Monografia Politicas Publicas_v5 - Prefeitura de Peruíbe

MARIA CONCEPTA BAETA DA SILVAMAURÍCIO MARANHÃO SANCHESNEUSA MARINHO DE ESPÍNDOLAA INTEGRAÇÃO DO PLANO PLURIANUAL AO PLANO DIRETORNA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPALMonografia apresentada à Universidade de Francacomo exigência parcial, para obtenção do título deEspecialista no curso de formação de gestoresmunicipais de políticas públicas.Orientador: Prof. Me. Sinoel BatistaFRANCA2010

DEDICAMOS este estudo a todos aqueles que desejam vernão somente o cumprimento das leis, mas também dosobjetivos nelas dispostos.

AGRADECIMENTOSA Deus, pelos dias de vida, pelas oportunidades que nos temconcedido e pela força nas inúmeras batalhas travadas ao longo da vida, permitindonosaprender com os erros e dificuldades que encontramos todos os dias.À Prefeitura Municipal da Estância Balneária de Peruíbe, que na buscada excelência dos serviços da administração pública criou a Escola de Governo eAperfeiçoamento do Servidor Público Municipal, proporcionando, entre várias outrasatividades, este curso de pós-graduação a seus funcionários.A todos aqueles que acreditaram na Escola de Governo, na realizaçãodeste curso e no potencial destes profissionais.Aos colegas de trabalho que auxiliaram no fornecimento deinformações e fotos, ajudaram-nos a compreender o funcionamento de algumasestruturas internas e propor aperfeiçoamentos no sistema atual.E às nossas famílias, pela compreensão e apoio para concluirmos maisesta etapa da vida.

Seja a mudança que você deseja ver no mundo.Mahatma Gandhi

RESUMOSILVA, Maria Concepta Baeta da; SANCHES, Maurício Maranhão; ESPÍNDOLA,Neusa Marinho de. A integração do plano plurianual ao plano diretor naadministração pública municipal. 2010. 80f. Monografia (Especialização emGestão de Políticas Públicas) – Universidade de Franca, Franca.O Estado brasileiro tem induzido a utilização de inúmeras ferramentas deplanejamento na administração pública ao longo de todo o século XX e XXI.Recentemente, fez convergir o planejamento constante nos planos diretores com osplanos plurianuais. Muitas destas ferramentas, entretanto, continuam sendo vistascomo imposições burocráticas a serem vencidas, não atentando seus gestores paraseu potencial de utilização. Procuramos descrever nesta monografia a evoluçãodestas ferramentas, sua utilização na prática em Peruíbe, município tomado comobase de estudo da monografia, as conseqüências de uma utilização apenas formaldos instrumentos e a proposição de um calendário para elaboração de um PPAintegrado ao Plano Diretor municipal.Palavras-chave: planejamento; plano diretor; plano plurianual; PPA; plano degoverno.

ABSTRACTSILVA, Maria Concepta Baeta da; SANCHES, Maurício Maranhão; ESPÍNDOLA,Neusa Marinho de. A integração do plano plurianual ao plano diretor naadministração pública municipal. 2010. 80f. Monografia (Especialização emGestão de Políticas Públicas) – Universidade de Franca, Franca.The Brazilian government has induced the use of several planning toolsin public administration throughout the twentieth century and XXI. Recently, planninghas brought together master plans with the constant term plans. Many, however, arestill seen as bureaucratic constraints to be overcome, disregarding their managers fortheir potential use. We have described in this monograph the evolution of these tools,their use in practice Peruíbe, municipality chosen as a case study of the monograph,the consequences of a purely formal use of the instruments and propose a timetablefor drawing up a PPA integrated into the municipal Master Plan.Key words: planning; master plan; term plans; PPA; government plan.

LISTA DE FIGURASFigura 1. Mapa da distribuição espacial das classes de renda............................33Figura 2. Estruturação do sistema de elaboração do PPA, estipulado peloPlano Diretor.........................................................................................43Figura 3. Fotos da audiência pública que expôs os programas do PPA2010-2013, na Câmara Municipal.........................................................46Figura 4. Fotos da Assembleia Regional no Bairro Demarchi, em 29.05.09 .......50Figura 5. Organograma Geral Simplificado da Prefeitura de Peruíbe .................66LISTA DE TABELASTabela 1 – Relação de eventos relacionados a conferências e audiênciaspúblicas para a formulação do PPA durante o ano de 2009 ................53Tabela 2 – Conselhos municipais e áreas de vinculação......................................66

SUMÁRIOINTRODUÇÃO ........................................................................................................91 A EVOLUÇÃO DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO DENTRODA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................111.1 O PLANEJAMENTO CONTÁBIL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ATÉ ACONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ...............................................................................121.2 O PLANEJAMENTO URBANO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ATÉ ACONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ...............................................................................151.3 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E SEUS REFLEXOS NAADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.............................................................................................181.4 O PLANEJAMENTO NA DÉCADA DE 1990 .....................................................................211.5 LRF – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (2000) ......................................................231.6 LEI DE CRIMES FISCAIS ( LEI FEDERAL 10.028/2000 )................................................251.7 EC – ESTATUTO DA CIDADE ( LEI FEDERAL 10.257/2001 ) ........................................261.8 O PLANEJAMENTO NA DÉCADA DE 2000 e TENDÊNCIAS DE EVOLUÇÃO ..............292 A EVOLUÇÃO DOS PROCESSOS DE PLANEJAMENTO EMPERUÍBE..................................................................................................322.1 BREVE CARATERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO.....................................................................322.2 A EVOLUÇÃO DA ESTRUTURA DE PLANEJAMENTO DENTRO DAADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL........................................................................342.3 A PRODUÇÃO DE PEÇAS DE PLANEJAMENTO EM PERUÍBE ....................................393 A (IN)EFICIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO NA (IN)UTILIZAÇÃODAS FERRAMENTAS DE PLANEJAMENTO .........................................473.1 ELABORAÇÃO DO PPA 2010-2013 EM SÃO BERNARDO DO CAMPO........................493.2 CONSIDERAÇÕES RELATIVAS AOS PROCESSOS......................................................523.2.1 Organização para a participação popular..........................................................................523.2.2 Coordenação, transversalidade e controle ........................................................................543.2.3 Integração de Plano de Governo com Plano Diretor.........................................................574 A ELABORAÇÃO DE UM PPA INTEGRADO AO PLANO DIRETOR ....604.1 ESTRATÉGIAS PARA A MOBILIZAÇÃO SOCIAL............................................................604.2 A AÇÃO DE PLANEJAMENTO .........................................................................................624.3 ESPECIFICIDADES LOCAIS ............................................................................................644.4 PROPOSTA DE UNIFICAÇÃO DE CRONOGRAMA DE CONFERÊNCIAS EASSEMBLEIAS REGIONAIS.............................................................................................684.5 ELABORAÇÃO DO CALENDÁRIO ...................................................................................69CONCLUSÕES .....................................................................................................73REFERÊNCIAS.....................................................................................................75

