Tussenrapport Commissie Bestuurlijke Inrichting - VVD ...

1
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
Veghel, 25 oktober 2012
Onderwerp: voorlopige rapportage werkgroep Bestuurlijke herinrichting
Geachte leden van de VVD Bestuurdersvereniging,
Op uw verzoek hebben wij de afgelopen maanden gewerkt aan een analyse van
en oplossingsrichting voor een meer krachtige bestuurlijke inrichting van
Nederland. Bijgaand treft u onze tussenrapportage die we bespreken tijdens het
congres van de Bestuurdersvereniging in Lunteren.
In deze tussenrapportage geven we vanuit de maatschappelijke context en
bestuurlijke opgaven de problemen met het huidige bestuurlijke bestel aan.
Vervolgens benoemen we twaalf uitgangspunten waar concrete voorstellen
voor verandering uit afgeleid gaan worden.
Ten aanzien van de uiteindelijke voorstellen heeft de werkgroep in de
tussenrapportage geen standpunten ingenomen. Ten aanzien van enkele
onderwerpen leest u wel aan welke oplossingsrichtingen wij denken. Ook treft u
een overzicht van onderwerpen in de bijlage die in de uiteindelijke rapportage
verwerkt kunnen worden.
Op 2 november bespreken we de voorlopige resultaten met u. Per
deelgezelschap is een vertegenwoordiging van de werkgroep aanwezig. Na
afloop van de deelsessies brengt de werkgroep de inbreng samen zodat we ’s
avonds kunnen aangeven hoe we verder gaan richting de eindrapportage die u
in het eerste kwartaal van 2013 van ons kunt verwachten.
We kijken uit naar een goede bespreking!
Hartelijke groet,
Mede namens de leden van de werkgroep
Ina Adema
Voorzitter werkgroep Bestuurlijke herinrichting

2
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
Klaar voor de toekomst
voorstellen voor een bestuurlijke
herinrichting van Nederland
Werkgroep Bestuurlijke herinrichting
VVD Bestuurdersvereniging

3
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting

4
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
Klaar voor de toekomst
voorstellen voor een bestuurlijke herinrichting van Nederland
Werkgroep Bestuurlijke herinrichting VVD Bestuurdersvereniging
De overheid is er voor haar burgers. De overheid is er om de vrijheid en veiligheid
van burgers te waarborgen en te faciliteren. De overheid is er om burgers de ruimte
en de kans te bieden om hun leven in verantwoordelijkheid te leiden en hun
talenten te ontwikkelen. De mate waarin de overheid daarin slaagt, is de
belangrijkste maatstaf voor de bestuurlijke inrichting van ons land.
De hoofdstructuur van de bestuurlijke inrichting van Nederland is al meer dan 200
jaar oud. De Bataafse Staatsregeling van 1798 verving de grote verscheidenheid aan
vormen van lokaal bestuur door ‘gemeenten’. 1 Het lokaal bestuur kreeg daarmee in
het hele land dezelfde organisatievorm; of het nu om de verstedelijkte gebieden in
Holland of de veengebieden van Drenthe ging. In 1798 werden ook de oude
gewesten vervangen door ‘departementen’ met andere grenzen en namen die naar
de belangrijkste rivieren verwezen. In 1801 keerden de provincies van de Republiek
der Verenigde Nederlanden alweer terug. Op de vorming van Limburg (1815/1839) en
Flevoland (1986), de splitsing van Holland (1840) en enkele grenscorrecties na is de
provinciale indeling van ons land daarmee gebaseerd op vanaf de elfde eeuw vaak
toevallig ontstane en in de zeventiende eeuw bestendigde grenzen die niettemin in
de loop der tijd voor een deel zijn verbonden met een gevoel van territoriale
identiteit.
Met de Gemeentewet van 1807 werd ook de inrichting van de gemeenten geregeld.
Het bleef echter zoeken naar de beste verhouding tussen de bestuurslagen en de
1 G.J. Leenknegt, R. Kubben & B. Jacobs, Opstand en eenwording. Een institutionele geschiedenis van het Nederlandse
openbaar bestuur, derde herziene druk, Nijmegen: Wolf Legal Publishers, 2010, pp. 113-116.

5
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
beste inrichting van gemeenten en provincies. Zeker in de beginjaren van de
negentiende eeuw werd er ten aanzien van bestuurlijke inrichting en taken nog
verschil gemaakt op basis van bevolkingsomvang. Pas tijdens de regeringsjaren van
Johan Rudolf Thorbecke kwam een duurzame en uniforme regeling voor de
provinciale en gemeentelijke besturen tot stand. Sindsdien wordt het Nederlandse
openbaar bestuur binnen het kader van de gedecentraliseerde eenheidsstaat in de
basis gevormd door drie territoriale, algemene besturen met daarnaast de
waterschappen als functioneel bestuur voor de waterhuishouding.
Tot op de dag van vandaag staat Thorbeckes huis recht overeind. In de voorbije
eeuw zijn veranderingen opgetreden. Zo is de balans tussen autonomie en
medebewind omgeslagen naar de kant van het medebewind. Steeds meer taken
worden ‘gedecentraliseerd’ waarbij het Rijk aangeeft dat een taak uitgevoerd moet
worden in plaats van de keuze aan gemeenten te laten. Ook is steeds meer en
ingewikkelde regelgeving op Rijksniveau geïnitieerd.
Het lokaal bestuur is door golven van herindeling behoorlijk opgeschaald. Het aantal
gemeenten is gedaald van ongeveer 1.100 rond 1900 tot iets meer dan 400 nu. 2 Om
met hun groeiend takenpakket om te kunnen gaan, zijn gemeenten voorts
veelvuldig gaan samenwerken met buurgemeenten en zijn binnen de grootste
gemeenten deelgemeenten ontstaan. Organisch en niet zelden min of meer
toevallig is een veelheid aan tussenlagen, samenwerkingsverbanden en
uitvoeringsorganisaties ontstaan. Niettemin is de basisstructuur nog altijd dezelfde
als halverwege de negentiende eeuw.
Ons land en de wereld zijn inmiddels sterk veranderd. De bevolking van ons land is
bijna verachtvoudigd. Delen van het land hebben zich ontwikkeld tot dichtbevolkte,
grootstedelijke agglomeraties bestaande uit meerdere gemeenten en soms
provinciegrens overstijgend. Andere plaatsen hebben hun karakter van groen
plattelandsdorp behouden. Burgers zijn hoger opgeleid en mondiger geworden.
Anderzijds is de samenleving complexer geworden en moeten burgers met meer
onzekerheid en verandering om kunnen gaan. Moderne massamedia en
communicatiemiddelen, het internet voorop, hebben hun intrede gedaan. De
mobiliteit is sterk toegenomen. We kunnen direct praten met mensen aan de
andere kant van de wereld en binnen enkele uren aan de overkant van de
Atlantische oceaan zijn. Sociale nabijheid is geen kwestie meer van concentrische
cirkels gemeten in kilometers van ons huis, maar van de beschikbaarheid van iphone,
Skype of Facebook en van toegang tot hogesnelheidstrein of vliegtuig.
Ons land is een belangrijke schakel in een globaliserende wereld. Stromen van
goederen, kapitaal en mensen over staatsgrenzen heen zijn enorm toegenomen.
Europa als geheel is de belangrijkste afzetmarkt van het Nederlands bedrijfsleven
geworden. Productieprocessen vinden niet meer in hun geheel op één locatie plaats
maar zijn over de hele wereld verspreid geraakt. Veel bedrijven zijn multinationaal
gaan opereren. Helaas geldt hetzelfde voor criminele organisaties en hebben we
inmiddels te maken met globale milieuproblemen zoals de verspreiding van
vervuiling en besmettelijke ziekten. Tegelijkertijd voelen veel mensen zich nog sterk
verbonden met lokale gemeenschappen en worden regionale en lokale identiteit
versterkt in reactie op de vervreemdende werking van globalisering. Daarmee zijn
de wereld en de eigen buurt tegelijk de meest relevante belevingssferen in het
leven van mensen.
2 http://www.cbs.nl/NR/rdonlyres/D6B519AD-B7DB-478F-BD48-87196D408B6E/0/2004k1b15p056art.pdf.

6
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
De overheid is veranderd in een verzorgingsstaat die in veel grotere mate in de
samenleving ingrijpt. De overheid ziet zich geconfronteerd met de
onbetaalbaarheid van de huidige verzorgingsstaat en stevig onder druk staande
overheidsfinanciën. De overheid heeft tegelijk te maken met processen van
horizontalisering waarbij burgers participatie in besluitvorming opeisen en
bedrijven en maatschappelijke organisaties partners in beleidsvorming en –
uitvoering zijn geworden. Vaak wordt overheidsbeleid uitgevoerd door private
organisaties of door (semi)publieke instanties die op afstand van het algemene
bestuur zijn geplaatst. De samenleving is bovendien sterk gejuridiseerd en
gedigitaliseerd. 3 Voorts is ons land deel gaan uitmaken van internationale verbanden
en in het bijzonder van de Europese Unie,.
Ten slotte doen zich twee paradoxen voor. De overheid wordt geconfronteerd met
een sociale paradox waarbij het de meeste mensen persoonlijk goed gaat maar er
toch sprake is van een gevoel van maatschappelijke onvrede. Daarnaast wordt de
overheid geconfronteerd met een reguleringsparadox waarbij mensen voortdurend
roepen om regels voor anderen maar niet voor zichzelf. Ook wie in het algemeen
een kleinere overheid wil, dringt bij concrete problemen vaak aan op
overheidsoptreden. Ondanks deze paradox ontstaat een kleinere overheid waarbij
de burger weer meer verantwoordelijkheid moet nemen op diverse terreinen waar
tot nu toe vaak te gemakkelijk op de overheid werd geleund.
Al die veranderingen roepen de vraag op of de inrichting van de overheid wel
zodanig is, dat inwoners en bedrijven optimaal ruimte hebben hun talenten te
benutten en dat de overheid zelf optimaal is toegerust om de belangrijke
bestuurlijke opgaven van de toekomst – het overeind houden van kwalitatief goede
en betaalbare voorzieningen voor iedereen en inspelen op de dynamiek van de
wereldeconomie – aan te kunnen.
2. Klein, slagvaardig en gedragen
Een kleine overheid
De VVD staat voor een krachtige, kleine overheid. 4 De overheid is er voor onze
interne en externe veiligheid. De overheid zorgt voor collectieve goederen zoals
dijken, rechtspraak en infrastructuur. De overheid treedt op als marktmeester door
kaders te stellen en toezicht te houden. Een kleine overheid is een overheid die
‘nee’ kan zeggen als er om overheidsoptreden geroepen wordt. Want alleen een
overheid die zich tot haar kerntaken beperkt, kan klein zijn en geeft daarmee
burgers, samenleving en bedrijfsleven optimaal de ruimte om zichzelf te
ontwikkelen en activiteiten te ontplooien. In de kern is dit geen kwestie van
bestuurlijke inrichting. Beperking tot kerntaken vergt vooral zelfbeperking en
zelfdiscipline van bestuurders en volksvertegenwoordigers op alle niveaus, inclusief
het Rijk en de EU. Zij moeten ‘nee’ durven zeggen. Zij moeten verdragen dat een
andere overheid verantwoordelijk is. Zij moeten de neiging onderdrukken om
mensen onmiddellijk hun problemen af te nemen. Hoe meer bestuurders en hoe
meer overheden, hoe groter de kans dat ergens iemand dat niet op kan brengen.
Het komt erop aan om de verwachtingen die burgers van de overheid hebben te
matigen. Beperking tot kerntaken vergt een cultuuromslag bij bestuurders en bij
burgers. Burgers moeten de neiging onderdrukken om bij problemen meteen naar
de overheid te kijken. Zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid van burgers
3 Teldersstichting, Een onbetwistbaar recht? Juridisering en het evenwicht tussen rechtsstaat en democratie, Geschrift
113, Den Haag, 2012.
4 VVD Beginselverklaring 2008; Orde op zaken, VVD programma Tweede Kamerverkiezingen 2010.

