taak om toezicht te houden<br />
op de naleving van artikel 10.37 Wm buiten inrichtingen. Tijdens sloopwerkzaamheden is de<br />
gemeente dus bevoegd om te controleren of de sloopaannemer het sloopafval daadwerkelijk<br />
afgeeft aan een erkende inzamelaar of inrichting. Op grond van dit artikel geldt het verbod<br />
op het zich ontdoen door afgifte van afvalstoffen aan niet-vergunninghouders. Het afval dient<br />
afgegeven te worden aan een erkende inzamelaar of vergunninghouder (dat wil zeggen: een<br />
inzamelaar die op de VIHB-lijst 3 staat) of beschikt over een Wm-vergunning of aan een inrichting<br />
die beschikt over een milieuvergunning op grond waarvan het betreffende afval geaccepteerd<br />
mag worden.<br />
In sommige provinciale milieuverordeningen waren verplichtingen opgenomen met betrekking<br />
tot het gescheiden houden van afvalstoffen. Sinds de wijziging van de Wet Milieubeheer van 8<br />
mei 2002 mag dit niet meer.<br />
Gecertificeerde slopers zijn verplicht te slopen volgens de Beoordelingsrichtlijn voor het procescertificaat<br />
slopen, BSC-007 van de Stichting Beheer Certificatie regeling om hun certificaat niet<br />
kwijt te raken. De certificeringsinstantie ziet hier in principe op toe.<br />
Bij de inzet van een mobiele breker op de slooplocatie zelf is het Besluit mobiel breken bouw- en<br />
sloopafval van kracht. Op grond van dit besluit mag op de slooplocatie geen van elders aangevoerd<br />
bouw- en sloopafval worden gebroken. Er mag gedurende maximaal drie maanden puin gebroken<br />
worden op een slooplocatie. Verder dient er een registratie te worden bijgehouden en dient er<br />
een weging van het te breken afval plaats te vinden. Tevens is voorgeschreven dat binnen vijf<br />
dagen na beëindiging van de activiteiten alle sporen van het mobiel puinbreken, inclusief de<br />
bijbehorende opslagfaciliteiten, verwijderd moeten zijn. De overige voorschriften hebben geen<br />
betrekking op de verwijdering van BSA. De gemeente is bevoegd voor de handhaving van dit<br />
besluit.<br />
2.3.2 Slopen: praktijk<br />
Tijdens het veldonderzoek is tijdens verschillende bezoeken aan locaties gebleken hoe divers<br />
stromen kunnen lopen en hoe moeilijk deze soms te volgen zijn.<br />
Zoals uit het bezoek aan een locatie in het zuiden van het land blijkt, wordt er in sommige<br />
gevallen gewerkt met veel onderaannemers. Dit maakt het kunnen volgen van de afvalstromen<br />
extra lastig.<br />
Bij het slopen van een gebouw is het risico aanwezig dat gevaarlijke stoffen zoals asbest, dakleer en/<br />
of lood tussen het BSA terechtkomen. Een minder bekend risico is dat zich slakkenwol tussen het<br />
BSA kan bevinden, hetgeen onder de Kernenergiewet valt. Voor meer informatie over slakkenwol<br />
wordt verwezen naar bijlage 5. Tevens is het van belang dat dakleer er tussenuit gehaald wordt,<br />
omdat dat niet meer teruggevonden wordt als het tussen de steenachtige fractie terechtkomt en<br />
via een puinbreker verwerkt wordt. Uit de in het kader van dit onderzoek uitgevoerde bezoeken<br />
3 VIHB-lijst: Registratie van Vervoerders, Inzamelaars, Handelaars en Bemiddelaars (VIHB) van afvalstoffen. Voor bedrijven<br />
die zich in Nederland bezighouden met het inzamelen, vervoeren verhandelen of bemiddelen van bedrijfsafvalstoffen<br />
of gevaarlijke afvalstoffen is vermelding op een landelijke lijst verplicht. Dit is een gevolg van het Besluit inzamelen<br />
afvalstoffen (BIA) en de Regeling vervoerders, inzamelaars, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen (RIA) die op 1 mei<br />
2004 in werking zijn getreden. De VIHB-lijst is via de NIWO-website te raadplegen.<br />
14<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
op slooplocaties blijkt, dat indien vakkundig eerst het asbest verwijderd wordt, het scheiden van<br />
de diverse stromen goed mogelijk is en in dat geval ook door gecertificeerde bedrijven gedaan<br />
wordt. In een dergelijk geval blijken hout, puin, metalen en oude materialen via verschillende<br />
kanalen afgezet te worden. Mooie oude materialen, zoals oude vloeren, dakbalken en tegels<br />
kunnen aan opkopers worden verkocht.<br />
De indruk bestaat dat in het geval van een sloop beter onderzocht wordt door het sloopbedrijf<br />
hoe de diverse stromen apart afgezet kunnen worden dan in het geval van nieuwbouw, waardoor<br />
de afzet minder geld kost en in het geval van metalen zelfs geld opbrengt. Medio november<br />
2004 bleek de oud-metalen prijs een 20 eurocent per kilo te zijn, wat relatief hoog is; enige jaren<br />
terug was de prijs slechts 5 eurocent per kilo volgens mondelinge mededeling van een tussenhandelaar.<br />
Dit betekent een verhoging met een factor 4. Tevens blijkt in een dergelijk geval, dat<br />
de diverse stromen goed te volgen zijn op papier en soms fysiek, indien het toevallig zo uitkomt<br />
dat een vrachtauto vertrekt bij de sloop op het moment van onderzoek. Echter ook is gebleken<br />
dat metalen soms helemaal niet goed gescheiden worden. Dit laatste wordt vaak veroorzaakt<br />
doordat er haast is met de klus en er in dat geval gekozen wordt voor een snelle afhandeling.<br />
Een illustratief voorbeeld hierbij is een casus in Enschede, waaruit blijkt dat een gecertificeerd<br />
asbestverwijderingsbedrijf zijn certificaat op het spel zet door een opdracht zo snel mogelijk uit<br />
te willen voeren en daarbij zelfs geen melding bij de Arbeidsinspectie doet. Navraag naar de reden<br />
daarvoor leerde, dat de opdrachtgever een dusdanig grote is dat de asbestverwijderaar deze niet<br />
als klant kwijt wil. Tevens vinden we hiervan voorbeelden in het rapport ‘Wie betaalt bepaalt’ 4 .<br />
De drijfveer om alle gesloopte materialen goed en zo goedkoop mogelijk (of met winst) af te zetten<br />
is vermoedelijk financieel van aard. Uit het onderzoek dat KPMG voor dit project deed blijkt, dat<br />
de afvoer van afval bij een sloopklus circa 10% van de offerte bedraagt. Bij een nieuwbouwproject<br />
zal dit eerder ordegrootte 1% zijn. Door alle materialen op de goedkoopste wijze, gescheiden aan<br />
te bieden kan de sloper scherp aanbieden.<br />
2.3.3 Bouwen: juridisch<br />
Voor het bouwen is een bouwvergunning vereist. Deze wordt door de gemeente verstrekt. Voor<br />
het toezicht en de handhaving tijdens de bouw is de gemeente het bevoegde gezag. Ook in<br />
de bouwvergunning kunnen eisen worden gesteld aan het scheiden van afvalstoffen. Hiertoe<br />
biedt de model bouwverordening van de VNG de volgende mogelijkheden: het bouwafval moet<br />
gescheiden worden in gevaarlijke afvalstoffen (conform hoofdstuk 17 van de EURAL), steenwol<br />
(indien > 1m 3 per bouwproject) en glaswol (indien > 1 m 3 per bouwproject) en overig afval.<br />
Tijdens de bouw is de gemeente bevoegd voor het toezicht en de handhaving op de afgifte van<br />
vrijkomend bouwafval. Het betreft immers de afgifte van afval buiten een inrichting.<br />
Ook hier geldt dat het afval afgegeven dient te worden aan een erkende inzamelaar, bewerker<br />
of verwerker. Indien het afval vervoerd wordt door een derde, moet de transporteur op de VIHB-<br />
lijst staan.<br />
2.3.4 Bouwen: praktijk<br />
De bouwer heeft in tegenstelling tot de sloper nauwelijks een drijfveer om zich goedkoop te<br />
ontdoen van zijn afval. Al het materiaal wordt door de opdrachtgever betaald en datgene wat in<br />
het afvalstadium belandt is dus al betaald.<br />
Uit de diverse bezoeken op nieuwbouwlocaties blijkt, dat daar weinig aandacht is voor het<br />
scheiden van afvalstoffen. In een aantal gevallen wordt een aantal stromen wel gescheiden,<br />
4 Drs. M.J.J. van den Anker: ‘Wie betaalt, bepaalt’. Over intermediaire organisaties, milieucriminaliteit, organisatiecriminaliteit<br />
en integriteit in het complexe milieuveld. Uitgeverij Elsevier 1999, ISBN 90 5749 386 1.<br />
De BSA-keten<br />
15
maar veelal staan er hooguit twee bakken opgesteld: één voor puin en één voor de categorie<br />
‘overig’. In een enkel geval wordt gevaarlijk afval apart gehouden. Deze stroom is niet zo groot<br />
bij nieuwbouw en bestaat dan voornamelijk uit PUR- en kitspuiten, steenwol en verfblikken.<br />
De verfblikken worden overigens vaak meegenomen door het schildersbedrijf. Navraag bij de<br />
aannemers heeft opgeleverd dat zij weinig zicht hebben op de kosten die zij maken voor de<br />
afvoer van hun afval, hetgeen bevestigt dat er bij bouwen weinig drijfveren zijn om zorgvuldig<br />
met afval om te gaan. Uit onderzoek in de regio IJmond is op dit vlak wel gebleken, dat het<br />
voorkomt dat een sorteerder/afvalverwerker in zijn offerte geen gedifferentieerd tarief aanbiedt,<br />
maar slechts één tarief, namelijk de categorie ‘ongesorteerd BSA’. Slechts indien de ontdoener,<br />
in casu het bouwbedrijf, informeert bij concurrenten, wordt er een concurrerende offerte met<br />
gedifferentieerde tarieven uitgebracht. Naar verwachting vraagt de bouwonderneming/aannemer/onderaannemer<br />
daar echter niet naar. Uit diverse mondelinge mededelingen blijkt dat<br />
tarieven, zoals geoffreerd door sorteerders/verwerkers van afval, pas aantrekkelijker worden<br />
indien een klant van plan is op te stappen of al jaren klant is. De tarieven zijn niet openbaar,<br />
zij worden niet openbaar gemaakt bij een aanvraag voor een vergunning op grond van de Wet<br />
milieubeheer (Wm-vergunning) en ze zijn bijvoorbeeld ook niet via internet op te vragen.<br />
Tevens blijkt dat sommige gemeenten precariorechten vragen, indien een aannemer of sloper<br />
meer afvalbakken wil plaatsen om en nabij de bouw- of slooplocatie. Dit bevordert het scheiden<br />
aan de bron niet. Een ander punt dat aannemers of onderaannemers ter plaatse meldden is dat<br />
zij vaak weinig ruimte ter beschikking hebben voor meer containers. Of dit echt het geval is of<br />
dat er met goede wil een mouw aan te passen is, blijft hierbij overigens de vraag. In een aantal<br />
gevallen is namelijk gebleken dat er wel meer plek beschikbaar was en er toch niet meer dan<br />
twee bakken stonden, één voor puin en één voor overig afval.<br />
Een voordeel van scheiding aan de bron is dat materialen veel schoner blijven dan in het geval<br />
zij eerst bij elkaar gegooid worden en daarna weer gescheiden moeten worden. Schonere<br />
materialen zijn beter te (her)gebruiken. Geconstateerd is dat er op de bouwplaatsen meerdere<br />
bakken stonden, maar dat deze vaak niet alleen gevuld waren met karton of plastics, maar er<br />
vaak diverse materialen door elkaar lagen.<br />
De gemeente Enschede geeft na het verlenen van de vergunning, maar voor de start van de<br />
uitvoering van de sloop- of bouwwerkzaamheden, voorlichting en dringt daarbij tevens aan<br />
op een afvalboekhouding op de bouwlocatie. Dankzij zo’n boekhouding is te volgen waar de<br />
(diverse) afvalstromen heen zijn gegaan. De gemeente Enschede is redelijk enthousiast over de<br />
behaalde resultaten. Een voordeel is dat de afvalstroom in het begin al in beeld is en daardoor<br />
beter te volgen en te handhaven is. Volgens de gemeente Enschede zijn ook de bedrijven positief,<br />
omdat zij van tevoren weten waarop zij gecontroleerd zullen worden. Een nadeel kan zijn dat de<br />
druk om te ontduiken en illegaal te gaan hiermee ook groter wordt.<br />
Het zal niet verbazen dat bepaalde afvalstoffen, indien zij zijn gescheiden, goedkoper afgezet<br />
kunnen worden dan indien ze niet gescheiden zijn. Het gaat vooral om puin, metaal, gips en<br />
hout. Indien de stroom van deze afvalstoffen voldoende groot is, zal de ontdoener – de sloper<br />
of de bouwer – zich inspannen om deze stromen te scheiden. In de praktijk blijkt dat op een<br />
slooplocatie eerder aandacht besteed wordt aan het gescheiden houden van de stromen en dat op<br />
een nieuwbouwlocatie voornamelijk puin apart gehouden wordt. Daarom wordt geconcludeerd<br />
dat het nuttig is voor het toezicht houden en de handhaving om de stromen BSA uit elkaar te<br />
halen en onderscheid te maken in afval dat vrijkomt op de bouwplaats en afval dat vrijkomt bij<br />
slopen. Deze scheiding is vervolgens doorgevoerd in de verschillende ketenschema’s.<br />
2.3.5 Overdracht door de ontdoener aan een inzamelaar,<br />
al dan niet via een transporteur<br />
De ontdoener is verplicht om aan de vervoerder (transporteur of inzamelaar) een begeleidingsbrief<br />
te verstrekken (op grond van art.10.37 Wm). De gemeente dient erop toe te zien dat deze<br />
verplichting (art. 10.39, lid 1 onder b Wm) wordt nageleefd door de ontdoener. Dikwijls worden<br />
de begeleidingsbrieven verzorgd door de inzamelaar of de ontvangende inrichting.<br />
16<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
2.3.6 Transporteur/inzamelaar: juridisch<br />
Het onderstaande heeft betrekking op vervoer binnen Nederland.<br />
De ontdoener kan een transporteur inschakelen om het afval te vervoeren naar een inrichting.<br />
In dat geval blijft het afval eigendom van de ontdoener tijdens transport. Een ontdoener kan zijn<br />
afval ook afgeven aan een inzamelaar. De inzamelaar neemt het afval reeds bij het verlaten van<br />
het terrein in eigendom over. Hierin ligt het verschil met een transporteur: een inzamelaar krijgt<br />
het afval in eigendom, een transporteur niet.<br />
De vervoerder is verplicht om een begeleidingsbrief tijdens het transport van afval voorhanden<br />
te hebben (art. 10.44 lid 1 Wm). Sinds 1 januari 2005 is de regelgeving met betrekking tot de<br />
begeleidingsbrieven veranderd. Tevens is een nieuw standaardformulier ingevoerd. De vervoerder<br />
kan beschikken over doorslagen van het transportbegeleidingsformulier ten behoeve van zijn<br />
eigen administratie.<br />
De provincie is bevoegd om toezicht te houden op deze verplichting. Doorgaans gebeurt de<br />
controle hierop tijdens afvaltransportcontroles die de politie en andere instanties organiseren,<br />
meestal in het kader van een EVOA-controle 5 . Overtredingen van artikel 10.44 Wm worden<br />
meestal strafrechtelijk afgehandeld.<br />
Bij de ingrijpende wijziging van de Wet milieubeheer is de strafbaarstelling van artikel 10.44, lid<br />
1 Wm in de Wet op de Economische Delicten, per abuis, komen te vervallen. Momenteel wordt<br />
volgens informatie van de projectgroep gewerkt aan herstel van deze omissie. In een brief van<br />
het College van Procureurs-generaal (Openbaar Ministerie) wordt aangegeven dat, gelet op de<br />
jurisprudentie, toch strafrechtelijke vervolging op grond van artikel 10.44, lid 1 Wm mogelijk<br />
is.<br />
De controle op de transportformulieren vindt zowel plaats bij provinciale afvalbedrijven die BSA<br />
in ontvangst nemen als bij de transporteurs op de weg. Met name indien de afvalmeldingsverplichtingen<br />
worden gecontroleerd, zal tevens gekeken worden naar de transportformulieren (zie<br />
verder onder verwerker).<br />
Zoals eerder aangegeven, dient een bedrijf voor het inzamelen en vervoeren van BSA vermeld te<br />
staan op de VIHB-lijst. De nadere regels zijn terug te vinden in het Besluit inzamelen afvalstoffen<br />
(BIA) en de Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen (RIA).<br />
Het toezicht hierop wordt uitgevoerd door het Ministerie van VROM (VROM-Inspectie). Op basis<br />
van artikel 10.55, vijfde lid Wm moet een vervoerder, handelaar of bemiddelaar met betrekking<br />
tot het vervoeren, handelen of bemiddelen de volgende gegevens registreren:<br />
A de naam en het adres van degene:<br />
1 van wie de afvalstoffen afkomstig zijn;<br />
2 aan wie de afvalstoffen worden afgegeven;<br />
B de gebruikelijke benaming en de hoeveelheid van de afvalstoffen (in kg).<br />
De geregistreerde gegevens worden tenminste vijf jaar bewaard. In de praktijk gebeurt dit door<br />
middel van het bewaren van de transportbegeleidingsformulieren.<br />
5 EVOA: de EEG-verordening nr. 259/93. Op 6 mei 1994 is de ‘EEG-Verordening betreffende toezicht en controle op de<br />
overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap’ van toepassing geworden. Deze verordening<br />
wordt ook wel afgekort als EVOA. De EVOA bevat regels voor het overbrengen van afvalstoffen binnen, naar en uit de<br />
Europese Gemeenschap. Afhankelijk van de soort afvalstof en de wijze van nuttig toepassen of verwijderen moet er<br />
vooraf toestemming verleend zijn voor een grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen. Deze toestemming wordt<br />
verleend door de bevoegde autoriteiten van de betrokken landen.<br />
De BSA-keten<br />
17
2.3.7 Transporteur/inzamelaar: praktijk<br />
Transport van BSA van de bouw- of slooplocatie geschiedt deels door vervoerders van de afvalverwerker<br />
en deels door vervoerders (transporteurs) die zich inlaten huren. Een tussenstap is<br />
in een aantal gevallen het opbulken op een tussenstation en daarna verder vervoeren naar de<br />
sorteerinrichting.<br />
Op een op- en overslagstation komen ook andere stromen zoals huishoudelijk afval en<br />
bedrijfsafval. Zo’n station biedt daardoor de gelegenheid om diverse afvalstromen ongewenst<br />
samen te voegen en als BSA-residu te exporteren. In hoeverre dit daadwerkelijk praktijk is zal<br />
moeten blijken uit de definitieve resultaten van het onderzoek van de VROM-Inspectie naar de<br />
BSA-stroom bij sorteerinrichtingen, makelaars, tussenpersonen en export naar het buitenland<br />
(BSA-project 2004, rapport ‘Residu over de grens’).<br />
2.3.8 Overdracht van het afval door de vervoerder aan een afvalinrichting<br />
De vervoerder dient de begeleidingsbrief af te geven aan de afvalinrichting waar hij het afval<br />
naar toe brengt (art. 10.44, lid 2 Wm). De ontvangende inrichting voert doorgaans een papieren en<br />
fysieke acceptatiecontrole uit. Daarna kan het afval binnen de inrichting gelost worden en vindt<br />
de feitelijke overdracht aan de ontvangende inrichting plaats.<br />
2.3.9 Afvalinrichting<br />
De bedrijven waar het BSA naar toe wordt gebracht, vallen meestal onder het bevoegd gezag van de<br />
provincie waarin zij gelegen zijn. Uitzonderingen daarop zijn gemeentelijke inrichtingen met een<br />
opslagcapaciteit kleiner dan 50 m 3 en uiteraard inrichtingen die in het buitenland zijn gevestigd.<br />
Met ingang van 28 april 2005 heeft een wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit<br />
plaatsgevonden en vallen inrichtingen met een opslagcapaciteit kleiner dan 1.000 m 3 onder het<br />
bevoegd gezag van de gemeente. Uit het onderzoek van KPMG blijkt dat de bedrijven verwachten<br />
dat zij door deze wijziging met minder ervaren inspecteurs te maken gaan krijgen.<br />
BSA wordt meestal naar sorteerinrichtingen of puinbrekers afgevoerd. De ontvangende inrichting<br />
voert doorgaans een papieren en een visuele acceptatiecontrole uit wanneer de vervoerder het<br />
afval aanlevert bij de poort/weegbrug. Daarna kan het afval binnen de inrichting gelost worden.<br />
Ontvangende inrichtingen zullen hun acceptatie uitvoeren conform hun aanvraag of de in de<br />
Wm-vergunning opgenomen voorschriften. Dit kan conform het gestelde in de Nota Verwerking<br />
Verantwoord plaatsvinden, waarbij provincies gemotiveerd mogen afwijken. Indien gevaarlijke<br />
afvalstoffen geaccepteerd worden dient niet alleen de acceptatie en verwerking conform de Nota<br />
Verwerking Verantwoord plaats te vinden, maar dient het bedrijf tevens te beschikken over een<br />
