De stand van educatief Nederland - Onderwijsraad

DE STAND VAN EDUCATIEF NEDERLAND
advies

DE STAND VAN EDUCATIEF NEDERLAND

Colofon
De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De raad adviseert, gevraagd en
ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert
de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen
in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad.
De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economische en juridische)
disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkelingen in de praktijk van het onderwijs. Ook de
internationale dimensie van educatie in Nederland heeft steeds de aandacht.
De raad adviseert over een breed terrein van het onderwijs, dat wil zeggen van voorschoolse educatie tot
aan postuniversitair onderwijs en bedrijfsopleidingen. De producten van de raad worden gepubliceerd in
de vorm van adviezen, studies en verkenningen. Daarnaast initieert de raad seminars en websitediscussies
over onderwerpen die van belang zijn voor het onderwijsbeleid.
De raad bestaat uit veertien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd.
Advies De stand van educatief Nederland, uitgebracht aan de minister en aan de staatssecretaris van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Nr. 20040376/754, januari 2005.
Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, 2005.
ISBN 90-77293-35-3
Bestellingen van publicaties:
Onderwijsraad
Nassaulaan 6
2514 JS Den Haag
email: secretariaat@onderwijsraad.nl
(070) 310 00 00 of via de website: www.onderwijsraad.nl
Ontwerp en opmaak:
Maarten Balyon grafische vormgeving
Drukwerk:
Drukkerij Artoos
© Onderwijsraad, Den Haag
Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.

DE STAND VAN EDUCATIEF NEDERLAND

Inhoudsopgave
Samenvatting
1 Inleiding
1.1 Aanleiding
1.2 Vraagstelling
1.3 Context
1.3.1 Sociaal-culturele ontwikkelingen
1.3.2 Sociaal-economische ontwikkelingen
1.3.3 Conclusie
1.4 Werkwijze en opbouw
2 Educatief Nederland vergeleken
2.1 Input
2.1.1 Onderwijsbeleid algemeen
2.1.2 Onderwijsbeleid per sector
2.1.3 Onderwijsuitgaven
2.1.4 Ontwikkeling van de onderwijsdeelname in Nederland
2.1.5 Onderwijsdeelname internationaal vergeleken
2.1.6 Onderwijsgevenden
2.2 Proceskenmerken
2.2.1 Ontwikkelingen in het Nederlandse onderwijsstelsel
2.2.2 Onderwijsstelsel internationaal vergeleken
2.3 Opbrengsten
2.3.1 Opbrengsten op korte termijn (output)
2.3.2 Opbrengsten op lange termijn (outcome)
2.4 Tot slot
3 Onderwijsbeleid: zoeken naar een goede mix
van strategieën
3.1 Inleiding
3.2 Publiek en privaat
3.2.1 Primair en voortgezet onderwijs
3.2.2 Bve-sector en hoger onderwijs
3.2.3 Conclusie
3.3 Centraal en decentraal
3.3.1 Deregulering en autonomievergroting in het Nederlands onderwijs
3.3.2 Effecten en neveneffecten
3.3.3 Prikkels voor onderwijsinstellingen
3.3.4 Conclusie
3.4 Uniformiteit en differentiatie in het curriculum
9
16
16
17
17
17
24
29
30
33
33
33
36
41
43
47
50
55
55
59
62
62
67
70
71
71
72
73
76
77
78
79
80
82
85
87

3.4.1 Primair onderwijs
3.4.2 Voortgezet onderwijs
3.4.3 Bve-sector
3.4.4 Hoger onderwijs
3.4.5 Conclusie
3.5 Kwalificatie en socialisatie
3.5.1 Primair en voortgezet onderwijs
3.5.2 Bve-sector en hoger onderwijs
3.5.3 Conclusie
88
93
97
99
102
103
104
109
112
4 Reflectie en advies
4.1 Sterke en zwakke punten van het Nederlandse onderwijs
4.1.1 Sterke punten
4.1.2 Zwakke punten
4.1.3 Conclusie in relatie tot de maatschappelijke verwachtingen
4.2 Vier adviezen
Literatuur
114
114
114
115
117
118
125
Bijlagen
Bijlage 1
Bijlage 2
Lijst van internationale referenten
Afkortingen
B.1-133
B.2-135

Samenvatting
Het Nederlandse onderwijs staat op een redelijk hoog peil. In vergelijkingen met andere
landen scoort Nederland over het algemeen redelijk tot goed en ouders en andere
burgers zijn tevreden over de kwaliteit van de school en de leraar. De Inspectie van
het Onderwijs trekt jaarlijks een soortgelijke conclusie. Toch zijn er ook zorgen, zoals
over het hoge aandeel voortijdige schoolverlaters, probleemgedrag, de positie van leraren
en veiligheid. Naar aanleiding van dit dubbele beeld van het onderwijs brengt de
Onderwijsraad het advies De stand van educatief Nederland uit. De raad heeft met dit
advies niet de pretentie een definitieve analyse te geven van het Nederlandse onderwijs,
maar probeert diverse gegevens die momenteel beschikbaar zijn in een breder kader te
plaatsen. Welke ontwikkelingen heeft het Nederlandse onderwijs de afgelopen decennia
doorgemaakt en wat zijn de sterke en zwakke punten van ons stelsel internationaal
gezien? Welke beleidsstrategieën zijn vooral gevolgd en welke alternatieven zijn er?
Welke beleidsacties zijn wenselijk om ons onderwijs beter aan de maatschappelijke verwachtingen
te laten beantwoorden?
Maatschappelijke context
De stand van educatief Nederland moet ten eerste worden gezien tegen de achtergrond
van maatschappelijke ontwikkelingen. Deze stellen immers eisen aan het onderwijs
als sociaal-culturele en economische motor van de samenleving. Op sociaal-cultureel
vlak moet het onderwijs leerlingen voorbereiden op participatie in een democratische,
multi-etnische samenleving en inhoudelijke kennis van de cultuur en geschiedenis van
Nederland overdragen. Op sociaal-economisch terrein heeft het onderwijs een taak in
het bijbrengen van de benodigde competenties voor onze moderne kennissamenleving
en het aanbieden van adequate en flexibele kwalificaties voor de arbeidsmarkt. Gegeven
het feit dat het opleidingsniveau van grote invloed is op de verdere levensloop van
mensen, is het van het grootste belang dat de samenleving voldoende investeert in het
onderwijs.
Vergelijkende analyse
De stand van educatief Nederland moet ten tweede worden gezien tegen de achtergrond
van de ontwikkelingen in de afgelopen decennia en de situatie in omringende landen.
Het advies presenteert een groot aantal gegevens over verschillende soorten input in het
onderwijs, over proceskenmerken en over de opbrengsten.
Input. De overheid voert sinds het eind van de jaren tachtig een beleid van deregulering
en autonomievergroting, om zo scholen meer zeggenschap te geven. In de jaren negentig
krijgt dit concreet vorm wanneer scholen meer zelfstandigheid krijgen bij de inzet
van financiële middelen en bij het personeelsbeleid. Tegelijkertijd krijgen intermediaire
actoren zoals gemeenten en de Inspectie van het Onderwijs meer inbreng. De jaren
negentig kenmerken zich verder door bezuinigingen, schaalvergroting en toenemende
marktwerking in het onderwijs. Scholen in Nederland hebben nu veel autonomie in ver-
De stand van educatief Nederland
9

gelijking met scholen in bijvoorbeeld Duitsland en Frankrijk. De Nederlandse onderwijsuitgaven
zijn sterk gedaald tussen de jaren zeventig en het eind van de jaren negentig.
Internationaal vergeleken zijn zowel de overheidsuitgaven als de private bijdragen aan
onderwijs relatief laag, met name in het voortgezet onderwijs. De onderwijsdeelname
is in achterliggende decennia sterk toegenomen, waardoor het gemiddelde opleidingsniveau
van de bevolking aanzienlijk hoger ligt dan drie decennia geleden. Mannen en
vrouwen nemen nu in ongeveer gelijke mate deel aan het onderwijs, al kiezen vrouwen
nog altijd veel minder vaak voor exacte studies. Onderwijsachterstanden naar sociaal
milieu en etnische herkomst zijn wel afgenomen, maar niet verdwenen. In het algemeen
is de onderwijsdeelname in Nederland vergelijkbaar of hoger dan in andere Westerse landen.
Een uitzondering is de achterblijvende deelname van kinderen onder de vijf jaar.
De instroom in het beroep van onderwijsgevende is op het moment landelijk gezien voldoende;
er zijn echter verschillen tussen regio’s en naar verwachting zullen er weer nieuwe
tekorten ontstaan, onder andere door de vergrijzing van de beroepsgroep. Vooral
scholen met veel achterstandsleerlingen hebben moeite om personeel te werven en te
behouden. Verder is er een ontwikkeling naar een groeiende taak- en functiedifferentiatie,
waarbij de leraar specialistische taken krijgt en er onderwijsgevende functies onder
en boven de leraar ontstaan. In het primair onderwijs zijn mannen ondervertegenwoordigd
in het leraarsberoep, in het hoger onderwijs juist vrouwen. Het salaris van onderwijsgevenden
ligt internationaal gezien rond het gemiddelde. De werkdruk is hoog in
vergelijking met andere landen, terwijl de sociale status van het beroep gedaald is. De
kwaliteit van de lerarenopleidingen baart zorgen.
Proces. De afgelopen decennia zijn er veel veranderingen geweest in het Nederlandse
onderwijsstelsel. Niet alle bijbehorende doelen zijn gerealiseerd. In het primair onderwijs
zijn kleuteronderwijs en lager onderwijs sinds 1985 samengevoegd tot basisonderwijs,
maar de sector werkt nog steeds aan doorlopende leerwegen en onderwijs op
maat. Pogingen om door zorgverbreding in het basisonderwijs de instroom in het speciaal
onderwijs te beperken, hebben tot niet meer dan afvlakking van de groei geleid. In
het voortgezet onderwijs baart met name het vmbo (voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs)
zorgen. In de bve-sector (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie) zijn het
mbo (middelbaar beroepsonderwijs) en de volwasseneneducatie geharmoniseerd en grotendeels
geïntegreerd in ROC’s (Regionale Opleidingscentra). Buiten deze ROC’s blijft het
aanbod voor volwassenen echter versnipperd. Het hbo (hoger beroepsonderwijs) en het
wetenschappelijk onderwijs vormen sinds de jaren negentig wettelijk gezien samen het
hoger onderwijs, maar in de praktijk is er nog steeds een scheiding. In vergelijking met
andere landen valt onder meer op dat in Nederland en Vlaanderen het grootste deel van
het onderwijs uit bijzonder onderwijs bestaat, terwijl in omringende landen het openbaar
onderwijs dominant is. Tot slot is het aantal contacturen in primair en voortgezet
onderwijs relatief hoog, hoewel daartegenover staat dat ook veel lessen uitvallen.
Opbrengsten. Vergeleken met de referentielanden is het beeld positief wanneer we kijken
naar kortetermijnopbrengsten: zo behalen Nederlandse scholieren goede toetsresultaten
voor leesvaardigheid, wiskunde en natuurkunde. Ook de functionele geletterdheid
(begrijpen van praktische documenten zoals dienstregelingen en gebruiksaanwijzingen)
van de bevolking is relatief hoog. Wel heeft Nederland relatief veel voortijdige schoolverlaters,
waar tegenover staat dat er veel deelnemers aan hoger onderwijs zijn. Ook zijn er
in Nederland relatief weinig afgestudeerden in exacte richtingen. Meer op de lange termijn
gezien heeft het onderwijs belangrijke individuele en maatschappelijke opbrengsten
10 Onderwijsraad, januari 2005

zoals betere kansen op werk en een goed inkomen, technologische vooruitgang, maatschappelijke
participatie, minder criminaliteit en besparingen op sociale voorzieningen
en gezondheidszorg.
Beleidsstrategieën
De stand van educatief Nederland moet ten derde worden gezien tegen de achtergrond
van een aantal beleidsstrategieën die kenmerkend zijn voor het Nederlandse onderwijsbeleid:
publieke financiering, deregulering, een uniform onderwijsaanbod en kwalificatie
als belangrijkste onderwijsdoel. De raad bespreekt deze beleidsstrategieën in samenhang
met de tegenhangers ervan: private financiering, centrale aansturing, een gedifferentieerd
onderwijsaanbod en socialiseren als onderwijsdoel.
Publiek en privaat. In Nederland is publieke bekostiging van het onderwijs al bijna een
eeuw de dominante beleidsstrategie. Dit komt onder meer tot uiting in de gelijke bekostiging
van publiek (openbaar) en privaat bestuurd (bijzonder) onderwijs. Dit stelsel
is internationaal gezien vrij uniek. De keuzevrijheid van ouders en leerlingen om een
school te kiezen die aansluit bij de eigen wensen, wordt vaak als sterk punt van het
Nederlandse bestel gezien. Een actuele discussie hierover betreft het feit dat keuzevrijheid
bijdraagt aan segregatie tussen zwarte en witte scholen. In de bve-sector en het
hoger onderwijs is de keuzevrijheid minder een item; daar zijn met name de ontwikkeling
naar een meer gelijke behandeling van publieke en private opleidingen en de mogelijkheden
van een grotere private bijdrage actuele discussiepunten.
Centraal en decentraal. De raad is van mening dat Nederland een redelijke balans heeft
gevonden tussen centrale en decentrale aansturing. De relatief grote autonomie van
instellingen stelt hen in staat om flexibel in te spelen op lokale omstandigheden en zelf
prioriteiten te stellen bij de besteding van middelen. In dat verband verdient decentralisatie
van bijvoorbeeld het personeelsbeleid naar de scholen voortzetting. Voor een aantal
andere zaken blijft de overheid echter primair verantwoordelijk, zoals de vaststelling
van eindtermen en het toezicht door de Inspectie van het Onderwijs. Een systeem van
toezicht en verantwoording is onontbeerlijk om de kwaliteit van het onderwijs te kunnen
waarborgen. Daarnaast zijn de centrale examens in het voortgezet onderwijs een voorbeeld
van een belangrijk waarborgmechanisme dat scholen verhindert om het niveau te
verlagen. Mogelijkheden voor betere prikkels voor onderwijsinstellingen om kwalitatief
goed onderwijs te (blijven) bieden zijn onder andere het vergroten van transparantie van
het onderwijsaanbod en het tegengaan van vergaande schaalvergroting; dit laatste bijvoorbeeld
via een toets bij voorgenomen fusies.
Uniformiteit en differentiatie in het curriculum. Het Nederlandse onderwijssysteem is van
oudsher gericht op het bieden van gelijke onderwijskansen bij gelijke capaciteiten. In het
primair onderwijs en de basisvorming zien we dit doel terug in een uniform basiscurriculum.
In de bovenbouw van het voortgezet onderwijs, het mbo en het hoger onderwijs
staat het streven naar een diploma op het niveau van de eigen capaciteiten centraal en
is het onderwijsaanbod daarom sterk gedifferentieerd naar niveau en inhoud. De laatste
jaren groeit het besef dat in alle onderwijssectoren zowel gelijke kansen als maximale
ontwikkelingsmogelijkheden van belang zijn. Met name in het basisonderwijs en het
hoger onderwijs zijn er nog te weinig ontwikkelmogelijkheden voor cognitief getalenteerden.
Voor leerlingen met andere talenten (kunst en cultuur, sport, ondernemerschap)
zijn meer verbindingen tussen binnen- en buitenschools aanbod nodig. Ter bevorde-
De stand van educatief Nederland
11

ing van gelijke kansen zijn meer investeringen in voor- en vroegschoolse educatie van
belang, evenals aandacht voor leerlingen in het vmbo en mbo voor wie de vastgestelde
minimumlat te hoog ligt. Verder zijn voorzieningen wenselijk die qua niveau tussen mbo
en hbo instaan, bijvoorbeeld kort-hbo.
Kwalificeren en socialiseren. Leerlingen voorbereiden op de arbeidsmarkt (kwalificeren)
en op het participeren in de samenleving (socialiseren) zijn twee samenhangende hoofddoelen
van het onderwijs. Het Nederlandse onderwijssysteem is nog vooral gericht op
meetbare prestaties en kwalificatie, maar actuele maatschappelijke ontwikkelingen vragen
om meer aandacht voor de socialiserende rol van het onderwijs. De aandacht voor
sociale competenties lijkt hierdoor terug van weggeweest. Tegen deze achtergrond pleit
de raad ervoor dat de overheid scholen en ouders stimuleert om duidelijke afspraken te
maken over wat wel en wat niet tot de taken van de school en de taken van de ouders
behoort. Ook is de ontwikkeling van meetinstrumenten voor sociale competenties belangrijk.
Conclusie
Op basis van het voorgaande komt de raad tot de conclusie dat het Nederlandse onderwijs
redelijk goede prestaties levert. Er is echter nog te weinig aandacht voor de socialisatietaak
van het onderwijs, waaronder het bijbrengen van cultureel en historisch besef.
Ook verlaten te veel mensen het onderwijs zonder startkwalificatie en worden talenten
soms onvoldoende uitgedaagd. Verder is er een gebrek aan kennis over de effectiviteit
van onderwijsbeleid en is de animo voor het leraarsberoep gering. Om aan de maatschappelijke
verwachtingen te voldoen is een aantal zaken essentieel. De raad formuleert
daarover de volgende vier adviezen.
Advies 1: Topambities vereisen meer en gedifferentieerde investeringen
In het kader van de Europese Lissabon-doelstellingen heeft Nederland de ambitie om
zich in 2010 op het terrein van de kenniseconomie met de Europese top te kunnen
meten. Aangezien onderwijs de motor van de kenniseconomie is, moet Nederland meer
investeren in het opleidingsniveau van de bevolking om deze ambitie te verwezenlijken.
Er zijn meer publieke en private middelen voor het onderwijs nodig en deze zouden
vooral als investering in plaats van als een kostenpost moeten worden beschouwd. Zo
kan worden voorkomen dat bezuinigingen ten koste gaan van rendabele onderwijsuitgaven.
De prioriteit dient te liggen bij investeringen in de leraar (zie advies 3) en, wat
betreft leerlingen en studenten, bij investeringen in zowel de onderkant als de bovenkant
van de verschillende onderwijstypen. Het onderwijs moet meer maatwerk bieden, niet
alleen door aan te sluiten bij verschillen in leerstijlen, interesses, enzovoort, maar ook
nadrukkelijk bij verschillen in niveau. Het ambitieniveau voor onderwijs dient hoog te liggen;
de subtop is niet voldoende. Prioriteit zou moeten liggen bij uitbreiding van vooren
vroegschoolse educatie, extra binnen- en buitenschools aanbod voor getalenteerden
in het basisonderwijs, mogelijkheden voor certificaten voor mbo-leerlingen onder niveau
1, tussenvoorzieningen tussen mbo en hbo, meer differentiatie in het hoger onderwijs,
meer aandacht voor bètaopleidingen en de positie van laaggeschoolden in relatie
tot een leven lang leren. 1 Om aan de bovenkant van het hoger onderwijs maatwerk te
kunnen bieden is meer differentiatie gewenst. Selectie is daarbij een voor de hand liggend
instrument, maar niet geheel zonder risico. Selectie na de poorten (bijvoorbeeld
aan het begin van de studie via een bindend studieadvies en bij de toelating tot een
honoursprogramma) heeft de voorkeur boven selectie aan de poort.
1 Zie voor dat laatste ook Onderwijsraad, 2003i.
12 Onderwijsraad, januari 2005

Advies 2: aandacht voor de canon als uiting van onze culturele identiteit
Het is noodzakelijk meer aandacht te besteden aan de socialisatietaak van het onderwijs;
daarbij hoort ook aandacht voor onze culturele identiteit. Twee belangrijke componenten
daarvan zijn de bijdrage van het onderwijs aan een moderne invulling van burgerschap
en de bijdrage aan de overdracht en verdere ontwikkeling van het cultureel erfgoed. De
raad wil de relevantie van het onderwijs voor de samenleving versterken door te komen
tot een nieuwe canon voor het onderwijs. Hierbij gaat het om die waardevolle onderdelen
van onze cultuur en geschiedenis die we nieuwe generaties via het onderwijs willen
meegeven. De canon is van belang voor de gehele samenleving, dus niet alleen voor een
elitaire groep. Ook is de canon zowel conserverend als vernieuwend van aard.
De raad ziet de canon als bestaande uit drie nauwverbonden onderdelen: een geheel
van inhouden, een argumentatie bij deze inhouden en een methode om tot periodieke
bijstelling van de inhouden en de argumentatie te komen. De raad stelt voor de canon
uit te drukken in leerinhouden. Daaraan zullen die leergebieden, vakken en disciplines
die in eerste instantie met de canon geassocieerd worden, een bijdrage moeten leveren.
Het gaat om taalonderwijs, geschiedenis, wereldoriëntatie, maatschappijleer, cultuur en
kunstzinnige vorming, en wetenschapsontwikkeling. Maar ook leerinhouden in de sfeer
van geografie en techniek kunnen tot de canon gaan behoren.
Een formulering van de canon in leerinhouden wil overigens niet zeggen dat al deze leerinhouden
ook moeten zijn voorgeschreven in het onderwijs. Voor een deel zal de canon
tot uitdrukking komen in kerndoelen en examenprogramma’s. De canon omvat echter
meer – zowel inhoudelijk als qua betrokken onderwijssoorten. De canon bestaat uit
meerdere lagen: een laag van inhouden die in kerndoelen en examenprogramma’s naar
voren komt; een laag van inhouden die een leidraad biedt voor het onderwijs buiten het
kerncurriculum; en een laag die verder strekt dan het onderwijs.
In de visie van de raad stelt de Minister die onderdelen van de canon vast die in kerndoelen
en examenprogramma’s naar voren komen. Wat betreft de andere twee lagen van
de canon heeft de Minister geen wettelijke bevoegdheid; wel kan de Minister het geheel
als een belangrijke nationale streefrichting en een belangrijk richtsnoer aan het onderwijsveld
ter beschikking stellen.
Advies 3: Meer investeren in beroepen in het onderwijs
Onderwijsgevenden worden geacht de verwachtingen van de maatschappij waar te maken.
Daarom zijn blijvende investeringen in onderwijsberoepen van groot belang.
Om te beginnen moet gewerkt worden aan het imago van het leraarschap. De lijn van
bestaande initiatieven verdient navolging. De raad stelt voor na te gaan of wervingscampagnes
naar schooltype gedifferentieerd kunnen worden. Specifieke facetten – zoals
bijvoorbeeld lesgeven op een achterstandsschool, het werken met begaafde jongeren
– kunnen zo naar voren worden gehaald als een extra uitdaging voor mensen die maatschappelijk
iets willen betekenen.
Onderwijsgevenden verdienen ook rechtstreekse steun. In dat verband is de raad er verheugd
over dat de minister onlangs structurele middelen beschikbaar gesteld heeft om
leraren in het vmbo en het praktijkonderwijs extra te belonen. 2
2 Structureel wordt hierdoor 8,4 miljoen euro beschikbaar gesteld. Een gemiddelde school (1.000 leerlingen) ontvangt 20.000
euro voor dit doel, en mag zelf bepalen voor welke resultaten de leraren worden beloond (Convenant beloningsdifferentiatie
VMBO, www.minocw.nl, 16/12/2004).
De stand van educatief Nederland
13

Daarnaast dienen scholen en overheid samen te zorgen voor een verbetering van de condities
waaronder leraren hun werk uitvoeren. Daarvoor is allereerst voldoende aandacht
voor scholing en opleiding nodig. Daarbij gaat het zowel om een goede initiële beroepsopleiding
als om bij- en nascholing op scholen en in onderwijsteams. Met spoed moet
verder gewerkt worden aan de vernieuwing van het huidige opleidingenstelsel. Aandachtspunten
daarbij zijn onder meer de aanpassing van de opleiding aan de vraag van
scholen en aankomende leraren; het inspelen op taak- en functiedifferentiatie; samenwerking
van lerarenopleidingen met scholen; scholing specifiek gericht op achterstandsscholen;
en een verdere uitbouw van het integraal personeelsbeleid van onderwijsinstellingen.
Ook steun in de omgang met probleemgedrag en persoonlijke problemen van deelnemers
draagt bij aan goede werkcondities voor leraren. Om te zorgen voor voldoende
steun van externe instanties lijkt een uitvoeringsteam met vertegenwoordigers van de
school en deskundigen van buiten een geëigend instrument. Het onderwijs zou aanspraak
moeten kunnen maken op de inzet van deskundigen (kinderpsychiater, wijkagent,
jeugdpsycholoog) voor een aantal uren per afgesproken periode (op basis van trekkingsrechten).
De raad adviseert te beginnen met trekkingsrechten voor scholen in achterstandswijken.
Ten slotte verbeteren de werkcondities van onderwijsgevenden wanneer de regeldruk
vermindert en het toezicht sober en selectief is. Scholen en leraren moeten een eigen
koers uitzetten en aan de slag gaan met het herontwerpen van het onderwijs en het bijbehorende
personeelsbeleid.
Advies 4: Kennisintensivering
Zowel de onderwijspraktijk als het onderwijsbeleid en de samenleving zouden kennis
over onderwijs beter kunnen benutten.
Om de haperende relatie tussen onderwijsonderzoek en onderwijspraktijk te verbeteren,
moet er bij kennisontwikkelaars meer aandacht zijn voor implementatie. Verder
zou vraagsturing gestimuleerd moeten worden, zodanig dat onderwijsinstellingen als
opdrachtgever van kennisontwikkeling de praktijkgerichtheid kunnen beïnvloeden. Ook
zijn stimuleringsbudgetten nodig voor initiatieven van kennisontwikkelaars, intermediaire
organisaties en onderwijsinstellingen om gezamenlijke kennisgemeenschappen te vormen
rond bepaalde onderwerpen. Kennismanagement van onderwijsinstellingen kan onder
meer worden gestimuleerd met faciliteiten voor leraren die zich binnen de schoolorganisatie
tot interne kennisontwikkelaar willen ontwikkelen en/of in een kennisgemeenschap
willen participeren. Het kennismanagement kan ook een impuls krijgen door het stimuleren
van initiatieven om in en tussen scholen kenniskringen te vormen.
Nederland zou een belangrijke initiator en participant moeten zijn en blijven in vergelijkend
onderzoek naar sterke en zwakke punten van het onderwijs en naar de mechanismen
daarachter. Om de effecten van onderwijsbeleid te kunnen achterhalen behoort de
invoering standaard gepaard te gaan met een deugdelijk opgezet evaluatieplan, waarin
de doelstellingen helder worden omschreven. Daarbij moet ook worden aangegeven op
welke wijze er geëvalueerd zal worden en bij welke resultaat de maatregel wel of niet als
succesvol zal worden bestempeld. De raad acht (quasi-)experimenteel onderzoek (met
14 Onderwijsraad, januari 2005

een controlegroep) naar de effecten van onderwijsvernieuwingen en beleidsmaatregelen
de beste wijze van evalueren.
De samenleving kan meer gebruikmaken van kennis over het onderwijs, wanneer de
bevindingen van onderzoek naar onderwijs en onderwijsbeleid de basis vormen voor
een goede communicatie over de zwakke en de sterke punten van het onderwijs en over
de mechanismen die daartoe leiden. Goede communicatie kan voorkómen dat sterke
punten in de publieke opinie onterecht als zwakke punten worden aangemerkt. In het
besef dat een imago zich niet zo eenvoudig laat verbeteren en dat stapjes klein zullen
zijn, stelt de raad voor dat de minister een communicatiestrategie laat ontwikkelen voor
het onderwijs, waarmee verschillende doelgroepen bereikt worden en waarin wordt deelgenomen
door vertegenwoordigers van de maatschappij, voor wie onderwijs immers van
levensbelang is.
De stand van educatief Nederland
15

1 Inleiding
Jaarlijks berichten verschillende rapporten over de stand van zaken in het onderwijs.
Voorbeelden zijn Education at a Glance met de internationale onderwijsindicatoren van
de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) en het jaarlijkse
Onderwijsverslag van de Inspectie van het Onderwijs. In dit advies verbindt de raad
de opbrengsten van deze en andere rapporten met elkaar via een internationaal en historisch
vergelijkende aanpak. Vervolgens legt de raad verbindingen met het gevoerde
onderwijsbeleid, met eerdere adviezen die hij heeft uitgebracht en met zaken die in verder
beleid en advies aan de orde zouden moeten zijn.
De raad heeft met dit advies niet de pretentie een definitieve analyse te geven van het
Nederlands onderwijs, maar probeert diverse gegevens die momenteel beschikbaar zijn
in een breder kader te plaatsen. Met een zekere voorbehoud en voorzichtigheid brengt
de raad dit advies uit aan de minister in haar rol als minister en in haar rol als lid van het
kabinet. Immers, een gewenste prioriteitsstelling van onderwijs is een zaak die door het
huidige kabinet dient te worden overwogen.
Paragraaf 1.1 gaat nader in op de aanleiding voor dit advies. In paragraaf 1.2 komt de
vraagstelling aan bod. Paragraaf 1.3 schetst de ruimere context van het Nederlandse
onderwijs in termen van sociaal-culturele en sociaal-economische ontwikkelingen. Tot
slot beschrijft paragraaf 1.4 de werkwijze bij en opbouw van dit advies.
1.1 Aanleiding
Het Nederlandse onderwijs staat in verschillende opzichten op een hoog peil. De Inspectie
van het Onderwijs trekt jaarlijks deze hoofdconclusie, al zijn er steeds ook kanttekeningen
en aandachtspunten. Ook in internationale vergelijkingen scoort Nederland
over het algemeen goed, maar er zijn ook minpunten zoals het hoge aandeel voortijdige
schoolverlaters. Het kan en moet – zoals ook de raad zal proberen aan te tonen – altijd
beter.
Niet alleen in onderzoek, maar ook in de publieke opinie is er een dubbel beeld van het
onderwijs. Zo zijn ouders van leerlingen doorgaans tevreden over de (basis)kwaliteit van
de school en de leraar, maar maken ze zich zorgen over de reputatie van het onderwijs,
probleemgedrag, schooluitval, geringe keuzemogelijkheden en de sfeer, veiligheid en
aandacht op school. 3 Het onderwijs wordt als belangrijk voor het algemene welvaren en
welzijn gezien. Zodra in de samenleving iets dreigt mis te gaan, wijzen vingers al snel
naar het onderwijs. Daarmee lijken de genoemde zorgen over het onderwijs een basis te
hebben in de hoge verwachtingen die de samenleving heeft van het onderwijs en in de
vraag of de kwaliteit in de toekomst ook goed zal blijven.
3 Inspectie van het Onderwijs, 2003; Onderwijsraad, 2003j; Van Oord & Schieven, 2004.
16 Onderwijsraad, januari 2005

Een vergelijkbare twijfel over de kwaliteit van het onderwijs tegen de achtergrond
van het grote belang dat men aan onderwijs hecht, speelt ook in de Verenigde Staten.
Twintig jaar geleden verscheen daar het rapport A Nation at Risk, drie jaar later gevolgd
door A Nation Prepared. 4 Beide rapporten gaan over risico’s voor de samenleving als
gevolg van fouten in het onderwijssysteem. In 2003 beschrijven Peterson e.a. in het rapport
Our Schools & Our Future de stand van zaken twintig jaar na het eerste rapport.
Teleurstelling voert de boventoon. De prestaties van het onderwijssysteem zijn nauwelijks
verbeterd en de ingezette instrumenten (meer geld, meer regels, hogergekwalificeerde
leraren) hebben niets opgeleverd, zo luiden de conclusies.
1.2 Vraagstelling
Nieuwsgierig gemaakt door deze waarnemingen over het onderwijs in Nederland en in
de Verenigde Staten, brengt de Onderwijsraad hierbij een advies uit over de stand van
het Nederlandse onderwijs. Het advies is opgenomen in het Werkprogramma 2004. De
centrale vragen zijn als volgt.
• Wat is de huidige stand van educatief Nederland vergeleken met eerdere decennia
en vergeleken met andere landen?
• Welke beleidsstrategieën zijn vooral gevolgd en welke alternatieven zijn er?
• Welke beleidsacties zijn wenselijk om ons onderwijs beter aan de maatschappelijke
verwachtingen te laten beantwoorden?
1.3 Context
Het onderwijs ontwikkelt zich binnen een maatschappij in beweging. Maatschappelijke
ontwikkelingen zijn terug te zien in het onderwijs; tegelijkertijd geeft het onderwijs
mede vorm aan de maatschappij. Zoals de WRR (Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid, 2004) noteert: “De geschiedenis van het onderwijs is tegelijkertijd de
geschiedenis van de ontwikkeling van sociale structuren, van de emancipatie van groepen
burgers, van de ontwikkeling van de economische structuren en het staatsapparaat
en van de culturele ontwikkeling. Hedendaagse ontwikkelingen en spanningen beïnvloeden
de wijze waarop het onderwijs wordt verzorgd. Dit gaat vaak sluipenderwijs en
geleidelijk, dan weer met felle politieke en ideologische strijd.”
Over deze maatschappelijke context en de ontwikkelingen daarbinnen die voor het
onderwijs van belang zijn, gaat deze paragraaf. Eerst komen in paragraaf 1.3.1 sociaalculturele
ontwikkelingen aan de orde, daarna in paragraaf 1.3.2 sociaal-economische
ontwikkelingen. In paragraaf 1.3.3 volgen conclusies.
1.3.1 Sociaal-culturele ontwikkelingen
De sociaal-culturele ontwikkelingen die raken aan onderwijs zijn:
• demografische ontwikkelingen;
• de herijking van waarden door de toegenomen etnische verscheidenheid;
• de opkomst van een heroriëntatie op individualisme: meer aandacht voor
gemeenschapsopbouw; en
• het actuele debat over de culturele identiteit van Nederland.
4 National Commission on Excellence in Education, 1983; Carnegie Foundation, 1986.
De stand van educatief Nederland
17

Demografische ontwikkelingen
De bevolking in Nederland is de vorige eeuw sterk gegroeid. In 1970 waren er 13 miljoen
mensen, in 2004 zijn dat er ruim 16 miljoen. Immigratie is een van de verklaringen
voor deze groei. Recente CBS-cijfers (Centraal Bureau voor de Statistiek) laten zien dat
de bevolkingsgroei nu afneemt. Naar verwachting blijft de immigratie afnemen en zal de
emigratie in de komende twee jaar groter zijn dan de immigratie. 5
Door het dalende geboortecijfer, de afnemende immigratie en de verlenging van de
gemiddelde levensduur ontgroent en vergrijst de Nederlandse bevolking. Midden jaren
negentig werden mannen gemiddeld 75 jaar oud en vrouwen 80. Het aandeel zestigplussers
in de bevolking is tussen 1990 en 2000 opgelopen van 17% naar 18% en zal naar
verwachting oplopen tot 21% in 2010 en daarna nog verder stijgen. 6 Overigens lijkt de
leeftijdsverdeling in Nederland op die van verschillende andere Europese landen. 7 Voor
het onderwijs betekenen ontgroening en vergrijzing dat een kwantitatieve verschuiving
(aantal deelnemers) zal plaatsvinden van initieel naar postinitieel onderwijs (een leven
lang leren). 8
Herijking van waarden door de toegenomen etnische verscheidenheid
Immigratie heeft Nederland tot een multi-etnisch land gemaakt. Verschillen tussen bevolkingsgroepen
zijn hierdoor toegenomen. In het onderwijs zien we deze culturele verscheidenheid
terug in de toegenomen deelname van allochtone leerlingen, de opkomst
van islamitische scholen en de segregatie in het onderwijs (witte en zwarte scholen).
Deze verscheidenheid stelt een aantal eigenschappen van de Nederlandse samenleving
die tot dusver positief gewaardeerd werden, zoals verdraagzaamheid en openheid, danig
op de proef.
Minderheden organiseren zelf in toenemende mate hun cultuurbeleving (godsdienst,
onderwijs). Tweede generaties immigranten hebben meer kansen op sociale mobiliteit.
Hun maatschappelijk perspectief is echter, hoewel goed in vergelijking met de eerste
generatie immigranten, minder in vergelijking met autochtone groepen. 9 Sinds een aantal
jaren is de integratie van de nieuwe bevolkingsgroepen toenemend onderwerp van
maatschappelijke discussie. Integratie is een zaak die in uiteenlopende sectoren van de
samenleving vorm moet krijgen. Voor een belangrijk deel komen taken bij het onderwijs
te liggen. Voor nieuwkomers zijn er educatieve activiteiten die aan inburgering bijdragen,
voor kinderen van minderheden is toegankelijkheid van het onderwijs essentieel.
Onderwijs en andere leervoorzieningen staan voor de opdracht de (taal)achterstanden
waar leerlingen de school mee binnenkomen, zo goed mogelijk weg te werken.
De aanslag van 11 september 2001 in New York en een reeks daaropvolgende internationale
en nationale gebeurtenissen 10 hebben het openbaar debat over de multi-etnische
samenleving urgenter gemaakt. Het is een buitengewoon boeiend debat, waar de raad
met verschillende adviezen aan deelneemt. Het debat raakt immers direct aan het onderwijs,
waar leerlingen met uiteenlopende etnische achtergronden een leefgemeenschap
5 Centraal Bureau voor de Statistiek, 2003.
6 Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002.
7 Eurostat, 2003b.
8 Onderwijsraad, 2002f.
9 Onderwijsraad, 2003a.
10 Het gaat hier onder meer om de moord op Pim Fortuyn in 2002, de politieke verschuiving in 2002, de moord op filmmaker Theo
van Gogh in 2004 en de rol daarbij van terroristische groeperingen in Nederland, en de hieropvolgende dreigingen en geweldplegingen
tegen islamitische scholen en moskeeën.
18 Onderwijsraad, januari 2005

moeten vormen. Het onderwijs zoekt naar manieren om om te gaan met verschillende
cultuuropvattingen en uitingen van intolerantie onder leerlingen. Ook worden vragen
gesteld over de toenemende segregatie (witte en zwarte scholen) en de opkomst van
islamitische scholen. Er zijn zorgen over het gedachtegoed dat deze scholen aan leerlingen
voorhouden, al wijzen inspectierapporten uit dat de meeste islamitische scholen het
op dit punt goed doen. Recentelijk zijn deze scholen zelfs het voorwerp van geweldpleging
geweest (brandstichting); het conflict raakt op die manier rechtstreeks, op volstrekt
ontoelaatbare wijze, aan het dagelijks leven van kinderen.
Van individualisme naar gemeenschapsopbouw
Individualisering is een verzamelterm voor een reeks uiteenlopende ontwikkelingen die
in de afgelopen decennia hebben geleid tot een feitelijke toename van de keuzevrijheid
van het individu. Dit is in de huidige maatschappij zichtbaar in een grote variatie van
leer- en arbeidsloopbanen, relatievormen en typen huishoudens. 11 Tegelijkertijd ontstond
een steeds hogere waardering voor het individu, ook aangeduid als individualisme.
Individualisme en individualisering hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan het
hoge economische, wetenschappelijke en culturele peil van onze huidige samenleving.
Individualisme staat, als kernwaarde, tevens aan de basis van de rechtsstaat: gelijkwaardigheid
van individuen staat hierin voorop. 12 Toch zijn er in dit kader ook onwenselijke
ontwikkelingen en risico’s voor de maatschappij. Deze keerzijde van individualisme is
te zien in normvervanging en de afname van sociale controle, sociale cohesie en solidariteit.
Met het losser worden van sociale verbanden verdwijnt ook de zekerheid van de
eigen sociale groep en komen de maatschappelijke samenhang en gezamenlijke cultuur
(normen en waarden) onder druk te staan. 13 Voor een deel vervangen andere sociale activiteiten
de traditionele sociale bindingen. Zo is de betrokkenheid van burgers bij maatschappelijke
organisaties (bijvoorbeeld op het gebied van milieu, internationale hulp,
consumentenbelangen) gestegen. Deze grotere betrokkenheid heeft te maken met het
stijgende opleidingsniveau van de bevolking, maar komt ook voort uit onvrede over politiek
en overheid, zichtbaar in de recente aardverschuivingen bij verkiezingen. 14
Het huidige onbehagen in de samenleving houdt verband met een te ver doorgevoerde
waardering voor en prioritering van de keuzes van het individu. De nodige beperkingen
van de individuele vrijheid staan nu centraal in het maatschappelijk debat. Individuele
vrijheid kent volgens dit debat grenzen die te maken hebben met respect voor de ander,
de zorg voor elkaar en de wenselijkheid van sociale verbanden en sociale cohesie. Het
kunnen aanhouden van dergelijke grenzen vraagt van het individu zelfinzicht, zelfbeperking
en zelfbeheersing. Burgerplichten en gemeenschapszin behoeven een culturele
herwaardering. Kortom: de samenleving zoekt naar een balans tussen individualisme en
hernieuwde waardering voor gemeenschapsvorming. De raad ziet drie hoofdbewegingen
in de samenleving:
• hernieuwde aandacht voor ‘klassieke’ waarden zoals religie en de bereidheid
zich aan (democratisch bepaalde) regels te houden;
• de nog altijd belangrijke waardering voor een individuele levensinvulling (zelfrespect,
autonomie en zelfbepaling); en
11 Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998.
12 De Beer & Jakson, 2002.
13 Torrance, 1998; Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004a.
14 De Hart, 2002; Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998, 2004a.
De stand van educatief Nederland
19

• opkomst van (nieuwe en herontdekte) waarden als gemeenschapszin, burgerschap,
sociale netwerken en, waar nodig, inschikkelijkheid.
In het onderwijs zien we de gevolgen van individualisering en individualisme onder meer
in de democratisering van het onderwijs en de verbetering van de positie van ouders en
leerlingen (medezeggenschap), de toegenomen deelname aan het hoger onderwijs door
jongeren uit alle sociale milieus, en het systeem van studiefinanciering dat studenten een
bepaalde mate van financiële zelfstandigheid verleent ten opzichte van hun ouders. Een
leven lang kiezen brengt ook een leven lang leren met zich mee. Belangenverenigingen
floreren, informatieve tijdschriften kennen een hoge oplage, internet wordt druk bezocht,
werknemers gaan periodiek op cursus of laten zich bij- of omscholen. Een leven
lang leren betekent dat het onderwijs mensen die algemene (leer)competenties mee
moet geven die hen in staat stellen zich steeds weer aan te passen aan wisselende
omstandigheden. 15
Meer hogeropgeleide ouders en de toename van individualisme hebben tot gevolg dat
leerlingen, ouders en studenten mondiger en kritischer worden. 16 Zij vragen aandacht,
willen meedenken, onderhandelen en gaan ervan uit dat de school ruimte laat voor vele
privé-wensen (bijbaantjes, overblijven). Onderwijs op maat is hierop een antwoord,
maar het onderwijs zal ook moeten afbakenen waar haar verantwoordelijkheid en taken
ophouden en die van ouders en leerlingen zelf beginnen. Onderwijs zoekt, kortom,
naar een balans tussen de klassieke waarden van religie, het naleven van (democratisch
bepaalde) regels, individualisme, en (nieuwe) waarden als gemeenschapszin, burgerschap,
sociale netwerken en inschikkelijkheid.
Ontwikkelingen in en rondom het leraarsberoep
De veranderingen in de samenleving en het onderwijs hebben grote gevolgen voor de
rol en de taak van de leraar. De maatschappij verwacht veel van leraren, zowel wanneer
het erom gaat goede kenniswerkers op te leiden als wanneer het erom gaat via socialisatie
en burgerschapsvorming een bijdrage te leveren aan de oplossing van sociale problemen.
Allereerst dient de leraar te beschikken over de noodzakelijke competenties om,
met gebruikmaking van nieuwe inzichten en technieken, vorm te geven aan eigentijds
onderwijs. Daarbij staan zowel basiskennis als zelfstandig leren en een actieve rol van de
leerling centraal.
Al veel langer doet de leraar veel meer dan alleen kennis overdragen. Hij vervult verschillende,
gespecialiseerde rollen gericht op het aanleren van kennis en vaardigheden, maar
is in toenemende mate ook medeopvoeder van de leerling. Dit alles doet de leraar in een
sociaal klimaat waarin zijn gezag niet langer vanzelfsprekend is, waarin hij te maken
heeft met leerlingen en ouders met een verscheidenheid aan etnische en culturele achtergronden,
waarin probleemgedrag van leerlingen (en ouders) toeneemt, en waarin deelnemers
en hun ouders zich als klant opstellen, mondig zijn en mee willen praten over het
onderwijs.
De leraar heeft ook te maken met een andere organisatie en inhoud van het onderwijs.
Hij staat steeds minder alleen in de uitvoering van zijn beroep. Steeds vaker is hij, in
aansluiting op de ontwikkelingen naar functie- en taakdifferentiatie, onderdeel van een
15 Onderwijsraad, 2003a.
16 Er zijn wel verschillen tussen groepen; doorgaans zijn autochtone ouders en ouders uit hogere milieus mondiger dan anderen.
20 Onderwijsraad, januari 2005

team van onderwijsgevend, onderwijsondersteunend en beheerspersoneel. Zelf neemt
hij een of meer specialistische taken op zich, en werkt hij samen met collega’s die andere
specialisaties hebben (remedial teacher, bouwcoördinator, interne begeleider, enzovoort).
Ook werkt hij samen met externe deskundigen uit verwante sectoren (jeugdzorg,
gezondheidszorg, enzovoort) bij het vormgeven van de zorg voor en het onderwijs aan
zijn leerlingen. De leraar werkt zodoende in de ‘voorste linies’ van de samenleving. Dit
alles vergt veel van leraren en andere werkenden in het onderwijs, maar kan hun beroep
tegelijkertijd ook veelzijdig en interessant maken.
Ook een recente WRR-analyse van de aard en cultuurhistorische ontwikkeling van de sector
onderwijs laat zien, dat de positie van professionele beroepsbeoefenaars (leraren,
docenten en ander onderwijsondersteunend personeel) in het onderwijs aan belangrijke
veranderingen onderhevig is geweest. Daarbij is de klassieke professionele autonomie
van de leraar teruggebracht, is de scheiding tussen onderwijzend en niet-onderwijzend
personeel verkleind en neemt het belang van diverse typen onderwijsondersteunend personeel
voor het onderwijs toe. 17
Actueel debat over onze culturele identiteit
Mede naar aanleiding van de eerdergenoemde twijfel over de allesbepalende waarde van
individualisme en van recente schokkende gebeurtenissen, is het debat over de culturele
identiteit van ons land opgelaaid. Daarbij gaat het ten eerste om de relatie tussen en vermenging
van de traditionele Nederlandse cultuur en culturen van nieuwkomers. In het
onderwijs komt dit aspect onder meer tot uiting in de zoektocht naar manieren om om
te gaan met zeer verschillende (etnische) groeperingen van kinderen en jongeren, en in
toenemende aandacht voor zaken als sociale vaardigheden, burgerschap en het samen
leven en samen werken van leerlingen met uiteenlopende achtergronden. Zo zal ook het
onderwijs naar een balans moeten zoeken tussen klassieke waarden (plichten), individualisme,
en waarden als gemeenschapszin en burgerschap. Onderwijs (onder meer geschiedenisonderwijs,
levensbeschouwing) biedt leerlingen de mogelijkheid om een visie te
ontwikkelen op hun eigen bestaan en hun relatie tot anderen.
Ten tweede gaat het om de discussie over de culturele geschiedenis van Nederland.
Volgens Von der Dunk (1998) is het verleden van cruciaal belang voor de huidige cultuur:
“Bij de voorstellingen die mensen hebben bij het heden en de toekomst is het verleden
als een constitutieve kracht aanwezig. Cultuur is identiek met het besef van haar
verleden, zoals het menselijk bewustzijn niet zonder geheugen functioneert.” Het cultureel
verleden zoals we dat nu kennen en waard vinden om te behouden, wordt cultureel
erfgoed genoemd. Voor een omschrijving hiervan sluiten we ons aan bij de
Werelderfgoedconventie van de Unesco (United Nations Educational, Scientific and
Cultural Organization; uit 1972, in 1992 door Nederland geratificeerd). Dit verdrag is
gericht op het behoud van cultureel en natuurlijk erfgoed (monumenten, gebouwen,
landschappen) met een unieke en universele waarde. 18 Daarnaast heeft de Unesco in
2003 een conventie aangenomen die oproept om ook immaterieel erfgoed te beschermen
en behouden. Hieronder vallen gebruiken, voorstellingen, expressies, kennis en
vaardigheden (en de bijbehorende voorwerpen) die gemeenschappen erkennen als
onderdeel van hun cultureel erfgoed. De conventie onderkent vijf onderdelen: orale tradities
en uitingen; podiumkunsten; sociale praktijken, rituelen en feestelijke gebeurtenis-
17 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2004.
18 Voorbeelden van tot dusver erkend Nederlands werelderfgoed zijn de molens van Kinderdijk, de Stelling van Amsterdam, de
Beemster en het Rietveld-Schröderhuis.
De stand van educatief Nederland
21

sen; kennis van en praktijken rond de natuur en het heelal; en traditionele ambachten.
Ook houdt de Unesco zich sinds enkele jaren bezig met het behoud van het zogenoemde
digitaal erfgoed en is een conventie over de bescherming van culturele diversiteit in
voorbereiding. 19
Het onderwijs kan leerlingen historisch besef bijbrengen en bijdragen aan de socialisatie
van jongeren op basis van een gedeeld geheel aan relevante leerinhouden. In dit
verband is er vernieuwde aandacht voor de vraag of het onderwijs het (immateriële)
cultureel erfgoed nog voldoende overdraagt aan nieuwe generaties. In dit debat wordt
ook wel gesproken van de zogenoemde canon: “een verzameling van (…) werken die
in een samenleving als waardevol erkend worden en dienen als referentiepunt in de
(…) beschouwing en in het onderwijs”. 20 Of anders en wat beperkter geformuleerd: “het
geheel van teksten, beelden, kunstwerken en historische gebeurtenissen dat het referentiekader
is van een gedeelde cultuur.” 21
Doorman (2004) bespreekt vier bezwaren tegen de gedachte van een canon: de canon
is conserverend door de nadruk op het onaantastbare ervan; is onveranderlijk; ‘canoniseert’;
en is elitair (de canon is een ander woord voor ‘high culture’). Deze vier bezwaren
kunnen volgens Doorman allemaal worden gerelativeerd. Uiteraard is de canon conserverend,
maar hij is ook de context waarbinnen vernieuwing kan plaatsvinden, wanneer
individuen zich afzetten tegen het bestaande. De canon is niet onveranderlijk of statisch,
maar continu in beweging. De canon is inderdaad een selectie, maar dat wil niet zeggen
dat we enkel oog moeten hebben voor het gebruik door machthebbers of gevestigde
elite. Doorman spreekt van een onaantrekkelijk perspectief waarin geletterdheid
verdacht wordt en waarin bewondering voor eruditie omslaat in bitterheid en haat. “Dit
perspectief trekt een ander soort docent, en dat soort is steeds rijker vertegenwoordigd
aan middelbare scholen, hogescholen en universiteiten.” 22 Dat de canon ook cultuuruitingen
kan omvatten die getuigen van achterhaalde opvattingen (zoals over de positie van
vrouwen) is geen reden om de canon te verwerpen. Doorman stelt dat steeds meer academici
zich richten op het afschaffen van de canon als zodanig, in plaats van de onmisbare
discussie over de inhoud ervan te voeren.
De discussie over de canon speelt onder meer rondom het literatuuronderwijs, 23 het
godsdienstonderwijs, 24 de ontwikkeling van de wetenschap en het geschiedenisonderwijs
(zie tekstkader).
19 United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation, 1972, 2003 en internet: www.unesco.nl (1 december 2004).
20 Van Dale Groot woordenboek der Nederlandse taal, dertiende herziene druk, 1999.
21 Doorman, 2004.
22 Doorman, 2004.
23 Recent zijn verschillende onderzoeken gedaan naar de literaire canon. Voorbeelden daarvan zijn enquêtes door de Digitale
Bibliotheek voor de Nederlandse Letteren in 2002 en Vrij Nederland in 2003. Ook in NRC Handelsblad is een discussie gevoerd
over dit onderwerp.
24 Het gaat dan onder meer om de vraag naar de vrijheden van het godsdienstonderwijs, aan welke beperkingen is het onderhevig?
De Tweede Kamer nam op 3 november 2003 een motie aan waarin wordt verzocht om de Inspectie van het onderwijs de
bevoegdheid te geven om onverwacht scholen te bezoeken en daarbij ook lessen godsdienstonderwijs bij te wonen wanneer het
vermoeden bestaat dat scholen hun pedagogische en onderwijskundige taken onvoldoende waarmaken dan wel onvoldoende
bijdrage leveren aan de integratie (TK, 2003-2004, 29 200 VI, nr.88).
22 Onderwijsraad, januari 2005

Voorbeeld: geschiedenisonderwijs vanuit de canon
Uit een Europees vergelijkend onderzoek naar geschiedenisonderwijs in Europa komt
naar voren, dat onder de Nederlandse jeugd de belangstelling voor het eigen verleden
het laagst is in vergelijking met de jeugd in andere landen. Bovendien beschouwt bijna
de helft van hen geschiedenis uitsluitend als een schoolvak. Geschiedenis is saai en
irrelevant voor het eigen leven. Voorzover er bij leerlingen historische interesse wordt
gewekt, komt dit vooral dankzij het verhaal van de leraar. 25
De Commissie Historische en Maatschappelijke Vorming onder leiding van prof.dr. P.
de Rooy heeft in een rapport voorstellen gedaan voor nieuwe kerndoelen geschiedenis
voor het basisonderwijs en de basisvorming en voor de nieuwe examenprogramma’s
voor het vmbo (voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs) en de profielen havo
en vwo. 26 Om het historisch besef te bevorderen heeft de commissie voor alle schooltypen
een gemeenschappelijk kader ontwikkeld dat leerlingen kunnen gebruiken om
personen, gebeurtenissen, verschijnselen en ontwikkelingen historisch te plaatsen.
Daarom heeft de commissie het geschiedenisonderwijs in tien tijdvakken ingedeeld;
een instrument dat zowel basiskennis als vaardigheden geleidelijk opbouwt en waardoor
het geleerde wordt herhaald en uitgediept. Het idee dat leerlingen basiskennis en
vaardigheden verwerven en die – net als bij veel andere vakken – steeds verder uitdiepen
en verbreden, wordt echter gehinderd door het feit dat 70% van alle leerlingen in
het voortgezet onderwijs na het vijftiende levensjaar geen geschiedenisonderwijs meer
krijgt.
De canon wordt gevormd door de verbinding tussen debatten op deelterreinen, onder
meer over:
• het literatuuronderwijs: welke teksten wil het onderwijs leerlingen en studenten
in ieder geval meegeven;
• andere klassieke teksten: welke overige teksten geven we mee, zoals het plakkaat
van Verlatinghe (1581); Johan Nieuhofs beelden van een Chinareis 1655-
1657; Iovrnael ofte gedenckwaerdige beschrijvinghe: de wonderlijke avonturen
van een schipper in de Oost 1618-1625; enkele brieven van Thorbecke;
• het geschiedenisonderwijs: welk verhaal wil het onderwijs vertellen, wat is de
chronologie, wat zijn de brokstukken van dat verhaal;
• het godsdienstonderwijs: wat zijn de maatschappelijke en culturele implicaties
van het Christendom, wat zijn vrijheden van godsdienstonderwijs, aan welke
beperkingen is het onderhevig;
• de ontwikkeling van kennis en wetenschap in en vanuit Nederland (denk bijvoorbeeld
aan Hendrik Antoon Lorentz, Christiaan Huygens en Luitzen
Brouwer); 27 en
• de Nederlands identiteit: hoe leren we leerlingen en studenten uitnodigend te
zijn naar andere groepen om een bijdrage te leveren aan de voortgang van het
Nederlandse verhaal, hoe willen bepaalde groepen en individuen straks in de
Nederlandse geschiedenis worden vermeld.
25 Bouwman, 1997.
26 Commissie Historische en Maatschappelijke Vorming, 2001.
27 Top-drie bij een verkiezing van de grootste Nederlandse wetenschapper door Folia en de Vereniging Wetenschapsjournalisten
Nederland op 26 oktober 2004 in De Balie, Amsterdam.
De stand van educatief Nederland
23