7
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
en een kleine overheid die vrijheid zo min mogelijk beperkt, zijn twee zijden van
dezelfde medaille. Als het gesneeuwd heeft en de stoep voor je huis of winkel
onbegaanbaar is, kun je de hele dag gaan mopperen dat de gemeente de stoep nog
niet schoongemaakt heeft of je kunt een sneeuwschep pakken en zelf een half
uurtje sneeuwruimen. Bij een kleine overheid passen burgers die zelf de
sneeuwschep ter hand nemen.
Een slagvaardige overheid
De VVD zet al jaren in op beperking van alle overheden tot kerntaken. Op dat punt
zijn al belangrijke stappen gezet. 5 Een overheid die zich tot haar kerntaken beperkt,
kan ook als organisatie klein zijn. De omvang van het takenpakket is immers een
belangrijke factor voor de omvang van vertegenwoordigende organen en het
ambtelijke apparaat. Andersom geldt dat bij minder bestuurders, ambtenaren en
overheidsinstanties het makkelijker is om het takenpakket klein te houden. De
beperking tot kerntaken wordt deels gedragen door de bestuurlijke inrichting van
ons land. Die inrichting geeft immers aan wie bepaalt wat de kerntaken van de
verschillende overheden zijn. De huidige inrichting is gebaseerd op autonomie en
een open huishouding van provincies en gemeenten. Dat betekent dat provincie- en
gemeentebesturen in beginsel zelf bepalen wat de kerntaken van hun provincie of
gemeente zijn. Uiteenlopende antwoorden staan een duidelijke taakverdeling
tussen overheden in de weg, leiden tot overlap en maken afstemming en afspraken
tussen overheden nodig.
De vragen wat overheidstaken zijn en hoe Nederland bestuurlijk ingericht dient te
worden, kunnen niet los van elkaar bezien worden. Deels volgen structuren van de
bestuurlijke inrichting de takendiscussie. Deels is het juist in het licht van de
kerntaken van de overheid van belang om naar de bestuurlijke inrichting te kijken.
De VVD wil niet alleen een kleine overheid. De overheid moet ook krachtig zijn. De
overheid heeft een aantal wezenlijke functies te vervullen en moet dat ook adequaat,
tijdig en doeltreffend kunnen doen. De overheid hoeft niet veel te doen, maar wat
zij moet doen, moet zij goed kunnen doen. De overheid moet dus over de slagkracht
beschikken om haar kerntaken ook echt te kunnen behartigen en de belangen van
burgers goed te kunnen dienen. Bij gemeenten in het bijzonder is de komende jaren
meer slagkracht nodig om de extra taken voortvloeiend uit de aankomende
decentralisatieoperaties – denk aan de jeugdzorg – aan te kunnen. Juist de
slagvaardigheid van de overheid wordt momenteel door velen als een probleem
ervaren. 6 Het vermogen van de overheid om maatschappelijke problemen adequaat
en tijdig aan te pakken is in het gedrang. Dat gaat ten koste van kwaliteit van beleid
en uitvoering, van het probleemoplossend vermogen van de overheid en van de
beheersbaarheid van kosten.
In de afgelopen decennia is het Rijk steeds meer van provincies en gemeenten gaan
vragen. De extra taken die door middel van decentralisatieoperaties bij gemeenten
zijn neergelegd, gaan de bestuurskracht van veel gemeenten te boven. Vooral kleine
gemeenten zijn onvoldoende toegerust om de opgelegde taken uit te voeren.
Daarvoor missen zij bijvoorbeeld ambtelijke capaciteit en benodigde expertise. De
uitvoering van Rijksbeleid slokt bij alle gemeenten lokale middelen, aandacht en
ambtelijke capaciteit op. De lokale autonomie wordt hierdoor uitgehold, zeker als
5 Gemengde commissie decentralisatievoorstellen provincies (Commissie-Lodders), Ruimte, regie en rekenschap, Den
Haag, 2008; Vrijheid en verantwoordelijkheid, Regeerakkoord VVD-CDA, 2010; Kabinetsvisie ‘Bestuur en bestuurlijke
inrichting’, 10 oktober 2011; VNG-IPO-UvW-Rijk, Bestuursakkoord 2011-2015; Niet doorschuiven, maar aanpakken, VVD
programma Tweede Kamerverkiezingen 2012.
6 Zie onder meer VNG-commissie Gemeentewet en Grondwet (Commissie-Van Aartsen), De eerste overheid, Den Haag,
2007.

8
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
landelijke wetgeving weinig ruimte laat voor lokale keuzes in de uitvoering.
Gemeenten hebben, vaak niet ten onrechte, het gevoel tot uitvoeringsorganen van
het Rijk gereduceerd te worden. Dit verlies aan controle wordt versterkt door het
ontstaan van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden op regionaal niveau. Uit
noodzaak geboren schuiven gemeenten gedecentraliseerde taken weer door naar
dergelijke verbanden; hetgeen de vraag oproept wat je als gemeente eigenlijk nog
zelf doet en zelf bepaalt. In de komende jaren nemen capaciteitsproblemen alleen
maar toe, omdat een krimpende arbeidsbevolking het potentieel aan bijvoorbeeld
raadsleden en ambtenaren kleiner maakt. Er zijn steeds minder mensen beschikbaar
om beleid te vormen en uit te voeren.
De feitelijke opschaling naar het regionaal niveau heeft niet alleen te maken met een
beperkte bestuurskracht van gemeenten. Door allerlei ontwikkelingen buiten de
overheid is er sprake van een mismatch van het schaalniveau van maatschappelijke
problemen en de bestuurlijke organisatie. De commissie-Bovens merkt terecht op
dat de maatschappelijke werkelijkheid zich vaak niets aantrekt van bestuurlijke
indelingen en bevoegdheden. 7 De schaal waarop maatschappelijke problemen en
uitdagingen om aanpak vragen, het bereik van voorzieningen en de relevante sfeer
van bijvoorbeeld economisch of milieubeleid is steeds meer regionaal. De regio's
waarbinnen gemeenten samenwerken zijn vaak ook het meest aangewezen niveau
om beleid te voeren of voorzieningen te organiseren. Met name in grootstedelijke,
dichtbevolkte gebieden is de economische en sociale samenhang onder meer door
toegenomen mobiliteit zodanig dat bestuurlijke en juridische grenzen van
gemeenten (en provincies) niet overeenkomen met het schaalniveau van problemen
of het verzorgingsgebied van voorzieningen.
Het proces van Europese integratie en de vorming van een gemeenschappelijke
markt van een half miljard Europeanen versterkt deze ontwikkeling naar
(economische) regio's nog meer. De Europese Unie is een eigenstandige
bestuurslaag en speler in het politiek en bestuurlijk krachtenveld geworden. Dat is
een voortgaande ontwikkeling die aanzet tot regionalisering en veel van decentrale
overheden vraagt. Tegelijk wordt de (fysieke) afstand van de burger tot een deel van
het bestuur door de Europese afstand vergroot. Dat vraagt om een stevige lokale
verankering van bestuur als tegenpool.
Het huis van Thorbecke is niet op deze beweging naar regio's ingericht. De huidige
inrichting met drie algemene besturen maakt dat er in de bestuurlijke indeling van
ons land geen sprake is van afstemming van schaal op taken. Bij de waterschappen is
in het recente verleden bijvoorbeeld wel gekozen om de indeling af te stemmen op
de taak door bij de herindeling van waterschappen rekening te houden met
stroomgebieden.
De optimale schaal voor het voeren van beleid verschilt per onderwerp en per
gebied. Dat wringt met een bestuurlijke inrichting die uitgaat van drie territoriaal
afgebakende, algemene besturen met in het hele land uniforme organisatie, taken
en bevoegdheden. Ten slotte brengt de huidige indeling met zich dat waar
maatschappelijke problemen regionaal zijn geworden, bevoegdheden en
democratische wilsvorming, controle en verantwoording lokaal zijn gebleven.
Het groeiend takenpakket van gemeenten en de maatschappelijke beweging naar
het regionaal niveau leiden tot een scala aan weinig overzichtelijke bestuurlijke
verhoudingen, onduidelijke verantwoordelijkheidsverdeling, diffuse spreiding van
besluitvorming en gebrekkige democratische controle. Er is sprake van
7 Commissie Toekomst Lokaal Bestuur (Commissie-Bovens), Wil tot Verschil. Gemeenten in 2015, Den Haag, 2006, p. 10.