administratieve organisatie en interne controle (AO/IC). Het AV-beleid (acceptatie en verwerkingsbeleid)<br />
zal naast een papieren en visuele acceptatie ook bemonsteringen bevatten.<br />
In de provinciale milieuvergunningen voor afvalinrichtingen zitten onder andere voorschriften<br />
met betrekking tot de ontvangst/acceptatie, de overslag en opslag alsmede de verdere verwerking<br />
van het afval. Al deze vergunningvoorschriften en andere wettelijke regels waarvoor de provincie<br />
bevoegd gezag is, worden door de provincie gecontroleerd. Zo is de provincie tevens bevoegd voor<br />
het toezicht op de meldingen die verricht moeten worden aan het LMA, het Landelijk Meldpunt<br />
Afvalstoffen 6 .<br />
6 Sinds 1 januari 2005 is het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen in werking getreden. Hiermee<br />
is een nieuw meldingssysteem ingevoerd. Het nieuwe systeem geldt zowel voor bedrijfsafval als voor gevaarlijk afval.<br />
Het besluit stelt regels aan onder andere de ontvangst en afgiftemelding, het gebruik van een afvalstroomnummer en de<br />
begeleidingsbrief. Eén en ander betekent dat er sinds 1 januari 2005 één loket bestaat waaraan gemeld moet worden.<br />
18<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
Bedrijven die meer dan 1000 m 3 BSA in ontvangst nemen (vóór 28 april 2005 meer dan 50 m 3 )<br />
moeten in principe al het afval dat zij in ontvangst nemen maandelijks melden aan het LMA.<br />
Uitgezonderd zijn afvalstoffen die op de oranje of rode lijst van de EVOA staan en uit het<br />
buitenland worden aangevoerd én afvalstoffen afkomstig van particulieren. Nieuw is dat de<br />
bedrijven sinds 1 januari 2005 ook maandelijks moeten melden waar de producten (secundaire<br />
afvalstoffen) die de afvalketen verlaten naar toe gaan.<br />
Voor alle duidelijkheid: ten aanzien van het melden is er geen rol meer weggelegd voor de<br />
provinciale milieuverordening (PMV). De regels voor het melden zijn terug te vinden in de Wm,<br />
het Besluit melden bedrijfsafval en gevaarlijk afval en de Regeling melden bedrijfsafval en<br />
gevaarlijk afval.<br />
2.3.10 Afvalinrichting: sorteerder<br />
Transport naar het buitenland: juridisch<br />
Uit de sortering van BSA, grof huishoudelijk afval en bedrijfsafval ontstaat een reststroom,<br />
residu genaamd. Dit residu wordt op grote schaal geëxporteerd naar Duitsland om daar nuttig te<br />
worden toegepast. Aangezien dit residu een ´niet-genoemde afvalstof´ is in de EVOA, moet er een<br />
kennisgeving gedaan worden in het kader van deze verordening voor de overbrenging van deze<br />
afvalstoffen, waarna alle betrokken autoriteiten in moeten stemmen met de overbrenging.<br />
Indien een ontdoener het BSA naar een bedrijf in het buitenland afvoert, is het regime van<br />
de EVOA van toepassing. Het toezicht hierop wordt verzorgd door het Ministerie van VROM<br />
(VROM-Inspectie) en haar partners (douane, KLPD, marechaussee en de Inspectie voor Verkeer<br />
en Waterstaat).<br />
De afvalinrichting vraagt een beschikking aan voor afvalstoffen die onder de oranje/rode lijst van<br />
de EVOA vallen bij SenterNovem (voorheen bij het IMA). Voor groene lijst afvalstoffen geldt een<br />
houderschapsverklaring. In deze houderschapsverklaring (art.11 EVOA) staan de gegevens over<br />
afzender, bestemming, samenstelling, wijze van eindverwerking et cetera vermeld.<br />
In het merendeel van de gevallen is residu na sortering van BSA/bedrijfsafval een gemengde<br />
afvalstof. Conform de oranjelijst procedure van de EVOA moet in dat geval bij het transport een<br />
kopie van de EVOA kennisgeving aanwezig zijn.<br />
De VI voert transportcontroles uit om de samenstelling en de gegevens van de documenten<br />
te controleren. Zij onderzoekt daarbij of de documenten overeenkomen met de aangetroffen<br />
situatie. Tevens zal de eindverwerker een poortcontrole verrichten om te controleren of de lading<br />
voldoet aan de opgegeven soort lading.<br />
Als het BSA, of eigenlijk dus de restfractie BSA, naar een inrichting in het buitenland wordt<br />
afgevoerd, is er binnen Nederland geen instantie meer bevoegd om toezicht te houden op de<br />
verdere verwijderingsketen. Het bevoegd gezag in het buitenland houdt dan toezicht. Gedacht<br />
vanuit ketenhandhaving ligt samenwerking met de buitenlandse partners voor de hand. Binnen<br />
de VROM-Inspectie zijn diverse initiatieven genomen die gericht zijn op het verbeteren van de<br />
Europese samenwerking tussen de bevoegde instanties op het gebied van de handhaving van de<br />
EVOA en het Verdrag van Bazel 7 op uitvoeringsniveau. Voorbeelden zijn het TFS-project (TFS staat<br />
voor Transfrontier Shipment of Waste) en het overleg dat tussen de VROM-Inspectie en enkele<br />
Duitse deelstaten is gestart.<br />
7 Dit is het verdrag inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de<br />
verwijdering ervan. De Europese Unie (toen nog EG) heeft dit Verdrag samen met 34 andere landen getekend in 1989. Het<br />
verdrag biedt partijen de mogelijkheid om invoer van afval te verbieden. Ten aanzien van het vervoer van afvalstoffen<br />
voorziet het Verdrag in een wereldwijd milieubeschermend controlesysteem.<br />
De BSA-keten<br />
19
Transport naar het buitenland: praktijk<br />
Onderstaande informatie is voornamelijk ontleend aan de voorlopige resultaten van het BSAonderzoek<br />
2004 van de VROM-Inspectie (rapport ‘Residu over de grens’).<br />
Hoewel in de volksmond gesproken wordt over ‘de export van BSA’, is er in de praktijk sprake van<br />
het exporteren van de restfractie BSA na sortering. Deze restfractie lijkt qua samenstelling veelal<br />
op bedrijfsafval of grof huishoudelijk afval na sortering.<br />
Voor het exporteren van afval geldt de EVOA-regelgeving. Dat wil zeggen dat bedrijven,<br />
afhankelijk van bestemming en type afvalstof, een kennisgeving moeten doen voor elke export<br />
in het kader van de EVOA. Vervolgens ontvangen zij een beschikking waarin op grond van de<br />
door hen gedane kennisgeving vaste percentages vermeld staan waaraan de samenstelling van<br />
de vracht afvalstoffen bij overbrenging moet voldoen. Dit betekent dat voor de gehele looptijd<br />
van de beschikking elk transport aan deze percentages moet voldoen. Het meeste BSA valt onder<br />
de oranjelijst en gaat met beschikking naar Duitsland voor het oogmerk van nuttige toepassing.<br />
Dit biedt mogelijkheden voor samenwerking met de Duitse deelstaten.<br />
Uit handhavinggegevens van de EVOA blijkt dat relatief vaak niet voldaan wordt aan de in de<br />
kennisgeving opgegeven samenstelling. Dit heeft qua handhaving geleid tot een voornemen<br />
tot intrekking van de kennisgeving. Bij hercontrole door de Duitse autoriteiten zou vervolgens<br />
wel aan de EVOA-beschikking worden voldaan. Daarom is de beschikking uiteindelijk niet<br />
ingetrokken. Tevens is al eerder geconstateerd dat de percentages die opgegeven worden in<br />
de kennisgevingen niet kloppen met de werkelijke percentages. Een probleem hierbij is dat de<br />
beschrijving van het sorteerproces in de kennisgeving afgestemd zou moeten worden met de<br />
beschrijving van het sorteerproces in de vigerende Wet milieubeheervergunning. Nu worden<br />
beschikkingen afgegeven waarbij de sorteerprocessen niet overeenkomen met de beschrijving<br />
in de Wm-vergunning. Uitgebreide bestudering van recente jurisprudentie van het Europese Hof<br />
en de EVOA heeft opgeleverd dat het niet mogelijk blijkt om het sorteerproces te koppelen aan<br />
de overbrenging. Het moment van overbrenging begint na het sorteerproces en daarmee kan het<br />
eerdere sorteerproces dus geen grond voor afwijzing zijn. Bij het maken van dit rapport kreeg de<br />
projectgroep in het eindstadium informatie dat een bedrijf dat geen percentages op wilde geven<br />
voor de overbrenging gelijk heeft gekregen van de Raad van State. De projectgroep heeft deze<br />
informatie niet meer kunnen checken, maar indien juist zou dit betekenen dat het nog moeilijker<br />
wordt om op de samenstelling te handhaven.<br />
Bij controle van transporten bij een afvalverwerker met een sorteerinrichting wordt relatief vaak<br />
geconstateerd dat er sprake is van het overtreden van de EVOA-kennisgeving, omdat niet wordt<br />
voldaan aan de opgegeven samenstelling. Tevens is geconstateerd dat bedrijven gebruik maken<br />
van elkaars vergunning, terwijl dit niet is toegestaan. Dit is een overtreding die wel ‘sluikhandel’<br />
wordt genoemd.<br />
Een ander risico is dat monostromen worden bijgemengd. Niet al het materiaal wordt gesorteerd,<br />
wat in strijd is met de EVOA-beschikking. Een probleem hierbij is dat het veelal niet in strijd met<br />
de Wm-vergunning is. In oudere vergunningen staat voorgeschreven dat het afval gesorteerd<br />
moet worden in zeven fracties. In nieuwe vergunningen staat deze verplichting niet meer<br />
opgenomen. Hierin wordt aangesloten bij het LAP en uitgegaan van de minimumverwerkingsstandaard<br />
en daarmee wordt niet meer voorgeschreven in hoeveel fracties het afval gescheiden<br />
moet worden.<br />
Enkele overige constateringen en voorkomende overtredingen uit het BSA-project 2004 van de<br />
VROM-Inspectie (rapport ‘Residu over de grens’) zijn de volgende:<br />
• Afval komt van andere locaties dan de locaties op het kennisgevingformulier; dit zijn<br />
overtredingen in het kader van de EVOA.<br />
• De samenstelling komt niet overeen met de beschikking.<br />
• Er wordt niet voldaan aan de drie dagen melding: drie dagen van tevoren dient gemeld te<br />
worden welk transport via welke route plaats gaat vinden. Doordat deze meldingen niet<br />
gedaan worden is het niet goed mogelijk om te handhaven.<br />
20<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
• Juiste route wordt niet gevolgd: bij de kennisgeving wordt vermeld via welke route de<br />
overbrenging plaats zal vinden: dit betekent dat geen goede controle plaats kan vinden op de<br />
uitvoer: ondemijning van het systeem.<br />
• Bedrijfsafval wordt weggemengd tussen BSA.<br />
• Sluikhandel.<br />
• Intrekken van de drie dagen melding, nadat wel gereden, maar niet gecontroleerd is.<br />
2.3.11 Overdrachtsmomenten<br />
Overdracht van ontstane afvalstoffen door een afvalinrichting aan een andere afvalinrichting<br />
Indien delen van het verwerkingsproces door verschillende bedrijven worden uitgevoerd, ligt de<br />
bevoegdheid voor het toezicht als hiervoor is beschreven. De mogelijkheid bestaat dat de keten<br />
over meerdere provincies (en landen) wordt verspreid. Hierdoor zijn vele bevoegde gezagen<br />
binnen een werkelijke keten mogelijk, wat ketentoezicht kan compliceren.<br />
Overdracht van ontstane bouwstoffen en andere producten<br />
door een afvalinrichting aan werken<br />
De producten die uit de verwerking van BSA ontstaan zijn bestemd om te worden ingezet als<br />
secundaire grondstof. Veel eindproducten zullen als bouwstof in werken worden ingezet. Voor het<br />
toezicht op de kwaliteit van bouwstoffen die in werken worden ingezet, is in de meeste gevallen<br />
de gemeente het bevoegd gezag. De provincie is bevoegd in die gevallen waarin het een werk<br />
betreft dat in een provinciale inrichting is gelegen. Vanaf 1 januari 2005 moeten afvalinrichtingen<br />
aan het LMA melden welke producten zij hebben afgevoerd naar werken.<br />
Overdracht van niet-herbruikbaar BSA aan een stortplaats<br />
Bij de sortering en verwerking van BSA zal een residu overblijven dat niet kan worden hergebruikt.<br />
Dit residu is bestemd om gestort te worden. Het toezicht op het stortverbod voor herbruikbaar<br />
BSA is in principe in handen van de provincie waarin de stortplaats is gelegen. Echter, het<br />
aanvoeren van niet-herbruikbaar BSA is aan allerlei certificeringsregels gebonden. Hierdoor kan<br />
de stortplaats er in beginsel vanuit gaan dat, indien een partij BSA onder het merkteken voor nietherbruikbaar<br />
BSA wordt aangevoerd, dit ook zo is. De van toepassing zijnde regels zijn terug te<br />
vinden in het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa), de Regeling niet-herbruikbaar en<br />
niet-verbrandbaar bouw- en sloopafval en de Regeling merkteken niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar<br />
bouw- en sloopafval. De twee laatstgenoemde regelingen zijn overigens overbodig geworden en<br />
ook niet langer meer uitvoerbaar, vanwege de (hierna beschreven) huidige praktijk. Het plan is<br />
om het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen te wijzigen, in casu artikel 5 en 6 te<br />
schrappen. Daardoor vervalt de rechtsbasis voor de twee laatstgenoemde regelingen en daarmee<br />
de regelingen zelf.<br />
De huidige praktijk is dat stortplaatsen, met gebruikmaking van artikel 4 van het Bssa, een<br />
ontheffing van het stortverbod van het Bssa aanvragen bij de provincie en dat de provincie deze<br />
ontheffing verleent, nadat de provincie hiervoor bij het ministerie van VROM een verklaring<br />
van geen bedenking heeft aangevraagd en het ministerie deze verklaring heeft afgegeven. Een<br />
andere ontwikkeling in de praktijk is dat een substantieel gedeelte voor nuttige toepassing naar<br />
Duitsland wordt geëxporteerd en dus niet bij een Nederlandse stortplaats terecht zal komen. Tot<br />
slot zijn er in de praktijk geen, als bedoeld in de Regeling merkteken, geaccrediteerde inspectieinstellingen<br />
of certificerende instellingen meer.<br />
De BSA-keten<br />
21
2.3.12 AVI’s: definitieve verwijdering<br />
Een deel van het BSA wordt afgevoerd naar een eindverwerker in Nederland. Het niet-brandbare<br />
deel wordt gestort op een stortplaats; het brandbare deel wordt afgevoerd naar de afvalverbrandingsinstallaties<br />
(AVI´s). Ongeveer 10% van het aangeboden BSA is brandbaar 8 .<br />
Een groot deel van de brandbare fractie van BSA bestaat voornamelijk uit hout. Hout bestaat uit<br />
A-hout (onbehandeld), B-hout (geverfd, verlijmd hout) of CC-hout (chemisch verduurzaamd hout<br />
of CCA-hout (gewolmaniseerd hout). A-hout en B-hout kunnen hergebruikt worden. Met name<br />
A-hout kan ingezet worden bij de spaanplaatindustrie waardoor geen nieuw hout ingezet hoeft<br />
te worden. A- en B-hout worden ook vaak afgevoerd ter verbranding, voor het merendeel zijn dit<br />
AVI’s of E-centrales in binnen- of buitenland. Verbranding in een energiecentrale valt onder het<br />
begrip nuttige toepassing, verbranding in een AVI valt hier niet onder. De minimumstandaard<br />
voor onbehandeld (A-hout), geverfd, gelakt en verlijmd hout (B-hout) is nuttige toepassing.<br />
Voor CC-hout en gewolmaniseerd CCA-hout is de minimumstandaard storten. Verwerking in de<br />
vorm van producthergebruik, materiaalhergebruik en andere vormen van nuttige toepassing of<br />
verwijderen door verbranden waarbij diffuse verspreiding van de in het hout aanwezige metalen<br />
optreedt, is niet toegestaan.<br />
Verbranding van CC- en CCA-hout in een AVI of E-centrale is ongewenst in verband met de<br />
daardoor optredende diffuse verspreiding van metalen in de asresten. Indirecte verbranding<br />
in een E-centrale in de vorm van een voorgeschakelde vergasser is wel toegestaan, onder<br />
voorwaarde dat de daarbij vrijkomende reststoffen worden gestort.<br />
Het niveau van verwerking dat in de minimumstandaard is vastgelegd komt overeen met de<br />
gangbare wijze van verwerking in het buitenland.<br />
Een risico in deze schakel is de vermenging van CC- en CCA-hout met andere soorten te<br />
verbranden hout.<br />
2.4 Redenen voor het al dan niet naleven<br />
van de wet- en regelgeving<br />
In deze paragraaf wordt kort ingegaan op de vijfde onderzoeksvraag, naar de naleving van<br />
de wet- en regelgeving die op de BSA-keten van toepassing is en de redenen van bedrijven om<br />
deze wet- en regelgeving juist wel of juist niet na te leven.<br />
KPMG deed een onderzoek in opdracht van de projectgroep. KPMG interviewde onder meer vier<br />
individuele bedrijven en een vertegenwoordiger van een brancheorganisatie. De samenvatting<br />
van het onderzoeksrapport is opgenomen in bijlage 6.<br />
Uit het onderzoek van KPMG blijkt dat er geen signalen zijn die erop duiden dat er in de BSAsector<br />
relatief meer overtredingen plaatsvinden dan in andere sectoren. Dat er bij de overheid<br />
desondanks een beeld bestaat dat bedrijven in de BSA-sector de regels op grote schaal overtreden,<br />
kan samenhangen met het feit dat menigeen de in de afgelopen jaren sterk gestegen export van<br />
BSA naar Duitsland als illegaal percipieert, terwijl deze export onder voorwaarden legaal is. Een<br />
eenmaal ontstaan beeld is in de regel echter lastig uit te wissen.<br />
Hoewel het beeld van een branche die de regels massaal overtreedt volgens KPMG nuancering<br />
behoeft, vinden er natuurlijk wel overtredingen plaats. De belangrijkste moedwillige overtredingen<br />
in de BSA-sector lijken op basis van het onderzoek de volgende:<br />
8 PriceWaterhouseCoopers, De beschrijving van de Nederlandse Afvalmarkt, een beknopt overzicht van de ontwikkelingen<br />
22<br />
op de Nederlandse afvalmarkt anno 2004, pag. 3, nr. 106.<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
• Het bij de export vervoeren van teveel materiaal dat gaat worden gestort en van lading die niet<br />
overeenkomt met de papieren of waarvoor de vereiste papieren ontbreken.<br />
• Het niet sorteren conform de voor het betreffende sorteerbedrijf geldende eisen uit de Wmvergunning.<br />
Moedwillige overtredingen bij de export van BSA<br />
Indien bedrijven de regels moedwillig overtreden bij het exporteren van BSA, dan lijkt dit op basis<br />
van het onderzoek te wijten aan de economische voordelen die de betreffende bedrijven daarmee<br />
kunnen behalen in combinatie met de relatief lage controlekans, de relatief lage detectiekans en<br />
de relatief lage sanctiekans. We gaan hieronder nader in op deze aspecten.<br />
De economische voordelen van een overtreding kunnen relatief hoog zijn, met name bij het<br />
exporteren van afval dat in het buitenland grotendeels wordt gestort of verbrandt. De verschillende<br />
storttarieven in Nederland en Duitsland, alsmede in enkele landen in voormalig Oost-Europa,<br />
spelen hierbij een belangrijke rol. Het grootste voordeel kan worden behaald indien in Nederland<br />
te storten afval voor 100% wordt geëxporteerd en gestort. In Nederland kost het storten circa<br />
€ 125 per ton afval tegenover circa € 50 in Duitsland. Voor het behalen van dit voordeel moet een<br />
bedrijf echter nogal wat doen: het bedrijf moet het afval zonder een vergunning of met een valse<br />
vergunning exporteren, maar ook een Duitse verwerker zo ver krijgen dat deze het materiaal wil<br />
storten. Bovendien is het voordeel in de praktijk volgens KPMG lager dan de op het eerste gezicht<br />
haalbare € 75 per ton, ordegrootte € 25 per ton afval.<br />
De controlekans is relatief laag. Ingeschat wordt dat er per jaar circa 1.000 controles plaatsvinden<br />
op 70.000 à 90.000 afvaltransporten naar het buitenland. Van deze 1.000 controles betreft het<br />
grootste deel ook nog eens de meer algemene transportregelgeving (rij- en rusttijden, asdruk en<br />
overbelading). Specifieke controle wordt bemoeilijkt door enkele factoren: diverse bedrijven zijn<br />
gevestigd in de nabijheid van de grens, bedrijven hebben op basis van de transportvergunning<br />
enkele dagen de tijd om het afval te vervoeren en een chauffeur is niet verplicht om een<br />