De canon is in de opvatting van de raad zowel conserverend als vernieuwend. Zo is er in
de canon bijvoorbeeld ruimte voor bijdragen vanuit de islam. Op drie manieren kan men
zich een dergelijke bijdrage voorstellen: vanuit de wetenschap heeft Nederland historisch
veel gedaan aan de studie van de islam (bijvoorbeeld Snouck Hurgronje); voorts heeft
Nederland vier eeuwen ervaring met Indonesië, een grotendeels islamitisch land; en tot
slot is de canon ook een uitnodiging en kunnen de huidige islamitische Nederlanders
hun bijdrage aan de canon toevoegen.
De canon zoals de raad die ziet is geformuleerd in leerinhouden 28 en draagt bij aan het
verhaal dat Nederland over zichzelf wil vertellen aan nieuwe generaties. De canon doet
dit door een selectie te maken waar leraren, docenten, leerlingen en studenten zich aan
kunnen spiegelen. Tegelijkertijd worden zij uitgenodigd om aan de verdere ontwikkeling
van de canon bij te dragen. De canon kan meer lagen omvatten: een laag van inhouden
die behoort tot het verplichte onderwijsaanbod, een laag die een leidraad biedt voor het
onderwijs buiten het kerncurriculum en een laag die verder strekt dan het onderwijs.
1.3.2 Sociaal-economische ontwikkelingen
De sociaal-economische ontwikkelingen die raken aan onderwijs zijn:
• de ontwikkeling naar een kennissamenleving;
• internationalisering en globalisering;
• veranderingen op de arbeidsmarkt;
• veranderingen in de sociale zekerheid; en
• concentratie van sociale problemen bij lageropgeleiden.
Ontwikkeling naar een kennissamenleving
In de afgelopen decennia is de maatschappij steeds meer in de richting van een kennissamenleving
geëvolueerd. Dit betekent dat kennis en kennisontwikkeling meer dan ooit
cruciaal zijn voor het functioneren van de samenleving en het individu. De maatschappij
heeft nieuwe en andere behoeften aan kennis. Zo is er de behoefte om zo veel mogelijk
mensen naar een wenselijk geacht basisniveau (startkwalificatie) te brengen, het gemiddelde
opleidingsniveau verder te verhogen, meer hogeropgeleiden af te leveren, en mensen
in staat te stellen in de loop van hun leven nieuwe ontwikkelingen bij te houden
via bij- en omscholing. De startkwalificatie heeft tot doel een goede participatie op de
arbeidsmarkt mogelijk te maken en hierdoor sociale uitsluiting tegen te gaan. Verder is
de aard van de benodigde kennis veranderd. Het begrip kennis wordt breder ingevuld
dan voorheen; het gaat niet langer alleen om feiten- en begripskennis, maar ook om
‘know-how’ en ‘know-who’ (sociale netwerken), oftewel: in staat zijn kennis toe te passen.
29
De beleidsaandacht voor de kennissamenleving en voor het principe van een leven lang
leren vertrekt overwegend vanuit economische perspectieven (kenniseconomie). Het
gaat daarbij om reële ontwikkelingen waar het onderwijs op zal moeten inspelen. In de
hedendaagse kenniseconomie Is aanpassingsvermogen van bedrijven en werknemers
cruciaal en daarbij is een sterke kennisinfrastructuur van groot belang. 30 Nieuwe werkwij-
28 Deze leerinhouden kunnen verschillende dieptes hebben. Nemen we als voorbeeld het Plakkaat van Verlatinghe van 1581. Er zijn
verschillende mogelijkheden om daar kennis van te nemen: weten dat het bestaat, de tekst in hedendaags Nederlands gelezen te
hebben, de oorspronkelijke tekst gelezen te hebben, aandacht te hebben voor de functie van de tekst, de politieke context van de
tekst begrijpen, het juridisch gebruik van de tekst analyseren, de latere verwijzingen naar deze tekst kennen (is de Amerikaanse
onafhankelijkheidsverklaring een verwijzing naar dit plakkaat?), de drukgeschiedenis van het plakkaat kennen enzovoorts. Voor
elk niveau in het onderwijs kan hetzelfde aspect van de canon dus een verschillende en passende invulling krijgen.
29 Onderwijsraad, 2003a.
30 Centraal Planbureau, 2002.
24 Onderwijsraad, januari 2005

zen vragen bijvoorbeeld om werknemers met andere vaardigheden. In plaats van hiërarchische
lijnen, vaste werkroutines, omschreven arbeidsverdeling en veel laaggeschoolde
arbeid komt een bedrijfsmodel met een plattere organisatie, waarin hoogopgeleide werknemers
veel verantwoordelijkheid en zeggenschap hebben. Om hiertoe op te leiden moet
het onderwijs allereerst diverse soorten kennis aanbieden. Naast feiten- en begripskennis
en smalle beroepsmatige competenties worden algemene competenties gevraagd die
te maken hebben met zelfstandigheid, samenwerking, creativiteit, zelfreflectie, communicatie,
probleemoplossend vermogen, enzovoort. Ook is het belangrijk dat het onderwijs
zijn deelnemers in staat stelt verdere ontwikkelingen te volgen. Dat houdt in dat de
nadruk ligt op breed inzetbare kennis en op leercompetenties (leren te leren). 31
Internationalisering en globalisering
Economische activiteiten worden toenemend internationaal. Ontwikkelingen als de Europese
uitbreiding, de economische globalisering en het wegvallen van handelsbarrières
voor goederen en diensten hebben een nadrukkelijke invloed op de samenleving en
het onderwijs. Bedrijven fuseren over nationale grenzen heen, lokale economieën raken
steeds meer verbonden. Globalisering brengt mee dat activiteiten daar ontwikkeld worden
waar de omstandigheden het gunstigst zijn. Zo besteden bedrijven laaggeschoolde
arbeid uit aan lagelonenlanden, maar verplaatsen bedrijven ook hun hoofdkantoren sneller
naar landen met een gunstig (fiscaal) vestigingsklimaat. De internationale mobiliteit
en concurrentie nemen dus toe en daarmee ook het belang van afstemming en harmonisering
(bijvoorbeeld op Europees niveau).
Ook het onderwijs draait mee in de internationalisering. Het onderwijs moet bijdragen
aan de vorming van jongeren en volwassenen tot Europese burgers en wereldburgers, en
aan de internationale concurrentiepositie van Nederland als kennisland. Lesprogramma’s
worden aangepast (zoals de bachelor-masterstructuur in het hoger onderwijs), er zijn
uitwisselingsprogramma’s, er is internationale diploma-erkenning. Veel instellingen voor
beroeps- en hoger onderwijs zoeken internationale samenwerking. 32
Het percentage buitenlandse studenten in het hoger onderwijs in Nederland is echter
nog relatief laag. 33 Voor een deel komt dit doordat het Nederlandse taalgebied met 22
miljoen mensen relatief klein is, maar ook lijkt een rol te spelen dat Nederlandse instellingen
zich minder integraal als topinstituut profileren dan hogeronderwijsinstellingen in
andere landen.
Veranderingen op de arbeidsmarkt
Op de arbeidsmarkt doen zich vier belangrijke veranderingen voor: functieverandering
(en -veroudering), ontwikkelingen in de werkgelegenheid, een stijgende arbeidsproductiviteit
en flexibilisering van arbeid.
• Functieveranderingen. Innovaties en veranderde organisatieconcepten en productieprocessen
leiden tot functieverandering en vragen om nieuwe kwalificaties.
34 Door snelle technologische ontwikkelingen en de gevolgen van innovatie
verouderen kwalificaties ook veel sneller. Veel routinewerk is geautomatiseerd,
werk van hoger niveau blijft over terwijl de arbeidsmarkt ongunstiger wordt
voor lageropgeleiden. Het aandeel van productiewerk is afgenomen, het aan-
31 Onderwijsraad, 2003a.
32 Sociaal en Cultureel Planbureau, 2000; Onderwijsraad, 2004e.
33 Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003a.
34 Groot & Maassen van den Brink, 2003a.
De stand van educatief Nederland
25

deel dienstverlenende functies neemt toe. Ook het niveau van de werkzaamheden
is gestegen. Zo is het aantal mensen in hogere en wetenschappelijke beroepen
toegenomen van 20% in 1985 tot 30% in 2002. Deze verschuiving blijkt weliswaar
ten koste te gaan van lagergekwalificeerd werk, maar niet ten koste van
de onderkant van de arbeidsmarkt. Het aantal mensen met een beroep op elementair
niveau ligt namelijk al twintig jaar rond de 7%. 35
• Ontwikkelingen in de werkgelegenheid. Voor de werkgelegenheid heeft dit alles
zowel kwantitatieve als kwalitatieve gevolgen. Overschotten en tekorten aan
passend gekwalificeerde werknemers wisselen elkaar snel af. Door de economische
crisis die in 1979 begon, steeg de werkloosheid. Pas in 1984 veranderde
dit. Tussen 1984 en 2001 is de werkgelegenheid toegenomen en de werkloosheid
gedaald, dit laatste ondanks het toenemende aantal aanbieders van arbeid
(met name onder vrouwen en sinds de jaren negentig ook onder ouderen) en
mede dankzij het toenemende aandeel van deeltijdbanen. De recente economische
recessie zet de werkgelegenheid weer onder druk. De daling van de werkloosheid
van 7% in 1990 naar 3,4% in 2001 is gevolgd door een stijging naar
ruim 6% in 2004. 36 Opvallend is verder dat de arbeidsdeelname van jongeren
sinds de jaren tachtig stabiel is, doordat de toegenomen onderwijsdeelname
gepaard gaat met een grotere arbeidsdeelname van scholieren en studenten. 37
Tegelijkertijd is sprake van structurele verschuivingen in de verdeling van werkgelegenheid
over sectoren, met name van landbouw en industrie naar dienstverlening
en zorg. Ook in de komende decennia zal dit proces zich voortzetten
en grote aanpassingen van de economie vereisen. 38
• Stijgende arbeidsproductiviteit. De arbeidsproductiviteit (de productie per voltijdwerknemer)
is de afgelopen decennia sterk gegroeid. Tussen 1970 en 1998
ging het om een toename met 71%. De drijvende kracht hierachter is de technologische
ontwikkeling, die voor een belangrijk deel wordt bepaald door het stijgende
opleidingsniveau en de innovatieprikkel die uitgaat van de markt. Het is
de verwachting dat ook de komende decennia in het teken zullen staan van verhoging
van de efficiency en de arbeidsproductiviteit en dat dit gepaard zal gaan
met een hogere werkdruk. 39
• Flexibilisering van arbeid. Arbeid heeft in de afgelopen decennia een andere
plaats gekregen in de levensloop. Al lange tijd bestaat de beroepsbevolking
niet meer grotendeels uit mannelijke kostwinners die voltijds werken en bij
één organisatie blijven totdat zij op hun vijfenzestigste jaar met pensioen
gaan. Werkenden (mannen en vrouwen) nemen in hun loopbaan verschillende
(arbeidsmarkt)posities in. Zij stappen over binnen en tussen sectoren, wisselen
perioden van werk af met andere activiteiten (gezinsvorming, studie, reizen) of
combineren een en ander. Het kostwinnersmodel als standaard heeft plaatsgemaakt
voor uiteenlopende tweeverdienersconstructies. Deeltijdwerk wint aan
populariteit, zij het dat vooralsnog met name vrouwen in deeltijd werken. Er
is een langere jeugdtijd waarin deelgenomen wordt aan onderwijs en mensen
stappen vaak al (ver) voor hun vijfenzestigste uit het arbeidsproces, hoewel
hier een kentering in lijkt te komen. Voor een deel gaat het hier om individuele
keuzes, maar ook de arbeidsmarkt draagt sterk aan dergelijke wisselingen
35 Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004a.
36 CBS Statline.
37 Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004a.
38 Huizinga & Smid, 2004.
39 Huizinga & Smid, 2004; Sociaal en Cultureel Planbureau, 2000, 2004a.
26 Onderwijsraad, januari 2005

ij. Arbeidscontracten worden steeds meer geïndividualiseerd en geflexibiliseerd.
Zo is het aantal uitzend- en oproepkrachten en werknemers met tijdelijke
contracten van 1970 tot 1990 verdubbeld van 4% naar 8% (en daarna gestabiliseerd).
Daarnaast heeft enige flexibilisering van de arbeidstijden plaatsgevonden;
zo is bijvoorbeeld het aantal mensen dat wel eens thuis werkt tussen 1980
en 2000 toegenomen van 15% naar 23%. Het overgrote deel van het werk vindt
echter plaats op de werkplek op kantoor en in het bedrijf, tussen 9.00 en 17.00
uur. De ochtend- en avondspits zijn daarvan de langzaam rijdende en stilstaande
getuigen. 40
Voor het onderwijs betekent dit alles dat basisopleidingen zich niet moeten beperken tot
een smalle voorbereiding op één beroep of sector. Deelnemers en bedrijven vragen om
een breed curriculum dat voldoende keuzemogelijkheden biedt en een basis legt voor
verdere ontwikkeling. Het (beroeps- en hoger) onderwijs krijgt er een nieuw soort klant
bij: de professional die zich verder wil scholen, voor zijn loopbaan of puur voor de eigen
ontwikkeling.
Veranderingen in de sociale zekerheid
De ombouw van de verzorgingsstaat tot een beperkter stelsel van sociale zekerheid,
mede gebaseerd op eigen individuele verantwoordelijkheid, is in volle gang. 41 Twee zaken
zijn leidend geweest bij deze ontwikkeling. Aan de ene kant was er de noodzaak
tot bezuinigen op de verzorgingsstaat. In de jaren zeventig is de verzorgingsstaat uitgebouwd
(inkomensgaranties, uitkeringen met koppeling aan marktlonen, enzovoort).
Echter, de stijgende werkloosheid als gevolg van de economische crisis die in 1979 begin
en de daarmee gepaard gaande oplopende kosten zetten het stelsel onder druk. De jaren
tachtig werden gekenmerkt door bezuinigingen en beheersing van de sociale zekerheid
(loonmatiging, arbeidsduurverkorting, herverdeling van werk, kortingen op subsidies en
uitkeringen en hogere toetredingseisen tot sociale voorzieningen). In de jaren negentig
en het begin van de eenentwintigste eeuw zet deze trend door. Driekwart van de bevolking
verwacht in de toekomst een verdere versobering van de sociale zekerheid, hoewel
68% het huidige stelsel niet zou willen veranderen. 42
Aan de andere kant is, onder invloed van het individualisme, in de afgelopen decennia
ook het denken over de verzorgingsstaat veranderd: de overheid wordt niet langer
gezien als volledig eindverantwoordelijke, de burger heeft hierin een eigen rol. 43 Het
Lissabon-akkoord spreekt in dit kader van het streven naar “een actieve en dynamische
welvaartsstaat”. 44 Traditioneel was de verzorgingsstaat een vrij passief apparaat: pas als
er iets naars gebeurde werd een veiligheidsnet uitgespreid. Het nieuwe overheidsdenken
dat in de jaren negentig vorm kreeg legt meer nadruk op preventie, mede om de druk
op curatieve voorzieningen en maatregelen te verminderen. Tot op heden echter wordt
nog altijd meer geïnvesteerd in het sociale vangnet dan in voorzieningen vooraf, waarvan
voor- en vroegschoolse educatie en onderwijs de belangrijksten zijn. 45 Daarnaast is
er een debat over de vraag wie toegang heeft tot de verzorgingsstaat. Moet de kring van
rechthebbenden nauwer worden getrokken?
40 Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004a.
41 Onderwijsraad, 2003a; Esping-Andersen, Gallié, Hemerijck & Miles, 2002.
42 Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004a.
43 Onderwijsraad, 2003a.
44 Esping-Andersen e.a., 2002.
45 Idem.
De stand van educatief Nederland
27

De overheidstaak in een dergelijke samenleving kan volgens Esping-Anderson e.a. als
volgt worden samengevat: 46
• gelijke kansen nastreven maar ook inkomens herverdelen (via de belasting);
• zorgen voor een flexibele arbeidsmarkt met voldoende mogelijkheden, bezien
vanuit de behoeften van individuen en gezinnen;
• burgers activeren en ondersteunen om competent te worden in sociale zelfredzaamheid
(onder andere via het onderwijs); en
• zorgen voor voldoende en adequate voorzieningen voor de zwakste en meest
kwetsbare burgers.
Het onderwijs zal op de ontwikkeling naar meer individuele verantwoordelijkheid voor
sociale zekerheid moeten inspelen door de nadruk te leggen op competenties als zelfstandigheid
en zelfredzaamheid. Zo verwacht 80% van de bevolking dat leerlingen in het
basis- en voortgezet onderwijs in 2020 zelfstandig en individueel leren (met behulp van
computers) in plaats van klassikaal. Tegelijkertijd noemt een meerderheid die ontwikkeling
opvallend genoeg onwenselijk. 47 Daarnaast is er, zoals in paragraaf 1.3.1 geschetst,
in het onderwijs een ontwikkeling die aan te duiden is als ’voorbij individualisme’ en
die de nadruk legt op sociale binding en verbanden. Ook hier heeft het onderwijs een
belangrijke taak in het toerusten van leerlingen en studenten om sociale verbanden te
kunnen opbouwen en te onderhouden. Het bijbrengen van sociaal kapitaal is een belangrijke
onderwijsopgave.
Concentratie van sociale problemen bij lageropgeleiden
Onderwijs en de verwerving van sociaal en cognitief kapitaal vormen de basis van een
succesvol leven. Mensen met een laag opleidingsniveau hebben minder kansen en lopen
het risico van een laag inkomen, werkloosheid en sociale uitsluiting. 48 Ondanks een sterke
stijging van het aantal hogeropgeleiden zijn de beloningsverschillen tussen hoger- en
lageropgeleiden tussen 1969 en 1996 nauwelijks afgenomen. Een verklaring hiervoor is
dat de vraag naar hooggeschoolde arbeid in deze periode sterk is toegenomen, terwijl
de vraag naar lageropgeleiden, die voorheen een redelijk betaalde baan konden verwerven,
sterk is afgenomen. In de komende decennia is de verwachting dat het aanbod van
hogeropgeleiden achterblijft bij de vraag, zodat de inkomensongelijkheid tussen burgers
op het bestaansminimum enerzijds en de rest van de bevolking anderzijds zal groeien. 49
Daarnaast wordt het contrast in inkomen tussen twee uiterste typen huishoudens sterker:
hoogopgeleide stellen werken vaak allebei en hebben een veel kleinere kans op
(langdurige) werkloosheid dan lageropgeleide gezinnen.
De maatschappelijke tweedeling 50 die aldus dreigt te ontstaan is met name merkbaar in
achterstandswijken van steden, waar de problemen zich concentreren: veel economisch
niet-actieven en laagopgeleiden, oververtegenwoordiging van groepen met lage inkomens
(zoals eenoudergezinnen, allochtonen en ouderen), weinig sociale samenhang. Het
onderwijs in deze wijken heeft met al deze problemen te maken.
Willen deze ontwikkelingen niet leiden tot een toenemende maatschappelijke indeling in
‘winnaars’ en ‘verliezers’, dan zal de samenleving garanties moeten bieden tegen levens-
46 Idem.
47 Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004a.
48 Esping-Andersen e.a., 2002.
49 Jacobs, 2004.
50 De term ‘tweedeling’ is een metafoor voor de ontwikkeling waarbij er een toenemende ongelijkheid bestaat tussen de groep
burgers die rond het economische bestaansminimum zitten en daar langdurig blijven, en overige burgers. Feitelijk is er geen
sprake van een dichotomie, tweedeling; inkomens bevinden zich immers op een continue schaal.
28 Onderwijsraad, januari 2005

lange gevangenschap aan de onderkant. Dat betekent een systeem dat veel mogelijkheden
tot mobiliteit biedt en waarin veel geïnvesteerd wordt in preventie (onder andere via
onderwijs). Daarbij moet niet slechts uitgegaan worden van cijfers over de huidige situatie
(bijvoorbeeld hoeveel mensen een uitkering hebben), omdat deze aan snelle verandering
onderhevig is. Veel meer moet uitgegaan worden van informatie over hoeveel mensen
naar verwachting lange tijd in een slechte situatie zullen blijven. 51
Als belangrijke maatregel om de uitsluiting te bestrijden zetten Europese landen (waaronder
Nederland) in op (arbeidsmarkt)beleid gericht op meer actieve participatie van
burgers in de samenleving. Er zijn verschillende argumenten voor dit streven, zo wordt
bijvoorbeeld actieve participatie in de economie gezien als het beste wapen tegen armoede
en de beste garantie voor een meer gelijke inkomensverdeling. Ook is participatie
in de huidige samenleving cruciaal voor (zelf)respect. 52 Participatie omvat in deze
gedachtegang meer dan arbeid alleen; er kunnen ook andere activiteiten onder vallen
zoals het zorgen voor een gezinslid, vrijwilligerswerk en participatie in het onderwijs.
Men streeft daarom naar een flexibele arbeidsmarkt die makkelijk toegankelijk is en (tijdelijk)
verlaten kan worden, bijvoorbeeld in het kader van zorg- of scholingsverlof.
Voor het onderwijs betekent dit alles een nog sterker belang van competenties gericht
op sociale zekerheid en op een leven lang leren, zoals al eerder beschreven.
1.3.3 Conclusie
De maatschappelijke ontwikkelingen die in deze paragraaf zijn beschreven, stellen duidelijk
eisen aan het onderwijs als sociaal-culturele en sociaal-economische motor van de
samenleving.
• Ten eerste heeft het onderwijs een aantal taken die voortvloeien uit de multietnische
samenleving: niet alleen (taal)achterstanden waar leerlingen de school
mee binnenkomen wegwerken, maar ook manieren vinden om om te gaan met
botsingen tussen culturen die zich ook in de microgemeenschap van de school
afspelen. Hiervoor zijn onder andere kennis en begrip van verschillende culturen
nodig, evenals het kweken van (cultureel) relativeringsvermogen en het
doorgeven en ontwikkelen van gezamenlijke waarden.
• Ten tweede heeft het onderwijs als nieuwe opdracht het invulling geven aan de
heroriëntatie op individualisme. Het gaat om het zoeken naar een balans tussen
de klassieke waarden van religie, plichten en het voldoen aan (democratisch
vastgestelde) regels, individualisme (waarden zoals zelfrespect, autonomie en
zelfbepaling) en waarden als gemeenschapszin, burgerschap, inzet in sociale
netwerken en inschikkelijkheid.
• Maar ook gaat het (ten derde) om taken van het onderwijs als overdrager van
de culturele identiteit en het cultureel erfgoed, de canon. Het onderwijs moet
voldoende ruimte reserveren voor het overdragen van datgene waarvan we vinden
dat het zou moeten behoren tot de bagage van elke leerling. Een zekere
basiskennis, naast inzicht in het ‘verhaal van Nederland’, is onontbeerlijk om
gebeurtenissen in perspectief te kunnen zetten.
• Ten vierde is er de al langer bestaande opdracht die te maken heeft met de
(internationale) kennissamenleving. Het onderwijs is en blijft daarvan het fundament.
Algemeen wordt al onderkend (en in het onderwijs in praktijk gebracht)
51 Esping-Andersen e.a., 2002.
52 Esping-Andersen e.a., 2002.
De stand van educatief Nederland
29

dat algemene competenties die te maken hebben met zelfstandigheid, samenwerking,
creativiteit, zelfreflectie, communicatie, probleemoplossing en dergelijke,
van groot belang zijn. Ook is het belangrijk dat het onderwijs zijn deelnemers
in staat stelt verdere ontwikkelingen te volgen: leercompetenties.
• Tot slot is het opleidingsniveau in grote mate bepalend voor het succes op de
arbeidsmarkt en daarmee in de samenleving. Het onderwijs heeft daarom als
taak om mensen van flexibele en adequate (start)kwalificaties te voorzien waarmee
zij op de arbeidsmarkt uit de voeten kunnen (‘employability’) en die een
basis bieden voor verdere opleidingen (een leven lang leren).
Samengevat: op sociaal-cultureel vlak stellen de maatschappelijke ontwikkelingen eisen
aan het onderwijs waar het gaat om de voorbereiding op participatie binnen een multietnische
samenleving en bijdragen aan burgerschap en aan inhoudelijke kennis over
cultuur en geschiedenis. Op sociaal-economisch vlak verwacht de samenleving dat het
onderwijs de competenties bijbrengt die nodig zijn binnen een moderne kennissamenleving
en zorg draagt voor een flexibele en adequaat doorlopende kwalificering met het
oog op de arbeidsmarkt.
Dit alles overziend concludeert de raad dat het van het grootste belang is dat de samenleving
voldoende investeert en blijft investeren in het onderwijs, dat zowel de economische
als de sociale motor vormt voor de samenleving van de toekomst. De raad sluit
zich van harte aan bij het voorstel van Esping-Andersen e.a. (2002). Kern hiervan is dat
sociale investeringen in de kindertijd en het onderwijs van immens belang zijn. Immers,
de belangrijkste levensfase om sociaal, economisch en cultureel kapitaal te vergaren is
de kindertijd. Goede cognitieve vaardigheden aan het begin zijn een voorwaarde voor
onderwijssucces en levenslang leren, en zelfs voor het succes van curatieve interventies
later in het leven. Het activeren van volwassenen kan namelijk alleen als de (cognitieve
en sociale) basis gelegd is in de kindertijd.
Kortom, een politieke gerichtheid op kind, jongeren en het onderwijs is een voorwaarde
voor een actieve welvaartsstaat, een sterke kennissamenleving, sociale samenleving
en gelijke kansen. Vooralsnog echter blijven investeringen in het onderwijs achter bij
die in de zorg en in het sociale vangnet. Groot en Maassen van den Brink (2003b) laten
zien dat in 2003 de Nederlandse uitgaven aan sociale zekerheid ruim twee keer zo hoog
waren als de uitgaven aan onderwijs. De raad ziet de noodzaak veel meer te investeren
in het talent dat in alle onderwijssectoren tot bloei moet komen. De gevraagde investering
heeft ook een sociale opbrengst. Door meer te investeren vooraf in de zelfredzaamheid
en het zelforganiserend vermogen van mensen, zou de overheid namelijk kunnen
besparen op de hoge uitgaven aan sociale zekerheid.
1.4 Werkwijze en opbouw
In dit advies bouwt de raad voort op verschillende rapporten, waaronder Education
at a Glance met de internationale onderwijsindicatoren van de OESO en het jaarlijkse
Onderwijsverslag van de Inspectie van het Onderwijs. Via een internationaal en historisch
vergelijkende aanpak verbindt de raad de opbrengsten van deze en andere rapporten
met elkaar en met het onderwijsbeleid. De raad beseft dat deze poging tot een meer
integrale analyse van de stand van zaken in het onderwijs tekortkomingen kent, maar
30 Onderwijsraad, januari 2005

ziet tegelijkertijd een maatschappelijke behoefte aan een dergelijk advies over het onderwijs.
Het advies is voorbereid met eigen literatuurstudie en door onderzoekers en andere externe
deskundigen in te schakelen. Zo heeft in opdracht van de raad een groep Nederlandse
onderwijsonderzoekers zeven actuele onderwerpen bij de kop genomen. Het
resultaat daarvan is te vinden in de bundel Onderwijs in thema’s. 53 In de zeven artikelen
ligt het accent steeds op de empirie. Wat weten we over elk onderwerp? Hoe staat
Nederland er voor in vergelijking met andere landen? Verder heeft de raad een groep
internationale deskundigen gevraagd te reageren op een notitie met voorlopige bevindingen
uit de zelf uitgevoerde literatuurstudie; het gaat hier om zowel onderwijsonderzoekers
als mensen uit het onderwijsveld, met kennis van het Nederlandse onderwijs en het
onderwijs in ten minste één van de landen België, Duitsland, Engeland, Frankrijk, Zweden
of de Verenigde Staten. In de bijlage staan hun namen en achtergronden. De bijdrage van
deze deskundigen bestond onder meer uit het beantwoorden van de vraag wat verschillende
Nederlandse onderwijssectoren kunnen leren van het buitenland en omgekeerd.
Bij de oriëntatie op plus- en minpunten en gevolgde beleidsstrategieën spelen vijf criteria
een rol voor het handelen van de minister: kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid,
keuzevrijheid en sociale cohesie. Deze criteria zijn gebruikt in eerdere adviezen van de
raad, met name De markt meester? (2001b) en Publiek en privaat (2001) en gevolgd door
onder meer Spelenderwijs (2002c), Www.web-leren (2003b) en Ruimte voor nieuwe aanbieders
in het hoger onderwijs (2004b). De criteria zijn als volgt ingevuld:
• Kwaliteit. Is het onderwijs van voldoende kwaliteit, zowel in de zin van interne
kwaliteit (inhoud en niveau) als in de zin van externe kwaliteit (responsiviteit)?
• Toegankelijkheid. Is het onderwijs in al zijn onderdelen toegankelijk voor alle
lerenden, in dezelfde mate en zonder drempels?
• Doelmatigheid. Is het onderwijs doelmatig en efficiënt als we kijken naar de verhouding
tussen input, proces, opbrengst en context?
• Keuzevrijheid. Hebben (ouders van) lerenden voldoende mogelijkheden om
eigen keuzes te maken? Hebben lerenden voldoende ontplooiingsmogelijkheden?
• Sociale cohesie. Draagt het onderwijs bij aan sociale samenhang?
Het advies bestaat uit een systematisch vergelijkend hoofdstuk 2, een thematisch verdiepend
hoofdstuk 3 en een reflecterend en adviserend hoofdstuk 4. Het vergelijkende
hoofdstuk 2 beschrijft kenmerken van de input in het onderwijs, van het proces en van
de opbrengsten. Hiervoor zijn zo veel mogelijk over eenzelfde onderwerp zowel internationaal
vergelijkende als historische gegevens verzameld. Bronnen zijn onder meer rapporten
van de OESO, Eurydice, Eurostat, de Inspectie van het Onderwijs, CPB (Centraal
Planbureau), SCP (Sociaal en Cultureel Planbureau) en de Onderwijsraad zelf. Een lastig
punt is dat niet altijd hetzelfde soort gegevens beschikbaar is voor alle sectoren en ook
niet altijd internationale vergelijkingen mogelijk zijn. Bij de internationale vergelijking is
gekozen voor indicatoren die een zinvolle vergelijking tussen landen mogelijk maken,
dat wil zeggen indicatoren die zo min mogelijk gevoelig zijn voor vertekeningen en definitiekwesties.
Als referentie is gekozen voor vijf toonaangevende Europese landen waarmee
Nederland zich wil meten: Vlaanderen, Duitsland, Engeland, Frankrijk en Zweden.
Op basis van de gemiddelden van deze landen zijn referentiescores bepaald waarmee de
53 Onderwijsraad, 2005.
De stand van educatief Nederland
31

aad de Nederlandse scores op de desbetreffende indicatoren vergelijkt. 54 Soms is ook
een indicator opgenomen voor de Verenigde Staten, hoewel het Amerikaanse onderwijssysteem
in veel opzichten sterk afwijkt van dat in de meeste Europese landen. Binnen het
Amerikaanse onderwijssysteem bestaan bovendien grote verschillen tussen de staten.
Hoofdstuk 3 zoomt in op vier beleidsstrategieën die typerend zijn voor het Nederlandse
onderwijsbeleid: publieke bekostiging, deregulering, uniformering van het onderwijsaanbod
en kwalificering. De bespreking van deze vier strategieën is onder meer gebaseerd
op eerdere adviezen en verkenningen van de raad en op de bijdragen aan de al genoemde
bundel Onderwijs in thema’s. Bij elk van de strategieën komt ook de tegenhanger aan
bod: private bekostiging, centrale regelgeving, differentiatie en socialisatie.
In het slothoofdstuk 4 trekt de raad conclusies over de plus- en minpunten van educatief
Nederland en formuleert hij vier adviezen.
54 Wanneer over Vlaanderen bij bepaalde indicatoren gegevens ontbreken, worden data over België gebruikt.
32 Onderwijsraad, januari 2005

2 Educatief Nederland vergeleken
Zoals aangegeven in paragraaf 1.4 beschrijft de raad in dit hoofdstuk feiten en cijfers
over educatief Nederland nu ten opzichte van eerdere decennia en van de gekozen referentielanden,
voorzover althans de beschikbare gegevens dat toelaten. De inventarisatie
is geordend naar input, proces en opbrengsten van het onderwijssysteem. Eerst komen
kenmerken van de input (onder andere investeringen in geld en menskracht) aan de orde
(paragraaf 2.1). Daarna gaat het over proceskenmerken, zoals de hoeveelheid onderwijstijd
per leerling (paragraaf 2.2), en over opbrengsten van het onderwijs, zoals onder andere
het aandeel hogeropgeleiden (paragraaf 2.3).
2.1 Input
Deze paragraaf beschrijft verschillende soorten input in het onderwijs: onderwijsbeleid
(2.1.1 en 2.1.2), onderwijsuitgaven (2.1.3), onderwijsdeelname (2.1.4 en 2.1.5) en onderwijsgevenden
(2.1.6). 55
2.1.1 Onderwijsbeleid algemeen
Samenvatting hoofdpunten
• Tot halverwege de jaren tachtig werd het Nederlandse onderwijs vooral centraal
aangestuurd. Midden jaren tachtig kwam de sturingsfilosofie van deregulering
en autonomievergroting op. De overheid wilde meer sturen op afstand
en de scholen meer eigen zeggenschap geven. In de jaren negentig kreeg dit
beleid concreet vorm, onder meer in autonomie van scholen bij de inzet van
financiële middelen en bij het voeren van personeelsbeleid. Echter, de versterking
van de rol van andere actoren zoals de gemeente en de Inspectie van het
Onderwijs perkt deze autonomievergroting deels weer in.
• Naast deregulering zijn kostenbeheersing, schaalvergroting en toenemende
marktwerking ook typerende kenmerken van het Nederlandse onderwijsbeleid
vanaf de jaren tachtig.
• Vergeleken met Nederland hebben ook de scholen in Vlaanderen, Zweden en
Engeland relatief veel autonomie. Scholen in Duitsland en Frankrijk kennen veel
centrale regulering. De mate van autonomie verschilt echter sterk per onderwerp
(curriculum, lestijd per jaar/week/vak, besteding middelen, personeelsbeleid).
55 Ook gebouwen en andere elementen van de infrastructuur zijn input, maar worden hier buiten beschouwing gelaten bij gebrek
aan indicatoren die een internationale vergelijking mogelijk maken.
De stand van educatief Nederland
33

Ontwikkelingen in het Nederlandse onderwijsbeleid
In Nederland was tot ver in de jaren tachtig sprake van centralistisch onderwijsbeleid.
Midden jaren tachtig kwam sturing op afstand als beleidsprincipe naar voren, een principe
waarvan de uitwerking geleidelijk aan vorm kreeg. In de nieuwe sturingsaanpak
decentraliseert de rijksoverheid verantwoordelijkheden, overigens met behoud van haar
eigen verantwoordelijkheid die onder meer tot uitdrukking komt in de bekostiging en het
inspectietoezicht. Het idee is dat er zo meer ruimte komt voor beleid op lokaal niveau
(scholen en gemeenten) en voor marktwerking. 56 Schaalvergroting wordt gezien als een
voorwaarde voor voldoende beleidsvoerend vermogen van scholen, waardoor ze adequaat
kunnen omgaan met de toegenomen autonomie.
Voorstanders van de nieuwe sturingsaanpak wijzen erop dat kansen voor onderwijsvernieuwing
ontstaan als gevolg van de grotere vrijheid voor scholen. Ook verwachten ze
meer variatie in het onderwijs en als gevolg daarvan grotere keuzemogelijkheden voor
deelnemers. Tegenstanders wijzen op het risico dat kerntaken van het onderwijs in het
gedrang zouden kunnen komen, dat economische waarden en praktisch nut zouden kunnen
gaan domineren, dat het bindend vermogen van scholen zou afnemen en dat scholen
zich meer zouden kunnen gaan richten op leerlingen waarmee ze weinig risico lopen.
Uitval en segregatie zijn hiervan mogelijke gevolgen. De raad heeft de risico’s en kansen
van deregulering, autonomievergroting en marktwerking al verschillende keren besproken.
57
Hieronder komen enkele aspecten van het gevoerde beleid aan bod. Paragraaf 2.1.2 van
dit hoofdstuk geeft een beeld per onderwijssector.
Deregulering en autonomievergroting. 58 Vanaf het midden van de jaren tachtig bracht de
rijksoverheid diverse nota’s (onder meer Minder regels meer ruimte en Hoger onderwijs,
autonomie en kwaliteit, HOAK, beide uit 1985) uit over deregulering en autonomie van
scholen. Startend met het Schevenings Beraad (1993) werkten overheid en onderwijsveld
hun ideeën nader uit voor het primair en voortgezet onderwijs. Dit gebeurde onder meer
op het terrein van het personeelsbeleid en op financieel vlak met het formatiebudgetsysteem
en (in eerste instantie alleen in het voortgezet onderwijs) de lumpsumfinanciering.
In de bve-sector (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie) fuseerden instellingen
tot grote, autonome ROC’s (Regionale Opleidingencentra). Deze zijn in samenspraak met
diverse belanghebbenden, waaronder de toekomstige werkgevers van de deelnemers,
verantwoordelijk voor de invulling van het beroepsonderwijs. Ook de volwasseneneducatie
is ondergebracht bij de ROC’s, met voor die deelsector een nadrukkelijk sturende rol
van de gemeente. In het hoger onderwijs komen deregulering en autonomievergroting
het meest tot uitdrukking, onder meer via grote vrijheid in de besteding van middelen en
eigen verantwoordelijkheden voor personeelsbeleid en huisvesting.
In de praktijk blijkt overigens dat de ruimte voor autonome instellingen vaak kleiner is
dan beoogd. Nieuwe regelgeving (bijvoorbeeld over kwaliteitszorg en in de vorm van
een ruimer takenpakket van de Inspectie van het Onderwijs) en zeggenschap van andere
actoren (zoals koepels, CAO-partners, bedrijfsleven en gemeenten) beperken de autono-
56 Decentralisatie naar gemeenten betreft met name de huisvesting van scholen, onderwijsachterstandenbeleid, schoolbegeleiding
en volwasseneneducatie.
57 Zie hiervoor onder meer Onderwijsraad, 2000b, 2001b, 2002a en 2004b. Zie ook Inspectie van het Onderwijs, 1996.
58 Dit onderwerp komt ook uitgebreid aan bod in paragraaf 3.3.
34 Onderwijsraad, januari 2005

mie van de onderwijsinstellingen. 59 Verder neemt de interne regulering en daarmee vaak
ook de bureaucratisering binnen onderwijsinstellingen toe. Dit leidt tot verschuiving in
het gebruik van middelen voor het primaire proces naar gebruik voor secundaire processen.
Dit kan verontrustend zijn, de vraag is immers welke invloed deze ontwikkeling
heeft op de kwaliteit en doelmatigheid van het onderwijs. 60
Marktwerking. Met de nieuwe sturingsaanpak krijgt marktwerking meer ruimte. Dit blijkt
onder meer uit de verschuiving bij de controle op scholen van proces naar opbrengsten.
Scholen worden vaker beoordeeld en afgerekend op hun prestaties. Marktwerking blijkt
ook uit de toenemende gerichtheid op de maatschappelijke vraag (onderwijsvernieuwingen,
beroepsonderwijs meer afgestemd op arbeidsmarkt, verschuiving van fundamenteel
naar meer toepassingsgericht onderzoek) en uit de groeiende concurrentie tussen
onderwijsinstellingen, niet alleen tussen bekostigde instellingen onderling, maar ook
tussen bekostigde en niet-bekostigde instellingen. Overigens kan het onderwijs slechts
in beperkte mate als een vrije markt functioneren, onder meer vanwege de beperkte
invloed van aanbieders op product en prijs, en een beperkte keus en invloed van consumenten.
61
Kostenbeheersing. De eerste ideeën om de stijging van de onderwijsuitgaven een halt toe
te roepen dateren van de vroege jaren zeventig. Pas in de jaren tachtig echter werden
daadwerkelijk bezuinigingen doorgevoerd, onder meer door verlaging van de lerarensalarissen,
grotere klassen en instellingen, en grotere eigen bijdragen van deelnemers en
een kortere studieduur in het hoger onderwijs.
Schaalvergroting. In alle sectoren nam vanaf de jaren tachtig de schaalgrootte van instellingen
toe. De argumenten voor schaalvergroting waren zowel onderwijskundig als budgettair
van aard. Ook zou schaalvergroting bijdragen aan versterking van het management,
noodzakelijk om als instelling overeind te blijven onder condities van marktwerking,
deregulering en autonomievergroting.
In 1985 werden kleuterscholen en lagere scholen wettelijk verplicht samen basisscholen
te vormen. Daarnaast werd vanwege de bezuinigingen en vooral het afnemende aantal
leerlingen besloten om kleine basisscholen samen te voegen tot grotere. Als gevolg hiervan
daalde het aantal scholen tijdens de jaren tachtig flink. De operatie toerusting en
bereikbaarheid van 1992 bracht verdere schaalvergroting met zich mee.
Ook in het voortgezet onderwijs daalde het aantal scholen vanaf de jaren tachtig gestaag,
met name als gevolg van (verplichte) fusies. Hierbij gingen meerdere onderwijstypen
samen in één onderwijsinstelling en ontstaan grote scholengemeenschappen.
Opvallend was dat er in het voortgezet onderwijs bijna geen fusies tot stand kwamen die
dwars door de zuilen heen gaan, dit in tegenstelling tot de bve-sector en het hbo (hoger
beroepsonderwijs).
De daling van het aantal instellingen was in het mbo (middelbaar beroepsonderwijs) en
het hbo nog sterker dan in het voortgezet onderwijs. 62 In de bve-sector leidden achtereenvolgende
herstructureringen tot toenemende schaalvergroting. Uiteindelijk zijn in
59 Zie Onderwijsraad, 2000b; Van den Berg, 2000.
60 Zie Onderwijsraad, 2004c.
61 Zie Onderwijsraad, 2001b, 2004b.
62 Organisation for Economic and Cultural Development, 1990; Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998.
De stand van educatief Nederland
35

2003 nog 41 ROC’s voor mbo en volwasseneneducatie over en enkele kleinere vakinstellingen.
In het hbo kwamen de instellingen vanaf de jaren tachtig tot een soortgelijke
maar minder rigoureuze schaalvergroting. Inmiddels ligt hier het aantal instellingen op
49. 63
Onderwijsbeleid internationaal vergeleken
De Key Data on Education in Europe 2002 en de Summary sheets on education systems
in Europe geven informatie over de verhouding tussen overheden en scholen in de aansturing
van het onderwijs. 64 Zij laten zien dat er veel variatie is tussen de Europese referentielanden:
van sterk gecentraliseerde landen (Duitsland en Frankrijk) tot landen waar
scholen veel beslissingen zelf nemen (Nederland, Vlaanderen, Zweden en Engeland).
Tussen de landen verschilt de mate van autonomie weer sterk per onderwerp:
• Curriculum. Nederlandse scholen opereren relatief autonoom binnen door het
Rijk bepaalde kaders. In Vlaanderen en Duitsland hebben respectievelijk de
lagere overheden en de deelstaten een duidelijke vinger in de pap, waardoor
de eigen zeggenschap van scholen kleiner is dan in Nederland. In Engeland,
Frankrijk en Zweden is de overheidssturing het sterkst. In Frankrijk en Engeland
ligt het sturingsaccent bij de rijksoverheid, in Zweden bij gemeenten.
• Lestijd. In Engeland en Zweden hebben scholen veel zeggenschap over de aantallen
lesdagen en lesuren per jaar, per week en per vak. In Vlaanderen, Duitsland
en Frankrijk zijn er veel landelijke regels. Nederland neemt een tussenpositie
in: veel autonomie in het primair onderwijs, meer landelijke regels in het
voortgezet onderwijs.
• Besteding van middelen. In Nederland, Vlaanderen, Engeland en Zweden hebben
scholen relatief veel vrijheid in de besteding van middelen, in Duitsland en
Frankrijk minder.
• Personeelsbeleid. In Nederland en Vlaanderen hebben de scholen de meeste
autonomie, in Duitsland en Frankrijk de minste. Engeland en Zweden nemen een
tussenpositie in.
2.1.2 Onderwijsbeleid per sector
Deze paragraaf schetst sectorgewijs de ontwikkelingen in het Nederlandse onderwijsbeleid
sinds het begin van de jaren zeventig van de vorige eeuw. 65 Waar hier het beleid
als inputfactor centraal staat, komt in paragraaf 2.2.1 de onderwijsinhoud in de praktijk
(als procesfactor) nader aan de orde.
Primair en voortgezet onderwijs
In de jaren zeventig had de implementatie van de Wet op het voortgezet onderwijs
(Mammoetwet) een belangrijke plaats in het onderwijsbeleid. Ook startte de ontwikkeling
van diverse vernieuwingsplannen voor het primair en voortgezet onderwijs. Richtinggevende
beleidsdocumenten waren onder meer de Contourennota (1975) en het
Wetsontwerp basisonderwijs (1976). Ook kwamen eerste ideeën op om de toename van
de onderwijsuitgaven een halt toe te roepen. De Nota over onderwijsbeleid (1973) stelde
in dat verband al een lumpsum voor materiële kosten voor.
In de jaren tachtig sprongen ten eerste de vaststelling en invoering van de Wet op het
basisonderwijs, de ontwikkeling van gedachten over basisvorming (nota Verder na de
63 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004b.
64 European Commission, 2002; Eurydice, 2004a.
65 De tekst is gebaseerd op Onderwijsraad, 2000b; Van den Berg (red.), 2000; Maslowki & Huisman, 2005.
36 Onderwijsraad, januari 2005

Basisschool, 1982, het Wetsvoorstel basisvorming, 1987) en de ontwikkeling van het
onderwijsvoorrangsbeleid (met onder meer het Wetsontwerp onderwijsvoorrangswet,
1984) in het oog. In dezelfde periode werden ideeën over deregulering en autonomie
ontwikkeld, en in samenhang daarmee ideeën over wijziging van de bekostiging.
Belangrijke ministeriële nota’s in dat verband waren onder meer Minder regels meer
ruimte (1985) en De school op weg naar 2000 (1988). Verder speelden er bezuinigingen
op de overheidsuitgaven, met onder meer een herziening van de onderwijssalarissen
op grond van de HOS-nota (Herziening Onderwijssalarisstructuur,1982), een vergroting
van de klassengrootte en een reorganisatie van het departement. Tot slot kunnen de totstandkoming
van wetgeving over de onderwijsverzorging (Wet op de onderwijsverzorging,
1986) en de medezeggenschap (Wet medezeggenschap onderwijs, 1981) worden
genoemd.
De hoofdthema’s van het onderwijsbeleid van de jaren negentig lagen voor een deel in
het verlengde van wat in de jaren tachtig op gang was gebracht. Ten eerste waren er
verdere vernieuwingen van het onderwijsaanbod: onder andere de kerndoelen basisonderwijs,
de operatie weer samen naar school (wsns), de basisvorming met bijbehorende
kerndoelen, het studiehuis en de profielen in de tweede fase van het voortgezet onderwijs
en de verbinding van vbo en mavo tot vmbo. Ten tweede kregen de eerdere ideeen
over deregulering, decentralisatie en autonomievergroting verder handen en voeten.
Naar aanleiding van het Schevenings Beraad (1993) startten de deregulering van het personeelsbeleid
en de invoering van het formatiebudgetsysteem en van de lumpsum in het
voortgezet onderwijs. Tevens startten schaalvergrotingsoperaties: toerusting en bereikbaarheid
(1992), bestuurlijke schaalvergroting (1997) en de vorming van scholengemeenschappen
(1992). Verdere ontwikkelingen waren de decentralisatie van het onderwijsbeleid
naar gemeenten (in 1996 ging het om huisvesting, onderwijsachterstandsgelden en
schoolbegeleiding), het onderwijsvoorrangsbeleid met de Wet regeling onderwijsvoorrangsgebieden
(1993), het Landelijk beleidskader en de nota Onderwijskansen (2000).
Hieraan gekoppeld waren de bestuurlijke verzelfstandiging van het openbaar onderwijs
door de introductie van een openbare rechtspersoon in de vorm van de stichting voor
openbaar onderwijs, en het zogeheten samenwerkingsbestuur: een juridische samenwerkingsvariant
tussen openbaar en bijzonder onderwijs (1998). Tot slot kunnen worden
genoemd: de wijziging in 1992 van de Wet medezeggenschap onderwijs uit 1981 en de
invoering van de zogeheten kwaliteitswet, gericht op vergroting van de rol van de ouder
als ‘klant’ van onderwijs (klachtenregeling, schoolgids en schoolplan; 1998). Een poging
tot regeling van ‘richtingvrije planning’ (scholenplanning waarbij het begrip godsdienstof
levensovertuiging niet langer de maatstaf is) is na het in 1996 in gang gezette initiatief
tot op heden niet uitgewerkt.
Als gevolg van de beleidslijn van deregulering zijn er in deze eeuw tot dusver weinig
grote operaties in gang gezet. Wel is de lumpsumfinanciering uitgebreid naar het primair
onderwijs en is er als tegenhanger van de autonomievergroting meer aandacht gekomen
voor inspectietaken, onder meer resulterend in de Wet op het onderwijstoezicht.
Ter bestrijding van het lerarentekort is instroom van buiten het onderwijs vergemakkelijkt
via de Wet zij-instromers. Een grondwetswijziging werd voorbereid ter regeling van
de samenwerkingsschool: één school die zowel openbaar als bijzonder onderwijs aanbiedt.
Voor het speciaal onderwijs zijn persoonsgebonden budgetten ingevoerd (‘de rugzak’).
Scholen voor speciaal onderwijs (groep twee en drie) moeten samengaan in REC’s
(Regionale Expertise Centra).
De stand van educatief Nederland
37