9INTRODUÇÃOFrequentemente justifica-se o estado caótico das grandes cidadesbrasileiras pela falta de planejamento. É fato que muitas das mazelas da sociedadecontemporânea brasileira decorrem, em grande parte, de um intenso processo deurbanização vivenciado na segunda metade do século XX aliado a uma falta deinvestimentos em infra-estrutura nas áreas que sofreram esta grande expansão. Mashá muito tempo o Estado possui instrumentos de planejamento público e induzEstados e municípios a utilizá-los.Uma das grandes dificuldades é conseguir utilizar estes instrumentosde planejamento como ferramentas de trabalho, já que na maior parte das vezes sãovistos como meras imposições burocráticas. Com isso, gasta-se considerável tempoda administração pública na realização de procedimentos que, apesar de cumprir osrequisitos das leis que os regulam, ficam aquém de cumprir os objetivos nelasprevistos.Entre os instrumentos de planejamento existentes, destacamos os quesão objetos desta monografia: os de planejamento urbano, cuja peça-síntese é oplano diretor, e os de planejamento contábil, materializados pelas peçasorçamentárias. Ambos evoluíram bastante ao longo do tempo, sempre alinhadoscom os princípios constitucionais, porém a estrutura organizacional extremamentevertical e hierarquizada das instituições públicas produziu procedimentos estanques,limitados à área de atuação de cada atividade: os urbanistas se limitaram a entenderde planos diretores e os contadores de peças orçamentárias.A falta de vinculação entre os dois tipos de planejamento cria umquadro onde a execução orçamentária é cumprida, os gastos são transparentes(para aqueles que se predispõem a entender o sistema) e as diretrizes urbanísticaspara aplicação dos recursos são difusas, tornando as avaliações muito mais

10subjetivas do que o recomendável. Com este quadro, a eficácia dos investimentossobre o bem estar social é questionável.Apenas recentemente, com a promulgação do Estatuto da Cidade,estes instrumentos se vincularam legalmente, criando uma necessidade deintegração ainda não amadurecida pela maior parte das administrações públicas. Apercepção da mudança de conceito de planejamento e a necessidade de entender ofuncionamento de áreas distintas motivou a escolha do tema deste trabalho,elaborado por um arquiteto e duas contadoras.Nosso objetivo é estudar a forma como os instrumentos deplanejamento contábil podem se relacionar com os de planejamento urbano em umaadministração pública, propondo a realização de um cronograma de ações conjuntasque permitam à população compreender e participar do processo de planejamentomunicipal.Para isso, a primeira parte da monografia procurará mostrar comoevoluíram os instrumentos de planejamento dentro da administração públicabrasileira e como o Estado induziu os entes federados utilizá-los ao longo do tempo.A segunda parte procurará traçar como o planejamento evoluiu dentroda administração pública de Peruíbe, município tomado como base de estudo destamonografia. Esta parte procurará evidenciar, na prática, como é feito o planejamentoem uma administração pública municipal de pequeno porte, mostrando avanços eretrocessos na construção deste processo.A terceira parte procurará mostrar como os instrumentos deplanejamento impostos pela legislação podem funcionar a favor da administraçãopública, quando utilizados como ferramenta de trabalho, ou contra ela, como merosprocedimentos burocráticos que demandam tempo sem surtir a eficácia necessária.Por fim, a quarta parte apresentará, a partir das consideraçõesefetuadas ao longo deste trabalho, uma proposta de calendário para a elaboraçãode um plano plurianual integrado às disposições do plano diretor municipal, atravésde um processo de planejamento participativo eficiente que permita à populaçãocompreender e ser co-responsável pelo processo de gestão da cidade.

111 A EVOLUÇÃO DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO DENTRO DAADMINISTRAÇÃO PÚBLICAO planejamento é um dos princípios fundamentais da atividadeadministrativa, defendido tanto pelos conceitos clássicos de Frederick Taylor e HenriFayol como em conceitos mais modernos (REMYRECH, 2005). Entre tantasdefinições encontradas para o termo, citamos uma definição feita por Sampaio(2010): planejamento “é um processo contínuo e dinâmico que consiste em umconjunto de ações intencionais, integradas, coordenadas e orientadas para tornarrealidade um objetivo futuro, de forma a possibilitar a tomada de decisõesantecipadamente”.O planejamento também pode ser utilizado para exercer funções dedisciplina e controle, ou como instrumento para definição de prioridades, quando asdemandas são maiores do que os recursos disponíveis.Pretendemos neste capítulo descrever como evoluíram os instrumentosde planejamento dentro da administração pública, primeiramente no âmbito contábile posteriormente no urbanístico até a Constituição Federal de 1988, seguindo pelocenário existente na elaboração da nova Carta Magna, objetivos colocados em seutexto e as leis dela decorrentes.É importante frisar as diferenças históricas do enfoque do planejamentonas esferas federal e municipal: enquanto na União o planejamento adquiriu um focovoltado à área contábil, procurando sempre o equilíbrio de receita e despesa, nosmunicípios o planejamento assumiu um enfoque mais urbano, voltado a um projetode cidade.

1.1 O PLANEJAMENTO CONTÁBIL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ATÉ ACONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 198812O orçamento público surgiu na Inglaterra, em 1822, como forma decontrolar o aumento das despesas, que se traduziam diretamente no aumento dacarga tributária (GIACOMONI, 2007, p.54). Tratava-se portanto de um instrumentode planejamento voltado ao controle, programando os gastos para não alimentar odéficit público, com consequências diretas para a população pagadora de impostos.No Brasil, todo processo de organização administrativa pública surgiuem 1808, com a vinda de D. João VI ao Brasil: neste ano, criou-se o Erário Público eo regime de contabilidade. Na primeira Constituição, em 1824, já se exigia aelaboração de orçamentos formais, apesar da dificuldade de implantação em seusprimeiros anos. Tanto essa Constituição como a de 1891 deixariam a regulação daquestão orçamentária para leis ordinárias. A lei de 14 de dezembro de 1827 éconsiderada por muitos a primeira Lei de Orçamento do Brasil, e o Decretolegislativo de 15 de dezembro de 1830 foi o primeiro orçamento formalmenteinstituído do país.Em 1834, durante o período regencial, a Constituição foi emendadapossibilitando maior autonomia a províncias e municípios (CONSTITUIÇÕES, 2010).Entre outros assuntos, regulou o funcionamento das assembleias legislativasprovinciais, definindo fixação das despesas municipais e provinciais, impostos paraatender os encargos, repartição das rendas entre os municípios e fiscalização doemprego das mesmas. Esta emenda foi cancelada pela lei interpretativa do AtoAdicional, em 1840 (já sob o mandato de D. Pedro II).Realizada após a Proclamação da República, a Constituição de 1891atribuiu competência privativa do Congresso para orçar a receita e fixar a despesa,bem como toda iniciativa de projeto de lei, mas quem formulava o documento era oPoder Executivo, impasse só resolvido em 1926 (BRASIL, 2010). Antes disso, em1922, foi aprovado o Código de Contabilidade da União.Apesar da quantidade de leis, as atividades administrativas do Estado