9
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
rolverwarring omdat onvoldoende duidelijk is wie waarover gaat. De verdeling van
verantwoordelijkheden tussen Rijk, provincie, waterschap en gemeente, maar ook
tussen overheid en publieke, semipublieke of private uitvoeringsorganisaties is voor
veel burgers en zelfs voor veel bestuurders onduidelijk.
Er is bovendien sprake van wat 'bestuurlijke drukte' is gaan heten. 8 Op veel terreinen
zijn (te) veel overheden en overheidsinstanties tegelijk bij besluitvorming en/of
uitvoering betrokken. Dat noodzaakt tot veel overleg en schept onnodige
hindermacht. Een beperking van elke overheid tot kerntaken vermindert deze
drukte op zichzelf al en veel is te winnen door een heldere taakverdeling, 9 maar de
huidige bestuurlijke inrichting noodzaakt ook dan nog tot veelvuldig samenwerken,
overleg en afstemmen.
Een ander obstakel bij het adequaat aanpakken van maatschappelijke problemen is
het gebrek aan flexibiliteit en mogelijkheid tot maatwerk binnen de bestuurlijke
inrichting. Uniformiteit van de organisatie van het lokaal en middenbestuur wat
betreft interne organisatie, taken en bevoegdheden past niet bij de verscheidenheid
tussen verschillende delen van het land. In een grootstedelijk gebied worden door
burgers andere dingen van de overheid gevraagd dan in een landelijk gebied. De
problemen van de Randstad, Brainport Eindhoven of het verstedelijkt gebied van
Zuid-Limburg zijn niet hetzelfde als de problemen in Zeeuws-Vlaanderen, De
Graafschap of Oostermoer. Toch hebben gemeenten overal dezelfde taken en
hetzelfde instrumentarium. De sociale, economische en fysieke context waarin het
bestuur opereert verschilt en daarmee verschillen de problemen en opgaven
waarmee de overheid geconfronteerd wordt. Dat vraagt om andersoortig bestuur.
Uniformiteit in organisatie en verantwoordelijkheden past bovendien niet omdat de
verhoudingen binnen het huis van Thorbecke behoorlijk scheef zijn. In algemene
termen denken over gemeenten of provincies komt niet overeen met de
werkelijkheid waarin de gemeente Amsterdam meer inwoners heeft dan de
provincies Flevoland en Zeeland samen en ruim 800 keer meer dan de kleinste
gemeente (Schiermonnikoog), waarin de Rotterdamse deelgemeente Prins
Alexander met bijna 90.000 inwoners groter is dan ruim 380 zelfstandige gemeenten
en waarin de gemeente Noordoostpolder naar landoppervlakte meer dan 73 keer
groter is dan de gemeente Schoonhoven. Ook deze constatering geeft aanleiding
om vragen te stellen bij de huidige uniformiteit.
Nederland is onvoldoende in staat snel adequate besluiten te nemen. De fricties
tussen bestuurlijke organisatie enerzijds en taakverdeling en maatschappelijke
opgaven anderzijds zijn daarvan de oorzaak. Voldoende bestuurlijke slagkracht is
nodig om ervoor te zorgen dat onze economische belangen en welvaart niet in het
gedrang komen en om het hoge tempo van wereldwijde economische, politieke en
sociale ontwikkelingen bij te benen. Daarom is het zaak te zoeken naar
mogelijkheden om via herinrichting van het bestuurlijk bestel de slagkracht van het
bestuur te vergroten.
Een gedragen overheid
De VVD staat niet alleen voor een slagvaardige overheid. Dat de overheid kan doen
wat zij moet doen, is maar één kant van de medaille. De VVD staat ook voor een
democratische overheid die door haar burgers gedragen wordt. Met het oog daarop
8 Gemengde Commissie Bestuurlijke Coördinatie (Commissie-De Grave), Je gaat erover of niet, Den Haag, 2005; Raad voor
het openbaar bestuur, Slagvaardig bestuur. Advies over integraliteit en vertrouwen in het openbaar bestuur, Den Haag,
2009.
9 Gemengde Commissie Bestuurlijke Coördinatie (Commissie-De Grave), Je gaat erover of niet, Den Haag, 2005.

10
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
is het zorgwekkend dat het vertrouwen van veel burgers in politiek en bestuur en
daarmee de legitimiteit van de overheid onder druk lijken te staan.
De waardering van burgers voor de overheid is van een groot aantal factoren
afhankelijk. In de eerste plaats wordt de overheid via democratische weg
gelegitimeerd. De overheid is er voor haar
burgers. In een democratie is de overheid een vorm van collectieve actie waarbij
uiting wordt gegeven aan gezamenlijke zelfbeschikking van burgers, direct of door
middel van vertegenwoordigers, ten aanzien van voorzieningen en zaken die
individuen niet zelf kunnen regelen. Een gedragen overheid vraagt om een bestuur
waardoor de bevolking zich op een goede manier vertegenwoordigd voelt, dat oog
heeft voor problemen en wensen van burgers en dat waar mogelijk burgers
gelegenheid biedt om inbreng te leveren. Legitimiteit hangt af van de mate waarin
burgers, direct of indirect, toegang hebben tot de overheid en besluitvorming om
inbreng te leveren en wensen en zorgen kenbaar te maken. Daarbij is het belangrijk
dat de mondige burger ook bereid is zelf verantwoordelijkheid te nemen voor de
inrichting van zijn leven en omgeving. De overheid heeft te lang de burger
weggehouden van zijn eigen verantwoordelijkheid en daarbij afhankelijk gemaakt.
Het is zaak om in te zetten op een bestuur dat herkenbaar is en voldoende aandacht
heeft voor maatschappelijke problemen en in de samenleving levende opvattingen.
Voor een belangrijk deel is dit een zaak van bestuursstijl en manier van politiek
bedrijven. Het overbruggen van de inherente kloof tussen burger en overheid vergt
lokale en provinciale politici die als volksvertegenwoordigers een echte brug tussen
burger en gemeente- of provinciehuis vormen. Volksvertegenwoordiging is niet
enkel een zaak van kundig meebesturen, maar ook van actief deel uitmaken van
lokale gemeenschappen, van open, zichtbaar en benaderbaar zijn op het schoolplein
of het voetbalveld, bij de bakker of in het dorpscafé. Lokale partijen hebben vaak
juist aan dat laatste hun succes te danken.
Maar deze vorm van legitimiteit is ook een zaak van bestuurlijke inrichting en stelt
eisen aan die inrichting. Het vergroten van afstand draagt haast onvermijdelijk bij
aan beperking van toegang van burgers tot het bestuur. De overheid wordt minder
benaderbaar en zichtbaar, hoewel moderne media zichtbaarheid op fysieke afstand
mogelijk maken; via televisie is de premier voor veel mensen bijvoorbeeld bekender
dan de wethouders van de eigen gemeenten. Opschalen ten behoeve van slagkracht
botst daarom met deze vorm van legitimiteit als niet tegelijkertijd nabijheid van
bestuur geborgd en georganiseerd wordt. Anderzijds is voor een herkenbaar en
benaderbaar bestuur noodzakelijk dat de burger weet waar hij terecht kan. De
overheid voor de burger overzichtelijk houden is daarom deel van het bevorderen
van herkenbaarheid. Een heldere bestuurlijke inrichting met een heldere verdeling
van taken en verantwoordelijkheden draagt bij aan vertrouwen en legitimiteit.
In de tweede plaats hangt de legitimiteit van politiek en bestuur af van de
effectiviteit en kwaliteit van overheidsoptreden. Een gedragen overheid vraagt om
een bestuur dat zichtbaar doet wat het moet doen, dat diensten van voldoende
kwaliteit efficiënt en snel levert, dat resultaten boekt. Vertrouwen kan
teruggewonnen worden door een dienstverlenende en klantvriendelijke werkwijze
van overheden, met andere woorden door burgers redelijk, fatsoenlijk en respectvol
te behandelen. 10 Op dit punt is dalend vertrouwen een gevolg van te hoge
verwachtingen aan de kant van de burger, maar ook van onvoldoende slagkracht en
lange doorlooptijd van besluitvorming. Een slagvaardige overheid is deels dan ook
nodig om het vertrouwen van de burger in de overheid te herstellen. Wat dat
10 Niet doorschuiven, maar aanpakken, VVD programma Tweede Kamerverkiezingen 2012.