document bij zich te hebben over de exact vergunde samenstelling van de vracht. De inspecteur<br />
dient dit (per fax) op te vragen.<br />
De detectiekans is relatief laag: overtredingen zijn lastig vast te stellen. Bij transporten zal<br />
de vracht veelal moeten worden gesorteerd om te kunnen bepalen of er sprake is van een<br />
overtreding.<br />
De sanctiekans is relatief laag. De kans op het krijgen van een zwaarwegende sanctie, zoals het<br />
verliezen van de uitvoerbeschikking, is door de geïnterviewden aangemerkt als zeer gering.<br />
Tegenover dit alles staat dat de geïnterviewden de sanctie-ernst, in het geval er op een gegeven<br />
moment daadwerkelijk tot sanctionering wordt overgegaan, als hoog ervaren. Met name<br />
omdat er naast bestuurlijke ook relatief vaak strafrechtelijke stappen worden ondernomen.<br />
Bedrijven vrezen verder vooral een eventuele publicatie van (vermeende) misstappen, omdat dit<br />
gemakkelijk kan leiden tot imagoschade en maatschappelijke onrust.<br />
Moedwillige overtredingen bij het sorteren van BSA<br />
Sorteerbedrijven worden geacht te sorteren conform hun Wm-vergunning. De VROM-Inspectie<br />
heeft geconstateerd dat sorteerbedrijven niet altijd goed sorteren en sortering soms zelfs<br />
achterwege laten. Naast de hiervoor bij export genoemde redenen, spelen daarbij de volgende<br />
oorzaken een rol:<br />
• Sorteerders mogen sorteren hoe zij dat willen, zolang de gesorteerde stromen maar voldoen<br />
aan de hieraan gestelde eisen, waaronder de eisen in de Wm-vergunning. Sorteerders hoeven<br />
dus geen gebruik te maken van de sorteerinstallatie, zolang zij kunnen aantonen dat zij met<br />
een andere manier van sorteren aan de eisen voldoen. Dit compliceert overheidscontroles.<br />
De BSA-keten<br />
23
• In een aantal gevallen is het voordeliger om direct te exporteren.<br />
• De controlekans is gering vanwege onder andere de lage politieke prioriteit en de beperkte<br />
handhavingscapaciteit bij de provincies.<br />
Niet moedwillige overtredingen<br />
De geïnterviewden hebben aangegeven dat er naast moedwillige overtredingen ook een<br />
aantal overtredingen is die bedrijven niet moedwillig begaan. Het betreft vooral het feit dat de<br />
samenstelling van de lading niet altijd overeenkomt met de bijbehorende papieren. Een probleem<br />
dat doorgaans ontstaat doordat de papieren worden opgesteld voorafgaand aan het bouw- of<br />
sloopproces en dit proces in de praktijk vaak anders verloopt dan vooraf kon worden voorzien.<br />
Naast het onderzoek van KPMG, bevatten de resultaten van het BSA-onderzoek 2004 van de<br />
VROM-Inspectie, (rapport ‘Residu over de grens’), aanknopingspunten voor het beantwoorden<br />
van de vijfde onderzoeksvraag. De belangrijkste signalen van bedrijven voor wat de BSA-keten<br />
betreft zijn de volgende:<br />
• ‘De export van het BSA-residu is te wijten aan het stortverbod en de Wbm in Nederland. De<br />
Nederlandse overheid verkoopt het feit dat er minder gestort wordt in Nederland als een<br />
succesverhaal. Zij kijken echter niet verder dan hun neus lang is. Het heeft niet geleid tot een<br />
hogere mate van hergebruik van afvalstoffen, maar tot een vergrote export van afval naar<br />
Duitsland’.<br />
• ‘Doordat de afvalverwerkende bedrijven in Duitsland hun residu mogen storten, zijn hun<br />
verwerkingskosten lager. De Nederlandse bedrijven kunnen hier niet tegen concurreren’.<br />
• ‘We hebben op zich geen moeite met de wettelijke regels, maar die moeten binnen Europa<br />
gelijk zijn’.<br />
• ‘De Duitse scheidingsinstallaties zijn in principe niet beter dan de Nederlandse<br />
scheidingsinstallaties. Echter doordat in Duitsland veel geld wordt verdiend aan het<br />
verwerken van dit afval, is er meer ruimte voor innovatie, hetgeen leidt tot het ontwikkelen<br />
van hoogwaardigere scheidingstechnieken aldaar’.<br />
• ‘Een deel van het afval wordt wel degelijk in Duitsland gestort’.<br />
• ‘Toepassingen van dit afval op een stortplaats (toepassing als steunlaag) wordt in Duitsland<br />
gezien als een vorm van nuttige toepassing’.<br />
Conclusie<br />
Bedrijven in de BSA-sector lijken de regels niet structureel meer of minder te overtreden dan<br />
bedrijven in andere sectoren. Voorkomende overtredingen van wet- en regelgeving lijken vooral<br />
betrekking te hebben op de export van BSA naar het buitenland (te veel materiaal dat gaat worden<br />
gestort, vereiste papieren ontbreken of komen niet overeen met de lading) en op het niet sorteren<br />
door sorteerinrichtingen conform de eisen in de geldende Wm-vergunning. In hoeverre het hier<br />
overigens gaat om daadwerkelijke (zware) overtredingen lijkt voor discussie vatbaar en kent<br />
nuances, getuige bijvoorbeeld het feit dat de toepassing van BSA als steunlaag op stortplaatsen<br />
in Duitsland wordt gezien als een vorm van nuttige toepassing en niet als storten.<br />
Indien bedrijven moedwillig overtredingen begaan, dan lijken deze terug te voeren op het willen<br />
behalen van economische voordelen in combinatie met de relatief lage controlekans, de relatief<br />
lage detectiekans en de relatief lage sanctiekans.<br />
Een reden voor bedrijven in de BSA-sector om de regels te willen naleven, is vooral de als hoog<br />
ervaren sanctie-ernst, indien de overheid daadwerkelijk een sanctie oplegt. De combinatie van<br />
bestuurlijke en strafrechtelijke stappen ervaren bedrijven als zwaar. Verder vrezen bedrijven het<br />
openbaar worden van (vermeende) misstappen, vanwege de imagoschade en de maatschappelijke<br />
onrust die dit met zich meebrengt.<br />
24<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
2.5 Verwachte ontwikkelingen ten aanzien van de BSA-keten<br />
In deze paragraaf komt de zesde onderzoeksvraag aan de orde. Aangegeven wordt wat de<br />
belangrijkste verwachte ontwikkelingen zijn ten aanzien van de BSA-keten in het algemeen. De<br />
ontwikkelingen zijn gedestilleerd uit een sessie met medewerkers van de VROM-Inspectie en<br />
SenterNovem in een zogenoemde group decision room (GDR-sessie).<br />
Uit de sessie die op 14 april 2005 plaatsvond zijn diverse soorten toekomstverwachtingen<br />
te onderscheiden. Dit zijn met name demografische effecten, maatschappelijke effecten en<br />
economische effecten. Tevens kwamen sterk de effecten van de Europese markt naar voren. De<br />
resultaten van de GDR-sessie zijn onderschreven door de projectgroep.<br />
De volgende ontwikkelingen vonden de deelnemers aan de sessie het belangrijkst:<br />
• Verplaatsing verwijdering BSA naar nieuwe lidstaten.<br />
• Steeds meer BSA zal onder het afvalregime vandaan gehaald worden onder het mom van<br />
vermindering van de toezichtslasten.<br />
• Aantal woningen neemt toe door verdunning van het aantal bewoners.<br />
• Samenstelling BSA verandert in de toekomst. Meer beton en minder baksteentoepassingen<br />
(verhoudingsgewijs). Samenstelling materialen wordt complexer. Door meer mogelijkheden<br />
voor nuttige toepassingen wordt de samenstelling steeds meer ‘vervuild’.<br />
• Door het aantrekken van de economie zal er veel meer BSA ontstaan. Er zal meer gebouwd en<br />
meer gesloopt worden, waardoor meer afval vrijkomt.<br />
• Er ontstaat een steeds grotere markt voor het verbranden van hoog calorisch afval.<br />
• De sortering zal zich steeds meer gaan richten op de behoefte van de energiemarkt.<br />
Naast de bovenstaande ontwikkelingen kwam nog het belang naar voren van een gelijk Europees<br />
speelveld (level playing field). Ook is gewezen op het effect van de vele transportbewegingen op<br />
de luchtemissies en de Europese luchtnormering.<br />
2.6 Conclusies ketenbeschrijving<br />
In de paragrafen 2.1 tot en met 2.6 is de BSA-keten integraal beschreven aan de hand van<br />
de verschillende onderzoeksvragen. Dit betreft de onderzoeksvragen 1 tot en met 6. In deze<br />
paragraaf worden de belangrijkste conclusies van de projectgroep ten aanzien van de beschreven<br />
BSA-keten puntsgewijs samengevat. Deze paragraaf vormt daarmee de opmaat voor het volgende<br />
hoofdstuk.<br />
• Het toezicht op de sloopvergunning is ten aanzien van de scheiding van BSA een knelpunt.<br />
• Het is gebleken dat het nuttig is om de stromen BSA uit elkaar te halen en onderscheid te<br />
maken in afval dat vrijkomt op de bouwplaats en afval dat vrijkomt bij slopen, omdat de<br />
stromen die vrijkomen verschillen van samenstelling en in omvang. In sloopafval kunnen<br />
zich bijvoorbeeld asbest of andere gevaarlijke afvalstoffen bevinden; bij bouwafval bestaat veel<br />
minder kans op gevaarlijke afvalstoffen.<br />
• Melden voordat de daadwerkelijke sloop begint gebeurt zelden, waardoor het toezicht en de<br />
controle bemoeilijkt worden.<br />
• Vaak wordt gewerkt met diverse onderaannemers: dit maakt inzichtelijkheid over<br />
verantwoordelijkheid voor toezichthouders minder en dus lastiger.<br />
• Het blijkt dat de omvang van de sloop van invloed kan zijn op de scheiding van het afval in<br />
meer dan één fractie. Hoe groter de sloop des te eerder er een betere scheiding kan worden<br />
bewerkstelligd.<br />
• Indien vakkundig eerst het asbest wordt verwijderd, is het scheiden van diverse stromen<br />
vervolgens goed mogelijk. In een dergelijk geval blijken hout, puin, metalen en oude materialen<br />
via verschillende kanalen afgezet te worden.<br />
• Het blijkt dat indien geen goede asbestinventarisatie plaatsvindt, de afvalverwerker, in casu de<br />
puinbreker, moeite heeft met het herkennen van de verontreiniging met asbest. Hierdoor kan<br />
toch weer contaminatie van puin met asbest optreden.<br />
• In veel gevallen worden op bouwlocaties alle stromen, behalve puin, bij elkaar in één container<br />
gegooid.<br />
De BSA-keten<br />
25
• Er bestaan goede gemeentelijke ervaringen met het in de bouwvergunningen opnemen dat<br />
afval gescheiden dient te worden en dat een afvalboekhouding of een kopie daarvan op de<br />
bouwlocatie aanwezig dient te zijn. Het blijkt dan eenvoudiger voor een bouwinspecteur<br />
om te controleren of de (onder)aannemer zijn werk uitvoert conform de bouwvergunning.<br />
De terugkoppeling van informatie binnen de gemeente tussen de bouwinspecteur en zijn<br />
milieucollega’s vergt aandacht.<br />
• In sommige gemeenten worden precariorechten gevraagd, indien de aannemer of sloper om<br />
en nabij de bouw- of slooplocatie (meer) bakken wil plaatsen, hetgeen de scheiding belemmert.<br />
Soms is ook een ontheffing van de APV vereist wat een drempel kan zijn voor het plaatsen van<br />
(meer) bakken.<br />
• Het blijkt dat op de bouwplaatsen, ook indien er meer bakken geplaatst waren, deze vaak niet<br />
alleen gevuld waren met enkel karton of plastics, maar dat er vaak weer diverse materialen bij<br />
elkaar lagen. De discipline op de bouwlocatie lijkt verbeterd te moeten worden.<br />
• De EVOA-beschikking blijkt niet goed op de vigerende Wm-vergunning af te stemmen te zijn<br />
ten aanzien van het sorteerproces dat doorlopen wordt en dat door de bedrijven gemeld wordt<br />
bij de kennisgeving.<br />
• Het LAP bevat geen minimumstandaard waar rekening mee moet worden gehouden bij<br />
Wm-vergunningverlening. Als gevolg daarvan kan, afhankelijk van de Wm-vergunning, op<br />
allerhande niveaus worden gesorteerd, hetgeen doorwerkt in de wijze waarop te exporteren<br />
residuen zijn samengesteld. Verder sluiten de vergunningen Wet milieubeheer niet naadloos<br />
aan op de kennisgevingen, hetgeen kan leiden tot ongewenste situaties en wat een goede<br />
ketenhandhaving in de weg staat.<br />
• Als gevolg van uitspraken van de Raad van State lijkt de beleidssturing steeds moeilijker<br />
te worden en komt het zwaartepunt bij de handhaving te liggen. De investeringen in<br />
hoogwaardige scheidingstechnieken lopen gevaar door bedrijven die (legitiem) op een lager<br />
niveau scheiden. Dit heeft gevolgen voor de rechtsgelijkheid en de concurrentiepositie van<br />
bedrijven. Doordat er op een lager niveau gescheiden wordt, loopt de systematiek van de<br />
Ladder van Lansink gevaar.<br />
• De controlekans, de pakkans, de detectiekans en de sanctiekans zijn niet groot bij EVOAovertredingen.<br />
• Er zijn de nodige afwijkingen dan wel overtredingen vastgesteld. Van de inhoudelijke<br />
gecontroleerde (daadwerkelijke gesorteerde) transporten met residu blijkt dat het grootste<br />
deel van deze transporten niet aan de samenstellingseisen voldoet.<br />
• Een deel van de geëxporteerde restfractie na sortering, waarvan wordt aangenomen dat deze<br />
wordt verwerkt in Duitsland, wordt vermoedelijk gestort.<br />
26<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
3 Risicomomenten<br />
in de BSA-keten
In dit hoofdstuk staat onderzoeksvraag 7 centraal. Dit hoofdstuk bevat derhalve een korte<br />
beschrijving van de risicomomenten in de BSA-keten die de projectgroep onderkent.<br />
Uit hoofdstuk 2 blijkt dat er verschillende problemen zijn met betrekking tot de BSA-keten. In<br />
paragraaf 2.6 zijn de belangrijkste conclusies van de projectgroep op dit punt samengevat. Omdat<br />
niet alle problemen direct in één keer zullen kunnen worden aangepakt, heeft de projectgroep<br />
een afweging gemaakt met betrekking tot de thans belangrijkste risicomomenten in de BSAketen,<br />
dat wil zeggen momenten waarop het risico het grootst is dat wet- en regelgeving<br />
niet wordt nageleefd dan wel momenten die bepalend zijn voor de mogelijke milieu- en/of<br />
volksgezondheidseffecten van de BSA-keten. De projectgroep onderkent op grond van het<br />
uitgevoerde project drie risicomomenten. Ze worden hierna in aparte paragrafen beschreven.<br />
3.1 Risicomoment 1 – slopen en bouwen<br />
Het eerste risicomoment bevindt zich direct aan het begin van de keten, daar waar een gebouw<br />
wordt gesloopt of gebouwd.<br />
Het begin van de keten is om twee verschillende redenen een risicomoment:<br />
1 In de eerste plaats is afvalscheiding aan de bron uit het oogpunt van milieu- en volksgezondheidsrisico’s<br />
van belang. Gevaarlijke stoffen in een te slopen gebouw die niet selectief<br />
worden verwijderd kunnen, indien zij aldus in de BSA-stroom terechtkomen, verderop in de<br />
keten milieu- en/of volksgezondheidsrisico’s veroorzaken. Gedacht kan worden aan onder<br />
andere de volgende gevaarlijke stoffen waarmee de BSA-stroom verontreinigd kan zijn: asbest,<br />
teerhoudend dakleer, radioactief slakkenwol en PAK uit schoorstenen. Uit het ketenonderzoek<br />
(hoofdstuk 2) is gebleken dat het selectief verwijderen van gevaarlijke stoffen voordat de sloop<br />
van een gebouw begint voor verbetering vatbaar is.<br />
2 In de tweede plaats is afvalscheiding aan de bron uit duurzaamheidsoogpunt van belang.<br />
Afvalscheiding aan de bron bevordert het hergebruik van BSA, waardoor er minder beroep<br />
behoeft te worden gedaan op primaire grondstoffen. Dit is een belangrijk uitgangspunt van het<br />
beleid. Uit het ketenonderzoek (hoofdstuk 2) is gebleken dat afvalscheiding aan de bron voor<br />
verbetering vatbaar is.<br />
3.2 Risicomoment 2 – sorteren<br />
Het tweede risicomoment bevindt zich halverwege de keten, daar waar de BSA-stroom voor<br />
sortering terechtkomt bij sorteerinrichtingen.<br />
Het sorteermoment is een risicomoment, omdat de sorteerinrichtingen in de gelegenheid zijn<br />
om de BSA-stroom niet goed (dat wil zeggen zo optimaal mogelijk) te sorteren of sortering zelfs<br />
achterwege te laten.<br />
Bij niet goed of niet sorteren worden eventuele verontreinigingen van de BSA-stroom met<br />
gevaarlijke stoffen (asbest, teerhoudend dakleer, radioactief slakkenwol, PAK) opnieuw<br />
onvoldoende of niet uit de BSA-stroom verwijderd, waardoor deze verontreinigingen zich<br />
wederom verder in de keten kunnen begeven. De uit de verontreinigde BSA-stroom gesorteerde<br />
puinfractie bereikt bijvoorbeeld verontreinigd en wel de (vaste) puinbreker; van deze puinbreker<br />
afkomstige secundaire bouwstoffen kunnen daardoor vervolgens ook verontreinigd zijn wat<br />
milieu- en volksgezondheidsrisico’s kan opleveren.<br />
BSA niet goed of niet sorteren bemoeilijkt bovendien het hergebruik van BSA, welk hergebruik<br />
zoals gezegd uit duurzaamheidsoogpunt een belangrijk beleidsuitgangspunt is (minder beroep<br />
op primaire grondstoffen).<br />
28<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
3.3 Risicomoment 3 – export<br />
Het derde risicomoment bevindt zich aan het einde van de keten en betreft de export van BSAresidu<br />
over de grens naar Duitsland of verder.<br />
Bedoelde export is een risicomoment, omdat er onder de noemer ‘niet herbruikbaar BSA’<br />
ook andere afvalstoffen de grens over blijken te gaan waaronder grof huishoudelijk afval en<br />
vergelijkbaar bedrijfsafval.<br />
Een ander punt dat de export tot een risicomoment maakt, is dat er aanwijzingen zijn dat<br />
het BSA-residu in het buitenland niet wordt verwerkt, zoals gedacht en beleidsmatig gezien<br />
toegestaan, maar wordt gestort. Export ten behoeve van stort is niet beleidsconform.<br />
Tot besluit van dit hoofdstuk bevat figuur 3.1 de eerder in dit rapport opgenomen schematische<br />
weergave van de keten, met daarin aangegeven de drie risicomomenten.<br />
Risicomomenten in de BSA-keten<br />
29
Figuur 3.1 Schematische weergave van de keten, inclusief risicomomenten ( )<br />
30<br />
Diverse fracties:<br />
asbest, puin, metalen,<br />
hout, restafval<br />
Slopen Bouwen<br />
Breker op locatie<br />
Productie/<br />
hergebruik<br />
Afgifte<br />
Transporteur/<br />
Inzamelaar<br />
Overslag/<br />
grove voorsortering<br />
Afvalverwerker,<br />
sorteerinrichting,<br />
puinbreker, eindverwerker<br />
Residu<br />
Diverse fracties:<br />
puin, karton,<br />
plastics, restafval<br />
Stort/AVI Export<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
4 Aanpak<br />
risicomomenten<br />
BSA-keten
In dit hoofdstuk staat onderzoeksvraag 8 centraal: hoe kunnen de risicomomenten in de keten<br />
(zoals beschreven in hoofdstuk 3) worden ondervangen of aangepakt op strategisch, tactisch en<br />
operationeel niveau? De aanpak voor risicomoment 1 is opgenomen in paragraaf 4.1. De aanpak<br />
van risicomoment 2 treft u aan in paragraaf 4.2.<br />
De aanpak voor het derde risicomoment – de export – is niet uitgewerkt in dit rapport/hoofdstuk.<br />
De reden hiervoor is als volgt. In dit rapport is reeds op verschillende plaatsen gewezen op het<br />
BSA-onderzoek 2004 van de VROM-Inspectie (rapport ‘Residu over de grens’). De projectgroep<br />
heeft geconstateerd dat er zowel in het onderhavige project, als ook in het BSA-project 2004,<br />
diverse knelpunten naar voren zijn gekomen met betrekking tot de export van (residuen van)<br />
BSA. Aangezien de export van BSA-residu in het BSA-project 2004 explicieter en specifieker is<br />
onderzocht, terwijl deze export van het onderhavige project slechts een onderdeel was, is de<br />
projectgroep van mening dat de trekkersrol voor wat de aanpak betreft van de knelpunten die<br />
de export van BSA-residu omgeven ligt bij het BSA-project 2004 en niet bij het onderhavige<br />
LOM-project. De projectgroep beveelt het management van de VROM-Inspectie aan om de<br />
besluitvorming over en de implementatie van de aanbevelingen uit het BSA-project 2004, vanuit<br />
de ketengedachte, te plaatsen in het bredere LOM-kader. De projectgroep van het onderhavige<br />