Bve-sector
In de jaren zeventig richtte het beleid zich op harmonisatie en integratie van de sectoren
beroepsonderwijs en volwasseneneducatie. De Mammoetwet had hier een begin mee
gemaakt voor wat betreft het mbo, het deeltijd-mbo en het dag- en avondonderwijs.
Daarop aansluitend zijn verschillende andere integrerende en harmoniserende acties
ondernomen, zoals de verbetering van de aansluiting tussen lbo (lager beroepsonderwijs)
en mbo via de herstructurering van mhno (middelbaar huishoud- en nijverheidsonderwijs)
en mspo (middelbaar sociaal-pedagogisch onderwijs) tot mdgo (middelbaar
dienstverlenings- en gezondheidszorgonderwijs) en het kort-mbo (dichting van ‘het gat
in de Mammoet’).
Voorzieningen die zich op niet-leerplichtigen en volwassenen richtten (bijvoorbeeld het
Vormingswerk Jonge Volwassenen, Open School, alfabetiseringsprojecten, taalcursussen
voor culturele minderheden en dag- en avondonderwijs), stonden in die tijd voor het
grootste deel apart van het onderwijs en waren nog nauwelijks betrokken bij deze harmoniserende
initiatieven. De Contourennota van minister Van Kemenade gaf wel al een
integrale visie op het onderwijs, inclusief de net genoemde activiteiten, maar daadwerkelijk
beleid volgde pas in de jaren tachtig.
In de jaren tachtig had de economische crisis grote invloed op het onderwijs. De werkloosheid
liep op en het onderwijs kreeg de nadrukkelijke taak toebedeeld daar iets aan
te doen. In de planning en deels ook in de vaststelling van het programma-aanbod kregen
werkgevers en werknemers een duidelijke rol. In reactie op maatschappelijke en
arbeidsmarktontwikkelingen werden de grenzen tussen onderwijs, vorming en scholing
en die tussen initiële en postinitiële voorzieningen minder strak getrokken.
Het kwalificerend onderwijs op primair niveau (kort-mbo en leerlingwezen) werd uitgebouwd
en er vond (verdere) integratie van voorzieningen plaats, denk bijvoorbeeld
aan het Wetsvoorstel sectorvorming en vernieuwing in het mbo (1988), de Wet op het
cursorisch beroepsonderwijs (1992), de Kaderwet volwasseneneducatie (1985) en de
Rijksregeling basiseducatie (1986). Met deze integratie werden opleidingen en aanbod
opnieuw geordend. De herordening had inhoudelijke doelstellingen, maar was ook gericht
op deregulering en autonomievergroting. De herstructurering leidde bovendien
tot schaalvergroting; de overheid beschouwde dit als voorwaarde voor de hierboven
genoemde inhoudelijke en bestuurlijke veranderingen, maar economische motieven
speelden hierbij een even belangrijke rol.
In de jaren negentig leidde de introductie van het begrip primaire startkwalificatie (een
term die in 1990 geïntroduceerd is door de commissie-Rauwenhoff) tot het ontstaan van
extra voorzieningen aan de onderkant van het stelsel (opleidingen op assistentenniveau
en trajecten die daarop voorbereiden).
Ook kwam het tot integratie van alle onderwijs-, opleidings- en vormingswegen in de
bve-sector onder één overkoepelende wet, de WEB (Wet educatie beroepsonderwijs,
1996). Een landelijke dubbele en afgestemde kwalificatiestructuur voor beroepsonderwijs
respectievelijk educatie zorgde voor de inhoudelijke programmatische integratie.
De WEB trok (voortbouwend op ervaringen in het hoger onderwijs) de bestuurlijke lijnen
door uit het voorafgaande decennium: besturing op afstand, deregulering en de vorming
van grote, autonome instellingen − de ROC’s − die in interactie met de overige actoren in
38 Onderwijsraad, januari 2005

het veld het beroepsonderwijs vorm zouden geven. De LOB’s (Landelijke Organen voor
het Beroepsonderwijs Bedrijfsleven 66 ) vormden binnen dit geheel de schakel tussen ROC’s
en het werkveld en kregen als zodanig specifieke eigen verantwoordelijkheden voor het
beroepsonderwijs. De autonomie van de instellingen waarin de WEB voorzag, bleek in de
praktijk minder ruim dan bedoeld, onder meer door schermutselingen tussen de ROC’s
en de LOB’s en doordat nieuwe regelgeving (bijvoorbeeld over kwaliteitszorg) en de zeggenschap
van andere actoren (bedrijfsleven, CAO-partners, landelijke organen, gemeenten,
onderwijsdeelnemers) de autonomie van onderwijsinstellingen weer inperkten. 67
Daarnaast was de interne aansluiting tussen de opleidingsniveaus een en twee enerzijds
en drie en vier anderzijds binnen de ROC’s nog weinig van de grond gekomen.
In de afgelopen jaren is de autonomievergroting verder doorgevoerd, bijvoorbeeld in de
vorm van decentralisatie van de wachtgelden. Belangrijke nieuwe ontwikkelingen zijn
de voorgestelde en in gang gezette ontwikkeling naar verbreding van de kwalificaties
en opleidingen om de flexibiliteit in het mbo te vergroten en de ‘employability’ te verhogen
68 , en de voornemens om de financiering van de volwasseneneducatie aan te passen.
Voorheen liep deze financiering via de gemeenten, de bedoeling is dat nu vraagfinanciering
wordt ingevoerd. Deelnemers krijgen dan zelf het geld om een cursus in te kopen.
Dit betekent een eind aan de huidige gedwongen winkelnering bij de bekostigde instellingen,
deelnemers kunnen nu ook terecht bij andere (particuliere) aanbieders.
Hoger onderwijs
In de jaren zeventig viel het hbo nog onder de Wet op het voortgezet onderwijs, al werd
algemeen erkend dat het eigenlijk een aparte categorie zou moeten vormen. Voor het
wetenschappelijk onderwijs was er wel aparte wetgeving. Ideeën over herpositionering
van het hbo en het hoger onderwijs als geheel werden uitgewerkt in onder meer de
Contourennota (1975), de nota Hoger onderwijs in de toekomst (1975) en de nota Hoger
onderwijs voor velen (1978). Fusies en schaalvergroting in het hbo werden gepland,
evenals versterking van de relatie tussen wetenschappelijk onderwijs en hbo door meer
mogelijkheden tot overstappen en, te zijner tijd, afschaffing van het institutionele onderscheid.
Door de fusiegolf in het hbo daalde het aantal instellingen van driehonderd in de
jaren tachtig tot vijftig in 2002. 69
Een ander hoofdpunt van het beleid in de jaren zeventig betrof de plannen om de doelmatigheid
te bevorderden door de studieduur te bekorten, bijvoorbeeld via de Wet
herstructurering wo (1975) en de tweefasenstructuur zoals de nota Hoger onderwijs
voor velen (1978) die voorstelde. Dit alles gebeurde vooral naar aanleiding van de sterke
stijging van de deelname aan het wetenschappelijk onderwijs, de hiermee gepaard
gaande kostenstijging en de onvrede over het functioneren van het hoger onderwijs.
In dat verband werden ook gedachten over de studiefinanciering uitgewerkt (Nota
Studiefinanciering, 1974).
Een derde hoofdpunt van beleid in de jaren zeventig was de inspraak van studenten.
Wat betreft het bestuur van de universiteiten vond dit zijn neerslag in de Wet op het universitair
bestuur (WUB, 1970). Andere aspecten zoals toegankelijkheid, verscheidenheid
en ideeën voor een Open Universiteit werden uitgewerkt in de Contourennota (1975) en
66 Naam later gewijzigd in Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (KBB’s).
67 Zie ook Boerman, 1998: outputoriëntatie is bindend voor de autonomie op het beleidsterreinen personeel en organisatie.
68 Onderwijsraad, 2004f.
69 Ministerie van Onderwijs, Cultureel en Wetenschappen, 2003a.
De stand van educatief Nederland
39

de nota Hoger Onderwijs Voor Velen (1978). Deze laatste nota bepleitte integratie van
wetenschappelijk onderwijs en hbo in één stelsel van hoger onderwijs en bevordering
van programmatische differentiatie in het wetenschappelijk onderwijs en het hbo afzonderlijk.
Bovendien moest gestreefd worden naar een samenhangend stelsel van hoger
onderwijs, waarbinnen ook de Open Universiteit een plaats kreeg.
In de jaren tachtig werden de eerdere plannen om tot meer doelmatigheid te komen in
praktijk gebracht met de invoering van de tweefasenstructuur (1982) als onderdeel van
een nieuwe Wet op het wetenschappelijk onderwijs (1985) en met doelmatigheidsoperaties
zoals de operatie taakverdeling en concentratie (1982) en de operatie selectieve krimp
en groei (1986) in het wetenschappelijk onderwijs en de operatie schaalvergroting, taakverdeling
en concentratie (1983) in het hbo. Ook kwam de Wet op de studiefinanciering
(1986) tot stand, die ouderonafhankelijkheid tot op zekere hoogte liet prevaleren boven
toegankelijkheid. Voor de bekostiging van de instellingen werden nieuwe modellen ontwikkeld:
het plaatsen geld model (1983) en het overige lasten model in het wetenschappelijk
onderwijs en de Regeling berekeningsgrondslag rijksbijdrage whbo voor het hbo
(1986). Met het oog op toekomstige wetgeving werd een nieuwe besturingsfilosofie ontwikkeld
(HOAK-nota, 1985) waarin voor instellingen meer ruimte voor eigen beleid werd
voorzien. Uitwerkingen daarvan volgden in het HOOP (Hoger Onderwijs en Onderzoek
Plan, 1988 en verder tweejaarlijks) en het Voorstel voor de wet op het hoger onderwijs
en wetenschappelijk onderzoek (1989).
In de jaren negentig werden met de inwerkingtreding van de Wet op het hoger onderwijs
en wetenschappelijk onderzoek in 1993 hbo en wetenschappelijk onderwijs gezamenlijk
geregeld en kregen de instellingen meer autonomie. In het kader van de verdere ontwikkeling
van deze wet werd er onder meer gewerkt aan de modernisering van de universitaire
bestuursorganisatie (Wet modernisering universitair bestuur, 1997) en was er een
toenemende aandacht voor de flexibilisering van studieprogramma’s (blijkens het HOOP-
1996 en het HOOP-1998).
Verder werd in de jaren negentig de eerder ingezette beleidslijn gericht op doelmatigheid
doorgezet, onder andere door bezuinigingen op de studiefinanciering. Ook werd de
systematiek van de bekostiging van instellingen verder doordacht en uitgewerkt.
Het recente beleid in het hoger onderwijs ondervindt Europese invloed via het zogenoemde
Bologna-proces (vanaf 1999) en de introductie van het bama-systeem (bachelormaster).
De accreditatie van opleidingen geschiedt door de NVAO (Nederlands-Vlaamse
Accreditatie Organisatie). Er zijn verdere plannen voor differentiatie van collegegelden
en toelatingscriteria om zo meer bèta- en techniekstudenten aan te trekken. Ook wordt
nagedacht over een nieuwe wet voor hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.
40 Onderwijsraad, januari 2005

2.1.3 Onderwijsuitgaven
Samenvatting hoofdpunten
• De Nederlandse overheidsuitgaven aan onderwijs zijn, als percentage van het
bbp (bruto binnenlands product), sterk gedaald tussen 1970 en het eind van de
jaren negentig. Wanneer we echter rekening houden met de veranderende aantallen
deelnemers, dan blijkt dat de reële uitgaven per deelnemer in het primair
onderwijs zijn gestegen, terwijl ze in het voortgezet en hoger onderwijs zijn
gedaald .70
• Internationaal vergeleken zijn in Nederland zowel de overheidsuitgaven aan
onderwijs als de private bijdragen (als percentage van het bbp) relatief laag.
De totale uitgaven per deelnemer zijn met name in het voortgezet onderwijs
relatief laag. In het primair onderwijs geeft Nederland per leerling vrijwel evenveel
uit als in de referentielanden, in het hoger onderwijs per student zelfs iets
meer. In Zweden en de Verenigde Staten zijn de totale uitgaven per deelnemer
aanzienlijk hoger dan die in Nederland.
Ontwikkeling van de Nederlandse onderwijsuitgaven
De overheidsuitgaven aan onderwijs als percentage van het bbp hebben in de afgelopen
drie decennia geen gelijke tred gehouden met de economische groei en ontwikkeling van
het bbp. 71 De onderwijsuitgaven daalden van 7% in 1970 via 6% in 1990 naar ongeveer
5% eind jaren negentig. Dit was overigens geen continue daling: in de periodes 1970-
1975 en 1985-1987 was er sprake van een stijging van het percentage. 72
Hoewel de financiële toerusting van het onderwijs over het geheel genomen achterbleef
bij de economische groei, is deze in absolute zin niet echt verslechterd. De kosten per
leerling zijn door de jaren heen toegenomen, met name door het toenemende aandeel
van dure onderwijssoorten. 73 In de afgelopen drie decennia is het subsidiebedrag per
leerling gestegen van zo’n 1.800 euro in 1970 tot 2.500 euro in 1995 (in constante prijzen
van 1990). Tot 1997 was sprake van een stijging, daarna tot 1999 van een afvlakking.
74
In het primair onderwijs zijn de reële uitgaven per leerling tussen 1980 en 2000 enigszins
gestegen, terwijl ze in het voortgezet onderwijs juist zijn gedaald. Dit waren mogelijk
deels gevolgen van de daling van het aantal leerlingen in het basisonderwijs en van
de schaalvergroting in het voortgezet onderwijs. 75 Pogingen om in het speciaal onderwijs
de kosten omlaag te brengen hadden nauwelijks succes. 76 Met name in het beroepsonderwijs
en het hoger onderwijs bleven de investeringen achter. Zo zijn de overheidsuit-
70 Reële uitgaven wil zeggen de uitgaven gecorrigeerd voor de inflatie.
71 De cijfers in deze paragraaf betreffen alleen de overheidsuitgaven, niet de private bijdragen.
72 Kolfoort, 1994; Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002; Centraal Bureau voor de Statistiek, 2003. De overheidsuitgaven aan
onderwijs volgens de CBS-definitie kunnen niet direct worden vergeleken met de cijfers van de OESO, omdat een andere samenstelling
van uitgavencategorieën wordt gehanteerd (Hartgers, Van Herpen en Van ’t Wel, 1994). In beide definities wordt overigens
rekening gehouden met de uitgaven door andere departementen en lokale overheden (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen, 2003a).
73 Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002.
74 Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002. In de daaraan voorafgaande decennia zijn de uitgaven ook sterk gegroeid. Zo is bijvoorbeeld
het budget voor het hoger onderwijs in de periode tussen 1950 en 1975 met name door de grote toeloop op het wetenschappelijk
onderwijs ruim verdubbeld (Organisation for Economic Co-operation and Development, 1976, p.14).
75 Kolfoort, 1994; Centraal Bureau voor de Statistiek, 2003; Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002.
76 Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002.
De stand van educatief Nederland
41

gaven per student tussen 1980 en 2000 sterk gedaald. 77 Deze daling kwam waarschijnlijk
deels voort uit de sterke groei van het aantal studenten en de bijbehorende schaalvergroting
(met name in het hbo) in die periode. Voor een deel is de lagere overheidsbijdrage
gecompenseerd door een grotere eigen bijdrage van studenten (hoger collegegeld).
Overigens blijkt uit een analyse van de begroting 2005 dat in de bve-sector en het hoger
onderwijs de overheidsuitgaven per student ook in de komende jaren zullen dalen. 78
Overigens omvatten de onderwijsuitgaven niet alleen de directe kosten van onderwijs,
maar ook de uitgaven aan studiefinanciering. Daarmee drukken (een deel van) de
kosten van levensonderhoud van studenten (een sociale voorziening) op de begroting
van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) en niet op die van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid.
Onderwijsuitgaven internationaal vergeleken
Internationale vergelijking laat zien dat aan het begin van de jaren zeventig in Nederland
de onderwijsuitgaven uitgedrukt als percentage van het bbp hoger waren dan in vele
andere landen, wanneer we niet alleen publieke maar ook private uitgaven in beschouwing
nemen. 79 Momenteel zijn de publieke en private uitgaven voor het onderwijs in
Nederland met samen 4,9% echter lager dan in de referentielanden (gemiddeld 5,9%,
zie grafiek 1). Dit lagere uitgavenniveau geldt zowel voor de publieke als de private bijdragen.
De private uitgaven zijn met name hoger in Duitsland en de Verenigde Staten.
In Duitsland komt dit vooral door de bijdrage van het bedrijfsleven aan het leerlingwezen,
in de Verenigde Staten door de hoge eigen bijdrage van studenten aan universitair
onderwijs. De Nederlandse publieke onderwijsuitgaven als percentage van het bbp zijn
vergelijkbaar met die in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, maar wel lager dan die in
Vlaanderen en beduidend lager dan die in Frankrijk en Zweden. 80
Grafiek 2 laat zien dat de Nederlandse onderwijsuitgaven met name laag zijn in het
basis- en voortgezet onderwijs. 81 In het voortgezet onderwijs zijn de uitgaven in Duitsland
hoger door de bijdrage van het bedrijfsleven aan het leerlingwezen. De andere landen
besteden aan het voortgezet onderwijs ook meer overheidsgeld. Wat betreft de uitgaven
aan hoger onderwijs wijkt Nederland niet noemenswaardig af van de omringende
landen. De Verenigde Staten daarentegen besteden duidelijk meer aan hoger onderwijs,
vooral doordat de eigen bijdrage aan (private) universiteiten hoog ligt.
Grafiek 1: Onderwijsuitgaven (2001)
6
% bbp
4
2
Nederland
Referentiescore
0
Publiek Privaat Totaal
77 Groot & Maassen van den Brink, 2003a.
78 Groot & Maassen van den Brink, 2004.
79 De gegevens in deze paragraaf betreffen publieke en private uitgaven samen.
80 Organisation for Economic Co-operation and Development, 2004, p.229.
81 Het voortgezet onderwijs omvat hier ook een deel van de bve-sector (het mbo), omdat de OESO geen aparte categorie voor
de bve-sector heeft.
42 Onderwijsraad, januari 2005

Grafiek 2: Onderwijsuitgaven naar sector (2001)
4
3
% bbp
2
1
0
Primair/voortgezet
Hoger
Nederland
Referentiescore
Wanneer we kijken naar de onderwijsuitgaven per leerling (grafiek 3), blijkt dat met
name in het voortgezet onderwijs de Nederlandse uitgaven relatief laag zijn. Voor het
overige geeft Nederland per leerling nauwelijks minder aan onderwijs uit dan de omringende
landen. Zweden en de Verenigde Staten geven per leerling wel opvallend veel
meer uit, met name in het primair en hoger onderwijs. In Zweden lijkt dit te maken te
hebben met een lage leerling-docentratio, in de Verenigde Staten met hoge lerarensalarissen
en dure private universiteiten. 82
Grafiek 3: Onderwijsuitgaven per leerling (2001)
10.000
8.000
US Dollar
6.000
4.000
2.000
0
Primair Voortgezet Hoger
Nederland
Referentiescore
2.1.4 Ontwikkeling van de onderwijsdeelname in Nederland
Samenvatting hoofdpunten
• De deelname aan het Nederlandse onderwijs is in achterliggende decennia aanzienlijk
toegenomen; dit geldt ook voor de verblijfsduur en de deelname aan
hogere vormen van onderwijs. Het opleidingsniveau van de bevolking ligt daarmee
aanzienlijk hoger dan drie decennia geleden.
• De vermindering van de kansenongelijkheid in het onderwijs is voor wat betreft
achterstanden naar sekse grotendeels gelukt. Wel gebleven zijn de grote
verschillen tussen mannen en vrouwen in de keuze van het soort opleiding.
Achterstanden op basis van sociaal-economische status en etnische herkomst
zijn afgenomen maar niet verdwenen.
• In het voortgezet onderwijs verschuift door de jaren heen de deelname van
beroepsgericht naar algemeen onderwijs.
82 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2004.
De stand van educatief Nederland
43

• Nederland kent een relatief lage deelname aan bètaopleidingen. Vooral vrouwelijke
bèta-talenten geven vaak de voorkeur aan studies als medicijnen of rechten.
In het laatste kwart van de vorige eeuw nam in Nederland de omvang van de bevolking
in de leerplichtige leeftijd met 20% af, maar daalde de feitelijke onderwijsparticipatie
slechts met 1%. Deelname van vijftienjarigen steeg in die periode van 40% naar bijna
100%. Waar jongeren in 1970 doorgaans nog op zestienjarige leeftijd het voltijdonderwijs
verlieten, was dat in 1995 op twintigjarige leeftijd .83
Deelname naar sectoren
Primair onderwijs. Als gevolg van de leerplicht is de deelname aan het primair onderwijs
nagenoeg 100%. Door het stijgende aantal geboorten breidde het primair onderwijs
vanaf de jaren zeventig sterk uit. In de jaren tachtig daalde het aantal kinderen en daarmee
het leerlingenaantal, om in de jaren negentig weer even te stijgen. Tussen 2000 en
2010 stijgt naar verwachting het aantal leerlingen licht, daarna daalt het. 84
Speciaal onderwijs. Het speciaal onderwijs groeide sterk door de jaren heen. Hoewel al in
de jaren zeventig werd geprobeerd om leerlingen met problemen zo veel mogelijk in het
reguliere onderwijs te plaatsen, volgden in de loop der jaren steeds meer kinderen speciaal
onderwijs. 85 Terwijl de leerlingenaantallen in het basisonderwijs terugliepen, zijn ze
in het speciaal onderwijs sinds de jaren zeventig meer dan verdubbeld (+ 60%). Het SCP
schrijft dit toe aan de hogere eisen in het reguliere onderwijs, de betere diagnostiek en
de langere verblijfsduur in het speciaal onderwijs. 86 De toename betrof met name kinderen
met leerproblemen en sociale aanpassingsproblemen. Het speciaal onderwijs wordt
overigens voor een belangrijk deel door jongens en migrantenkinderen bevolkt.
Voortgezet onderwijs. In het voortgezet onderwijs is te zien dat ouders en leerlingen
steeds meer voor hogere onderwijstypen (havo, vwo) kiezen. Ten opzichte van andere
landen loopt Nederland echter achter in de deelname op deze niveaus. Bovendien zijn
in Nederland in de hogere schooltypen lagere milieus relatief sterk ondervertegenwoordigd.
Aangezien die hogere schooltypen de voorwaarde zijn voor de toegang tot het
hoger onderwijs, versterkt de deelname aan het onderwijsstelsel hiermee de sociale
ongelijkheid. 87 Wel bestaat na vbo (voorbereidend beroepsonderwijs) en mavo de mogelijkheid
om met een omweg via het mbo naar het hbo te gaan.
Niet alleen proberen steeds meer ouders hun kinderen in hogere schooltypen terecht
te laten komen, ook is een verschuiving van deelname van beroepsonderwijs naar algemeen
onderwijs te zien. De grootste toename zit in het havo. Verder stijgt de onderwijsdeelname
aan havo en vwo ten opzichte van die aan vbo en mavo. Deze tendens zet
door. Van de leerlingen in het derde jaar van het voortgezet onderwijs zat in 1985-86
27% in havo of vwo, 63% in vbo of mavo en 8% in vso (voortgezet speciaal onderwijs) of
ivbo (individueel voorbereidend beroepsonderwijs). In 1994-95 waren die percentages
respectievelijk 31%, 56% en 9% (vso of lwoo, leerwegondersteund onderwijs); in 2002-03
83 Inspectie van het Onderwijs, 1996.
84 CBS Statline; Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004a.
85 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1990; Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998.
86 Sociaal en Cultureel Planbureau, 2000.
87 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1970, 1990.
44 Onderwijsraad, januari 2005

36%, 48% en 13%. 88 Overigens neemt de belangstelling voor bètavakken steeds verder af,
niet alleen in het voortgezet onderwijs maar ook in het mbo en het hoger onderwijs. 89
Vervolgopleidingen. Mavo, havo en vwo zijn in de afgelopen decennia voor steeds meer
leerlingen geen eindbestemming meer, maar tussenstation. Eind jaren tachtig stroomde
90% van de leerlingen door naar vervolgonderwijs (mbo of hoger), dat dan ook snel
groeide. 90 Die groei was overigens al eerder ingezet: de omvang van het mbo nam in de
tweede helft van de vorige eeuw met een factor 30 toe, de omvang van het hoger onderwijs
is in die periode verzesvoudigd. 91 In het hoger onderwijs profiteerde met name het
hbo van de toenemende onderwijsdeelname. 92 Het aantal deelnemers daar lag al in 1965
ruim boven de 100.000; voor het wetenschappelijk onderwijs was dat 65.000. In de volgende
decennia steeg het aantal studenten dat hoger onderwijs volgde verder tot circa
400.000 in 2000, waarvan 240.000 in het hbo (voltijds) en 170.000 in het wetenschappelijk
onderwijs (inclusief extraneï). 93 De belangstelling voor exacte en technische richtingen
in het mbo en hbo is gedaald. In het wetenschappelijk onderwijs is de belangstelling
niet afgenomen, maar wel verschoven naar de meer praktijk- en toepassingsgerichte
bètaopleidingen zoals informatica, bouwkunde en technische bestuurskunde. 94
Overigens lijkt de onderwijsexpansie af te vlakken; zo stagneert bijvoorbeeld de groei
van de deelname aan hoger onderwijs. Vanwege deze verzadigingsverschijnselen is de
verwachting dat de groei van het hoger onderwijs de komende jaren vooral van demografische
ontwikkelingen moet komen. Daarbij komt dat kinderloosheid en kleine gezinnen
vaker voorkomen onder hogeropgeleiden, zodat een groot deel van de nieuwe generaties
minder onderwijsbagage van huis meekrijgt, en te verwachten is dat minder leerlingen
min of meer automatisch naar het hoger onderwijs zullen doorstromen. 95
Scholing en opleiding van volwassenen. Verschillende vormen van volwasseneneducatie
die in de jaren zeventig en tachtig steeds meer in de belangstelling kwamen, zoals basiseducatie,
vavo (voortgezet algemeen volwassenenonderwijs), deeltijd-mbo en deeltijd
hoger onderwijs, zagen in de jaren negentig dalende deelnamecijfers. 96 De laatste jaren
zijn de totale deelnemersaantallen redelijk constant: er is een stijgende deelname bij
NT2 (Nederlands als tweede taal) en inburgering, maar daar staat een daling tegenover
bij andere vormen van basiseducatie. 97
Deelname naar achtergrondkenmerken
Vanaf de jaren zestig werden in Nederland achterstandsgroepen als probleem gezien
en zette de overheid een gelijkekansenbeleid in. Eerst waren vooral Nederlandse lagere
sociale milieus de doelgroep, later kwamen daar vrouwen en allochtonen bij. Hoe heeft
hun deelname zich ontwikkeld en hoe ‘scoort’ Nederland ten opzichte van andere landen?
Overigens kan, voorzover achterstanden zijn ingelopen, dit maar voor een deel aan
88 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1990; Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998; Inspectie van het
Onderwijs, 2004. De cijfers uit 1985-86 hebben betrekking op de situatie voor de onderwijsvernieuwing in deze onderwijssectoren:
het vbo en mavo waren nog niet samengevoegd tot vmbo, ook het ivbo bestond nog (nu vervangen door lwoo).
89 Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002.
90 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1990.
91 Inspectie van het Onderwijs, 1996.
92 Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998.
93 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003a.
94 Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002.
95 Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004a.
96 Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998.
97 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004b.
De stand van educatief Nederland
45

het achterstandenbeleid worden toegeschreven. Andere factoren, zoals de verhoging van
de leerplichtige leeftijd, dragen hier ook aan bij.
Gelijke kansen naar sekse. Vrouwen in Nederland stonden drie decennia geleden nog op
achterstand bij de deelname aan postleerplichtig onderwijs, zowel ten opzichte van mannen
als ten opzichte van vrouwen in andere landen. 98 Van de deelnemers in het hoger
onderwijs was op dat moment nauwelijks meer dan een kwart vrouw. Inmiddels zijn de
verschillen in onderwijsdeelname en -niveau tussen mannen en vrouwen geleidelijk aan
verdwenen of zelfs in het voordeel van vrouwen omgeslagen. Zo neemt bijvoorbeeld het
aantal meisjes van zestien jaar en ouder in het mbo sneller toe dan het aantal jongens.
Wel zijn er hardnekkige verschillen naar richting. Vrouwen zitten in de meerderheid in
de traditionele sectoren talen, administratie, kunst en medische richtingen. 99 Hoewel
Nederland vanaf de jaren tachtig het hoogste deelnamepercentage aan hoger onderwijs
heeft in Europa, is het aandeel vrouwen bij exacte richtingen als techniek, wiskunde en
informatica kleiner dan in elk ander land, op het Verenigd Koninkrijk na. 100 Ook is de
keuze naar richting van vrouwen eenzijdiger dan in andere landen het geval is. Zo is bijvoorbeeld
één op de zeven biologiestudenten en minder dan eenderde van de economiestudenten
vrouw, vergeleken met eenderde respectievelijk de helft in België. 101
Gelijke kansen naar sociaal-economische status. In de jaren zestig waren lagere sociaaleconomische
milieus met name ondervertegenwoordigd in het algemeen voortgezet en
hoger onderwijs. Slechts 12% van de leerlingen in deze categorie ging in die tijd naar
het voorbereidend hoger en middelbaar onderwijs, terwijl dat in 2000 was opgelopen
tot meer dan 35%. Het algemeen opleidingsniveau is dus in de loop der jaren sterk
gestegen. Toch is het verband tussen sociale achtergrond en opleidingsniveau vrij stabiel
gebleven. 102 Milieu van herkomst blijft vooralsnog toch een bepalende factor voor
de hoogte van het opleidingsniveau en de mate van schoolsucces. Dat blijkt ook uit de
gegevens over schooluitval: in 1989 was de schooluitval in het voortgezet onderwijs drie
keer zo hoog voor een leerling met een laagopgeleide vader (9%) dan voor een leerling
waarvan de vader hoogopgeleid was (3%). 103 Deze koppeling tussen sociaal milieu en
schoolsucces verklaart het feit dat OESO-reviews door de jaren heen steeds concluderen
dat het gelijkekansenbeleid geen groot succes is. Hoewel de bestrijding van achterstanden
in de loop der jaren vooruitgang boekte en de leerplichtverlenging maakte dat alle
jongeren meer onderwijs meekregen, zijn ongelijke kansen een hardnekkig probleem. 104
Overigens geldt ook in andere landen dat de opleiding van de ouders van grote invloed
is op de schoolloopbanen van de kinderen. 105
Het meten van de effecten van achterstandsbeleid is vaak lastig, omdat meestal niet duidelijk
is hoe de situatie zou zijn zonder de maatregelen in kwestie. Zo krijgen basisscholen
met veel achterstandsleerlingen weliswaar wat extra middelen, maar is het onduidelijk
wat de effecten daarvan zijn. 106 Recent is voor het eerst een studie gedaan die enig
98 Organisation for Economic Co-operation and Development, 1976.
99 Organisation for Economic Co-operation and Development, 1990; Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998.
100 De OESO(1990) wijt dit aan het feit dat de pogingen om een meer deductief leerplan in te voeren voor de vakken wis- en natuurkunde
mislukt zijn. Dit heeft gevolgen gehad voor de deelname van vrouwen in de exacte wetenschappen. Onderzoek heeft aangetoond
dat meisjes beter leren met op deductie gebaseerde leerplannen.
101 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1990.
102 Meijnen, 2003.
103 Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998.
104 Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen, 1989.
105 Meijnen, 2003; Devine, 2004.
106 Zie bijvoorbeeld TK, 1997-1998, 26 040, nrs. 1-2.
46 Onderwijsraad, januari 2005

zicht geeft op effecten. Hierin zijn scholen met elkaar vergeleken met een vrijwel identieke
populatie, maar waarvan sommige wel en andere niet in aanmerking kwamen voor
een eenmalige kleine extra subsidie om bepaalde achterstandsaspecten te verhelpen.
In deze studie werd geen effect van deze subsidie op de leerprestaties gevonden. 107 Uit
deze beperkte studie kunnen echter geen generaliserende conclusies getrokken worden
over de zin van achterstandsgelden. Wel is duidelijk dat meer onderzoek nodig is naar
de effecten van achterstandsbeleid.
Gelijke kansen naar etniciteit. Het percentage allochtone leerlingen aan scholen in Nederland
was aan het eind van de jaren tachtig kleiner dan in de meeste andere landen, maar
de relatieve toename was sinds het einde van de jaren zeventig bijzonder hoog. 108 De
naar Nederland gekomen allochtonen waren bovendien overwegend laagopgeleid. Het
percentage etnische minderheden is tussen 1971 en 1997 verzesvoudigd tot bijna 10%
van de bevolking en zal naar verwachting groeien tot 14% in 2020. 109 Allochtonen wonen
vooral in de Randstad en dan met name in de grote steden. In 2000 varieert het percentage
niet-westerse allochtonen in de randstedelijke provincies van 9% tot 14%. In de
vier grote steden is hun aandeel gestegen naar 15% tot 20% in 1990 en 20% tot 30% in
2000. 110 Van de nul- tot veertienjarigen is in die steden zelfs een meerderheid allochtoon,
zodat ‘zwarte’ scholen vrijwel onvermijdelijk zijn. 111
Allochtone groepen hebben op dit moment nog relatief grote onderwijsachterstanden: ze
zijn ondervertegenwoordigd in havo en vwo, vallen vaker uit en hebben vaker vertraging
in hun schoolloopbaan. Zo heeft een meerderheid van de Turkse en Marokkaanse 25- tot
39-jarigen bijvoorbeeld geen startkwalificatie, tegen circa 20% van de autochtonen. Wel
is tussen 1988 en 2002 het percentage Turken en Marokkanen met minimaal een mbodiploma
sterk gestegen, van respectievelijk 7% en 3% naar 26% en 29%. 112
Overigens hangen etnische achtergrond en sociaal-economische status sterk samen:
ruim 80% van de Turkse en Marokkaanse ouders behoort bijvoorbeeld tot de laagste
sociaal-economische groepen. 113
2.1.5 Onderwijsdeelname internationaal vergeleken
Samenvatting hoofdpunten
De deelnamepercentages van 15- tot 19-jarigen en 20- tot 29-jarigen in Nederland zijn
vergelijkbaar met of hoger dan die in de referentielanden. Vanaf de jaren tachtig heeft
Nederland het hoogste aantal deelnemers in het hoger onderwijs van Europa. De deelname
van kinderen onder de vijf jaar blijft echter achter bij die in andere landen.
Als gevolg van de leerplicht zitten de meeste vier- tot zestienjarigen in Nederland op
school, net als in de meeste andere landen. In Nederland zijn leerlingen (partieel) leerplichtig
tot hun achttiende, net als in België en Duitsland; in Engeland, Frankrijk en
Zweden ligt de grens op zestien jaar. Na de leerplicht neemt de onderwijsdeelname in
alle landen sterk af. Internationaal gezien is de deelname van 15- tot 19-jarigen en 20-
107 Leuven, Lindahl, Oosterbeek & Webbink, 2003.
108 Organisation for Economic Co-ordination and Deveopment, 1990.
109 Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998, 2004a.
110 De Valk & Van Nimwegen, 2003.
111 Dagevos, Gijsberts & Van Praag, 2003.
112 Dagevos e.a., 2003.
113 Meijnen, 2003.
De stand van educatief Nederland
47

tot 29-jarigen in Nederland op zijn minst vergelijkbaar met de referentielanden (zie grafiek
4 en 5).
Daar staat tegenover dat kinderen in andere landen vaker voor hun vijfde jaar naar
school gaan, wat in Nederland minder gebruikelijk is (grafiek 4). Ook boven de leeftijd
van dertig jaar lijkt de onderwijsdeelname lager dan in andere landen, maar hierbij zijn
scholingscursussen niet meegerekend. De hoge deelname van dertigplussers in andere
landen kan bovendien te maken hebben met studenten die langer over hoger onderwijs
doen. De scholingsdeelname van volwassenen komt hieronder aan bod.
Na de leerplichtige leeftijd begint meer dan de helft (54%) van een leeftijdsgroep aan een
lange (vier- tot zesjarige) opleiding in het hoger onderwijs (grafiek 6). Alleen in Zweden
is dit percentage hoger. Het verschil tussen de deelnamecijfers en het percentage afgeronde
opleidingen is (in alle landen) echter aanzienlijk, wat aangeeft dat veel studenten
geen volledige studie afronden. 114
Grafiek 4: Deelname leerplichtig onderwijs (2002)
100
80
% van leeftijdcategorie
40
60
20
0
tot 4 jaar 5-14 jaar 15-19 jaar
Nederland
Referentiescore
Grafiek 5: Deelname postleerplichtig onderwijs (2002)
30
% van leeftijdcategorie
20
10
Nederland
Referentiescore
0
20-29 jaar 30-39 jaar 40-49 jaar
114 Organisation for Economic Co-operation and Development, 2004.
48 Onderwijsraad, januari 2005

Grafiek 6: Instroom lang hoger onderwijs (2002)
60
% van leeftijdcategorie
40
20
Nederland
Referentiescore
0
Mannen Vrouwen Totaal
Grafiek 7: Scholingsdeelname in afgelopen vier weken (2002)
%
20
15
10
5
0
25-64-jarigen
Nederland
Referentiescore
Een leven lang leren
De deelname aan onderwijs houdt niet op bij het initieel onderwijs; het menselijk kapitaal
vergt voortdurend onderhoud. Bestaande voorzieningen hiervoor zijn het volwassenenonderwijs
en bedrijfsopleidingen en -cursussen. De deelname van Nederlandse
volwassenen aan onderwijs en scholing loopt aardig in de pas bij de referentielanden
(grafiek 7). Zweden en Engeland hebben iets hogere deelnamecijfers, terwijl Duitsland en
België veel lager scoren. 115
Eurostat (2002) schetst een vergelijkbaar beeld voor de deelname aan bedrijfsopleidingen
in de particuliere sector in Nederland: een gemiddelde deelname, maar aanzienlijk
lager dan in het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Ook blijft deelname van bepaalde
groepen (vrouwen, oudere en allochtone werknemers) achter; het zijn vooral hogeropgeleiden
die trainingen volgen. Zo zorgt scholing voor het vergroten van verschillen in
opleidingsniveau in plaats van het verkleinen ervan. 116 De uitgaven van werkgevers aan
bedrijfsopleidingen lopen min of meer parallel aan de opleidingsdeelname, met dien verstande
dat Nederland evenveel uitgeeft als Zweden. Nederland compenseert de lagere
deelname door een langere cursusduur, zodat tijd en geld die in totaal aan bedrijfsopleidingen
worden besteed in beide landen vrijwel gelijk zijn. Verder is het opvallend dat
de scholingsdeelname in Nederland maar licht stijgt met de bedrijfsgrootte, terwijl dat
in andere landen veel sterker het geval is. Zo varieert de scholingsdeelname bij kleine en
grote bedrijven in Nederland van 36% tot 44%, terwijl dat in België (met dezelfde gemiddelde
deelname) varieert van 18% tot 66%.
115 Hierbij gaat het om het percentage van de ondervraagden dat in de vier weken voorafgaand aan deenquête aan scholing heeft
deelgenomen (Eurostat, 2003a).
116 Groot & Maassen van den Brink, 1997, 2000; OECD, 2001b.
De stand van educatief Nederland
49

In EU-verband (Europese Unie) heeft Nederland zich als doel gesteld dat in 2010 20%
van de 25- tot 64-jarigen aan scholing moet deelnemen. 117 In 2000 lag de deelname op
15,6%. De Lissabon-doelstelling voor alle EU-landen samen is dat in 2010 12,5% van de
25- tot 64-jarigen aan scholing moet deelnemen; in 2000 was de deelname nog 8,5%.
2.1.6 Onderwijsgevenden
Samenvatting hoofdpunten
• De onderwijssector vergrijst en de uitstroom uit het beroep leidt tot een lerarentekort.
Hoewel op het moment de instroom (na gerichte initiatieven) landelijk
gezien voldoende is, zijn er verschillen tussen regio’s en zullen de tekorten
de komende jaren toenemen. Vooral scholen met veel achterstandsleerlingen
hebben moeite om leraren te werven en te behouden.
• In het Nederlandse primair onderwijs zijn mannen ondervertegenwoordigd in
het leraarsberoep. In het hoger onderwijs zijn juist vrouwen ondervertegenwoordigd.
• Nederlandse ouders geven de meeste leraren een ruime voldoende, maar verder
is over de kwaliteit van leraren weinig bekend. De kwaliteit van de lerarenopleidingen
baart zorgen, ook trekken lerarenopleidingen gemiddeld genomen
minder goede studenten.
• Het salaris van leraren ligt in Nederland internationaal vergeleken rond of iets
boven het gemiddelde en is ook vergelijkbaar met beroepen van gelijk niveau.
• In Nederland is de werkdruk van leraren relatief hoog: veel lesuren en schooldagen
in een jaar, een hoge tijdsdruk, weinig mogelijkheden om het werk zelf
in te delen, een verhoogde kans op emotionele uitputting en burn-out. Interne
doorstroommogelijkheden zijn gering. De status van het beroep is sinds de
jaren tachtig gedaald. Tegelijkertijd vindt een groeiende differentiatie binnen
het beroep plaats, waarbij de taken van leraren veranderen en nieuwe onderwijsfuncties
ontstaan.
Aantallen leraren
Tot aan het midden van de jaren tachtig was onderwijs een sector met een sterk groeiende
werkgelegenheid. In de periode 1970-1984 nam het aantal leraren met eenderde toe.
Op dat moment was sprake van overschotten. Het laatste decennium is sprake van een
tekort aan leraren en van vergrijzing. In 2003 is ruim 40% van de leraren vijftigplusser.
Door de uitstroom van deze groep zal het lerarentekort over enkele jaren naar verwachting
oplopen. 118 Ter bestrijding van het lerarentekort is de instroom uit beroepen buiten
het onderwijs vergemakkelijkt (zij-instromers) en worden andere functies naast die van
leraren ontwikkeld (bijvoorbeeld onderwijsassistenten). 119
Het aantal openstaande vacatures vertoont eind jaren negentig een sterke stijging in
zowel basis- als voortgezet onderwijs. Vanaf het schooljaar 2001-2002 daalt het aantal
moeilijk vervulbare vacatures licht. 120 Recent neemt de belangstelling voor de opleiding
tot leraar in het basisonderwijs weer toe en is er, landelijk gezien, zelfs weer sprake van
een overschot. Net als in andere landen lijkt de baanzekerheid die het onderwijs biedt
117 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2003b.
118 Naast vergrijzing zijn ook veranderingen in salarisniveau, status en de werkloosheid in andere sectoren mogelijke verklaringen
voor het op lopende lerarentekort.
119 Zie hiervoor ook Imants & Van Veen, 2004.
120 Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt, 2004.
50 Onderwijsraad, januari 2005

een aantrekkelijke factor ten tijde van hogere werkloosheid. 121 Op de lange termijn worden
echter, met name in het voortgezet onderwijs, weer tekorten verwacht als gevolg
van de vergrijzing. Lerarentekorten zijn bovendien ongelijk verdeeld over scholen. Met
name scholen met veel achterstandsleerlingen hebben moeite om leraren te werven en te
behouden, terwijl goede leraren daar hard nodig zijn. 122
Vooral achterstandsscholen in het voortgezet onderwijs verdienen daarbij extra aandacht.
Problemen zoals lesuitval (als gevolg van lerarentekorten) en voortijdig schoolverlaten
lijken zich daar te concentreren. Vmbo-scholen ontvangen weliswaar extra
subsidies, maar die blijken vaak onvoldoende om goed personeel te kunnen werven en
behouden. Havo-vwo-scholen winnen de concurrentieslag op de arbeidsmarkt doordat
zij vaak prettiger werkomstandigheden kunnen bieden, met bovendien meer kans op
een beter salaris. Het gevolg is dat vmbo-scholen vaker kampen met lerarentekorten en
gedwongen zijn om onervaren zij-instromers in te zetten in lastige klassen, tot bezorgdheid
van de Inspectie van het Onderwijs (2002).
Samenstelling beroepsgroep
Het aandeel vrouwelijke leraren neemt af naarmate het onderwijsniveau stijgt. In het primair
onderwijs is driekwart van de leraren vrouw, in het hoger onderwijs niet meer dan
eenderde. 123 De verhoudingen in de referentielanden zijn enigszins vergelijkbaar. Overal
zijn in het primair onderwijs mannen sterk ondervertegenwoordigd. In het voortgezet
onderwijs zijn Nederland en Duitsland de enige landen waar mannelijke leraren nog in
de meerderheid zijn. In de bve-sector is het beeld gemengd; daar is het aandeel vrouwen
rond de 50%, maar werken ze vooral in administratieve en verzorgende opleidingen.
In het hoger onderwijs zijn vrouwen ondervertegenwoordigd, met name in Duitsland
en Nederland. Verondersteld wordt wel dat het leraarsberoep meer status geniet naarmate
het percentage mannen hoger ligt. Een andere invalshoek is dat vanuit het oogpunt
van de voorbeeldfunctie van leraren een enigszins gelijke verhouding tussen mannen en
vrouwen gewenst is.
De beroepsgroep kenmerkt zich verder door vergrijzing: een hoog en groeiend aandeel
oudere werknemers. 124 Dit is overigens een verschijnsel waar ook de meeste referentielanden
mee te maken hebben. 125
Salaris
Een internationale vergelijking op basis van gegevens uit 1985 geeft aan dat het salarisniveau
van leraren in Nederland in die tijd relatief hoog lag. 126 Op dit moment hebben
Nederlandse leraren in het primair onderwijs, vergeleken met de andere landen,
een salaris dat rond het gemiddelde ligt (in Frankrijk en Zweden is het beduidend lager,
in Duitsland en Engeland fors hoger). In het voortgezet onderwijs ligt het lerarensalaris
in Nederland iets boven het gemiddelde (zie grafiek 8). 127 Daar staat tegenover dat
121 Waterreus, 2003.
122 Inspectie van het Onderwijs, 2004.
123 Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003a.
124 Onderwijsraad, 2002f.
125 Waterreus, 2001.
126 Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen, 1989.
127 Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003a. Tegelijkertijd suggereert de OESO dat de salarissen voor
Nederlandse leraren in de bovenbouw wel bovengemiddeld zijn en dat het op dit niveau een standaardsalaris betreft. Het
onderbouwsalaris is echter het standaardsalaris voor alle leraren in het voortgezet onderwijs en slechts een deel groeit door
naar een ‘bovenbouwsalaris’ (Hassink & Pomp, 2000). De Nederlandse positie komt op dit punt dan ook te rooskleurig uit internationale
vergelijking naar voren.
De stand van educatief Nederland
51

Nederlandse leraren relatief veel uren moeten lesgeven, zodat het loon per lesuur lager
is dan in de meeste referentielanden. Bovendien zijn de klassen relatief groot.
Informatie over het salarisniveau van leraren ten opzichte van dat in andere sectoren is
beperkt. Een poging tot vergelijking door Waterreus (2003) suggereert dat het salaris van
leraren in het Nederlandse voortgezet onderwijs met name voor vrouwen redelijk concurrerend
lijkt ten opzichte van andere sectoren. In combinatie met de goede mogelijkheden
om in deeltijd te werken, kan dit verklaren waarom onderwijs vooral een aantrekkelijke
sector voor vrouwen is.
Grafiek 8: Salaris leraren met vijftien jaar ervaring (2002)
40.000
US Dollar
38.000
36.000
34.000
32.000
Primair
Voortgezet
Nederland
Referentiescore
Grafiek 9: Werkdruk leraren (2002)
1.000
Lesuren per jaar
500
Nederland
Referentiescore
0
Primair
Voortgezet
Andere kenmerken van het beroep
Werken in het onderwijs betekent werken in een beroepsdeelmarkt met specifieke
entree-eisen en beperkte interne en externe doorstroommogelijkheden. De onderwijssector
scoort verhoudingsgewijs goed op kenmerken als fysieke belasting en arbeidsverhoudingen.
Negatieve punten zijn echter de onvoldoende mogelijkheden om zelf het werk
in te delen, de hoge tijdsdruk en de verhoogde kans op emotionele uitputting en burnout.
128 Gegevens uit 1985 laten zien dat de Nederlandse leraar vergeleken met collega’s
in andere landen tot de zwaarstbelaste hoorde. 129 Dat is de afgelopen jaren zo gebleven.
Het aantal lesuren in het primair en voortgezet onderwijs is bijvoorbeeld nog steeds relatief
hoog (grafiek 9) .130 Daarnaast is het werk geconcentreerd in een relatief korte periode,
wat ervoor zorgt dat leraren hun werkdruk vaak als zeer hoog ervaren, ook al maken
ze op jaarbasis niet veel meer uren dan werknemers in andere beroepen. 131 Leraren heb-
128 Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002; Onderwijsraad, 2002e.
129 Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen, 1989.
130 Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003a.
131 Onderwijsraad, 2002e.
52 Onderwijsraad, januari 2005

en een lange zomervakantie vergeleken met andere beroepen, maar in verhouding tot
de referentielanden is de vakantie van leraren in Nederland niet extreem lang.
Lesgeven gebeurt steeds vaker in deeltijd. In het basisonderwijs heeft 32% van alle leraren
geen volledige baan, maar net iets meer dan een halve werkweek. Hierdoor hebben
veel klassen meer dan één leraar. In het voortgezet onderwijs is het aandeel parttimers
nog hoger dan in het basisonderwijs, namelijk 53%. Deeltijdwerk bemoeilijkt daar het
organiseren van overleg op school en de werkverdeling. 132
De maatschappelijke status van het leraarsberoep is in vergelijking met andere beroepen
tot midden jaren tachtig nog redelijk; daarna verliest het beroep aan status. Het
leraarschap wordt steeds meer gezien als een slechtbetaalde baan die aan veel regels is
gebonden en weinig perspectief biedt. 133 De aantallen studenten die naar de lerarenopleiding
gaan en leraar willen worden, nemen af. 134
Differentiatie in het leraarsberoep
Veranderingen in het beroep van leraar zijn te typeren als een verschuiving van ‘klassikale
kennisoverdracht’ naar ‘individu- en groepsgerichte benadering bij het leerproces’.
Daarnaast is ook sprake van de leraar als actieve ontwerper van leerarrangementen,
iemand die zich actief opstelt om de lerende te geven wat deze nodig heeft. Ook taken
in het secundaire proces (teamleiderschap bijvoorbeeld) zijn van belang. Eerder wees de
raad al op het gegeven dat er verschillende beroepen en functies bestaan en tot ontwikkeling
komen binnen de onderwijssectoren. 135 Hij wees op horizontale differentiatie, dat
wil zeggen dat onderwijsgevenden in eenzelfde functie(niveau) een verschillend takenpakket
krijgen toebedeeld, en op verticale functiedifferentiatie: er zijn functies en beroepen
ontstaan op functieniveaus onder en boven het leraarsberoep. De samenstelling van
het onderwijspersoneel wordt dus steeds gevarieerder.
Uit recente gegevens over horizontale taakdifferentiatie blijkt dat ruim tweederde van de
leraren in het primair en voortgezet onderwijs en de bve-sector zich concentreert op een
of meer specifieke taken. 136 Dit zijn voornamelijk de meer ervaren leraren van boven de
veertig. In het primair onderwijs gaat het om taken als intern begeleider, ict-coördinator,
bouwcoördinator en remedial teacher. In het voortgezet onderwijs gaat het om taken als
ict-coördinator, jaarlaag- of afdelingscoördinator, remedial teacher, leerlingbegeleider,
praktijk- en stagebegeleider, en sectie- en vakgroepleider. De bve-sector kent taakspecialisaties
als coördinator beroepspraktijkvorming, teamleider, beheerder open leercentrum
en begeleider nieuwe leraren.
Verticale functiedifferentiatie gebeurt op 55% van alle scholen voor primair onderwijs.
Het gaat om onderwijsondersteunend personeel zoals onderwijsassistenten, id-medewerkers,
klassenassistenten en leraarondersteuners. Redenen om onderwijsondersteunend
personeel in te zetten zijn onder meer: het verminderen van de werkdruk van de leraar;
meer aandacht voor zorgleerlingen; het verhogen van de kwaliteit van het onderwijs;
132 Organisation for Economic Co-operation and Development, 1990.
133 Webbink (1999) stelt dat de achterstand van lerarensalarissen ten opzichte van andere salarissen in de loop van jaren negentig
grotendeels is ingelopen. Studenten schatten het salarisniveau van docenten echter nog steeds laag in. Mannelijke academici
met een voltijdse aanstelling in het onderwijs hebben in vergelijking met andere sectoren overigens nog wel een forse salarisachterstand
(Hassink & Pomp, 2000).
134 Organisation for Economic Co-operation and Development, 1990; Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998.
135 Onderwijsraad, 2003h.
136 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004c.
De stand van educatief Nederland
53

het verminderen van het aantal oneigenlijke taken van leraren; het realiseren van meer
gedifferentieerd onderwijsaanbod; een andere onderwijskundige vormgeving; het bieden
van meer mogelijkheden aan leraren om een coachende rol te vervullen; het oplossen
van het lerarentekort; en kostenbesparing. Onderwijsondersteunend personeel wordt
steeds meer als volwaardige kracht gezien; de werkdruk van de leraar wordt verlegd van
werken met leerlingen naar overleg en samenwerking met collega’s.
In het voortgezet onderwijs zet 80% van de scholen onderwijsondersteunend personeel
in ten bate van het primaire proces; het gaat dan om klassenassistenten, lerarenondersteuners,
technische onderwijsassistenten en mediathecarissen. De inzet van onderwijsondersteunend
personeel gaat vaak gepaard met vernieuwingen in de organisatie van
het onderwijs (invoeren zelfstandig werken en leren) en met de integratie van ict (informatie-
en communicatietechnologie) in het onderwijs. Een kleine groep scholen heeft
door de inzet van onderwijsondersteunend personeel de overstap kunnen maken naar
een open leercentrum en/of het werken met kernteams bestaande uit leraren en onderwijsondersteunend
personeel.
De bve-sector heeft de meeste ervaring met differentiatie bij het lesgeven. 80% van de
bve-instellingen heeft onderwijsondersteunend personeel ingezet in het primaire proces:
onderwijsassistenten, medewerkers open leercentra, technische onderwijsassistenten,
instructeurs, praktijkdocenten, tutoren en mentoren. Meer nog dan in het primair en
voortgezet onderwijs gaat deze inzet gepaard met organisatorische veranderingen zoals
meer aandacht voor zelfstandig leren en begeleiding, de invoering van praktijkwerkplaatsen,
meer ondersteuning bij beroepspraktijkvorming, het werken in kleine groepjes
en de invoering van resultaatverantwoordelijke teams van leraren en onderwijsondersteunend
personeel. 137
Kwaliteit leraren
De tevredenheid van burgers over leraren is redelijk. Zowel Nederlanders in het algemeen
als Nederlandse ouders beoordelen leraren in het basis- en voortgezet onderwijs
en het mbo gemiddeld met een cijfer tussen de 6,5 en de 7. 138 Uit het advies Een voorwerp
van aanhoudende zorg komt naar voren dat de meeste leraren volgens ouders goed
lesgeven, maar ook dat het op school moeilijk bespreekbaar is als een leraar slecht lesgeeft.
139 Voor het overige is naar de kwaliteit van leraren in Nederland weinig onderzoek
gedaan. Internationale indicatoren voor de kwaliteit van leraren zijn ook nauwelijks
beschikbaar.
Kwaliteit lerarenopleidingen
De kwaliteit van de lerarenopleidingen, meer in het bijzonder van de opleidingen tot
leraar basisonderwijs, komt in de jaren tachtig ter discussie te staan. 140 Ook uit een
recente visitatie van opleidingen tot leraar basisonderwijs blijken zorgen over een
gebrek aan borging van het hbo-niveau. Tevens zouden aanbevelingen uit voorgaande
visitatierapporten onvoldoende zijn verwerkt. 141 De Inspectie van het Onderwijs (2003)
stelt dat de lerarenopleiding recent ingevoerde startbekwaamheidseisen voor leraren
basisonderwijs nog niet kan waarborgen.
137 Boogaard, Blok, Van Eck & Schoonenboom, 2004.
138 Van Oord & Schieven, 2004.
139 Onderwijsraad, 2003j.
140 Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen, 1989.
141 Visitatiecommissie leraar basisonderwijs, 2003.
54 Onderwijsraad, januari 2005

Ook bij de tweedegraadslerarenopleidingen bestaan zorgen over het waarborgen van de
kwaliteit van afgestudeerden. Hoewel afgestudeerden over het algemeen voldoen aan de
algemene kernkwalificaties, besteden de opleidingen te weinig aandacht aan de omgang
met allochtone leerlingen en met leerlingen met gedragsproblemen, aan klassenmanagement
en aan gesprekken met ouders. De lerarenopleidingen zouden zich te veel richten
op de onderbouw van havo en vwo, waardoor leraren onvoldoende zijn voorbereid op
lesgeven in het vmbo en het mbo. 142
Verder blijkt dat studenten van de pabo en de tweedegraadslerarenopleiding in vergelijking
met andere hbo-studenten vaker afkomstig zijn van havo dan van vwo of mbo
en dat ze minder vaak exacte vakken kiezen. Degenen met havo als vooropleiding blijken
verder relatief lagere eindexamencijfers in de exacte vakken te hebben. Dit patroon
is behoorlijk stabiel over de periode 1982-1995. Bovendien blijken veel uitvallers van
andere studies voor de lerarenopleiding te kiezen. 143 Vooral minder goede studenten lijken
dus voor de lerarenopleiding te kiezen, wat aanleiding geeft tot vraagtekens bij de
gemiddelde kwaliteit van leraren die afkomstig zijn van de hbo-lerarenopleidingen. 144
Het weinig selectieve karakter van de opleiding speelt hierbij een rol.
Wanneer we de Nederlandse lerarenopleidingen vergelijken met de referentielanden, dan
blijkt dat in alle betrokken landen twee soorten opleiding bestaan: een specifieke lerarenopleiding
en een traject bestaande uit een algemene universitaire vooropleiding en
een postdoctorale lerarenopleiding. Het grootste verschil is dat Nederland geen selectieve
examens voor en tijdens de opleiding kent, terwijl dat in de meeste referentielanden
wel het geval is. Nederlandse leraren moeten wel veel tijd besteden aan nascholing:
maar liefst 21 dagen per jaar zijn daarvoor beschikbaar, waar dat in andere landen 3 tot
hooguit 13 dagen zijn. 145 Onderzoek van Kwakman (1999) suggereert dat de effectiviteit
van nascholing aanzienlijk verbeterd zou kunnen worden.
2.2 Proceskenmerken
In deze paragraaf komen verschillende kenmerken van het onderwijsproces aan de orde.
Paragraaf 2.2.1 gaat sectorgewijs in op enkele hoofdlijnen van onderwijsinhoudelijke ontwikkelingen
in het Nederlandse stelsel. In paragraaf 2.2.2 volgt een vergelijking van proceskenmerken
van het Nederlandse onderwijs met die van de referentielanden.
2.2.1 Ontwikkelingen in het Nederlandse onderwijsstelsel
Samenvatting hoofdpunten
• De doelen van de Wet op het basisonderwijs komen beperkt van de grond.
• Pogingen om de instroom in het speciaal onderwijs te beperken hebben alleen
tot afvlakking van de groei geleid.
• In het voortgezet onderwijs blijken de verschillende vernieuwingen van de
afgelopen decennia in de praktijk niet alle even succesvol. Met name de ontwikkelingen
in vbo en mavo (vmbo) baren zorgen.
142 Netherlands Quality Agency, 2004.
143 Webbink, 1999.
144 Over eerstegraadslerarenopleidingen is geen vergelijkbare informatie beschikbaar.
145 Waterreus, 2001.
De stand van educatief Nederland
55