11
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
betreft kan het organiseren van taken op een meer passend, hoger schaalniveau
dienend zijn. Maar het boeken van resultaten vraagt vaak ook om een gerichte
aanpak die kan worden afgestemd op de lokale situatie. Geforceerde uniformiteit en
gebrekkige flexibiliteit staan eraan in de weg in te spelen op wat lokaal speelt, werkt
en nodig is. Ook hierom blijft het organiseren van nabijheid van bestuur noodzakelijk.
Door 1) de overheid zo in te richten dat je tot gedeelde en gedragen besluiten komt
en 2) die besluiten vervolgens daadkrachtig te verwezenlijken, kan een dubbele
legitimiteitswinst geboekt worden.
Ten slotte is de legitimiteit van de overheid afhankelijk van hoe het bestuur werkt.
Een gedragen overheid vraagt om een bestuur dat burgers fatsoenlijk behandelt,
dat willekeur en corruptie vermijdt en dat op een zorgvuldige en transparante
manier te werk gaat in overeenstemming met de beginselen van behoorlijk bestuur
en rechtsstatelijke waarden zoals wetmatigheid, respect voor grondrechten en
minderheden, rechtsbescherming en machtsverdeling. Deze legitimiteitbepalende
factor is in beginsel neutraal ten aanzien van bestuurlijk schaalniveau.
Slagvaardigheid en legitimiteit van de overheid gaan deels hand in hand, maar
kunnen ook om tegengestelde bewegingen vragen. De VVD wil het vertrouwen van
burgers in de overheid terugwinnen. Daarom is het zaak om bij bestuurlijke
herinrichting ervoor te zorgen dat door herinrichting de condities voor een
gedragen overheid worden versterkt én dat herinrichting ten behoeve van meer
slagkracht niet ten koste van legitimiteit gaat.
3. Bestuurlijke inrichting voor de 21 ste eeuw
Voor een slagvaardige en gedragen overheid is het zaak om door bestuurlijke
herinrichting van ons land de slagkracht van de overheid te vergroten en tegelijk de
nabijheid en herkenbaarheid van de overheid voor burgers te waarborgen of zelfs te
versterken. Een slagvaardige en gedragen overheid vraagt om bestuurlijke
herinrichting. Zowel wat de slagvaardigheid als wat de legitimiteit betreft zijn er
spanningen die het nodig maken om de bestuurlijke inrichting beter af te stemmen
op de maatschappelijke context van de eenentwintigste eeuw. Enerzijds gaat het er
dan om de bestuurlijke indeling beter te laten aansluiten bij de economische
dynamiek van ons land. Anderzijds gaat het erom een antwoord om de
vertrouwenscrisis te geven door bestuurders meer zichtbaar en aanspreekbaar te
laten zijn voor de burger om bijvoorbeeld leefbaarheidvraagstukken in dorpen en
stadswijken aan te pakken. 11
Terecht heeft de Raad voor het Openbaar Bestuur erop gewezen dat het bij bestuurlijke
herindeling weinig zinvol is om in termen van een nieuwe, uniforme blauwdruk te
denken. 12 Daarom wordt ook hier gekozen voor het duiden van een aantal
uitgangspunten waar vervolgens voorstellen voor concrete veranderingen uit
afgeleid worden.
1. De mondige en verantwoordelijke burger
Bestuurlijke herinrichting neemt de mondige en verantwoordelijke burger als
uitgangspunt. Daarop worden organisatie, besluitvorming en dienstverlening
ingericht. Uitgangspunt is ten principale een overheid die burgers zich in vrijheid
11 Orde op zaken, VVD programma Tweede Kamerverkiezingen 2010.
12 Raad voor het openbaar bestuur, Het einde van het blauwdruk-denken. Naar een nieuwe inrichting van het openbaar
bestuur, Den Haag, 2010.

12
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
laat ontwikkelen door hen ruimte te laten en kansen te bieden en een overheid die
opvattingen, wensen en zorgen van burgers serieus neemt. 13
2. De gedecentraliseerde eenheidsstaat
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Decentrale overheden hebben
eigen taken en verantwoordelijkheden en kennen intern een eigen politiek proces.
Dat vraagt om open huishoudingen. Binnen de gedecentraliseerde eenheidsstaat is
de bevoegdheid om de vraag wie bepaalt wat overheidstaken zijn en wat taken van
een bepaalde overheid zijn, te beantwoorden verspreid over de verschillende
overheden met inachtneming van de boven- en benedengrens van autonomie (dat
wil zeggen dat decentrale overheden bij de keuze voor autonoom beleid wel in het
algemeen belang moeten handelen en beperkt worden door hogere regelingen).
3. De bestuurlijke inrichting is gebaseerd op een heldere taakverdeling
Ook bij open huishoudingen hoort de bestuurlijke inrichting afgestemd te zijn op
een idee van welke taken het best door wie verricht kunnen worden. Een
slagvaardige en gedragen overheid vraagt om duidelijke keuzes ten aanzien van het
beleggen van taken en verantwoordelijkheden en om het respecteren van die
keuzes. 14 Een heldere taakverdeling is noodzakelijk. Bij de gedecentraliseerde
eenheidsstaat past dat interbestuurlijke afspraken vooralsnog de manier zijn om tot
een heldere taakverdeling te komen, maar autonomie mag geen excuus zijn om
duidelijke afspraken te ontlopen of te ontduiken.
4. Schaal volgt taak
Als taken het uitgangspunt voor de bestuurlijke inrichting zijn, dan is de aard van
maatschappelijke problemen leidend bij het vaststellen van gewenste schaalniveaus.
De keuze van de schaalgrootte is afhankelijk van effectiviteit en legitimiteit van
overheidsoptreden. De kerntaken van een overheid zijn daarom richtinggevend voor
de omvang van het grondgebied van die overheid. Voor de bestuurlijke inrichting
wordt aansluiting gezocht bij sociaal-economische samenhang of de samenhang
van de fysieke ruimte, afhankelijk van welke taak voorop staat. Bestuurlijke
herinrichting is daarom geen zaak van simpelweg groter maken, van opschalen om
het opschalen, maar van het beter afstemmen van schaal op kerntaak. Elke overheid
beschikt over de slagkracht en het instrumentarium om haar taken adequaat uit te
voeren.
5. Als het kan, decentraal
Beleid en uitvoering horen op het laagst mogelijke niveau vorm te krijgen. De
gemeente is met recht als 'eerste overheid' gepositioneerd. 15 Maar als voor
decentralisatie gekozen wordt, moet het wel goed gedaan worden. Decentraliseren
kan alleen als de 'ontvangende' overheden toegerust zijn op de taak en als de
overheid die kiest om een taak aan een ander over te laten, bereid is zich er niet
meer mee te bemoeien en de nieuw verantwoordelijke overheid toestaat eigen
keuzes te maken. Als de andere overheid het niet kan, als je uniforme uitvoering in
het hele land wenst of als je controle op de uitvoering wilt houden, zorg je zelf voor
beleid en uitvoering.
6. Liefst één, maximaal twee bestuurslagen per taak
Om bestuurlijke drukte te verminderen is het zaak het aantal betrokken overheden
bij eenzelfde vraagstuk te beperken. Daarom hoort de taakverdeling zodanig te zijn
13 Zie ook: Commissie Toekomst Lokaal Bestuur (Commissie-Bovens), Wil tot Verschil. Gemeenten in 2015, Den Haag, 2006,
p. 11.
14 Gemengde Commissie Bestuurlijke Coördinatie (Commissie-De Grave), Je gaat erover of niet, Den Haag, 2005
15 VNG-commissie Gemeentewet en Grondwet (Commissie-Van Aartsen), De eerste overheid, Den Haag, 2007.

13
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
dat er bij voorkeur één overheid verantwoordelijk is en maximaal twee (exclusief de
EU). 16
7. De Europese Unie is een van de betrokken bestuurslagen
De Europese Unie is een gegeven. De EU is een van de bestuurslagen waar we mee
te maken hebben en daarmee deel van de hele constellatie van gelaagd bestuur. Alle
overheden hebben te maken met Europese regelgeving en maken allemaal deel uit
van de Europese ruimte waarin zij zich moeten kunnen bewegen en hun gebied
moeten kunnen positioneren. Ook decentrale overheden horen een serieuze
gesprekspartner voor Europa te kunnen zijn.
8. Eenheid in de hoofdstructuur, differentiatie in taken,
verantwoordelijkheden en interne organisatie
Voor de herkenbaarheid en overzichtelijkheid van de overheid is het zaak om een
uniforme indeling op hoofdlijnen als uitgangspunt te nemen. Binnen en tussen
overheden is evenwel ruimte om verschil toe te laten. Dat kan gaan om taken en
verantwoordelijkheden, maar ook om de interne organisatie. De commissie-Bovens
spreekt van een ‘recht op ongelijkheid’. 17 Binnen de uniforme hoofdstructuur is
maatwerk mogelijk. Lokaal is er ruimte voor het maken van eigen keuzes en voor
maatwerk. Verschillen en contrasten tussen gebieden – bijvoorbeeld wat betreft
economische activiteiten, sociale problemen, geografische ligging, regionale
identiteit of demografische ontwikkeling – kunnen dan beter meegenomen worden.
9. Taak, verantwoordelijkheid en financiering in één hand
Als je verantwoordelijk bent voor een taak dan ligt de financieringsvraag ook bij jou.
Financiering van beleid en uitvoering wordt zo dicht mogelijk bij de
verantwoordelijke gebracht. Belastingheffing vindt daarom zo dicht mogelijk bij de
taak plaats en lokale afwegingen worden lokaal gefinancierd. Dan ligt de
verantwoordelijkheid voor de financiering bij degene die invloed kan uitoefenen op
de kostenbeheersing. Bovendien is dan sprake van integraliteit van inkomsten en
uitgaven bij het maken van beleidskeuzen. Dat leidt tot transparante politieke
keuzes en versterkt de democratie. Bij veel voorzieningen betekent dit dat nationaal
een basisniveau bepaald wordt en er ruimte is voor lokale aanvulling. Dit
uitgangspunt vergt overigens wel dat de totale lastendruk voor burgers gelijk blijft.
Daarnaast versterkt de uitbreiding van het lokale belastinggebied de democratische
kracht van de gemeenteraden. Er valt immers wat te kiezen, terwijl op dit moment
bij veel burgers het idee bestaat dat Den Haag het allemaal regelt.
10. Elke bestuursmacht vraagt om democratisch georganiseerde wilsvorming
en om democratische controle
Beleid wordt gemaakt door of met betrokkenheid van democratisch gekozen
volksvertegenwoordigers en de uitvoering van beleid is te allen tijde onderworpen
aan controle door een gekozen vertegenwoordigend orgaan. Taken, bevoegdheden
en financiering (inclusief belastingen) liggen daarom waar democratische
verantwoording en controle mogelijk zijn.
11. De bestuurlijke inrichting biedt voldoende garanties tegen willekeur en
voor een zo groot mogelijke individuele vrijheid.
Bij de bestuurlijke inrichting worden rechtsstatelijke waarborgen tegen willekeur en
voor vrijheid zoals legaliteit, adequate rechtsbescherming, machtsverdeling en het
organiseren van tegenmacht gerespecteerd.
16 Motie-Van der Burg; Orde op zaken, VVD programma Tweede Kamerverkiezingen 2010; Vrijheid en verantwoordelijkheid.
Regeerakkoord VVD-CDA, 2010; VVD Tweede Kamerfractie, Strategienotitie Bestuur, 2011.
17 Commissie Toekomst Lokaal Bestuur (Commissie-Bovens), Wil tot Verschil. Gemeenten in 2015, Den Haag, 2006, p. 41.