project beveelt op het punt van de export van (residuen van) BSA in ieder geval aan, om<br />
in samenwerking met de bevoegde Duitse instanties te controleren of bij de ontvangende<br />
inrichtingen in Duitsland het overgebrachte afval conform de kennisgeving wordt verwerkt. In<br />
het kader van het in hoofdstuk 2 genoemde TFS traject heeft de VROM-Inspectie hiertoe overigens<br />
al initiatieven genomen. Daarnaast is er overleg tussen de VROM-Inspectie en enkele Duitse<br />
deelstaten gestart. Naar aanleiding van dit project is ten aanzien van het derde risicomoment<br />
tot slot gekeken naar de mogelijkheid om de EVOA-beschikking te koppelen aan het daaraan<br />
voorafgaande regiem van de Wm-vergunning, maar geconcludeerd is dat deze koppeling niet<br />
mogelijk is.<br />
4.1 Aanpak risicomoment 1 – slopen en bouwen<br />
Strategie 1 Wat bereiken?<br />
Het uit duurzaamheidsoogpunt verkleinen van het beslag op primaire grondstoffen, door via<br />
BSA-scheiding aan de bron (bouw- of sloopmoment) het gebruik van secundaire grondstoffen<br />
beter mogelijk te maken of problemen bij de toepassing ervan door ongewenste vervuiling<br />
te voorkomen. Achterliggende gedachte is dat (extra) sorteeractiviteiten, scheiding en opslag<br />
verderop in de keten worden voorkomen: BSA-stromen die zich lenen voor hergebruik zijn bij<br />
scheiding aan de bron direct beschikbaar als secundaire grondstof.<br />
Tactieken voor strategie 1 – Hoe te bereiken wat we willen bereiken? 9<br />
Voor BSA-scheiding aan de bron is er thans, voor wat niet-gevaarlijke afvalstoffen betreft , weinig<br />
geregeld wat afdwingbaar is. Terugvallen op bestaande regelgeving is derhalve onvoldoende<br />
om de aangegeven strategie te bereiken. De projectgroep denkt dat een combinatie van de<br />
onderstaande tactieken, enerzijds dwingend en anderzijds stimulerend van aard, kan leiden tot<br />
BSA-scheiding aan de bron teneinde het gebruik van secundaire grondstoffen te stimuleren.<br />
Tactiek 1.1 Dwing scheiding af door het benutten van de vergunningmogelijkheden<br />
Uit het ketenonderzoek blijkt onder meer dat het bevoegd gezag bij het afgeven van bouw- en<br />
sloopvergunningen doorgaans weinig aandacht besteedt aan afvalscheiding bij bouw of sloop.<br />
Voor scheiding aan de bron is dit een gemiste kans.<br />
9 Opgemerkt wordt dat de Staatssecretaris van VROM de ontwikkeling en inwerkingtreding van een AMvB Slopen heeft<br />
aangekondigd. De strategieën en tactieken voor het eerste risicomoment kunnen daardoor, op termijn, wellicht moeten<br />
worden herijkt of in een bepaalde richting worden bijgestuurd.<br />
32<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
De eerste tactiek om scheiding aan de bron te bewerkstelligen is dan ook dat het bevoegd gezag<br />
de mogelijkheden van de vergunning benut en in de vergunning voorwaarden stelt aan het<br />
scheiden van het afval dat bij de bouw of de sloop vrijkomt. Dit heeft als bijkomend voordeel<br />
dat de mogelijkheden voor handhaving worden vergroot. Bovendien kan het innovatie uitlokken<br />
(bijvoorbeeld containers met verschillende compartimenten). Naast opname in de vergunning<br />
van het principe ‘gij zult scheiden’, is het volgens de projectgroep raadzaam om in de vergunning<br />
ook het bijhouden van een afvalboekhouding voor te schrijven. Het bijhouden van een<br />
afvalboekhouding kan het ‘afvalbewustzijn’ van zowel bedrijven als individuele medewerkers op<br />
de bouw- of slooplocatie vergroten. Tevens is de afvoer van de verschillende afvalstromen aan<br />
de hand van de boekhouding achteraf herleidbaar. De gemeente Enschede heeft ervaring met<br />
het bovenstaande en is over de resultaten ervan redelijk positief, evenals de bedrijven die vooraf<br />
weten waar zij aan toe zijn en waarop zij zullen worden gecontroleerd.<br />
Tactiek 1.2 Stimuleer scheiding door het verlagen van de drempels<br />
Uit het ketenonderzoek blijkt dat er enkele belangrijke drempels zijn voor scheiding aan de bron.<br />
Sommige gemeenten heffen precariorechten, indien er (meer) afvalcontainers om en nabij een<br />
bouw- of slooplocatie worden geplaatst. Maar vooral de discipline van de mensen op de bouw-<br />
of slooplocatie lijkt van doorslaggevend belang te zijn. Om scheiding aan de bron te stimuleren<br />
dienen de aangegeven drempels waarop scheiding thans stuit te worden verlaagd.<br />
Operationele acties voor tactiek 1.1 en 1.2 – Wie moet wat doen?<br />
Actie 1.1.1 Pilotproject ‘vergunningen’ opzetten, uitvoeren en evalueren ➜ VNG<br />
Onder tactiek 1.1 is aangegeven dat de vergunning mogelijkheden biedt om bij bouwen of slopen<br />
een zekere afvalscheiding af te dwingen, evenals het bijhouden van een afvalboekhouding. Deze<br />
mogelijkheden worden thans niet algemeen benut door de bevoegde overheden. Dit lijkt te<br />
maken te hebben met onbekendheid met de vergunningmogelijkheden en met aarzeling over<br />
de te behalen resultaten. Daarom is voor tactiek 1.1 de volgende actie voor de VNG gedefinieerd:<br />
het opzetten en uitvoeren van een pilotproject waarin een aantal daarvoor gemotiveerde<br />
gemeenten op gestructureerde wijze ervaring zullen opdoen met (a) het in de vergunning<br />
opnemen van (gedetailleerde) voorwaarden aan het scheiden van het afval dat bij de bouw<br />
of de sloop vrijkomt, (b) het in de vergunning opnemen van de verplichting tot het bijhouden<br />
van een afvalboekhouding (in een ‘Bouwlogboek’) en (c) het controleren en handhaven van de<br />
aldus afgegeven vergunning. Bekeken wordt in hoeverre een koppeling met de (in ontwikkeling<br />
zijnde) VROM-vergunning mogelijk is. De resultaten van het pilotproject zullen worden gemonitord<br />
en geëvalueerd. De monitoringsresultaten kunnen na afloop aangeven dat er succes is<br />
geboekt dan wel dat het succes tegenvalt. In het geval van succes kan het pilotproject vervolgens<br />
worden opgeschaald; bij tegenvallend succes kunnen de redenen daarvoor worden nagegaan en<br />
kan een nieuw pilotproject worden opgestart (als dat zinvol is) of kan worden besloten dat het<br />
benutten van de vergunningmogelijkheden bij nader inzien toch niet brengt wat we er thans van<br />
verwachten.<br />
Actie 1.2.1 Onderzoek naar het verhogen van de scheidingsdiscipline<br />
op de bouw- of slooplocatie ➜ VNG i.s.m. de branche<br />
Onder tactiek 1.2 zijn enkele drempels aangegeven voor afvalscheiding op de bouw- of<br />
slooplocatie. Van zeer groot belang is de discipline van de bedrijven en hun medewerkers op<br />
de bouw- of slooplocatie die de scheiding aan de bron de facto dienen uit te voeren. Onbekend<br />
is thans welke factoren de scheidingsdiscipline van bedrijven en hun medewerkers op een<br />
bouw- of slooplocatie met name bepalen, zodat we ook niet goed weten wat de belangrijkste<br />
aangrijpingspunten zijn om de scheidingsdiscipline op de locatie te vergroten. Daarom is voor<br />
tactiek 1.2 de volgende actie voor de VNG in samenwerking met de branche gedefinieerd: het<br />
opzetten en uitvoeren van een onderzoek naar de factoren die de scheidingsdiscipline van<br />
bedrijven en hun medewerkers op de bouw- of slooplocatie met name bepalen en het doen van<br />
aanbevelingen voor het in de gewenste richting (scheiding aan de bron) beïnvloeden van deze<br />
factoren.<br />
Aanpak risicomomenten BSA-keten<br />
33
Actie 1.2.3 Het verzoeken van gemeenten om geen precariorechten<br />
te heffen bij (meer) afvalcontainers ➜ VNG<br />
Om het ten behoeve van afvalscheiding plaatsen van meer containers om en nabij een sloop-<br />
of bouwlocatie niet te ontmoedigen, is de volgende actie voor de VNG gedefinieerd: gemeenten<br />
aanschrijven met het verzoek geen precariorechten te heffen indien een bedrijf om en nabij<br />
een bouw- of slooplocatie ten behoeve van afvalscheiding meer afvalcontainers wil plaatsen.<br />
Het aanschrijven wordt ondersteund doordat de VNG aan deze kwestie ook in het huisorgaan<br />
aandacht zal besteden.<br />
Strategie 2 Wat bereiken?<br />
Het uit milieu- en volksgezondheidsoogpunt voorkomen dat BSA verontreinigd raakt met<br />
schadelijke stoffen (zoals bijvoorbeeld asbest, slakkenwol, teerhoudend dakleer, PAK van<br />
schoorstenen, niet lege kitspuiten en verfblikken) door – in geval van sloop – selectief te slopen<br />
en afvalscheiding aan de bron.<br />
Tactieken voor strategie 2 – Hoe te bereiken wat we willen bereiken?<br />
Voor het bereiken van strategie 2 in het geval van bouwlocaties, wordt verwezen naar de<br />
tactieken en acties die hiervoor, bij strategie 1, zijn aangegeven. Met de aangegeven tactieken kan<br />
ook het op bouwplaatsen gescheiden houden van schadelijke stoffen, zoals niet lege kitspuiten<br />
en verfblikken, volgens de projectgroep worden gestimuleerd/bereikt.<br />
De tactieken die hieronder voor het bereiken van strategie 2 aan de orde komen, hebben gezien het<br />
voorgaande betrekking op slooplocaties. De projectgroep acht de kans op het verontreinigd raken<br />
van de BSA-stroom met schadelijke stoffen vooral op slooplocaties hoog. De onderstaande tactieken<br />
vormen een samenhangend geheel van heldere regels op gemeentelijk niveau die de gemeente<br />
gericht controleert en handhaaft, ondersteund door communicatie en ketenhandhaving.<br />
Tactiek 2.1 Het benutten van de mogelijkheden van de (model) Bouwverordening door gemeenten<br />
Door bij het slopen van gebouwen te eisen dat schadelijke stoffen selectief worden verwijderd en<br />
aldus vooraf worden gescheiden van de later vrijkomende BSA-stroom, kan worden voorkomen<br />
dat schadelijke stoffen schonere materialen, die kunnen worden benut als secundaire grondstof,<br />
tot ver in de keten verontreinigen.<br />
Het voorafgaand aan sloop inventariseren en vervolgens selectief verwijderen van asbest<br />
is bijvoorbeeld expliciet geregeld en kent een eigen wettelijk kader (zie resultaten LOMinterventiestrategie<br />
Asbest). Voor andere schadelijke stoffen waarmee je de BSA-stroom niet wilt<br />
belasten, zoals bijvoorbeeld teerhoudend dakleer, is dit minder expliciet het geval. Echter, de<br />
(model) Bouwverordening biedt de mogelijkheid aan gemeenten om selectieve verwijdering en<br />
scheiding van schadelijke stoffen uit sloopwerken te regelen in de sloopvergunning. Gemeenten<br />
kunnen dit ook goed beargumenteren, want als schadelijke stoffen niet voorafgaand aan de sloop<br />
worden verwijderd en terechtkomen in de BSA-stroom, dan kunnen deze verontreinigingen<br />
daaruit vrijwel niet meer verwijderd worden!<br />
Tactiek 2.1 samengevat: om verontreiniging van de BSA-stroom met schadelijke stoffen te<br />
voorkomen, wordt bij sloopwerken op grond van de Bouwverordening in de sloopvergunning<br />
voorgeschreven dat deze stoffen, voorafgaand aan het slopen, selectief worden verwijderd en<br />
gescheiden worden afgevoerd.<br />
Tactiek 2.2 (Prioriteit voor) gericht toezicht en eenduidige sancties bij niet naleven<br />
Selectieve verwijdering van schadelijke stoffen voorschrijven in de sloopvergunning (tactiek 2.1)<br />
is het begin. Daarna is (prioriteit voor) gericht toezicht op de naleving van de sloopvergunningen<br />
nodig door gemeenten en politie in combinatie met eenduidige sancties indien bedrijven de<br />
afgegeven sloopvergunning niet naleven. Voor dit laatste is een eenduidige strafvorderingslijst<br />
van het Functioneel Parket van het OM nodig.<br />
34<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
Tactiek 2.3 Gerichte communicatie<br />
Ter ondersteuning van de voorgaande tactieken 2.1 en 2.2 is gerichte communicatie, als<br />
ondersteunend instrument, volgens de projectgroep noodzakelijk. Deze communicatie kent twee<br />
verschillende doelgroepen en boodschappen:<br />
• Communicatie met opdrachtgevers van sloopwerken. Het slopen van een gebouw is één van<br />
de vele stappen in een nieuwbouw- of renovatieproces. Vaak proberen opdrachtgevers kosten<br />
te besparen op het slopen, omdat zij het beschikbare geld liever besteden aan de nieuwbouw<br />
of renovatie zelf. De eenvoudigste manier om kosten te besparen is het stellen van niet al te<br />
veel eisen aan de sloop. De zorg voor een adequate omgang met in het sloopwerk aanwezige<br />
schadelijke stoffen leggen opdrachtgevers veelal bij de aannemer van het sloopwerk. Via<br />
communicatie met opdrachtgevers van sloopwerken, waaronder projectontwikkelaars en<br />
woningcorporaties, kan worden overgebracht dat (a) het niet selectief verwijderen van<br />
schadelijke stoffen voorafgaand aan de sloop problemen oplevert en (b) opdrachtgevers van<br />
sloopwerken hiervoor medeverantwoordelijkheid dragen en deze medeverantwoordelijkheid<br />
inhoud kunnen geven door het stellen van kwaliteitseisen aan de sloop waarvoor zij opdracht<br />
geven.<br />
• Communicatie met de sloopbranche c.q. -bedrijven. Door met de sloopbranche te communiceren<br />
over tactiek 2.1 en tactiek 2.2 kan deze branche alert worden gemaakt op het feit dat gemeenten<br />
de sloopvergunningen en het toezicht daarop meer gaan richten op het vooraf selectief<br />
verwijderen uit sloopwerken van bepaalde schadelijke stoffen. Deze communicatie kan een<br />
positief effect hebben op het gedrag dat je wilt bewerkstelligen (preventieve handhaving).<br />
In de projectgroep is het idee van een kliklijn geopperd om zicht te krijgen op bedrijven die de<br />
regels overtreden. Dit idee wordt meegepakt bij de uitwerking van tactiek 2.3.<br />
Tactiek 2.4 Ketenhandhaving<br />
De bij sloop vrijkomende materiaalstromen worden afgevoerd, rechtstreeks of via een<br />
sorteerbedrijf, naar een (eind)verwerker. Aan de hand van afleverbonnen kan op de slooplocatie<br />
worden gecontroleerd of dit op de juiste wijze (Euralcodes, VIHB, et cetera) en naar een vergunde<br />
(sorteer)inrichting, welke de genoemde Euralcodes mag accepteren, heeft plaatsgevonden.<br />
Meestal is de provincie bevoegd gezag voor deze (sorteer)inrichtingen, alhoewel met de recente<br />
wijziging van het IVB gemeenten in meer gevallen dan voorheen bevoegd gezag zijn. Bij<br />
controles van de (sorteer)inrichtingen kan aan de hand van dezelfde afleverbonnen worden<br />
nagegaan of de aangevoerde materialen (met unieke Euralcodes) apart zijn aangevoerd,<br />
apart zijn gehouden en weer apart zijn afgevoerd. Daarnaast kan bij sorteerinrichtingen ook<br />
aan de hand van aangevoerde partijen (on)gesorteerd BSA worden gecontroleerd, of er nog<br />
(bepaalde) schadelijke materialen in het afval aanwezig zijn. Indien deze materialen bij een<br />
controle worden aangetroffen, kan terug in de keten – bij de ontdoener of leverancier van het<br />
afval – worden nagegaan of deze op de voorgeschreven wijze en met een sloopvergunning heeft<br />
gesloopt. Indien er bij een sorteerinrichting of een puinbreker schadelijke materialen worden<br />
aangetroffen in het (uitgesorteerde) BSA (puin), zoals dakleer, dakgrind, gipshoudend materiaal,<br />
asbest, et cetera), dan is er sprake van een overtreding, omdat de inrichting op grond van zijn<br />
acceptatiereglement (BRL 2506) visueel geen van de genoemde materialen in zijn puin mag<br />
accepteren.<br />
Tactiek 2.4 komt gezien het voorgaande neer op ketenhandhaving (toezicht houden op de<br />
keten voorwaarts en weer terug). Hierbij zullen verschillende partijen moeten samenwerken<br />
en concrete informatie moeten uitwisselen willen zij deze ketenhandhaving succesvol kunnen<br />
realiseren. Dit zijn in ieder geval de VROM-Inspectie, de gemeenten, de provincies en eventueel<br />
de certificerende instellingen (vanwege BRL 2506).<br />
Operationele acties voor tactiek 2.1, 2.2, 2.3 en 2.4 – Wie moet wat doen?<br />
Actie 2.1.1 Factsheets maken over de bij sloop selectief te verwijderen schadelijke stoffen ➜<br />
VROM/SenterNovem i.s.m. de VNG en de branche<br />
Op dit moment bestaat er een globaal beeld van de schadelijke stoffen die voor selectieve<br />
verwijdering voorafgaand aan sloop in aanmerking komen. De projectgroep vindt dat dit beeld<br />
Aanpak risicomomenten BSA-keten<br />
35
moet worden aangescherpt. Daarom formuleert de projectgroep de volgende actie: VROM/<br />
SenterNovem bepaalt in samenwerking met de VNG en de branche om welke schadelijke<br />
stoffen het in beginsel gaat en verzamelt vervolgens informatie over deze stoffen zodat de<br />
sloopvergunningen (en daaraan voorafgaand zonodig de (model) Bouwverordening) in het<br />
vervolg adequaat kunnen worden verleend.<br />
De verzamelde informatie wordt vastgelegd in een factsheet. Zo’n factsheet bevat het wettelijk<br />
kader (de vergunning dient hierop aan te sluiten), de ontwikkelingen (bijvoorbeeld nieuwe<br />
verwerkingstechnieken) en de (mogelijke) gevolgen voor het milieu en de volksgezondheid<br />
indien de betreffende stof niet selectief wordt verwijderd maar terechtkomt in de BSA-stroom.<br />
Voor de te maken factsheets wordt aansluiting gezocht bij de bestaande factsheets BRL-S 007.<br />
De schadelijke stoffen die de projectgroep in ieder geval van belang acht zijn (asbest is vanwege<br />
de reeds getroffen wettelijke regelingen niet opgenomen): (teerhoudend) dakleer en dakgrind,<br />
bitumen, teerhoudende niet waterdoorlatende lagen in funderingen, gipshoudend materiaal,<br />
slakkenwol, dikke verflagen/composiet en PAK’s (polycyclische aromatische koolwaterstoffen)<br />
van schoorstenen.<br />
Actie 2.1.2 (= actie 1.1.1) Pilotproject ‘vergunningen’ opzetten, uitvoeren en evalueren ➜ VNG<br />
Actie 1.1.1 is het door de VNG opzetten, uitvoeren en evalueren van een pilotproject. In ditzelfde<br />
project neemt de VNG de in de vergunning vast te leggen eis mee dat bij het slopen van gebouwen<br />
schadelijke stoffen vooraf worden geïnventariseerd en selectief worden verwijderd (dit is actie<br />
2.1.2). De bij actie 1.1.1 genoemde afvalboekhouding dient eveneens betrekking te hebben op<br />
de verwijderde en afgevoerde schadelijke stoffen. Voor een verdere beschrijving van deze actie<br />
wordt verwezen naar de tekst bij actie 1.1.1. Wat betreft de inventarisatie nog het volgende. De<br />
inventarisatie van schadelijke stoffen, analoog aan een asbestinventarisatie, moet maximale<br />
zekerheid geven over aard, plaats en hoeveelheid van de in het sloopwerk aanwezige stoffen.<br />
Indien dat praktisch niet mogelijk is – het gebouw is in gebruik ten tijde van de inventarisatie<br />
– moet (=bindende voorwaarde) voorafgaand aan het slopen dit aanvullend onderzocht worden.<br />
Om die reden moet de Bouwverordening bindende instructies bevatten over de verplichte inventarisatie,<br />
voorbeelden op welke wijze gesloopt moet worden en de wijze van administratie.<br />
Actie 2.2.1 Model-instructie maken voor toezicht sloopvergunning ➜ VNG<br />
(Prioriteit voor) gericht toezicht door gemeenten en politie komt volgens de projectgroep<br />
niet vanzelf tot stand. Om dit te stimuleren en faciliteren acht de projectgroep de volgende<br />
voorwaardenscheppende VNG-actie noodzakelijk: het maken van een model-instructie<br />
voor gericht toezicht op de naleving van de sloopvergunning en de uitvoering van de<br />
sloopwerkzaamheden 10 .<br />
Actie 2.2.2 Opstellen eenduidige strafvorderingslijst ➜ Functioneel Parket<br />
Om geconstateerde overtredingen op een eenduidige manier te kunnen bestraffen is een<br />
eenduidige strafvorderingslijst vereist.<br />