• Mbo en volwasseneneducatie zijn vergaand geïntegreerd. Buiten de ROC’s blijft
het aanbod voor volwassenen (bij- en nascholing en dergelijke) versnipperd.
• Hbo en wetenschappelijk onderwijs vormen sinds de jaren negentig van de
vorige eeuw wettelijk gezien samen hoger onderwijs, maar in de praktijk blijft
de scheiding grotendeels gehandhaafd.
Primair onderwijs
De Wet op het basisonderwijs (1985) regelde het samenvoegen van het eerdere kleuteren
lager onderwijs en voorzag in doorlopende leerwegen, onderwijs op maat en zorgverbreding.
Deze doelstellingen werden echter maar beperkt gerealiseerd. In de jaren
negentig volgden vernieuwingen in het onderwijsaanbod, met onder andere de invoering
van kerndoelen basisonderwijs.
Ondanks het streven vanaf de jaren zeventig om zo veel mogelijk probleemleerlingen in
het regulier onderwijs te plaatsen, nam het aantal kinderen dat speciaal onderwijs volgde
in de loop der jaren steeds meer toe. In de jaren negentig startte het project weer
samen naar school om de instroom in het speciaal onderwijs te beperken. Een verdere
stijging van de deelname aan overige vormen van speciaal onderwijs deed echter de
daling in het onderwijs voor leerlingen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden, moeilijk
lerende kinderen en in hun ontwikkeling bedreigde kleuters teniet. 146
Voortgezet onderwijs, algemeen
Aan het begin van de jaren zeventig waren in het Nederlandse voortgezet onderwijs
goed de oude schooltypen herkenbaar die vóór de invoering van de Mammoetwet al
bestonden. De groeiende onderwijsdeelname riep de vraag op of het aanbod uitgebreid
moest worden, of dat duidelijkere herstructurering en nieuwe schooltypen nodig waren.
Integratie van schooltypen en het uitstellen van keuzemomenten kregen in bescheiden
mate vorm in de brugklas. Aandachtspunten bij het denken over verdere hervormingen
waren onder meer de verhouding tot het toeleverend primair onderwijs, de toegankelijkheid
in fysieke, financiële en inhoudelijke zin, en de aansluiting tussen onder- en bovenbouw
van het voortgezet onderwijs. Experimenten met de zogeheten middenschool
wezen uit dat er sprake was van een grote overgang tussen de middenschool, waar de
leerling centraal stond, en het onderwijs in de bovenbouw, waar de leerstof centraal
stond. Een conclusie was indertijd verder dat leerlingen die de middenschool gevolgd
hebben wel sociaal vaardiger waren, maar in de bovenbouw een kennishiaat bleken te
hebben. 147 Uiteindelijk werd de middenschool niet ingevoerd. In 1986 stelde de WRR
als compromis de basisvorming voor waarbij, voortbouwend op het basisonderwijs, de
oplossing werd gezocht in een gemeenschappelijk curriculum voor alle leerlingen. In
de jaren negentig werden met de basisvorming de kerndoelen basisvorming ingevoerd.
Inmiddels blijkt dat het streven naar een breed gemeenschappelijk curriculum voor alle
leerlingen niet realistisch is. Brugklassen zijn door de jaren heen steeds smaller geworden.
De basisvorming is onvoldoende werkbaar en is op veel scholen niet integraal ingevoerd.
Inmiddels is besloten de wetgeving aan te passen. Al met al is het Nederlandse
voortgezet onderwijs net als vroeger vrij sterk opgesplitst in verschillende schooltypen
(gedifferentieerd).
146 Van den Berg, 2000; zie ook paragraaf 3.4.1 van het voorliggende advies.
147 Inspectie van het Onderwijs, 1986.
56 Onderwijsraad, januari 2005

Voortgezet onderwijs: lbo en mavo
Binnen het voortgezet onderwijs ontwikkelden het lbo en later het vbo zich door de
jaren heen in toenemende mate tot een schooltype dat leerlingen opving die geen andere
keuze hadden. Het vbo bleek weinig aantrekkingskracht te hebben, de marktwaarde
was beperkt en het stond geïsoleerd ten opzichte van de rest van het stelsel. In de jaren
tachtig bleek bij de fusieprocessen in het voortgezet onderwijs dat weinig scholen van
andere schooltypen zich wilden verbinden met een lbo-school. 148 Ook de latere vorming
van het vmbo uit vbo en mavo verliep niet zonder slag of stoot. Binnen het vmbo worden
vier leerwegen onderscheiden, waarbij de theoretische leerweg het voormalige mavoaanbod
representeert. Ook na deze herstructurering vermijden veel mavo-scholen een
fusie met het vbo. Hierbij speelt een belangrijke rol dat ouders van kinderen met een
mavo-advies een voorkeur hebben voor een mavo-school die in een scholengemeenschap
samen met een havo-school is ondergebracht.
Voortgezet onderwijs: havo en vwo
De Mammoetwet introduceerde keuzepakketten in havo en vwo (in plaats van de eerdere
globale alfa- en bètarichtingen), die vervolgens echter in de jaren tachtig mede verantwoordelijk
werden gehouden voor problemen bij de aansluiting tussen voortgezet
en hoger onderwijs. De bovenbouw van het voortgezet onderwijs werd tot tweede fase
omgebouwd. Voor de keuzepakketten kwamen vier grotendeels vaste vakkenpakketten
in de plaats, de zogenoemde profielen, die qua samenstelling inhoudelijk aansloten bij
gespecificeerde vervolgstudies. Daarnaast werd het studiehuis gepropageerd: een pedagogisch-didactische
benadering die voor studiehouding en studievaardigheden moest
zorgen. Inmiddels staan vooral de profielen weer ter discussie, deels vanwege de overladenheid
van de programma’s. De inrichting van de tweede fase is al enigszins aangepast
en verdere veranderingen worden voorbereid, met name om binnen de profielen keuzemogelijkheden
te vergroten.
Bve-sector
Op het gebied van de volwasseneneducatie was de in de Contourennota voorgestelde
Open School volgens de OESO een goede stap in de richting naar meer ruimte voor
onderwijs en scholing voor volwassenen (een leven lang leren, wederkerend leren, tweedekansonderwijs).
149 De OESO bepleitte een integraal en interdepartementaal opgezet
systeem voor alle postleerplichtig onderwijs. Hoewel deze sector snel groeide en veranderde,
bleef hij bestaan uit losse partners die weinig gemeenschappelijk hadden. 150
De opwaardering van vaardigheden bleef een zwak punt, zeker in kleine bedrijven die
geen interne opleidingsprogramma’s hadden. Sterke punten waren: een groot aanbod
van allerlei soorten cursussen, veel mogelijkheden om vaardigheden op te waarderen
en te verbeteren (betaald door de werkgever) en programma’s die voorzagen in specifieke
beroepsvaardigheden voor werklozen en volwassenen met kleine deeltijdbanen. 151
Inmiddels is volwasseneneducatie voor een deel ingebed in de bve-sector (zie hierna).
Het aanbod voor bij- en nascholing, specialisatie en algemeen aanbod blijft echter versnipperd.
152
148 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1990.
149 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1976.
150 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1990.
151 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1990.
152 Zie ook Onderwijsraad, 2003i.
De stand van educatief Nederland
57

In de loop van de jaren tachtig speelden de grote vernieuwingsoperaties gericht op harmonisatie
en integratie van mbo en volwasseneneducatie. In die tijd kreeg toeleiding tot
beroepsscholing bij de vorming steeds meer nadruk. Het eerdere vormingsgerichte aanbod
werd zowel inhoudelijk als institutioneel bij het beroepsgerichte aanbod getrokken.
Om de aansluiting tussen lbo en mbo te verbeteren werden er onder meer korte beroepsopleidingen
(kort-mbo) ontwikkeld, evenals deeltijdberoepsopleidingen die binnen het
voltijddagonderwijs (mbo) pasten en die met het leerlingwezen (nu beroepsbegeleidend
onderwijs) konden worden gecombineerd.
In de jaren negentig raakte het begrip startkwalificatie in zwang: het opleidingsniveau
dat minimaal nodig is om met succes op de arbeidsmarkt te kunnen toetreden. Aan de
onderkant van het mbo werden daartoe extra voorzieningen ingebouwd: opleidingen op
assistentniveau en trajecten die daarop voorbereiden.
Onder de WEB werden de bve-voorzieningen geharmoniseerd via een dubbele landelijke
kwalificatiestructuur: één voor het beroepsonderwijs en één voor de volwasseneneducatie.
Deze structuur legde de inhoud van het onderwijs vast en zorgde voor verbinding en
afstemming tussen beide deelsectoren. De nadruk bij de beroepsvoorbereiding verschoof
van specifieke vaardigheden naar bredere competenties.
Hoger onderwijs
Het hbo werd aan het begin van de jaren zeventig nog geregeld in de Wet op het voortgezet
onderwijs. Het hbo was in die tijd sterk versnipperd, er was nauwelijks samenwerking
tussen instellingen en overstapmogelijkheden tussen instellingen ontbraken. 153 Het
wetenschappelijk onderwijs viel op dat moment nog onder aparte wetgeving. Het stond
volgens de OESO geïsoleerd ten opzichte van de samenleving en de economie en ten
opzichte van de rest van het stelsel. 154 Deze situatie was aanleiding voor voorstellen tot
herpositionering van het hoger onderwijs; deze voorstellen hielden onder meer in fusies
in het hbo en een sterkere relatie tussen hbo en wetenschappelijk onderwijs. Pas in 1993
echter werden hbo en wetenschappelijk onderwijs gezamenlijk geregeld in één wet, de
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Desalniettemin blijft in de
praktijk de scheiding tussen beide gehandhaafd. Mogelijk brengt de bama-structuur daar
verandering in. Het binair stelsel is uitgangspunt van beleid geweest van opeenvolgende
bewindslieden.
Met de groei van de deelname aan het hoger onderwijs werd doelmatigheid vanaf het
midden van de jaren zeventig een belangrijk aandachtspunt. De academische vrijheid
van docenten (vrije keuze in onderzoek en publiceren) en studenten (studiekeus, studietempo)
kwam onder druk te staan. In Nederland was de inperking in eerste instantie
minder dan elders, maar vooral de gevolgen van de vrijheid die de student genoot,
begonnen bezwaarlijk te worden. Met de invoering van de tweefasenstructuur begin
jaren tachtig werd de nominale studieduur sterk ingekort. Ook de vrijheid van individuele
instellingen kwam onder druk te staan, getuige de eerder in paragraaf 2.1.2 genoemde
doelmatigheidsoperaties met betrekking tot de taakverdeling tussen instellingen en de
beheersing en vermindering van de aantallen opleidingen. Het hbo heeft vooral als bulkvoorziening
gefunctioneerd. De kwaliteitsgevolgen daarvan worden thans aan de orde
gesteld.
153 Inspectie van het Onderwijs, 1981.
154 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1970.
58 Onderwijsraad, januari 2005

In de jaren negentig kregen de instellingen met de invoering van de Wet op het hoger
onderwijs en wetenschappelijk onderzoek meer autonomie. De gedachte daarbij was dat
het opleidingenaanbod dan beter zou aansluiten op de vraag uit de markt. Wel werd een
doelmatigheidstoets toegepast op plannen voor nieuwe opleidingen.
De Inspectie van het Onderwijs (2001) constateert in het hbo aanzienlijke verbeteringen
van niveau en moeilijkheidsgraad en een betere aansluiting op de arbeidsmarkt.
Niettemin is er twijfel over de kwaliteit van het hbo, zoals met name blijkt uit visitatierapporten.
Visitatiecommissies in het wetenschappelijk onderwijs noemen studieprogramma’s
over het algemeen voldoende en het arbeidsmarktsucces van opleidingen uitstekend.
Wel is de aantrekkingskracht van bèta- en technische richtingen onvoldoende.
Dat geldt overigens ook in het voortgezet onderwijs en het mbo.
2.2.2 Onderwijsstelsel internationaal vergeleken
Samenvatting hoofdpunten
• In Nederland en Vlaanderen volgt een meerderheid van de leerlingen bijzonder
onderwijs, in de andere referentielanden is het openbaar onderwijs dominant.
• In Nederland begint de leerplicht relatief vroeg en duurt de (voltijd)leerplicht
vrij lang. Wanneer echter ook de onderwijsdeelname voor en na de leerplicht
wordt meegenomen, is Nederland qua deelnameduur een middenmoter.
• Nederland heeft een verhoudingsgewijs lang schooljaar (in dagen en uren per
jaar).
• De examinering aan het eind van het voortgezet onderwijs heeft in Nederland
een landelijke component, net als in Duitsland, Engeland en Frankrijk.
• Vergeleken met de referentielanden is in Nederland het aantal lesuren in het
primair en voortgezet onderwijs vrij hoog. Tegelijkertijd is er ook veel lesuitval.
• Vergeleken met de referentielanden zijn er in het Nederlandse voortgezet
onderwijs relatief veel leerlingen per docent. In het Nederlandse hoger onderwijs
zijn er juist relatief weinig studenten per docent.
Openbaar en bijzonder onderwijs
Binnen het bekostigde onderwijs is het bijzonder onderwijs de grootste categorie: 70%
van de leerlingen neemt deel aan het bijzonder onderwijs. 155 Dit is internationaal vrij uitzonderlijk
(van de referentielanden heeft alleen Vlaanderen een vergelijkbaar percentage
bijzonder onderwijs). Dit heeft te maken met de schoolstrijd die vroeg in de vorige eeuw
tot een gelijke publieke bekostiging van openbaar en bijzonder onderwijs heeft geleid. 156
Onderwijstijd
Er zijn verschillende gegevens die samen een beeld geven van de tijd die mensen aan
onderwijs besteden: de duur van de leerplicht, het aantal jaren onderwijsdeelname, de
duur van het schooljaar en van de schoolweek, het aantal lesuren per jaar, en de mate
van lesuitval. 157
• In Nederland begint de leerplicht relatief vroeg en duurt de voltijdleerplicht vrij
lang.
155 Eurydice, 2004a.
156 Paragraaf 3.2 gaat nader in op de voor- en nadelen van de vrije schoolkeuze tussen publiek en privaat onderwijs.
157 Tenzij anders vermeld zijn de gegevens afkomstig uit European Commission, 2002 of de Eurydice, 2004a.
De stand van educatief Nederland
59

• Wanneer echter ook de onderwijsdeelname voor en na de leerplicht wordt meegenomen,
is Nederland qua deelnameduur een middenmoter met 17,2 jaar
onderwijsdeelname, tegen bijvoorbeeld 16,6 jaar in Frankrijk en 19,9 jaar in
Zweden.
• Het Nederlandse schooljaar duurt met 40 weken (200 dagen) relatief lang in vergelijking
met Vlaanderen, Frankrijk en Zweden (36 weken). 158 Engeland zit daar
met 38 weken tussenin. De meeste Duitse deelstaten kennen net als Nederland
rond de 200 schooldagen. Het verschil zit daarbij met name in de lengte van de
zomervakantie, die in sommige landen 9 tot 10 weken bedraagt in plaats van
de 6 tot 7 weken bij ons. 159
• De meeste referentielanden kennen vijf schooldagen per week, maar in sommige
landen wordt ook (een deel van) de zaterdag nog als schooldag gebruikt.
Een vierdaagse schoolweek waar in Nederland over wordt gepraat komt echter
niet in de referentielanden voor.
• Hoewel het aantal lesuren in het Nederlandse primair en voortgezet onderwijs
door de jaren heen is gedaald (zie paragraaf 2.2.1), is dit in Nederland momenteel
wel hoger dan in de referentielanden (grafiek 10). 160
Grafiek 10: Leerlinginstructie (2002)
1.500
Uren per jaar
1.000
500
Nederland
Referentiescore
0
Primair
Voortgezet
• Bij dit alles dient wel te worden bedacht dat er in de praktijk grote verschillen
kunnen zijn tussen de formele en de werkelijke verblijfsduur. Zo valt bijvoorbeeld
een deel van de leerlingen voortijdig uit, zie hierover ook paragraaf 2.4.
Ook zijn leerlingen niet altijd op school. Wat betreft de aanwezigheid op school
scoren Duitsland, Vlaanderen, Frankrijk en Engeland hoger dan Nederland en
alleen Zweden en de Verenigde Staten lager. 161 Dit zou erop kunnen wijzen dat
de meeste referentielanden strenger op absentie toezien. Daarnaast kan de lesuitval
door met name ziekteverzuim en lerarentekorten soms flink oplopen. In
het Nederlandse onderwijs zijn er grote verschillen tussen de voorgeschreven
aantallen lesuren en de werkelijkheid: sommige scholen besteden aanzienlijk
meer lesuren, anderen halen de wettelijke norm niet. Slechts 90% van de scholen
in het basisonderwijs en 71% van de scholen in het voortgezet onderwijs
voldoen aan de eisen die de Inspectie stelt met betrekking tot de onderwijstijd.
In de bve-sector voldoet slechts 36% van de instellingen aan de wettelijke norm.
158 Hoewel het Nederlandse schooljaar formeel gezien 40 lesweken telt is de feitelijke realisatie maximaal 36 weken doordat lessen
uitvallen in verband met rapportvergaderingen et cetera.
159 Eurydice, 2004b.
160 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2004.
161 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2003b.
60 Onderwijsraad, januari 2005

Gemiddeld valt ruim 4% van de lessen uit. De intensiteit van maatregelen daartegen
verschilt per instelling. 162 Voor een beperkt aantal landen zijn gegevens
beschikbaar over het percentage lesuitval. Lesuitval in Nederland is met 6,1%
in ieder geval beduidend hoger dan in Zweden (2,4%) en ook iets hoger dan in
Vlaanderen en Frankrijk. 163
Leerling-docentratio
In het primair onderwijs liggen de Nederlandse leerling-docentratio en de klassengrootte
rond het gemiddelde van de referentielanden. In het voortgezet onderwijs is de
Nederlandse leerling-docentratio relatief hoog. In het hoger onderwijs is het aantal studenten
per docent daarentegen relatief laag (grafiek 11). 164
Grafiek 11: Aantal studenten per docent (2002)
20
10
0
Primair Voortgezet Hoger
Nederland
Referentiescore
Examinering
De verschillende fasen van het primair en voortgezet onderwijs worden in de referentielanden
op diverse manieren afgesloten: toets of examen, schooladvies, getuigschrift,
certificaat, diploma. Met het oog op het vervolgonderwijs en de arbeidsmarkt is met
name de afsluiting van het voortgezet onderwijs een belangrijk moment. De Nederlandse
examens aan het eind van het voortgezet onderwijs hebben in Nederland een centrale
component. Hetzelfde geldt voor Duitsland, Engeland en Frankrijk. 165
Speciaal onderwijs
De zorg voor leerlingen met leer- en opvoedingsproblemen is in alle referentielanden
een speciaal aandachtspunt. De algemene tendens lijkt te zijn dat zorgleerlingen zo veel
mogelijk in het reguliere onderwijs worden opgevangen. Desalniettemin zijn er enige
verschillen tussen de referentielanden. In Engeland en Zweden is het percentage leerlingen
in aparte voorzieningen het laagst (1,1% en 1,3%), daarna volgen Nederland en
Frankrijk (1,8% en 2,6%), daarna Vlaanderen en Duitsland (4,7% en 4,6%). 166
Ict
Het lijkt erop dat Nederlandse scholen voor voortgezet onderwijs relatief weinig computers
ter beschikking van leerlingen hebben in vergelijking met andere landen, terwijl er
wel veel computers voor leraren zouden zijn. 167
162 Inspectie van het Onderwijs, 2001; Inspectie van het Onderwijs, 2004.
163 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2003a.
164 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2004.
165 Eurydice, 2004a.
166 European Commission, 2002.
167 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2003a.
De stand van educatief Nederland
61

Schoolklimaat
De Inspectie van het Onderwijs (2001) noemt als pluspunten van het Nederlandse primair
onderwijs onder meer het veilig en ondersteunend leerklimaat. Volgens PISA-gegevens
(Program for International Student Assessment) van de OESO (2003b) voelen leerlingen
zich in Zweden, Duitsland en Engeland op school meer geborgen, meer thuis dan leerlingen
op Nederlandse scholen, terwijl dit juist minder is in Frankrijk, Vlaanderen en de
Verenigde Staten.
2.3 Opbrengsten
Deze paragraaf behandelt eerst de opbrengsten van onderwijs op de korte termijn (output,
direct na het verlaten van het onderwijs, paragraaf 2.3.1) en daarna de opbrengsten
op de langere termijn (outcome, paragraaf 2.3.2).
Een noot vooraf is dat bij internationale vergelijkingen verschillen tussen de stelsels
soms tot misleidende statistieken leiden. Om verschillende onderwijsstelsels zinvol met
elkaar te kunnen vergelijken is het van groot belang dat onderwijsniveaus goed zijn
gedefinieerd. Onderzoeken naar functionele vaardigheden zoals de IALS (International
Adult Literacy Survey) en de ALL (Adult Literacy and Lifeskills survey) kunnen daaraan
bijdragen. Daaruit blijkt bijvoorbeeld dat qua vaardigheden mbo-4-leerlingen de vergelijking
kunnen doorstaan met gediplomeerden van veel korte hbo-opleidingen in het buitenland.
2.3.1 Opbrengsten op korte termijn (output)
Deze paragraaf gaat over onderwijsopbrengsten direct na het verlaten van het onderwijs.
Wat valt over de kennis en vaardigheden van leerlingen te zeggen, hoeveel leerlingen
vallen zonder startkwalificatie uit, welke opleidingsniveaus worden bereikt?
Samenvatting hoofdpunten
• Vergeleken met de referentielanden scoren Nederlandse scholieren goed op
leesvaardigheid, wiskunde en natuurkunde. Daarnaast is de functionele geletterdheid
van de Nederlandse bevolking relatief hoog.
• Vergeleken met de referentielanden zijn er in Nederland veel voortijdige
schoolverlaters en als gevolg daarvan relatief weinig mensen met een diploma
op hoger secundair niveau.
• Er zijn relatief veel deelnemers aan reguliere, lange opleidingen in het hoger
onderwijs en weinig deelnemers aan korte hogeronderwijsopleidingen.
• Er zijn weinig afgestudeerden in exacte richtingen.
Kennis en vaardigheden
Leesvaardigheid. Nederland scoort uitstekend als het gaat om de leesvaardigheid van
tienjarigen. Alleen Zweden scoort hoger, maar daar waren de leerlingen bij het afnemen
van de test een half jaar ouder. 168 Het percentage vijftienjarigen met een laag niveau van
leesvaardigheid ligt met 10% lager dan in de referentielanden (grafiek 12). Voor 2010
streeft Nederland in het kader van de Lissabon-doelstellingen naar maximaal 9% vijftien-
168 Voor Vlaanderen ontbreken gegevens over de leesvaardigheid op tienjarige leeftijd, maar Vlaanderen heeft bijna twee keer zo
veel vijftienjarigen met een lage leesvaardigheid (Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2003d).
62 Onderwijsraad, januari 2005

jarigen met lage leesvaardigheden, een iets lager percentage dan het percentage van
2000 (9,6% ). De doelstelling van de EU als geheel is om in 2010 20% minder vijftienjarigen
met lage leesvaardigheden te hebben. 169 In 2000 had 17,2% van de vijftienjarigen een
lage leesvaardigheid.
Grafiek 12: Leerlingen met lage leesvaardigheid (2000)
%
20
15
10
5
0
15-jarigen
Nederland
Referentiescore
Kennisniveau wis- en natuurkunde. Ook wat betreft de wis- en natuurkundescores van
veertienjarigen scoort Nederland goed, alleen Vlaanderen scoort beter op het gebied
van wiskunde. Het is echter opvallend dat Nederland verreweg de grootste spreiding in
de scores heeft, waarbij de laagste scores aanmerkelijk lager zijn dan in landen met een
vergelijkbaar gemiddelde. 170 Een mogelijke verklaring hiervoor is dat leerlingen in het
Nederlandse voortgezet onderwijs vergeleken met andere landen relatief sterk verspreid
zijn over verschillende schooltypen (externe differentiatie, zie ook paragraaf 2.2.1); in
andere landen gaan leerlingen vaak langer naar een uniform schooltype. In het vervolgonderwijs
zijn de niveauverschillen juist weer kleiner dan in andere landen. Dit zou ook
de kleinere spreiding in de uiteindelijke functionele geletterdheid van de bevolking
enigszins kunnen verklaren.
Functionele geletterdheid. De functionele geletterdheid van de Nederlandse beroepsbevolking,
oftewel de mate waarin mensen praktische documenten zoals dienstregelingen,
gebruiksaanwijzingen en grafieken kunnen begrijpen, is relatief hoog. 171 Hoewel slechts
64% de vaardigheden bezit die wenselijk worden geacht om goed te kunnen functioneren
in de hedendaagse maatschappij, is dit percentage hoger voor jongere generaties
(77% voor 16- tot 25-jarigen). Van de referentielanden scoort weer alleen Zweden beter
dan Nederland.
De Nederlandse variatie in niveau van geletterdheid is minder groot dan in sommige
andere landen, waar zowel een grotere groep op lagere niveaus van geletterdheid zit als
een elite bestaat die relatief hoog scoort. Het is opvallend dat de spreiding van de scores
op de toets op functionele geletterdheid in de Angelsaksische landen veel hoger is dan
in de meeste andere landen. In Engeland en met name de Verenigde Staten bestaan grote
groepen functioneel analfabeten, maar daarnaast is er ook een kleine groep die beter
scoort dan de Nederlandse top.
169 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003b.
170 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2001a.
171 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1998.
De stand van educatief Nederland
63

Opleidingsniveau en -richting
Ontwikkelingen. Met de toegenomen onderwijsdeelname stijgt het opleidingsniveau.
Waar bijvoorbeeld in de jaren zeventig in Nederland in de groep 15- tot 64-jarigen nog
niet 1 op de 10 ten minste een hbo-diploma had, ligt dat in 2000 niet ver van een kwart.
Het percentage volwassenen met niet meer dan een vbo- of mavo-diploma is tegelijkertijd
bijna gehalveerd. 172
Internationale vergelijking. Nederland heeft in vergelijking met de referentielanden relatief
weinig 25- tot 34-jarigen met een diploma op ten minste hoger secundair niveau
(havo of mbo-2, zie grafiek 13, gebaseerd op OESO, 2004). 173 Voor 2010 streeft Nederland
er in het kader van de Lissabon-doelstellingen naar dat 85% van de 22-jarigen hoger
secundair onderwijs heeft afgerond. In 2000 lag het feitelijke percentage op 73%, wat
niet veel afwijkt van het EU-gemiddelde (76%). Beide percentages zijn echter een stuk
lager dan het gemiddelde van de hier besproken referentielanden.
Grafiek 13: Gediplomeerden hoger secundair onderwijs (2002)
80
% van leeftijdcategorie
78
76
Nederland
Referentiescore
74
25-34 jarigen
Grafiek 14: Gediplomeerden hoger onderwijs (2002)
40
30
%
20
10
Nederland
Referentiescore
0
Kort Lang Totaal
172 Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998.
173 Onderwijsraad, 2004i. De OESO erkende tot dusver het niveau van de startkwalificatie (mbo-2) niet als een volwaardige
ISCED-3-opleiding (International Standard Classification of Education) maar als een ISCED -3-korte-opleiding. Om die reden
werden mensen met (alleen) een Nederlandse startkwalificatie door de OESO geclassificeerd als voortijdig schoolverlater. In
de OESO-indicatoren kwam dit echter niet tot uitdrukking, omdat het CBS de cijfers voor het niveau ISCED-3 geaggregeerd
aanleverde. Recent is dit probleem opgelost door aanscherping van de vooropleidingseisen voor het mbo-2. Als gevolg daarvan
zal het mbo-2 vanaf 2003-04 als volwaardige ISCED-3-opleiding worden geclassificeerd. Een gezamenlijke studie van het ROA
(Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt), de Universiteit Twente en het Max Goote Kenniscentrum laat bovendien
zien dat mbo-2-opleidingen een niveau van vaardigheden opleveren die een internationale vergelijking met buitenlandse ISCED-
3-opleidingen in Duitsland, Engeland, Frankrijk en Tsjechië goed kunnen doorstaan (Houtkoop, Van der Velden & Brandsma,
2004).
64 Onderwijsraad, januari 2005

Vergeleken met de referentielanden zijn er in Nederlands onder de hogeropgeleide 25-
tot 34-jarigen relatief veel mensen met een 4- tot 6-jarige hbo- of wo-opleiding (lang
hoger onderwijs), maar relatief weinig met een korte beroepsgerichte hogeronderwijsopleiding
(grafiek 14, gebaseerd op OESO, 2004). 174 Hier is mogelijk sprake van enige vertekening
doordat bepaalde Nederlandse mbo-opleidingen die de vergelijking met korte
buitenlandse hogeronderwijsopleidingen kunnen doorstaan, niet worden meegerekend.
Het Nederlandse percentage afgestudeerden in een exacte richting in het hoger onderwijs
is in vergelijking met de Europese referentielanden erg laag, zoals te zien is in grafiek
15. Hetzelfde geldt overigens voor de Verenigde Staten, waar ook weinig exact
wordt gestudeerd. Vergeleken met de omringende landen heeft Nederland vooral minder
afgestudeerden in biologie, wiskunde en informatica. 175 De animo voor technische vervolgstudies
lijkt bovendien af te nemen; zo daalde het aantal eerstejaars bij universitaire
studies in natuur en techniek tussen 1998 en 2002 van 23% naar 20%. 176 In Nederland
kiezen vooral vrouwen weinig voor technische studies; van de afgestudeerden in een
exacte richting is minder dan eenvijfde vrouw, waar dat in de Verenigde Staten en andere
EU-landen gemiddeld eenderde is. 177 Volgens Webbink (1999) kiezen technisch getalenteerde
vrouwen vaak voor een studie medicijnen of rechten in plaats van voor een technische
studie.
Als verklaring voor de in het algemeen lage deelname aan bètastudies wordt aangedragen
dat studies in natuur en techniek relatief zwaar zijn. Hoewel studenten in deze opleidingen
bovengemiddeld getalenteerd zijn, moeten ze harder werken, terwijl ze tegelijk
een grotere kans op studie-uitval en vertraging hebben. Bovendien ligt de beloning op
de arbeidsmarkt op het gemiddelde of zelfs daaronder, terwijl afgestudeerden in rechten
en medicijnen de beste inkomensvooruitzichten en de grootste kans op een baan
op niveau hebben. 178 Ook Berkhout (2004) vindt dat medische opleidingen een beter
perspectief bieden dan technische opleidingen. Dat neemt overigens niet weg dat het
arbeidsperspectief voor afgestudeerden in natuur en techniek ook bovengemiddeld is.
In EU-verband wordt gestreefd naar een verhoging van het aantal afgestudeerden en promovendi
in exacte vakken. Voor de EU als geheel is de Lissabon-doelstelling om in 2010
15% meer bèta’s te hebben, Nederland heeft hetzelfde streven. 179 Het EU-percentage in
2000 is 0,93% bèta’s onder de 20- tot 29-jarigen; in Nederland is dit percentage in 2000
0,58%, wat in 2010 moet zijn gestegen naar 0,67%.
De teruglopende belangstelling voor exacte en technische richtingen heeft overigens
ook consequenties voor het onderwijs zelf. Waar in het algemeen al tekorten aan leraren
gesignaleerd worden, zijn die in deze richtingen het grootst. 180
174 Organisation for Economic Co-operation and Development, 2004.
175 Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003a, p.60.
176 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003a.
177 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2003c.
178 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004a.
179 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003b.
180 Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen, 1989.
De stand van educatief Nederland
65

Grafiek 15: Afgestudeerden in exacte richting (2002)
30
%
20
10
Nederland
Referentiescore
0
Hoger onderwijs
Grafiek 16: Voortijdige schoolverlaters (2002)
30
% van leeftijdcategorie
20
10
Nederland
Referentiescore
0
20-24-jarigen
Uitval
Het percentage jongeren dat zonder enig diploma het onderwijs verlaat is de laatste
decennia steeds verder afgenomen. Zo heeft bijvoorbeeld van het cohort dat in 1965 in
het voortgezet onderwijs begon, 30% geen diploma gehaald; van het cohort van 1977
ging het nog om 16%, van 1983 9%. Onder de uitvallers zitten verhoudingsgewijs veel
allochtonen en kinderen uit eenoudergezinnen. 181 Meer recente gegevens wijzen uit dat
het toch nog op tweederde van de vbo-mavo-afdelingen en op de helft van de havovwo-afdelingen
in het voortgezet onderwijs voorkomt dat leerlingen de school zonder
diploma verlaten terwijl de bestemming onduidelijk is. 182
Met het dalen van de uitval zonder enig diploma verschuift door de jaren de aandacht
naar uitval zonder startkwalificatie. Met name in het mbo en tijdens de overgang van
voortgezet onderwijs naar mbo haken veel leerlingen af. 183 Gegevens over Nederland
en andere Europese landen moeten voorzichtig worden gehanteerd, onder meer omdat
definities verschillen en omdat de registratie nog gaten vertoont. 184 Grafiek 16 laat op
basis van OESO-gegevens zien dat het percentage 20- tot 24-jarigen dat niet in het bezit
is van een startkwalificatie en geen onderwijs meer volgt, in Nederland hoger is dan in
de referentielanden. 185 Gegevens van Eurostat geven hetzelfde beeld voor een wat ruimere
leeftijdsgroep: in 2002 zit Nederland met 15% 18- tot 24-jarigen zonder startkwalificatie
weliswaar onder het EU-gemiddelde, maar dit percentage is hoger dan dat in de
referentielanden. 186
181 Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998.
182 Inspectie van het onderwijs, 2004.
183 Inspectie van het onderwijs, 2004.
184 Onderwijsraad, 2004i; zie ook Eimers & Roelofs, 2004.
185 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2004.
186 Onderwijsraad, 2004i, p.19.
66 Onderwijsraad, januari 2005

Recente Nederlandse cijfers laten zien dat de geregistreerde voortijdige uitval na jaren
van stijging (die mede is veroorzaakt door verbeteringen in de registratie) het afgelopen
jaar met bijna 10% is gedaald. Ook zijn er iets meer uitvallers teruggekeerd naar school
of werk. 187 In Europees verband streeft Nederland ernaar om in 2010 onder de 18- tot 24-
jarigen niet meer dan 8% voortijdige schoolverlaters te hebben (ten opzichte van 15,5%
in 2000). De Lissabon-doelstelling van de EU als geheel is om van 19,6% in 2000 naar
niet meer dan 10% in 2010 te komen. 188
Uit OESO-cijfers blijkt overigens dat slechts 4% van alle voortijdige schoolverlaters (personen
zonder startkwalificatie) in Nederland werkloos is, 80% heeft werk en 16% is niet
actief op de arbeidsmarkt (met name huisvrouwen). In andere referentielanden zijn de
cijfers ongunstiger: 50% tot 70% van de voortijdige schoolverlaters heeft werk en 10% tot
30% is werkloos. Wel dient te worden opgemerkt dat voortijdige schoolverlaters op de
langere termijn meer risico lopen op de arbeidsmarkt dan gediplomeerden, doordat zij
niet terug kunnen vallen op een diploma wanneer zij werkloos worden (zie ook volgende
paragraaf).
2.3.2 Opbrengsten op lange termijn (outcome)
Onderwijsdeelname zorgt voor individuele en maatschappelijke opbrengsten op de langere
termijn. Een lastig punt hierbij is dat verschillen in de scores op relevante indicatoren
niet alleen aan het onderwijs zijn toe te schrijven. Zo is de economische groei van
de afgelopen decennia te verklaren uit de stijgende opleidingsniveaus in combinatie met
technologische ontwikkelingen.
In het navolgende komen indicatoren voor het private en voor het publieke rendement
van onderwijs aan bod. Daarbij gaat het zowel om economische opbrengsten (welvaart)
als om sociale opbrengsten (welzijn), voorzover hierover gegevens bekend zijn.
Samenvatting hoofdpunten
• Vooral het volgen van hoger onderwijs vergroot de kansen op de arbeidsmarkt
en op een hoog inkomen (groot privaat rendement).
• Ook de maatschappelijke baten van onderwijs zijn aanzienlijk: technologische
vooruitgang, maatschappelijke participatie, besparingen op sociale voorzieningen
en gezondheidszorg, minder criminaliteit.
Privaat rendement
Individuen hebben veel baat bij het volgen van onderwijs. In de eerste plaats vergroot
onderwijs de kansen op de arbeidsmarkt en zorgt het voor een hoger inkomen. Daarnaast
profiteren individuen ook in het sociale verkeer van verworven kennis en vaardigheden.
Het private economisch rendement van hoger onderwijs komt sterk tot uiting in het inkomen
en het inkomensperspectief. Hogeropgeleiden verdienen gemiddeld bijna anderhalf
keer zo veel als mensen met alleen hoger secundair onderwijs, zij het dat hbo’ers een
lager aanvangssalaris hebben dan afgestudeerden uit het wetenschappelijk onderwijs.
187 Brief aan de Tweede Kamer over de Voortgangsrapportage voortijdig schoolverlaten 2003, d.d. 25 november 2004, kenmerk
BVE/04/42699.
188 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2003b.
De stand van educatief Nederland
67

Dit verschil blijft waarschijnlijk de hele loopbaan bestaan. 189 Nederland hoort daarmee
qua inkomensverdeling tot de middenmoot, tussen landen met een gelijkmatige verdeling
zoals Zweden en België enerzijds en landen met grote inkomensverschillen zoals het
Verenigd Koninkrijk anderzijds. 190
Nederlandse studies naar het privaat rendement hebben als uitkomst dat het volgen van
één jaar onderwijs tussen 1960 en 2000 7% tot 11% meer salaris gedurende de gehele
loopbaan oplevert. Tussen 1960 en 1985 daalde het rendement van 11% naar 7%, om
vervolgens weer te stijgen tot 8,5%. 191 De recente stijging duidt erop dat de stijging van
het opleidingsniveau de grotere vraag naar hogeropgeleiden door technologische veranderingen
niet meer bij kan houden, waardoor de inkomensongelijkheid zal toenemen.
Jacobs (2004) verwacht dat deze trend zich in de komende decennia zal voortzetten.
Naast het inkomen is ook werk(loosheid) een indicator voor het privaat rendement van
onderwijs. De werkgelegenheid in Nederland fluctueerde in de achterliggende decennia
sterk. Na een periode van vrijwel volledige werkgelegenheid in de vroege jaren zeventig
stijgt halverwege dat decennium de werkloosheid; deze stijging zet zich tot diep in
de jaren tachtig voort, om vervolgens in de jaren negentig weer te dalen. Werkloosheid
heeft dus een sterke conjuncturele component en is in een open economie als Nederland
bovendien sterk afhankelijk van de handel met andere landen. Dat neemt echter niet weg
dat het risico op werkloosheid daalt naarmate het opleidingsniveau hoger is. Met name
lageropgeleiden lopen het gevaar om buiten de boot te vallen wanneer de werkloosheid
oploopt tijdens een recessie. De werkloosheid onder Nederlandse lageropgeleide jongeren
was in 2001 in vergelijking met andere landen vrij beperkt, maar wel duidelijk hoger
dan de werkloosheid onder jongeren met een diploma (7% versus 2%). 192 Preventie van
voortijdig schoolverlaten is dus een belangrijk aandachtspunt.
Grafiek 17 suggereert dat de kans op werkloosheid in Nederland op dit moment het
sterkst gereduceerd wordt bij het behalen van een hoger secundair diploma (havo of
mbo-2). Hoewel de kansen op de arbeidsmarkt inderdaad toenemen met het opleidingsniveau,
bestaan er geen aanwijzingen dat de startkwalificatie daarbij voor een cesuur
zorgt. Het behalen van een startkwalificatie biedt kansen, maar er is daarbij geen sprake
van een abrupte overgang van kansloos naar kansrijk. 193 Het verschil in werkloosheid
tussen mensen met en zonder startkwalificatie kan bovendien niet helemaal op het conto
van het onderwijs worden geschreven; dit heeft ook te maken met verschillen in persoonlijke
kenmerken (zoals motivatie).
Wel is het opvallend dat de werkloosheid onder Nederlandse hogeropgeleiden momenteel
iets hoger is dan onder middelbaaropgeleiden. In andere landen lijkt het verband
tussen opleidingsniveau en kans op werk veel sterker aanwezig. Overigens was dit tien
jaar geleden in Nederland ook het geval, toen de werkloosheid hier hoger was. Bij een
verdere stijging van de werkloosheid lopen lageropgeleiden dus waarschijnlijk een groter
risico dan hogeropgeleiden.
189 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1990.
190 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2003a.
191 Hartog, Oosterbeek & Teulings, 1993; Leuven & Oosterbeek, 2000.
192 Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003a.
193 Onderwijsraad, 2004i.
68 Onderwijsraad, januari 2005

Dat de recente stijging van de werkloosheid Nederlandse hogeropgeleiden ook sterk
heeft getroffen, heeft mogelijk te maken met het feit dat vooral ontslagen zijn gevallen
in specifieke sectoren (zoals in de sector van de informatietechnologie) en met het nog
relatief lage niveau van de werkloosheid. Als de werkloosheid verder stijgt, is de kans
groter dat hogeropgeleiden lageropgeleiden gaan verdringen door te solliciteren op
lagergekwalificeerde banen.
Grafiek 17: Werkloosheid, naar opleidingsniveau (2002)
8
6
%
4
2
Nederland
Referentiescore
0
Geen diploma Hoger secundair Lang tertiair
Maatschappelijk rendement
Grotere kansen op de arbeidsmarkt zijn niet alleen in het belang van het individu, maar
ook van de samenleving die minder hoeft uit te geven aan bijvoorbeeld sociale zekerheid.
Het maatschappelijk rendement van onderwijs bestaat daarom uit meer dan alleen
het privaat rendement.
Het maatschappelijk rendement van onderwijs is hoger dan het privaat rendement doordat
sprake is van positieve externe effecten. Voorbeelden hiervan zijn technologische
vooruitgang die niet in het privaat rendement tot uitdrukking komt en lagere kosten van
sociale zekerheid en criminaliteit. Onderwijs kan ook leiden tot een grotere maatschappelijke
participatie en betere politieke besluitvorming. 194 Vooral in het funderend onderwijs
is het maatschappelijk belang van onderwijs onomstreden: de samenleving heeft er
baat bij dat zo veel mogelijk mensen kunnen lezen, schrijven en rekenen.
Groot en Maassen van den Brink (2003b) hebben onlangs voor Nederland een schatting
gemaakt van het rendement van extra onderwijsinvesteringen. Naast economische baten
die verbonden zijn aan onderwijs nemen zij ook de sociaal-maatschappelijke baten van
onderwijs in beschouwing. Toename van het opleidingsniveau van de bevolking zou
volgens hen kunnen leiden tot aanzienlijke besparingen op de kosten van gezondheidszorg,
criminaliteit en sociale zekerheid, en tot een grotere maatschappelijke participatie.
Volgens Krueger en Lindahl (2001) valt het meeste maatschappelijke rendement van
onderwijs ook van besparingen op criminaliteit en sociale zekerheid te verwachten, met
name door de scholing van achterstandsgroepen.
194 Krueger & Lindahl, 2001; Groot & Maassen van den Brink, 2003b.
De stand van educatief Nederland
69

2.4 Tot slot
Dit hoofdstuk heeft aan de hand van een groot aantal indicatoren een beeld gegeven
van de positie van het Nederlandse onderwijs in vergelijking met eerdere decennia en
met andere landen. In hoofdstuk 4 volgt een nadere reflectie op de gepresenteerde
gegevens. Eerst echter volgt in hoofdstuk 3 een thematische verdieping van vier onderwerpen.
Een aantal van de hiervoor besproken kenmerken van het Nederlandse onderwijs
komt daar terug.
• Het Nederlandse stelsel van openbaar en bijzonder onderwijs, beide door de
overheid bekostigd waardoor er keuzevrijheid is (zie paragraaf 2.2.1), komt
nader aan bod in paragraaf 3.2; deze gaat nader in op de lusten en lasten van
vrije school- en opleidingskeuze, tegen de achtergrond van het vraagpunt
publiek en privaat.
• Het beleid van deregulering en autonomievergroting (besproken in paragrafen
2.1.1 en 2.1.2) komt terug in paragraaf 3.3, waar gezocht wordt naar de balans
tussen centraal en decentraal beleid.
• Het achterstandsbeleid zoals genoemd in paragraaf 2.1.4 en de in de paragrafen
2.2.1 en 2.3.1 gesignaleerde differentiatie in het voortgezet onderwijs komen
terug in paragraaf 3.4. Daar wordt tegen de achtergrond van het vraagpunt uniformiteit
en differentiatie bekeken of het Nederlandse onderwijs voldoende uitdagend
is voor zowel de onder- als de bovenkant van de leerlingenpopulatie.
• De problematiek van voortijdig schoolverlaten (paragraaf 2.3.1) komt terug in
paragraaf 3.5, daar met name in relatie tot de kwalificerende en socialiserende
functies van het onderwijs.
70 Onderwijsraad, januari 2005

3 Onderwijsbeleid: zoeken naar een goede mix van
strategieën
Na de historische en internationale analyses in hoofdstuk 2 volgt nu een verdiepende
analyse van vier beleidsstrategische discussies die bepalend zijn voor het huidige onderwijssysteem
en die in de afgelopen jaren ook door de raad uitgebreid onder de loep zijn
genomen. In paragraaf 3.1 worden deze beleidsstrategieën benoemd en toegelicht. In de
vier paragrafen daarna (3.2 tot en met 3.5) volgt de inhoudelijke uitwerking.
3.1 Inleiding
Beleid voeren betekent doelen stellen en keuzes maken. Het huidige onderwijssysteem
is te zien als het resultaat van een reeks strategische beleidskeuzes. Vertrekpunt in dit
hoofdstuk zijn twee bestuurlijk-organisatorische en twee onderwijsinhoudelijke beleidsstrategieën
die de basis vormen van het Nederlandse onderwijssysteem:
• publieke bekostiging;
• deregulering;
• een accent op een uniform onderwijsaanbod; en
• de prioritering van kwalificatie als onderwijsdoel.
In de afgelopen decennia en ook nu nog hebben deze strategieën een sleutelpositie
in het onderwijsbeleid 195 en een duidelijke doorwerking in de onderwijspraktijk. Bij de
keuze voor en uitwerking van deze strategieën is steeds de vraag van belang geweest of
een bepaalde strategie bijdraagt aan de kwaliteit van het onderwijs (in brede zin) of dat
alternatieve wegen nodig zijn. In dat verband heeft elk van de vier genoemde strategieën
een tegenhanger die centraal staat in deze afweging:
• private bekostiging als tegenhanger van publieke;
• centrale overheidssturing als tegenhanger van deregulering;
• differentiatie als tegenhanger van een uniform onderwijsaanbod; en
• socialisering als tegenhanger van het kwalificatiedoel.
Feitelijk gaat het om het zoeken naar een goede balans tussen verschillende mogelijkheden
naar een antwoord op een aantal vragen. Wat zijn de voor- en nadelen van publieke
en private bekostiging? Is de keuze voor voornamelijk publieke bekostiging een juiste
geweest? Moet deze strategie worden voortgezet of bijgestuurd? Is er een optimale
balans te vinden tussen centrale overheidssturing enerzijds en autonomie van onderwijsinstellingen
anderzijds? Hoe zorgen we voor een goede onderwijsbasis voor alle leerlingen
(uniform onderwijsaanbod) en tevens voor voldoende maatwerk (differentiatie) in
het curriculum? Kunnen scholen twee hoofddoelen van het onderwijs, kwalificeren en
socialiseren, in gelijk mate vormgeven of zijn prioriteiten nodig?
195 Zie hiervoor onder meer regeringsverklaringen, onderwijsbegrotingen en het jaarlijkse werkprogramma van de raad.
De stand van educatief Nederland
71

In dit hoofdstuk gaat de raad na welke positie het Nederlandse onderwijs(beleid)
momenteel inneemt bij dergelijke afwegingen en keuzes rond publiek en privaat (paragraaf
3.2), centraal en decentraal (paragraaf 3.3), uniform en gedifferentieerd onderwijsaanbod
(paragraaf 3.4) en de onderwijsdoelen kwalificeren en socialiseren (paragraaf
3.4). Oriëntatiepunten bij de beoordeling van de Nederlandse situatie zijn de criteria
kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, keuzevrijheid en sociale cohesie zoals
genoemd in hoofdstuk 1. 196
3.2 Publiek en privaat
In alle sectoren van het onderwijs is de balans tussen publiek en privaat een actueel
onderwerp. Verschillende raadsadviezen hebben betrekking op deze discussie. 197
In Nederland is publieke bekostiging van het onderwijs al bijna een eeuw de dominante
beleidsstrategie. Dit komt onder meer tot uiting in de gelijke bekostiging van
zowel publiek (openbaar) als privaat bestuurd (bijzonder) onderwijs. Privaat gefinancierd
onderwijs vormt slechts een fractie van het totale aanbod, maar het groeit de
laatste jaren wel (denk bijvoorbeeld aan Iederwijs-scholen). Dit historisch gegroeide
Nederlandse stelsel is vrij uniek. In de meeste andere landen in continentaal Europa is
het basis- en voortgezet onderwijs ook vrijwel volledig publiek gefinancierd, maar is
het aantal privaat bestuurde scholen beperkt. Veel Angelsaksische landen kennen daarentegen
geen volledige publieke bekostiging van privaat onderwijs, zodat ouders vaak
alleen kunnen kiezen tussen gratis openbaar en kostbaar privaat onderwijs. In die landen
beslaat de privaat gefinancierde sector 5% tot 10% van het primair en voortgezet onderwijs.
198
Als gevolg van de gelijke bekostiging is de keuzevrijheid tussen scholen en opleidingen
een sterk punt van het Nederlandse bestel. In de praktijk echter blijkt de keuzevrijheid
te leiden tot segregatie tussen zwarte en witte scholen. Hierover gaat paragraaf 3.2.1,
waarbij de nadruk valt op het primair en voortgezet onderwijs. Wat zijn de effecten van
vrije schoolkeuze? (Hoe) zijn de voordelen van de vrije schoolkeuze te benutten zonder
tegelijkertijd de segregatie te bevorderen?
De laatste jaren is er met name in de bve-sector en het hoger onderwijs meer aandacht
voor private bijdragen aan het onderwijs (verhoging collegegeld, verlaging studiefinanciering,
open bestel). Hierover gaat paragraaf 3.2.2. Hoe pakt daar de balans tussen
publiek en privaat uit? Wat zijn daar positieve en negatieve effecten van vrijheid van
onderwijs?
In paragraaf 3.2.3 volgen conclusies over de beleidsstrategie van publieke bekostiging.
Wat zijn de effecten van de wijze van bekostiging op bijvoorbeeld de kwaliteit en de toegankelijkheid?
Is de huidige situatie optimaal of is een bijstelling nodig?
196 Zoals in dit hoofdstuk blijkt, is het niet altijd mogelijk gefundeerde uitspraken te doen over de relatie tussen een beleidsstrategie
en deze criteria. De conclusies hebben in die gevallen een wat andere insteek.
197 Onderwijsraad, 2001a, 2002c, 2003e, 2004c.
198 Waterreus, 2001.
72 Onderwijsraad, januari 2005

3.2.1 Primair en voortgezet onderwijs
De verschillende combinaties tussen publieke en private financiering enerzijds en publieke
en private besturing anderzijds monden uit in vier verschillende publiek-private arrangementen,
waarvan er in het Nederlandse primair en voortgezet onderwijs twee dominant
zijn: openbaar onderwijs (publiek bekostigd en bestuurd) en bijzonder onderwijs
(publiek bekostigd en privaat bestuurd). Waslander en Hopstaken (2005) onderzochten
de positieve en negatieve effecten van verschillende publiek-private arrangementen in
het funderend onderwijs. Zij benutten daarbij naast empirische gegevens over Nederland
ook onderzoek over de Verenigde Staten, Chili, Nieuw-Zeeland, Verenigd Koninkrijk en
Zweden. 199
Hieronder wordt, mede op basis van het onderzoek van Waslander en Hopstaken, eerst
ingegaan op wat bekend is over de effecten van verschillende publiek-private arrangementen.
Daarna komen de risico’s van (het naast elkaar bestaan van) verschillende arrangementen
aan de orde en worden mogelijke oplossingen besproken.
Effecten van verschillende publiek-private arrangementen
Waslander en Hopstaken concluderen dat financiering zowel wat betreft herkomst (publiek
of privaat) als route (via het aanbod van instellingen of via de vraag van deelnemers)
op zichzelf waarschijnlijk geen substantiële effecten heeft op de opbrengsten van
onderwijs in termen van prestaties op rekenen en taal. 200 Voorzover er een relatie lijkt te
zijn tussen financiering en opbrengsten, heeft deze mede te maken met andere factoren.
In dat verband komen Waslander en Hopstaken tot de volgende algemene conclusies.
• Arrangementen met publieke financiering en private besturing (bijzondere
scholen) leveren iets hogere leerprestaties voor rekenen en taal dan openbare
en private scholen. 201 De verklaring hiervoor ligt onder meer in de hogere
mate van autonomie van bijzondere scholen vergeleken met openbare scholen.
Scholen met meer autonomie lijken beter in staat samenhang in de schoolorganisatie
aan te brengen (tussen onder meer financieel beleid, personeelsbeleid
en curriculum). Naast leerprestaties zijn er nog andere, minder onderzochte criteria
om verschillende soorten arrangementen te waarderen. De tevredenheid
van ouders is er daar een van. Opinieonderzoek laat consistent zien dat ouders
mogelijkheden tot eigen schoolkeuze zeer op prijs stellen. Ook zijn ouders die
bewust kiezen voor een school over het algemeen meer tevreden dan andere
ouders. Soms leidt deze eigen keuze ook tot een (al dan niet door de school
verplichte) grotere betrokkenheid van ouders bij het onderwijs van hun kinderen.
• De gevonden verschillen tussen publiek-private arrangementen zijn bescheiden.
Belangrijkste reden hiervoor is dat verschillen tussen arrangementen in theorie
vaak groter zijn dan in de praktijk. Zo zijn álle scholen in een land gehouden
aan gezamenlijke regels die hun vrijheid beperken.
199 Waslander en Hopstaken hebben gezocht naar empirisch materiaal over landen met financierings- en besturingsvormen die vergelijkbaar
zijn met Nederland. De buurlanden zijn niet meegenomen, omdat over deze landen zeer weinig empirisch materiaal
gevonden is over dit onderwerp. De Verenigde Staten en Chili zijn daarentegen wel meegenomen in dit onderzoek, ondanks het
feit dat het onderwijssysteem sterk afwijkt van dat in Nederland. Hoewel in deze landen geen gelijke bekostiging van publiek en
privaat onderwijs bestaat, vinden er wel interessante experimenten plaats met de verstrekking van publieke vouchers waarmee
leerlingen privaat onderwijs kunnen volgen.
200 Hierbij merken ze op dat niet zonder meer de conclusie is dat er helemaal geen verschillen in effectiviteit zijn tussen privaat en
publiek gefinancierde scholen. Het meeste onderzoek naar opbrengsten heeft namelijk alleen betrekking op toets- en examenscores,
andersoortige resultaten blijven buiten beeld.
201 Hierover bestaat, volgens Waslander en Hopstaken, grote consistentie tussen verschillende onderzoeksresultaten.
De stand van educatief Nederland
73