14
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
12. Bestuur is herkenbaar, zichtbaar en aanspreekbaar
Ook als taken aanleiding geven voor bestuur op een hoger schaalniveau is het zaak
om het bestuur voor burgers zichtbaar en aanspreekbaar te houden. De nabijheid
van politiek en bestuur tot burgers hoort geborgd te worden waarbij ook hier geldt
dat uniformiteit geen uitgangspunt mag zijn.
4. Voorstellen tot bestuurlijke herinrichting
Overheden met een helder profiel
In het licht van de opgaven die maatschappelijke dynamiek en economische
ontwikkelingen aan de overheid stellen, is bestuurlijke hervorming in Nederland
onontbeerlijk. Een robuust bestuur dat deze opgaven aankan, vraagt om helderheid
over wie waarover gaat. Alleen dan kan vertragende bestuurlijke drukte
tegengegaan worden. Bovendien past bij een heldere taakverdeling dat door
herinrichting gekomen wordt tot overheden met de slagkracht voor adequate
taakuitvoering. Bestuurlijke herinrichting dient ten slotte de herkenbaarheid van de
overheid, omdat de overzichtelijkheid van het openbaar bestuur vergroot wordt.
Aan het zoeken naar een optimaal niveau voor elke overheidstaak gaat de vraag wat
overheidstaken zijn vooraf. Het huidige staatkundig bestel beantwoordt de vraag
wat een taak van de overheid is en wie verantwoordelijk is, ten principale niet. In het
huidige bestel is enkel de bevoegdheid om die vraag te beantwoorden belegd en
wel op een zodanige manier dat in wezen elke overheid zelf een antwoord op die
vraag mag geven. Dat is een consequentie van de gedecentraliseerde eenheidsstaat
en het systeem van onze Grondwet. De Grondwet geeft provincies en gemeenten
bevoegdheden tot regelgeving en bestuur. De Grondwet koppelt die bevoegdheden
niet aan taken. De Grondwet zegt niet wat de taken van gemeenten, provincies en
het Rijk zijn, met andere woorden ten behoeve van welke taken de algemene
bevoegdheden tot regeling en bestuur uitgeoefend mogen worden. Wat de taken
van provincies en gemeenten zijn kan op twee manieren bepaald worden. In de
eerste plaats kan bij of krachtens de wet regelgeving en bestuur van decentrale
overheden gevraagd worden. Zij krijgen dan specifieke medebewindstaken.
Daarbuiten bepalen provincies en gemeenten zelf wat hun taken zijn zolang zij in
het algemeen belang en niet in strijd met hogere regelgeving handelen. Zij zijn
immers autonoom en hebben open huishoudingen.
De werkgroep bestuurlijke herinrichting stelt voor om vast te houden aan de open
huishouding van de decentrale overheden en om binnen die kaders sterker in te
zetten op een heldere taakverdeling, kerntaken en een duidelijker functioneel
profiel van de verschillende overheden.
Met interbestuurlijke afspraken kan veel bereikt worden, maar naar de mening van
de werkgroep is voor een heldere taakverdeling tevens een bestuurlijke
herinrichting nodig. Een duidelijke taakverdeling hoort gebaseerd te zijn op de
uitgangspunten 'als het kan, decentraal' , 'schaal volgt taak' en het
tweebestuurslagenbeginsel.
Een heldere taakverdeling volgens deze principes vraagt om een afweging waarbij
de toedeling van taken aan de verschillende schaalniveaus gebaseerd wordt op wie
welke taak het best op kan pakken. De optimale schaal verschilt echter per
onderwerp en per gebied. Dat noodzaakt in de eerste plaats tot differentiatie. Het is
weinig zinvol om te denken in een voor het hele land geldende minimumomvang.

15
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
De beste omvang wordt op basis van inhoudelijke, kwalitatieve overwegingen
bepaald afhankelijk van de context van het betreffende gebied. Dat is in
grootstedelijke gebieden anders dan in het landelijke gebied. Maar ook dan zou het
volledig afstemmen van schaal op taak vragen om een spaghetti aan functioneel
bestuur. Dat botst met het uitgangspunt van overzichtelijkheid en herkenbaarheid.
Grotere gemeenten
3De werkgroep bestuurlijke herinrichting stelt voor gemeenten in de toekomst
meer ruimte te geven voor hun sociaal-cultureel en sociaal-economisch profiel en
hun profiel op het gebied van veiligheid en openbare ruimte. De schaal van de
gemeente sluit dan aan bij de economische samenhang van een gebied en het
verzorgingsgebied van (sociaal-culturele) voorzieningen. Voor een deel komt dat
verzorgingsgebied overeen met de oriëntatie van mensen. Dit profiel kan een
aangrijpingspunt voor herindeling zijn: gaan de mensen in dit dorp naar het
winkelcentrum, theater, zwembad of de middelbare school in stad A of stad B?. Wat
de werkgroep bestuurlijke inrichting betreft, krijgt het Nederlands openbaar
bestuur dan ook (opgeschaalde) gemeenten als eerste overheid, dat wil zeggen als
bestuurlijke eenheid aan de basis van de hoofdstructuur. Bij de voorziene
herindeling zijn bestaande grenzen niet heilig.
Er zijn meerdere redenen om in te zetten op opschaling of regiovorming. In de
eerste plaats toont de omvang van intergemeentelijke samenwerking op regionaal
niveau in samenhang met recente bestuurskrachtmetingen aan dat pas bij een
grotere schaal vaak sprake is van voldoende slagkracht om voorzieningen adequaat
en efficiënt te organiseren. 18 Veel voorzieningen die tot het taakveld van de
opgeschaalde gemeenten gaan behoren, worden nu feitelijk al door allerlei, vaak
wisselende, gemeentelijke samenwerkingsverbanden verzorgd. Een steeds
complexer wordende samenleving vraagt om een bestuur dat voldoende
slagvaardig is. Als gevolg van lopende decentralisatieoperaties – denk aan de
jeugdzorg – wordt de behoefte aan voldoende slagkracht alleen maar groter. De
werkgroep kiest dan voor opschaling in plaats van nog meer samenwerking en
hulpstructuren. Gemeenten krijgen in beginsel een voldoende schaal om
gedecentraliseerde taken zelfstandig uit te voeren. Er moet altijd ergens een grens
getrokken worden. Je kunt immers niet blijven opschalen. Bij elke indeling blijven
zich grensoverschrijdende problemen voordoen (zelfs over staatsgrenzen heen;
denk aan de euregio's). De noodzaak tot coördinatie en samenwerking blijft bestaan.
Echter, met de vorming van grotere gemeenten – die aansluiten bij
verzorgingsgebieden - trekt de mismatch tussen schaal van maatschappelijke
problemen enerzijds en bestuurlijke organisatie anderzijds grotendeels recht. De
opgeschaalde gemeenten nemen dan ook een groot deel van de bestaande
gemeenschappelijke regelingen, samenwerkingsverbanden en vormen van verlengd
lokaal bestuur in zich op. Door de vorming van grotere gemeenten kunnen de Wgrplusregio's
en veel van de gewone gemeenschappelijke regelingen daarom
opgeheven worden. Samenwerking blijft mogelijk, maar zal veel minder nodig zijn.
Samenwerking met andere (opgeschaalde) gemeenten is een vrijwillige keuze en
wordt niet afgedwongen. Dat vermindert de bestuurlijke drukte aanzienlijk. Daar
waar de problematiek vraagt om een grotere schaal dan de toekomstige
opgeschaalde gemeente wordt nog steeds samengewerkt maar is het aantal
deelnemende gemeenten vanzelfsprekend veel beperkter waardoor de slagkracht
wordt vergroot.
18 Adviescommissie Krachtig Bestuur in Brabant (Commissie-Huijbregts), Voorlopige aanbevelingen: Veerkrachtig bestuur
in Noordoost-Brabant, augustus 2012.

16
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
In de tweede plaats wordt het probleem van de gebrekkige democratische
legitimatie en verantwoording van samenwerkingsverbanden voor een groot deel
opgelost. De democratische besluitvorming, controle en verantwoording, het
maken van politieke keuzes, worden naar het niveau getild dat nu al een groot deel
van het werk doet. De gemeenteraad hoort zo veel mogelijk rechtstreeks betrokken
te zijn bij de vormgeving en controle op de uitvoering van beleid en niet slechts via
vertegenwoordiging in gemeenschappelijke regelingen. Bovendien betekent het
aansluiten bij economische samenhang en verzorgingsgebieden dat vrijwel alle
gebruikers in hetzelfde bestuurlijk gebied wonen. Zij hebben dus stemrecht voor
het politieke orgaan dat over het niveau van de voorzieningen beslist. Anderzijds
betalen ze allemaal via gemeentelijke belastingen mee aan de voorzieningen waar
momenteel vermogende gebruikers van voorzieningen in centrumgemeenten
regelmatig in buurgemeenten wonen. Ook dat versterkt de democratische waarde
van de besluitvorming. Hetzelfde geldt voor tal van andere
besluitvormingsprocessen.
Voorts denkt de wereldeconomie in regio’s. Dan heb je het over Europese regio's
die vaak veel groter zijn dan de regio's in de zin van verzorgingsgebieden van
publieke voorzieningen waar gemeenten bij aan kunnen sluiten. Met bijvoorbeeld
Brainport Eindhoven en de metropolen in de Noord- en Zuidvleugel van de Randstad
staat Nederland er goed voor. Om economisch sterk te zijn door goed bestuur, is
het nodig om op het niveau van deze regio's een krachtig bestuur voor de
economische motoren te organiseren. Het samenbrengen van economische clusters
met functionele samenhang betekent dat die gebieden optimaal gepositioneerd
kunnen worden in internationale economische netwerken. Ook binnen deze regio
zal de slagkracht groter worden indien niet of met veel minder andere overheden
overlegd hoeft te worden.
Het voorgaande leidt tot schaalvergroting van gemeenten. Risico is dat daarmee de
eigenheid van een gemeenschap in het gedrang komt of dat bestuurders
onvoldoende aanspreekbaar zijn. De werkgroep komt daar onder meer bij de
‘experimenteerwet decentraal bestuur’ en ‘nabijheid van bestuur’ op terug.
Het hoofdvoorstel van de werkgroep bestuurlijke herinrichting behelst daarom om
toe te werken naar een bestuurlijke hoofdstructuur met grotere gemeenten aan de
basis. Dan zijn twee modellen denkbaar.
Model I. regiogemeenten en Rijk
In het eerste model kent Nederland nog maar twee bestuurslagen: de
regiogemeenten en het Rijk. Gemeenten worden opgeschaald tot het niveau van
samenhangende regio's en de provincies worden afgeschaft. Het Rijk respecteert de
eigen, autonome taakvelden van de regiogemeenten in de geest van 'je gaat erover
of niet'. Met de vorming van regiogemeenten verliezen de huidige provincies hun
bestaansrecht. Daarom wordt de provincie als bestuurslaag afgeschaft. Daarbij moet
bepaald worden welke provinciale taken naar het Rijk en welke provinciale taken
naar de regiogemeenten gaan. Ook de positie van de waterschappen binnen de
hoofdstructuur moet opnieuw bezien worden.
Invoering van dit model vergt grondwetherziening en een grondige hertekening
van de bestuurlijke kaart van Nederland, Bovendien zijn ingrijpende
organisatieveranderingen op lokaal en regionaal niveau en wijziging van wettelijke
regelingen nodig. De werkgroep bestuurlijke herinrichting voorziet daarom dat dit