Actie 2.3.1 Opstellen communicatieplan ➜ VNG i.o.m. VROM<br />
Voor de ondersteunende communicatie met opdrachtgevers van sloopwerken enerzijds en de<br />
sloopbranche c.q. -bedrijven anderzijds stelt de VNG in overleg met VROM een uitvoeringsgereed<br />
communicatieplan op. In het communicatieplan is opgenomen welke boodschappen met welke<br />
doelgroepen op welke wijze worden gewisseld en wie wanneer bij de uitvoering betrokken is. Bij<br />
het opstellen van het communicatieplan wordt de mogelijkheid van het opzetten van een kliklijn<br />
betrokken.<br />
10 De Vereniging BWT Nederland maakt een landelijk toezichtprotocol nieuwbouw (gereed eind 2005). In aansluiting daarop<br />
zou ook een toezichtprotocol sloop kunnen worden ontwikkeld. Overigens is de gemeente Enschede met een dergelijk<br />
protocol vrij ver gevorderd. Dit protocol zou kunnen worden benut.<br />
36<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
Actie 2.4.1 Opstellen interventiestrategie voor ketenhandhaving ➜<br />
Provincies/IPO, VNG, VROM-Inspectie en zonodig eventuele anderen<br />
Om de onder tactiek 2.4 op hoofdlijnen uiteengezette manier van ketenhandhaving te<br />
operationaliseren, acht de projectgroep de volgende actie nodig: de provincies/het IPO, de VNG<br />
en de VROM-Inspectie stellen een uitvoeringsgerede interventiestrategie voor ketenhandhaving<br />
op. Zij volgen daarbij het in LOM-verband opgestelde format voor een interventiestrategie voor<br />
ketenhandhaving (de zogenoemde ‘model-interventiestrategie ketenhandhaving’).<br />
Met actie 2.4.1 is deze paragraaf over het eerste risicomoment gereed. Deze paragraaf over het<br />
eerste risicomoment is samengevat in tabel 4.1.<br />
Tabel 4.1 Samenvatting paragraaf 4.1, aanpak eerste risicomoment bouwen en slopen<br />
Strategieën en tactieken<br />
Strategie 1<br />
Het uit duurzaamheidsoogpunt verkleinen<br />
van het beslag op primaire grondstoffen,<br />
door via BSA-scheiding aan de bron<br />
(bouw- of sloopmoment) het gebruik van<br />
secundaire grondstoffen te stimuleren.<br />
Bijbehorende operationele acties Actor<br />
Tactiek 1.1<br />
Scheiding afdwingen via de bouw- of<br />
sloopvergunning<br />
Tactiek 1.2<br />
Scheiding stimuleren door het verlagen<br />
van drempels<br />
Strategie 2<br />
Het uit milieu- en volksgezondheidsoogpunt<br />
voorkomen dat BSA verontreinigd<br />
raakt met schadelijke stoffen door – in<br />
geval van sloop – selectief te slopen en<br />
afvalscheiding aan de bron.<br />
Tactiek 2.1<br />
Selectieve verwijdering en scheiding van<br />
schadelijke stoffen afdwingen via de<br />
sloopvergunning<br />
Tactiek 2.2<br />
(Prioriteit voor) gericht toezicht en<br />
eenduidige sancties<br />
Tactiek 2.3<br />
Gerichte communicatie ter ondersteuning<br />
van tactiek 2.1 en tactiek 2.2<br />
Tactiek 2.4<br />
Ketenhandhaving<br />
Aanpak risicomomenten BSA-keten<br />
Actie 1.1.1<br />
Pilotproject ‘vergunningen’<br />
opzetten, uitvoeren en evalueren<br />
Actie 1.2.1<br />
Onderzoek verhogen<br />
scheidingsdiscipline op<br />
bouw- of slooplocatie<br />
Actie 1.2.2<br />
Gemeenten verzoeken geen<br />
precariorechten te heffen<br />
Actie 2.1.1<br />
Factsheets van bij sloop selectief<br />
te verwijderen stoffen<br />
Actie 2.1.2 (= actie 1.1.1)<br />
Pilotproject ‘vergunningen’<br />
opzetten, uitvoeren en evalueren<br />
Actie 2.2.1<br />
Opstellen model-instructie<br />
toezicht (gemeente/politie)<br />
Actie 2.2.2<br />
Opstellen eenduidige<br />
strafvorderingslijst<br />
Actie 2.3.1<br />
Opstellen communicatieplan<br />
Actie 2.4.1<br />
Opstellen interventiestrategie<br />
voor ketenhandhaving<br />
VNG<br />
VNG i.s.m.<br />
branche<br />
VNG<br />
VNG<br />
VROM/Senter<br />
Novem, VNG,<br />
branche<br />
VNG<br />
VNG<br />
FP<br />
VNG i.o.m.<br />
VROM<br />
Provincies/<br />
IPO, VNG, VI,<br />
e.a. (zonodig)<br />
37
4.2 Aanpak risicomoment 2 – sorteren<br />
Strategie 3 Wat bereiken?<br />
Het uit duurzaamheidsoogpunt verkleinen van het beslag op primaire grondstoffen, door met<br />
behulp van een zo optimaal mogelijk sorteerproces het gebruik van secundaire grondstoffen te<br />
stimuleren. Hiervoor is het nodig dat sorteerinrichtingen:<br />
• Een zo volledig mogelijke scheiding uitvoeren. Dat wil zeggen dat zij alle herbruikbare fracties<br />
uit het BSA halen en deze zoveel mogelijk voor materiaalhergebruik afzetten. De verbrandbare<br />
restfractie alsmede de niet-herbruikbare en niet-verbrandbare restfractie dienen zo klein<br />
mogelijk te zijn.<br />
• Gescheiden aangeboden afvalstoffen die voor nuttige toepassing in aanmerking komen<br />
gescheiden houden en voor nuttige toepassing gescheiden afvoeren.<br />
Tactieken voor strategie 3 – Hoe te bereiken wat we willen bereiken?<br />
Tactiek 3.1 Handhaven sorteerinrichtingen met algemene kennisgeving voor uitvoer<br />
De vigerende wet- en regelgeving biedt weinig handvatten voor handhaving op een zo volledig<br />
mogelijke scheiding door sorteerinrichtingen en/of het gescheiden houden van gescheiden<br />
aangeboden afvalstoffen. Dit blijkt uit een door de projectgroep uitgevoerde verkenning van de<br />
huidige handhavingsmogelijkheden ten aanzien van sorteerinrichtingen. Deze verkenning is<br />
opgenomen in bijlage 7.<br />
Kern van de gemaakte verkenning is dat er ten aanzien van het sorteerproces vrijwel geen<br />
dwingende regels zijn vastgesteld. Enkel het, voorafgaand aan het sorteerproces, zeven van<br />
BSA en het verbod op de acceptatie van asbesthoudend BSA zijn beleidsregels die worden<br />
overgenomen in de vergunning.<br />
Het LAP geeft aan dat export van ongesorteerd afval mogelijk is en stelt hieraan ruime eisen.<br />
Alleen in het geval van een algemene kennisgeving voor uitvoer wordt vereist dat het afval<br />
systematisch en aantoonbaar gesorteerd wordt. En dat nu, biedt wel een aangrijpingspunt voor<br />
toezicht en handhaving: de sorteerinrichtingen met een algemene kennisgeving voor uitvoer<br />
kunnen worden gecontroleerd op het vereiste systematisch en aantoonbaar sorteren.<br />
Bijkomend voordeel is dat sorteerinrichtingen met een algemene kennisgeving voor uitvoer,<br />
binnen de totale groep van sorteerinrichtingen, het meest risicovol lijken te zijn.<br />
Tactiek 3.2 Aangepaste wet- en regelgeving<br />
Zoals gezegd bij tactiek 3.1, biedt de vigerende wet- en regelgeving weinig handvatten voor<br />
handhaving om strategie 3 te bereiken. Om de handhavingsmogelijkheden te vergroten en te<br />
verbeteren acht de projectgroep aangepaste wet- en regelgeving op de volgende vlakken van<br />
belang:<br />
a Een landelijke minimumstandaard voor de sortering van BSA in Nederland, waarbij eisen<br />
worden gesteld aan de fracties die uit dit proces komen. Het percentage dat voor nuttige<br />
toepassing in aanmerking komt zou in de pas moeten lopen met de (buitenlandse) eisen aan<br />
inrichtingen (level playing field).<br />
b Vergunningvoorschriften voor sorteerinrichtingen – op basis van het LAP – die de verplichting<br />
inhouden dat het geaccepteerde afval in ten minste een aantal met name genoemde fracties<br />
wordt gescheiden. De verplichting tot scheiding kan eventueel met een rendementsverplichting<br />
geschieden, zodat niet kan worden volstaan met slechts een grove voorsortering met een<br />
kraan.<br />
Tactiek 3.3 Zelfreiniging binnen de branche<br />
Binnen een branche lijden bedrijven die de regels naleven onder bedrijven die dat niet doen en<br />
daardoor concurrentievoordelen kunnen behalen. Binnen een branche is in veel gevallen wel<br />
bekend welke bedrijven de regels wel en niet naleven. Het aanspreken van het zelfreinigend<br />
vermogen (naming and shaming van notoire overtreders) is een optie om strategie 3 te bereiken.<br />
38<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
Temeer daar dit aansluit bij de conclusie van paragraaf 2.4 dat bedrijven vrezen voor het<br />
openbaar worden van misstappen vanwege imagoschade en maatschappelijke onrust.<br />
Operationele acties voor tactiek 3.1, 3.2 en 3.3 – Wie moet wat doen?<br />
Actie 3.1.1 Het voorbereiden en uitvoeren van gezamenlijke controles bij sorteerbedrijven<br />
met een algemene kennisgeving voor export van onder andere BSA en een vergunning<br />
met aanvraag op grond van de Wm ➜ Provincies en VROM-Inspectie<br />
Sorteerbedrijven met een algemene kennisgeving voor export moeten op basis van het LAP<br />
systematisch en aantoonbaar sorteren. Voor strategie 1 is dit één van de weinige concrete<br />
aangrijpingspunten in de vigerende wet- en regelgeving. De projectgroep is van mening dat<br />
dit aangrijpingspunt moet worden benut. Vandaar dat de projectgroep de volgende actie nodig<br />
acht: De provincies en de VROM-Inspectie (EVOA) bereiden gezamenlijke controles voor en<br />
voeren deze uit, van sorteerinrichtingen met een algemene kennisgeving voor uitvoer, om te<br />
controleren of zij de vereiste sortering systematisch en aantoonbaar plegen.<br />
Actie 3.2.1 Opstellen en implementeren landelijke minimumstandaard sortering BSA ➜ VROM/SAS<br />
De vigerende wet- en regelgeving biedt zoals gezegd weinig handvatten voor handhaving op<br />
een zo volledig mogelijke scheiding door sorteerinrichtingen en/of het gescheiden houden van<br />
gescheiden aangeboden afvalstoffen. De projectgroep ziet een landelijke minimumstandaard als<br />
een geschikt instrument om tot een zo volledig mogelijke scheiding te komen c.q. een dergelijke<br />
scheiding af te kunnen dwingen. Dit leidt tot de volgende actie voor VROM/SAS: het opstellen<br />
en implementeren van een landelijke minimumstandaard voor de sortering van BSA, waarbij<br />
eisen worden gesteld aan de fracties die uit dit proces komen en waarbij het percentage dat<br />
voor nuttige toepassing in aanmerking komt in de pas loopt met de buitenlandse eisen aan<br />
inrichtingen.<br />
Actie 3.2.2 Schep een basis in het LAP voor een sorteerplicht voor een aantal<br />
met name genoemde afvalstromen, inclusief rendementsverplichting ➜ VROM/SAS<br />
De projectgroep is van mening dat het goed zou zijn indien in de vergunning van sorteerinrichtingen<br />
een zekere sorteerplicht zou worden opgenomen met betrekking tot een aantal met name<br />
genoemde stromen. De projectgroep vindt dat in ieder geval de volgende stromen voor zo’n<br />
plicht in aanmerking komen: gevaarlijk afval, asbest, papier en karton, hout, textiel, kunststof,<br />
metaal, elektrische apparatuur, glas en niet-herbruikbaar restafval.<br />
Voordat provincies genoemde plicht in de vergunning kunnen opnemen dient daarvoor een basis<br />
te worden geschapen in het LAP. Zodoende komt de projectgroep tot de volgende operationele<br />
actie voor VROM/SAS: het in het LAP vastleggen van een sorteerplicht voor in ieder geval<br />
gevaarlijk afval, asbest, papier en karton, hout, textiel, kunststof, metaal, elektrische apparatuur,<br />
glas en niet herbruikbaar restafval inclusief de mogelijkheid van een rendementsverplichting.<br />
Actie 3.2.3 Neem de sorteerplicht, waarvoor in het LAP de basis is gecreëerd,<br />
op in de vergunningvoorschriften van sorteerinrichtingen ➜ Provincies<br />
Volgend op actie 3.2.3 geldt de volgende actie voor de provincies: het via de vergunningvoorschriften<br />
effectueren van de in het LAP vastgelegde sorteerplicht voor in ieder geval gevaarlijk afval,<br />
asbest, papier en karton, hout, textiel, kunststof, metaal, elektrische apparatuur, glas en niet<br />
herbruikbaar restafval inclusief rendementsverplichting.<br />
Actie 3.3.1 Overleg met de branche over de mate waarin deze in staat is – in overleg en in samenwerking<br />
met de overheid – tot zelfreiniging ➜ Provincies/IPO i.o.m. VROM (SAS en Inspectie)<br />
De actie die de projectgroep ziet voor de provincies/het IPO in overleg met het ministerie van<br />
VROM (SAS en Inspectie) is het initiëren van overleg met de branche(verenigingen) over de<br />
mate waarin en de wijze waarop het mogelijk is om notoire overtreders middels ‘naming and<br />
shaming’ te bewegen tot het naleven van de regels.<br />
Aanpak risicomomenten BSA-keten<br />
39
Strategie 4 Wat bereiken?<br />
Het uit milieu- en volksgezondheidsoogpunt voorkomen dat herbruikbare c.q. voor hergebruik<br />
bestemde BSA-stromen die sorteerbedrijven verlaten, verontreinigd zijn met schadelijke stoffen<br />
(zoals dakleer, PAK’s, slakkenwol, et cetera).<br />
Tactieken voor strategie 4 – Hoe te bereiken wat we willen bereiken?<br />
Tactiek 4.1 Ketenhandhaving (= tactiek 2.4)<br />
Eerder is tactiek 2.4 (ketenhandhaving) beschreven, waarin ook de sorteerinrichtingen zijn<br />
meegenomen. Kortheidshalve wordt op deze plaats naar de beschrijving van tactiek 2.4 verwezen.<br />
In het licht van strategie 4 gaat het vooral om mogelijke overtredingen door sorteerinrichtingen<br />
van het acceptatiereglement (BRL 2506).<br />
Tactiek 4.2 Aangepaste wet- en regelgeving (= tactiek 3.2 onder b)<br />
Eerder is ten aanzien van sorteerinrichtingen tactiek 3.2 b beschreven (aangepaste wet- en<br />
regelgeving: sorteerplicht in vergunningvoorschriften op basis van het LAP). Kortheidshalve<br />
wordt hier naar deze beschrijving verwezen. Tactiek 3.2 b kan ook worden ingezet ten behoeve<br />
van het bereiken van strategie 4.<br />
Tactiek 4.3 Zelfreiniging binnen de branche (= tactiek 3.3)<br />
Eerder is tactiek 3.3 beschreven. Kortheidshalve wordt daarnaar op deze plek verwezen.<br />
Operationele acties voor tactiek 4.1, 4.2 en 4.3 – Wie moet wat doen?<br />
Actie 4.1.1 (= actie 2.4.1) Opstellen interventiestrategie voor ketenhandhaving ➜<br />
Provincies/IPO, VNG, VROM-Inspectie en zonodig eventuele anderen<br />
Voor de beschrijving van actie 4.1.1 wordt verwezen naar de beschrijving van (de gelijke) actie<br />
2.4.1.<br />
Actie 4.2.1 (= actie 3.2.2) Schep een basis in het LAP voor een sorteerplicht voor een aantal met name<br />
genoemde afvalstromen, inclusief rendementsverplichting ➜ VROM/SAS<br />
Voor de beschrijving van actie 4.2.1 wordt verwezen naar de beschrijving van (de gelijke) actie<br />
3.2.2.<br />
Actie 4.2.2 (= actie 3.2.3) Neem de sorteerplicht, waarvoor in het LAP de basis is gelegd,<br />
op in de vergunningvoorschriften van sorteerders ➜ Provincies<br />
Voor de beschrijving van actie 4.2.2 wordt verwezen naar de beschrijving van (de gelijke) actie<br />
3.2.3.<br />
Actie 4.3.1 (= actie 3.3.1) Overleg met de branche over de mate waarin deze in staat is –<br />
in overleg en in samenwerking met de overheid – tot zelfreiniging ➜<br />
Provincies/IPO in overleg met VROM (SAS en Inspectie)<br />
Voor de beschrijving van actie 4.3.1 wordt verwezen naar de (gelijke) actie 3.3.1.<br />
Met actie 4.3.1 is deze paragraaf over het tweede risicomoment gereed. Deze paragraaf over het<br />
tweede risicomoment is samengevat in tabel 4.2.<br />
40<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
Tabel 4.2 Samenvatting paragraaf 4.2, aanpak tweede risicomoment sorteren<br />
Strategieën en tactieken Bijbehorende operationele acties Actor<br />
Strategie 3<br />
Uit duurzaamheidsoogpunt scheiden<br />
sorteerinrichtingen zo volledig mogelijk<br />
en houden zij gescheiden aangeboden<br />
afvalstoffen voor nuttige toepassing<br />
gescheiden en voeren zij deze stoffen<br />
gescheiden af<br />
Tactiek 3.1<br />
Handhaven sorteerinrichtingen<br />
met algemene kennisgeving voor uitvoer<br />
Tactiek 3.2<br />
Nieuwe of aangepaste wet- en regelgeving<br />
Tactiek 3.3<br />
Zelfreiniging binnen de branche<br />
Strategie 4<br />
Uit milieu- en volksgezondheidsoogpunt<br />
voorkomen dat herbruikbare c.q. voor<br />
hergebruik bestemde BSA-stromen<br />
die sorteerbedrijven verlaten, zijn<br />
verontreinigd met contaminerende stoffen<br />
Tactiek 4.1<br />
Ketenhandhaving<br />
Tactiek 4.2<br />
Nieuwe of aangepaste wet- en regelgeving<br />
Tactiek 4.3<br />
Zelfreiniging binnen de branche<br />
Aanpak risicomomenten BSA-keten<br />
Actie 3.1.1<br />
Voorbereiden en uitvoeren<br />
gezamenlijke controles bij<br />
sorteerbedrijven met algemene<br />
kennisgeving<br />
Actie 3.2.1<br />
Opstellen en implementeren<br />
landelijke minimumstandaard<br />
verwerking BSA<br />
Actie 3.2.2<br />
Sorteerplicht in LAP<br />
Actie 3.2.3<br />
Sorteerplicht in vergunning-<br />
voorschriften sorteerinrichtingen<br />
Actie 3.3.1<br />
Overleg met de branche<br />
over zelfreiniging<br />
Actie 4.1.1 (= actie 2.4.1)<br />
Opstellen interventiestrategie<br />
voor ketenhandhaving<br />
Actie 4.2.1 (= actie 3.2.2)<br />
Sorteerplicht in LAP<br />
Actie 4.2.2 (= actie 3.2.3)<br />
Sorteerplicht in vergunningvoorschriften<br />
sorteerinrichtingen<br />
Actie 4.3.1 (= actie 3.3.1)<br />
Overleg met de branche over<br />
zelfreiniging<br />
Provincies<br />
en VROM-<br />
Inspectie<br />
VROM/SAS<br />
VROM/SAS<br />
Provincies<br />
Provincies/<br />
IPO i.o.m.<br />
VROM (SAS<br />
en Inspectie)<br />
Provincies/<br />
IPO, VNG,<br />
VROM-<br />
Inspectie,<br />
e.a. (zonodig)<br />
VROM/SAS<br />
Provincies<br />
Provincies/<br />
IPO i.o.m.<br />
VROM (SAS<br />
en Inspectie)<br />
41
4.3 Voortgangsbewaking en bijsturing<br />
In paragraaf 4.1 en paragraaf 4.2 zijn verschillende strategieën, tactieken en operationele acties<br />
opgenomen ten aanzien van de twee risicomomenten die de projectgroep in de keten heeft<br />
onderkend, bouwen en slopen alsmede sorteren. Voor het meten van de resultaten die met<br />
de implementatie van de strategieën, tactieken en operationele acties worden bereikt, wordt<br />
een voortgangsbewakingssysteem ontwikkeld en ingevoerd. De voortgangsbewaking kan ook<br />
informatie opleveren voor het, zo nodig, bijsturen van strategieën, tactieken en activiteiten. Het<br />
opzetten, invoeren en uitvoeren van het voortgangsbewakingsysteem is de verantwoordelijkheid<br />
van de aan te stellen implementatiemanager (zie paragraaf 5.2).<br />
42<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
5<br />
Implementatie
5.1 Planning implementatie<br />
44<br />
Strategie 1 Scheiding aan de bron<br />
Tactiek 1.1 Afdwingen via vergunning<br />
Actie 1.1.1 Pilotproject ‘vergunningen’<br />
Tactiek 1.2 Stimuleren via verlagen drempels<br />
Actie 1.2.1 Onderzoek scheidingsdiscipline<br />
Actie 1.2.2 Verzoek geen extra precario<br />
Strategie 2 Verontreiniging BSA voorkomen<br />
Tactiek 2.1 Selectief slopen via vergunning<br />
Actie 2.1.1 Factsheets stoffen<br />
Actie 2.1.2 Pilotproject ‘vergunningen’<br />
Tactiek 2.2 Gericht toezicht/eenduidige sanctie<br />
Actie 2.2.1 Voorbeeldinstructie toezicht<br />
Actie 2.2.2 Eenduidige strafvorderingslijst<br />
Tactiek 2.3 Gerichte communicatie<br />
Actie 2.3.1 Opstellen communicatieplan<br />
Tactiek 2.4 Ketenhandhaving<br />
Actie 2.4.1 Opstellen interventiestrategie khh<br />
Strategie 3 Sorteerders sorteren volledig<br />
Tactiek 3.1 Handhaven sorteerinrichtingen<br />
Actie 3.1.1 Gezamenlijke controles Prov/VI<br />
Tactiek 3.2 Wet- en regelgeving<br />
Actie 3.2.1 Landelijke minimumstandaard<br />
Actie 3.2.2 Sorteerplicht in LAP<br />
Actie 3.2.3 Sorteerplicht in vergunningen<br />
Tactiek 3.3 Zelfreiniging binnen de branche<br />
Actie 3.3.1 Overleg met de branche<br />
Strategie 4 Verontreiniging BSA<br />
bij sorteerders voorkomen<br />
Tactiek 4.1 Ketenhandhaving<br />
Actie 4.1.1 Opstellen interventiestrategie khh<br />
Tactiek 4.2 Wet- en regelgeving<br />
Actie 4.2.1 Sorteerplicht in LAP<br />
Actie 4.2.2 Sorteerplicht in vergunningen<br />