13brasileiro eram exercidas de forma empírica, sem inspiração em quaisquer princípiosde administração ou sistemas racionalmente estruturados. A administração públicafoi se adaptando às experiências internacionais mais convenientes às peculiaridadesdo país (BRASIL, 2010).A Revolução de 1930 propôs o rompimento com o passado e aproposta de nova ordem, inclusive com a modernização do Estado. Criaram-seinstrumentos para aparelhá-lo e dotá-lo de um mínimo de controle, pois até omomento andava “muito solto” nas mãos de quem o governava. A Constituição de1934 centralizou a maior parte das funções públicas na área federal: o orçamentopassou a ser elaborado pela Presidência da República, e o Legislativo votava oorçamento, julgando as contas com o auxílio do Tribunal de Contas.Em 1937, em meio a crises políticas, veio o golpe de Estado e aimplantação do regime autoritário conhecido como Estado Novo, de inspiraçãofascista, exigindo nova Constituição. O governo restringiu direitos constitucionais ecentralizou poderes – a República passou a nomear os governadores (interventores)e esses a nomear os prefeitos (GIACOMONI, 2007, p.40-46). No mesmo ano oGoverno Federal criou o Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP,com a incumbência de iniciar o planejamento contábil dentro da administraçãopública. Em 1940 criou-se a Comissão de Orçamento do Ministério da Fazenda,considerado o primeiro órgão orçamentário centralizado. O orçamento passou demero quadro de receitas e despesas para ser base de planejamento das atividadesfuturas, tornando-se instrumento fundamental à administração (BRASIL, 2010).Com o fim do Estado Novo e início do período de Redemocratização dopaís, nova Constituição foi elaborada em 1946, dando ampla autonomia paraEstados e Municípios e assegurando a defesa da propriedade privada (e dolatifúndio). O orçamento voltou a ser elaborado pelo Poder Executivo e suadiscussão e aprovação através das casas legislativas. Foi uma Constituição“planejamentista”, explicitando a criação de planos setoriais e regionais,estabelecendo vinculações com a receita. Estes planos regionais seriam plenamenteexecutados, como exemplo os planos de Habitação, de Saneamento e de Metas.Vale lembrar que estes planos não eram leis e portanto não submetidos ao crivo doLegislativo. Até 1964, contudo, não havia vinculação entre as metas, objetivos eações dos planos com a respectiva execução orçamentária (PARES e VALLE, 2006,

14p. 232).Às vésperas do golpe militar, regulou-se a atividade contábil através daLei 4.320/64, determinando a necessidade do Estado deixar transparecer seusobjetivos e ações na política orçamentária, conforme grifo nosso:"A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, deforma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalhodo governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade eanualidade"A sistemática de planejamento, com destaque cada vez maior após ofim da II Guerra Mundial face ao êxito em operações militares (GIACOMONI, 2007,p.59), ganhou força na época do Regime Militar (1964-1985), que a implantou deforma altamente tecnocrática, já que necessitava justificar suas ações pelasupressão da participação popular.A Constituição outorgada de 1967 deu especial importância aoorçamento disciplinando novas regras e princípios que foram incorporados aoprocesso de elaboração e fiscalização do orçamento público. O Poder executivopassou a ser o único Poder com iniciativa das leis orçamentárias, bem como proporemendas ou qualquer aumento de despesa pública, restando ao Poder Legislativo(já sem legitimidade política devido às arbitrariedades praticadas pelo Regime)apenas a função de aprovação da Lei Orçamentária. Esta Constituição foilargamente alterada pela Emenda Constitucional n° 0 1 de 01.10.1969, outorgadapela Junta Militar, absorvendo instrumentos ditatoriais como o AI-5, mas mantendodispositivos orçamentários.Foi no período do Regime Militar que se realizou pela primeira vez avinculação entre metas/objetivos com a despesa/execução orçamentária,principalmente a partir de 1969, através da elaboração, revisão e acompanhamentodos seguintes documentos:I - Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) – criado pelo AtoComplementar n° 43 de 29.01.1969 com alterações pro movidas pelo AtoComplementar n° 76 de 21.10.1969, de duração igual ao mandato do Presidente daRepública; I PND em 1972-74;II - Programa Geral de Aplicação (PGA) – documento interno do

15governo, complementar ao PND, com dados quantitativos para o planejamento emâmbito global, regional e setorial, além da programação das entidades ligadasindiretamente à União e eventualmente dos Estados - I PGA em 1973-75;III - Orçamento Plurianual de Investimento (OPI) – continha aprogramação trienal dos dispêndios de responsabilidade do Governo Federal,(excluídas Administração Indireta e Fundações que não recebiam transferências doOrçamento da União) - I OPI em 1968-70;IV - Orçamento Anual da União – detalhava em funções, programas,subprogramas, projetos e atividades previstos no primeiro ano do OPI;V - Decreto de Programação Financeira.O PND, o OPI e o Orçamento anual eram documentos públicos,encaminhados ao Congresso Nacional, partes integrantes de um mesmo conjunto dediretrizes, programas e projetos, formulados de maneira consistente, una eharmônica, como expressão dos objetivos governamentais em determinado período.Traduziam em termos financeiros, todos esses objetivos, diretrizes, programas eprojetos; definindo de forma mais exaustiva todos os projetos e atividades a seremdesenvolvidos no período trienal mais imediato (BRASIL, 2010).1.2 O PLANEJAMENTO URBANO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ATÉ ACONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988O urbanismo moderno tem sua origem no final do século XIX, com anecessidade de controlar e disciplinar a expansão das cidades proporcionada pelosintensos processos de industrialização – até então, as cidades cresciam baseadasem uma visão napoleônica, sem limites. Os primeiros instrumentos urbanísticossurgiram na Alemanha, que recebeu grande montante de recursos provenientes deindenizações pagas pela França, derrotada na Guerra Franco-Prussiana (1870).Estes recursos foram investidos na industrialização do país proporcionando grande

16boom demográfico dos centros urbanos (SIMÕES JÚNIOR, 2008). Em 1893, oprefeito de Frankfurt, ao sofrer pressões para alterar o perímetro urbano da cidade,vincula esta alteração à elaboração de um Plano Regulador, que especificou áreaspara habitação, indústrias, espaços livres, sistemas viários e institucionais. Em 1898,Ebenezer Howard apresentou na Inglaterra o projeto das cidades-jardins, territórioscom população máxima de 30.000 habitantes onde conviveriam atividadesindustriais, comerciais e agrícolas, em distâncias pequenas percorríveis a pé. Nocampo do urbanismo, o planejamento surgiu com a função de evitar conflitos de uso,problemas de saúde pública, garantir oferta de terras e acessibilidade para todas asatividades desempenhadas na cidade.Antes do surgimento do urbanismo o Brasil já havia criado um embriãodo zoneamento, quando a Câmara do Rio de Janeiro proibiu em 1878 a instalaçãode cortiços na área central da cidade (VILLAÇA, 1999, p. 177). A medida visavaesconder um problema criado pelo próprio Império, que ao promulgar a Lei de Terrasem 1850 expulsou o trabalhador rural em direção às cidades para vender sua forçade trabalho como meio de subsistência. Percebe-se do fato que a solução adotadano Rio de Janeiro tornar-se-ia uma tônica da política urbana brasileira: ozoneamento sempre será mais importante do que o planejamento da cidade e opoder público, ao invés de atuar na origem dos problemas, criará leis para escondêlosaos olhos da sociedade (SANCHES, 2007, p.11).Durante a República Velha (1889-1930), foram muito comuns os planosde melhoramentos ou planos de embelezamentos, destinados geralmente aabertura, retificação e alargamento de vias e criação de praças com o intuito deconferir maior harmonia e beleza às construções. São exemplos do período aremodelação do Vale do Anhangabaú, em São Paulo (1906-1912), os canais deSantos do Eng° Saturnino de Brito (início da constr ução em 1905), a fundação deBelo Horizonte (1897) e o Plano de Pereira Passos para o Rio de Janeiro (1903-1906). Embora tenham proporcionado mudanças estruturais nos locais onde foramexecutados, estes planos removeram boa parte de uma população excluída dosprocessos decisórios para áreas mais periféricas, sem infra-estrutura, enquanto queos terrenos revitalizados foram revendidos com altas realizações de lucro. Grevesem 1917 e 1919, em São Paulo e no Rio, organizaram os movimentos populares edespertaram uma certa consciência urbana, limitando as opções da classe