17
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
model in 2022/2026 volledig ingevoerd zou kunnen zijn. In de tussentijd blijven de
huidige gemeenten en provincies functioneren.
Model II. opgeschaalde gemeenten, opgeschaalde provincies en Rijk
In het tweede model blijven de provincies naast de gemeenten en het Rijk bestaan.
Ook hier worden de gemeenten opgeschaald. In veel gebieden kan de opschaling
beperkter van omvang zijn vanwege het voortbestaan van de provincies. Het
opschalen van de gemeenten heeft consequenties voor de omvang van provincies.
De provincies volgen de opschaling van de gemeenten op hun grondgebied en
provinciegrenzen ondergaan wijzigingen waar dat voor de opschaling van
gemeenten nodig is. Ook bij de opschaling van provincies is maatwerk geboden op
basis van verschillen tussen gebieden. Daarbij moet ook de culturele identiteit van
gebieden meegenomen worden. Bij het opschalen van provincies moet vooral
gekeken worden naar de effecten die ontstaan doordat de provincie en het Rijk te
dicht in elkaars vaarwater komen. In een provincie waar nog maar heel weinig
gemeenten over zijn is maatwerk geboden om ook hier te voorkomen dat
gemeenten, provincie en veiligheidsregio elkaar te veel op de lip zitten. Ook bij
opgeschaalde provincies is het zaak nabijheid tot burgers opnieuw te organiseren.
De opschaling van gemeenten en provincies heeft onvermijdelijk gevolgen voor het
functioneren van het Rijk. Het Rijk zal bemoeienis met de uitvoering moeten
loslaten en zich meer richten op strategische vragen op de Europese agenda. Bij de
opschaling van gemeenten en provincies moet voorts bekeken wat hiervan de
betekenis voor de waterschappen is. Ten slotte is het zaak om door de lagen heen te
kijken.
Aangezien de gemeenten een profiel met taken op sociaal-cultureel en economisch
gebied en het gebied van veiligheid en openbare ruimte krijgen, wordt het profiel
van de provincies gevormd door taakvelden op het gebied van ruimtelijke ordening,
regionale economie, natuur en milieu, beheer van het landelijk gebied en eventueel
openbaar vervoer en ontwikkeling en beheer van bovenlokale infrastructuur. De
provinciale indeling sluit aan bij dit taakprofiel.
Voor dit model is grondwetherziening niet nodig. Invoering van dit model kan
daarom op kortere termijn plaatsvinden. De grondige hertekening van de
bestuurlijke kaart van Nederland, wetswijzigingen en reorganisaties op lokaal en
regionaal niveau blijven evenwel nodig. Dit model kan daarom ook pas in 2018/2022
volledig ingevoerd zijn.
De hier voorgestelde bestuurlijke herinrichting is een ingrijpende en omvangrijke
operatie. De werkgroep bestuurlijke herinrichting stelt voor om een proceswet
bestuurlijke herinrichting te maken om deze operatie in goede banen te leiden. In
de proceswet kunnen de regering en het parlement randvoorwaarden voor
herindeling vastleggen en een tijdspad aangeven. Tegelijk kan in de proceswet de
‘hoe-vraag’ binnen bepaalde kaders bij gemeenten gelegd worden. De werkgroep
bestuurlijke herinrichting stelt voor om in lijn met het standpunt over herindeling in
het recente verkiezingsprogramma regiovorming primair van onderop te laten
plaatsvinden door gemeentelijke fusies positief te stimuleren. 19 Als initiatieven van
onderop te lang op zich laten wachten, mag op de lange termijn opschaling van
gemeenten van bovenaf niet geschuwd worden.
De werkgroep sluit zich aan bij de eerder gekozen lijn om in elk geval in de Randstad
te komen tot minder provincies. Het Rijk neemt het initiatief om tot herindeling en
19 Niet doorschuiven, maar aanpakken, VVD programma Tweede Kamerverkiezingen 2012.

18
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
samenvoeging van deze provincies zo snel mogelijk tot stand te brengen. In de
andere delen van Nederland worden fusies tussen provincies gestimuleerd. Gelet op
de verschillen tussen provincies blijft maatwerk geboden. 20
Financiën decentrale overheden
Opgeschaalde gemeenten en provincies hebben ruimere en meer flexibele
financieringsarrangementen nodig om hun takenpakket aan te kunnen. Gelet op de
gewenste decentralisaties en de afslanking van de Rijksoverheid moeten ook
concrete stappen worden gezet in het herinrichten van de financiële verhoudingen.
Decentraliseren van taken en verantwoordelijkheden houdt ook in dat decentrale
overheden in staat moeten zijn eigen afwegingen te maken over de inzet van
middelen. De verantwoordelijkheid houdt ook in dat uitgaven van gemeenten die
het gevolg zijn van lokale politieke voorkeuren uit lokale belastingen moeten
worden bekostigd. 21 In beide modellen voorziet de werkgroep bestuurlijke
herinrichting daarom een vergroting van het belastinggebied van decentrale
overheden en een verlaging van de belastingdruk op nationaal niveau. Opgeschaalde
gemeenten hebben behoefte aan een groter aandeel eigen middelen naast de
algemene uitkering uit het Gemeentefonds en specifieke uitkeringen om de
gemeentelijke democratie te versterken en lokale keuzes mogelijk te maken. 22
Vergroting van het eigen belastinggebied is ook nodig in het licht van het
uitgangspunt ' Taak, verantwoordelijkheid en financiering in één hand'. Het is wel
zaak om de totale lastendruk voor burgers in de gaten te houden. Het gaat hier om
een verschuiving binnen de totale lastendruk. Verruiming van het belastinggebied
van decentrale overheden zal daarom moeten leiden tot lagere Rijksbelastingen. Het
Rijk zal daarom moeten bezuinigen als taken worden overgedragen.
Experimenteerwet decentraal bestuur
De gepresenteerde modellen zijn stippen op een scala aan mogelijkheden. Er zijn
verschillende tussenvormen mogelijk. Bovendien zijn voor de korte termijn
aanpassingen mogelijk.
Een van de tussenvormen is om de provinciale besturen getrapt samen te stellen of
om binnen grote gemeenten te werken met een districtenstelsel waarbij de
gemeenteraad hetzij getrapt wordt samengesteld, hetzij direct wordt gekozen maar
zichzelf vervolgens opsplitst voor zaken die alleen een bepaald district aangaan. Aan
deze tussenvormen zijn voordelen en nadelen verbonden. De genoemde
tussenvormen zouden nader uitgewerkt kunnen worden. Voor de werkgroep
bestuurlijke herinrichting staat vast dat dergelijke tussenvormen niet tot toch weer
extra bestuurslagen mogen leiden.
Een maatregel voor de korte termijn is het mogelijk maken van de
samenwerkingsbestuurder. Het recente verkiezingsprogramma omvat het voorstel
dat één persoon tegelijkertijd wethouder in meerdere samenwerkende gemeenten
kan zijn. 23 Dat zou het mogelijk maken om als samenwerkende gemeenten dat
wensen een projectwethouder aan te stellen die verantwoordelijk is voor een
bepaald project binnen een samenwerkingsverband. Een andere mogelijkheid zou
zijn om bij gemeenten met een gezamenlijk ambtelijk apparaat één wethouder te
20 Niet doorschuiven, maar aanpakken, VVD programma Tweede Kamerverkiezingen 2012.
21 Zie het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen aan de informateurs van 26 september 2012.
22 VVD, Om de vrijheid. Liberaal Manifest, 2005; Commissie Toekomst Lokaal Bestuur (Commissie-Bovens), Wil tot Verschil.
Gemeenten in 2015, Den Haag, 2006; VNG-commissie Gemeentewet en Grondwet (Commissie-Van Aartsen), De eerste
overheid, Den Haag, 2007.
23 Niet doorschuiven, maar aanpakken, VVD programma Tweede Kamerverkiezingen 2012.