Tactiek 4.3 Zelfreiniging binnen de branche<br />
Actie 4.3.1 Overleg met de branche<br />
Ontwikkelen, invoeren en uitvoeren<br />
voortgangsbewakingsysteem<br />
2005 2006 2007<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
5.2 Sturing implementatie<br />
Voorgaande planning is indicatief en vergt detaillering na besluitvorming over dit rapport. De<br />
acties vormen een samenhangend geheel, een actieprogramma, waarbinnen iedere actie een<br />
project is. Dit impliceert dat iedere actie een projectleider vereist van de voor de betreffende<br />
actie verantwoordelijke organisatie (zie tabel 4.1 en tabel 4.2)! De uitvoering vereist expliciete<br />
aan- en (zonodig) bijsturing, coördinatie en voortgangsbewaking. Omdat het zwaartepunt van de<br />
acties qua uitvoerende actoren ligt bij de VNG, het IPO en de VROM-Inspectie, wordt voorgesteld<br />
dat het BLOM de vertegenwoordigers van de VNG en het IPO in het ALOM belast met de verantwoordelijkheid<br />
voor de uitvoering van het actieprogramma, in overleg met de Inspecteur-generaal<br />
van de VROM-Inspectie en bijgestaan door een aan te zoeken implementatiemanager voor de<br />
dagelijkse gang van zaken. Deze implementatiemanager kent bij voorkeur de praktijk van de<br />
lagere overheden goed, vanwege het feit dat de VNG (de gemeenten) en het IPO (de provincies)<br />
de belangrijkste uitvoerende actoren van het actieprogramma zijn. Omdat het zwaartepunt<br />
van het actieprogramma ligt in de jaren 2005 en 2006 dient de implementatiemanager kort na<br />
besluitvorming te worden aangezocht. Voor risicomoment 1 beveelt de projectgroep nadrukkelijk<br />
afstemming met het asbestproject van het LOM aan. Het implementatietraject is schematisch<br />
afgebeeld in figuur 5.1 en begint bij stap 2.<br />
Figuur 5.1 Scope implementatietraject actieprogramma BSA<br />
1<br />
2<br />
3<br />
4<br />
In de bij stap 2 van figuur 5.1 genoemde projectplannen per actie dient in ieder geval aandacht<br />
te worden besteed aan:<br />
• Het projectresultaat (bijvoorbeeld een aangepaste model Bouwverordening).<br />
• De voor het realiseren van dit resultaat te ondernemen acties.<br />
• De volgende beheersaspecten:<br />
– tijd (de planning van het project)<br />
– geld (capaciteit en benodigde financiële middelen)<br />
– kwaliteit (waaraan moet het projectresultaat voldoen?)<br />
– organisatie (wie voert de activiteiten uit, wie beoordeelt het resultaat, etcetera)<br />
– informatie en communicatie<br />
Implementatie<br />
LOM-project BSA<br />
Voorbereiden uitvoering<br />
Actieprogramma<br />
Uitvoeren acties/projecten<br />
Voortgangsbewaking<br />
• Verkennen problematiek BSA-keten<br />
• Actieprogramma op strategisch, tactisch en operationeel<br />
niveau<br />
Vaststelling Actieprogramma door ALOM en BLOM<br />
• Maken projectplan voor de afzonderlijke acties<br />
• Maken overkoepelend implementatieplan<br />
Vaststelling plannen door ALOM-vert. VNG en IPO i.o.m. IG VI<br />
Tussenresultaten<br />
Bijsturingsbesluiten ALOM-vert. VNG en IPO i.o.m. IG VI<br />
Eindresultaten acties/projecten Actieprogramma<br />
45
In het bij stap 2 van figuur 5.1 genoemde overkoepelende implementatieplan dient in ieder geval<br />
aandacht te worden besteed aan:<br />
• Het samenvatten van de afzonderlijke plannen per actie/project en het schetsen van de<br />
programmaopbouw/programmastructuur, ofwel van de samenhang van de afzonderlijke<br />
acties/projecten. Hierbij hoort een beschrijving van alle hoofdwerkzaamheden, (tussen)resultaten<br />
en raakvlakken. De raakvlakken betreffen de relaties tussen de verschillende acties/<br />
projecten. Zo’n relatie heeft bijvoorbeeld betrekking op de inhoud: het resultaat van het ene<br />
project kan benodigd zijn voor het andere.<br />
• De levensloop van het programma, culminerend in een overkoepelende planning waaraan de<br />
afzonderlijke planningen ten grondslag liggen. De levensloop van het programma biedt inzicht<br />
in welke acties/projecten wanneer lopen en wat de onderlinge volgorde is. Voor de korte<br />
termijn (het eerste jaar) is de levensloop gedetailleerd; voor de periode daaropvolgend minder<br />
gedetailleerd tot het eind van de levensloop van het programma.<br />
• De programmafinanciering.<br />
• De programmaorganisatie.<br />
• De communicatie (intern, binnen het programma, en extern, vanuit het programma met de<br />
‘buitenwereld’).<br />
Onderdeel van het actieprogramma – en onderdeel van het programma- of implementatieplan –<br />
is uiteraard ook het ontwikkelen van het eerder genoemde voortgangsbewakingssysteem.<br />
Indicatieve capaciteit- en kostenraming<br />
actieprogramma interventiestrategie bouw- en sloopafval (BSA)<br />
De totale capaciteitsinzet in dagen voor de implementatie en uitvoering van het actieprogramma<br />
(2005/2006) wordt indicatief geraamd op 442 dagen (circa 2,5 fte verdeeld over verschillende<br />
instanties).<br />
Naast capaciteit brengt de uitvoering van het actieprogramma directe kosten met zich mee.<br />
De totale directe kosten die met de uitvoering van het actieprogramma gemoeid zijn worden<br />
indicatief geraamd op € 75.000.<br />
46<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
Bijlagen
Bijlage 1 Projectgroep en agendacommissie<br />
LOM-projectgroep BSA<br />
Albertien Paardekooper Projectleider, VROM-Inspectie<br />
Dorine Hornung VROM-Inspectie (tot oktober 2004)<br />
Bianca Schijven VROM-Inspectie (vanaf oktober 2004)<br />
Jos Euser VROM-Inspectie<br />
Maddy Reijers IPO/provincie Noord-Brabant<br />
Martin Aardenburg IPO/provincie Noord-Holland<br />
Bert Beverdam VNG/gemeente Enschede (vanaf oktober 2004)<br />
Peter Petersen VNG/gemeente Groningen (oktober 2004–januari 2005)<br />
Marcel Dijks Regio Noord en Midden Limburg (vanaf januari 2005)<br />
Nico van Diepen Politie<br />
Pieter Groenhuis OM<br />
De projectgroep is bij de uitvoering van het project ondersteund door de heren Jean-Paul de<br />
Poorter en Simon Maas van MMG Advies in Den Haag<br />
Agendacommissie<br />
Peter v.d. Weerd Belastingdienst<br />
John Visbeen IPO/provincie Flevoland<br />
Otto Hegeman Milieudienst Amsterdam<br />
Bert Kaspers LOM-Secretariaat<br />
Sacha Heijblom VROM/directie SAS<br />
Sanne Slegtenhorst VROM/directie SAS<br />
Rob Velders VROM-Inspectie<br />
Charrel Spelt VROM-Inspectie<br />
Emmanuelle Mortagne VROM-Inspectie<br />
Hans Colijn VROM-Inspectie<br />
Jolanda Roelofs VROM-Inspectie<br />
Daphne Lagaay VROM-Inspectie<br />
Ton Post VROM-Inspectie<br />
48<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
Bijlage 2 Relevante literatuur en stukken<br />
• VROM Bestuurszaken, resultaten uit literatuuronderzoek, intern memo t.b.v. LOM-project<br />
BSA.<br />
• KPMG, Overtredingen en motieven in de bouw- en sloopafvalketen, rapport opgesteld i.o.v.<br />
LOM-projectgroep BSA.<br />
• Resultaten GDR-sessie (group decision room) 14 april 2005 t.b.v. LOM-project BSA.<br />
• Risicoanalyse 34 LAP-stromen, VROM-Inspectie, nog niet gepubliceerd.<br />
• Checklist veldonderzoeken, opgesteld t.b.v. de veldonderzoeken die in het kader van<br />
het LOM-project BSA zijn uitgevoerd door projectgroepleden.<br />
• Milieudienst IJmond/Provincie Noord-Holland, Rapportage Afvalketenonderzoek, 2003.<br />
• BSA-project 2004, Residu over de grens, VROM-Inspectie, nog niet gepubliceerd.<br />
Bijlage 2 Relevante literatuur en stukken<br />
49
Bijlage 3 Beleid en regelgeving BSA-keten<br />
Afval<br />
Wet milieubeheer<br />
Kernenergiewet<br />
Inrichtingen- en vergunningenbesluit<br />
Besluit melden van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen<br />
Besluit inzamelen afvalstoffen<br />
Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen<br />
Besluit mobiel breken bouw- en sloopafval<br />
Regeling melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen<br />
Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen<br />
Regeling scheiden en gescheiden houden van gevaarlijke afvalstoffen<br />
Regeling niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar bouw- en sloopafval<br />
Europese Verordening voor de Overbrenging van Afvalstoffen<br />
Europese Afvalstoffenlijst (EURAL)<br />
Landelijk Afvalbeheer Plan<br />
Bouwen<br />
Woningwet<br />
Bouwbesluit 2003<br />
Regeling Bouwbesluit 2003<br />
Kaderlijst Bouwbesluit (CE-Markering)<br />
(model) bouwverordening<br />
Asbest<br />
Wet milieugevaarlijke stoffen<br />
Woningwet<br />
Asbestverwijderingsbesluit<br />
Wet milieubeheer<br />
Asbestbesluit milieubeheer<br />
Arbeidsomstandighedenwet<br />
Warenwet<br />
Ruimtelijke ordening<br />
Wet op de Ruimtelijke Ordening<br />
Algemeen<br />
Algemene wet bestuursrecht<br />
Gemeentewet<br />
Provinciewet<br />
50<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
Opsporing<br />
Wet op de Economische delicten<br />
Wetboek van Strafrecht<br />
Wetboek van Strafvordering<br />
Privaat<br />
Burgerlijk Wetboek<br />
Bouwstoffen<br />
Wet bodembescherming<br />
Wet verontreiniging oppervlaktewateren<br />
Woningwet<br />
Bouwstoffenbesluit<br />
Aanwijzingsbesluit merktekens Bouwstoffenbesluit<br />
Regeling meldingen Bouwstoffenbesluit oppervlaktewater<br />
Uitvoeringsregeling Bouwstoffenbesluit<br />
Vrijstellingsregeling samenstellings- en immissiewaarden bouwstoffenbesluiten<br />
Vrijstellingsregeling grondverzet<br />
Tijdelijke vrijstellingsregeling Bouwstoffenbesluit 2004<br />
Tijdelijke vrijstellingsregeling voor grond en baggerspecie<br />
Bijlage 3 Beleid en regelgeving BSA-keten<br />
51
Bijlage 4 De BSA-keten in detail<br />
52<br />
Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag<br />
Beschrijving<br />
van de schakel<br />
Schakel in de<br />
keten<br />
gemeente<br />
Ww, besluit indieningvereisten/Bb,<br />
NEN normen, artikel 8.1.2 Bv<br />
Onuitvoerbaar plan, geen<br />
productomschrijvingen<br />
Slecht programma van eisen/<br />
slechte materiaalkeuze(s)/<br />
verkeerde technieken<br />
gemeente/provincie/<br />
arbeidsinspectie<br />
Ww, besluit indieningvereisten/Bb,<br />
NEN normen, artikel 2.4.2 en 8.1.2<br />
Bv<br />
risicovolle uitvoeringsactiviteiten<br />
en mogelijke overschrijding<br />
toetsingswaarden<br />
onvoldoende onderzoek naar<br />
historische informatie (aanwezigheid<br />
asbest, vervuilde bodem)<br />
vraagt geen vergunning aan geen zicht op illegale activiteiten artikel 40 Ww/artikel 8.1.1 Bv gemeente<br />
bedrijven,<br />
(semi-)<br />
overheidsinstanties,woningbouwcorporaties<br />
en<br />
particulieren<br />
1 Opdrachtgever<br />
gemeente<br />
Ww/Bv/Awb<br />
(‘onherroepelijke’ vergunning)<br />
te vroege start werkzaamheden/<br />
werkt door na stillegging<br />
onvoldoende uitvoeringscoördinatie/<br />
onvoldoende (voorbereidings-<br />
/uitvoerings)tijd/negeert ambtelijke<br />
stillegging (bouw-/sloopstop)<br />
slecht sloopplan/bestek waarin<br />
onvoldoende aandacht voor selectief<br />
slopen is: kans op vermenging van<br />
verschillende afvalsoorten in het BSA<br />
gemeente/<br />
certificerende<br />
instelling<br />
Ww, besluit indieningvereisten/<br />
artikel 8.1.2, lid 2c 3a en 4 Bv<br />
a geen gegarandeerde uitvoering;<br />
b uitvoering niet conform certificaat<br />
niet professioneel optreden:<br />
a geen gecertificeerd bedrijf,<br />
b wel gecertificeerd<br />
artikel 4.2/8.3.2 Bv gemeente<br />
verplicht aanwezige bescheiden zijn<br />
niet op de bouw-/slooplokatie aanwezig<br />
geen administratieve controle van<br />
bescheiden (verleende vergunning(en))<br />
mogelijk<br />
geen zicht op start van de bouw/sloop artikel 4.5 lid 1/8.3.4 lid 2 Bv gemeente<br />
werkzaamheden gestart zonder te<br />
melden<br />
artikel 7.3.2 Bv gemeente<br />
veroorzaakt overlast en/of<br />
verontreiniging<br />
hinder en/of ongewenste handelingen<br />
aannemer<br />
of sloper<br />
(en eventuele<br />
onderaannemer(s))<br />
2 Opdrachtnemer<br />
gemeente /<br />
arbeidsinspectie<br />
onjuiste verwijdering fracties artikel 8.3.3, 8.3.4, 8.3.5 Bv<br />
niet selectief slopen (onzorgvuldig<br />
slopen waardoor geen optimaal hergebruik<br />
van vrijkomende deel-stromen<br />
mogelijk is (bijv. vervuiling puin<br />
waardoor puin niet voldoet aan Bsb))<br />
sloopvergunning gemeente<br />
verontreiniging met ongewenste stoffen<br />
(asbest, teermastiek, gips, kga etc)<br />
artikel 4.11/8.4.1 Bv gemeente<br />
niet scheiden afvalstromen op de bouw-<br />
/slooplocatie<br />
geen fractiescheiding<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag<br />
Beschrijving<br />
van de schakel<br />
Schakel in de<br />
keten<br />
gemeente<br />
verontreiniging van herbruikbare<br />
afvalstoffen<br />
geen inventarisatie van asbest<br />
en slakkenwol waardoor geen<br />
selectieve verwijdering door daarin<br />
gespecialiseerde bedrijven<br />
aannemer<br />
of sloper<br />
(en eventuele<br />
onderaannemer(s))<br />
2 Opdrachtnemer<br />
gemeente<br />
verontreiniging van herbruikbare<br />
afvalstoffen<br />
zelf verwijderen van asbest en/of<br />
slakkenwol ipv door gespecialiseerd<br />
bedrijf<br />
gemeente<br />
Besluit mobiel breken BSA,<br />
bijlage voorschriften 2.1.2<br />
geen zicht op afvoer puingranulaat<br />
niet geregistreerde afvoer van<br />
puingranulaat<br />
Bijlage 4 De BSA-keten in detail<br />
gemeente<br />
Besluit mobiel breken BSA<br />
bijlage voorschriften 2.1.3<br />
geen zicht op hoeveelheid<br />
puingranulaat die van locatie vrijkomt<br />
niet registreren hoeveelheden die<br />
worden gebroken<br />
gemeente<br />
Besluit mobiel breken BSA,<br />
artikel 3, lid 3<br />
aanvoer BSA van buitenaf<br />
aanvoer BSA van buitenaf waardoor<br />
verhoogd risico op verontreiniging<br />
inzetten<br />
mobiele<br />
puinbreker op<br />
slooplokatie<br />
Mobiele<br />
puinbreker<br />
3<br />
gemeente<br />
Besluit mobiel breken BSA,<br />
artikel 3, lid 3/overtreding<br />
Bouwstoffenbesluit<br />
bewust stoffen bijmengen om onder de<br />
grens te komen<br />
art. 10.54, lid 1 Wm gemeente<br />
mobiel breken van gevaarlijke<br />
(afval)stoffen<br />
vervuilen van gebroken puin met<br />
gevaarlijke afvalstoffen door deze (mee)<br />
te breken<br />
artikel 8.1.1 lid 2/artikel 10.38 Wm gemeente<br />
geen zicht op afvoer afvalstoffen<br />
vanaf bouw-/slooplocatie<br />
geen administratie van afvoer van<br />
verschillende afvalstromen<br />
artikel 10.37 Wm gemeente<br />
afgifte afvalstoffen naar nietvergunninghouders<br />
geen zicht op juiste verwijdering<br />
afvalstoffen<br />
aannemer,<br />
onderaannemer(s)<br />
4 Ontdoener<br />
niet afgedekte containers, waardoor er<br />
van alles bij gestopt wordt<br />
53
54<br />
Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag<br />
Beschrijving<br />
van de schakel<br />
Schakel in de<br />
keten<br />
bevoegd gezag<br />
inrichting/<br />
VROM-Inspectie<br />
artikel 10.55 Wm<br />
mag niet vervoeren; moet eerst melding<br />
doen ikv BIA/RIA<br />
de transporteur staat niet vermeld op<br />
de VIHB-lijst<br />
artikel 10.44, lid 1 Wm provincie<br />
geen (in)zicht op benaming afvalstof,<br />
bestemming en herkomst<br />
gebruikt geen begeleidingsformulieren<br />
provincie voor<br />
ontvanger (gemeente<br />
voor ontdoener)<br />
art. 8.1 Wm ontvanger/<br />
art. 10.37 Wm ontdoener<br />
afvalstoffen worden naar een niet<br />
erkende be-/verwerker gebracht<br />
vervoerder<br />
(binnenlands<br />
transport)<br />
5 Transporteur<br />
afvalstoffen verdwijnen uit beeld<br />
provincie en<br />
gemeente voor de<br />
stort (gemeente voor<br />
ontdoener)<br />
art. 10.2 Wm/art. 10.37 Wm<br />
afvalstoffen worden op ongeoorloofde<br />
wijze in het milieu gebracht<br />
afvalstoffen worden in het vrije veld<br />
gestort<br />
(kans op) vermenging afvalstoffen PMV provincie<br />
er worden verschillende fracties in een<br />
(container)bak/vrachtwagen vervoerd<br />
vervoerder<br />
(binnenlands<br />
transport)<br />
5 Transporteur<br />
bevoegd gezag<br />
ontdoener/VROM-<br />
Inspectie<br />
mag niet inzamelen artikel 10.45 Wm<br />
inzameling door inzamelaar die niet op<br />
VIHB-lijst staat<br />
artikel 10.44, lid 1 Wm provincie<br />
bij controle voertuigen geen (in)zicht op<br />
benaming afvalstof en bestemming<br />
gebruikt geen begeleidingsformulieren<br />
afhankelijk van<br />
bevoegd gezag voor<br />
inrichting gemeente<br />
of provincie<br />
artikel 8.1 ontvanger en<br />
art10.37 Wm ontdoener<br />
geen zicht op juiste verwijdering<br />
afvalstoffen<br />
geeft af aan een niet-vergunninghouder<br />
(afvalbe- of verwerker)<br />
vervoerder<br />
zijnde:<br />
inzamelaar<br />
(bij ophalen<br />
verantwoordelijkheid<br />
naar<br />
inzamelaar)<br />
6 Inzamelaar<br />
provincie en<br />
gemeente voor de<br />
stort (gemeente voor<br />
ontdoener)<br />
art. 10.2 Wm/art. 10.37 Wm<br />
afvalstoffen worden op ongeoorloofde<br />
wijze in het milieu gebracht<br />
afvalstoffen worden in het vrije veld<br />
gestort<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag<br />
Beschrijving<br />
van de schakel<br />
Schakel in de<br />
keten<br />
afhankelijk van<br />
bevoegd gezag voor<br />
inrichting gemeente<br />
of provincie<br />
Wm-vergunning<br />
geen (in)zicht op benaming afvalstof<br />
en bestemming<br />
ontvangsten worden onvoldoende<br />
gecontroleerd<br />
afhankelijk van<br />
bevoegd gezag voor<br />
inrichting gemeente<br />
of provincie<br />
Wm-vergunning<br />
geen inzicht in herkomst en<br />
bestemming<br />
geen inzichtelijke aan- en<br />
afvoeradministratie<br />
Bijlage 4 De BSA-keten in detail<br />
afhankelijk van<br />
bevoegd gezag voor<br />
inrichting gemeente<br />
of provincie<br />
artikel 8.1 Wm/Wm-vergunning<br />
secundaire grondstoffen kunnen<br />
worden verontreinigd<br />
er worden afvalstoffen ontvangen die<br />
niet aangevoerd mogen worden<br />
depot,<br />
tijdelijke<br />
bewaring<br />
voor verdere<br />
verwerking<br />
elders<br />
Op- en<br />
overslaglocatie<br />
7<br />
afhankelijk van<br />
bevoegd gezag voor<br />
inrichting gemeente<br />
of provincie<br />
Wm-vergunning<br />
hergebruik is geen criterium meer maar<br />
mogelijkheid om goedkoper af te zetten<br />
bewust (bij)mengen afvalstoffen om te<br />
komen tot gewenste samenstelling<br />
afhankelijk van<br />
bevoegd gezag voor<br />
inrichting gemeente<br />
of provincie<br />
Wm-vergunning<br />
omkatten: bewust een andere<br />
afvalstroom erbij mengen<br />
VROM-Inspectie,<br />
indien inrichting<br />
bevoegd gezag<br />
inrichting<br />
artikel 10.55, lid 1 en lid 5 Wm en<br />
BIA/RIA<br />
schakel in keten niet inzichtelijk<br />
niet als kennisgever optredend, is niet<br />
verantwoordelijk voor voldoen aan<br />
kennisgeving<br />
makelaars,<br />
bemiddelaars<br />
8 Tussenhandel<br />
55
56<br />
Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag<br />
Beschrijving<br />
van de schakel<br />
Schakel in de<br />
keten<br />
Wm-vergunning provincie<br />
minder hergebruik van afvalstoffen<br />
dan gewenst/verontreiniging van te<br />
hergebruiken afvalstoffen<br />
er wordt afval ontvangen in strijd met<br />
vergunning (acceptatiecontrole wordt<br />
niet (goed) uitgevoerd)<br />
provincie<br />
Wm-vergunning /<br />
Regeling scheiden en gescheiden<br />
houden gevaarlijk afval<br />
minder hergebruik van afvalstoffen<br />
dan gewenst /verontreiniging van<br />
herbruikbare afvalstoffen<br />
tijdens opslag vindt menging van<br />
verschillende afvalsoorten plaats<br />