17dominante a partir de 1930 (PINHEIRO, 1977, p.137, Apud VILLAÇA, 1999, p.201).Após 1930, devido ao travamento dos debates, já não havia maiscondições de apresentar os planos antecipadamente: diante das pressões sociais,“não há como anunciar obras de interesse popular pois elas não serão feitas, e nãohá como anunciar as obras que serão feitas, porque elas não são de interessepopular” (VILLAÇA, 1999, p. 204). Os governos municipais passaram então aelaborar Planos Diretores 1 para justificar a adoção de soluções no longo prazo,postergando-se a aplicação de investimentos em áreas sem interesse para a elitedominante, em planos que não foram executados ou foram parcialmenteexecutados. Os planos de obras deixaram de ser apresentados, mas até a décadade 1950, a classe dominante ainda executou sem grandes percalços obras de seuinteresse integrantes dos projetos antigos e o governo federal executou os projetosprevistos em seus Planos Setoriais anteriormente descritos.A supressão da participação popular imposta pelo Regime Militar(1964-1985) levou o planejamento a assumir uma característica altamentetecnocrática. Neste período começaram ser impostas as primeiras “obrigações” paraque os municípios elaborassem seus Planos Diretores, sob pena de não receberemrecursos estaduais ou federais 2 . Foi o período áureo de produção dos “superplanos”,documentos extensos 3 que pela sua complexidade não eram compreendidos ouassimilados pelos profissionais e gestores públicos. A frustração pela não-execuçãodos planos, potencializada pelo abandono do II PND após a crise mundial dopetróleo, fez o planejamento urbano apresentar uma fase de desprestígio. Passousea elaborar documentos técnicos mais simples, com o conhecimento acumulado1 O conceito de Planos Diretores ou planos gerais surge na década de 1920 durante os CIAM –Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna, uma série de eventos organizados pelosprincipais nomes da arquitetura moderna europeia a fim de discutir os rumos da arquitetura, dourbanismo e do design, revolucionando o pensamento estético, cultural e social do período(MUMFORD, 2000). Nestes eventos, defendia-se a necessidade do caráter multidisciplinar para osplanos urbanísticos a fim de resolver os verdadeiros problemas urbanos.2 O fato é contestado por Villaça (1999, p.224-225) alegando que as Leis 4.320/64, a LeiComplementar 3/67 e o Ato Complementar n.43 nada falam sobre Planos Diretores e suavinculação com a concessão de recursos, enfatizando ainda que não se tem notícia de qualquermunicípio brasileiro para o qual se tenha negado um pedido de empréstimo por falta de planodiretor.3 O Plano elaborado por Doxiadis para o Rio de Janeiro possuía 500 páginas, redigidas em inglês. OPUB-SP (Plano Urbanístico Básico de São Paulo) de 1969 contém 3.400 páginas, na época omaior diagnóstico técnico realizado no Brasil.

18dos quadros efetivos das administrações públicas, que continham apenas diretrizes,com boas ideias, eliminando discórdias e ocultando conflitos, que via de regra nadainfluenciaram as leis de zoneamento a eles vinculados (VILLAÇA, p.218-220; DEÁK,1999, p.13-14); em muitos municípios, o planejamento urbano adquiriu funçãosecundária, executado sobretudo em cima das leis de zoneamento.Com o início do processo de abertura democrática no final dos anos1970, surgiram embriões de processos participativos, como uma pesquisa de opiniãopública que a Prefeitura do Rio de Janeiro fez para a elaboração de seu novo PlanoDiretor. Neste período, afloraram os movimentos democráticos, municipalistas e pelodireito à cidade, organizados através de sindicatos, pastorais e partidos políticos.Estes movimentos, capacitados por ONGs cidadãs, passaram a reivindicar o direitoà cidade e à participação da sociedade civil nos processos decisórios (MARQUES,2004).1.3 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E SEUS REFLEXOS NAADMINISTRAÇÃO PÚBLICAApesar da longa experiência de planejamento econômico e urbanísticobrasileira, o país ainda sofria grandes crises sociais em suas cidades. Embora aatividade de planejamento tenha sofrido certo esvaziamento a partir do final dosanos 70, por diversos fatores (crise mundial do petróleo, dívida externa e inflaçãoalta, entre outros), a mídia continuava atribuindo poderes mágicos ao planejamento,sobretudo aos Planos Diretores, como forma de resolver todos os problemas dascidades.Percebe-se no meio urbanístico que o real problema das cidadesbrasileiras não é a falta de planejamento ou de projetos, mas a segregação socialdeterminada principalmente pelo direcionamento constante dos investimentos paraáreas já dotadas de infra-estrutura e visadas pelo mercado imobiliário, emdetrimento de áreas que permaneceram na precariedade, esquecidas e ignoradas

19pelo Poder Público, onde foi habitar a população carente (MARICATO, 2000, p.174).As cidades brasileiras simplesmente refletem o desequilíbrio social do paísprovocado pela forma como a sociedade se estruturou desde os tempos de colônia(FERREIRA, 2009), com a elite sistematicamente adaptando sua ideologia (DEÁK,1999, p.36-41; MORI, 1999, p. 49-71; VILLAÇA, 1999, p.183-184) para neutralizar asresistências permanecendo no poder e afastando a parcela carente dos processosdecisórios (SANCHES, 2007, p.9-18), que ficou então à mercê da política doclientelismo.O amadurecimento das discussões em torno da necessidade dereverter o quadro social presente possibilitou que a Constituição Federal de 1988desse um grande passo ao assegurar em seu texto, entre diversos outros itensimportantes:• A garantia de direitos básicos ao cidadão, como saúde, educação ehabitação (entre outras), que devem ser atendidos pelos governantesatravés de políticas públicas para tal fim, bem como a determinação degastos mínimos constitucionais com saúde e educação;• O direito de controle social como princípio que permeará toda aatuação da administração pública, possibilitando a inclusão daquelaparcela da população tradicionalmente excluída dos processosdecisórios;• A instituição de princípios básicos da administração pública(publicidade, moralidade, legalidade, impessoalidade e, posteriormente,eficiência);• A instituição do município como ente federado (caso único no mundo) ea reorganização de competências administrativas, com considerávelincremento das responsabilidades municipais, em boa parte resultadodo movimento municipalista dos anos 80;• A definição do Plano Diretor como instrumento básico da política dedesenvolvimento e expansão urbana, definindo a função social dapropriedade e permitindo ao Poder Público obrigar o proprietário dar adestinação adequada ao imóvel;