• Het is vaak niet zozeer een specifieke combinatie van publiek en privaat waar
leerprestaties mee samenhangen, maar de vraag of er sprake is van concurrentie.
Verschillen in leerprestaties van arrangementen kunnen in feite het gevolg
zijn van de toegenomen concurrentie die ontstaat wanneer de variatie in arrangementen
toeneemt (bijvoorbeeld wanneer de mogelijkheid van publieke financiering
van privaat bestuurde scholen wordt gecreëerd).
• Scholen met verschillende arrangementen hebben vaak verschillende leer lingenpopulaties.
Leerlingen afkomstig uit groepen met een sociaal-economische
achterstand en leerlingen van allochtone herkomst zitten relatief veel op openbare
scholen, andere kinderen zitten meer op bijzondere en private scholen.
Verschillen in prestaties van arrangementen zouden gedeeltelijk hieraan toe
te schrijven kunnen zijn. Zo zouden organisatiekenmerken van een school het
gevolg kunnen zijn van het type leerlingen en niet (of minder) een gevolg van
het type arrangement.
Een recente evaluatie van Zweedse onderwijshervormingen waarbij schoolkeuzevrijheid
werd geïntroduceerd, bevestigt de bevindingen van Waslander en Hopstaken. Het blijkt
dat de segregatie (witte en zwarte scholen) licht is toegenomen. Daar staat een stijging
van de schoolresultaten tegenover, die bovendien sterker was in plaatsen waar scholen
concurrentie kregen van (publiek gefinancierde) private scholen. Bovendien zijn ouders
zo tevreden over de sterk toegenomen keuzevrijheid, dat die niet meer weg te denken is
uit het Zweedse onderwijs. 202 Ook Woessman (2003) vindt een positief effect van concurrentie
tussen openbaar onderwijs en (publiek gefinancierde) private scholen op onderwijskwaliteit.
Hij constateert dat wis- en natuurkundeprestaties van middelbare scholieren
hoger zijn in landen waar dergelijke concurrentie bestaat. Eerder wees Bishop (1996)
al op de schoolkeuzevrijheid als mogelijke verklaring voor de relatief goede prestaties
in wis- en natuurkunde van het Nederlandse onderwijs in vergelijking met de Verenigde
Staten. De keuzevrijheid van ouders bevordert de concurrentie tussen scholen en daarmee
de onderwijskwaliteit. De concurrentie geeft scholen een extra prikkel om goed te
presteren, zodat de school genoeg leerlingen blijft trekken. 203
Een zekere mate van concurrentie tussen scholen (die ontstaat wanneer er keuzemogelijkheden
zijn tussen verschillende soorten bekostigd onderwijs) lijkt dus positief te
werken op de onderwijskwaliteit. Scholen presteren hierdoor beter en creëren een eigen
‘gezicht’, door zich bijvoorbeeld te profileren met een kleinschalige leeromgeving, persoonlijke
aandacht, moderne onderwijsfaciliteiten, extra activiteiten voor getalenteerde
leerlingen (bijvoorbeeld op het gebied van sport, cultuur of wetenschap), enzovoort.
Aan concurrentie tussen scholen is echter ook een aantal risico’s verbonden. Zo bestaat
het gevaar dat scholen zich vooral richten op imagoverbetering, bijvoorbeeld door het
behalen van mooie testscores en hoge posities in rankings, terwijl ze andere, minder
meetbare kwaliteitsaspecten zoals het sociaal-pedagogisch klimaat verwaarlozen (‘teaching
to the test’). Van Vught (2004) spreekt in dit verband voor het hoger onderwijs
van een academische reputatierace (‘rep-race’) waarbij instellingen en opleidingen ertoe
worden verleid hun kenmerken en kwaliteiten zo fraai mogelijk voor te stellen. Ook
neemt bij meer concurrentie de kans op fraude toe, bijvoorbeeld doordat leraren tijdens
het nakijken antwoorden van leerlingen gaan verbeteren. 204 Bovendien is er het risico
202 Björklund, Edin, Frederiksson & Krueger, 2004.
203 Zie bijvoorbeeld Van Dyck & Schenning, 2002; Groot & Maassen van den Brink, 2002.
204 Zie bijvoorbeeld Onderwijsraad, 2001a; De Bruijn, 2004.
74 Onderwijsraad, januari 2005

dat de toegankelijkheid vermindert doordat scholen leerlingen selecteren, bijvoorbeeld
omdat ze de school klein willen houden of alleen met leerlingen willen werken die goede
schoolresultaten zullen behalen. Dit kan onder meer leiden tot witte en zwarte scholen.
Verder leidt concurrentie soms tot ondoelmatigheid, met name wanneer deze tot wisselingen
in leerlingaantallen leidt. Scholen kunnen namelijk niet altijd direct de personele
bezetting en het gebouwenbezit aanpassen aan de ontwikkeling van die leerlingenaantallen.
Dit betekent dat de ene school een stijgend leerlingenaantal heeft en een tekorten
aan leraren en lokalen, terwijl de andere school meer leraren en lokalen bezit dan nodig
is.
Bij veel concurrentie zijn er dus zekere risico’s. Datzelfde geldt echter ook voor situaties
met weinig concurrentie. Een verminderde concurrentie als gevolg van samenwerking of
fusies tussen scholen kan leiden tot regionale monopolies en zo de keuzevrijheid en de
toegankelijkheid bedreigen (onder meer omdat leerlingen verder moeten reizen). Om die
reden zou volgens de raad de overheid schoolfusies kritisch moeten toetsen. 205
Volgens buitenlandse pleiters voor vrije schoolkeuze, waaronder de meeste van de internationale
referenten die bij dit advies zijn ingeschakeld, kunnen andere landen veel
leren van het Nederlandse onderwijs waar het de vrijheid van onderwijs betreft. Schoolkeuzevrijheid
kan de laatste jaren in veel landen op grote belangstelling rekenen. Zowel
Zweden als Nieuw-Zeeland hebben recent de keuzevrijheid vergroot door ook privaat
bestuurde scholen voor publieke financiering in aanmerking te laten komen. In verschillende
schooldistricten in de Verenigde Staten vinden experimenten plaats met de verstrekking
van vouchers door de overheid waarmee kinderen, met publieke middelen,
privaat onderwijs kunnen volgen.
Opvallend genoeg gaat de recente discussie in Nederland juist over de negatieve kanten
van het principe van vrijheid van onderwijs. Het zou in onze multi-etnische samenleving
te veel ruimte bieden voor het ontstaan van zwarte en witte scholen (segregatie).
Pleitbezorgers voor de beperking van de vrije schoolkeuze wijzen er ook op dat scholen
met gemengde leerlingenpopulaties tot betere onderwijsresultaten komen, (mede) doordat
leerlingen ook veel van klasgenoten leren. Door in onderzoek gebruik te maken van
toevallige variaties in de samenstelling van leerlingcohorten in de Verenigde Staten vindt
Hoxby (2000) bijvoorbeeld dat leerlingen baat hebben bij de aanwezigheid van goedpresterende
medeleerlingen.
Verplichte spreiding van leerlingen over scholen (op basis van woonplek) is een manier
om de keuzevrijheid van ouders en leerlingen te beperken. In zijn eerdere verkenning
over artikel 23 van de Grondwet schetst de raad perspectieven voor een, eventueel
gemeentelijk, spreidingsbeleid gebaseerd op andere dan etnische factoren, bijvoorbeeld
de onderwijsachterstand van de leerling. Die achterstand is grofweg af te leiden uit het
opleidingsniveau van de ouders. Een dergelijk beleid kan een grondwettelijk aanvaardbare
beperking van de vrijheid van inrichting vormen onder de randvoorwaarden dat het
(1) de vrijheid van richting van de ‘strenge’ scholen onverlet laat en (2) een daadwerkelijke
bijdrage levert aan ‘menging’, integratie en vermindering van onderwijsachterstanden.
Daarnaast moeten in de beoordeling betrokken worden (3) negatieve neveneffecten,
zoals een ingrijpende aantasting van de keuzemogelijkheden voor ouders en van de
autonomie van de school of een omvangrijke bureaucratische rompslomp. 206
205 Zie ook Onderwijsraad, 2001b; 2004c.
206 Onderwijsraad, 2002d.
De stand van educatief Nederland
75

Onlangs heeft het kabinet aangegeven de keuzevrijheid niet met formele maatregelen op
landelijk niveau te willen beperken, maar via ‘niet-vrijblijvende afspraken’ tussen scholen
en gemeenten te bevorderen. Via onderwijsachterstandenbeleid wil het kabinet scholen
verplichten om met gemeenten afspraken te maken over de manier waarop ze samen
schoolsegregatie kunnen tegengaan. Daarbij kunnen vormen van spreiding van leerlingen
worden toegepast, onder de voorwaarde dat deze niet zijn gebaseerd op de etnische
achtergrond van leerlingen maar op feitelijke achterstandskenmerken (leerachterstanden).
Bij de stichting van nieuwe scholen zal ten hoogste 80% van de leerlingen achterstandsleerling
mogen zijn. Deze maatregel is niet onomstreden.
In een nog te verschijnen advies naar aanleiding van de Rotterdamse plannen voor dubbele
wachtlijsten voor scholen (een voor autochtone leerlingen en een voor allochtone
leerlingen) zal de raad nader ingaan op mogelijkheden om segregatie in het onderwijs te
bestrijden, respectievelijk de integratie te bevorderen.
3.2.2 Bve-sector en hoger onderwijs
In de bve-sector en het hoger onderwijs zijn er op regionaal niveau verschillende publiek
bekostigde instellingen, zodat deelnemers en studenten voldoende keuzevrijheid zouden
moeten hebben. Veel instellingen zijn echter door fusies inmiddels zo groot geworden,
dat regionale monopolies zijn ontstaan. Concurrentie en keuzemogelijkheden voor
deelnemers en studenten zijn daardoor afgenomen. Wel hebben daarnaast volledig private
instellingen in de bve-sector en het hoger onderwijs (meer dan in het funderend
onderwijs) een substantieel marktaandeel. Zij bieden vaak een ander soort onderwijs en
hun bestaan verruimt de concurrentie en daarmee de keuzemogelijkheden. Publieke en
private instellingen hebben echter geen gelijksoortige marktpositie. Zij richten zich op
verschillende deelmarkten (doorstromers uit vooropleidingen versus werkenden) en verschillen
mede daarom ook in de vormgeving van hun onderwijsaanbod. 207
In het hoger onderwijs en de bve-sector speelt, meer dan in het funderend onderwijs,
een discussie over welke (delen van) opleidingen de overheid zou moeten bekostigen.
Ook zijn er ideeën in ontwikkeling om in het hoger onderwijs ook opleidingen van nietbekostigde
aanbieders voor bekostiging in aanmerking te laten komen. Een dergelijk
meer open bestel biedt kansen op maatwerk, meer keuzemogelijkheden, lagere kosten,
een hoger rendement, meer innovatie en meer variatie in kwaliteit (zonder dat de basiskwaliteit
in het geding is). Tegelijkertijd is er aandacht nodig voor het vermijden van
mogelijke negatieve effecten. Daarbij gaat het met name om de risico’s van het verdwijnen
van opleidingen (verschraling) en versnippering van het bekostigingsbudget bij een
wildgroei aan opleidingen.
In dit verband heeft de raad voorgesteld voor het hoger onderwijs te koersen op een
gereguleerde toetreding van niet-bekostigde aanbieders tot het bekostigde segment.
Daarvoor zou additioneel geld via een open aanbestedingsprocedure in een of meer specifieke
sectoren kunnen worden ingezet. Een andere mogelijkheid is om pas ruimte te
maken voor een nieuw te bekostigen opleiding als een bestaande bekostigde opleiding
zijn accreditatie en daarmee zijn bekostiging verliest. 208
207 Zie verder Onderwijsraad, 2004b.
208 Onderwijsraad, 2004c.
76 Onderwijsraad, januari 2005

In de bve-sector is rond het vraagstuk publiek-privaat vooral de vrije aanbesteding van
inburgeringscursussen door gemeenten vanaf 2005 actueel. Hierbij doen zich vergelijkbare
kansen en risico’s voor als bij de gelijke bekostiging van nieuwe aanbieders in
het hoger onderwijs. Een belangrijke voorwaarde voor het welslagen van dit beleid is
dat gemeenten goed zicht hebben op de kwaliteit van het opleidingenaanbod. Wanneer
gemeenten de inburgeringscursussen vrij kunnen aanbesteden, zullen ROC’s moeten
concurreren met andere (nieuwe) onderwijsaanbieders. Hoewel dit de onzekerheid voor
ROC’s vergroot, versterkt het tegelijkertijd de prikkel om doelmatig te werk te gaan.
Hoewel positieve effecten op de onderwijskwaliteit en de toegankelijkheid mogelijk zijn,
zal uit bezuinigingsoogpunt de nadruk waarschijnlijk liggen op lagere kosten. Een risico
van deze operatie is echter dat het op korte termijn van veel ROC’s een forse herpositionering
vereist, die zonder overgangsmaatregelen ook de positie van het mbo ongunstig
kan beïnvloeden. In zijn advies over Koers BVE heeft de raad daar reeds aandacht voor
gevraagd. 209
3.2.3 Conclusie
De vrijheid van schoolkeuze, verankerd in de gelijke bekostiging van openbaar en bijzonder
onderwijs, heeft waarschijnlijk een gunstige invloed op de kwaliteit van het onderwijs,
in ieder geval voorzover die is af te meten aan de prestaties van leerlingen.
Gelijke bekostiging heeft ook positieve effecten op de toegankelijkheid van het onderwijs
en de keuzevrijheid, omdat het bijdraagt aan meer variatie en mogelijkheden tot maatwerk
en zo leerlingen en studenten de gelegenheid biedt om uit diverse onderwijsinstellingen
en opleidingen te kiezen. Om de toegankelijkheid te garanderen is het wel zaak te
voorkomen dat scholen leerlingen op oneigenlijke gronden selecteren. Hiervoor zijn eerlijke
en transparante selectieprocedures noodzakelijk.
Door de onderlinge concurrentie hebben scholen een prikkel om middelen doelmatig te
besteden. Daarom zou de overheid het ontstaan van lokale monopolies (in het primair en
voortgezet onderwijs) en regionale monopolies (in de bve-sector en het hoger onderwijs)
zo veel mogelijk moeten voorkomen, bijvoorbeeld door het kritisch toetsen van voorgenomen
fusies. In paragraaf 3.3 komt dit punt opnieuw aan de orde, daar in verband met
deregulering en autonomievergroting.
De bevordering van de sociale cohesie lijkt vooralsnog geen beperking van de vrijheid
van schoolkeuze te rechtvaardigen. In een komend advies zal de raad nader ingaan op
mogelijkheden om segregatie in het onderwijs tegen te gaan.
Tegelijkertijd moet (met name in het beroeps- en hoger onderwijs) vanuit het oogpunt
van doelmatigheid worden voorkomen dat het bekostigingsbudget versnipperd raakt
over een groot aantal opleidingen. Een risico van de vrije aanbesteding van inburgeringscursussen
in de bve-sector is, dat het op korte termijn kan leiden tot forse bezuinigingen
bij ROC’s, die ook ten koste van het mbo kunnen gaan.
Bovenstaande analyse van de wijze van bekostiging in het Nederlandse onderwijs leidt
tot de volgende conclusies en aanbevelingen.
209 Onderwijsraad, 2004g.
De stand van educatief Nederland
77

• In het primair en voortgezet onderwijs lijkt de beleidsstrategie van gelijke
(publieke) bekostiging van zowel openbare en bijzondere scholen goed te functioneren
en is er weinig reden tot aanpassing.
• In de bve-sector en het hoger onderwijs is een voorzichtige ontwikkeling in
de richting van meer gelijke behandeling van publieke en private opleidingen
gewenst. Voorzover geen extra publieke middelen beschikbaar zijn, zal toetreding
van nieuwe aanbieders tot het stelsel van publieke bekostiging echter leiden
tot versnippering van het bestaande budget. In dit verband verwijst de raad
naar zijn eerdere voorstel voor gereguleerde toetreding. 210 Het kabinet heeft
positief gereageerd op dit advies. Vanaf het studiejaar 2006-2007 zullen in het
hoger onderwijs kleinschalige experimenten plaatsvinden met het toelaten van
nieuwe aanbieders tot publieke bekostiging. 211
• Gegeven het feit dat de publieke middelen voor het hoger onderwijs beperkt
zijn, zal onderzocht moeten worden in hoeverre private bijdragen (zowel van
instituties zoals bedrijven en beroepsgroepen als van particulieren) het budget
zouden kunnen verhogen. De raad adviseert de minister deze wegen verder te
verkennen en uit te werken. 212 Een belangrijke vraag die daarbij aan de orde zal
zijn is, hoe grotere private bijdragen tot stand kunnen komen zonder de kwaliteit
en toegankelijkheid in gevaar te brengen. Is bijvoorbeeld een sociaal leenstelsel
een optie, al dan niet in combinatie met aanvullende beurzen en het fiscaal
stimuleren van bijdragen van particulieren en bedrijven? Ook de invoering
van leerrechten kan daarbij overwogen worden. De raad zal in het voor 2005
geplande advies Meer verscheidenheid in financieringsvormen voor het onderwijs
nader op dergelijke vraagstukken ingaan.
3.3 Centraal en decentraal
Elk nationaal onderwijssysteem gaat, impliciet of expliciet, uit van een strategie omtrent
de bestuurlijke aansturing van het onderwijs: welke zaken stuurt de overheid centraal
aan, welke liggen bij de lokale overheden en welke zaken regelen de onderwijsinstellingen
zelf (decentraal). In het Nederlandse onderwijsbeleid is de eerder gekozen strategie
van centrale aansturing in de afgelopen decennia omgebogen naar een van vermindering
van centrale regelgeving (deregulering) en de overdracht van verantwoordelijkheden
en middelen naar lokale overheden en scholen (decentralisatie). Deze ontwikkeling
is begonnen in het hoger onderwijs en is langzaam uitgebreid naar de andere onderwijssectoren.
De huidige regering is expliciet in haar beleidsstrategie: decentraal wat kan,
centraal wat moet. Totale decentralisatie is niet aan de orde. Immers, de overheid heeft
grondwettelijk vastgelegde kernverantwoordelijkheden voor het onderwijs. Namens de
samenleving en vanuit internationale afspraken stelt zij doelen aan het onderwijs en
houdt hier grip op via bekostiging, aansturing en controle. De kernverantwoordelijkheden
van de overheid betreffen kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, keuzevrijheid
en sociale samenhang. In de Grondwet zijn ze omschreven als de (ministeriële) verantwoordelijkheid
voor voldoende openbaar onderwijs, de deugdelijkheid van het openbaar
en het bijzonder onderwijs, de bekwaamheid van leraren, het waarborgen van de vrijheid
van het bijzonder onderwijs en het onderwijstoezicht.
210 Onderwijsraad, 2004c.
211 Brief over de aanbieding van het kabinetsstandpunt Open Bestel en het IBO-rapport aan de Tweede Kamer, 15 november 2004,
kenmerk HO/BL/2004/54093.
212 Denkbaar is bijvoorbeeld om een deel van de masteropleidingen in het hbo en wetenschappelijk onderwijs meer privaat te
bekostigen (zie Onderwijsraad, 2003f).
78 Onderwijsraad, januari 2005

De OESO wees er onlangs op dat de autonomievergroting in Nederland verder gevorderd
is dan in vrijwel alle andere landen. 213 In paragraaf 2.1.1 is hier ook al op gewezen. Waar
liggen de grenzen van deregulering en autonomievergroting? In verscheidene adviezen
en verkenningen van de raad komt deze vraag aan de orde. 214
In deze paragraaf komen eerst in kort bestek de ontwikkelingen in het gevoerde beleid
aan bod (paragraaf 3.3.1). Daarna wordt ingezoomd op hetgeen bekend is over de effecten
van het dereguleringsbeleid (paragraaf 3.3.2) en op mogelijke prikkels voor onderwijsinstellingen
om de beleidsruimte en autonomie die zij hebben binnen de context van
deregulering, optimaal te benutten (paragraaf 3.3.3). Tot slot volgen conclusies. Wat kan
decentraal en wat moet centraal? Zijn scholen voldoende in staat om de toegenomen
beleidsvrijheid te benutten? Welke prikkels kunnen daaraan bijdragen (paragraaf 3.3.4)?
3.3.1 Deregulering en autonomievergroting in het Nederlands
onderwijs
Zoals ook is beschreven in paragraaf 2.1.1, heeft het Nederlandse onderwijsbeleid zich
ontwikkeld van hoofdzakelijk regulerend in de jaren zeventig van de vorige eeuw naar
toenemend deregulerend in de decennia daarna. In de jaren tachtig worden de ideeën
over deregulering uitgewerkt en ook al toegepast, vooral in het secundair beroepsonderwijs
en het hoger onderwijs. Regelgeving en beleid worden minder voorschrijvend. De
nadruk komt te liggen op het scheppen van voorwaarden en het achteraf controleren op
aspecten van de output: kerndoelen, eindtermen, kwaliteitszorg, verantwoording afleggen.
In de jaren negentig wordt deze lijn doorgezet, nu ook in de volwasseneneducatie
en tot op zekere hoogte in het primair en voortgezet onderwijs. De overheid past deregulerend
beleid vooral toe op financieel en materieel terrein en voor een deel op het
gebied van de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid. Deregulering op alle terreinen
van het onderwijs tegelijk komt in geen van de sectoren voor. Zoals gezegd kan
dat ook niet, gegeven de grondwettelijke overheidstaken. Op bepaalde terreinen is juist
sprake van een toename van centrale regulering, om zo de randvoorwaarden van inhoudelijke
doelen, controle en toezicht te creëren waaronder deregulering goed kan werken.
Voorbeelden zijn de regelgeving rondom kwaliteitszorg en de kerndoelen en eindtermen
in het primair en voortgezet onderwijs.
De verschillen tussen de onderwijssectoren zijn groot. De mate van centrale regulering is
in het hoger onderwijs altijd al geringer geweest dan in andere sectoren en het dereguleringsbeleid
is hier het sterkste doorgezet. De laatste jaren is er echter met de overgang
naar de bama-structuur en het beleid aangaande kwaliteitszorg en het opleidingenaanbod
juist een toename van centrale regulering. 215 Het primair en voortgezet onderwijs
zijn van oudsher het minst gedereguleerd. De ontwikkelingen die in de jaren tachtig zijn
ingezet, zijn nog niet afgerond. De bve-sector zit waar het gaat om deregulering tussen
de andere sectoren in. De laatste jaren zijn hier geen grote veranderingen meer ingezet,
maar een actuele ontwikkeling is wel dat wetgeving in voorbereiding is om de huidige
financiering van volwasseneneducatie te wijzigen, met grote gevolgen voor de bvesector.
216 Daarnaast roepen fraude-incidenten nieuwe regulering op en onderbreken daarmee
de tendens naar deregulering.
213 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2004.
214 Onderwijsraad, 2000b, 2002a, 2003f, 2004a, 2004g, 2004i.
215 Zie paragraaf 2.1.2.
216 Zie paragraaf 2.1.2.
De stand van educatief Nederland
79

3.3.2 Effecten en neveneffecten
Het meeste onderzoek naar effecten van dereguleringsbeleid bekijkt de relaties tussen
deregulering, autonomievergroting, benutting van de beleidsruimte en kenmerken van
de onderwijsinstellingen. In enkele gevallen levert onderzoek ook aanwijzingen op over
effecten op de kwaliteit, doelmatigheid en toegankelijkheid van het onderwijs.
Mening van experts
Volgens veel van de internationale referenten is een voordeel van meer autonomie
van onderwijsinstellingen dat scholen zelf kunnen innoveren en de eigen kwaliteit verbeteren.
Daarbij kunnen zij flexibel en snel inspelen op ontwikkelingen in de directe
omgeving en vragen van afnemers (responsiviteit). Meer autonomie van instellingen
biedt ook meer mogelijkheden voor rechtstreekse invloed van ouders en andere lokale
en regionale belanghebbenden op het onderwijs. Tot slot zou autonomievergroting
kunnen leiden tot een vermindering van de bureaucratische last die het gevolg kan zijn
van de uitvoering van centrale regelgeving.
Hier staat tegenover dat meer autonome scholen zouden kunnen besluiten bepaalde
vakken of richtingen die economisch niet rendabel zijn, af te stoten. Dit beperkt dan
de keuzevrijheid van leerlingen. Ook kan meer autonomie waardevolle innovatiepogingen
juist belemmeren, wanneer scholen vanuit kortetermijnperspectief kiezen voor de
bekende weg of voor de gemakkelijke, maar niet altijd meest effectieve, oplossing.
Effecten in het primair en voortgezet onderwijs
Onderwijsinstellingen blijken in toenemende mate hun verantwoordelijkheid te nemen
en te professionaliseren onder invloed van de toegenomen autonomie, maar de effecten
hiervan op het onderwijs zijn nog moeilijk aan te tonen. De raadsstudie Dereguleren met
beleid geeft een overzicht van het tot dan toe verschenen onderzoek naar effecten. 217
Daaruit blijkt dat de benutting van de grotere beleidsruimte in het primair en voortgezet
onderwijs indertijd nog beperkt was. Onderbenutting komt deels voort uit het feit dat
intermediaire actoren (bijvoorbeeld gemeenten, CAO-partners) de ontstane beleidsruimte
weer ‘dichtregelen’. Een andere belangrijke factor voor onderbenutting is het nog onvoldoende
ontwikkelde beleidsvoerend vermogen van besturen en onderwijsinstellingen.
Volgens Maslowski en Huisman (2005) wordt de beleidsruimte in 2004 inmiddels door
een groot aantal scholen beter benut.
Internationaal vergelijkend onderzoek geeft indicaties dat autonomievergroting in het
primair en voortgezet onderwijs de doelmatigheid en de kwaliteit van het onderwijs
kan vergroten. 218 Zo vindt Woessmann (2003) in een vergelijking van wis- en natuurkundeprestaties
van leerlingen in 39 landen, waaronder Nederland, een significant positief
effect van autonomie op het gebied van personeelsbeleid. 219 Ook na controle voor andere
factoren blijken de wis- en natuurkundeprestaties hoger te liggen in landen waar scholen
veel beleidsvrijheid hebben op dit gebied. Dit suggereert dat schoolautonomie bevorderlijk
is voor de onderwijskwaliteit.
Desalniettemin blijken bepaalde vormen van centrale regulering van belang voor de
prestaties van leerlingen. Deze zijn bijvoorbeeld hoger in landen die een centraal eind-
217 Onderwijsraad, 2000b.
218 Onderwijsraad, 2000b.
219 Het gaat hier om de TIMSS (Third International Mathematics and Science Study).
80 Onderwijsraad, januari 2005

examen kennen. Ook Bishop (1995) en Björklund e.a. (2004) wijzen op de waarde van
het centraal examen. Volgens Woessmann is het effect van centrale examens op prestaties
bijna net zo groot als het effect van stevige klassenverkleining. Tegelijkertijd vindt
Woessmann dat de invloed van onderwijsbonden op het curriculum een negatief effect
heeft op leerprestaties. Hij verklaart dit uit het feit dat vakbonden er belang bij zouden
hebben het aantal lesuren te beperken, wat ten koste zou gaan van leerlingenprestaties.
Leerlingen hebben er daarentegen wel baat bij als leraren invloed kunnen uitoefenen op
de lesstof en het lesmateriaal, en zodoende maatwerk kunnen bieden.
Voorwaarde voor een grotere beleidsvrijheid van instellingen is dat de overheid erop
toeziet dat scholen goed onderwijs blijven leveren. Om die reden speelt het kwaliteitstoezicht
van de Inspectie een belangrijke rol, naast centrale regels rond curricula en examens.
Woessmann concludeert op basis van zijn onderzoek dat er een optimale mix is
tussen centrale regulering en deregulering. Deze bestaat enerzijds uit externe controlemechanismen
op gebieden waar opportunistisch gedrag van de school moet worden
voorkomen (zoals centrale examinering, waar scholen de neiging zouden kunnen hebben
scores positiever voor te doen dan ze zijn); en anderzijds uit meer autonomie op terreinen
waar met name lokale kennis relevant is (zoals het aannemen en belonen van personeel).
Een recente evaluatie van een onderwijshervorming in Zweden waarbij de aansturing
van het primair en voortgezet onderwijs gedecentraliseerd is naar de gemeenten,
bevestigt dit beeld. Deze onderwijshervorming heeft weliswaar geleid tot verschillen in
onderwijsuitgaven tussen gemeenten, maar heeft tegelijkertijd gezorgd voor meer flexibiliteit.
Zo kan in de nieuwe situatie het beloningsniveau van leraren worden aangepast
aan de lokale omstandigheden. De flexibiliteit is bovendien vergroot door de invoering
van een systeem van individuele beloning voor leraren. 220
Effecten in de bve-sector
In de jaren negentig van de vorige eeuw benutte de bve-sector de verkregen beleidsruimte
nog niet optimaal. Instellingen waren vooral bezig met organisatorische zaken:
fusies, budgetbeheersing, de toegenomen verantwoordingsplicht en de veranderende
relaties met de omgeving (waaronder re-regulerende intermediaire organisaties).
Voorzover er onderzoek bestaat naar effecten van autonomievergroting op de kwaliteit
van het onderwijs zelf, zijn de effecten niet eenduidig. Er zijn aanwijzingen dat meer
marktgerichtheid de onderwijskwaliteit ten goede komt, maar tegelijkertijd kan de toegankelijkheid
verminderen wanneer instellingen via klassenvergroting en een grotere
huiswerklast proberen te besparen op de kosten per leerling. Het onderwijs vergt dan
minder van de school en meer van de leerlingen. Ook als nog niet helemaal helder is wat
het onderwijsaanbod is, kan de toegankelijkheid in het geding zijn. 221
Net als in het primair en voortgezet onderwijs is het beleidsvoerend vermogen van
instellingen één van de bepalende factoren voor de mate van benutting van de autonomie.
222 Dat dit beleidsvoerend vermogen nog verder ontwikkeld moet worden, blijkt
onder meer uit onderzoek van Hooge, Van der Sluis en De Vijlder (2004). Met name de
responsiviteit zou nog te wensen over laten: instellingen zijn soms erg intern gericht
en vormen nog weinig een beeld van hun omgeving. Dit is geen goede uitgangssituatie
voor de regionale samenwerking en innovatie die in deze sector zo van belang wordt
220 Björklund e.a., 2004.
221 Onderwijsraad, 2000b.
222 Onderwijsraad, 2000b.
De stand van educatief Nederland
81

geacht. 223 Ook onderzoek naar contractactiviteiten binnen het bve-veld laat zien dat de
omgevingsgerichtheid beperkt is: slechts eenvijfde van de ROC’s monitort de markt op
systematische wijze. 224 Uit hetzelfde onderzoek blijkt dat de in de WEB veronderstelde
‘spin off’ van contractactiviteiten voor het reguliere aanbod beperkt is, omdat slechts
weinig docenten in beide onderdelen werken.
Effecten in het hoger onderwijs
Instellingen voor hoger onderwijs benutten over het algemeen de beschikbare beleidsruimte.
Er zijn veel onderwijsinhoudelijke vernieuwingen gerealiseerd, er is aandacht
voor kwaliteitszorg en de kwaliteit van het management is verbeterd. Toch is er in sommige
gevallen in het hbo sprake van onvoldoende kwaliteit.
Volgens recent onderzoek van Maslowki en Huisman (2005) zijn er aanwijzingen dat het
dereguleringsbeleid de flexibiliteit van het onderwijs heeft vergroot. Daar staat wel een
grotere bestuurslast voor individuele instellingen tegenover. Bovendien hebben veranderingen
in het personeelsbeleid (meer tijdelijke aanstellingen) in de jaren negentig mogelijk
de doelmatigheid en kwaliteit van het onderwijs geschaad. 225
3.3.3 Prikkels voor onderwijsinstellingen
De raadsstudie Dereguleren met beleid geeft een overzicht van risico’s en kansen van
dereguleringsbeleid, zowel op het niveau van de rijksoverheid als dat van intermediaire
actoren, besturen en instellingen. 226 In deze subparagraaf ligt het accent op mogelijkheden
om, binnen het kader van deregulerend overheidsbeleid, onderwijsinstellingen te
prikkelen om kwalitatief goed onderwijs te (blijven) bieden. Dat kan via stimulansen voor
hun beleidsvoerend vermogen, maar ook zijn meer direct onderwijskundig gerichte prikkels
denkbaar.
Versterking van het beleidsvoerend vermogen
Zoals hierboven aangeven is het beleidsvoerend vermogen van besturen en onderwijsinstellingen
een cruciale factor in de benutting van verkregen beleidsruimte. Ook de
referenten benadrukken dat het succes van autonomievergroting staat of valt met de
kwaliteit van het schoolmanagement. Verschillende mogelijkheden om met name in het
primair en voortgezet onderwijs het beleidsvoerend vermogen een impuls te geven zijn
genoemd in het advies Wat scholen vermogen: 227
• verhogen van de professionaliteit van de schoolleiding, bijvoorbeeld via centrale
beroepsstandaarden, netwerken, coaching, instrumenten voor kwaliteitszorg
en aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden voor schoolleiders;
• verhogen van de professionaliteit van leraren en de interne organisatie, bijvoorbeeld
via scholing, intervisie, beroepsstandaarden, interne kleinschaligheid en
gezamenlijk werken aan onderwijsvernieuwingen; en
• beheersing van vergaande schaalvergroting, bijvoorbeeld via gezamenlijke
voorzieningen voor scholen zonder dat ze daarbij moeten fuseren, samenwerkingsvormen,
toetsing van fusiebesluiten aan eisen van pluriformiteit en keuzevrijheid,
en wellicht het openen van de mogelijkheid voor een school of groep
223 Zie de beleidsnota Koers BVE en het advies van de raad daarover (Onderwijsraad, 2004g).
224 Honingh, 2002.
225 Deze veranderingen in personeelsbeleid volgden op bezuinigingen, fluctuaties in het aantal studenten, reorganisaties en starre
ontslagregels (Onderwijsraad, 2000b, p.60).
226 Onderwijsraad, 2000b.
227 Onderwijsraad, 2002a.
82 Onderwijsraad, januari 2005

leraren om een eigen onderwijsconcept te ontwikkelen en daarmee onder eigen
verantwoordelijkheid aan de slag te gaan.
Het laatstgenoemde punt, de beheersing van vergaande schaalvergroting, komt (sectoroverstijgend)
ook aan de orde in de verkenning Bureaucratisering in het onderwijs. 228
Hierin waarschuwt de raad voor het risico van doorgeschoten schaalvergroting en toenemende
administratieve lasten voor onderwijsinstellingen. Wanneer scholen over voldoende
beleidsvormend vermogen beschikken om dergelijke zaken zelf te regelen is er geen
aanleiding voor de overheid om zich ermee te bemoeien. De wijze waarop het onderwijsveld
zichzelf weet te reguleren is echter niet altijd adequaat. Dat is bijvoorbeeld het
geval wanneer het gaat om het ontstaan van lokale en regionale onderwijsmonopolies
als gevolg van fusies.
De raad pleitte in Wat scholen vermogen al voor differentiatie in overheidssturing gekoppeld
aan differentiatie in het zelfsturend vermogen van instellingen. Hij herhaalt deze
opvatting in zijn advies Koers BVE: doelgericht zelfbestuur. 229 Hierin pleit de raad voor
de uitwerking van instrumenten om tot een goede balans tussen zelfbestuur en centrale
regulering te komen. Uitgangspunt is het maatschappelijk eigenaarschap van de instellingen
voor beroepsonderwijs. Deze instellingen hebben een maatschappelijk opdracht,
namelijk de ontwikkeling van een segment van de (regionale) aankomende en aanwezige
beroepsbevolking. Om dat maatschappelijk idee vorm te geven, hebben zij zelfbestuur
nodig. Het zelfbestuur van deze instellingen moet dus, stelt de raad voor, beoordeeld
worden in het licht van de invulling van de maatschappelijke opdracht van de scholen.
De instelling luistert en houdt rekening met verlangens die maatschappelijk worden
geformuleerd; waar die ontbreken gaat de instelling zelf actief op zoek om die verlangens
van belanghebbenden zichtbaar te maken.
De rol van de Minister betreft zaken van publiek belang, maar er is, naar het oordeel van
de raad, geen sprake van een eenzijdige relatie tussen instelling en Minister. De instelling
onderhoudt vele relaties en de Minister monopoliseert niet de relaties met de instelling;
de Minister laat juist ruimte voor een breed palet aan maatschappelijke relaties, ook
met niet-bekostigde aanbieders, en moedigt de instellingen aan deze op te zetten en te
onderhouden. De landelijke overheid kadert het zelfbestuur in en corrigeert waar nodig
vanuit de vijf overwegingen die de raad voor centrale interventies ziet: kwaliteit, toegankelijkheid,
doelmatigheid, keuzevrijheid en sociale cohesie.
De instelling gaat, in de opvatting van de raad, in het uitoefenen van zelfbestuur een
actieve relatie aan met maatschappelijke instanties in haar omgeving. De vorm waarin
dat geschiedt kan verschillen, maar in alle gevallen zal sprake zijn van enige institutionalisering
van deze relaties. De bewindslieden nemen periodiek kennis van deze verschillende
vormen en bezien ze op relevantie en functionaliteit. De raad stelt voor dat overheid
en instellingen in gezamenlijkheid een helder protocol voor deze bestuurlijke dialoog
opstellen.
In zijn reactie op het advies sluit staatssecretaris Rutte hierop aan. Hij wil de overheidssturing
vormgeven door de belangrijkste prioriteiten te benoemen en daarop ambities te
formuleren, waarna de instellingen in samenspraak met de regionale partners hun eigen
228 Onderwijsraad, 2004a.
229 Onderwijsraad, 2004g.
De stand van educatief Nederland
83

ambities en werkwijzen bepalen. De inhoud en het niveau van die ambities kunnen verschillen
per instelling en regio. Wel zal de overheid instellingen met een laag ambitieniveau
of lage prestaties vragen om een verklaring en eventueel aandringen op verbeteringen.
230
In het hoger onderwijs is het beleidsvoerend vermogen zoals gezegd al relatief groot.
Daar zal met name aandacht moeten zijn voor het terugdringen van problemen met de
invulling van die ruimte, zoals doorgeschoten interne bureaucratisering en de recente
problemen met bekostigingsfraude in het hbo. Bij dit laatste speelt een directe koppeling
van de bekostiging aan het aantal diploma’s een rol; dit geeft instellingen een prikkel om
meer diploma’s te verstrekken. Hoe sterker die prikkel, hoe meer de kwaliteit onder druk
komt (het afgeven van diploma’s vanwege de bekostiging in plaats vanwege prestaties)
en hoe groter het risico op fraude.
Onderwijskundig gerichte prikkels
Naast impulsen voor het beleidsvoerend vermogen zijn ook meer direct onderwijskundig
gerichte prikkels denkbaar. Zo is de bestaande schoolkeuzevrijheid in combinatie
met lumpsumbekostiging een belangrijke prikkel voor scholen, omdat hun budget rechtstreeks
gekoppeld is aan het aantal leerlingen. Dit dwingt scholen om zich in te spannen
om het leerlingenaantal op peil te houden. De toegenomen aandacht van media en
ouders voor de kwaliteit van scholen versterkt dit mechanisme. De kwaliteitskaart waarmee
de Inspectie cijfers over kernresultaten van scholen openbaar maakt, speelt hierbij
voor het primair en voortgezet onderwijs een belangrijke rol.
De prikkels zouden nog sterker kunnen werken, wanneer scholen beloond zouden worden
voor goede prestaties zoals goede examenresultaten of vermindering van schooluitval.
Ervaringen in Israël en de Verenigde Staten laten zien dat bepaalde vormen van prestatiebeloning
scholen inderdaad aanzetten tot betere resultaten. Zo vindt Lavy (2004)
in Israël een significant positief effect van individuele prestatiebonussen voor leraren
die de examenresultaten van hun leerlingen sterk weten te verbeteren. De vooruitgang
in schoolprestaties lijkt daarbij het gevolg te zijn van andere lesmethoden, bijlessen na
schooltijd en beter inspelen op de behoeften van leerlingen. Dit beloningsprogramma
blijkt bovendien kosteneffectiever te zijn dan teambeloning en uitbreiding van het aantal
lesuren. Lavy vindt overigens geen aanwijzingen voor manipulatie van examenresultaten
(bijvoorbeeld dat scholen zoeken naar manieren om minder goede leerlingen uit te sluiten
van toetsdeelname, om zo hun gemiddeld resultaat te verhogen).
Naast het gevaar van manipulatie kent het gebruik van prestatieprikkels in het onderwijs
nog andere nadelen. Zo zijn de prestaties van leerlingen niet alleen afhankelijk van de
inspanningen op school, maar ook van de situatie buiten school (familie, vrienden), en
daar hebben de school en de leraar weinig invloed op. Hierdoor is, bijvoorbeeld, de aard
van de leerlingenpopulatie (bijvoorbeeld de opbouw naar sociaal milieu en etniciteit) nog
altijd van invloed op hetgeen een school kan bereiken. Een ander probleem is dat niet
alle onderwijsresultaten even goed te meten zijn. Het risico bestaat dat scholen en leraren
zich richten op de meetbare indicatoren waarop ze worden beoordeeld (teaching to
the test), ten koste van andere doelen zoals de ontwikkeling van sociale vaardigheden en
230 Brief aan de Tweede Kamer over Koers BVE, inclusief reactie op advies Onderwijsraad, d.d. 23 september 2004, kenmerk BVE/
BDI/2004/44505.
84 Onderwijsraad, januari 2005

urgerschap. Ook De Bruijn (2004) waarschuwt voor mogelijk averechtse gevolgen van
prestatiemeting. De kans hierop neemt toe naarmate de prestatie-indicatoren een grotere
rol spelen bij de beoordeling en de beloning van scholen en leraren. Deze nadelen
zijn bij elkaar zo sterk dat ze moeten leiden tot een pleidooi voor terughoudendheid bij
het gebruik van dergelijke instrumenten, nog los van de overweging van de administratieve
kosten die prestatiebeloning met zich meebrengt. Ook de raad heeft daarom in het
advies Wat scholen toevoegen aandacht gevraagd voor het voorkomen van ongewenste
neveneffecten. 231 Een verstandige combinatie van product- en procesindicatoren lijkt aanbevelenswaardig.
3.3.4 Conclusie
In het debat over deregulering en autonomievergroting worden het waarborgen van
gelijke onderwijskansen, van toegankelijkheid en van sociale cohesie als redenen voor
aansturing door de centrale overheid genoemd. Deregulering en decentralisering zouden
de keuzevrijheid van scholen en leerlingen en de variatie in het onderwijsaanbod vergroten.
Onderzoeksgegevens die aangeven of deze veronderstelde effecten inderdaad optreden,
zijn echter schaars. Voorzover er wel empirisch onderzoek is, wijst dit uit dat deregulering
niet onvoorwaardelijk en onbegrensd moet worden doorgevoerd. Naast het feit
dat de overheid dan niet in staat zou zijn haar grondwettelijk vastgestelde taken uit te
oefenen, kunnen aan deregulering immers ook onwenselijke bijverschijnselen kleven, bijvoorbeeld
toenemende bureaucratisering binnen scholen.
Wat kan decentraal en wat moet centraal?
Noch volledige centrale aansturing door de overheid, noch volledige autonomie voor
onderwijsinstellingen zijn aan de orde. De grondwettelijk vastgelegde onderwijsvrijheid
houdt totale centrale aansturing tegen en de eveneens grondwettelijk vastgelegde overheidsverantwoordelijkheid
betekent dat de autonomie van instellingen altijd grenzen zal
kennen. Kerndoelen, eindexamenprogramma’s, eindtermen en doelen die voortkomen uit
internationale afspraken vormen grenzen aan de autonomie van onderwijsinstellingen.
De raad is van mening dat dit zo moet blijven. In dit licht functioneert ook het toezicht
op de naleving door bijvoorbeeld de Inspectie. Hier staat tegenover dat andere zaken
wel meer aan het onderwijs overgelaten (kunnen) worden dan nu het geval is. Met name
terreinen waar kennis op schoolniveau relevant is (zoals het aannemen en belonen van
personeel) vragen om meer autonomie. Wel is het dan zaak de autonomie te combineren
met centraal vastgelegde regels op gebieden waar decentralisatie kan leiden tot ongewenste
effecten en fraudegevoeligheid. Ook de bestaande overheidscontrole, uitgevoerd
door de Inspectie, is erg belangrijk. Daarbij is proportionaliteit van het toezicht een actueel
thema: licht toezicht waar het kan, zwaar toezicht alleen wanneer er aanwijzingen
zijn dat ergens iets niet goed gaat. De Inspectie werkt deze gedachte momenteel uit voor
het funderend onderwijs. De evaluatie van de Wet op het onderwijstoezicht zal uitwijzen
in hoeverre het beoogde proportionele toezicht uit de verf is gekomen en of aanpassingen
wenselijk zijn. De raad zal in 2005 advies uitbrengen over de variëteit in toezicht en
onderwijssituaties.
Al met al is de raad van mening dat Nederland een redelijke balans heeft gevonden tussen
centrale en decentrale aansturing. Het verder decentraliseren van personeelsbeleid
naar de scholen verdient volgens de raad voortzetting. Daarbij kan Nederland mogelijk
leren van ervaringen in Zweden. Tegelijkertijd zou Nederland zuinig moeten zijn op twee
231 Onderwijsraad, 2003f.
De stand van educatief Nederland
85

zaken die hier centraal geregeld zijn: het centraal eindexamen in het voortgezet onderwijs
en het vastgestelde aantal contacturen in primair en voortgezet onderwijs. Verder
merkt de raad op dat het voor onderwijsinstellingen niet altijd helder is welke centrale
eisen aan hen gesteld worden en welke beleidsruimte zij hebben. De raad herhaalt hier
daarom een eerder pleidooi om de centrale eisen en internationale afspraken samen te
voegen tot één kader dat bepalend is voor de reikwijdte van de autonomie van onderwijsinstellingen.
Om overvraging van scholen te vermijden, zou de overheid zich steeds
moeten beperken tot enkele prioriteiten binnen haar ambities en tot resultaatregelgeving.
Daarbij wordt periodiek en bijtijds met het veld afgesproken welke resultaten verwacht
worden en op welke termijn. Het veld kan dan zelf bepalen welke acties en processen
noodzakelijk zijn om het resultaat te behalen, waarbij de overheid zorg draagt voor de
noodzakelijke randvoorwaarden. 232
Zijn scholen in staat de toegenomen beleidsvrijheid te benutten? Welke prikkels dragen
hieraan bij?
De ervaring leert dat de omschakeling van uitvoerende naar zelfsturende onderwijsinstelling
veel tijd en energie vergt. Ook in het hoger onderwijs, dat de langste historie
heeft op het gebied van autonomie, valt nog winst te boeken. Prikkels voor onderwijsinstellingen
kunnen zowel organisatorisch als inhoudelijk van aard zijn. Organisatorische
prikkels zijn gericht op het stimuleren van het beleidsvoerend vermogen van scholen.
Dit kan onder andere via professionalisering van schoolleiding en personeel, en door het
tegengaan van vergaande vormen van schaalvergroting die leiden tot het ontstaan van
regionale monopolies.
Als meer onderwijskundig gerichte prikkels kunnen manieren om de transparantie te vergroten
en resultaten te meten bijdragen aan de verhoging van de kwaliteit en doelmatigheid.
Momenteel wordt meer transparantie nagestreefd door de invoering van diverse
vormen van kwaliteitszorg: openbare inspectierapporten, de kwaliteitskaarten in het primair
en voortgezet onderwijs, het kwaliteitszorgverslag in de bve-sector en het hoger
onderwijs, en de Keuzegids hoger onderwijs. Voor het hoger onderwijs is er verder het
voornemen om niet alleen gegevens over de bekostigde instellingen te publiceren, maar
ook over het niet-bekostigde onderwijs. 233 De raad ondersteunt dit plan van harte.
In sectoren met weinig concurrentie kan het invoeren van prestatiebekostiging een
mogelijkheid zijn om de prikkels te versterken. 234 Op basis van een onderlinge vergelijking
van instellingen (benchmarking) zouden relatief goed presterende instellingen
extra kunnen worden beloond. Zo kunnen ze toch worden aangezet tot betere prestaties.
Het vergelijken van prestaties moet wel voorzichtig worden toegepast om ongewenste
effecten te minimaliseren. In de eerste plaats kan de toegankelijkheid van het onderwijs
gevaar lopen als scholen leerlingen en studenten gaan selecteren om zo hun gemiddelde
prestatieniveau te verhogen. Om dit te voorkomen kan het systeem van prestatievergelijking
verder worden verfijnd; het risico daarvan is echter weer dat het een gevaar gaat
vormen voor de kwaliteit en dat het uitgroeit tot een bureaucratisch monstrum dat ten
koste gaat van de kwaliteit en de efficiency. Bij de afweging hoever te gaan met prestatievergelijkingen
moet daarom altijd eerst een kosten-batenanalyse worden gemaakt.
232 Onderwijsraad, 2004h.
233 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004c.
234 Zie bijvoorbeeld Koning e.a., 2004.
86 Onderwijsraad, januari 2005

De verschillende aspecten overziend komt de raad tot de volgende conclusie. Verschillende
van de genoemde mogelijkheden voor verdere deregulering en om onderwijsinstellingen
te prikkelen hun autonomie goed te benutten, vormen al onderdeel van het
beleid en behoeven geen nadere actie dan behoud of verdere doorzetting. Het gaat dan
met name om:
• het behoud van de vele contacturen en de centrale examinering in het primair
en voortgezet onderwijs;
• de versterking van het beleidsvoerend vermogen van instellingen door professionalisering;
• de verdere decentralisatie van het personeelsbeleid naar instellingen;
• de versterking van de transparantie van het onderwijsaanbod; en
• het streven naar en verder uitbouwen van proportioneel toezicht door de
Inspectie, mede naar aanleiding van de evaluatie van de WOT.
Enkele van de genoemde instrumenten worden nog niet of nauwelijks toegepast. Aangezien
aan prestatiebekostiging veel haken en ogen kleven, lijkt dit vooralsnog een weg
die allereerst grondige nadere verkenning verdient. De raad verwacht meer van een
ander instrument dat nog weinig wordt benut: het afremmen van vergaande vormen van
schaalvergroting, waaronder regionale monopolies. In zijn advies Wat scholen vermogen
(2002a) pleitte de raad er al voor om bij voorgenomen fusies het aanbod aan de wensen
van ouders en leraren te toetsen. Ook in het advies Bureaucratisering in het onderwijs
(2004a) wijst de raad op het belang van versterking van de vrijheid van schoolkeuze. In
dit verband pleit de raad voor nadere verkenning van de mogelijkheden om voorgenomen
fusies te toetsen en de mogelijkheden tot ‘opting out’ verder uit te werken. Tot slot
hecht de raad ook nadrukkelijk aan versterking van de transparantie van het onderwijsbeleid,
door een doelstellingenkader dat bepalend is voor de reikwijdte van de autonomie
van onderwijsinstellingen.
3.4 Uniformiteit en differentiatie in het curriculum
Het Nederlandse onderwijssysteem heeft toegankelijkheid hoog in het vaandel staan;
van oudsher is het onderwijs gericht op gelijke onderwijskansen bij gelijke capaciteiten.
Allereerst moeten zo veel mogelijk mensen de basiscompetenties verwerven waarmee ze
maatschappelijk kunnen functioneren. Daarnaast moet iedereen een diploma behalen op
het niveau van de eigen capaciteiten en dat toegang biedt tot de arbeidsmarkt. Het streven
naar onderwijs dat gelijke kansen biedt is terug te zien in de opbouw van het onderwijs,
in de extra bekostiging van bepaalde schoolsoorten en leerwegen en in het achterstandenbeleid.
In het primair onderwijs en de basisvorming zien we het doel van gelijke kansen terug
in een uniform basiscurriculum. In de bovenbouw van het voortgezet onderwijs (na de
basisvorming) is het onderwijsaanbod sterk gedifferentieerd, zowel naar niveau (vbo,
mavo, havo, vwo, gymnasium) als naar inhoud (keuze voor bepaalde vakken). Hier staat
het streven naar een diploma op het niveau van de eigen capaciteiten centraal. Het mbo
heeft vier niveaus en veel inhoudelijke differentiatie naar opleidingen. Ook het hoger
onderwijs heeft veel verschillende inhoudelijke opleidingen, maar de niveaudifferentiatie
is beperkt tot hbo en wetenschappelijk onderwijs.
De stand van educatief Nederland
87