Wm-vergunning provincie<br />
controle op verwijdering van BSA wordt<br />
gefrustreerd<br />
administratie van aan- en afvoer<br />
van de inrichting alsmede van de<br />
bewerkingsprocessen is niet inzichtelijk<br />
en/of geeft onvoldoende informatie<br />
sorteerinstallatie,<br />
puinbreker<br />
9 Bewerker<br />
art. 10.40, lid 1 Wm provincie<br />
controle op verwijdering van BSA wordt<br />
gefrustreerd<br />
ontvangen afvalstoffen worden niet<br />
gemeld aan het LMA<br />
Wm-vergunning provincie<br />
sorteerrendement wordt niet volledig<br />
gehaald<br />
niet of onvolledig sorteren waardoor<br />
percentage afval dat wordt hergebruikt<br />
lager is dan gewenst dan wel<br />
verontreiniging optreedt<br />
(kans op) vermenging afvalstoffen Wm-vergunning provincie<br />
de behandeling/(voor)sortering gebeurt<br />
niet conform de voorschriften<br />
provincie<br />
Rgeling niet-herbruikbaar en nietverbrandbaar<br />
bouw- en sloopafval<br />
herbruikbaar/verbrandbaar BSA<br />
afvoeren naar stortplaats<br />
herbruikbaar/verbrandbaar BSA wordt<br />
gekenmerkt als niet-herbuikbaar/nietverbrandbaar<br />
gemeente, indien<br />
< 1000m3 opslag,<br />
anders provincie<br />
Wm-vergunning<br />
afvalstoffen worden op ongeoorloofde<br />
wijze in het milieu gebracht<br />
het te koop aanbieden van oneigenlijk<br />
aangemerkt herbruikbaar BSA<br />
vakhandel/<br />
groothandel<br />
verkoper in<br />
gebruikte<br />
bouw- en<br />
sloopmaterialen;<br />
aandacht voor<br />
zeefzand<br />
Aanbieder<br />
herbruikbare<br />
materialen<br />
10<br />
Bouwstoffenbesluit gemeente<br />
granulaat toepassen dat qua<br />
samenstelling of qua voorzieningen niet<br />
voldoet aan het Bsb<br />
granulaat toepassen dat qua<br />
samenstelling of qua voorzieningen niet<br />
voldoet aan het Bsb waardoor uitloging<br />
plaatsvindt<br />
werken<br />
Toepasser<br />
granulaat<br />
11<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag<br />
Beschrijving<br />
van de schakel<br />
Schakel in de<br />
keten<br />
Wm-vergunning provincie<br />
herbruikbaar A-hout verbranden of<br />
ongeschikt (CCA) hout verbranden<br />
in een installatie die de negatieve<br />
milieueffecten onvoldoende tegengaat<br />
verbranden van CCA-hout bij B-hout en/<br />
of verbranden van A-hout bij B-hout<br />
AVI, of<br />
energiecentrale<br />
Verwerken<br />
houtfractie<br />
12<br />
provincie<br />
Wm-vergunning<br />
stortplaats BSA<br />
minder hergebruik van afvalstoffen dan<br />
gewenst<br />
oneigenlijk aanmerken als nietherbruikbaar<br />
bsa waarvoor ontheffing<br />
kan worden aangevraagd van Bssa<br />
stortplaatsen<br />
Storten binnen<br />
Nederland<br />
13<br />
Bijlage 4 De BSA-keten in detail<br />
VROM-Inspectie,<br />
bevoegd gezag in<br />
buitenland<br />
artikel 26, lid 1 sub c EVOA<br />
(sluikhandel op basis van onjuiste<br />
voorstelling van zaken)<br />
minder hergebruik van afvalstoffen dan<br />
gewenst<br />
inrichting in buitenland bezit<br />
totale keten van verbranding en<br />
storten. Binnen inrichting is niet<br />
meer inzichtelijk in hoeverre welke<br />
percentages worden gestort of<br />
ten behoeve van nuttige toepassing<br />
worden ingezet<br />
transportbedrijven,<br />
be-/verwerkers<br />
storten buiten<br />
Nederland<br />
(exporteren)<br />
14<br />
VROM-Inspectie,<br />
bevoegd gezag in<br />
buitenland<br />
artikel 26, lid 1 sub a EVOA<br />
(export zonder kennisgeving)<br />
geen zicht op afvoer<br />
export zonder (juiste)<br />
EVOA-kennisgeving<br />
* inclusief opgenomen vergunningsvoorwaarden<br />
** bij een redelijk vermoeden van een strafbaar feit<br />
(Wetboek van Strafrecht + verdachte(n)) ook politie/OM<br />
Awb Algemene wet bestuursrecht<br />
Bb Bouwbesluit<br />
BIA/RIA Besluit inzamelen afvalstoffen/Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen<br />
BSA Bouw- en sloopafval<br />
Bsb Bouwstoffenbesluit<br />
Bssa Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen<br />
Bv (model) Bouwverordening<br />
EVOA Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen<br />
LMA Landelijk Meldpunt Afvalstoffen<br />
PMV Provinciale Milieuverordening<br />
VIP VROM-Inspectie Procedure<br />
Wm Wet Milieubeheer<br />
Ww Woningwet<br />
57
Bijlage 5 Slakkenwol<br />
Memo Miriam Tijsmans, VROM-Inspectie Zuid-West, afdeling Stoffen en Producten<br />
Wat is slakkenwol?<br />
Slakkenwol is een isolatiemateriaal, vergelijkbaar met de isolatiematerialen steenwol en glaswol.<br />
Slakkenwol, bekend onder ICSC (International Chemical Safety Cards) nummer 0195, is een<br />
vormloos silicaat dat vervaardigd is van metaalslakken. Het is een vezelachtige vaste stof die<br />
een bindmiddel en een olie voor de onderdrukking van stof bevatten. Omdat het materiaal niet<br />
brandbaar is wordt het toegepast als isolatiemateriaal.<br />
Hoe is radioactief slakkenwol ontdekt?<br />
Naar aanleiding van een aantal incidenten met het smelten van radioactieve bronnen in<br />
smeltovens in het buitenland zijn sinds het midden van de jaren 90 van de vorige eeuw de<br />
eerste poortdetectiesystemen in Nederland in gebruik genomen bij metaalsmelters en metaalrecyclingbedrijven.<br />
Met behulp van deze poortdetectiesystemen konden de metaalsmelters<br />
en de metaalrecyclingbedrijven bij hun bedrijf aangeleverde ladingen metalen controleren op<br />
de (ongewenste) aanwezigheid van radioactieve stoffen. Vrij kort daarna werd in Nederland<br />
radioactief slakkenwol ontdekt. Dit materiaal bevond zich namelijk als restproduct of vervuiling<br />
in ladingen metalen, voornamelijk ladingen ferrometalen, die bij metaalrecyclingbedrijven<br />
werden aangeleverd. De met radioactief slakkenwol vervuilde ladingen metalen bleken in de<br />
meeste gevallen te worden aangeleverd door sloop- en demontagebedrijven. In die gevallen kon<br />
de herkomst van het radioactieve slakkenwol worden vastgesteld en heeft de VROM-Inspectie<br />
handhavend opgetreden met als doel een veilige verwerking van het radioactieve slakkenwol.<br />
Zo is bijvoorbeeld uit een voormalige energiecentrale ongeveer 30 ton radioactief slakkenwol<br />
gecontroleerd verwijderd en afgevoerd.<br />
Hoe kan slakkenwol radioactief zijn?<br />
Uit onderzoek dat in 2001 in opdracht van het Ministerie van VROM door de KEMA werd uitgevoerd<br />
bleek dat eind jaren veertig van de vorige eeuw radioactieve slakkenwol was geproduceerd als<br />
bijproduct van de productie van tin uit tinerts in Nederland. Deze slakkenwol is in dit geval<br />
gemaakt van tinslakken, slakken die ontstaan bij de tinproductie. In tinerts komen in hogere<br />
mate concentraties van de natuurlijk voorkomende radioactieve stoffen uit de uranium- en<br />
thorium-vervalreeksen voor. In de slakken uit de tinproductie zijn die stoffen geconcentreerd,<br />
waardoor die slakken veel hogere concentraties aan uranium en thorium bevatten. Omdat van<br />
die tinslakken slakkenwol geproduceerd is bevat dit slakkenwol ook uranium en thorium en is het<br />
materiaal derhalve radioactief. De radioactiviteit in slakkenwol is homogeen door het materiaal<br />
verdeeld wat een aanwijzing is voor het feit dat de radioactiviteit niet is opgenomen in de<br />
gebruikersfase maar dat het hier gaat om een materiaaleigenschap. Voor radioactief slakkenwol<br />
geldt een gemiddelde activiteitsconcentratie van 4 Becquerel per gram voor radioactieve stoffen<br />
uit de vervalreeks van uranium (U-238sec) en 12 Becquerel per gram voor radioactieve stoffen<br />
uit de vervalreeks van thorium (Th-232sec). De totale productie van deze slakkenwol werd in het<br />
KEMA-rapport geschat op circa 1400 ton.<br />
Daarnaast is in de periode 1950-1960 een hoeveelheid van ongeveer 800 ton slakkenwol<br />
geproduceerd uit löss en kalk met slechts een toeslag van tin-slakken als grondstof. Hierdoor zijn<br />
de activiteitsconcentraties van de radioactieve stoffen uit de uranium- en thorium vervalreeksen<br />
in dit product lager, maar kan er nog steeds sprake zijn van radioactief slakkenwol.<br />
Waar is radioactief slakkenwol toegepast?<br />
Het radioactieve slakkenwol is toegepast als isolatiemateriaal in diverse installaties en gebouwen<br />
in de jaren 1950-1970, met name de industriële toepassingen. Daarbij moet onder andere gedacht<br />
worden aan:<br />
• Stoomleidingen in de (proces)industrie.<br />
• Ketels en leidingen bij electriciteitsproductie-bedrijven.<br />
• Stoomketels bij tuinders.<br />
• Ovens in diverse formaten, van grote fabrieksovens tot kleine bakkersovens.<br />
• Brandwerende deuren in fabrieken, liften (ook bij woningbouw).<br />
58<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
De radioactieve slakkenwol is in die periode vrijwel niet als isolatiemateriaal toegepast in<br />
woningen en kantoren omdat deze toepassing, als gevolg van de oliecrisis, pas vanaf 1975<br />
plaatsvindt.<br />
Hoe kan radioactief slakkenwol herkend worden?<br />
Radioactief slakkenwol is niet visueel te onderscheiden van niet-radioactief slakkenwol, glaswol<br />
of steenwol. Wel is het zo dat slakkenwol een geel-bruine kleur heeft, iets donkerder dan<br />
glaswol of steenwol. Er zijn ook gevallen bekend van radioactief slakkenwol dat donkerbruin<br />
of wit van kleur is. De meest geschikte manier om de aanwezigheid van radioactief slakkenwol<br />
vast te stellen is het (laten) uitvoeren van stralingsmetingen met voldoende gevoelige<br />
(hand)detectieapparatuur voor de detectie van straling. Het is natuurlijk wel zo dat slakkenwol<br />
tussen 1950 en 1970 is toegepast, dus het uitvoeren van metingen is met name bij installaties en<br />
gebouwen uit die tijd relevant.<br />
Radioactief slakkenwol, zoals aangetroffen in een lading ferrometaal bij een metaalrecyclingbedrijf<br />
Welke regelgeving is van toepassing op radioactief slakkenwol?<br />
Op het moment dat het radioactieve slakkenwol als isolatiemateriaal werd toegepast, in<br />
de jaren 1950-1970, bestond er in Nederland nog geen regelgeving met betrekking tot<br />
stralingsbescherming. Toen het bestaan van radioactief slakkenwol halverwege de jaren<br />
90 van de vorige eeuw ontdekt werd bleek het, op basis van de toen geldende regelgeving<br />
het Besluit stalenbescherming Kernenergiewet, radioactieve stoffen in vergunningplichtige<br />
concentraties te bevatten (afhankelijk van de activiteitsconcentratie van de in het slakkenwol<br />
aanwezige concentraties van radioactieve stoffen uit de uranium- en thorium-vervalreeksen).<br />
Door het Ministerie van VROM is toen besloten om voor slakkenwol geen uitzondering te<br />
maken. Dus meteen na het bekend worden van het bestaan van radioactief slakkenwol bleef<br />
het voorhanden hebben en toepassen daarvan zonder Kernenergiewetvergunning verboden in<br />
Nederland. Sinds 1 maart 2002 is de wetgeving veranderd en is het Besluit stralingsbescherming<br />
van kracht geworden. Ook volgens dit besluit is radioactief slakkenwol in de meeste gevallen<br />
vergunningplichtig. Als de concentraties aan radioactieve stoffen in de slakkenwol iets lager<br />
zijn dan gebruikelijk dan kan het tevens mogelijk zijn dat het slakkenwol meldingsplichtig<br />
Bijlage 5 Slakkenwol<br />
59
materiaal is. In geval van vergunningplicht èn in geval van meldingsplicht worden eisen gesteld<br />
aan verwijdering en afvoer van het radioactieve slakkenwol. Als gevolg hiervan dienen de bij<br />
de metaalrecyclingbedrijven aangeleverde ladingen metalen met daarin radioactief slakkenwol<br />
onder stralingshygiënische voorzorgen en toezicht te worden uitgesorteerd, waarbij het radioactieve<br />
slakkenwol wordt gescheiden van de niet-radioactieve bestanddelen. Ontmanteling van<br />
installaties en gebouwen waarin radioactief slakkenwol verwerkt is dient tevens plaats te vinden<br />
onder stralingshygiënische voorzorgen en toezicht. Het radioactieve slakkenwol dient te worden<br />
beschouwd als radioactief afval en dient te worden afgevoerd naar een erkende eindverwerker,<br />
bijvoorbeeld de Centrale Organisatie Voor Radioactief Afval N.V. (COVRA) te Vlissingen. Van het<br />
zonder vergunning voorhanden hebben van radioactief slakkenwol dient terstond aangifte te<br />
worden gedaan aan de Dienst-Doend-Ambtenaar Toezicht Straling van de VROM-Inspectie regio<br />
Zuid-West. Indien blijkt dat het materiaal volgens de Kernenergiewet radioactieve stoffen in<br />
vergunningplichtige dan wel meldingplichtige concentraties bevat dan zal de VROM-Inspectie<br />
regio Zuid-West aanwijzingen geven voor het verwijderen en de afvoer van de radioactieve<br />
stoffen.<br />
Risico’s van radioactief slakkenwol<br />
Slakkenwol is een vezelachtige vaste stof die door inademing in het lichaam kan worden<br />
opgenomen. De stofdeeltjes die vrijkomen bij bewerkingen met slakkenwol zijn irriterend<br />
voor de ogen, de huid en de luchtwegen. Deze stof is mogelijk kankerverwekkend bij de mens,<br />
vergelijkbaar met asbest. De aanwezigheid van radioactief slakkenwol in intacte installaties<br />
en gebouwen levert meestal geen gevaar voor de volksgezondheid, omdat het radioactieve<br />
isolatiemateriaal afgeschermd rond installatieonderdelen en in gebouwen verwerkt is. Indien<br />
het radioactieve slakkenwol echter in grote hoeveelheden verwerkt is in installatieonderdelen<br />
en gebouwen bestaat er een risico ten gevolge van externe bestraling. Bij demontage van de<br />
installatieonderdelen en sloop van gebouwen bestaat er een risico ten gevolge van inhalatie van<br />
stof van radioactief slakkenwol tijdens de sloop. Bij het werken met slakkenwol in verspreidbare<br />
vorm wordt geadviseerd om, als persoonlijke bescherming, gebruik te maken van een filtermasker<br />
met tenminste een P2-filter. Het werken met radioactief slakkenwol dient in alle gevallen plaats<br />
te vinden onder stralingshygiënisch toezicht, op aanwijzing van de VROM-Inspectie wordt vaak<br />
gewerkt onder asbestcondities.<br />
60<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
Bijlage 6 Samenvatting rapport Overtredingen<br />
en motieven in de bouw- en sloopafvalketen<br />
Achtergrond en vraagstelling<br />
In het kader van het Landelijk Handhavingsprogramma 2005 van het Landelijk Overleg<br />
Milieuhandhaving (LOM) wordt het project ‘Ketenonderzoek sleutelbedrijven bouw- en sloopafval<br />
(BSA)’ uitgevoerd. De projectgroep heeft op grond hiervan drie risicomomenten gedefinieerd voor<br />
het niet- naleven van wet- en regelgeving: bij het aanbieden van afval bij bouw en sloop, bij het<br />
sorteren bij sorteerbedrijven en bij de export naar het buitenland.<br />
De VROM-Inspectie heeft, namens het Landelijk Overleg Milieuhandhaving, KPMG gevraagd een<br />
kort verkennend onderzoek uit te voeren naar de motieven die ten grondslag liggen aan het<br />
ontduiken van wet- en regelgeving, de omvang van het economisch voordeel en de verhouding<br />
van dit voordeel tot de gepercipieerde pakkans.<br />
De vraag voor dit onderzoek luidt als volgt:<br />
1 Zijn het vooral economische motieven van bedrijven uit de afvalsector die bepalen of deze<br />
bedrijven de van toepassing zijnde wet- en regelgeving naleven op de volgende momenten:<br />
– aanbieden van afval bij bouw en sloop;<br />
– sortering bij sorteerbedrijven;<br />
– export naar het buitenland?<br />
2 Hoe groot is het economische voordeel dat partijen kunnen behalen door de van toepassing<br />
zijnde wet- en regelgeving op het betreffende risicomoment niet na te leven?<br />
3 Hoe verhoudt dit economische voordeel zich tot de (door de branche en bedrijven)<br />
gepercipieerde pakkans en sancties, indien overtreding wordt opgemerkt en bestraft?<br />
Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek. Een belangrijk deel van de informatie in<br />
het rapport is afkomstig van de interviews met bedrijven. Wij hebben bedrijven dus gevraagd<br />
zelf een oordeel over de branche uit te spreken. De informatie moet daarom met de nodige<br />
terughoudendheid worden geïnterpreteerd.<br />
Bevindingen<br />
De belangrijkste bevindingen van ons korte verkennende onderzoek luiden:<br />
1 In ons onderzoek zijn wij geen signalen tegengekomen die erop duiden dat er in de BSA-sector<br />
relatief meer overtredingen plaatsvinden dan in andere sectoren.<br />
2 De afgelopen jaren is de export van BSA-afval naar Duitsland sterk gestegen. Hoewel export<br />
onder voorwaarden legaal is, wordt deze export door menigeen gepercipieerd als illegale<br />
handelingen. Redenen voor export naar Duitsland zijn:<br />
a grote verschillen in stortbelasting;<br />
b ontoereikende verbrandings- en verwerkingscapaciteit in Nederland;<br />
c verschillende interpretatie van regelgeving Duitsland ten opzichte van Nederland waardoor<br />
bepaalde afvalstoffen in Nederland gestort of gereinigd dienen te worden (met alle<br />
bijkomende kosten), terwijl deze in Duitsland direct nuttig toegepast kunnen worden;<br />
d vooralsnog geen stortverbod in Duitsland.<br />
3 Hoewel wij in ons onderzoek geen aanwijzingen hebben gevonden dat er in de branche relatief<br />
veel overtredingen plaatsvinden, vinden er natuurlijk wel overtredingen plaats. Deze kunnen<br />
worden onderscheiden in moedwillige overtredingen en niet moedwillig administratieve<br />
overtredingen. De overtredingen komen voor bij de export en bestaan vaak uit het vervoeren<br />
van te veel materiaal dat gestort moet worden, lading die niet overeenkomt met de papieren<br />
of het ontbreken van de vereiste papieren. Daarnaast zijn er signalen dat er overtredingen<br />
plaatsvinden bij het sorteren. Het sorteren vindt niet conform de Wm-vergunning plaats.<br />
Bijlage 6 Samenvatting rapport Overtredingen en motieven in de bouw- en sloopafvalketen<br />
61
4 Moedwillige overtredingen lijken het gevolg te zijn van een combinatie van: de te behalen<br />
economische voordelen, de lage controlekans, de lage detectiekans en de lage sanctiekans.<br />
Bij een deel van de overtredingen is er sprake van administratieve overtredingen. Hiermee<br />
bedoelen bedrijven dat de vergunning niet geheel correspondeert met de lading maar dat,<br />
als zij een vergunning voor die lading hadden aangevraagd, zij deze wel hadden gekregen. De<br />
oorzaak hiervan ligt volgens de bedrijven in de lastige regelgeving waardoor bedrijven niet<br />
exact kunnen bepalen of vanuit kostenoverweging willen bepalen wat exact de samenstelling<br />
van elke afzonderlijke lading is. Daarnaast speelt mee dat bedrijven vergunningen aanvragen<br />
voordat de precieze samenstelling bekend is.<br />
5 De economische voordelen die te behalen zijn bij het maken van overtredingen kunnen<br />
aanzienlijk zijn, bijvoorbeeld omdat hierdoor de stortbelasting kan worden ontdoken. De<br />
voordelen kunnen oplopen tot € 25,- of meer per ton waar normaliter de marge enkele euro’s<br />
bedraagt. Overigens is het bij een dergelijke overtreding wel noodzakelijk dat niet alleen de<br />
vervoerder de wet overtreedt maar ook dat de Duitse verwerker mee dient te werken aan<br />
oneigenlijke praktijken.<br />
6 In het onderzoek hebben wij, op basis van interviews met bedrijven, nog de volgende aandachtspunten<br />
geïdentificeerd:<br />
a gebruik sorteer- en verwerkingscapaciteit neemt af met als gevolg teruglopende investeringen<br />
in Nederland;<br />
b afvalsector wordt niet gezien als economische branche;<br />
c moeilijke verstandhouding tussen bedrijven en controlerende instanties;<br />