20• A regulamentação do sistema orçamentário dos entes federadosatravés de três leis: a lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de DiretrizesOrçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).O princípio de controle social descentraliza as ações da administraçãopública e incorpora mecanismos de participação da sociedade, como as iniciativaspopulares de projetos de lei, os plebiscitos, os referendos e a criação dos órgãoscolegiados de gestão paritária (RIBEIRO e BÓGUS, 2002). Este conceito departicipação da sociedade civil, desenvolvido durante o período do welfare state naEuropa e EUA, foi potencializado no Brasil pela abertura democrática após o fim daditadura (MORI, 1999, p.59). Este princípio fundamentará todas as grandes leisfederais após sua aprovação, começando por políticas setoriais como saúde,estendendo-se para educação, promoção social, gestão orçamentária e, maisrecentemente, para a área de política urbana de forma geral através do Estatuto daCidade, atrelando o planejamento urbano com as demais políticas públicas e aspeças orçamentárias, iniciando um processo de transversalidade na administraçãopública.A inclusão do capítulo da Política Urbana – artigos 182 e 183 daConstituição – é resultado de uma proposta de Emenda Popular protocolada peloFNRU – Fórum Nacional da Reforma Urbana durante a Assembleia Constituinte.Entretanto, devido à intensificação dos debates, a regulamentação dos instrumentosnecessários à aplicação da função social da propriedade foi deixada para uma leicomplementar, que seria concluída somente 13 anos depois, conhecida comoEstatuto da Cidade.O tema orçamento mereceu grande atenção dos constituintes,representando o símbolo das prerrogativas parlamentares perdidas durante operíodo autoritário: o legislativo voltou a ter a prerrogativa de propor emenda aoprojeto de lei orçamentário. Uma grande inovação foi a exigência deencaminhamento ao Legislativo do projeto de lei das diretrizes orçamentárias (LDO),objetivando orientar a elaboração da LOA, dispondo sobre políticas de fomento.

211.4 O PLANEJAMENTO NA DÉCADA DE 1990Os anos 90 foram marcados no campo econômico pelo avanço daglobalização e das políticas neoliberais no país. A necessidade de sanear as contaspúblicas fez o controle orçamentário e a austeridade fiscal entrar na pauta das açõesgovernamentais, significando o ressurgimento do planejamento como instrumentopara o desenvolvimento do país (PARES e VALLE, 2006, p. 229). Segundo Deák(1999, p.39), o Plano Collor de 1990 continha ações capazes de transformarradicalmente a estrutura da economia brasileira, assemelhando-se a uma “revoluçãopor cima”:[...] o fim do financiamento automático do déficit público pela via da emissãode moeda, a unificação do planejamento, execução orçamentária e políticamonetária, a montagem de um sistema financeiro capaz de crédito de longamaturação e drástica redução da imunidade fiscal, (...) a extinção dasmuletas para indústrias selecionadas (subsídios, cartéis, monopólios, nichosde proteção), a montagem de sistema de financiamento do comércioexterior (...) e estímulo ao progresso técnico.Diante da magnitude das propostas, Deák “profetizou” ao questionar asustentabilidade política do governo com tais propostas (o artigo em questão foielaborado um ano antes do impeachment de 1992). Embora tenha ficado conhecidopelo confisco da poupança, foi o Plano Collor que lançou as bases da estabilidadeeconômica e da entrada da economia brasileira no cenário globalizado. Aestabilidade econômica consolidou-se com o Plano Real (1994), quando o fim dainflação possibilitou a elaboração de um planejamento orçamentário de fato, sem asdistorções proporcionadas pela depreciação acelerada da moeda.Mesmo após a estabilização econômica e com um sistema deplanejamento extremamente avançado, permaneceram dúvidas quanto àcapacidade brasileira de se controlar receitas e despesas, dada a escassez defontes de financiamento e o descolamento entre o orçamento planejado e oexecutado – dado utilizado por alguns organismos internacionais para compararpaíses desenvolvidos e emergentes. Neste ambiente instalou-se um longo debatequestionando se o planejamento deveria se ater somente à definição de diretrizes,

22objetivos e metas da administração, sem menção aos recursos, dissociando-se dosorçamentos anuais (PARES e VALLE, 2006, p. 233-234).Em 1995, a edição do Plano Diretor da Reforma do Estado visoumodernizar a administração pública dotando-a de modelos gerenciais que vinhamsendo implantados em vários países, concedendo maior autonomia eresponsabilidade ao gestor público, adotando a gestão por resultados e aimplantação de ciclos de aperfeiçoamento contínuo, típicos da gestão privada,através da figura do PDCA. O PPA 1996-1999 da União já incluiu um referencialindicativo de metas e indicadores de longo prazo, vinculadas a unidades deplanejamento territorial com políticas públicas específicas, denominadas EixosNacionais de Integração e Desenvolvimento (PARES e VALLE, 2006, p. 236-245).O planejamento estratégico também ganhou força na formulação dosplanos diretores municipais, muito proporcionado pelo city-marketing feito porBarcelona para as Olimpíadas de 1992. No entusiasmo provocado pelo sucesso derenomados arquitetos catalães, diversos municípios contrataram assessorias nointuito de trazer os conceitos do meio empresarial para o modelo gerencial dascidades. Tais conceitos foram fartamente difundidos pelo BIRD e apresentamdiversas vantagens, como a implantação de ciclos periódicos de avaliação dedesempenho e reprogramação de metas e objetivos, mas diversos profissionais domeio urbanístico contestam a forma como estes planos são executados, pois em seuponto de vista as cidades tornam-se mercadorias a serem vendidas aos grandesempreendedores – devendo geralmente abdicar de impostos ou cobrança de outrosbenefícios para a promoção do desenvolvimento econômico (VAINER, 2000, p.87).Na outra ponta, surgiram planos diretores executados através de um planejamentoparticipativo (VILLAÇA, 1999, p.235-236), onde a sociedade deixa de ser apenasexpectadora do processo mas sim responsável pela gestão de seu próprio espaço.A consolidação do processo de abertura democrática provocou umareorganização de forças dos movimentos sociais. As ONGs tornaram-se maisatuantes, interagindo com o cidadão comum, financiadas por projetos quetrabalhavam em cima de índices e resultados, e deixaram de reivindicar para propor.O termo mobilizar deixou de significar desenvolvimento da consciência crítica ou atode protestar nas ruas para se tornar “sinônimo de arregimentar e organizar apopulação para participar de projetos sociais” (IHU OnLine, 2003; MARQUES, 2004;