Hoewel toegankelijk onderwijs en het bestrijden van onderwijsachterstanden ook in het
huidige onderwijsbeleid prioriteiten zijn, zijn er altijd leerlingen voor wie zelfs de minimumlat
te hoog ligt, waardoor frustratie, stigmatisering en voortijdige schooluitval op
de loer liggen. Voorbeelden hiervan zijn de problemen van vmbo-scholen met de uitvoering
van de basisvorming, het feit dat sommige leerlingen niet in staat zijn het centraal
examen vbo te halen en sommige niveau-1-leerlingen in het mbo niet in staat zijn
een startkwalificatie te bereiken. Een ander probleem met het prioriteren van toegankelijkheid
en uniformiteit in het onderwijs is, dat het leerlingen met bijzondere leercapaciteiten
of talenten (ook op gebieden zoals muziek, sport en kunst) wellicht te weinig
uitdaagt tot leren. Ook bij deze leerlingen kan frustratie ontstaan en dreigt schooluitval.
235 Bovendien gaat het om een verkwisting van talent. Een samenleving die een kennissamenleving
wil zijn kan zich dat niet permitteren. De laatste jaren groeit dan ook
het besef dat naast gelijke kansen voor iedereen (via een uniform onderwijsaanbod) de
tweede beleidsstrategie evenzeer van belang is: leerlingen met bijzondere capaciteiten
in staat stellen deze ten volle te ontwikkelen. Dat betekent dat het onderwijs maatwerk
moet kunnen leveren en dat het daartoe meer moet kunnen differentiëren dan nu gebruikelijk
is.
Hoe zorgen we voor een goede onderwijsbasis voor alle leerlingen en tevens voor voldoende
differentiatie, met andere woorden, voor toegankelijk én uitdagend onderwijs? In
verschillende raadsadviezen komt deze vraag aan de orde. 236 In de bundel Onderwijs in
thema’s gaan Van Eijl e.a. in op uitdagend aanbod voor talentvolle leerlingen en studenten.
237
In deze paragraaf bekijken we per onderwijssector eerst kort hoe het onderwijsaanbod
naar inhoud, niveau en aanpak is vormgegeven. Daarna gaan we meer in detail in op
aspecten van toegankelijk onderwijs (met name met het oog op zwakkere leerlingen) en
van uitdagend onderwijs (met name met het oog op getalenteerde leerlingen). De paragraaf
sluit af met conclusies.
3.4.1 Primair onderwijs
In het Nederlandse primair onderwijs ligt de nadruk op een uniform basispakket voor
alle leerlingen. Zo veel mogelijk zitten leerlingen van eenzelfde leeftijd en verschillende
niveaus samen in een groep en krijgen ze in aanzet dezelfde stof. De laatste jaren is binnen
deze uniforme structuur wel de aandacht voor maatwerk toegenomen. De gedachte
daarbij is dat leerlingen met verschillende uitgangsposities en leermogelijkheden via
verschillende werkwijzen en manieren van leren allemaal in staat zullen zijn de nodige
basiscompetenties te verwerven.
Tegelijkertijd zijn er speciale voorzieningen voor leerlingen voor wie de lat te hoog ligt
of juist te laag. Het onderwijsachterstandenbeleid, het speciaal basisonderwijs (voormalige
lom, leerlingen met leer- en opvoedingsproblemen, en mlk, moeilijk lerende kinderen)
en het speciaal onderwijs (voormalige zmlk, zeer moeilijk lerende kinderen, en zmok,
zeer moeilijk opvoedbare kinderen) zijn gericht op de eerste groep. De laatste jaren hebben
sommige basisscholen ook voor de tweede groep (voor wie de lat te laag ligt) extra
aanbod gecreëerd.
235 Onderwijsraad, 2005.
236 Onderwijsraad, 1999, 2001c, 2002f, 2003g, 2004b en de raadsadviezen over Koers PO (2004e) en Koers VO (2004f).
237 Van Eijl, Wientjes, Wolfensberger & Pilot, 2005.
88 Onderwijsraad, januari 2005

Gelijke kansen en toegankelijkheid: onderwijsachterstandenbeleid
De aandacht voor achterstandsgroepen in het onderwijs is een doorlopend thema in het
onderwijsbeleid van de afgelopen decennia. In de jaren zestig bleek al dat kinderen uit
lagere sociale milieus (arbeidersgezinnen) en meisjes oververtegenwoordigd waren in
het lager beroepsonderwijs en nauwelijks te vinden op universiteiten. Vele wetenschappelijke
studies hebben sindsdien aangetoond dat de relatief lage positie van deze groepen
te wijten was aan diverse factoren. Eén factor was bijvoorbeeld dat arbeiderskinderen
vaak uit een milieu afkomstig waren waar het intellectueel leren minder centraal
stond. Hierdoor hadden zij al aan het begin van de lagere school een leerachterstand ten
opzichte van kinderen uit hogere sociale milieus. Ook bleken de verschillen in prestaties
gedurende de lagere schooljaren toe te nemen, onder andere doordat leraren en ouders
andere verwachtingspatronen hadden van leerlingen uit verschillende milieus. Aan het
eind van de lagere school was er zodoende al ‘voorgeselecteerd’ met betrekking tot het
niveau van de verdere onderwijsloopbaan.
Kortom: het principe van gelijke kansen bij gelijke capaciteiten bleek niet te gelden voor
het toenmalige onderwijssysteem. Om verborgen en onderbenutte talenten tot hun recht
te laten komen, werden diverse stimuleringsprojecten opgestart. In de jaren zeventig
werd het beleid verder uitgewerkt en gingen ook kinderen van buitenlandse werknemers,
meisjes en gehandicapten tot de doelgroep behoren. Om in aanmerking te komen
voor subsidies moesten de onderwijs- en welzijnsinstellingen zelf het initiatief nemen en
projectplannen indienen. De vrijheid in besteding van middelen was groot. Het inzicht
groeide dat instellingen bij gebrek aan concrete doelstellingen niet tot resultaten wisten
te komen. Mede naar aanleiding daarvan werd in de jaren negentig het beleid bijgesteld.
Onder meer is overgegaan op een landelijk beleidskader, waarbinnen de gemeenten
lokale onderwijsachterstandsplannen moeten vaststellen. Hiermee is nu acht jaar ervaring
opgedaan. Recente plannen om de intermediaire rol van de gemeenten af te schaffen
zouden deze opgedane ervaringen onbruikbaar maken. Deze plannen zijn daarom op
veel verzet gestuit en zijn inmiddels ingetrokken.
Maar wat weten we nu na al die decennia over de effectiviteit van het achterstandenbeleid?
Draagt het bij aan het verkleinen van de verschillen in prestaties tussen achterstandsgroepen
en andere leerlingen? Nederland doet het op dit vlak goed vergeleken
met andere landen, maar er blijven pijnpunten, zoals in paragraaf 2.2.6 al aan de orde is
gekomen: de participatie van vrouwen in het onderwijs is sterk gestegen, maar vrouwen
kiezen nog altijd voor seksespecifieke sectoren; leerlingen uit achterstandsmilieus en
allochtonen stromen meer door naar vervolgonderwijs, maar achterstanden ten opzichte
van andere leerlingen blijven hardnekkig bestaan. 238
Een belangrijke reden waarom achterstandenbeleid nog steeds niet bijzonder veel resultaten
opbrengt, is dat inzicht in effectieve methodieken nog onvoldoende is. Zoals
Karsten en Felix (2005) in hun internationale vergelijking beschrijven, bestaat er een
grote variatie aan programma’s, met een gebrek aan resultaten als opvallende overeenkomst.
Ook is onduidelijk welke rol kenmerken van leraren spelen en hoe die eventueel
beïnvloed kunnen worden. Verkleining van de groepsgrootte heeft wel een positief
effect, maar de benodigde forse verkleining vergt een aanzienlijke investering die de
praktische haalbaarheid beperkt.
238 Zie ook Karsten & Felix, 2005; Centraal Planbureau, 2002; Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004b.
De stand van educatief Nederland
89

Verder lijken verschillen in onderwijssystemen van belang voor onderwijsachterstanden.
Ten eerste blijken in veel landen met gedifferentieerd voorgezet onderwijs de verschillen
in resultaten tussen groepen leerlingen groter te zijn dan in landen met een meer uniform
voortgezet onderwijs. Nederland lijkt wat dat betreft een uitzondering te zijn die
de regel bevestigt: een gedifferentieerd stelsel en toch vrij weinig verschillen in resultaten
tussen groepen leerlingen. 239 Hierop komen we in paragraaf 3.4.2 terug. Ten tweede
is de leeftijd waarop kinderen aan leren beginnen een relevante factor. In vergelijking
met andere landen doet Nederland nog relatief weinig aan voor- en vroegschoolse educatie
(zie paragraaf 2.2.7), terwijl ook voor Nederland recent aanwijzingen zijn gevonden
dat een eerdere start met leren een duidelijk effect heeft op de prestaties van achterstandsleerlingen.
Een verlaging van de leerplicht naar vier jaar zou naar verwachting de
leerprestaties van (achterstands)leerlingen sterk kunnen verbeteren. 90% van alle leerlingen
gaat al voor het bereiken van de leerplichtige leeftijd van vijf jaar naar school, maar
met name achterstandsleerlingen blijven thuis. 240 Onderzoek naar voorschoolse educatie
in de Verenigde Staten bevestigt de positieve effecten van extra leertijd aan het begin
van de basisschool in het kader van achterstandenbestrijding. 241
Gelijke kansen en toegankelijkheid: speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs
Het speciaal onderwijs stond lange tijd los van het basisonderwijs. In 1985 echter werd
één samenhangend zorgsysteem voor het onderwijs ingevoerd, met doorlopende leerlijnen,
een multidisciplinaire aanpak en (betere) verbindingen met het regulier onderwijs.
Het speciaal onderwijs bleek hard te groeien en daarmee stegen ook de uitgaven voor
onderwijs. Pogingen tot groeibeheersing leverden echter weinig op. In de jaren negentig
werd gekozen voor een aanpak waarbij onderwijskundige motieven voorop staan: de
operatie weer samen naar school. Het doel hiervan was zo veel mogelijk kinderen in het
reguliere onderwijs houden. Hiertoe moesten alle basisscholen zich verenigen in samenwerkingsverbanden
van basisscholen en minimaal één school voor speciaal basisonderwijs.
In een samenwerkingsverband zijn de scholen samen verantwoordelijk voor het
zorgaanbod en het terugdringen van het aandeel van het speciaal basisonderwijs.
Het speciaal basisonderwijs (voortgekomen uit voormalige lom- en mlk-scholen) behoort
officieel tot het regulier onderwijsaanbod. Daarnáást is er nog het speciaal onderwijs
voor kinderen met fysieke of verstandelijke handicaps, een langdurige ziekte of stoornis.
Het speciaal onderwijs is gereorganiseerd in REC’s, om meer samenhang en afstemming
tot stand te brengen. Een commissie van indicatiestelling geeft een beschikking af
voor het speciaal onderwijs. Ouders kunnen echter ook kiezen voor leerlinggebonden
financiering (rugzakje), waarmee het kind in het reguliere basis- of voortgezet onderwijs
terecht kan en extra ondersteuning ontvangt vanuit het speciaal onderwijs. De
wsns-operatie had een daling van het leerlingenaantal in het speciaal basisonderwijs tot
gevolg, maar de laatste jaren is er weer een stijging.
Ook in de referentielanden uit hoofdstuk 2 worden zorgleerlingen zo veel mogelijk in
het reguliere onderwijs opgevangen. Nederland heeft relatief weinig leerlingen in aparte
voorzieningen. Alleen Engeland en Zweden hebben nog lagere percentages; Frankrijk zit
wat hoger en Vlaanderen en Duitsland hebben verhoudingsgewijs de meeste leerlingen
in aparte voorzieningen. 242
239 Karsten & Felix, 2005; Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004b.
240 Leuven e.a., 2004.
241 Zie bijvoorbeeld Currie, 2001, aangehaald in Karsten & Felix, 2004.
242 Euridyce, 2004a; zie ook grafiek 2 van dit advies.
90 Onderwijsraad, januari 2005

Gelijke kansen en toegankelijkheid: knelpunten in de zorgstructuur
Het zorgsysteem van het onderwijs is volgens velddeskundigen afdoende voor de meeste
leerlingen. 243 Er is echter een groeiende groep probleemleerlingen die meer zorg en
begeleiding nodig heeft. Hoewel dit probleem vooral in het voortgezet onderwijs speelt,
lijkt ook in het primair onderwijs het aantal leerlingen toe te nemen, die door gedragsproblemen
overheersend aanwezig zijn op school. De leerlingen in kwestie komen vaak
uit gezinnen met grote problemen op diverse gebieden (‘multiproblem’).
Het advies Hoe kan onderwijs meer betekenen voor jongeren? 244 signaleert een aantal
problemen in de zorgstructuur van het primair onderwijs. De belangrijkste zijn de (te
lange) wachtlijsten voor het speciaal onderwijs en de overmatige bureaucratie in de RECprocedures.
245 Hierdoor blijven leerlingen die thuishoren in het speciaal onderwijs, langer
in het reguliere onderwijs dan goed voor hen (en de school) is. Volgens de raad is
een deel van de problemen van leerlingen te voorkomen wanneer een school vanaf het
moment dat een leerling op school komt, zorgt voor goede communicatie met thuis. Het
afleggen van huisbezoeken en het verstrekken en bespreken van voortgangsrapportages
in een ongedwongen sfeer zijn hiertoe belangrijke middelen, die momenteel te weinig
worden ingezet.
Toegankelijk en uitdagend: differentiatie in niveau
De wijze en het niveau waarop een leerling het primair onderwijs afsluit, bepalen op
welk niveau hij of zij toegelaten wordt tot het voortgezet onderwijs. Ook speelt het primair
onderwijs een belangrijke rol bij het signaleren van (leer)problemen, maar ook van
(cognitieve) talenten; beide zijn van belang bij de verdere invulling van onderwijsloopbanen.
Vooralsnog is het echter niet helder tot welk eindniveau het basisonderwijs opleidt,
noch is helder of hierin verschillende niveaus te onderscheiden zijn. Hierdoor worden
meer getalenteerde kinderen wellicht nog onvoldoende uitgedaagd in het basisonderwijs.
De raad acht de invoering van deze eindniveaus voor het basisonderwijs noodzakelijk.
Eerder, in 1999 en nogmaals in 2004, heeft de raad voorgesteld dit te regelen via
de invoering van leerstandaarden (minimum, voldoende en gevorderd) die aangeven
wat een leerling aan het eind van de basisschool moet kunnen en kennen. De minister
heeft in haar eerste reactie op dit advies van 2004 aangegeven de mening van de raad
te delen dat inzicht in de opbrengsten van het basisonderwijs wenselijk is, maar dit niet
te willen regelen via de invoering van leerstandaarden; dit omdat het een bewerkelijk
systeem zou zijn dat de autonomie van basisscholen te zeer zou beperken. 246 De minister
geeft in de brief aan dat veel basisscholen al gebruikmaken van leerlijnen en tussendoelen
om de kerndoelen te concretiseren. De raad kan zich deze reactie voorstellen, maar
is wel van mening dat er verder nagedacht zal moeten worden over een minder ingrijpende
wijze waarop helder gemaakt kan worden tot welke niveaus het basisonderwijs
opleidt. Wellicht kan dit inderdaad via een systeem van leerlijnen en tussendoelen, maar
deze moeten dan zo worden toegepast dat ze daadwerkelijk inzichtelijk maken op welke
algemeen niveau elke individuele leerling de basisschool afsluit.
243 Onderwijsraad, 2004b.
244 Onderwijsraad, 2004b.
245 Inmiddels stelt de overheid vereenvoudigingen voor in de indicatiestelling voor leerlinggebonden financiering (Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004c).
246 Brief aan de Tweede Kamer inzake vereenvoudigen (her)indicatiestelling speciaal onderwijs, 5 maart 2004, kenmerk PO/LGF/
04/9978.
De stand van educatief Nederland
91

Uitdaging: extra aanbod voor (hoog)begaafde leerlingen
De laatste jaren groeit de aandacht voor (hoog)begaafde leerlingen. Naar schatting is de
helft van de basisscholen bekend met dit fenomeen, maar onduidelijk is hoeveel scholen
ook daadwerkelijk actie ondernemen. Om het onderwijs meer te laten aansluiten bij
(hoog)begaafde leerlingen, hanteren scholen die op dit terrein actief zijn uiteenlopende
methoden: de leerstof compacter aanbieden, extra leerstof, plusgroepen, en leerlingen
eerder laten instromen in het voortgezet onderwijs. Ook zijn er begeleidingsstrategieën
voor (hoog)begaafde jongeren, bijvoorbeeld tutorprogramma’s waarbij oudere leerlingen
jongere leerlingen ondersteunen en uitdagen. Meer op alle leerlingen gericht is bijvoorbeeld
het netwerk Jongeren en Techniek (JetNet), dat bedoeld is om de aandacht voor
wetenschap en techniek onder leerlingen te vergroten. Verder zijn er private scholen speciaal
voor begaafde leerlingen en zijn er ouders die hun begaafde kinderen thuis onderwijs
geven. Scholen werken bij het opzetten van hun aanbod meestal samen met schoolbegeleidingsdiensten,
speciale bureaus en andere deskundigen. 247 Ook de overheid ontplooit
diverse initiatieven op het terrein van (hoog)begaafdheid, zoals de instelling van
een Landelijke Informatiepunt Hoogbegaafdheid, de ontwikkeling van een profiel voor
een begaafdheidsschool en het uitzetten van onderzoek naar optimale onderwijsarrangementen.
Over de kwaliteit en effecten van al deze verschillende manieren om met (hoog)begaafdheid
om te gaan, zijn nauwelijks gegevens bekend. Duidelijk is wel dat er nog veel winst
te boeken is. Allereerst is diagnostische expertise in het algemeen nog onvoldoende aanwezig
bij basisscholen. Dit komt niet alleen doordat begaafdheid moeilijk te meten is;
het heeft ook te maken met een afwachtende (soms negatieve) houding van school en
leraren en een moeizame communicatie tussen school en ouders. 248 Andere belemmeringen
liggen in het niet kunnen kiezen uit het aanbod aan methoden en de versnippering
van de ondersteuningsstructuur. Een extra moeilijkheid is het ontbreken van cijfers over
het aantal (hoog)begaafde leerlingen dat in de problemen komt. Ook ontbreekt onderzoek
naar schoolloopbanen van (hoog)begaafden.
De raad heeft er eerder voor gepleit om op iedere basisschool één persoon (bijvoorbeeld
de interne begeleider) te scholen op dit thema. Ook zou het thema onderdeel moeten
zijn van het curriculum van de lerarenopleidingen en in nascholingstrajecten. Ten slotte
zou een heldere schoolvisie op de aanpak van (hoog)begaafdheid ondersteunend zijn bij
een goede communicatie tussen ouders en school. 249
Uitdaging: ruimte voor andere talenten
In het advies Hoe kan onderwijs meer betekenen voor jongeren? is ook gekeken naar
voorzieningen voor kinderen met andere dan cognitieve talenten in en rond de basisschool.
Op het gebied van kunst en cultuur voert de overheid voor primair en voortgezet
onderwijs een veelomvattend beleid (Cultuur en School, Cultuurbereik). Deze programma’s
zijn voor alle leerlingen bestemd, maar kunnen ook fungeren als vindplaats
voor getalenteerde jongeren. Op het gebied van sport voorziet het basisonderwijs in
sport- en bewegingsonderwijs; de begeleiding van getalenteerde leerlingen behoort niet
tot haar kerntaken. De voorbereiding op ondernemerschap en het ontwikkelen van een
ondernemende houding (via vaardigheden als innovatief en creatief denken, initiatief
nemen, zelfstandigheid) is een relatief nieuw thema voor het onderwijs. De Commissie
247 Van Eijl e.a., 2005; Onderwijsraad, 2004b.
248 Onderwijsraad, 2004b.
249 Onderwijsraad, 2004b.
92 Onderwijsraad, januari 2005

Ondernemerschap en Onderwijs (ingesteld door de ministeries van Economische Zaken
en OCW) wil voorbeeldprojecten stimuleren en werken aan draagvlak voor ondernemerschap
in het onderwijsveld. Tussen 2000 en 2002 heeft de commissie 130 projecten verspreid
over alle sectoren van het onderwijs gesubsidieerd. Zo zijn er bijvoorbeeld scholen
voor basisonderwijs die een eigen winkel opzetten en zelfgemaakt producten verkopen.
3.4.2 Voortgezet onderwijs
Het Nederlandse voortgezet onderwijs is sterk gedifferentieerd. In de afgelopen decennia
zijn verschillende schooltypen opgegaan in brede scholengemeenschappen, maar de
oorspronkelijke typen zijn grotendeels behouden gebleven. Op dit moment profileren
sommige voormalige mavo’s (nu de theoretische leerweg van het vmbo) en gymnasia
zich zelfs weer nadrukkelijker als aparte schooltypen.
Binnen het voortgezet onderwijs neemt de aandacht voor maatwerk de laatste jaren
sterk toe, vooral vanwege de grote en groeiende verscheidenheid van leerlingen. De
worsteling met de balans tussen standaardpakket en maatwerk blijkt onder meer uit discussies
over de basisvorming (die oorspronkelijk bedoeld was als uitbreiding van het
gemeenschappelijke basispakket) en recent over de startkwalificatie en het voortijdig
schoolverlaten (zie paragraaf 3.5). Een andere uiting van de toenemende aandacht voor
maatwerk is de opkomst van nieuwe onderwijsconcepten (soms in private scholen), die
vooral gehoor vinden bij ouders die op zoek zijn naar wegen om hun kinderen op een
andere manier ontwikkelingsruimte te geven.
Toegankelijkheid: zorgstructuur voortgezet onderwijs
De zorgstructuur binnen het voortgezet onderwijs is erop gericht zo veel mogelijk leerlingen
in het regulier onderwijs te houden, en bevordert zo gelijke onderwijskansen
en toegankelijkheid. Voor leerlingen die niet in aanmerking komen voor het voortgezet
speciaal onderwijs maar wel extra ondersteuning nodig hebben, zijn er het leerwegondersteunend
onderwijs en het praktijkonderwijs. De indicatiestelling hiervoor ligt in
handen van een verwijzingscommissie en gebeurt op aanvraag van de school, die zich
mede baseert op een rapport van de basisschool. Het leerwegondersteunend onderwijs
is bedoeld voor leerlingen die in staat zijn om, met extra hulp, een diploma (vbo, mavo,
havo of vwo) te halen. Het praktijkonderwijs leidt direct op tot werk. In de praktijk echter
zitten leerlingen in het leerwegondersteunend onderwijs toch vaak (in tegenspraak
met het doel van dit beleid) in aparte klassen in het vmbo. Hier botst duidelijk de intentie
van het beleid met de weerbarstige werkelijkheid die grenzen stelt aan de integratie.
Net als in het basisonderwijs is ook in het voortgezet onderwijs het zorgsysteem afdoende
voor de meerderheid van de leerlingen. Er is echter een kleine, groeiende groep leerlingen
die meer zorg en begeleiding nodig heeft. Deze leerlingen kunnen soms zelfs
beeldbepalend zijn voor de onderwijssector (vmbo). Andere belemmeringen zijn (net als
in het primair onderwijs) wachtlijsten voor het speciaal onderwijs en bureaucratische
indicatieprocedures. 250
Naast de algemene zorgstructuur zijn er speciale voorzieningen gecreëerd voor jongeren
die uit het onderwijs (dreigen te) vallen. In de praktijk bleek dat deze nodig waren,
250 Onderwijsraad, 2004b.
De stand van educatief Nederland
93

omdat niet alle leerlingen in staat bleken het officiële minimumniveau (vbo-diploma) te
halen. In eerdere decennia waren er al dergelijke voorzieningen zoals projecten voor
randgroepjongeren, het vormingswerk en oriëntatie- en schakelklassen, maar die zijn
in de jaren negentig opgeheven of anderszins uit de onderwijsbegroting geschrapt. De
voorzieningen die inmiddels nieuw gecreëerd worden zijn ten eerste nieuwe opleidingsvormen
en eindniveaus als onderdeel van het reguliere onderwijs, vaak onder het officiele
minimumniveau (bijvoorbeeld leer-werktrajecten). Ten tweede is er de opvang buiten
het schoolsysteem, met als doel terugleiding naar het reguliere onderwijs of, indien dat
niet mogelijk is, toeleiding naar werk (bijvoorbeeld time-outprojecten). 251
Toegankelijkheid: minder differentiatie wenselijk?
Met de basisvorming (tegenwoordig aangeduid als de onderbouw van het voortgezet
onderwijs) werd uitstel van selectie en schoolkeuze beoogd. In de praktijk echter zijn
de brugklassen vaak voorgesorteerd en verschilt het aanbod in de basisvorming al naar
gelang het daaropvolgende schooltype. Verder slagen vmbo-scholen er vaak niet in om
de basisvorming in zijn geheel aan te bieden. De selecties die ze dan, noodgedwongen,
maken zijn vaak vrij willekeurig. De raad schrijft dit toe aan het feit dat het onderwijsbeleid
onvoldoende duidelijk maakt wat leerlingen per se moeten kennen en kunnen om
verderop in het onderwijs succesvol te zijn. 252 Kortom: de basisvorming is in de praktijk
duidelijk minder uniform dan oorspronkelijk beoogd.
In juni 2004 heeft de Taakgroep Vernieuwing Basisvorming (2004) de minister geadviseerd
over de toekomst van de onderbouw van het voorgezet onderwijs. De kern van het
advies is dat de leeftijdsgroep, leerlingen van 12 tot 14 jaar, specifieke kenmerken heeft
waarbij het onderwijsprogramma moet aansluiten. De onderbouw zou, volgens de taakgroep,
een flexibel traject moeten zijn tussen de bovenbouw van het primair onderwijs
en de vervolgtrajecten in de verschillende schooltypen van het voortgezet onderwijs.
Dit bekent dat de onderbouw in de toekomst meer maatwerk voor leerlingen op schoolniveau
zal gaan aanbieden. Verder is het de bedoeling dat scholen meer ruimte krijgen
om het onderwijs naar eigen inzicht in te richten. Zo kunnen scholen zelf kiezen of ze de
verplichte set van 58 kerndoelen per vak of per leergebied gaan aanbieden.
Het principe van gelijke onderwijskansen voor iedereen komt in de praktijk van de basisvorming
dus niet goed uit de verf. En het verdere voortgezet onderwijs is sterk gedifferentieerd.
Wat zou het opleveren als we er (toch) in zouden slagen om deze differentiatie
terug te dringen? Volgens sommige van de internationale referenten zou uitstel van
selectie met één of twee jaar de toegankelijkheid ten goede komen. Dit gaat echter ten
koste van de meer getalenteerde leerlingen. Met andere woorden, het doel van toegankelijkheid
voor iedereen is strijdig met de keuzevrijheid voor meer getalenteerden. De
meeste referenten erkennen dat hier geen eenvoudige oplossing voor is. In Zweden staat
sociale gelijkheid bijvoorbeeld voorop en is er daardoor minder keuzevrijheid en minder
aandacht voor excellerende leerlingen.
251 Onderwijsraad, 2004b.
252 Tegen deze achtergrond pleit de raad in zijn advies Zeker weten (Onderwijsraad, 1999) voor het selecteren van die kerndoelen
die voor de verdere schoolloopbaan cruciaal zijn, en het onderbrengen hiervan in zogeheten ‘leerstandaarden’ die omschrijven
welke cruciale doelen aan het eind van een onderwijsfase in elk geval beheerst moeten worden. Een ‘leerstandaard minimum’
geeft het niveau aan waarop doelen ten minste beheerst moeten worden om het vervolgonderwijs te doorlopen, al dan niet
met vertraging of extra hulp. Een ‘leerstandaard voldoende’ geeft het niveau aan waarmee leerlingen zonder meer in staat zijn
vervolgonderwijs te volgen. In een later advies is ook ingegaan op de mogelijkheid van een derde, hogere leerstandaard: ‘gevorderd’.
In de actuele situatie is de invoering hiervan van groot belang omdat het laat zien of een school erin slaagt leerlingen
met meer capaciteiten naar een zo hoog mogelijk eindniveau te brengen.
94 Onderwijsraad, januari 2005

Recent zijn enkele evaluatiestudies verricht naar hervormingen van het voortgezet
onderwijs in Engeland en Zweden waarbij de differentiatie werd beperkt. Omdat de uiteindelijke
effecten op opleidingsniveau en inkomen van de betroffen cohorten pas op
latere leeftijd blijken, moest deze evaluatie zich beperken tot hervormingen die dateren
van enkele decennia terug. Afschaffing van het selectieve ‘grammar school’ systeem in
Engeland in de jaren zeventig is volgens Galindo-Rueda en Vignoles (2004) vooral ten
koste gegaan van de meest getalenteerden. 253 Tijdens de hervorming bleken leerlingen
in gebieden waar het selectieve schoolsysteem nog bestond, een hoger opleidingsniveau
te bereiken dan leerlingen in regio’s waar het systeem was afgeschaft. Voor minder getalenteerde
leerlingen is er daarentegen wel een klein positief effect; dit effect is echter
statistisch niet significant. Meghir en Palme (2004) vinden vergelijkbare resultaten van
de afschaffing van het selectieve schoolsysteem in Zweden in de jaren vijftig, door het
vergelijken van cohorten die vlak voor en vlak na de hervorming naar school gingen. Een
verschil is wel dat in Zweden de effecten voor kinderen van lageropgeleiden significant
positief waren. Uiteindelijk was ook de balans van de hervorming positief, in de zin dat
die leidde tot een stijging van het gemiddelde opleidingsniveau en het gemiddelde inkomen.
Hoewel deze studies uitgevoerd zijn in de context van andere onderwijssystemen en een
andere tijd, suggereren ze wel een afruil: een selectiever onderwijssysteem biedt meer
ontplooiingskansen voor de meer getalenteerden, maar kan ten koste gaan van de minder
getalenteerde leerlingen.
Zoals in paragraaf 3.2 al is gesignaleerd, moet de mogelijkheid van sturing door de overheid
hierin niet overschat worden. Galindo-Rueda en Vignoles (2004) suggereren bijvoorbeeld
dat de huizenmarkt de rol van de selectie deels heeft overgenomen, doordat
ouders hun kinderen nu van een plek op een gerenommeerde school verzekeren door
een huis in de buurt te kopen. Dit kan verklaren waarom sinds de afschaffing van het
selectieve systeem in Engeland het belang van de achtergrond van leerlingen voor het
uiteindelijke onderwijssucces is toegenomen ten opzichte van het belang van talent.
Een zorgvuldig gekozen systeem van interne differentiatiearrangementen in het voortgezet
onderwijs kan leiden tot een goede balans tussen toegankelijkheid en het uitdagen
van talent. Dat wil zeggen: niet iedereen bij elkaar met dezelfde lesinhoud en instructie
vanaf het eerste jaar, maar ook geen sterke scheidingen tussen zeer vele niveaus vanaf
leerjaar één. Het eerste leerjaar kent in een dergelijke opzet tamelijk heterogene groepen
(bijvoorbeeld dakpanconstructies vwo/havo, havo/mavo, mavo/vbo); vervolgens is
er een iets strakker gehanteerde scheiding in het tweede jaar en ten slotte de keuze voor
één schooltype in het derde jaar (met interne differentiaties). Een goede organisatie van
op- en afstroommogelijkheden hoort bij een dergelijk systeem.
Uitdaging: speciale voorzieningen voor (hoog)begaafden in het voortgezet onderwijs
(Hoog)begaafde leerlingen zijn in het gedifferentieerde stelsel van het voortgezet onderwijs
naar verwachting vooral te vinden in het vwo en op het gymnasium. De laatste jaren
groeit de aandacht voor deze groep en wordt gezocht naar maatwerk. Volgens Van Eijl
e.a. (2005) heeft naar schatting 20-25% van de scholen voor voortgezet onderwijs beleid
op dit thema. Volgens het Informatiepunt Voortgezet Onderwijs zijn er op dit moment
zo’n veertig à vijftig scholen actief in het aanpassen van hun onderwijs aan de groep
(hoog)begaafde leerlingen.
253 Talent is daarbij gemeten aan de hand van de toetsscore aan het einde van de basisschool.
De stand van educatief Nederland
95

Begaafde leerlingen meer uitdaging bieden kan zowel binnen- als buitenschools en zowel
met speciale programma’s als via meer algemeen gerichte voorzieningen. Inzicht in kwaliteit
en effectiviteit van al dit soort voorzieningen ontbreekt, al melden leerlingen en
leraren wel positieve ervaringen.
• Speciaal op het uitdagen van hoogbegaafde leerlingen gerichte mogelijkheden
zijn onder meer tweetalig onderwijs 254 ; compacter, verbredend of verdiepend
aanbod in speciale klassen voor hoogbegaafden (plusklassen) of in een heterogene
klas; vervangende of extra activiteiten binnen school; en buitenschools
aanbod. Buitenschools aanbod kan bijvoorbeeld bestaan uit een leerstage bij
een bedrijf of college volgen op een universiteit. 255
• Net als bij het basisonderwijs bestaan in het voortgezet onderwijs ook meer
algemene interventies zoals het al genoemde JetNet en de samenwerking tussen
8 universiteiten en 175 scholen voor voortgezet onderwijs rond bèta- en techniekstudies.
Verder is er een aantal scholen met een bijzonder onderwijsconcept
dat volgens de initiatiefnemers ook goed kan uitpakken voor hoogbegaafde
leerlingen (Slash 21, UniC, De Nieuwste School).
Differentiatie en maatwerk, en dus ook speciale aandacht voor hoogbegaafden, staan of
vallen met de kwaliteit van de leraar. Deze moet in staat zijn jongeren op verschillend
niveau en met verschillende aanleg te begeleiden. Daarom is het volgens de raad van
groot belang te investeren in de professionaliteit van leraren via scholing en begeleiding.
Differentiatie in functies voor de klas kan verder bijdragen aan maatwerk, evenals de
inzet van ict. Ook is het noodzakelijk dat lerarenopleidingen hieraan aandacht besteden:
leraren moeten in staat zijn om een breed repertoire in te zetten en niet alleen de standaardmethode
volgen.
Veel scholen die extra aandacht aan getalenteerde leerlingen besteden, werken samen
met derden. Ze maken bijvoorbeeld gebruik van de bestaande ondersteuningsinfrastructuur
(schoolbegeleidingsdiensten) of van speciale bureaus en samenwerkingsafspraken
met andere deskundigen. 256 Een aantal scholen werkt samen in netwerken, zoals dat
van acht gymnasia, de drie regionale netwerken van het Landelijk Informatiepunt Hoogbegaafden
Voortgezet Onderwijs en het netwerk Perdix. 257 Het ontbreken van een goedgeordende
infrastructuur belemmert deze samenwerking echter. Veel instanties werken
alleen en wisselen nauwelijks informatie uit met anderen. Gevonden oplossingen zijn dan
ook vaak sterk gebonden aan school of plaats of zelfs aan een individuele leraar. 258 Ook
op scholen voor voortgezet onderwijs ontbreekt diagnose-expertise, is het moeilijk kiezen
uit het aanbod aan methoden, verloopt de communicatie tussen ouders en school
soms moeizaam, en is de ondersteuningsstructuur versnipperd.
Uitdaging: ruimte voor andere talenten
Het aanbod aan kunst en cultuur in het voortgezet onderwijs is veelal beperkt tot de
traditionele kunstvakken (tekenen, handvaardigheid, muziek). Er is geen cultuurbevorderend
klimaat; daarom is de ontwikkeling van cultuurscholen (zie paragraaf 4.3.1) een
kansrijke ontwikkeling. Extra aanbod voor leerlingen met bijzondere talenten bestaat in
254 Het Europees Platform coördineert en stimuleert de ontwikkeling van tweetalig onderwijs (Nederlands en Engels). Begin jaren
negentig waren er 5 tweetalige scholen voor vwo, inmiddels zijn het er 74.
255 Bijvoorbeeld het Leidse Pre-University College en het Junior College Utrecht.
256 Onderwijsraad, 2004b.
257 Van Eijl e.a., 2005.
258 Onderwijsraad, 2004b.
96 Onderwijsraad, januari 2005

het voortgezet onderwijs voornamelijk uit de vooropleidingen voor enkele traditionele
uitvoerende kunsten (dans, muziek), ontstaan uit samenwerking tussen onderwijsinstellingen
en instellingen voor kunst en cultuur. 259 Voor bijzondere talenten op andere gebieden
(bijvoorbeeld beeldende kunst) zijn dergelijke onderwijsarrangementen minder voorhanden.
In en om het voorgezet onderwijs bestaan diverse voorzieningen gericht op het herkennen
en ontwikkelen van sporttalent. De meest kansrijke ontwikkeling in de samenwerking
tussen onderwijs en derden op dit gebied betreft de zogenoemde LOOT-scholen
(Landelijk Overleg Onderwijs Topsport). Deze scholen werken onderling samen om hun
leerlingen topsportfaciliteiten te kunnen bieden, op basis van een LOOT-licentie, die het
ministerie van OCW verleent. Voor de ontwikkeling van ondernemendheid in het voortgezet
onderwijs zijn er bijvoorbeeld de 130 innovatieve projecten van de Commissie
Ondernemerschap (zie paragraaf 3.4.1).
3.4.3 Bve-sector
Met de totstandkoming van de ROC’s zijn volwasseneneducatie en mbo samengevoegd
binnen één instelling. In de praktijk zijn het echter nog steeds gescheiden werelden. In
deze paragraaf kijken we naar het mbo, en dan met name naar de opleidingen op niveau
1, naar de miniondernemingen en naar de mbo-plusopleidingen.
Toegankelijkheid: niveau-1-opleidingen in het mbo
Volgens de WEB zijn in het mbo de niveau-1-opleidingen drempelloos. In de praktijk is
niveau 1 van het mbo echter minder drempelloos dan de wet beoogt. Zo beschikken
sommige leerlingen niet over de benodigde competenties om te kunnen starten met een
mbo-opleiding op niveau 1. Van degenen die wel worden toegelaten, valt een vrij groot
deel voortijdig uit. Van degenen die op school blijven, slaagt niet iedereen erin om het
niveau van een startkwalificatie te halen. 260
Er zijn verschillende initiatieven om aan de problematiek bij niveau-1-opleidingen tegemoet
te komen, hieronder wordt een aantal genoemd.
• ROC’s proberen de competenties van de leerlingen voor wie niveau 1 feitelijk
te hoog gegrepen blijkt, via (deel)certificaten vast te leggen. Volgens de raad
is een dergelijke aanpak, al dan niet gecombineerd met fiscale faciliteiten om
het werkend leren van deze jongeren verder te stimuleren, te verkiezen boven
een mogelijk vijfde niveau in het mbo (zogenoemde 0-niveau). Een extra niveau
maakt het kwalificatiebouwwerk onnodig complex, aldus de raad in zijn advies
over de nota Koers BVE (2004g). De staatssecretaris heeft dit standpunt overgenomen,
zo blijkt uit de beleidsreactie op het advies. 261
• In Rotterdam, Winschoten en Amsterdam hebben experimenten plaatsgevonden
waarbij leerlingen op de eigen vmbo-school de kwalificatie voor een assistentenopleiding
op mbo-1-niveau konden verwerven. Op basis van de opgedane
ervaringen is een beleidsregel opgesteld die het voor elke vmbo-school
onder voorwaarden mogelijk maakt de assistentenopleiding aan te bieden. 262
Inmiddels hebben meer dan honderd scholen een aanvraag ingediend, waar-
259 Onderwijsraad, 2004b.
260 Onlangs werden dit probleem en andere problemen binnen de bve-sector ook duidelijk gemaakt door Free (2004).
261 Brief aan de Tweede Kamer over Koers BVE, inclusief reactie op advies Onderwijsraad, 23 september 2004, kenmerk BVE/BDI/
2004/44505.
262 Tijdelijke beleidsregel assistentenopleiding in het vmbo. Uitleg 17 december 2003.
De stand van educatief Nederland
97

van een groot deel aan de voorwaarden voldoet. De met deze beleidsregel, die
loopt tot 1 augustus 2007, gecreëerde mogelijkheid biedt leerlingen grotere
kansen op een goed (mbo-1-)diploma en een grotere kans op doorstroom naar
een mbo-2-opleiding.
• In het advies Tot hier en nu verder (2004h) pleit de raad voor flexibele en op
kwalificatie gerichte maatwerktrajecten voor jongeren die nog geen startkwalificatie
hebben bereikt. Een belangrijk element daarin is een systeem van vaardigheidsbepalingen
voor deze doelgroep. Hierbij kunnen zowel branche- en
bedrijfsgerelateerde certificaten als diploma’s van het reguliere onderwijs worden
verstrekt.
Uitdaging: Jong Ondernemen
Een kansrijke ontwikkeling om talentvolle studenten meer uitdaging te bieden zijn de
projecten Jong Ondernemen, eerder miniondernemingen genoemd. Deze projecten
bestaan sinds 1990 en bieden mbo- en hbo-studenten de mogelijkheid om gedurende
een schooljaar zelf een onderneming te starten en te runnen. De bedoeling is hen zo
voor te bereiden op het zelfstandig ondernemerschap en ervoor te zorgen dat jongeren
als ondernemende werknemers beter opgeleid en met de juiste werkmotivatie in het
bedrijfsleven aan de slag kunnen. In 1990 waren er zo’n 10 mini-ondernemingen, in het
schooljaar 2004/2005 gaat het om ongeveer 450 studentondernemingen, waarvan circa
250 in het hbo en 200 in het mbo. Het bestaan van deze projecten betekent echter niet
dat er nu structureel aandacht is voor ondernemerschap in het onderwijs. Vooralsnog
zijn de projecten vrijwillig, recent en niet-structureel. Er moet nog veel gebeuren voordat
aandacht voor dit talentgebied daadwerkelijk is ingebed in de curricula. Relevant daarvoor
zijn de eerdergenoemde 130 innovatieve projecten van de Commissie Ondernemerschap
en Onderwijs. Op dit moment wordt daarbij een vervolgstap gezet: het breed verspreiden
van projectresultaten en ervaringen binnen het onderwijs. Hiertoe voert de uitvoerende
instantie Senter een zogenoemd ‘verspreidings- en verankeringstraject’ uit voor
de bve-sector en het hbo. Deze heeft tot doel best practices te selecteren, deze geschikt
te maken voor een brede implementatie en ze te verspreiden.
Uitdaging: mbo-plusopleidingen
Voor leerlingen met een havo- of vwo-diploma die snel een beroepsopleiding willen
afronden, bieden 26 ROC’s en AOC’s zogeheten mbo-plusopleidingen aan. Deze middenkaderopleidingen
duren twee jaar, zijn (inhoudelijk) uitgebreider dan andere mbo-opleidingen
en worden afgerond met een mbo-diploma, met meestal daarbij aanvullende certificaten
of diploma’s. Er zijn 19 verschillende mbo-plusopleidingen in de vakgebieden
economie, handel, logistiek, ict, dienstverlening, sport, horeca, luchtvaart, toerisme en
in de groene sector. Sommige opleidingen worden alleen bij één instelling aangeboden
(bijvoorbeeld mbo-plus overheidsmanagement en mbo-plus ict-beheer), andere door
meer dan 10 instellingen (bijvoorbeeld mbo-plus accountancy en mbo-plus internationaal
directieassistent). Door de jaren heen is het mbo-plusproject zich minder exclusief
op de arbeidsmarkt gaan richten en is doorstroom naar het hbo meer in het vizier gekomen.
Afgestudeerden die door willen gaan in het hbo, kunnen daar voor bepaalde onderdelen
vrijstellingen krijgen en zo sneller hun hbo-diploma halen. 263
In 1998 is het mbo-plusproject ondergebracht bij de Bve-raad. In dat jaar waren er in
totaal 1.886 deelnemers bij samen 18 instellingen. De deelname was het hoogst in 2000,
263 Www.mbo-plus.nl, geraadpleegd op 22 oktober 2004; BVE-raad, 2003.
98 Onderwijsraad, januari 2005

met 2.118 deelnemers bij 25 instellingen. Daarna is de deelname afgenomen, tot 1.029
in 2002. Mogelijke redenen voor de daling zijn het studiehuis, de wet van de remmende
voorsprong, het klantvriendelijker gedrag van het hbo, en het aanbod van korte opleidingen
door de commercie. 264
Overigens passen deze mbo-plusopleidingen binnen het pleidooi van het kabinet in de
nota Koers BVE voor meer excelleren in de mbo-3- en mbo-4-opleidingen, om zo tot
meer goede vaklieden en meer doorstroom naar het hbo te komen. In zijn advies over
deze nota ondersteunt de raad dit streven en stelt hij voor dat de overheid hierover
afspraken maakt met de onderwijsinstellingen, KBB’s en bedrijven. Ook wijst de raad
erop dat investeringen in de vernieuwing van deze opleidingen nodig zijn. 265
3.4.4 Hoger onderwijs
Het hoger onderwijs heeft ten opzichte van de andere sectoren een aanzienlijk minder
gevarieerde studentenpopulatie, omdat een selectievere groep er toegang toe heeft
(havo-, vwo- en mbo-gediplomeerden). De verscheidenheid is wel toegenomen, met
name door de groeiende deelname. De laatste jaren is vooral de grotere instroom van
allochtone studenten opvallend. 266
Hoger onderwijs bestaat uit hbo en wetenschappelijk onderwijs; beide kennen een
grote verscheidenheid aan studierichtingen. Variatie in de aanpak (didactiek, werkvormen,
enzovoort) is er wel, maar dan niet zozeer binnen eenzelfde opleiding maar tussen
opleidingen: bijvoorbeeld probleemgestuurd onderwijs naast traditioneel vormgegeven
opleidingen. Kortom, het hogeronderwijsaanbod is vooral naar richting gedifferentieerd,
minder naar niveau, en al helemaal weinig naar aanpak. De noodzaak om ook in niveau
en aanpak te differentiëren neemt echter toe met de toenemende diversiteit van de studentenpopulatie
en met de groei van de instroom, een groei die onder meer wordt gestimuleerd
door de in EU-verband geformuleerde Nederlandse ambitie van 50% hogeropgeleiden.
267 Eerste ontwikkelingen naar meer differentiatie zijn al zichtbaar, met name
gericht op de top van de hogeronderwijspopulatie. Voorbeelden hiervan zijn de toenemende
belangstelling voor ingangsselectie en de oprichting van afzonderlijke selectieve
colleges, zoals bijvoorbeeld het Utrecht University College en de Roosevelt Academy te
Middelburg. Ook de raad heeft recent gepleit voor meer differentiatie van het onderwijsaanbod;
hij ziet daarbij het hogeronderwijssysteem als een stelsel dat bestaat uit twee
delen: een publiek en een privaat deel. 268
Bij de verdere ontwikkeling van het hoger onderwijs zullen vragen beantwoord moeten
worden over de balans tussen uniformiteit en maatwerk en tussen toegankelijkheid
en uitdagendheid voor de toenemend gedifferentieerde doelgroep. In dit advies gaat de
raad nader in op ‘het gat tussen mbo en hbo’, de ontwikkelingen rond selectieve toelating
en de honoursprogramma’s.
Toegankelijk onderwijs: het gat tussen mbo en hbo
In paragraaf 3.4.4 is al ingegaan op mbo-plusopleidingen als mogelijkheid om snel een
beroepsopleiding af te ronden. Het gaat hier om opleidingen die zich bevinden op het
264 BVE-raad, 2003.
265 Onderwijsraad, 2004g.
266 Herweijer, 2004.
267 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2003b.
268 Zie Onderwijsraad, 2004c, 2004d.
De stand van educatief Nederland
99

grensvlak tussen mbo en hbo: de opleiding duurt korter dan een reguliere niveau-4-
opleiding in het mbo, biedt meer, en maakt vrijstellingen mogelijk voor degenen die in
het hbo verder willen.
Ook het zogeheten kort-hbo biedt opleidingen tussen mbo en hbo. Het gaat hier om
opleidingen (vooral in de economische richting) van 60 tot 180 studiepunten, hetgeen te
kort is om formeel als hoger onderwijs aangemerkt te kunnen worden (daarvoor staan
240 studiepunten). 269 Binnen het huidige beleid zullen deze korte hbo-opleidingen gaan
verdwijnen uit het aangewezen hoger onderwijs. Tot uiterlijk 31 december 2007 kunnen
de instellingen getuigschriften uitreiken voor opleidingen van minder dan 240 studiepunten.
Deze opleidingen lijken echter wel in een maatschappelijke vraag te voorzien, zo
blijkt onder meer uit een onderzoek in opdracht van MKB-Nederland (midden- en kleinbedrijf).
Volgens een internationaal vergelijkend onderzoek door EURASHE (Europese
associatie van hogescholen) volgen in Europa zo’n twee miljoen mensen een opleiding in
het kort-hbo en is er in alle landen accreditatie en herkenbare diploma’s. 270 Naar aanleiding
hiervan heeft de Tweede Kamer in het kader van de bespreking van het ontwerp-
HOOP 2004 op 27 april 2004 een motie aangenomen, waarin de regering wordt verzocht
tweejarige studietrajecten in het hbo mogelijk te maken. 271 Op de motie is in het definitieve
HOOP als volgt gereageerd: “In aansluiting op de doorlopende leerwegen is er binnen
onderwijs en werkveld een behoefte gesignaleerd voor het aanbieden van korte programma’s
binnen de hbo-bachelor. In dit kader komt de staatssecretaris spoedig met een
voorstel over de mogelijkheid van korte programma’s in het hoger onderwijs in relatie
tot het nog uit te werken bekostigingsmodel, de Europese dimensie en de erkenning van
een dergelijk tussenniveau door het werkveld.” 272
Toegankelijk onderwijs: numerus fixus, decentrale toelating en selectie
Het hoger onderwijs is toegankelijk voor iedereen met een passende vooropleiding. Deze
invulling van toegankelijkheid past binnen de egalitair ingestelde Nederlandse maatschappij.
Desalniettemin heeft een aantal opleidingen een beperktere toegang, omdat
er meer belangstelling voor is dan de arbeidsmarkt (naar verwachting) vraagt. Voor
deze zogeheten numerus-fixus-opleidingen is er van oudsher het principe van gewogen
loting, waarbij hogere eindexamencijfers meer kans op inloting betekenen. In 1998
heeft de commissie-De Klerk de mogelijkheid verkend van een aanvulling op het systeem
van gewogen loting door decentrale toelating. De gedachte daarbij is dat instellingen
bij de toelating tot numerus-fixus-opleidingen naast schoolprestaties ook andere (voor
de opleiding en het beroep relevante) kwalificaties van aankomende studenten kunnen
betrekken. Instellingen zijn dit niet verplicht, bovendien kunnen ze (binnen centraal
vastgelegde kaders) eigen accenten leggen in de inhoudelijk uitwerking van de decentrale
toelating. Naar aanleiding van deze voorstellen van de commissie-De Klerk en het
positieve advies van de Onderwijsraad daarover, 273 hebben instellingen drie jaar geëxperimenteerd
met decentrale toelating, vooral bij opleidingen geneeskunde. Begin 2003
bracht de begeleidende commissie-Sorgdrager als voorzet voor een wetswijziging het
rapport De juiste student op de juist plaats uit. De commissie is enthousiast over de
experimenten, maar signaleert wel dat niet alle opleidingen de mogelijkheden (op de
beoogde wijze) benutten. Volgens de commissie is uitbreiding naar opleidingen zon-
269 Jongbloed, Salerno & Huisman, 2004; Smets & Baarda, 2004; zie ook Onderwijsraad, 2004b.
270 Van Bodengraven, 2004.
271 Motie-Lambrechts e.a. (TK, 2003-2004, 29410, nr. 12).
272 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004a.
273 Onderwijsraad, 1998.
100 Onderwijsraad, januari 2005

der numerus fixus te overwegen. In de kabinetsreactie op het laatstgenoemde rapport
concludeert staatssecretaris Nijs dat ruimte voor instellingen bij de toelating niet alleen
functioneel is bij topopleidingen. Selectie en decentrale toelating kunnen in het algemeen
bijdragen aan verhoging van kwaliteit en rendement van opleidingen en het toelaten
van nieuwe doelgroepen studenten op grond van evc (elders verworven competenties).
274 Tevens constateerde zij dat er nog onvoldoende duidelijkheid is over de effecten
van decentrale toelating op de toegankelijkheid van het Nederlandse hoger onderwijs.
Op basis hiervan besloot zij, met steun van de Tweede Kamer, experimenten met selectie
te faciliteren. Voor de collegejaren 2005-2006 en 2006-2007 is een wetsvoorstel ingediend
dat meer ruimte voor de instellingen moet bieden. Parallel aan de experimenten
wordt definitieve wetgeving voorbereid.
In het studiejaar 2004-2005 start een aantal experimenten met selectie en collegegelddifferentiatie.
Het motto is ruim baan voor talent en het doel is om de ontwikkeling van
studies met topkwaliteit te stimuleren en de huidige uitval van 30% omlaag te brengen.
In de experimenten kan bijvoorbeeld voor programma’s die een duidelijke meerwaarde
bieden (zoals honoursprogramma’s) een hoger collegegeld worden gevraagd; verder kunnen
voor studies waaraan de arbeidsmarkt grote behoefte heeft het collegegeld worden
verlaagd of studenten met een onvoldoende vooropleiding een vergoeding krijgen voor
bijspijkerprogramma’s. Ook zijn experimenten mogelijk met gestandaardiseerde toelatingstests
op motivatie, kennis, vaardigheden en inzicht, en is er ruimte voor de ontwikkeling
van brede, selectieve bacheloropleidingen naar het model van het Utrechtse
University College. Met name deze laatste mogelijkheid staat in de belangstelling bij de
universiteiten. In totaal zijn er 55 aanvragen voor experimenten ingestuurd. De experimenten
staan onder toezicht van de Commissie Toelatingsbeleid (commissie-Korthals);
deze moet letten op de toegankelijkheid en kwaliteit van de opleidingen en moet ook
voorstellen ontwikkelen voor een wetswijziging. Een punt dat volgens de raad speciale
aandacht vraagt is de beperkte voorspellende waarde van examencijfers en andere toelatingstests
voor het verdere studiesucces. 275
Uitdaging: honoursprogramma’s
Zoals Van Eijl e.a. (2005) beschrijven, zijn de afgelopen 10 jaar met name op universiteiten
speciale programma’s ontwikkeld om begaafde studenten uit te dagen en aan te
moedigen om hun talenten te ontwikkelen. Inmiddels zijn er zo’n 25 van die zogeheten
honoursprogramma’s aan 10 universiteiten, deels disciplinair van opzet, deels interdisciplinair.
De deelnamepercentages liggen tussen 1% en 10%. Studenten worden geselecteerd
op basis van onder meer cijfergemiddelde en motivatie. Kleinschalige onderwijsvormen
en actieve participatie van studenten zijn meestal kenmerkend voor het aanbod.
De deelnemers zijn doorgaans erg positief over het programma, maar nog niet bekend is
wat het civiel effect ervan is.
In Nederland zijn de eerste programma’s in de jaren negentig van de vorige eeuw tot
stand gekomen. Daarmee wordt aangehaakt bij een al veel langerlopende internationale
ontwikkeling. Het eerste honoursprogramma startte namelijk in 1922 in de Verenigde
Staten. Later volgden Canada en Australië. Van Eijl e.a. (2005) beschrijven dit buitenlandse
aanbod.
274 Notitie Ruim baan voor talent (TK, 2003-2004, 29 388, nr. 1).
275 Smits, 2003.
De stand van educatief Nederland
101