19
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
hebben die dat apparaat aanstuurt. In beide vormen is die bestuurder, omdat hij van
alle samenwerkende gemeenten wethouder is, aan alle gemeenteraden
verantwoording verschuldigd. De samenwerkingsbestuurder is dus vooral een
manier om de democratische controle op intergemeentelijke samenwerking te
versterken. Dergelijke constructies zouden ook bij burgemeesters en
gedeputeerden mogelijk moeten zijn.
Ten slotte mogen de voorstellen voor de lange termijn volgens de werkgroep
bestuurlijke herinrichting geen aanleiding zijn om op de korte termijn
mogelijkheden tot efficiencywinst door samenwerking in de bedrijfsvoering te laten
liggen.
De samenwerkingsbestuurder is één van de mogelijkheden om door kleine ingrepen
het lokaal en middenbestuur meer in overeenstemming met de uitgangspunten
voor bestuurlijke inrichting te brengen. In dit kader is ruimte om te experimenteren
gewenst. Op die manier kunnen samenwerkende gemeenten of provincies de
voordelen van schaalvergroting op korte termijn realiseren zonder dat daarmee de
eigenheid van een gemeenschap in het gedrang komt of dat bestuurders niet meer
aanspreekbaar zijn. De werkgroep bestuurlijke herinrichting stelt daarom voor op
korte termijn te komen tot een experimenteerwet decentraal bestuur die
experimenten op lokaal niveau mogelijk maakt. 24
Differentiatie in taakuitvoering
De opgeschaalde gemeenten worden robuuste overheden met behoorlijke
slagkracht en adequate democratische legitimatie en controle. Dat zijn
medeoverheden waar het Rijk vertrouwen in kan en moet hebben. Het Rijk kan de
grotere gemeenten daarom veel vrijheid laten. Daarnaast is de ene gemeente de
andere niet. De ene gemeente opereert in een grootstedelijk gebied, de andere in
een landelijk gebied. De ene gemeente valt samen met een bloeiende economische
motor, de andere met een krimpregio. De ene gemeente moet om kunnen gaan met
massa's strandtoeristen op zonnige dagen, de andere gemeente heeft te maken
met overlast van buitenlandse drugstoeristen. Rotterdam heeft wel behoefte aan
instrumentarium voor de aanpak van grootstedelijke problematiek, terwijl een
plattelandsgemeente dat instrumentarium niet nodig heeft. Anderzijds hoeft de
gemeente Den Haag geen taak te hebben ten aanzien van intensieve veehouderij
terwijl dat bij plattelandsgemeenten juist wel een belangrijke taak kan zijn. Dat
maakt dat er verschil kan zijn in de mate waarin gemeenten bepaalde taken
uitvoeren.
Enerzijds betekent dit dat gemeenten ruimte moeten hebben om eigen keuzes te
maken en maatwerk te leveren. De verschillen die daaruit voortvloeien, horen
geaccepteerd te worden. Dit vraagt om een Rijk dat loslaat of in elk geval voldoende
ruimte voor keuzes en verscheidenheid inbouwt in wetgeving. De uitvoering van
Rijksbeleid waarbij nauwelijks ruimte bestaat voor lokale keuzes en het Rijk geen
verschillen wil toestaan, kan beter ondergebracht worden bij gedeconcentreerde,
regionale uitvoeringsdiensten onder directe verantwoordelijkheid van het Rijk zelf.
Anderzijds betekent dit dat om de flexibiliteit van uitvoering van taken te vergroten
en maatwerk te leveren, differentiatie van taakuitvoering en het bijbehorend
instrumentarium tussen bestuurslagen nodig is of in elk geval mogelijk moet zijn.
Dit wil niet zeggen dat de bestuurskracht van gemeenten ondermaats mag zijn.
Bestuurlijke slagkracht is bij elke gemeente nodig. Differentiatie kan geen vluchtweg
24 Zie ook: Interbestuurlijke Taakgroep Gemeenten (Commissie-D’Hondt), Vertrouwen en verantwoorden. Voorstellen voor
decentralisatie en bestuurskracht, 4 juni 2008.

20
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
zijn om aan noodzakelijke opschaling te ontkomen. Het wil wel zeggen dat het
takenpakket van gemeenten afgestemd kan worden op de situatie en de
bestuurlijke opgaven van de gemeente.
Nabijheid van bestuur
Met de vorming van grotere gemeenten krijgt het Nederlandse openbaar bestuur
een herkenbare hoofdstructuur. De keuze om slagvaardigheid leidend te laten zijn
bij het vaststellen van de schaal van deze gemeenten brengt met zich dat een
gemeenten per definitie meerdere gemeenschappen dient. De veronderstelling dat
gemeente en gemeenschap samenvallen gaat dan niet meer op. Binnen de
gemeenten hoort naar de mening van de werkgroep bestuurlijke inrichting
nabijheid tot burgers geborgd en aansluiting bij lokale gemeenschappen gezocht te
worden.
Waar de schaal van gemeenten op taken en de daarvoor benodigde slagkracht
wordt afgestemd, is het belangrijk om binnen gemeenten nabijheid tot
gemeenschappen te organiseren, het bestuur zichtbaar te laten zijn en de mondige
burger als uitgangspunt voor beleidsvorming, uitvoering en dienstverlening te
nemen. Binnen de grote gemeenten is het een opgave voor bestuurders, politici en
ambtenaren om betrokkenheid van burgers te stimuleren, om aandacht te houden
voor lokale gemeenschappen, om voorzieningen in kleine kernen op peil te houden
en om lokaal te blijven. Dat vraagt om interne compensatie van bestuurlijke
opschaling. Het gemeentebestuur hoort in te zetten op de band tussen bestuur en
lokale gemeenschappen. Het gemeentebestuur sluit dan aan bij sociale verbanden
die burgers zelf vormen. Zo zijn de gemeentebesturen een tegenpool voor de
globalisering omdat zij zich opstellen als een bestuur dat herkenbaar en
benaderbaar is.
De VVD heeft de afgelopen tien jaar gepleit voor de rechtstreeks gekozen
burgemeester. Deze brengt zijn wethouders met zich mee en vormt daarmee een
herkenbaar bestuursorgaan voor de burgers. De rechtstreeks gekozen
burgemeester (met een vorm van een presidentieel stelsel) geeft met de raad het
dualisme vorm. 25
De band met lokale gemeenschappen en de kwaliteit van voorzieningen in kleine
kernen moeten bestuurlijk geborgd worden. Deels is dat een kwestie van
bestuursstijl en bestuurscultuur. Deels is het een kwestie van hoe binnen de
gemeente de gemeentelijke organisatie en besluitvormingsprocessen vorm worden
gegeven (zie de eerder geschetste tussenvormen onder ‘Experimenteerwet
decentraal bestuur’). De vorming van grotere gemeenten is wat dit betreft niet
alleen een bedreiging maar ook een kans voor het organiseren van nabijheid. Een
keuze voor radicale opschaling maakt dat duidelijk is dat nabijheid op andere
manieren georganiseerd moet worden, terwijl bij herindelingen nu een soort
schemerzone ontstaat rondom de fictie dat de oude werkwijze voldoende is. Met de
vorming van grotere gemeenten is het evident dat de aansluiting met lokale
gemeenschappen juist weer lager gezocht moet worden dan binnen gemeenten die
nu na herindelingen ontstaan. Juist door opschaling van de gemeente tot het
regioniveau ontstaat intern de ruimte om het bestuur op deelterreinen weer
dichter bij de burger te brengen. Nu niet het gehele gemeentelijk bestuur de
vereisten aan de omvang van het ambtelijk apparaat moet volgen en er een
behoorlijke ruimte ontstaat tussen gemeenteraad en het niveau van buurt of dorp,
25 Zie voor de betekenis van de rechtstreeks gekozen burgemeester voor het gemeentelijk bestel, het
rapport-Opstelten en het rapport-Te Veldhuijs.

21
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
kan binnen opgeschaalde gemeenten bestuurlijk aan schaalverkleining gedaan
worden. Het grotere verband maakt intern flexibiliteit mogelijk.
De grote vraag is hoe je die nabijheid en zichtbaarheid borgt. Ook op het gebied van
de interne organisatie zal differentiatie toegestaan moeten worden. Het Rijk geeft
kaders aan, maar onthoudt zich van het opleggen van bepaalde organisatievormen.
De gemeenten wordt de ruimte gelaten om de interne organisatie en werkwijze zelf
vorm te geven naar eigen keuze en afgestemd op de situatie in de eigen gemeente.
Het is wel zaak om geen nieuwe politieke structuren of nieuwe lagen met eigen
democratisch mandaat in het leven te roepen. Nabijheid hoort niet gezocht te
worden in binnengemeentelijke structuren. Vermindering van bestuurlijke drukte
vraagt immers juist om de afschaffing van deelgemeenten. 26 Daaraan houdt de VVD
ook bij opgeschaalde gemeenten vast.
Er zijn andere manieren om nabijheid en zichtbaarheid tot stand te brengen. Bij
publieke voorzieningen, informatievoorziening en gemeentelijke dienstverlening
kan gedacht worden aan de inzet van ICT. Een digitaal overheidsloket maakt de
gemeente voor elke burger in de eigen woonkamer bereikbaar. Zo'n loket kan
worden aangevuld met 'buurtbalies' in de verschillende kernen die werken volgens
de eenloketgedachte, zodat burgers dicht bij huis voor allerlei diensten terecht
kunnen.
Ook de betrokkenheid van burgers bij besluitvorming en responsief bestuur kunnen
op innovatieve manieren vorm krijgen binnen het grote verband van de gemeente.
Politici, bestuurders en ambtenaren kunnen op dit punt nog grote stappen zetten.
Binnen de gemeenten moet worden ingespeeld op de mondige burger door middel
van mengvormen van directe en indirecte democratie. De VVD staat voor
vertegenwoordigende democratie. 27 Daaraan wordt in de basis vastgehouden. Maar
lokaal en zeker ten aanzien van de eigen leefomgeving kunnen hybride vormen
ingezet worden om nabijheid van bestuur te borgen. Het is dan belangrijk om
onderscheid te maken tussen wilsvorming en uitvoering. Uitvoering van beleid of
het uitdenken van hoe bepaalde doelen het best bereikt kunnen worden, is vaak een
vrij technische aangelegenheid die het best aan experts overgelaten kan worden.
Dat is anders bij wilsvorming, het bepalen van doelen en het stellen van prioriteiten:
wat willen we als lokale gemeenschap? Bij die vraag kunnen burgers op het niveau
van de eigen buurt of dorp zelf betrokken worden. Binnen grote gemeenten kan op
deelterreinen teruggekeerd worden naar het niveau van dorp of buurt zonder te
dicht op de gemeenteraad te zitten.
Ervaringen binnen tal van Nederlandse gemeenten en bestuurlijke structuren
binnen de Engelse boroughs of de Duitse Kreitsen bieden op dit punt inspiratie en
laten zien dat nabijheid ook zonder zelfstandig binnengemeentelijk democratisch
mandaat gerealiseerd kan worden. In Nederland is vanuit het ‘actieprogramma
lokaal bestuur’ met deze vraagstukken veel ervaring opgedaan en kennis
voorhanden. 28
Nabijheid van bestuur kan op tal van manieren georganiseerd worden.
Bovenstaande manieren zijn slechts enkele suggesties uit een veelheid aan
mogelijkheden. Bovendien, wat in de ene gemeente werkt, werkt in de andere
gemeente niet en andersom. Op dit punt is het dus zaak om maatwerk binnen
gemeenten mogelijk te maken en om ruimte te scheppen voor eigen ideeën.
26 Niet doorschuiven, maar aanpakken, VVD programma Tweede Kamerverkiezingen 2012.
27 VVD Beginselprogramma 2008.
28
www.actieprogrammalokaalbestuur.nl.