23SANCHES, 2007, p. 16).O Estado brasileiro necessitava então desenvolver ferramentas paragovernar e fazer “com” a sociedade. Citando Pares e Valle:[...] o Estado que escuta e negocia demanda ferramentas fortes deplanejamento e de programação, em que diretrizes, objetivos e resultadosse vinculam de forma transparente aos meios de que dispõe o setor públicopara cumprir com as suas funções. (...) Tão importante quanto definirnormas claras para motivar o mercado a participar das atividades públicasou para assegurar os demais entes subnacionais a trabalharem de formaarticulada e convergente com o governo federal é alocar, no PPA e nosorçamentos, os meios e os resultados acordados entre as partes, de modo aassegurar uma programação estável para todos os agentes envolvidos,públicos e privados (PARES e VALLE, 2006, p. 237-238).É neste ambiente de intensas mudanças e adaptações que sãopromovidos intensos debates sobre leis que regulamentariam matérias financeiras eurbanísticas da Constituição Federal, as quais procuraremos descrever a seguir.1.5 LRF – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (2000)A promulgação da Lei Complementar n° 101, conhecida como Lei deResponsabilidade Fiscal (LRF) objetivou disciplinar procedimentos de caráter fiscal,contábil e legal, complementando aspectos tratados literalmente ou parcialmenteatravés dos demais textos legais ligados ao tema, como a Lei 4.320/64 (lei queinstitui normas gerais de direito financeiro e controle do orçamento público) e aprópria Constituição Federal de 1988. Visou sobretudo a eficácia, eficiência,economicidade, probidade e transparência da administração pública.Com a descentralização dos estados e municípios consolidada pelaConstituição de 1988, a LRF tornou-se necessária estabelecendo normas definanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.A LRF enrijeceu a disciplina na gestão pública, apoiando-se nasdemonstrações contábeis e gerenciais, estabelecendo cronogramas de execução,

24exigindo maior transparência e rigor na prestação de contas. Prevê como puniçãopara os gestores ímprobos a suspensão de direitos políticos, perda da função,indisponibilidade de bens, ressarcimento ao erário e até prisão, tipificados na Lei deCrimes Fiscais (Lei Federal n° 10.028/2000).Entre seus aspectos principais, destacamos:• Enfatiza a ação planejada e transparente para evitar déficits e reduzirdívidas;• Trata dos instrumentos de gestão, Plano Plurianual, Lei de DiretrizesOrçamentárias e Lei Orçamentária Anual, dispondo sobre execuçãoorçamentária, cumprimento das metas, controle de custos, avaliaçãode resultados e equilíbrio entre receita e despesa;• Define que as despesas públicas devem atender a criação, expansão eaperfeiçoamento da ação governamental e sua adequação as Peçasde Planejamento;• Limita gastos com pessoal em até 60% da Receita Corrente Líquida,sendo 54% para o executivo e 6% para o legislativo;• Refere-se às transferências voluntárias, entrega de recursos ou decapital a outro ente público, seja através de título de cooperação ouajuda financeira, bem como da destinação de recursos ao setorprivado, pessoas físicas ou jurídicas;• Controle da Dívida Pública consolidada ou fundada, dívida mobiliária,operações de crédito, concessão de garantias, refinanciamento econfissões de dívidas;• Impõe a realização das audiências públicas para aumentar atransparência e incentivar a participação popular e o controle social noemprego dos recursos públicos;• Obriga o cumprimento para União, Estados, Municípios e DistritoFederal, compreendendo Poder Executivo, Poder Legislativo, inclusiveTribunais de Contas, Poder Judiciário e o Ministério Público;administrações diretas e indiretas, fundos, autarquias, fundações eempresas estatais independentes;

25• Obriga a emissão periódica de relatórios contábeis e gerenciais,objetivando evidenciar o quadro completo da qualidade da gestãocontábil.A Lei de Responsabilidade Fiscal também ampliou o significado e aimportância da LDO, atribuindo-lhe a incumbência de disciplinar inúmeros temas,como equilíbrio entre receitas e despesas, metas fiscais, riscos fiscais, programaçãofinanceira e cronograma de desembolso, normas relativas ao controle de custos eavaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos,entre outros.A LRF define, em seu artigo 48, os instrumentos para fazer cumprir atransparência da gestão fiscal:Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais serádada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público:os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações decontas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da ExecuçãoOrçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadasdesses instrumentos.Parágrafo único. A transparência será assegurada também medianteincentivo à participação popular e realização de audiências públicas,durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, leis dediretrizes orçamentárias e orçamentos.Não define, entretanto, a forma de realizar estas audiências nem o quedeve ser deliberado nelas. Devemos atentar que o verbo participar tem umsignificado mais voltado a ajudar a construir do que a um simples ato de validar.Para tanto, as audiências devem ser realizadas ao longo da elaboração das peças,colhendo sugestões desde o início da formulação de cada uma delas.1.6 LEI DE CRIMES FISCAIS ( LEI FEDERAL 10.028/2000 )Esta lei complementa a Lei de Responsabilidade Fiscal, definindo aspenalidades dos crimes contra ela cometidos, consolidando os textos legais jáexistentes sobre o assunto e classificando como crimes algumas condutas

26recorrentes dos agentes públicos. Acrescentou ao Código Penal oito crimes e mais25 ao Decreto-Lei 201, de 1967, que trata dos crimes de prefeitos e vereadores(LAVORATTI, 2010). Entre os atos puníveis, citamos:• Realizar operações de crédito sem autorização legislativa: um a doisanos de prisão;• Restos a pagar de despesas sem empenho: seis meses a dois anos deprisão;• Realizar despesas não autorizadas por lei: um a quatro anos de prisão;• Aumento de despesas com pessoal nos 180 dias anteriores ao fim demandato: um a quatro anos de prisão.Um de seus objetivos foi evitar uma prática comum no Brasil, detransferir a dívida para os governos subsequentes.1.7 EC – ESTATUTO DA CIDADE ( LEI FEDERAL 10.257/2001 )A Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2.001, conhecida comoEstatuto da Cidade, é a regulamentação dos artigos 182 e 183 da ConstituiçãoBrasileira de 1988. É originária de um projeto de lei de 1990, que ficou 11 anostramitando no Congresso Nacional, até sua versão final.Os Planos Diretores formulados até sua promulgação tiveram poucosefeitos práticos nos municípios que foram elaborados, mas possuíram fundamentalimportância para o amadurecimento dos debates que serviram para sua aprovação.Justamente por este motivo, o Estatuto da Cidade “veste melhor” quando aplicadoem municípios com grandes problemas urbanos.Esta lei contempla ações capazes de, se implantadas na prática,contribuir para um melhor direcionamento dos investimentos públicos e possibilitar aredução das desigualdades sociais. É considerada por muitos uma “caixa de

27ferramentas”, contendo uma cesta de instrumentos urbanísticos a serem utilizadospelos municípios (alguns obrigatoriamente, outros opcionalmente) para atingir osobjetivos definidos em cada Plano Diretor.Entre outros itens, esta lei determina que os novos Planos Diretorescontemplem:• a abrangência de todo o município, e não somente do perímetrourbano;• a definição de função social da propriedade em cada trecho do territóriomunicipal e a separação do direito de propriedade do direito deconstruir, base legal dos instrumentos urbanísticos no combate àespeculação imobiliária;• a continuidade de execução e necessidade de atualizações e revisõesperiódicas;• a interferência da ação sobre grande parcela da população;• a participação popular e controle social do plano, com conselho própriopara fiscalizar sua implementação;• a vinculação das peças orçamentárias ao Plano Diretor.O último item é citado expressamente em diversos trechos da lei. Já noArt. 2°, prevê que:Art. 2 o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimentodas funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante asseguintes diretrizes gerais:I – ......X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária efinanceira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimentourbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estargeral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais; (grifo nosso)No Art. 4°, cita Plano Diretor e peças orçamentária s como instrumentospara viabilizar o planejamento municipal:Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:I...II...III – planejamento municipal, em especial:a) plano diretor;