• In de Verenigde Staten zijn de honoursprogramma’s bedoeld voor getalenteerde
studenten in de bachelorfase. De instellingen nodigen actief potentiële kandidaten
uit om zich in te schrijven. Hoge cijfers en goede testresultaten zijn de
meest gehanteerde toelatingsvoorwaarden, daarnaast is onder meer een academische
houding van belang. Het aanbod van de honoursprogramma’s vervangt
(delen van) het reguliere programma of biedt daarop aanvullingen (zoals congresbezoek,
onderzoek). De inhoud en aanpak varieert per instelling: verbredend,
verdiepend, disciplinair, interdisciplinair. Veel programma’s hebben extra
aandacht voor persoonlijk en academisch leiderschap en voor internationale
uitwisselingen. Uit onderzoek blijkt dat het aanbod vruchten afwerpt: honoursstudenten
halen hogere studieresultaten dan een vergelijkbare controlegroep. 276
Bovendien heeft het innovatieve karakter van de programma’s via de docenten
een positieve uitwerking op het reguliere aanbod.
• In Canada worden al vijftig jaar honoursprogramma’s aangeboden. Meestal gaat
het om een vierde jaar na de bachelorfase. De toelating is selectief en streng.
Specialisatie, extra cursussen, kleinschaligheid, koppeling van academisch leiderschap,
kennis en onderzoek, en alternatieve beoordelingsvormen zijn trefwoorden
voor het aanbod.
• Ook in Australië bestaat het honoursprogramma uit een vierde jaar na de reguliere
bachelorfase. Het accent ligt op onderzoek.
3.4.5 Conclusie
Vooralsnog is ons onderwijssysteem meer gericht op toegankelijkheid (het meenemen
van zo veel mogelijk leerlingen naar een diploma) dan op het maximaal uitdagen van
cognitieve en andere talenten. Voor dat laatste komt de laatste jaren wel meer aandacht.
Zoals uit het voorgaande blijkt, is het wenselijk zowel de toegankelijkheid voor zwakkere
leerlingen te verbeteren als meer uitdaging te bieden voor getalenteerde leerlingen. Wat
betreft cognitieve talenten hoeven die verbeteringen niet zozeer te worden gezocht in
de inhoud of breedte van het aanbod, maar gaat het meer om niveaudifferentiatie. Deze
is met name in het basisonderwijs en het hoger onderwijs nog te gering. Voor leerlingen
met andere dan cognitieve talenten (kunst en cultuur, sport, ondernemerschap) ligt
uitbreiding van de inhoud van het aanbod via een koppeling tussen binnen- en buitenschoolse
activiteiten overigens wel voor de hand. Daarbij kan de overheid een stimulerende
rol vervullen.
De geringe niveaudifferentiatie in het basisonderwijs wordt momenteel wat gecompenseerd
door de toename van maatwerk en de extra aandacht en ondersteuning voor kinderen
met (leer)problemen en onderwijsachterstanden. Het onderwijs kan hier echter
nog meer in doen. De prioriteit zou moeten liggen bij investeringen in (bewezen effectieve
vormen van) voor- en vroegschoolse educatie, omdat dat zich niet alleen uitbetaalt
in het eindresultaat van het basisonderwijs, maar ook in de deelname aan vervolgopleidingen.
Verder zouden talentvolle leerlingen meer kunnen worden uitgedaagd met
extra onderwijs op maat op de basisschool of in samenwerking tussen scholen en buitenschoolse
organisaties. De raad heeft hierover eerder in 2004 al geadviseerd. 277 Ten
slotte zou helder moeten worden tot welke verschillende eindniveaus het basisonderwijs
opleidt.
276 Van Eijl e.a., 2004.
277 Onderwijsraad, 2004b.
102 Onderwijsraad, januari 2005

De niveaudifferentiatie in het voortgezet onderwijs en het mbo bedient zowel de onderals
de bovenkant redelijk, maar de problemen in het vmbo en bij niveau 1 van het mbo
suggereren dat de effectiviteit vergroot kan worden. In eerdere decennia zijn bestaande
voorzieningen voor dit type leerlingen (onder meer het vormingswerk) opgeheven, maar
de groep leerlingen in kwestie bleef natuurlijk bestaan. Onderwijsinstanties en andere
organisaties creëerden nieuwe voorzieningen, zodat er nu een keur aan opleidingsvormen
en eindniveaus onder het officiële minimumniveau bestaan (bijvoorbeeld leer-werktrajecten).
ROC’s proberen de competenties van de leerlingen voor wie niveau 1 feitelijk
te hoog gegrepen blijkt, via (deel)certificaten vast te leggen. De raad heeft in reactie op
het beleidsdocument Koers BVE aangegeven een dergelijke aanpak, al dan niet gecombineerd
met fiscale faciliteiten om het werkend leren van deze jongeren verder te stimuleren,
te verkiezen boven een mogelijk vijfde niveau in het mbo (het zogenoemde
0-niveau). De staatssecretaris heeft dit standpunt overgenomen, zo blijkt uit de beleidsreactie
op het advies. 278
In het hoger onderwijs is de niveaudifferentiatie laag. Meer differentiatie is wenselijk:
structurele voorzieningen voor studenten die meer willen dan mbo, maar geen volledige
hbo-opleiding (mbo-plus en kort-hbo), en voorzieningen voor getalenteerde studenten
zouden een verbetering betekenen. Tussenvoorzieningen als mbo-plus en kort-hbo kunnen
naar verwachting ook voortijdige uitval tegengaan, een probleem waarmee bijvoorbeeld
het zeer toegankelijke Zweedse hoger onderwijs kampt: daar haakt meer dan de
helft van de studenten voortijdig af. 279
Overigens zijn er vanuit het oogpunt van doelmatigheid grenzen aan de mogelijkheden
tot differentiatie. Maatwerk is kostbaar; een zekere uniformiteit komt de doelmatigheid
ten goede. Grotere instellingen zijn vaker in staat de hulpmiddelen aan te schaffen waarmee
maatwerk geleverd kan worden (bijvoorbeeld ict-voorzieningen en ruimtes voor
praktijksimulaties). Kleinere eenheden geven meer mogelijkheden voor sociale binding
en worden door ouders op prijs gesteld. Het is een kwestie van zoeken naar de optimale
balans.
3.5 Kwalificatie en socialisatie
Kwalificeren en socialiseren zijn twee hoofddoelen van het onderwijs. De kwalificerende
taak van het onderwijs is leerlingen voor te bereiden op de arbeidsmarkt. Met een
diploma kan een leerling vorm geven aan zijn of haar verdere onderwijs- en arbeidsloopbaan.
De socialiserende taak van het onderwijs is leerlingen voor te bereiden op het
participeren in en bijdragen aan de samenleving. Hoewel het onderwijs in het algemeen
aan beide hoofddoelen (of functies) invulling geeft, zijn er in het onderwijsbeleid en de
onderwijspraktijk perioden geweest waarin het ene hoofddoel boven het andere werd
gesteld. Zo was er “in de jaren zeventig relatief veel aandacht voor de individuele ontplooiing
van leerlingen en maatschappelijke emancipatie van specifieke groepen leerlingen,
terwijl de jaren tachtig en de eerste helft van de jaren negentig een periode vormden
van ‘back-to-basics’ met een overheersend accent op cognitieve onderwijsprestaties.
Sinds het eind van de jaren negentig is sociale competentie in relatief korte tijd een
‘issue’ in het onderwijsbeleid en de onderwijspraktijk geworden.” 280
278 Brief aan de Tweede Kamer over Koers BVE, inclusief reactie op advies Onderwijsraad, 23 september 2004, kenmerk BVE/BDI/
2004/44505.
279 Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004b.
280 Ten Dam e.a., 2003.
De stand van educatief Nederland
103

Ondanks de groeiende aandacht voor de socialiserende functie van het onderwijs, geven
Nederland en andere Westerse landen momenteel toch nog prioriteit aan de kwalificerende
functie via kennisoverdracht en diploma’s. De samenleving en de overheid lijken
onderwijsinstellingen nog steeds vooral te beoordelen en af te rekenen op het kwalificatiedoel.
281 Daarbij gaat met name aandacht uit naar het vaststellen van de minimale kwalificatie
die noodzakelijk wordt geacht in onze samenleving (startkwalificatie) en het streven
naar een zo hoog mogelijk percentage leerlingen dat deze startkwalificatie haalt.
Kwalificatie heeft het accent, maar feitelijk is socialisatie minstens zo belangrijk. Daarom
vat de raad beide doelen hier op als gelijkwaardig. Zowel de individuele persoon als de
samenleving als geheel hebben baat bij een onderwijssysteem dat kwalificeert én socialiseert.
Het een kan niet zonder het ander: gekwalificeerd zijn om een bepaald beroep
uit te kunnen oefenen veronderstelt sociale competenties. Wel kan iemand sociaal competent
zijn, maar vanwege beperkte capaciteiten niet in staat zijn om een kwalificatie te
halen (op het niveau van een startkwalificatie). Overigens zijn kwalificatie en socialisatie
niet helemaal te scheiden, zo draagt bijvoorbeeld kwalificatie indirect bij aan socialisatie.
Een hoog opleidingsniveau stelt mensen in staat een grote diversiteit aan sociale verbanden
te onderhouden, waaruit een heel netwerk van relaties voortkomt. 282
In deze paragraaf bespreekt de raad sectorgewijs een aantal aspecten van de socialiserende
en kwalificerende taak van het onderwijs. In paragraaf 3.5.1 over primair en voortgezet
onderwijs ligt het accent op actuele ontwikkelingen rond de socialiserende taak.
Paragraaf 3.5.2 over het mbo en het hoger onderwijs gaat met een bespreking van de
problematiek rond voortijdig schoolverlaten en de startkwalificatie vooral in op de kwalificerende
taak, hoewel ook kort de socialiserende taak aan bod komt. In paragraaf 3.5.3
volgt de conclusie.
3.5.1 Primair en voortgezet onderwijs
De kennis en vaardigheden die leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs opdoen
en de vorming die zij daar krijgen, zijn een belangrijke basis voor hun verdere levensloop.
Deze fase kwalificeert echter niet in die zin dat het leerlingen een diploma verstrekt
dat toegang geeft tot de arbeidsmarkt. Dat gebeurt wel in het vervolgonderwijs
(mbo, hbo en wetenschappelijk onderwijs). Daarbij heeft de groep leerlingen met een
vbo- of mavo-diploma een bijzondere positie. Deze groep behoort weliswaar tot de categorie
gediplomeerden, maar heeft niet het niveau van een startkwalificatie (eindniveau
van mbo-2-opleidingen) behaald. Hoewel een startkwalificatie niet alleen bepalend is
voor de toegang tot de arbeidsmarkt, nemen de kansen van jongeren op de arbeidsmarkt
toe naarmate hun opleidingsniveau hoger is, zoals blijkt uit paragraaf 2.4.2.
De socialisatiefunctie van het primair onderwijs komt onder meer tot uitdrukking in de
kerndoelen. Hierin zijn bijvoorbeeld leergebiedoverstijgende doelen voor werkhouding,
zelfbeeld en sociaal gedrag opgenomen, doelen die we nu onder de noemer sociale competentie
scharen. Ook de WVO (Wet op het voorgezet onderwijs) besteedt aandacht aan
het sociale onderwijsdoel. In de toelichting op de wet staat dat de school elke leerling
“een brede persoonlijke en maatschappelijke vorming moet bieden”. In de uitvoeringsplannen
van het onderwijsachterstandenbeleid op decentraal niveau is het begrip sociale
competentie als onderwijsdoelstelling ook nog aanwezig. 283 Het gegeven dat de sociali-
281 Bovendien zijn de resultaten hiervan vaak makkelijker meetbaar.
282 Van Wieringen & Berghouwer (2005).
283 Ten Dam e.a., 2003.
104 Onderwijsraad, januari 2005

serende functie van het onderwijs als onderwijsdoelstelling is opgenomen in de wet- en
regelgeving en in het onderwijsachterstandenbeleid, brengt echter ook een aantal opvallende
zaken naar voren. Zo ontbreekt ten eerste een goede en heldere definitie van het
begrip sociale competentie en ten tweede is niet duidelijk wat de gewenste opbrengsten
zijn van de socialisatiefunctie 284 en welke inspanningen de scholen daarvoor (zouden
moeten) leveren.
Ontwikkelingen
Hoewel in ons onderwijsstelsel de nadruk ligt op de kwalificerende functie van het
onderwijs, is er de afgelopen jaren bij politici, beleidsmakers en bij professionals die in
de praktijk werkzaam zijn meer aandacht gekomen voor de socialiserende functie: de
bijdragen van het onderwijs aan sociale competenties en sociale cohesie. Hoewel er niet
zo veel bekend is over de effecten van sociale competenties, zijn er aanwijzingen (onder
meer op basis van observaties in de onderwijspraktijk) dat het werken aan sociale competenties
de cognitieve leerprestaties van kinderen bevordert. Tot nu toe is echter een
duidelijke relatie tussen werken aan sociale competenties en de schoolloopbanen van
leerlingen nog niet aangetoond. Om meer grip te krijgen op wat sociale competenties
zijn en hoe je ze kunt meten, hebben Ten Dam e.a. (2003) gepoogd het begrip te definiëren.
Tevens hebben zij een overzicht gemaakt van de beschikbare meetinstrumenten.
Verder zijn er aanwijzingen dat de betrokkenheid van ouders bij het onderwijs een positief
effect heeft op zowel de schoolse prestaties als op het sociaal functioneren van leerlingen.
Het gaat dan over aspecten als het gedrag van leerlingen, hun motivatie, sociale
competenties, de relatie tussen leraar en leerling en de relaties tussen leerlingen onderling.
285 Het is echter niet helemaal uit te sluiten dat de betere resultaten van kinderen
met een grote betrokkenheid van ouders te maken hebben met andere (niet waargenomen)
kenmerken van die ouders.
Hieronder worden enkele actuele ontwikkelingen beschreven waarbij de socialisatiefunctie
van het onderwijs (weer) wordt vormgegeven. Het gaat achtereenvolgens om:
(1) de brede school, (2) burgerschap en (3) levensstijl en gezondheid. Nagegaan wordt
op welke manier onderwijsinstellingen en andere directbetrokkenen invulling geven aan
de socialisatiedoelstelling. Tevens wordt bekeken of er aanwijzingen zijn over mogelijke
effecten op de kwaliteit van het onderwijs en de sociale cohesie.
1) Brede school
De brede school is een netwerk van de school en andere instanties op het terrein van
onder meer sport, cultuur en maatschappelijk werk (inclusief de politie). De ontwikkeling
van de brede school is een reactie op het feit dat opvoedkundige taken steeds meer op
het bordje van de school worden gelegd, terwijl het onderwijs daarvoor niet voldoende
is toegerust. 286 De samenwerking van de school met andere instanties kan bijdragen aan
het bestrijden van achterstanden en het bieden van betere ontwikkelingskansen van jongeren.
Meer concreet richt de brede school zich op het bevorderen van een actieve deelname
van jongeren aan de samenleving, het bieden van een ‘dagindeling’ met houvast,
het wegnemen van mogelijke achterstanden en het vergroten van sociale competenties.
De populariteit van de brede school komt overigens niet alleen voort uit de gedachte dat
onderwijsachterstanden van kinderen uit kansarme gezinnen weggewerkt kunnen wor-
284 Ten Dam e.a., 2003.
285 Smit, Drieessen, Vrieze, Van Kuijk & Sleegers, 2005.
286 Zie biijvoorbeeld Herweijer & Vogels, 2004.
De stand van educatief Nederland
105

den door het aanbieden van naschoolse programma’s. Ook tweeverdienende ouders, die
relatief minder tijd in de opvoeding van hun kinderen (kunnen) steken, hebben behoefte
aan een brede school en met name aan overblijfvoorzieningen en naschoolse opvang. 287
In feite is de brede school in het sociaal-pedagogisch gat gesprongen tussen het gezin
en de instellingen in de buurt. Het doel is dat de sociaal-pedagogische en verzorgende
taken die de school noodgedwongen op zich heeft genomen, door instellingen in de
buurt worden opgepakt. De brede school compenseert wat de gezinnen laten liggen.
De school is daarbij afhankelijk van de samenwerking met instanties buiten de school,
maar die verloopt niet altijd vlekkeloos. Hoewel reeds diverse initiatieven bestaan om de
samenwerking te verbeteren, is het landelijke beleid nog versnipperd en is niet altijd duidelijk
waar welke verantwoordelijkheid ligt.
Dat er sprake is van een verschuiving van de opvoedtaken van het gezin naar de
school, blijkt uit de Zweedse situatie waar “basisscholen per definitie brede scholen
zijn en sinds 1985 verplicht zijn voor- en naschoolse opvang te regelen voor alle kinderen
tot tien jaar.”
In Zweden nemen basisscholen steeds meer de verantwoordelijkheid voor de opvoeding
van kinderen over van de ouders. Zo lijken “veel Zweedse basisscholen op een
gezinsvervangend tehuis. Het interieur heeft een hoog Ikea-gehalte met vrolijke gordijnen,
makkelijke zithoeken. De kinderen lopen op sloffen of sokken. Elke school heeft
een keuken en een kok. Er wordt tussen de middag gezamenlijk warm gegeten. En aan
het eind van de dag is er soep of een snack. Bijna alle scholen hebben een sociaal werker
in dienst en een eigen (deeltijd) psycholoog. De schoolzuster fungeert als praatpaal
voor kinderen met problemen en houdt de lichamelijke ontwikkeling van de kinderen
in de gaten. Aan alles is gedacht.”
Volgens sommige schooldirecteuren creëert het aanbod ook telkens nieuwe behoeften.
Zo zijn er in Zweden “ouders die nog maar zo weinig tijd met hun kinderen spenderen
dat ze zich geen raad weten als het hele gezin thuis is.” Ook zijn er pleidooien om
scholen te verplichten hun leerlingen van een fiets te voorzien.
Bron: Volkskrant, 9 oktober 2004.
Het concept van de brede school spreekt veel scholen aan. Er is tot nu toe echter weinig
evaluatieonderzoek gedaan. Uit een evaluatie van de vensterscholen in Groningen,
de pioniers onder de brede scholen, blijkt dat deze het qua organisatie, activiteiten en
samenwerking met instellingen goed doen. Positief is ook dat door de nieuwe opzet van
de buurtnetwerken voor nul- tot twaalfjarigen het ideaal van een sluitend zorgsysteem
dichterbij is gekomen. Verder biedt de vensterschool een infrastructuur voor allerlei projecten
voor verschillende leeftijdsgroepen. 288 Er is echter niet zonder meer sprake van
diepgaande samenwerking met andere instanties of van het verbinden van binnen- en
buitenschools leren. 289 Ook is de betrokkenheid van ouders bij de brede school nog een
lastige kwestie. De vraag of vensterscholen bijdragen aan het vergroten van ontwikke-
287 Het in Nederland nu nog dominante systeem waarbij kinderen tussen de middag geacht worden om naar huis te gaan, is in de
meeste andere Westerse landen een onbekend verschijnsel en vormt een belangrijke belemmering voor een grotere arbeidsparticipatie
van vrouwen. Zie bijvoorbeeld Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2002; Levene, 2004.
288 Van der Vegt & Studulski, 2004.
289 Smit e.a., 2005.
106 Onderwijsraad, januari 2005

lingskansen van leerlingen, beantwoorden Van der Vegt en Studulski (2004) vooralsnog
negatief. Zij komen in hun onderzoek tot de conclusie dat er over het geheel genomen
geen verschillen zijn tussen leerlingen van vensterscholen en die van andere scholen. Zij
voegen hier wel aan toe dat het nog te vroeg is voor een echt afgewogen oordeel over
de opbrengst van de activiteiten van de vensterschool. Het is volgens de onderzoekers
“al moeilijk om conclusies te trekken uit de effecten op schoolprestaties, laat staan dat
we iets concluderen over andere mogelijke effecten, zoals een toegenomen participatie
aan sportieve en culturele activiteiten. Daarvoor is een goede registratie nodig en een
longitudinale studie.” 290
2) Burgerschap
In 2003 heeft de Onderwijsraad advies uitgebracht over het versterken van burgerschapsvorming.
291 Onder burgerschapsvorming in het onderwijs wordt in algemene zin
verstaan: het stimuleren van de bereidheid en het vermogen om onderdeel uit te maken
van een gemeenschap en daaraan bij te dragen. Het gaat om de diverse taken van het
onderwijs op het gebied van de sociale, morele en maatschappelijke ontwikkeling van
leerlingen. Het advies laat zien dat betrokkenen uit (de omgeving van) scholen, vertegenwoordigers
van de lokale overheid, onderwijsbestuurders en wetenschappers het allen
als een opdracht zien om burgerschap in en rondom het onderwijs te bevorderen. Het
advies onderscheidt drie niveaus van burgerschapsvorming op school.
• Microniveau. Het gaat hierbij om de interne relaties binnen school, het deel uitmaken
van de microgemeenschap die de school is. Burgerschapsvorming komt
dan tot uitdrukking in het naleven en (waar mogelijk) aanvaarden van en vorm
geven aan basisnormen en doelen in de school.
• Mesoniveau. Het gaat hierbij om het deel uitmaken van de plaatselijke gemeenschap,
in de vorm van participatie in maatschappelijke activiteiten door leerlingen.
De leerling wordt dan gezien in zijn rol van toekomstige participant in de
maatschappij in relatie tot medeburgers.
• Macroniveau. Het gaat hierbij om de maatschappelijke en politieke praktijken
van de samenleving; in het bijzonder om kennis en begrip van de democratische
rechtsstaat en het stimuleren van de bereidheid daaraan in de toekomst
mee te doen (staatsburgerlijke vorming).
Met betrekking tot burgerschapsvorming op het microniveau van de schoolgemeenschap
– eisen aan fatsoenlijk intermenselijk verkeer in en rondom de school – hebben de onderwijsinstellingen
voldoende ruimte om regels en doelstellingen te formuleren en te handhaven.
Burgerschapsvorming gericht op het mesoniveau – maatschappelijke participatie
– biedt eveneens mogelijkheden, die echter nog niet ten volle benut worden. Dit geldt
ook voor burgerschap in de betekenis van politieke vorming. Een verdere uitwerking van
kerndoelen zal hierin richtinggevend kunnen zijn.
De raad stelt in het genoemde advies voor om op verschillende niveaus kaders en voorwaarden
te scheppen voor burgerschapsvorming. De centrale overheid kan een doelbepaling
over burgerschap in de diverse sectorwetten laten opnemen en burgerschapsvorming
verankeren in het schoolplan en/of het leerlingenstatuut en aanscherpen in de
kerndoelen. Gemeenten kunnen worden toegerust om initiatieven van onderwijsinstellingen
te coördineren en faciliteren, en burgerschapsvorming in en buiten school kan via
290 Van der Vegt & Studulski, 2004, p. 136.
291 Onderwijsraad, 2003c.
De stand van educatief Nederland
107

gemengde financiering (gemeente en scholen) worden bevorderd. Onderwijsinstellingen
kunnen ondersteund worden via aanvullende middelen en door informatieverschaffing en
het uitwisselen van good practices. De minister heeft positief gereageerd op het advies.
Dit blijkt onder meer uit een wetsvoorstel over burgerschap dat het ministerie aan de
Raad van State heeft voorgelegd. Hierin wordt voorgesteld om burgerschap als onderwijsopdracht
in de wet vast te stellen en te verankeren. 292
Over effecten van burgerschapsvorming is nog weinig bekend. Onderzoek van Dee
(2003) in de Verenigde Staten laat zien dat aanvullende scholing de kwaliteit van burgerschapsvorming
en maatschappelijke betrokkenheid ten goede komt. Een jaar langer
onderwijs volgen draagt bij aan de deelname aan het democratische proces en aan de
betrokkenheid van mensen bij de samenleving.
3) Levensstijl en gezondheid
Onder socialisatie valt ook het bijbrengen van het belang van gezonde voeding. Ook op
dit terrein speelt onderwijs (soms noodgedwongen) een steeds belangrijker rol. Enerzijds
worden scholen in primair en voortgezet onderwijs tegenwoordig geconfronteerd met
leerlingen die zonder ontbijt naar school komen. Anderzijds zijn deze scholen een uitgelezen
plek om kinderen het belang van een gezonde levensstijl bij te brengen. 293
In Nederland en andere Westerse landen is overgewicht een maatschappelijk probleem.
In de afgelopen tien jaar is het aantal Nederlanders met overgewicht gestegen van 35%
naar 45% en het aantal ernstige gevallen (obesitas) van 6% naar 9%. Volgens Europese
prognoses zou het percentage zwaarlijvigheid in 2030 zelfs oplopen tot 60%, waarvan
30% ernstig. Overgewicht is niet alleen een probleem van veel volwassenen; ook steeds
meer kinderen zijn te zwaar. Dit komt voor een deel door te veel en te vet eten, maar
het heeft ook te maken met het feit dat kinderen steeds minder lichamelijke beweging
hebben en minder sporten. Het aantal lesuren lichamelijke opvoeding in het primair en
voortgezet onderwijs is ten opzichte van 25 jaar geleden afgenomen. Bovendien laten
veel ouders hun kinderen voor de televisie of achter de pc zitten, bijvoorbeeld omdat de
omgeving te onveilig zou zijn om ze buiten te laten spelen.
Steeds meer worden scholen geconfronteerd met opvoedtaken, niet alleen op het gebied
van voeding. Scholen blijken in veel gevallen echter niet voldoende te zijn toegerust om
die taken op te nemen. Wanneer het onderwijs wel is ingericht voor extra of aanvullende
taken, kan dit positieve effecten hebben op de gezondheid van kinderen. Zo vinden
Bhattacharya e.a. (2004) in de Verenigde Staten positieve effecten van een schoolontbijtprogramma
op de gezondheid van kinderen. Leerlingen van deelnemende scholen en
hun gezinsgenoten blijken gezonder te eten (meer vitamines en minder vet) dan leerlingen
van andere scholen.
Er is ook aandacht vereist voor de beheersing van drugs- en alcoholgebruik. Een gezonde
levensstijl verdraagt zich moeilijk met de (overmatige) consumptie van dergelijke producten.
292 Brief over kabinetsreactie op het advies van de Onderwijsraad Europees Burgerschap aan de Tweede Kamer, 2 november 2004,
kenmerk BOA/ADV/2004/47015.
293 Vanzelfsprekend is het stimuleren van een gezonde levensstijl ook een punt van aandacht in de bve-sector en het hoger onderwijs,
maar tegelijk wordt van jongeren van zestien jaar en ouder verwacht dat zij zelf de verantwoordelijk nemen voor hun
levensstijl en gezondheid.
108 Onderwijsraad, januari 2005

Snack-tax
Drie Nederlandse wetenschappers hebben begin vorig jaar gepleit voor een ‘snacktax’.
294 De Franse overheid heeft in de strijd tegen overgewicht onlangs besloten tot
het verbieden van snoep- en frisdrankautomaten op school en extra heffingen op en
waarschuwingen voor breezers, snoep en frisdrank. 295 De Inspectie zou mogelijk een
rol kunnen spelen bij het bevorderen van een gezonde levensstijl op school. Ook de
scholen zelf kunnen de verkoop van gezond voedsel in kantines stimuleren en meer
sportieve activiteiten ontwikkelen.
3.5.2 Bve-sector en hoger onderwijs
Het mbo en hoger onderwijs schenken traditioneel meer aandacht aan de kwalificerende
dan aan de socialiserende functie van onderwijs. Het gaat hier immers voor de meeste
jongeren en studenten om de laatste fase in het onderwijssysteem voor het betreden
van de arbeidsmarkt. Toch is het in deze onderwijsfase van belang dat naast kennisoverdracht
en het leren van beroepsgerelateerde vaardigheden, wordt ingegaan op burgerschapsvorming
van de student. In de WEB en de WHW zijn in dat verband ook expliciet
maatschappelijke doelstellingen opgenomen. Artikel 1.3 lid 4 WHW stelt dat de universiteiten,
hogescholen en de Open Universiteit mede aandacht schenken aan “de bevordering
van maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef.” In de WEB wordt gesproken over
“de bevordering van de persoonlijke ontplooiing ten dienste van het maatschappelijk
functioneren van volwassenen door de ontwikkeling van kennis, inzicht, vaardigheden
en houdingen op een wijze die aansluit bij hun behoeften, mogelijkheden en ervaringen
alsmede bij maatschappelijke behoeften.” In dit verband kan ook het Profiel burgerschapscompetenties
voor het beroepsonderwijs worden genoemd zoals Colo dat in 2001
heeft ontwikkeld. Burgerschapscompetenties worden daarbij omschreven als het met
individueel verantwoordelijkheidsbesef kunnen functioneren in de publieke ruimte en het
in de maatschappij kunnen participeren als actief burger op politiek, sociaal, cultureel
en economisch terrein. 296 In de praktijk komt de socialisatiefunctie in de bve-sector en
het hoger onderwijs onder meer tot uitdrukking in gedragsregels, een cursus ‘schooletiquette’,
vakken als ethiek en samenleving, en extracurriculaire activiteiten als sport, cursussen
kunst en cultuur en een studium generale. In het mbo en hbo is de toenemende
vraag vanuit de beroepswereld naar sociale competenties een belangrijke impuls om hier
aandacht aan te besteden.
Startkwalificatie en voortijdig schoolverlaten
Hieronder gaan we verder vooral in op de problematiek rond voortijdig schoolverlaten
en de startkwalificatie. Voortijdig schoolverlaten onderbreekt niet alleen het kwalificatietraject,
maar kan ook afbreuk doen aan een succesvolle socialisatie. In ieder geval zijn er
aanwijzingen dat het behalen van een diploma ook diverse maatschappelijke opbrengsten
heeft. Zoals reeds vermeld in paragraaf 2.4.2 hebben Groot en Maassen van den
Brink (2003b) voor Nederland schattingen gemaakt van de maatschappelijke opbrengsten
van onderwijs, waaronder besparingen op de kosten van criminaliteitsbestrijding en
gezondheidszorg en de maatschappelijke baten van burgerschap. Onderwijs kan volgens
de onderzoekers een belangrijke rol spelen bij burgerschapsvorming en het bijbrengen
van een gezonde levensstijl. Vermindering van voortijdige schooluitval en verhoging van
294 Cornelisse-Vermaat, Maassen van den Brink & Groot, 2003.
295 Snoep en fris verbannen van Franse scholen, Volkskrant (31 juli 2004).
296 Onstenk, 2001; Onderwijsraad, 2002g.
De stand van educatief Nederland
109

het opleidingsniveau van de bevolking hebben een positief effect op de volksgezondheid.
Maar wat is voortijdig schoolverlaten, en hoeveel voortijdige schoolverlaters kent
Nederland? Is het voldoende als leerlingen de leerplicht voltooien, of moeten zij ook een
diploma halen en op welk niveau? De internationale referenten noemen het grote aantal
voortijdige schoolverlaters in het beroepsonderwijs een belangrijk probleem voor
Nederland. Hoofdstuk 2 van dit advies heeft al laten zien dat het aantal voortijdige
schoolverlaters in Nederland relatief hoog is.
Definitie van voortijdig schoolverlaten
Voortijdig schoolverlaten is van alle tijden. Het wordt sinds enkele decennia echter
beschouwd als een probleem dat aangepakt moet worden. Toch lukt het maar moeilijk
om een doorbraak te forceren in de bestrijding van schooluitval. Eimers en Roelofs
(2005) laten zien dat de definitie van voortijdig schoolverlaten aan verandering onderhevig
is. In 1993 is in het beleid een nieuw ijkpunt voor voortijdige uitval geïntroduceerd,
namelijk de startkwalificatie. Vanaf dat moment worden naast ongediplomeerde schoolverlaters,
ook individuen zonder startkwalificatie (tweejarig mbo met diploma of een
diploma havo/vwo) maar mét een vbo- of mavo-diploma tot de voortijdige schoolverlaters
gerekend. Hierdoor verliest het (diploma) lager beroepsonderwijs aan waarde voor
de arbeidsmarkt (civiel effect). Naast de leerplicht is er zodoende een impliciete en veel
verderreikende kwalificatieplicht ontstaan, die meer en meer geformaliseerd wordt. De
laatste jaren is in het maatschappelijk debat een nieuwe aspect toegevoegd aan de definitie
van voortijdig schoolverlaten. Belangrijker dan een diploma worden nu individuele
ontwikkeling én sociale inburgering, met als doel je duurzaam kunnen handhaven in de
maatschappij. Het doel sociale integratie staat naast de twee andere ijkpunten (diploma,
startkwalificatie). Hiermee wordt expliciet de koppeling gelegd tussen het kwalificatieen
het socialisatiedoel van het onderwijs.
Het is duidelijk dat de gekozen definitie bepalend is voor de omvang van het probleem.
Ook in internationale vergelijkingen leiden verschillen in definities tot verwarring. De
nu gehanteerde definitie geeft een indicatie van het probleem en is minder geschikt
om te omschrijven wat en hoe groot het daadwerkelijke probleem is. De startkwalificatie
legt de lat namelijk vrij hoog; meteen na de introductie van het begrip was al duidelijk
dat niet alle jongeren in staat zijn dit niveau te halen. Het duurde echter jaren voordat
er weer formele diploma’s kwamen onder dit (zogenoemde) beginniveau. Ook ontbreekt
het aan onderzoek naar de toegevoegde waarde (in termen van onderwijskansen)
van een startkwalificatie ten opzichte van een vbo- of mavo-diploma. In het advies Tot
hier en nu verder (2004h) neemt de raad afstand van de kunstmatige en administratieve
scheidslijn rond de officiële startkwalificatie op mbo-2-niveau. Volgens de opvatting van
de raad is het behalen van een startkwalificatie één van de diverse factoren die bepalend
zijn voor het verwerven van een baan. Aan de andere kant vindt de raad het niveau van
de huidige startkwalificatie aan de lage kant, omdat de samenleving steeds hogere eisen
stelt aan de kennis en vaardigheden (sociale competenties) van werknemers. Het begrip
startkwalificatie moet niet te rigide worden opgevat. Het kan als streefniveau richting
geven aan het handelen van onderwijsinstellingen en tegelijk kan het jongeren stimuleren
het prestatieniveau te verhogen.
110 Onderwijsraad, januari 2005

Omvang en oorzaken van voortijdig schoolverlaten
Inzichten over de omvang van voortijdig schoolverlaten berusten nog altijd op schattingen.
Eimers en Roelofs (2005) gaan uitgebreid in op de diverse cijfers, die elkaar soms
tegenspreken door verschillen in definities. Cijfers van de RMC’s (Regionale Meld- en
Coördinatiecentra die een centrale registratie voeren van voortijdig schoolverlaten) volgen
de definitie van de startkwalificatie het best, maar de betrouwbaarheid van deze cijfers
is beperkt omdat de registratie nog niet optimaal is. 297 Uit het pas verschenen OESOrapport
Education at a glance (2004) blijkt dat het percentage voortijdig schoolverlaters
in Nederland in vergelijking met de meeste buurlanden hoog is (zie ook hoofdstuk 2).
Er is veel bekend over de verschillende factoren op diverse niveaus (het individu, het
ouderlijk milieu, de school, het onderwijsstelsel en de samenleving) die samenhangen
met voortijdig schoolverlaten. Een samenhangend causaal model ontbreekt echter,
omdat de mogelijkheden om effecten van maatregelen te meten beperkt zijn. Dit alles
maakt de bestrijding van voortijdig schoolverlaten moeilijk, te meer omdat de probleemaanpak
gefragmenteerd is. Bovendien verklaren kenmerken als sociaal milieu en etniciteit
niet, waarom binnen een bepaalde groep de ene leerling wel uitvalt en de ander niet. Er
is daarom toenemende aandacht voor een individuele benadering met oog voor de persoonlijke
geschiedenis van de uitvaller (de loopbaan). Het is nu nog zo dat het probleem
en de oplossing veelal benoemd worden vanuit de onderwijsinstelling waar de jongere
uiteindelijk strandt; ook andere onderwijsinstellingen zijn echter tussenstations geweest
die een bijdrage hebben geleverd aan het (gebrek aan) resultaat. Startkwalificatiebeleid
heeft de ontwikkelingen naar een loopbaanbenadering versterkt door een einddoel buiten
het voortgezet onderwijs vast te stellen en initieel onderwijs te plaatsen in de context
van een leven lang leren (bijvoorbeeld doorlopende leerlijnen voor leerlingen die
niet slagen in het vmbo). Ook vanuit de internationale referenten komt de suggestie van
alternatieve onderwijs- en opleidingsroutes voor minder gemotiveerde jongeren, waarbij
samenwerking tussen onderwijs, non-profitorganisaties en het bedrijfsleven noodzakelijk
is.
Aanpak van voortijdig schoolverlaten
De complexiteit van het verschijnsel leidt tot een breed palet van aanpakken en maatregelen,
waarbij steeds andere accenten worden gelegd. Nadat de startkwalificatie als
beleidsijkpunt genomen werd, werden afzonderlijke scholen verantwoordelijk voor het
voorkomen van uitval via preventie. Hiermee werd gebroken met een reeks curatieve,
centraal aangestuurde voorzieningen (randgroepjongerenprojecten, vormingswerk, enzovoort).
De overheid decentraliseerde haar beleid; de gemeente werd regievoerder en de
school het middelpunt. Voorzover participatie van andere partijen (jeugdzorg) gewenst
is, organiseren zij zich rondom de school. Nu is er een verdergaande verbreding aan de
gang, waarbij scholen uit verschillende sectoren met elkaar en met andere partijen zoals
onder meer RMC’s, sociale dienst en arbeidsmarktpartijen samenwerken. Gestreefd wordt
naar een sluitende aanpak. Een succesvolle samenwerking tussen verschillende partijen
vereist echter een duidelijke regievoerder, die nu vaak ontbreekt. In zijn advies Tot
hier en nu verder pleit de raad daarom voor een centrale coördinator, bijvoorbeeld de
gemeente. 298
297 Voor 2002 geven RMC-cijfers aan dat er 70.508 nieuw geregistreerde voortijdig schoolverlaters waren (5% van het aantal leerlingen
in het voortgezet onderwijs), waarvan 12.100 personen zonder diploma voortgezet onderwijs. Naar sekse zijn nauwelijks
verschillen te zien (5% meer jongens). Van de voortijdige schoolverlaters is 76% 17 jaar of ouder (einde leerplicht). De meeste
uitvallers zijn afkomstig van het mbo (33%, tegenover 26% uit vo/vso). Bijna 30% van de voortijdige schoolverlaters wordt herplaatst
of teruggeleid naar onderwijs, werk, opvang of anderszins.
298 Onderwijsraad, 2004h.
De stand van educatief Nederland
111

Empirisch onderzoek suggereert bovendien dat beroepsgerichte leer-werktrajecten effectiever
zijn dan extra algemene scholing. Zo vinden Oosterbeek en Webbink (2004) dat
deelnemers aan lager beroepsonderwijs weinig baat hebben bij extra algemeen onderwijs.
Deze bevindingen stemmen overeen met de resultaten van evaluaties van vergelijkbare
maatregelen in Duitsland en Scandinavische landen. Oosterbeek en Webbink hebben
recent de effecten van de verlenging van het vbo van drie naar vier jaar (en van de leerplicht)
in 1975 geëvalueerd door het latere inkomen van cohorten met drie- en vierjarige
opleidingen te vergelijken, waarbij geen significant verschil werd gevonden. Hoewel deze
evaluatie betrekking heeft op een maatregel die lang geleden heeft plaatsgevonden, zet
het wel vraagtekens bij het stellen van een ambitieuze norm voor algemene vaardigheden
zoals bij de startkwalificatie (en zeker bij een eventuele verhoging van deze norm).
Verder kan bij de aanpak van het voortijdig schoolverlaten wellicht gebruik worden
gemaakt van buitenlandse ervaringen. Zo blijken bijvoorbeeld in Israël extra ondersteuningslessen
weliswaar te helpen om het percentage geslaagden in het voortgezet onderwijs
te verhogen, maar daar staan relatief hoge kosten tegenover. 299 Op de deelnemende
scholen was het gemiddelde percentage geslaagden 3,3% hoger dan in de controlegroep
van scholen die later aan dit programma gingen deelnemen. Het programma was echter
minder kosteneffectief dan alternatieve instrumenten met financiële prikkels voor leraren
en leerlingen.
3.5.3 Conclusie
Het Nederlands onderwijssysteem is sterk gericht op kwalificatie, scholen worden vooral
beoordeeld op het aantal leerlingen dat zij aan een diploma helpen. Een risico van de
nadruk op kwalificatie is dat het ten koste kan gaan van de ruimte, tijd en mogelijkheden
die de school heeft om aan socialisatie te besteden. Dit is de tweede onderwijsdoelstelling,
waar vooral in het primair en voortgezet onderwijs aandacht aan wordt geschonken.
Parallel aan de opdracht om zo veel mogelijk jongeren een zo hoog mogelijk diploma
te laten halen, wordt van het onderwijs en de directbetrokkenen een steeds grotere bijdrage
verwacht in de socialisatie en de opvoeding van leerlingen. Voorzover kwalificatie
samengaat met socialisatie doet dat probleem zich uiteraard niet voor, maar als scholen
in toenemende mate worden afgerekend op meetbare indicatoren kan dat ten koste gaan
van minder goed meetbare onderdelen van het onderwijs (zie ook de verwijzing naar
‘teaching to the test’ in paragraaf 3.3). Scholen moeten de ruimte en de middelen krijgen
om hun taken naar behoren te verrichten, maar tegelijkertijd moet er worden gewaakt
voor overspannen verwachtingen van het onderwijs. Vooral in het beroepsonderwijs
(vbo, mbo en hbo) kan een paralleltraject ontstaan waarin kwalificatie en socialisatie
elkaar versterken, omdat de eisen vanuit arbeid en beroep ook vragen om sociale competenties,
inzet en betrokkenheid.
De aandacht voor sociale competenties is zoals sommigen zeggen ‘weer terug van weggeweest’.
Maar tegelijk zijn er rond dit vraagstuk nog veel onduidelijkheden. Wat wordt
onder sociale competenties verstaan? Wat zijn de consequenties hiervan voor de inrichting
van onderwijs en leren? Hoe kunnen ze worden gemeten? In welke mate dragen
sociale competenties bij aan betere leerprestaties van leerlingen? En staat het onderwijs
alleen in het bijbrengen van sociale competenties aan leerlingen? Of hebben en houden
299 Lavy & Schlosser, 2004.
112 Onderwijsraad, januari 2005

ouders en instellingen die zich met jongeren bezighouden hierin ook een verantwoordelijkheid?
Veel vragen waar we nog geen antwoord op hebben gevonden; dat is voor
de raad voldoende reden om uit te zoeken op welke manier de twee functies van het
onderwijs, socialisatie en kwalificatie, elkaar kunnen versterken.
In hoofdstuk 2 bleek al dat het aantal voortijdige schoolverlaters in Nederland in vergelijking
met andere landen relatief hoog is. De aanpak van dit probleem heeft mede
daarom grote prioriteit. Er is echter nog vaak veel onduidelijkheid over de herkomst en
bestemming van de voortijdige schoolverlaters, zodat het niet altijd duidelijk is hoeveel
probleemgevallen er zijn. Een goede registratie verschaft meer inzicht in de knelpunten
en is een voorwaarde voor aanpak van het probleem. Voortijdig schoolverlaten bedreigt
de kwalificerende functie van het onderwijs en (indirect) ook de socialiserende. Zonder
diploma maken mensen minder kans op werk. Vanuit het oogpunt van ‘employability’ is
het wenselijk dat zo veel mogelijk mensen een brede basiskwalificatie hebben die in verschillende
sectoren mogelijkheden op werk biedt. Anderzijds is algemene scholing niet
zaligmakend en zijn met name degenen die moeite hebben om een startkwalificatie te
behalen, vaak meer gebaat bij beroepsgerichte leer-werktrajecten.
De raad concludeert verder dat er in het hoger onderwijs een sterke nadruk ligt op de
kwalificatiefunctie. Enerzijds is dit begrijpelijk, omdat studenten in het hoger onderwijs
worden voorbereid op de arbeidsmarkt. Maar vanuit het oogpunt van het bevorderen
van de sociale cohesie acht de raad het van belang, dat instellingen voor het hoger
onderwijs meer aandacht besteden aan de socialisatiefunctie. Hogescholen en universiteiten
dienen zich nadrukkelijker te bewegen op het vlak van maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef,
burgerschap en culturele identiteit.
De conclusie is dat, hoewel in Nederland een sterke nadruk ligt op de kwalificerende
functie van het onderwijs, er verschillende maatschappelijke ontwikkelingen zijn die
meer aandacht vragen voor de socialiserende rol van het onderwijs. Dit neemt niet weg
dat er bij de overheid en in de samenleving een steeds grotere behoefte ontstaat aan
het meten van prestaties waarover verantwoording moet worden afgelegd. Dit laatste
kan het risico met zich meebrengen dat er meer nadruk komt te liggen op de kwalificatiefunctie,
wat ten koste kan gaan van de socialisatiefunctie. Tegen deze achtergrond
pleit de raad ervoor dat de overheid scholen en ouders stimuleert om duidelijke afspraken
maken over wat wel en niet tot de taken van de school en de taken van de ouders
behoort. Ook zou de ontwikkeling van meetinstrumenten moeten worden gestimuleerd
waarmee onderwijsinstellingen zelf kunnen nagaan welke bijdragen ze leveren aan de
verwerving van sociale competenties door leerlingen.
De stand van educatief Nederland
113

4 Reflectie en advies
Na de historisch en internationaal vergelijkende analyse uit hoofdstuk 2 en de bespreking
van beleidsstrategieën in hoofdstuk 3, geeft dit hoofdstuk een reflectie op de resultaten
en formuleert het vier adviezen aan de minister van onderwijs.
Zoals in paragraaf 1.3 is beschreven, stellen de maatschappelijke ontwikkelingen eisen
aan het onderwijs als sociaal-culturele en sociaal-economische motor van de samenleving.
Op sociaal-cultureel vlak gaat het om de voorbereiding tot participatie binnen een
multi-etnische samenleving, bijdragen aan een zodanig burgerschap dat zowel individu
als gemeenschap tot hun recht komen en het overdragen van inhoudelijke kennis van
onze cultuur en geschiedenis. Op sociaal-economisch terrein heeft het onderwijs een
taak in het bijbrengen van de benodigde competenties voor onze moderne kennissamenleving
en adequate en flexibele kwalificering met het oog op de arbeidsmarkt.
Ondanks de voorgaande uitgebreide analyses beseft de raad dat dit advies toch de nodige
beperkingen kent: niet alle gewenste analyses zijn mogelijk, niet alle benodigde gegevens
zijn beschikbaar en niet alle gezichtspunten kunnen worden behandeld. Binnen
deze beperkingen formuleert de raad enkele aanbevelingen aan de minister. In hoeverre
zijn ons onderwijs en onderwijsbeleid zoals beschreven in de hoofdstukken 2 en 3 in
staat om aan de maatschappelijke verwachtingen tegemoet te komen? Waar is ons stelsel
in dit verband sterk in? Wat zijn zwakke punten die verbeterd zouden moeten worden?
Daarover gaat paragraaf 4.1. Daarop voortbordurend werkt de raad in paragraaf 4.2 vier
adviespunten uit.
4.1 Sterke en zwakke punten van het Nederlandse onderwijs
De voorgaande hoofdstukken laten zien dat er diverse gegevens zijn over het Nederlandse
onderwijs. In veel gevallen is echter niet systematisch en empirisch gefundeerd
aan te geven of en waarom ons stelsel op bepaalde punten sterk en op andere punten
zwak is. Niet altijd zijn hetzelfde soort gegevens beschikbaar voor alle sectoren en ook
zijn internationale vergelijkingen niet altijd mogelijk. Het volgende overzicht van sterke
en zwakke punten moet dan ook tegen deze achtergrond worden gezien (paragrafen
4.1.1 en 4.1.2). Vervolgens geeft de raad aan, hoe deze punten zich verhouden tot de
genoemde maatschappelijke verwachtingen van het onderwijs (paragraaf 4.1.3). De sterke
punten van het onderwijsstelsel zijn kansen voor onze kennissamenleving die goed
benut en verder versterkt zouden moeten worden. De zwakke punten zijn bedreigingen
voor diezelfde samenleving en moeten worden aangepakt.
4.1.1 Sterke punten
Sterke punten van het Nederlandse onderwijs zoals die uit de voorgaande hoofdstukken
naar voren komen zijn de goede toetsprestaties, de ruime keuzevrijheid voor onderwijs-
114 Onderwijsraad, januari 2005

deelnemers en de grote autonomie van onderwijsinstellingen in combinatie met centrale
waarborgmechanismen voor de kwaliteit.
Goede prestaties
Voorzover de prestaties van het Nederlands onderwijs kunnen worden afgelezen aan de
scores op internationale toetsen (IALS, TIMSS, PISA), doet Nederland het goed. Nederlandse
scholieren scoren goed op zowel leesvaardigheid als wis- en natuurkunde, en de
functionele geletterdheid (in brede zin) van de Nederlandse bevolking is relatief hoog in
vergelijking met andere landen. In de prestatiemetingen ligt het accent op kwalificerende
competenties; ze geven minder zicht op prestaties op socialiserende aspecten (zie verder
paragraaf 4.1.2).
Ruime keuzevrijheid
Het Nederlandse onderwijs kent een grote mate van keuzevrijheid. Met name de vrijheid
van schoolkeuze in het primair en voortgezet onderwijs is internationaal gezien bijzonder.
In veel landen hebben leerlingen namelijk alleen de keuze tussen de dichtstbijzijnde
publiek bekostigde openbare school en een particuliere school zonder publieke bekostiging.
De Nederlandse keuzevrijheid is een sterk punt, dat ook zeker behouden moet
blijven gezien de diversiteit in onze samenleving en het belang van persoonlijke keuzemogelijkheden.
Grote autonomie in combinatie met waarborgmechanismen
De Nederlandse onderwijsinstellingen hebben relatief veel autonomie. Deze autonomie
past binnen de veranderende relatie tussen overheid en burgers en stelt onderwijsinstellingen
in staat om flexibel in te spelen op de lokale omstandigheden en zelf prioriteiten
te stellen bij de besteding van middelen. Nederland loopt op dit punt ‘voor de troepen
uit’ vergeleken met de referentielanden.
De overheid is in staat scholen een grote mate van zelfstandigheid te geven, omdat er
voldoende waarborgen zijn voor de kwaliteit van het onderwijs. In zijn advies Degelijk
onderwijsbestuur (2004j) bespreekt de raad diverse waarborgmechanismen en formuleert
hij sectorgewijs aanbevelingen voor (ten minste een functionele) scheiding van bestuur
en intern toezicht en voor een evenwichtige combinatie van horizontale en verticale verantwoording.
Wat betreft dat laatste, de verticale verantwoording, wijst de raad in het
verband van dit advies op het eerdergenoemde centraal eindexamen en het inspectietoezicht.
Dergelijke waarborgmechanismen verhinderen scholen om het niveau te verlagen
en diploma-eisen te versoepelen, en zo de kwaliteit van het onderwijs en de waarde van
diploma’s aan te tasten.
4.1.2 Zwakke punten
Zwakke punten van het Nederlandse onderwijsstelsel zijn: de nog onvoldoende aandacht
voor socialisatie, de geringe kennis over effecten van onderwijsbeleid, de onvoldoende
omvang en kwaliteit van de instroom in het leraarsberoep, het grote aandeel voortijdige
schoolverlaters, het gebrek aan differentiatie in het hoger onderwijs en het geringe aantal
bètastudenten.
Nog onvoldoende aandacht voor socialisatie
Zoals aangegeven leggen het onderwijs en internationale toetsen het accent op kwalificatie
en loopt de aandacht voor socialisatie daarbij achter. Die aandacht neemt de laat-
De stand van educatief Nederland
115

ste jaren echter wel toe en er zijn ook initiatieven om prestaties op dat vlak meetbaar te
maken. Het streven naar meer evenwicht tussen kwalificatie en socialisatie past bij een
aantal ontwikkelingen in de samenleving en daaruit voortkomende opdrachten voor het
onderwijs, zoals deze in paragraaf 1.3 zijn geschetst. Aandacht voor onze culturele identiteit
is daar een onderdeel van en is ook een aspect dat nadrukkelijk aandacht verdient.
Weinig kennis over effecten van onderwijs en onderwijsbeleid
De bestaande kennis over de resultaten van het onderwijsbeleid is zeer bescheiden. Dat
geldt voor de effectiviteit van grote vernieuwingsprogramma’s, het achterstandenbeleid,
specifieke aanjaagsubsidies en stimuleringsgelden. Ook weten we nog weinig over
de onderwijsloopbaan van individuen; we weten zelfs niet nauwkeurig hoeveel leerlingen
voortijdig uitvallen. Daarnaast is het vaak niet inzichtelijk hoeveel geld precies aan
bepaalde maatregelen of leerlingen wordt besteed. Met andere woorden: onduidelijk is
of het onderwijs en het onderwijsbeleid adequaat reageren op sociaal-culturele en sociaal-economische
ontwikkelingen. Er is onvoldoende inzicht of het bestaande beleid de
kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, keuzevrijheid en sociale cohesie optimaal
dient, of dat bepaalde budgetten beter op een andere manier kunnen worden besteed.
Onvoldoende blijvende animo voor het leraarsberoep
Behalve voor het kwantitatieve aanbod van leraren (lerarentekort) is ook aandacht nodig
voor de kwaliteit van leraren. Daarbij gaat het niet alleen om de vraag of leraren voldoende
gekwalificeerd zijn, maar met name of zij ook bekwaam zijn. Het is daarom goed
dat ontwikkelingen in gang zijn gezet om te komen tot kwalitatief hoogwaardige, flexibele
opleidingstrajecten voor aankomende docenten en zij-instromers. Echter, de kwaliteit
van deze opleidingen en de begeleiding van potentiële instromers in het beroep
laten vooralsnog veel te wensen over. Investeringen zullen moeten bijdragen aan een
vergroting van de aantrekkingskracht van het beroep van leraar én aan de toerusting
van leraren om bij te dragen aan de ontwikkeling van leerlingen tot burgers die kunnen
meewerken aan de instandhouding van onze samenleving.
Veel voortijdige schoolverlaters
Het aantal voortijdige schoolverlaters in Nederland is relatief hoog vergeleken met de
referentielanden, hoewel recente cijfers een daling van het Nederlandse percentage
laten zien. Voortijdig schoolverlaten is een slechte zaak; iemands kansen op de arbeidsmarkt
zijn immers in het algemeen beter bij een hoger opleidingsniveau. Lange tijd is
het niveau van de startkwalificatie als minimaal streefniveau gehanteerd. Er zijn echter
geen aanwijzingen dat de startkwalificatie ook echt een duidelijke grens aangeeft tussen
kansrijk en kansarm. Daarom is meer aandacht nodig voor scholingstrajecten onder en
boven het niveau van de startkwalificatie, en voor mogelijkheden van leren na de leerplichtige
leeftijd (een leven lang leren). In dit verband pleit de raad in zijn advies Tot hier
en nu verder (2004i) onder meer voor mogelijkheden om branchediploma’s en relevante
(werk)ervaringen te erkennen en te verbinden met het officiële stelsel van onderwijsdiploma’s.
Een dergelijke benadering past beter bij de ontwikkelingen binnen onze kennissamenleving
en op de arbeidsmarkt dan een eenzijdige gerichtheid op een startkwalificatie.
Onvoldoende differentiatie in het hoger onderwijs
Naarmate onze samenleving meer een kennissamenleving wordt, neemt het belang van
hogere opleidingsniveaus toe. Nederland kent weinig echte topscoorders in het hoger
116 Onderwijsraad, januari 2005

onderwijs, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de Angelsaksische landen. Differentiatie aan
de bovenkant kan dit verhelpen. Dan wordt ook de Lissabon-doelstelling om tot meer
hogeropgeleiden te komen wellicht beter haalbaar. Er worden al verschillende initiatieven
op dat gebied genomen, maar er is meer nodig.
Onvoldoende bèta’s in het hoger onderwijs
Een andere Lissabon-doelstelling waarop Nederland slecht scoort is het aantal afgestudeerden
in bèta en techniek, en met name het aandeel van vrouwen hierin. Het feit dat
technisch opgeleiden vaak breed inzetbaar zijn op de arbeidsmarkt, wordt als meerwaarde
van technische opleidingen gezien. Het relatief lage aantal bèta’s in Nederland is
des te opmerkelijker, omdat Nederlandse middelbare scholieren wel goed scoren in wisen
natuurkunde. Als verklaring wordt aangedragen dat technische studies relatief zwaar
zijn en toch slechts een gemiddelde beloning op de arbeidsmarkt opleveren. Ook speelt
waarschijnlijk beeldvorming over de sfeer op een technische opleiding een rol. Het algemene
beeld is immers dat een bètastudent weliswaar technisch begaafd is, maar verder
enkel en alleen in techniek geïnteresseerd is en slechte sociale vaardigheden heeft (in
spreektaal: een ‘nerd’ is).
4.1.3 Conclusie in relatie tot de maatschappelijke verwachtingen
De verschillende gegevens overziend en wetende dat meer gegevens wellicht het beeld
kunnen nuanceren, is de raad van mening dat het Nederlandse onderwijs internationaal
gezien redelijk goede prestaties levert. De goede gemiddelde toetsprestaties geven aan
dat het Nederlandse onderwijs er in het algemeen voldoende in slaagt om leerlingen
en studenten (meetbare) vaardigheden om maatschappelijk te functioneren bij te brengen.
Daar staat tegenover dat er nog te weinig aandacht is voor aspecten van socialisatie
zoals onze culturele identiteit. Ook laten de prestaties aan de onder- en bovenkant te
wensen over: te veel mensen verlaten het onderwijs zonder startkwalificatie en aan de
bovenkant worden talenten nog onvoldoende uitgedaagd. Verder ontbreekt het aan kennis
over de effectiviteit van onderwijsbeleid en is er een gering blijvend animo voor het
leraarsberoep.
Nederland heeft terecht de ambitie de prestaties van het onderwijsstelsel (verder) te verbeteren.
Immers, de samenleving verwacht veel van het onderwijs. Het onderwijs moet
een krachtige motor vormen voor de economie én een bijdrage leveren aan de oplossing
van een veelheid aan maatschappelijke vraagstukken, soms met grote urgentie. Het
gemiddelde opleidingsniveau van de bevolking zal verder moeten stijgen en een toenemend
aandeel zal hoogopgeleid moeten zijn. In onze kenniseconomie hebben hoogopgeleiden
relatief betere kansen. Daarom zal het initiële onderwijs zo scherp mogelijk met
talenten dienen om te gaan. Tegelijkertijd is het voor het realiseren van het ideaal van
een leven lang leren noodzakelijk, dat er een certificatiesystematiek is en dat er voldoende
informatie is over het aanbod.
Om dit alles waar te maken, is onderwijsbeleid nodig dat de zwakke punten van het stelsel
verbetert en de sterke punten behoudt, versterkt en uitbreidt. Om aan de maatschappelijke
verwachtingen aan het onderwijs te voldoen, zijn in ieder geval de volgende punten
essentieel.
• Meer en gedifferentieerd investeren. Om de topambities van de kenniseconomie
waar te kunnen maken, is het nodig om meer en gedifferentieerd te investeren
De stand van educatief Nederland
117

in het onderwijs. De raad legt daarbij prioriteit bij investeringen in zowel de
onderkant als de bovenkant van elk onderwijstype.
• Aandacht voor de culturele identiteit. Er dient meer aandacht te zijn voor de
socialisatietaak van het onderwijs, waaronder met name ook voor een ‘canon’
van onze cultuur en geschiedenis.
• Leraar als spil. Het is noodzakelijk om blijvend te investeren in de kwaliteit en
omvang van de instroom in onderwijsberoepen, en daarbij in het bijzonder aandacht
te besteden aan de belangrijke functie van leraren op achterstandsscholen.
• Kennisintensivering. Er moet meer kennis over effecten van onderwijs en onderwijsbeleid
worden verzameld en deze kennis dient beter te worden verspreid en
benut.
De raad werkt in de volgende paragraaf zijn advisering op deze punten verder uit.
4.2 Vier adviezen
Advies 1: Topambities vereisen meer en gedifferentieerde investeringen
In het kader van de Europese Lissabon-doelstellingen heeft Nederland de ambitie om
zich in 2010 op het terrein van de kenniseconomie met de Europese top te kunnen meten.
Aangezien onderwijs de motor van de kenniseconomie is, moet Nederland meer
investeren in het opleidingsniveau van de bevolking om deze ambitie te verwezenlijken.
De raad sluit zich daarom aan bij het pleidooi van het Innovatieplatform voor meer publieke
en private investeringen in het onderwijs. 300
In de strijd om extra uitgaven moet onderwijs concurreren met grote begrotingsposten
zoals gezondheidszorg en sociale zekerheid. Door de vergrijzing lopen de kosten voor
gezondheidszorg in de komende decennia waarschijnlijk verder op, met als risico dat dit
leidt tot bezuinigingen op de uitgaven aan onderwijs. Uitgaven aan onderwijs hebben
echter in veel gevallen een preventief karakter en een hoog maatschappelijke en individueel
rendement. Onderwijsuitgaven zouden daarom vooral als investering in plaats van
als een kostenpost moeten worden beschouwd. Zo kan worden voorkomen dat bezuinigingen
ten koste gaan van rendabele onderwijsuitgaven. Overigens is ook al een beweging
in die richting zichtbaar. Zo is in het kader van de Interdepartementale Commissie
voor Economische Structuurversterking onlangs ook een fonds voor de kennisinfrastructuur
ingesteld (ICES-KIS), naast investeringsfondsen voor ruimtelijke infrastructurele projecten.
301 In 2005 zal de raad een advies uitbrengen over de mogelijkheden van een grotere
verscheidenheid aan financieringsvormen voor het onderwijs.
Wat betreft de wenselijke hoogte van investeringen in het onderwijs merkt de raad op,
dat het op het eerste gezicht misschien zinvol lijkt om de onderwijsuitgaven te koppelen
aan de ontwikkeling van de welvaart (uitgaven als percentage van het bbp). Dit is echter
in tegenspraak met de investeringsgedachte, die onderwijsuitgaven juist minder conjunctuurgevoelig
moet maken. Het is in dat verband verstandiger om te kijken naar de reële
onderwijsuitgaven per leerling of student en die op een goed peil te brengen en te houden.
300 Wijffels & Grosfeld, 2004.
301 Zie www.minocw.nl/ices/.
118 Onderwijsraad, januari 2005