22
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
Onderdeel van de experimenteerwet decentraal bestuur is ook dat gemeenten die
door een fusie in omvang groeien, via vernieuwende constructies zichtbaar en
aanspreekbaar kunnen blijven voor alle inwoners van de gemeente. Niettemin
kunnen gemeenten wel van elkaar leren en is er, onder andere gelet op de
uitgangspunten 10 en 11, behoefte aan landelijk vastgestelde kaders. Behoefte aan
en wijze van differentiatie vragen om nadere uitwerking. De werkgroep bestuurlijke
herinrichting stelt daarom voor om binnen de VVD / Bestuurdersvereniging de
discussie aan te gaan over hoe nabijheid van bestuur innovatief vormgegeven kan
worden. Maar het blijft maatwerk, passend bij de lokale omstandigheden. Haagse
voorschriften moeten hierbij achterwege blijven.
Een laatste vraag die aandacht verdient, is hoe je als (landelijke) politieke partij
binnen zo'n bestel functioneert. Volgens de werkgroep bestuurlijke herinrichting
vraagt de opschaling van gemeenten in combinatie met het binnen die gemeenten
organiseren van nabijheid en zichtbaarheid van bestuur om een sterke lokale basis
van een (landelijke) politieke partij. Lokale afdelingen en raadsfracties zijn er niet
alleen om de gemeente mee te besturen, maar ook om de brug tussen burger,
lokale gemeenschappen en gemeentehuis te slaan. Dat vergt een sterke lokale
inbedding van de partij. Binnen zo'n grote gemeente moet ook een afdeling van een
landelijke politieke partij zich als lokale partij gedragen, maar dan met het bijkomend
voordeel van lijnen naar geestverwanten in buurgemeenten, (provincie,) Den Haag
en Brussel. Over wat de bestuurlijke herinrichting verder voor de organisatie en
werkwijze van (landelijke) politieke partijen betekent, moet binnen de VVD de
discussie gevoerd worden.

23
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
Samenvatting voorstellen
- kom tot een meer heldere taakverdeling tussen overheden door een sterkere
focus op kerntaken en een duidelijker functioneel profiel van de verschillende
bestuurslagen
- kom tot de vorming van grotere gemeenten als basis van de bestuurlijke
hoofdstructuur; kies daarbij voor een model met twee bestuurslagen
(regiogemeenten en Rijk) of een model waarin de huidige gemeenten
worden opgeschaald en opgeschaalde provincies als tussenlaag blijven
bestaan (het Rijk neemt initiatief tot herindeling van provincies in de
Randstad; in de andere delen worden fusies tussen provincies gestimuleerd;
gelet op de verschillen tussen provincies blijft maatwerk geboden)
- laat bij de vorming van de grotere gemeenten economische samenhang van
gebieden en de omvang van het verzorgingsgebied van voorzieningen
leidend zijn
- ga bij de vorming van grotere gemeenten niet uit van een uniforme
blauwdruk, maar biedt maatwerk op basis van de context en aard van de
onderscheiden gebieden
- vergroot het gemeentelijk belastinggebied, verlaag de belastingdruk op
nationaal niveau
- kom met een proceswet bestuurlijke herinrichting
- kom op korte termijn met een experimenteerwet decentraal bestuur die
onder andere de figuur van de samenwerkingsbestuurder mogelijk maakt
- laat tussen de gemeenten differentiatie in taakuitvoering, bevoegdheden en
interne organisatie toe
- bied gemeenten de mogelijkheden en de vrijheid om intern nabijheid tot
burgers en lokale gemeenschappen bestuurlijk te borgen en om in te spelen
op de mondige burger zonder uit te monden in nieuwe structuren en lagen
- initieer de discussie over manieren waarop nabijheid tot de burger en lokale
gemeenschappen binnen gemeenten vorm kan krijgen
- initieer de discussie over hoe de VVD als politieke partij binnen het
voorgestelde bestel kan en hoort te functioneren

24
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
BIJLAGE 1
Samenstelling van de werkgroep
Ina Adema (voorzitter) burgemeester gemeente Veghel en voorzitter
partijcommissie Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
Jeannette Baljeu wethouder gemeente Rotterdam
Willibrord van Beek lid Tweede Kamer (tot 20/9/2012)
Don Bijl burgemeester gemeente Purmerend
Jan Franssen Commissaris van de Koningin in Zuid-Holland
Michiel van Haersma Buma dijkgraaf van hoogheemraadschap Delfland en oud-
voorzitter VVD Bestuurdersvereniging
Marianne Kallen-Morren oud-voorzitter VVD-Bestuurdersvereniging en
voormalig gedeputeerde, wethouder en
waarnemend burgemeester
Ruud Luchtenveld wethouder gemeente Lelystad
Toon Mans burgemeester gemeente Castricum
Arno Visser wethouder gemeente Almere
Ewald van Vliet burgemeester gemeente Lansingerland
Aukje Visser fractievoorzitter Provinciale Staten Friesland
Laura Werger fractievoorzitter gemeente Gouda
Désirée de Groot beleidsmedewerker Tweede Kamerfractie
Secretariaat:
Christophe van der Maat senior adviseur strategie & beleid bestuursdienst
gemeente Dordrecht, zelfstandig publiek
professional bij De Netwerkstad en lid van het VVD
Hoofdbestuur
Raymond Kubben universitair docent Tilburg Law School, bestuurslid
VVD Kamercentrale Brabant en secretaris
partijcommissie Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
Werkwijze
De werkgroep bestuurlijke herinrichting is in het najaar van 2011 ingesteld door het bestuur van
de VVD Bestuurdersvereniging. De werkgroep heeft als opdracht meegekregen om de paragraaf
'bestuurlijke vernieuwing' voor het nieuwe verkiezingsprogramma te schrijven. Als
werkomschrijving is meegegeven: maak voorstellen voor de korte en de lange termijn, sluit aan bij
de lijn die de VVD in de afgelopen jaren heeft gevoerd (in VVD Beginselprogramma, Liberaal
Manifest en verkiezingsprogramma voor de Tweede Kamer) en betrek de partij bij de
ideeënvorming.
De werkgroep is op 28 januari 2012 bijeen geweest in Almere. Tijdens deze bijeenkomst is van
gedachte gewisseld over wat er ten aanzien van de bestuurlijke inrichting aan de hand is, welke
problemen zich voordoen, waar het openbaar bestuur op toegerust zou moeten zijn gelet op de
context van de 21 ste eeuw en welke ontwerpprincipes voor bestuurlijke inrichting daarbij passen.
Op basis van deze bespreking hebben diverse werkgroepleden gesprekken gevoerd met
geledingen binnen de partij en hun 'achterban'. De resultaten van deze besprekingen zijn op 14
april besproken in Veghel. Vervolgens is gesproken over richtingen voor concrete voorstellen tot
bestuurlijke herinrichting. Het oogmerk was deze voorstellen op het voorjaarscongres van de
Bestuurdersvereniging in juni te bespreken. De vervroegde verkiezingen voor de Tweede Kamer
noodzaakten tot een aanpassing van het beoogde proces en de opdracht. Tijdens een bijeenkomst
in Gouda op 23 mei heeft de werkgroep besloten om de werkzaamheden voort te zetten en meer
tijd te nemen voor het uitwerken van de voorstellen. In overleg met het bestuur van de
Bestuurdersvereniging is besloten om de voorstellen op het najaarscongres van 2012 te bespreken.
Ter voorbereiding heeft de werkgroep in het najaar gewerkt aan een basistekst.

25
voorstellen tot bestuurlijke herinrichting – werkgroep bestuurlijke herinrichting
BIJLAGE 2
Aanvullende voorstellen
Tijdens de beraadslagingen van de werkgroep bestuurlijke herinrichting en in voorgestelde
amendementen op het conceptprogramma voor de Tweede Kamerverkiezingen zijn ook
voorstellen gedaan ten aanzien van het gemeentelijk of nationaal regeringsstelsel. Deze
voorstellen zijn nog onvoldoende door de werkgroep bediscussieerd om reeds in de voorliggende
conceptrapportage te vermelden. Onderstaande voorstellen kunnen alsnog onderdeel worden van
het eindproduct van de werkgroep..
-­‐ Houd vast aan de keuze die de VVD gemaakt heeft ten aanzien van de gekozen
burgemeester.
-­‐ Verleng de zittingsduur van gemeenteraden tot vijf jaar.
-­‐ Verleng de zittingsduur van de Tweede Kamer en van de Eerste Kamer.
-­‐ Geef gemeenten en provincies de mogelijkheid zelf tussentijdse verkiezingen uit te
schrijven.
-­‐ Voer constitutionele toetsing van wetgeving door de rechterlijke macht in.
-­‐ Schaf de Eerste Kamer af als heroverweging en stel tegelijk een constitutioneel hof in om
de grondwettelijkheid van wetten te toetsen.
-­‐ Kom tot een taakverdeling tussen Eerste en Tweede Kamer op basis van beleidsterreinen.
Bijvoorbeeld buitenlandse zaken, defensie en verdragen bij de Eerste Kamer en
binnenlandse aangelegenheden bij de Tweede Kamer.
-­‐ Bij een heldere taakverdeling tussen bestuurslagen moet de werkwijze van de gekozene
nader worden gericht op het niveau van de toegewezen taakuitoefening.
-­‐ Stel de Eerste Kamer samen uit vertegenwoordigers van de provincies met een gelijk
aantal zetels per provincies (eventueel in fases herkozen).
-­‐ Stel een kiesdrempel (van meer dan 1x de kiesdeler) in voor gemeenteraden, Provinciale
Staten en Tweede Kamer.
-­‐ Organiseer de samenwerking van de gemeenten en waterschappen in de waterketen meer
efficiënt.