28b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;c) zoneamento ambiental;d) plano plurianual;e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;f) gestão orçamentária participativa;g) planos, programas e projetos setoriais; (grifo nosso)No Art. 40, deixa clara a importância do Plano Diretor no planejamentomunicipal e novamente reforça a vinculação das peças orçamentárias as suasdisposições:Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básicoda política de desenvolvimento e expansão urbana.§ 1o O plano diretor é parte integrante do processo de planejamentomunicipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e oorçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nelecontidas.§ 2o O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.§ 3o A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cadadez anos. (grifo nosso)Finalmente, o Estatuto da Cidade reforça a necessidade de realizaçãode audiências públicas para a aprovação do PPA:Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de quetrata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização dedebates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do planoplurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual,como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.(grifo nosso)Para garantir sua aplicação, obrigou todos os municípios com mais de20.000 habitantes ou em condições especiais 4 a reformular seus Planos,obedecendo suas disposições, sob pena de improbidade administrativa do Prefeito.Este prazo se esgotaria em 06 de outubro de 2006, prorrogado posteriormente para28 de fevereiro de 2008.Com estas disposições, o Estatuto da Cidade deixou de ser uma leidirecionada a urbanistas para se tornar uma lei dirigida a toda a administração, que4De acordo com o Art. 41 do Estatuto da Cidade, o plano diretor é obrigatório para cidades que seenquadrem em pelo menos uma das seguintes condições: ter mais de 20.000 habitantes, serintegrante de região metropolitana ou aglomeração urbana, desejar utilizar instrumentosurbanísticos previstos no §4° do Art. 182 da Consti tuição Federal, ser integrante de área deespecial interesse turístico ou estar inserida na área de influência de empreendimentos ouatividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

29deve participar tanto da definição das diretrizes e programas (no Plano Diretor e noPPA) quanto da execução orçamentária (na LDO e na LOA). Ao atrelar as diretrizespor ele propostas aos programas a serem aplicados no curto prazo, fez os planosdiretores perderem um pouco da característica de “projeto de cidade ideal”,inatingível ou lúdica, para se tornarem instrumentos de planejamento estratégiconecessários para a solução ou amenização dos problemas existentes,assemelhando-se a um Plano de Ação como defendido por Maricato (2000, p. 179-187) durante os debates que antecederam sua aprovação.1.8 O PLANEJAMENTO NA DÉCADA DE 2000 E TENDÊNCIAS DE EVOLUÇÃODe tão avançado, percebe-se no âmbito internacional uma evolução dosistema de planejamento na direção do modelo brasileiro, integrando planejamentoao ciclo do gasto, incorporando a gestão por resultados. Enquanto a maior parte dosplanos projeta valor futuro às decisões do presente, o modelo brasileiro dá valorpresente aos objetivos definidos no médio e longo prazo (PARES e VALLE, 2006,p.234-244).No governo federal, o PPA 2000-2003 promoveu pela primeira vez aintegração plano-orçamento, forçando o gestor praticar uma gestão por resultados,como largamente utilizado pela iniciativa privada. O PPA 2004-2007 por sua vez foimarcado pela integração entre programa e organizações: o gestor do programa e daorganização são a mesma pessoa, reforçando o compromisso com a gestão deresultados e com o controle dos gastos (PARES e VALLE, 2006, p. 239-241). Maisdo que isso, este PPA caracteriza-se pela implantação de uma estratégia dedesenvolvimento, e não somente uma visão de futuro. Em 2004, o governo federaledita o Decreto 5.233/2004 implementando um Sistema de Monitoramento eAvaliação do plano, descentralizando uma atividade restrita aos órgãos centrais eauxiliando a disseminar a cultura de resultados na administração pública (p. 259).Em 2003, diversos urbanistas defensores do Estatuto da Cidade

30assumiram em 2003 cargos de alto escalão 5 no recém-criado Ministério dasCidades. Garantiu-se então uma intensa campanha nacional pelos Planos DiretoresParticipativos com capacitação de agentes sociais e montagem de uma ampla redede comunicação. Grande parte dos municípios cumpriu suas obrigações adequandoseàs diretrizes da lei federal. Após o término da campanha nacional, a rede socialmontada via Internet permaneceu ativa, com um canal de notícias do Ministérioveiculando periodicamente notícias sobre a política urbana, porém durante o períodode elaboração dos PPAs 2010-2013 pouco ou nada se divulgou sobre anecessidade de integração das peças orçamentárias com o conteúdo dos planosdiretores recém-aprovados.Nos últimos anos ganharam visibilidade diversas tecnologias paraauxiliar o planejamento nas administrações públicas, com destaque para osSistemas de Informações Municipais, os Sistemas de Informação Georeferenciada eos Cadastros Multifinalitários. Estes sistemas visam inter-relacionar dados até poucotempo desconectados e possibilitar, em tempo real, a emissão de relatórios e oagrupamento de dados estatísticos que permitam o monitoramento e avaliação daeficiência dos programas geridos pela administração pública. Ela passa adesenvolver um controle interno, antecipando-se à fiscalização do meio externo.O município de São Paulo encontra-se bastante avançado nestaquestão. Dotado de um sistema de indicadores confiáveis, já é possível quequalquer cidadão consulte pela Internet indicadores que avaliam a qualidade de vidaem cada uma das 31 subprefeituras da capital paulista. Pelo site da ONG MovimentoNossa São Paulo (www.nossasaopaulo.org.br), foi possível por exemplo saber que apopulação de Pinheiros consome sete vezes mais água do que a população deParelheiros, ou que apenas 11 das 31 subprefeituras dispõem de museus abertos aopúblico.Esse município aprovou recentemente uma emenda a sua lei orgânicadenominada “Lei de Metas” 6 , que obriga o governante apresentar um plano de metascom indicadores quantitativos:5 A arquiteta Ermínia Maricato foi nomeada secretária executiva do MCidades e a arquiteta RaquelRolnik assumiu a Secretaria Nacional de Programas Urbanos.6Emenda Nº 30 à Lei Orgânica do município de São Paulo, publicada em 26.02.2008.