d Overtredingen en motieven in de bouw- en sloopafvalketen.<br />
7. Wij signaleren een aantal ontwikkelingen, die invloed kunnen hebben op onder andere de<br />
export:<br />
a stortverbod in Duitsland zomer 2005 waardoor de tarieven zullen stijgen. De vraag is of de<br />
tarieven dusdanig stijgen dat de export grotendeels verdwijnt. Een mogelijkheid is ook dat<br />
de export verschuift naar het voormalige Oost-Europa;<br />
b verschuiving van toezicht op kleine inrichtingen van provincies naar gemeenten. Hierdoor<br />
kan door verschillen in kennisniveau het handhavingsregiem per bedrijf gaan verschillen<br />
met mogelijk nadelige gevolgen;<br />
c verregaande schaalvergroting en internationalisering van bedrijven. Hierdoor kan<br />
enerzijds controle lastiger worden. Anderzijds hebben grotere bedrijven veelal betere<br />
kwaliteitszorgsystemen en zijn gevoeliger voor imagoschade bijvoorbeeld als gevolg van<br />
overtredingen van de wet.<br />
Gebaseerd op de gesprekken met een aantal bedrijven uit de bouw- en sloopafvalketen luiden<br />
onze conclusies op de drie onderzoekvragen als volgt:<br />
1 Indien overtredingen plaatsvinden, lijken deze een gevolg te zijn van de te behalen<br />
economische voordelen gecombineerd met de lage controlekans, de lage detectiekans en de<br />
lage sanctiekans.<br />
2 Het economische voordeel van overtredingen kan oplopen tot meer dan € 25 euro per ton.<br />
Bedrijven percipiëren de pakkans en sanctiekans opgelegd door de overheid als relatief laag.<br />
3 Daarbij signaleren wij dat bedrijven met name potentiële imagoschade zwaar wegen. Tevens<br />
ervaren zij een eventuele strafrechtelijke vervolging van individuele medewerkers als zeer<br />
onaangenaam.<br />
Aanbevelingen<br />
Op grond van bovenstaande conclusies komt KPMG tot de volgende aanbevelingen:<br />
1 Tracht een betrouwbaar kwantitatief beeld te krijgen van het aantal overtredingen in de sector.<br />
Op basis hiervan kunnen dan onderbouwde uitspraken worden gedaan of er sprake is van<br />
relatief veel of weinig overtredingen in de sector.<br />
2 Voorkom dat interpretatieverschillen in Europese regelgeving en verschillen in belastingen tot<br />
grote concurrentieverstoring kunnen leiden.<br />
62<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
3 Vermijd negatieve imagovorming. Zowel de overheid als het bedrijfsleven hebben geen<br />
voordeel bij het negatieve imago dat nog steeds om de branche heen hangt.<br />
4 Beschouw de branche als een normale economische sector. Een sector waarin (gewoon) geld<br />
verdiend mag worden als maar aan de regels wordt voldaan. Dit betekent dat ook vanuit het<br />
beleid meer met een economische bril naar de sector gekeken zou moeten worden.<br />
Bijlage 6 Samenvatting rapport Overtredingen en motieven in de bouw- en sloopafvalketen<br />
63
Bijlage 7 Bestaande handhavingsmogelijkheden sorteerinrichtingen<br />
Welke mogelijkheden zijn er om met behulp van toezicht en handhaving de strategische doelen<br />
voor sorteerinrichtingen te bereiken? Uitgangspunt voor de beantwoording van deze vraag is dat<br />
de sorteerinrichtingen de regelgeving kennen en handelen op basis van financiële overwegingen.<br />
Communicatie is daarom geen geschikt instrument om de sorteerinrichtingen tot volledige<br />
scheiding te bewegen. Strakke handhaving lijkt een beter instrument mits de regelgeving<br />
hiervoor aanknopingspunten biedt. Mogelijke aanknopingspunten zijn:<br />
1 Milieuvergunning<br />
2 Regeling scheiden en gescheiden houden van gevaarlijke afvalstoffen<br />
3 EVOA-beschikking<br />
4 Regeling niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar BSA<br />
Per regeling wordt hieronder aangegeven wat deze kan betekenen voor het toezicht en de<br />
handhaving van het sorteerproces bij sorteerinrichtingen.<br />
1 Milieuvergunning (vergunning op grond van de Wet milieubeheer)<br />
Om in de vergunning voor sorteerinrichtingen voorschriften op te mogen nemen, moet hiervoor<br />
een wettelijke basis zijn. Het beleid voor de verwijdering van afvalstoffen is vastgelegd in<br />
het Landelijk Afvalbeheerplan 2002-2012. Alvorens in te gaan op de mogelijkheden die de<br />
milieuvergunning biedt, wordt hier weergegeven welke beleidsregels in het LAP zijn vastgelegd<br />
voor bouw- en sloopafval.<br />
Landelijk Afvalbeheerplan 2002-2012<br />
Het LAP kent algemene beleidsregels en beleidsregels die voor specifieke afvalstromen zijn<br />
vastgelegd. In de Wet milieubeheer (artikel 10.4) is vastgelegd dat bij de vaststelling van het LAP<br />
rekening moet worden gehouden met de volgende voorkeursvolgorde:<br />
a het ontstaan van afvalstoffen wordt voorkomen of beperkt;<br />
b bij het vervaardigen van stoffen, preparaten of andere producten gebruik wordt gemaakt<br />
van stoffen en materialen die na gebruik van het product geen of zo min mogelijk nadelige<br />
gevolgen voor het milieu veroorzaken;<br />
c stoffen, preparaten of andere producten na gebruik als zodanig opnieuw worden gebruikt;<br />
d stoffen en materialen waaruit een product bestaat, na gebruik van het product opnieuw<br />
worden gebruikt;<br />
e afvalstoffen worden toegepast met een hoofdgebruik als brandstof of voor een andere wijze<br />
van energieopwekking;<br />
f afvalstoffen worden verwijderd door deze te verbranden op land;<br />
g afvalstoffen worden gestort.<br />
Ten aanzien van afvalscheiding door bedrijven in het algemeen is in het LAP aangegeven welke<br />
afvalstoffen altijd gescheiden dienen te worden, onafhankelijk van de bedrijfssituatie. Het<br />
gaat om Gevaarlijk afval, Asbest, Papier & karton en Wit- en bruingoed. Deze verplichting moet<br />
onderdeel uitmaken van de milieuvergunning danwel in een AMvB op grond van artikel 8.40<br />
Wm zijn opgenomen. Deze algemene beleidsregels lijken zich uitsluitend te richten op primaire<br />
ontdoeners oftewel op scheiding aan de bron. Voor sorteerinrichtingen zijn deze beleidsregels<br />
mogelijk niet van toepassing.<br />
Ten aanzien van het mengen van afvalstoffen zegt het LAP dat dit niet is toegestaan tenzij<br />
dat expliciet en gespecificeerd is vastgelegd in de vergunning van een inzamelaar, bewerker of<br />
verwerker. Daarbij gelden de volgende uitgangspunten:<br />
• Er moet worden voorkomen dat het mengen van afvalstoffen leidt tot gevaar voor de<br />
gezondheid van de mens en nadelige gevolgen voor het milieu.<br />
• Er moet worden voorkomen dat het mengen er toe leidt dat een van de te mengen afvalstoffen<br />
laagwaardiger wordt verwerkt dan de minimumstandaard voor de afvalstroom.<br />
• Er moet worden voorkomen dat het mengen van afvalstoffen leidt tot belasting van het milieu<br />
door diffuse verspreiding van milieugevaarlijke stoffen.<br />
64<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
Als mengen dus niet expliciet in de vergunning is opgenomen, is het niet vergund.<br />
In sectorplan 13 is het specifieke beleid t.a.v. de afvalstroom BSA opgenomen. Ten aanzien van<br />
scheiden aan de bron wordt opgemerkt dat in de planperiode regels worden opgesteld gericht<br />
op het scheiden aan de bron van deelstromen van bouw- en sloopafval. Dit wordt gedaan om<br />
het nuttig toepassen van BSA verder te bevorderen, met name door stoffen als gips, cellenbeton,<br />
bitumineus dakafval en dakgrind te scheiden aan de bron.<br />
Ten aanzien van be- en verwerken wordt gezegd dat in de vergunning voor sorteerinrichtingen<br />
wordt voorgeschreven dat het bouw- en sloopafval voorafgaand aan het sorteren gezeefd<br />
wordt, en dat de ontstane fijne fractie (sorteerzeefzand) niet mag worden gemengd met andere<br />
materialen. De minimumstandaard voor sorteerzeefzand is materiaalhergebruik.<br />
Ten aanzien van asbest wordt in het LAP verwezen naar het Asbestverwijderingsbesluit, het<br />
Arbobesluit en de gemeentelijke bouwverordening. Er wordt hier niet verder op ingegaan omdat<br />
voor asbest een ander ketenproject loopt.<br />
Conclusie LAP<br />
Op grond van het LAP kunnen met betrekking tot sorteeractiviteiten alleen voorschriften in<br />
de vergunning worden opgenomen die het voorzeven, voorafgaand aan de sortering, verplicht<br />
stellen, en voorschriften die een verbod op de acceptatie van met asbest verontreinigd afval<br />
inhouden. Het LAP biedt geen rechtsbasis om verdere verplichtingen met betrekking tot het<br />
sorteerproces in de milieuvergunning van sorteerinrichtingen op te nemen.<br />
Vervolg milieuvergunning<br />
Ook al is sorteren noodzakelijk om de verschillende fracties zo veel mogelijk conform de<br />
voorkeursvolgorde uit de Wm te verwijderen, toch is het niet mogelijk om sorteerbedrijven<br />
hiertoe door middel van vergunningvoorschriften te verplichten. Het is dan ook niet gebruikelijk<br />
dat in milieuvergunningen voor sorteerinrichtingen voorschriften zijn opgenomen die de<br />
inrichting verplichten een sortering in bepaalde fracties uit te voeren.<br />
Dikwijls maakt de aanvraag onderdeel uit van de vergunning. Indien in de aanvraag de<br />
sorteeractiviteit duidelijk is omschreven en de op- en overslag op zich niet is vergund of<br />
aangevraagd, is het mogelijk om op basis van de aanvraag af te dwingen dat een sorteerinrichting<br />
daadwerkelijk sorteert. Maar al met al zal dit een moeizaam traject worden, zeker als de<br />
uitvoer van ongesorteerd BSA wordt toegestaan. Alleen bedrijven die in hun aanvraag een<br />
gedetailleerde beschrijving van het sorteerproces hebben opgenomen, kunnen aan de hand<br />
hiervan gecontroleerd en gehandhaafd worden. Het voorgaande betekent dat geen sprake is van<br />
een gelijke behandeling van de sorteerinrichtingen als het gaat om hun sorteeractiviteiten.<br />
Conclusie<br />
Per sorteerinrichting moet bekeken worden of de milieuvergunning inclusief de aanvraag de<br />
mogelijkheid biedt om sortering af te dwingen. Dit geldt zowel voor sortering in herbruikbare<br />
fracties als voor het verwijderen van gevaarlijke stoffen.<br />
2 Regeling scheiden en gescheiden houden van gevaarlijke afvalstoffen<br />
In de Regeling is vastgelegd dat afvalinrichtingen (Regeling spreekt van inrichting voor opslaan,<br />
overslaan of bewerken van gevaarlijke afvalstoffen) bij het in ontvangst nemen van gevaarlijke<br />
afvalstoffen deze in verschillende categorieën gescheiden houdt dan wel zelf in de verschillende<br />
categorieën scheidt. Hiervan mag alleen worden afgeweken als hiervoor vergunning is verleend of<br />
als is aangetoond dat scheiding door de afvalinrichting technisch of economisch niet haalbaar is.<br />
Het overgrote deel van de sorteerinrichtingen wordt niet aangemerkt als een inrichting voor het<br />
opslaan, overslaan of bewerken van gevaarlijke afvalstoffen. Derhalve is deze Regeling niet van<br />
toepassing op sorteerbedrijven.<br />
Bijlage 7 Bestaande handhavingsmogelijkheden sorteerinrichtingen<br />
65
Conclusie<br />
De Regeling scheiden en gescheiden houden gevaarlijke afvalstoffen biedt geen mogelijkheden<br />
om handhavend op te treden t.a.v. de verwijdering van gevaarlijke stoffen uit het BSA.<br />
3 EVOA-beschikking<br />
Alvorens in te gaan op de mogelijkheden die een EVOA-beschikking biedt, wordt hier weergegeven<br />
welke beleidsregels in het LAP zijn vastgelegd voor de uitvoer van bouw- en sloopafval.<br />
Landelijk Afvalbeheerplan 2002-2012<br />
Het LAP zegt over de in- en uitvoer voor sorteren in het algemeen het volgende. In- en uitvoer<br />
van afvalstoffen voor (verder) sorteren is toegestaan als:<br />
na het sorteren ten minste 50% van het ingangsmateriaal nuttig wordt toegepast; of<br />
na het sorteren de som van het percentage nuttige toepassing en het percentage hoogcalorisch<br />
afval dat wordt verbrand als vorm van verwijderen meer is dan 50%; en<br />
er geen andere bezwaren bestaan (denk bijvoorbeeld aan een kennisgever die zich eerder<br />
schuldig heeft gemaakt aan sluikhandel of aan een ontvanger die niet beschikt over de vereiste<br />
vergunningen).<br />
De EVOA kent algemene of afzonderlijke kennisgevingen. Een algemene kennisgeving is mogelijk<br />
wanneer afvalstoffen met dezelfde fysische en chemische eigenschappen periodiek via dezelfde<br />
route naar dezelfde ontvanger worden overgebracht. Voor afvalstoffen met verschillende<br />
samenstellingen moet voor ieder afzonderlijk transport een afzonderlijke kennisgeving worden<br />
gedaan. In sectorplan 13 is aangegeven dat het niet mogelijk is om voor integraal ingezameld<br />
en ongesorteerd BSA een algemene kennisgeving te doen vanwege het inhomogene karakter<br />
van deze afvalstroom. Voor de uitvoer ten behoeve van verdere sortering is een algemene<br />
kennisgeving wel mogelijk, mits voldaan wordt aan enkele voorwaarden. Deze voorwaarden zijn<br />
in §12.3.1 van het LAP opgenomen.<br />
De toename van uitvoer bestemd voor verdere sortering en nuttige toepassing wordt gezien als<br />
een goede zaak conform het Europese level playing field. Deze ontwikkeling is het, beoogde,<br />
gevolg van het invoeren van de verhoogde stortbelasting, aldus het LAP.<br />
Conclusie LAP<br />
Het LAP geeft duidelijke voorwaarden waaraan een kennisgeving/kennisgever moet voldoen om<br />
gesorteerd BSA te mogen uitvoeren voor verdere sortering onder een algemene kennisgeving.<br />
Vervolg EVOA-beschikking<br />
De meeste EVOA-beschikkingen onder een algemene kennisgeving betreffen de uitvoer van<br />
‘restfractie na sorteren van bouw- en sloopafval, bedrijfsafval en grof huishoudelijk afval’<br />
of vergelijkbare omschrijvingen. Het is mogelijk dat bij de export niet conform de algemene<br />
kennisgeving en EVOA-beschikking wordt gehandeld. Belangrijkste risico daarbij is dat het<br />
geëxporteerde afval niet nuttig wordt hergebruikt maar dat het aandeel dat wordt gestort groter is<br />
dan op basis van de beschikking is toegestaan. Daarnaast is het mengen van overige afvalstoffen<br />
door het residu BSA en het niet sorteren van de ingezamelde afvalstroom ook een risico. Controle<br />
op de EVOA-beschikking biedt, bij sorteerinrichtingen die beschikken over een algemene<br />
kennisgeving, een handvat om de sortering en de samenstellingeisen bij sorteerinrichtingen te<br />
controleren. Voor het controleren van de lading kan een transportcontrole worden uitgevoerd.<br />
Daarnaast kan in samenwerking met het bevoegd gezag van de ontvangende inrichting in het<br />
buitenland worden nagegaan of de bewerking aldaar overeenkomstig hetgeen in de EVOAbeschikking<br />
is gesteld, wordt uitgevoerd.<br />
Conclusie<br />
De EVOA biedt mogelijkheden om handhavend op te treden t.a.v. de scheiding van BSA in<br />
bepaalde herbruikbare fracties, voor zover bedrijven een algemene kennisgeving voor de uitvoer<br />
van de restfratie van BSA hebben.<br />
66<br />
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)
4 Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen,<br />
Regeling niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar bouw- en sloopafval en<br />
Regeling merkteken niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar bouw- en sloopafval<br />
In deze regelingen is aangegeven dat BSA uitsluitend mag worden gestort wanneer dit als niet<br />
herbruikbaar en niet verbrandbaar wordt aangemerkt. Dit kan het geval zijn wanneer bouw- en<br />
sloopafval is verontreinigd op een wijze waardoor technische of uit oogpunt van volksgezondheid<br />
bewerking of nuttige toepassing niet mogelijk of wenselijk is. Daarbij kan onder andere gedacht<br />
worden aan verontreinigingen met PAK, asbest, e.d.<br />
Afvoer naar een stortplaats is alleen toegestaan met een merkteken. Alleen inrichtingen die<br />
voldoen aan de eisen ter zake van het bewerken van bouw- en sloopafval en residuen afkomstig<br />
van het bewerken van bouw- en sloopafval, zoals die zijn gesteld door een door de Raad<br />
voor Accreditatie erkende certificatie-instelling, zijn gemachtigd een merkteken te voeren.<br />
Sorteerinrichtingen die niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar (residu van) BSA willen afvoeren<br />
naar een stortplaats moeten het sorteerproces volgens bepaalde regels uitvoeren en daartoe<br />
geaccrediteerd zijn.<br />
Uit informatie van de beleidsdirectie SAS van het ministerie van VROM is gebleken dat deze<br />
regelingen niet meer in gebruik zijn. Dit wordt bevestigd door de branchevereniging BRBS en SAS<br />
geeft aan dat deze regelingen op een lijst staan om op termijn ingetrokken te worden. Tevens is<br />
de Stichting Certiva opgeheven. Er is zodoende geen certificatie-instelling meer die bewerkers<br />
van BSA kan certificeren. Er is ook geen behoefte aan deze regelingen bij de bewerkers van<br />
BSA omdat het meeste BSA wordt geëxporteerd, inclusief de te storten fractie. Als geen export<br />
plaatsvindt, gaan residuen naar een verbrandingsinstallatie. Overigens kunnen deze residuen<br />
bestanddelen bevatten die niet voor verbranding geschikt zijn.<br />
Conclusie<br />
Het BSSA en de aanvullende regelingen t.a.v. niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar BSA bieden<br />
geen aanknopingspunten om bij sorteerinrichtingen het sorteerproces te handhaven, aangezien<br />
er geen certificering meer plaatsvindt en er geen niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar BSA<br />
naar een Nederlandse stortplaats wordt afgevoerd.<br />
Slotconclusie<br />
Toezicht en handhaving op de verwijdering van BSA conform het beleid lijkt een lastige zaak<br />
te worden. Ten aanzien van het sorteerproces zijn vrijwel geen dwingende regels vastgesteld.<br />
Alleen het, voorafgaand aan het sorteerproces, zeven van BSA en het verbod op acceptatie van<br />
asbesthoudend BSA zijn beleidsregels die worden overgenomen in de vergunning.<br />
Het LAP geeft aan dat export van ongesorteerd afval mogelijk is en stelt hieraan ruime eisen.<br />
Alleen in het geval van een algemene kennisgeving voor uitvoer wordt vereist dat het afval<br />
systematisch en aantoonbaar gesorteerd wordt. De interventiestrategie voor sorteerinrichtingen<br />
zal zich derhalve richten op sorteerinrichtingen die onder een algemene kennisgeving BSA<br />
uitvoeren.<br />
Binnen de totale groep van sorteerinrichtingen lijkt dit ook de groep waar de risico’s het grootst<br />
zijn aangezien de bedrijven die (residuen van) BSA exporteren niet binnen de Nederlandse<br />
markt opereren. De Nederlandse marktwerking garandeert immers in principe dat er zo weinig<br />
mogelijk herbruikbaar materiaal wordt gestort of verbrand.<br />
Kortom, de sorteerinrichtingen die (residuen van) BSA exporteren ten behoeve van verdere<br />
sortering onder een algemene kennisgeving kunnen we aanmerken als sleutelbedrijven in de<br />
BSA-keten. Bij de toezicht en handhaving van deze bedrijven dienen provincie en VROM-Inspectie<br />
per bedrijf samen te werken om zowel de vergunning/aanvraag als de EVOA-beschikking te<br />
controleren en te handhaven.<br />
Bijlage 7 Bestaande handhavingsmogelijkheden sorteerinrichtingen<br />
67
Colofon<br />
Uitgave<br />
Landelijk Overleg Milieuhandhaving<br />
LOM-Secretariaat<br />
Koningskade 40<br />
2596 AA Den Haag<br />
Tel. 070-35 19 705<br />
E-mail info@lomsecretariaat.nl<br />
Deze interventiestrategie is op te vragen bij het LOM-Secretariaat<br />
Fotografie<br />
VROM-Inspectie Noord-West, Haarlem<br />
Drukwerkproductie<br />
GBS prepress, Rijswijk<br />
Oplage<br />
2.500 exemplaren<br />
Juli 2005