De raad hecht bij de besteding sterk aan het geven van prioriteit aan investeringen in de
leraar (zie advies 3) en, wat betreft leerlingen en studenten, aan investeringen in zowel
de onderkant als de bovenkant van de verschillende onderwijstypes. Wat betreft leerlingen
en studenten moet het onderwijs meer maatwerk bieden, niet alleen door aan te
sluiten bij verschillen in leerstijlen, interesses, enzovoort, maar ook nadrukkelijk bij verschillen
in niveau. Aan de onderkant gaat het om het verbeteren van de toegankelijkheid
van het onderwijs voor zwakkere leerlingen via achterstandenbeleid en de aanpak
van schooluitval. Aan de bovenkant gaat het erom een uitdaging te bieden voor getalenteerde
leerlingen en de doorstroom naar hoger onderwijs te stimuleren. Wat betreft de
niveaudifferentiatie aan de bovenkant is er met name in het basisonderwijs en het hoger
onderwijs nog winst te boeken.
Het ambitieniveau voor onderwijs dient hoog te liggen; de subtop is niet voldoende.
Prioriteit zou moeten liggen bij uitbreiding van voor- en vroegschoolse educatie, extra
binnen- en buitenschools aanbod voor getalenteerden in het basisonderwijs, mogelijkheden
voor certificaten voor mbo-leerlingen onder niveau 1, tussenvoorzieningen tussen
mbo en hbo, meer differentiatie in het hoger onderwijs, meer aandacht voor bètaopleidingen,
en meer aandacht voor de positie van laaggeschoolden in relatie tot een leven
lang leren. 302 Onlangs heeft de Europese High Level Group het belang van een leven
lang leren benadrukt voor de noodzakelijke verhoging van de arbeidsmarktparticipatie
van oudere werknemers binnen de context van een vergrijzende beroepsbevolking. 303
Om aan de bovenkant van het hoger onderwijs maatwerk te kunnen bieden, is meer differentiatie
gewenst. Selectie is daarbij een voor de hand liggend instrument, maar niet
geheel zonder risico. Zo is het de vraag of selectie aan de poort niet ten koste gaat van
het civiele effect van diploma’s. Bovendien hebben zowel examencijfers als andere toelatingstests
een beperkte voorspellende waarde voor verder studiesucces. Een alternatief
met mogelijk minder bijwerkingen is selectie na de poort, bijvoorbeeld aan het begin
van de studie via een bindend studieadvies en bij de toelating tot een honoursprogramma.
Naarmate de differentiatie toeneemt, zal dit het debat over selectie ook doen veranderen.
In 2005 zal de raad advies uitbrengen over de mogelijkheden om de EU-doelstelling
van 50% hogeropgeleiden te realiseren.
Advies 2: aandacht voor de ‘canon’ als uiting van onze culturele
identiteit
Het tweede punt waarop de raad in zijn advisering wijst, is de noodzaak meer aandacht
te besteden aan de socialisatietaak van het onderwijs, waaronder met name ook aandacht
voor onze culturele identiteit. Twee belangrijke componenten daarvan zijn de bijdrage
van het onderwijs aan een moderne invulling van burgerschap en de bijdrage aan
de overdracht en verdere ontwikkeling van het cultureel erfgoed. Eerder heeft de raad al
een verkenning en twee adviezen over burgerschap uitgebracht. 304 De daarin aangegeven
richting wil de raad doortrekken naar een meer inhoudelijke invulling. De raad wil
namelijk de relevantie van het onderwijs voor de samenleving versterken door te komen
tot een nieuwe ‘canon’ voor het onderwijs. Hierbij gaat het om die waardevolle onderde-
302 Zie voor dat laatste ook Onderwijsraad, 2003i.
303 High Level Group (chaired by Wim Kok), 2004.
304 Onderwijsraad, 2002g, 2003g, 2004e.
De stand van educatief Nederland
119

len van onze cultuur en geschiedenis die we via het onderwijs nieuwe generaties willen
meegeven.
De canon is van belang voor de gehele samenleving, dus niet alleen voor een elitaire
groep. Ook is de canon zowel conserverend als vernieuwend van aard. De canon is een
keuze uit wat we de moeite waard vinden en waaraan we ons willen spiegelen, en biedt
ook ruimte voor vernieuwing. De raad kan zich dan ook in hoofdlijnen vinden in de volgende
opvatting van Doorman: “De vraag blijft dus, of je de canon als leidend beginsel
in het onderwijs op moet geven, en daarmee de identiteit van onze gedeelde cultuur,
dan wel dat je het gesprek, zo niet het gevecht met die canon aangaat, zonder echter
het principe van de canon te loochenen en onze kinderen niets meer te leren over de
monumenten en hoogtepunten uit het verleden. Niet het principe van de canon, maar
haar inhoud dient ter discussie te staan. En dat met die inhoud ook de waarden van de
eigen cultuur ter discussie staan, is winst: het onderstreept dat de canon de context
biedt voor het onvermijdelijke debat over culturele identiteit en diversiteit.” 305
De raad ziet de canon als bestaande uit drie nauw verbonden onderdelen: een geheel
van inhouden, een argumentatie bij deze inhouden en een methode om tot periodieke
bijstelling van de inhouden en de argumentatie te komen. Het gaat dus niet alleen om de
inhouden, van belang zijn evenzeer de argumentatie en de periodieke veranderingen van
de canon. De canon is geen permanent gegeven, ze is eerder een permanent en goed
gestructureerd debat.
De raad stelt voor de canon uit te drukken in leerinhouden, die aangeven wat de samenleving
de moeite waard vindt om door te geven aan en verder op te bouwen met volgende
generaties. De totstandkoming van de canon omvat een aantal stappen. In eerste
instantie worden de verschillende georganiseerde leer- en kennisdomeinen onderscheiden,
vervolgens worden binnen deze domeinen deskundigen benaderd om het belang
aan te geven van mogelijke bijdragen aan de canon. Dat belang wordt omschreven in
termen van inhoud (wat?) en argumentatie (waarom?). De verschillende bijdragen worden
op elkaar afgestemd en geharmoniseerd. Daarna vindt een (her)formulering plaats in termen
van leerinhouden. Vervolgens vindt een indeling plaats in drie lagen. De eerste laag
betreft dat deel van de canon dat direct in het onderwijs aan bod komt. De tweede laag
kan door leraren en docenten en door leerlingen en studenten op eigen initiatief aan de
orde worden gesteld in het onderwijs. De derde laag omvat dat deel van de canon dat
nationaal van belang wordt geacht, maar niet of nog niet in het onderwijs opgenomen
kan worden; daarbij dient bedacht te worden dat onderwijsinstellingen niet de enige plek
zijn waar mensen iets leren. Deze aanpak zal van tijd tot tijd herhaald moeten worden
om de canon bij te stellen.
Om de canon in leerinhouden uit te drukken zullen die leergebieden, vakken en disciplines
die in eerste instantie met de canon geassocieerd worden, daaraan een bijdrage
moeten leveren. Het is duidelijk dat de leerinhouden van de canon naar voren komen in
onderdelen van het taalonderwijs (waaronder literatuur), geschiedenis, wereldoriëntatie,
maatschappijleer, cultuur en kunstzinnige vorming, en wetenschapsontwikkeling. Maar
ook leerinhouden in de sfeer van geografie en techniek kunnen tot de canon gaan behoren.
Het kwetsbare en gevoelige landschap van de Beemster is een combinatie van techniek,
geografie en cultuur en is in ieder geval al door de Unesco erkend als behorend tot
de canon.
305 Doorman, 2004.
120 Onderwijsraad, januari 2005

Een formulering van de canon in leerinhouden wil overigens niet zeggen dat al deze leerinhouden
ook moeten zijn voorgeschreven in het onderwijs. Voor een deel zal de canon
tot uitdrukking komen in kerndoelen en examenprogramma’s. De canon is echter breder
– zowel inhoudelijk als qua betrokken onderwijssoorten – dan deze expressie. De canon
omvat zoals gezegd meerdere lagen: een laag van inhouden die in kerndoelen en examenprogramma’s
naar voren komt, een laag van inhouden die een leidraad biedt voor
het onderwijs buiten het kerncurriculum en een laag die verder strekt dan het onderwijs.
Dit geeft tevens aan hoe de raad de canon ziet in relatie tot de bevoegdheden van de
Minister. De Minister stelt die onderdelen van de canon vast die in kerndoelen en examenprogramma’s
naar voren komen. Wat betreft de andere twee lagen van de canon
heeft de Minister geen wettelijke bevoegdheid; wel kan de Minister – ook vanwege de
onderlinge verbondenheid van de lagen van de canon – het geheel als een belangrijke
nationale streefrichting en richtsnoer aan het onderwijsveld ter beschikking stellen.
Advies 3: Meer investeren in beroepen in het onderwijs
Onderwijsgevenden worden geacht de verwachtingen van de maatschappij waar te
maken. Daarom zijn blijvende investeringen in onderwijsberoepen van groot belang.
Daarbij is extra aandacht nodig voor onderwijsgevenden op achterstandsscholen.
Om te beginnen moet gewerkt worden aan het imago van het leraarschap. Er bestaan
hiertoe al uiteenlopende initiatieven, zoals de verkiezing van vakkanjers en van de beste
leraar. 306 Imago en werving gaan daarbij prima samen, zoals de advertentie van OCW op
de dag van de leraar (8 oktober 2004) laat zien. Deze lijn verdient navolging. Zo wordt
de basis gelegd voor maatschappelijke erkenning voor degenen die in het onderwijs
werken. De raad stelt voor na te gaan of wervingscampagnes naar schooltype gedifferentieerd
kunnen worden. Specifieke facetten – zoals bijvoorbeeld lesgeven op een achterstandsschool,
het werken met begaafde jongeren – kunnen zo naar voren worden
gehaald als een extra uitdaging voor mensen die maatschappelijk iets willen betekenen.
Voor de uitvoering van een dergelijke campagne zou de minister kunnen denken aan
samenwerking met andere sectoren en ministeries.
Onderwijsgevenden verdienen ook rechtstreekse steun. Lesgeven is niet overal gelijk,
een leraar op een ‘zwarte’ vmbo-school heeft een zwaardere taak dan bijvoorbeeld een
leraar op een ‘witter’ gymnasium. Tegenover deze zwaardere functie behoort de mogelijkheid
van een hogere beloning te staan. De raad is daarom verheugd dat de minister
onlangs structurele middelen beschikbaar gesteld heeft om leraren in het vmbo en het
praktijkonderwijs extra te belonen. 307
Daarnaast dienen scholen en overheid samen te zorgen voor een verbetering van de condities
waaronder leraren hun werk uitvoeren. Daarvoor is allereerst voldoende aandacht
voor scholing en opleiding nodig, zowel voor goed initieel onderwijs als voor bij- en
nascholing op scholen en in onderwijsteams. De raad heeft in een eerder advies aangegeven
dat het huidige opleidingenstelsel voor onderwijsgevenden niet meer voldoet.
306 Ook kan van andere landen worden geleerd; denk aan de jaarlijkse uitreiking van Teaching Awards in Engeland, die op primetime
op televisie worden uitgezonden (zie www.teachingawards,com).
307 Structureel wordt hierdoor 8,4 miljoen euro beschikbaar gesteld. Een gemiddelde school (1,000 leerlingen) ontvangt 20.000
euro voor dit doel, en mag zelf bepalen voor welke resultaten de leraren worden beloond (Convenant beloningsdifferentiatie
VMBO, www.minocw.nl, 16/12/2004).
De stand van educatief Nederland
121

Daarom moet met spoed verder gewerkt worden aan de vernieuwing hiervan. 308 Daarbij
kunnen een aantal aandachtspunten worden genoemd.
• De aanpassing van de opleiding aan de vraag van scholen en aankomende leraren.
• Het inspelen op taak- en functiedifferentiatie en de daarvoor benodigde nieuwe
competenties, kennis en vaardigheden.
• Samenwerking van lerarenopleidingen met scholen bij het vormgeven van het
aanbod.
• Scholing specifiek gericht op achterstandsscholen, bijvoorbeeld als specialisme
in de opleiding tot leraar. Het gaat dan onder meer om kennis over verschillende
culturen en het omgaan met probleemgedrag en persoonlijke problemen.
• Een verdere uitbouw van het integraal personeelsbeleid van onderwijsinstellingen.
In elk geval dient competentiegericht scholingsbeleid hier deel van uit te
maken en zou taak- en functiedifferentiatie ook aan de ‘bovenkant’ moeten worden
uitgewerkt, bijvoorbeeld door promotiefaciliteiten en seniorfuncties voor
leraren.
Ook steun in de omgang met probleemgedrag en persoonlijke problemen van deelnemers
draagt bij aan goede werkcondities voor leraren. Eerder heeft de raad gepleit om
scholen de instrumenten te geven om voldoende steun van externe instanties (jeugdzorg,
maatschappelijk werk) te kunnen ontvangen. 309 Een uitvoeringsteam, bestaande uit
vertegenwoordigers van de school en deskundigen van buiten, lijkt hiertoe een geëigend
instrument. Om de onderhandelingspositie van de school en de leraar ten opzichte van
externe instanties te versterken, stelde de raad eerder voor de uitvoeringsteams te laten
bekostigen op basis van trekkingsrechten. Dat wil zeggen dat het onderwijs aanspraak
kan maken op de inzet van deskundigen (kinderpsychiater, wijkagent, jeugdpsycholoog)
voor een aantal uren per afgesproken periode. Dit is een vergaand advies, maar eerste
stappen in deze richting zouden al gezet kunnen worden. De raad adviseert te beginnen
met trekkingsrechten voor scholen in achterstandswijken. Overigens is ook schoolbeleid
op het gebied van burgerschap van belang. Burgerschapsvorming omvat namelijk ook
helder beleid omtrent de handhaving van schoolregels en basisnormen over gedrag. Dit
kan de leraar een steun in de rug zijn bij het omgaan met moeilijke leerlingen.
Ten slotte verbeteren de werkcondities van onderwijsgevenden wanneer de regeldruk
vermindert en het toezicht sober en selectief is. De verantwoordingsplicht die gepaard
gaat met autonomievergroting mag niet ten koste gaan van het primaire proces. 310 Het
overheidsbeleid is al enige tijd gericht op het realiseren hiervan. Een kanttekening is
dat het ervaren van regeldruk door betrokkenen niet per se betekent dat er echt weinig
eigen bewegingsruimte is. De raad sluit zich daarom aan bij het WRR-advies aan scholen
en leraren: zet een eigen koers uit en ga aan de slag met het herontwerpen van het
onderwijs en het bijbehorende personeelsbeleid. Zo kunnen scholen straks concreet aangeven
waar de regelgeving wringt.
308 Onderwijsraad, 2003h; zie ook Coonen, 2005.
309 Onderwijsraad, 2004d.
310 Onderwijsraad, 2004c. Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2004) wijst hierop.
122 Onderwijsraad, januari 2005

Advies 4: Kennisintensivering
Zowel de onderwijspraktijk als het onderwijsbeleid en de samenleving zouden kennis
over onderwijs beter kunnen benutten. Er zijn al verschillende aanzetten om deze zogenoemde
kennisfunctie te verbeteren.
Kennisintensivering onderwijspraktijk
De raad wees in zijn advies Kennis van onderwijs (2003d) al op de haperende relatie tussen
onderwijsonderzoek en onderwijspraktijk. Om die relatie te verbeteren moet er bij
kennisontwikkelaars meer aandacht zijn voor implementatie. Dit kan onder meer door de
eisen voor praktijkrelevantie van wetenschappelijk onderzoek nader te operationaliseren
en de mate waarin daaraan voldaan wordt te monitoren en evalueren. Overeenkomstig
recente ontwikkelingen in de gezondheidszorgsector zouden ook voor de onderwijssector
duidelijkere praktijkgerichte criteria moeten worden ontwikkeld (als aanvulling op
wetenschappelijke criteria). Verder zou vraagsturing gestimuleerd moeten worden, zodanig
dat onderwijsinstellingen als opdrachtgever van kennisontwikkeling de praktijkgerichtheid
kunnen beïnvloeden. Tot slot zijn stimuleringsbudgetten nodig voor initiatieven
van kennisontwikkelaars, intermediairs en onderwijspraktijk om gezamenlijke kennisgemeenschappen
te vormen rond bepaalde kennisgebieden.
Kennismanagement van onderwijsinstellingen kan onder meer worden gestimuleerd
met faciliteiten voor leraren die zich binnen de schoolorganisatie tot interne kennisontwikkelaar
willen ontwikkelen en/of in een kennisgemeenschap willen participeren. Een
voorbeeld is het instellen van een onderzoeksbeurs voor leraren die onderzoek willen
verrichten. Het kennismanagement kan ook een impuls krijgen door stimulansen en faciliteiten
voor initiatieven om in en tussen scholen kenniskringen te vormen: extra investeringen
in bijvoorbeeld computers, internetaansluitingen en inhoudelijke kennisgerichte
webmasterondersteuning.
Kennisintensivering onderwijsbeleid
Het is ongeveer duidelijk waar Nederland, internationaal gezien, goed in is en waarin
niet zo goed. Waarom we ergens wel of niet goed zijn, is minder duidelijk. Die kennis is
van groot belang, willen we zwakke punten kunnen wegwerken en sterke punten behouden.
Daarom zou Nederland in ieder geval een belangrijke initiator en participant moeten
zijn in vergelijkend onderzoek op dit terrein. Nederland doet in dit opzicht al veel en het
is zaak dat te handhaven.
Wat betreft het achterhalen van de effecten van onderwijsbeleid is er nog een lange weg
te gaan. Om te voorkomen dat het achteraf onduidelijk is of een beleidsmaatregel tot de
gewenste effecten heeft geleid, behoort de invoering standaard gepaard te gaan met een
deugdelijk opgezet evaluatieplan, waarin de doelstellingen helder worden omschreven.
Daarbij moet ook worden aangegeven op welke wijze er geëvalueerd zal worden, en bij
welke mate van effect de maatregel wel of niet als succesvol zal worden bestempeld. De
raad acht experimenteel onderzoek (met een controlegroep) naar de effecten van onderwijsvernieuwingen
en beleidsmaatregelen de beste wijze van evalueren. Bij gebrek aan
mogelijkheden voor een zuiver experiment kan een quasi-experimentele opzet gekozen
worden. Daarbij kan bijvoorbeeld gebruikgemaakt worden van bestaande drempels in
de regelgeving, zoals een minimumpercentage achterstandsleerlingen voor het in aanmerking
komen voor subsidie. Achteraf kan dan worden vastgesteld of dit geleid heeft
De stand van educatief Nederland
123

tot een verschil in uitkomsten tussen scholen net boven en scholen onder de drempel.
Kortom, beleidsmakers zouden bij het ontwerpen van beleid al rekening moeten houden
met de wijze van evalueren en het meten van effecten. Daarnaast kan gedacht worden
aan de oprichting van een onafhankelijk bureau, dat dit experimenteel beleidsonderzoek
uitvoert. 311
Kennisintensivering samenleving
Ook de samenleving kan meer gebruikmaken van kennis over het onderwijs. De bevindingen
van onderzoek naar onderwijs en onderwijsbeleid zouden de basis moeten vormen
voor een goede communicatie over de zwakke, maar ook – en misschien zelfs wel
eerder – over de sterke punten van het onderwijs. Het Nederlandse onderwijs presteert
op een aantal punten behoorlijk goed in vergelijking met andere landen, maar toch
domineert in het publieke debat de onvrede over het onderwijs. Goede communicatie
kan voorkómen dat sterke punten in de publieke opinie onterecht als zwakke punten
worden aangemerkt.
De ‘mediacratie’ gebruikt af en toe op een ogenschijnlijk willekeurige manier facetten
van het onderwijs. Dat komt een afgewogen beeld van het onderwijs niet ten goede. In
het besef dat een imago zich niet zo eenvoudig laat verbeteren en dat stapjes klein zullen
zijn, stelt de raad voor dat de minister een communicatiestrategie laat ontwikkelen
voor het onderwijs, die uiteraard de zwakke, maar ook de sterke punten en de mechanismen
die daartoe leiden (naar onze huidige kennis) inzichtelijk maakt. Dit kan een gunstig
effect hebben op de beeldvorming van het onderwijs. De raad pleit voor een communicatiestrategie
waarmee verschillende doelgroepen bereikt worden en waarin wordt deelgenomen
door maatschappijvertegenwoordigers, voor wie onderwijs immers van levensbelang
is.
Onderwijs is een zaak van de hele samenleving en een afgewogen oordeel over onderwijs
vraagt om een goed geïnformeerde samenleving. Dat is niet alleen – en wellicht niet
in de eerste plaats – een zaak van de minister. Onderwijsinstellingen, van basisschool
tot universiteit, kunnen zelf ook iets doen aan kennisintensieve communicatie over hun
onderwijs met de direct- en indirectbelanghebbenden.
311 Zoals gesuggereerd door Kooreman (2004).
124 Onderwijsraad, januari 2005

Literatuur
Beer, P. de & Jakson, J. (2002). Lofzang op het individualisme. NRC Handelsblad, 28 september
2002.
Berg, M.J.M. van den (red.) (2000). Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig. Den Haag:
Onderwijsraad.
Berkhout, P. (2004). Van bul naar baan. Amsterdam: SEO.
Bhattacharya, J., Currie, J. & Haider, S. (2004). Breakfast of Champions? NBER Working Paper
10608.
Bishop, J.H. (1995). The Impact of Curriculum-Based External Examinations on School Priorities
and Student Learning. International Journal of Educational Research, 23(8), 653-752.
Bishop, J. (1996). Signaling, Incentives, and School Organization in France, the Netherlands,
Britain, and the United States. In E.A. Hanushek & D.W. Jorgenson (eds.), Improving America’s
Schools, the Role of Incentives (111-145). Washington D.C.: National Academy Press.
Björklund, A., Edin, P-A, Frederiksson, P. & Krueger, A. (2004). Education, equality, and efficiency
– An analysis of Swedish school reforms during the 1990s. Uppsala: Institute for Labour
Market Policy Evaluation.
Bodengraven, P. van (2004). Kans op tussenniveau in hbo toegenomen. Profiel, 13(6), 26-27.
Boerman, P. (1998). Decentrale besluitvorming en organisatie-effectiviteit. Amsterdam: SCO-
Kohnstamm Instituut.
Boogaard, M., Blok, H., Eck, E. van & Schoonenboom, J. (2004). Ander onderwijs, minder leraren?
Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.
Bouwman, W. (red.)(1997).Youth and History in Nederland. Den Bosch: KPC-Onderwijs Innovatie
Centrum.
Bruijn, H. de (2004). Meetbaarheid en maakbaarheid, over de perverse gevolgen van prestatiemeting.
De Academische Boekengids, 45, 9-11.
Bve-raad (2003). Jaarverslag Project MBO plus 2002-2003. De Bilt: Bve-raad.
Centraal Bureau voor de Statistiek (2003). Jaarboek Onderwijs 2002. Voorburg/Heerlen: CBS.
Centraal Planbureau (2002). Pijlers onder de kenniseconomie. Den Haag: CPB.
Commissie Historische en Maatschappelijke Vorming (2001). Verleden, heden en toekomst.
Enschede: SLO.
Coonen, H. (2005). De leraar in de kennissamenleving. Heerlen: Open Universiteit (inaugurale
rede).
Cornelisse-Vermaat, J., Maassen van den Brink, H. & Groot, W. (2003). De prijs van overgewicht.
ESB, 88(4395), 92.
Currie, J. (2001). Early Childhood Education Programs. Journal of Economic Perspectives, 15(2),
213-238.
Dagevos, J., Gijsberts, M. & Praag, C. van (2003). Rapportage Minderheden 2003. Den Haag: SCP.
Dam, G. ten, Volman, M., Westerbeek, K., Wolfgram, P., Ledoux, G. & Peschar, J. (2003). Sociale
competentie langs de meetlat. Het bestrijden en voorkomen van onderwijsachterstand. Het
evalueren en meten van sociale competentie. Den Haag: Transferpunt Onderwijsachterstanden.
Dee, T.S. (2003). Are There Civic Returns to Education? NBER Working Paper 9588.
Devine, F. (2004). Class Practices. How parents help their children get good jobs. Cambridge:
University press.
De stand van educatief Nederland
125

Doorman, M. (2004). Kiekertak en Klotterbooke. Gedachten over de canon (inaugurele rede).
Amsterdam: Amsterdam University Press.
Dunk, H.W. von den (1998). Geschiedenis: wat, waarvoor, voor wie? In P. den Boer & G.W. Muller,
Geschiedenis op school (11-25). Amsterdam: KNAW.
Dyck, M. van & Schenning, S. (2002). De leerling centraal. ESB, 87(4359), D13-D15.
Eimers, T. & Roelofs, M. (2005). Zicht op een sluitende aanpak: een nieuwe fase in de bestrijding
van het voortijdig schoolverlaten. In Onderwijsraad, Onderwijs in thema’s. Den Haag:
Onderwijsraad.
Esping-Andersen, G., Gallie, D., Hemerijck, A. & Myles, J. (2002). Why We Need a New Welfare
State. Oxford: Oxford university press.
Eijl, P.J. van, Wientjes, H., Wolfensberger, M.V.C. & Pilot, A. (2005). Het uitdagen van talent in
onderwijs. In Onderwijsraad, Onderwijs in thema’s. Den Haag: Onderwijsraad.
European Commission (2002). Key Data on Education in Europe 2002. Luxembourg: Office for
Official Publications of the European Communities.
Eurostat (2002). Continuing Vocational Training Survey (CVTS2). Luxemburg: Eurostat.
Eurostat (2003a). Labour Force Survey - Principal results 2002 - EU and EFTA countries.
Luxemburg: Eurostat.
Eurostat (2003b). The social situation in the European Union 2003. Luxembourg: Office for Official
Publications of the European Communities.
Eurydice (2004a). Summary sheets on education systems in Europe. Geraadpleegd op 14 april
2004 via de website van Eurydice: www.eurydice.org.
Eurydice (2004b). Organisaton of School Time in Europe. Geraadpleegd op 30 augustus 2004 via
de website van Eurydice: www.eurydice.org.
Free, C. (2004). De lerende mens in de 21ste eeuw. Pamflet tegen de praktijk(en) van de huidige
onderwijsvernieuwingen in het BVE-veld. Den Bosch: Koning Willem I College.
Galindo-Rueda, F. & Vignoles, A. (2004). The Heterogeneous Effect of Selection in Secondary
Schools: Understanding the Changing Role of Ability. IZA Discussion Paper 1245, August
2004.
Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (1997). Scholing en inzetbaarheid van oudere werknemers.
ESB, 82(4114), 568-57.
Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (2000). Overeducation in the labor market: a meta-analysis.
Economics of Education Review, 19, 149-158.
Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (2002). Marktwerking in het funderend onderwijs. ESB,
87(4305), 548-550.
Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (2003a). Investeren en Terugverdienen, Kosten en baten
van onderwijsinvesteringen. Den Haag: SBO.
Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (2003b). Investeren en Terugverdienen, Inverdien- en welvaartseffecten
van onderwijsinvesteringen. Den Haag: SBO.
Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (2004). Per saldo, de rijksbegroting Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap 2005 doorgelicht. Geraadpleegd op 12 november 2004 via de website van SBO:
www.sboinfo.nl.
Hart, J. de (red.)(2002). Zekere banden. Sociale cohesie, leefbaarheid en veiligheid. Den Haag: SCP.
Hartgers, M.I., Herpen, L.W. van & Wel, I.W. van ’t (1994). Onderwijsindicatoren. Kwartaalschrift
Onderwijsstatistieken, 1994-I, 30-73.
Hartog, J., Oosterbeek, H. & Teulings, C.N. (1993). Age, wage and education in the Netherlands.
In P. Johnson & K. Zimmermann (eds.), Labour markets in ageing Europe. Cambridge:
Cambridge University Press.
Hassink, W.H.J. & Pomp, J.M. (2000). Lerarentekort en lerarenloon. ESB, 85(4263), 536-539.
Heckman, J. (2000). Policies to Foster Human Capital. Research in Economics, 54(1), p. 3-56.
126 Onderwijsraad, januari 2005

Herweijer, L. (2004). Allochtone jongeren op weg naar het hoger onderwijs. Th&ma, Tijdschrift
voor Hoger onderwijs & Management, 11(4), 25-29.
Herweijer, L. & Vogels, R. (2004). Ouders over opvoeding en onderwijs. Den Haag: Sociaal en
Cultureel Planbureau.
High Level Group (2004). Facing the Challenge: The Lisbon strategy for growth and employment.
Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities.
Honingh, M.E. (2002). ROC’s in de markt; Contractactiviteiten binnen het bve-veld. Amsterdam:
Max Goote Kenniscentrum voor Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie..
Hooge, E.H., Sluis, M.E. van der & Vijlder, F.J. de (2004). Stakeholders in beeld. Over instellingen
voor beroepsonderwijs en hun stakeholders en over methoden om stakeholders te identificeren
en te positioneren. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum voor Beroepsonderwijs en
Volwasseneneducatie.
Houtkoop, W.A., Velden, R.K.W. van der & Brandsma, T.F. (2004). De waarde van de startkwalificatie.
Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum voor Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie.
Hoxby, C. (2000). Peer Effects in the Classroom: Learning from Gender and Race Variation. NBER
Working Paper 7867.
Huizinga, F. & Smid, B. (2004). Vier vergezichten op Nederland: productie, arbeid en sectorstructuur
in vier scenario’s tot 2040. Den Haag: CPB.
Imants, J. & Veen, K. van (2005). Nieuwe typen onderwijspersoneel. In Onderwijsraad, Onderwijs
in thema’s. Den Haag: Onderwijsraad.
Inspectie van het Onderwijs (1981). Onderwijsverslag over het jaar 1980. Utrecht: Inspectie van
het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (1986). Onderwijsverslag over het jaar 1985. Utrecht: Inspectie van
het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (1991). Onderwijsverslag over het jaar 1990. Utrecht: Inspectie van
het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (1996). Onderwijsverslag over het jaar 1995. Utrecht: Inspectie van
het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2001). Onderwijsverslag over het jaar 2000. Utrecht: Inspectie van
het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2002). Evaluatie van het zij-instroomtraject in het voortgezet onderwijs.
Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2003). Bekwaam afgerond? Evaluatie startbekwaamheden in opleidingen
leraar basisonderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2004). Onderwijsverslag 2002/2003. Utrecht: Inspectie van het
Onderwijs.
Jacobs, B. (2004). The lost race between schooling and technology. De Economist, 152(1), 47-78.
Jongbloed, B., Salerno, C. & Huisman, J. (2004). Bekostigd en niet-bekostigd hoger onderwijs: programma’s
en klanten. Enschede: CHEPS.
Karsten, S. & Felix, Ch. (2005). Achterstanden- en integratiebeleid. In Onderwijsraad, Onderwijs in
thema’s. Den Haag: Onderwijsraad.
Kolfoort, J.T. (1994). Overheidsuitgaven voor onderwijs. Kwartaalschrift Onderwijsstatistieken,
1994-I, 28-29.
Koning, P., Canton, E., Cornet, M., Pomp, M., Ven, J. van de, Venniker, R., Vollaard, B. & Webbink,
D. (2004). Centrale doelen, decentrale uitvoering, over de do’s and don’ts van prestatieprikkels
voor semi-publieke instellingen. CPB: Den Haag.
Kooreman, P. (2004). De gouden beleidsstandaard. ESB, 89(4444), 81.
Krueger, A.B. & Lindahl, M. (2001). Education for Growth: Why and For Whom? Journal of Economic
Literature, 39(4), 1101-1136.
De stand van educatief Nederland
127

Kwakman, K. (1999). Leren van docenten tijdens de beroepsloopbaan. Studies naar professionaliteit
op de werkplek in het voortgezet onderwijs. Nijmegen: Katholieke Universiteit Nijmegen
(proefschrift).
Lavy, V. (2004). Performance Pay and Teachers’ Effort, Productivity and Grading Ethics. NBER
Working Paper 10622.
Lavy, V. & Schlosser, A. (2004). Targeted Remedial Education for Under-Performing Teenagers:
Costs and Benefits. NBER Working Paper 10575.
Leuven, E. & Oosterbeek, H. (2000). Rendement van onderwijs stijgt. In: ESB, 85(4262), 523-524.
Leuven, E., Lindahl, M., Oosterbeek, H. & Webbink, D. (2003). The effect of extra funding for disadvantaged
students on achievement. SCHOLAR Working Paper 39/03.
Leuven, E., Lindahl, M., Oosterbeek, H. & Webbink, D. (2004). New evidence on the effect of time
in school on achievement. SCHOLAR Working Paper 47/04.
Levene, A. (2004). Lage rapportcijfers voor Nederlandse schooltijden. Het Financiële Dagblad, 25
september 2004.
Maslowski, R. & Huisman, J. (2005). Deregulering en autonomievergroting in relatie tot onderwijsvernieuwing
en onderwijsopbrengsten. In Onderwijsraad, Onderwijs in thema’s. Den Haag:
Onderwijsraad.
Meghir, C. & Palme, M. (2004). Educational Reform, Ability and Family Background. IFS Working
Paper 04/10.
Meijnen, W. (2003). Onderwijsachterstanden: een historische schets. In W. Meijnen (red.),
Onderwijsachterstanden in basisscholen (9-29). Antwerpen/Apeldoorn: Garant.
Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen (1989). Rijkdom van het onvoltooide. Uitdagingen voor
het Nederlandse onderwijs. Zoetermeer: Ministerie van O&W.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2003a). Kerncijfers 1998-2002. Zoetermeer:
Ministerie van OCenW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2003b). Actieplan EU-benchmarks Onderwijs.
Den Haag: Ministerie van OCW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004a). Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan
2004. Den Haag: Ministerie van OCW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004c). Kerncijfers 1999-2003 OCW. Den Haag:
Ministerie van OCW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004d). Kennis in kaart. Den Haag: Ministerie
van OCW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004e). Werken aan werk. Den Haag: Ministerie
van OCW.
Netherlands Quality Agency (2004). Samen scholen: Eindrapport van de visitatiecommissie
Tweedegraads Lerarenopleidingen. Den Haag: NQA.
Onstenk, J. (2001). Leren voor het leven. Leer- en burgerschapscompetenties in de kwalificatiestructuur.
In F. Blokhuis & K. Visser (red.), Jaarboek Kwalificatiestructuur 2001 (7-22). Den
Bosch: CINOP.
Organisation for Economic Co-operation and Development (1970). Reviews of National policies for
education. Netherlands. Parijs: OECD.
Organisation for Economic Co-operation and Development (1976). Review of educational policy in
the Netherlands; contours of a future education. Parijs: OECD.
Organisation for Economic Co-operation and Development (1990). Reviews of National policies for
education. Netherlands. Parijs: OECD
Organisation for Economic Co-operation and Development (1998). Education at a Glance, OECD
Indicators 1998. Parijs: OECD.
Organisation for Economic Co-operation and Development (2001a). Education at a Glance, OECD
Indicators 2001. Parijs: OECD.
128 Onderwijsraad, januari 2005

Organisation for Economic Co-operation and Development (2001b). Economics and Finance of
Lifelong learning. Parijs: OECD.
Organisation for Economic Co-operation and Development (2002). Babies and Bosses: Reconciling
Work and Family Life (volume 1: Australia , Denmark and the Netherlands. Parijs: OECD.
Organisation for Economic Co-operation and Development (2003a). Education at a Glance, OECD
Indicators 2003. Parijs: OECD.
Organisation for Economic Co-operation and Development (2003b). Student Engagement at
School. Parijs: OECD.
Organisation for Economic Co-operation and Development (2003c). OECD Science Technology and
Industry Scoreboard 2003. Parijs: OECD.
Organisation for Economic Co-operation and Development (2003d). Literacy Skills for the World of
Tomorrow – Further Results from PISA 2000. Parijs: OECD/UNESCO-UIS.
Organisation for Economic Co-operation and Development (2004). Education at a Glance, OECD
Indicators 2004. Parijs: OECD.
Onderwijsraad (1998). Brief aan de minister van OCW d.d. 17 februari 1998. Kenmerk 980123/
237.
Onderwijsraad (1999). Zeker weten: leerstandaarden als basis voor toegankelijkheid. Den Haag:
Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2000a). Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2000b). Dereguleren met beleid. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2001a). Publiek en privaat. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2001b). De markt meester? Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2001c). De basisvorming: aanpassing en toekomstbeeld. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2002a). Wat scholen vermogen. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2002b). De kern van het doel. Den Haag. Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2002c). Spelenderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2002d). Vaste grond onder de voeten. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2002e). Toerusten = Uitrusten. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2002f). Vergrijsd maar niet verzilverd. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2002g). Samen leren leven. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2003a). Leren in een kennissamenleving. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2003b). Www.web-leren.nl. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2003c). Leren in samenspel. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2003d). Kennis van onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2003e). Wat scholen toevoegen. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2003f). Bekostiging hoger onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2003g). Onderwijs en burgerschap. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2003h). Een nieuwe kwalificatiestructuur voor het onderwijs. Den Haag:
Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2003i). Werk maken van een leven lang leren. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2003j). Een voorwerp van aanhoudende zorg. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2004a). Hoger onderwijs: meer kenniswerkers en meer kennisbenutting. Den
Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2004b). Ruimte voor nieuwe aanbieders in het hoger onderwijs. Den Haag:
Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2004c). Bureaucratisering in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2004d). Hoe kan onderwijs meer betekenen voor jongeren? Den Haag:
Onderwijsraad.
De stand van educatief Nederland
129

Onderwijsraad (2004e). Onderwijs in Europa. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2004f). Koers BVE: doelgericht zelfbestuur. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2004g). Koers VO: nieuw vertrouwen. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2004h). Koers PO: werken aan gezamenlijke doelen. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2004i). Tot hier en nu verder. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2004j). Degelijk onderwijsbestuur. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2005). Onderwijs in thema’s. Den Haag: Onderwijsraad.
Oord, L. van & Schieven, P. (2004). Onderwijsmeter 2004. Leusden: Marketresponse.
Oosterbeek, H. & Webbink, D. (2004). Wage effects of an extra year of lower vocational education:
evidence from a simultaneous change of compulsory school leaving age and program length.
SCHOLAR Working Paper 44/04.
Scheffer, P. (2002). Alles van waarde moet zich weren. NRC Handelsblad, 21 september 2002.
Sociaal en Cultureel Planbureau (1998). Sociaal en Cultureel Rapport 1998. Rijswijk: SCP.
Sociaal en Cultureel Planbureau (2000). Sociaal en Cultureel Rapport 2000. Rijswijk: SCP.
Sociaal en Cultureel Planbureau (2002). Sociaal en Cultureel Rapport 2002. Rijswijk: SCP.
Sociaal en Cultureel Planbureau (2004a). Sociaal en Cultureel Rapport 2004. Den Haag: SCP.
Sociaal en Cultureel Planbureau (2004b). Prestaties van de publieke sector. Den Haag: SCP.
Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt (2004). Jaarboek 2003: Onderwijsarbeidsmarkt in beeld.
Den Haag: SBO.
Smit, F., Driessen, G., Vrieze, G. Van Kuijk, J. & Sleegers, P. (2005). Opvoedings- en opvangactiviteiten
van scholen in primair en voortgezet onderwijs. In Onderwijsraad, Onderwijs in thema’s.
Den Haag: Onderwijsraad.
Smits, N. (2003). Academic specialization choices and academic achievement: prediction and
incomplete data. Amsterdam: Thela Thesis.
Smets, P. & Baarda, R. (2004). Veranderingen aan de grenzen van het rijk? Bekostigd en niet bekostigd
hoger onderwijs. Den Haag: Smets+ Hover+.
Taakgroep Vernieuwing Basisvorming (2004). Een eigen gezicht voor de onderbouw. Eindadvies.
Zwolle: Taakgroep Vernieuwing Basisvorming.
Torrance, K.A. (1998). Contemporary childhood: parent-child relationships and child culture.
Leiden: DSWO Press.
United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (1972). Convention concerning the
protection of the world cultural and natural heritage. Parijs: UNESCO.
United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (2003). Convention for the safeguarding
of the intangible cultural heritage. Parijs: UNESCO.
Valk, H. de & Nimwegen, N. van (2003). De allochtone bevolking van Nederland: een uitdaging
voor het onderwijsachterstandenbeleid. In W. Meijnen (red.)(2003). Onderwijsachterstanden
in basisscholen (31-51). Antwerpen/Apeldoorn: Garant.
Visitatiecommissie leraar basisonderwijs (2003). Moed tot meesterschap (Visitatierapport
Opleiding tot Leraar Basisonderwijs). Den Haag: HBO-raad.
Vegt, A.L. van der, Studulski, F., e.a. (2004). Kijken door het venster. Onderzoek naar acht jaar
vensterscholen in Groningen. Amsterdam: SWP.
Vught, F.van (2004). De Academische Reputatierace. Enschede: Universiteit Twente.
Waslander, S. & Hopstaken, H. (2005). Jongleren met publiek-private arrangementen. In
Onderwijsraad, Onderwijs in thema’s. Den Haag: Onderwijsraad.
Waterreus, J.M. (2001). Incentives in secondary education. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum.
Waterreus, J.M. (2003). Lessons in Teacher Pay. Proefschrift Universiteit van Amsterdam.
Amsterdam: ICO.
Webbink, H.D. (1999). Student Decisions and Consequences. Proefschrift Universiteit van
Amsterdam. Amsterdam: SEO.
130 Onderwijsraad, januari 2005

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2004). Bewijzen van goede dienstverlening. Den
Haag: WRR.
Wieringen, A.M.L. van & Berghouwer, A.M.R. (2005). Verkennende notities over sociaal kapitaal
en beroepsonderwijs. In A.M.L. van Wieringen & W.A. Houtkoop (red.), Ontwerpeisen aan
het beroepsonderwijs. Jaarboek 2003/2004 van het Max Goote Kenniscentrum (69-86). Den
Haag/Amsterdam: Reed Business Information/Max Goote Kenniscentrum.
Wijffels, H. & Grosfeld, T. (2004). Vitalisering van de kenniseconomie (Advies Werkgroep dynamisering
kennis- en innovatiesysteem). Den Haag: Innovatieplatform.
Woessman, L. (2003). Schooling resources, Educational Institutions and Student Performance: the
International Evidence. Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 65(2), 117-169.
De stand van educatief Nederland
131

132 Onderwijsraad, januari 2005

Bijlage 1
Lijst van internationale referenten
Bijlage
B.1-133

De heer J. Bishop, hoogleraar human resource studies, Cornell University, en directeur van de
Educational Excellence Alliance, Verenigde Staten.
Mevrouw I. Bujar, organisatieadviseur bij Het ExpertiseCentrum, Den Haag.
Mevrouw J. Costa-Lascoux, hoogleraar en adviseur Centre National de la Recherche Scientifique
(CNRS) in Parijs en lid van de Commissie Stasi (over de neutraliteit van de overheid).
De heer M. Ekholm, directeur generaal van het Zweedse ministerie van Onderwijs en hoogleraar
onderwijskunde, Karlstad University in Zweden.
De heer C. Glenn, hoogleraar onderwijsbeleid. Boston University School of Education, Verenigde
Staten.
Mevrouw A. de Harde-Allais, docent Frans, Oostvaarderscollege, Almere.
Mevrouw D. Kouijzer, medewerker Institut Néerlandais, Parijs.
De heer R. van Krieken, onderzoeker Scottish Qualifications Authority, Scotland.
De heer H. Levin, hoogleraar onderwijseconomie, Teachers College Columbia University, Verenigde
Staten.
De heer B. Paulle, docent Engels, Mendelcollege, Haarlem.
Mevrouw M. Ros, docent taalkunde en wiskunde, Gymnasium, Tranås, Zweden.
Mevrouw K. Seashore Louis, hoogleraar onderwijsbeleid en administratie, University of Minnesota,
Minneapolis, Verenigde Staten.
Mevrouw M. Segers, hoogleraar onderwijskunde, Universiteit Leiden en Universiteit Maastricht.
Mevrouw C. Sofer, hoogleraar arbeidseconomie, Université de Parijs 1, Panthéon Sorbonne,
Frankrijk.
De heer R. Standaert, hoogleraar onderwijskunde en hoofd afdeling onderwijsontwikkeling van
het Vlaamse Departement van Onderwijs, België.
Mevrouw C. van de Stege, lid van het managementteam van College of West Anglia en onderzoeker
aan de Universiteit van Leicester, Engeland.
De heer C. Tattersall, onderzoeker informatica, Educational Technology Expertise Centre Open
Universiteit Nederland.
Mevrouw A. Tornberg, beleidsmedewerker Lärarförbundet (Zweedse Lerarenvakbond), Zweden.
De heer R. Vandenberghe, hoogleraar onderwijskunde, KU Leuven, België.
Mevrouw I. Wenzler, inspecteur van het onderwijs (Gesamtschule) in Nordrhein Westfalen,
Duitsland.
B.1-134 Onderwijsraad, januari 2005

Bijlage 2
Afkortingen
Bijlage
B.2-135

ALL
AOC
bama
bbl
bbp
bol
bsm
bve
CBS
CPB
CPS
CROHO
CWI
ERNAPE
EU
evc
goa
gpa
hbo
HOOP
IALS
ict
ipb
ISCED
ITS
ivbo
IVLOS
KBB
KCE
LNV
LOB
lom
lwoo
mbo
mdgo
mhno
mkb
mlk
mspo
MUB
NT2
NVAO
OESO
OCW
pbm
PISA
RMC
RMO
Adult Literacy and Lifeskills Survey
Agrarisch Opleidingen Centrum
bachelor-master
beroepsbegeleidende leerweg
bruto binnenlands product
beroepsopleidende leerweg
bekostigingsstelsel materieel
beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
Centraal Bureau voor de Statistiek
Centraal Planbureau
Christelijk Pedagogisch Studiecentrum
Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs
Centrum voor Werk en Inkomen
European Research Network About Parents in Education
Europese Unie
elders verworven competenties
gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
grade point average
hoger beroepsonderwijs
Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan
International Adult Literacy Survey
informatie- en communicatietechnologie
integraal personeelsbeleid
International Standard Classification of Education
Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen
individueel voorbereidend beroepsonderwijs
Interfacultair Instituut voor lerarenopleiding, onderwijsontwikkeling en
studievaardigheden
Kenniscentrum Beroepsonderwijs Bedrijfsleven
Kwaliteitscentrum Examinering
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Landelijke Organen Beroepsonderwijs
leerlingen met leer- en opvoedingsproblemen
leerwegondersteunend onderwijs
middelbaar beroepsonderwijs
middelbaar dienstverlenings- en gezondheidszorgonderwijs
middelbaar huishoud- en nijverheidsonderwijs
midden- en kleinbedrijf
moeilijk lerende kinderen
middelbaar sociaal-pedagogisch onderwijs
Wet modernisering universitaire bestuursorganisatie
Nederlands als tweede taal
Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
prestatiebekostigingsmodel
Program for Individual Student Assessment
Regionale Meld- en Coördinatiefunctie
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling
B.2-136 Onderwijsraad, januari 2005

ROC
SER
SLO
stabek
svm
TIMSS
tvwo
vavo
vbo
vmbo
VNG
vso-lom
vo
VSNU
WEB
WHW
WIW
WMO
wo
WOR
WOT
WPO
WRR
WUB
WVO
zmlk
zmok
Regionaal Opleidingen Centrum
Sociaal-Economische Raad
Stichting Leerplanontwikkeling
stabiele bekostiging
sectorvorming en modernisering beroepsonderwijs
Trends in International Mathematics and Science Study
tweetalig vwo
voortgezet algemeen volwassenenonderwijs
voorbereidend beroepsonderwijs
voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
voortgezet speciaal onderwijs voor leerlingen met leer- en opvoedingsproblemen
voortgezet onderwijs
Vereniging van Nederlandse universiteiten
Wet educatie en beroepsonderwijs
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
Wet inschakeling werkzoekenden
Wet medezeggenschap onderwijs
wetenschappelijk onderwijs
Wet op de ondernemingsraden
Wet op het onderwijstoezicht
Wet op het primair onderwijs
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
Wet op het universitair bestuur
Wet op het voortgezet onderwijs
zeer moeilijk lerende kinderen
zeer moeilijk opvoedbare kinderen
Bijlage
B.2-137