31“Art. 69-A. O Prefeito, eleito ou reeleito, apresentará o Programa de Metasde sua gestão, até noventa dias após sua posse, que conterá asprioridades: as ações estratégicas, os indicadores e metas quantitativaspara cada um dos setores da Administração Pública Municipal,Subprefeituras e Distritos da cidade, observando, no mínimo, as diretrizesde sua campanha eleitoral e os objetivos, as diretrizes, as açõesestratégicas e as demais normas da lei do Plano Diretor Estratégico”.A Prefeitura apresentou então no início de 2009 um Programa deMetas chamado de Agenda 2012, com 223 metas de gestão a serem cumpridas atéo final do mandato, disponibilizadas no site www.agenda2012.com.br . Em cada LDOsão explicitados os quantitativos anuais; como exemplo, na LDO de 2011 prevê-se aconstrução de 127 escolas municipais de educação infantil (EMEIs) e 55 Centros deEducação Infantil.Apesar dos inúmeros avanços que a administração pública alcançou aolongo dos últimos anos, os fatos e escândalos noticiados diariamente mostram queainda há um caminho árduo a ser percorrido para garantir a real eficiência dalegislação.Ressalta-se que, nos últimos tempos, os tribunais de contas têm seaperfeiçoado nos mecanismos de fiscalização, apurando em tempo real distorçõescontábeis verificadas, como já faz o Tribunal de Contas do Estado de São Pauloatravés do projeto AUDESP 7 . Este controle externo ainda possibilita somente umaanálise quantitativa dos dados apresentados, mas consolidada esta fase existe umatendência de iniciar-se uma etapa de fiscalização do estabelecimento / cumprimentode metas propostas e melhoria de índices (já há locais que avaliam os municípioscom base na evolução de seu IDH e IDEB) e, num futuro não muito distante, aavaliação passe a ser mais subjetiva, observando se os entes têm cumprido osobjetivos textuais constantes em seus planos diretores.7 O projeto AUDESP é uma iniciativa implantada pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulodesde 2003 para aprimorar, através do uso da tecnologia de informação, os procedimentos decoleta de dados dos órgãos fiscalizados. Esta coleta, feita por meio digital, permite ao Tribunaldetectar quase instantaneamente distorções produzidas pela administração pública.

322 A EVOLUÇÃO DOS PROCESSOS DE PLANEJAMENTO EM PERUÍBE2.1 BREVE CARATERIZAÇÃO DO MUNICÍPIOPeruíbe é um município recente, situado no Litoral Sul do Estado deSão Paulo, fundado em 18 de fevereiro de 1959, na época apenas um distrito poucopovoado de Itanhaém com cerca de 3.000 habitantes. O município experimentougrande boom de crescimento urbano e demográfico nas décadas de 70 e 80,sobretudo após a abertura das estradas que dão acesso à região.A base de sua economia sempre foi a construção civil, alimentada pelocrescimento extensivo do turismo de 2ª residência (veraneio). Peruíbe possuía, em2006, cerca de 55.000 habitantes e 70.000 imóveis em seu cadastro imobiliário.Apenas 21.000 imóveis deste cadastro pertenciam a moradores, o restante pertenciaa veranistas e investidores, sobretudo da Grande São Paulo, que detinham 60% dosimóveis do cadastro (SANCHES, 2007, p.21).O controle do processo decisório sobre o projeto de cidade de Peruíbesempre foi muito centralizado no mesmo grupo restrito de pessoas durante váriasdécadas, ligadas às áreas de engenharia e do mercado imobiliário, com relaçõespróximas a integrantes de órgãos de planejamento ou indutores do planejamentoregional (DER-SP 8 , SUDELPA 9 ), mantendo uma linha de planejamento urbanocontínua.8 Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de São Paulo.9 A SUDELPA – Superintendência de Desenvolvimento do Litoral Paulista foi uma entidade autárquicacriada através do Decreto-Lei Complementar n° 4 de 01/09/1969, para atender reivindicações dasPrefeituras da região quanto a obras, melhorias e manutenção, “estando sob sua responsabilidadecoordenar, desenvolver, acompanhar e reavaliar o Plano de Desenvolvimento do Litoral, elaborarprogramas de assistência técnica para o litoral, promover pesquisas, definir prioridades de projetosde interesse ao desenvolvimento econômico da região e participar da execução de projetos eprogramas a cargo do governo estadual na região”. Esta Superintendência foi extinta através daLei Complementar n° 680, de 22.07.1992.

33A lógica do planejamento urbano de Peruíbe pelo menos desde o fimdos anos 70 foi repelir o turismo de massa verificado nas cidades vizinhas atravésde severas restrições de zoneamento nas zonas mais visadas pelo mercadoimobiliário, sobretudo na orla, com a adoção de áreas mínimas para construção 10 .Esta política urbana produziu uma cidade mais agradável aos olhos do turista ouveranista, com imóveis de orla com padrão superior ao verificado nas cidadesvizinhas, porém produziu elevada segregação sócio-espacial (figura 1): enquanto apopulação carente reside em zonas mais periféricas, com pouca infra-estruturaurbana, existe uma ótima infra-estrutura urbana da faixa de orla que fica ociosadurante toda a baixa temporada. Ainda assim, a necessidade de oferecer aoveranista condições que propiciem seu retorno e o sustento econômico municipalcontinua justificando a prioridade de investimentos na área visada pelo mercadoimobiliário, ainda que esta proporção tenha se alterado consideravelmente ao longodos últimos anos (SANCHES, 2007, p.29-31).Figura 1 – Mapa da distribuição espacial das classes de renda. Em vermelho: classesbaixas; em amarelo: classes médias; em azul: classes altas. Em cinza: sem predominânciaFonte: Elaboração técnica da Realidade Municipal (PERUÍBE, 2006a, Mapa 13)10 Pela legislação municipal, para se aprovar novos projetos de construção os imóveis precisavam teruma área mínima de construção que varia de acordo com a época entre 100 e 140m 2 na faixa maispróxima a orla, e 60m 2 nas mais afastadas.

2.2 A EVOLUÇÃO DA ESTRUTURA DE PLANEJAMENTO DENTRO DAADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL34Legalmente, o planejamento foi previsto como ferramenta de trabalhoda administração pública municipal pelo menos desde a Lei 642/77, que dispunhasobre a organização administrativa da Prefeitura (grifo nosso):TITULO IDOS PRINCÍPIOS NORTEADORES DA AÇÃO ADMINISTRATIVAARTIGO 1° - A Prefeitura adotará o Planejamento com o instrumento deação para desenvolvimento físico-territorial, econômico, social e cultural daComunidade, bem como para a aplicação dos recursos humanos, materiaise financeiros do Governo Municipal.ARTIGO 2° - O planejamento compreenderá a elaboraçã o dos seguintesinstrumentos básicos:-I - Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (Lei Orgânica dosMunicípios);II - Plano Plurianual de Investimentos (Constituição do Brasil e Lei Federaln° 4.320/64);III - Programa Anual de Trabalho (Lei Federal n° 4. 329/64);IV - Orçamento-Programa (Lei Federal n° 4.329/64);V - Programação Financeira Anual da Despesa (Lei Orgânica dosMunicípios).ARTIGO 3° - As atividades da administração Municipa l e, especialmente, aexecução de planos e programas do Governo, serão objeto de permanentecoordenação.ARTIGO 4° - A coordenação será exercida em todos os níveis daadministração, mediante atuação das chefias individuais, realizarãosistemáticas de reuniões com participação das chefias subordinadas e ainstituição e funcionamento de comissão de coordenação em cada níveladministrativo.A mesma lei dispôs em seu Título II a organização administrativamunicipal, incluindo o órgão específico de planejamento (grifo nosso):TÍTULO IIDA ESTRUTURAARTIGO 12° - A estrutura administrativa da Prefeitu ra compõe-se dosseguintes órgãos:I - GABINETE DO PREFEITOII - COORDENADORIA E PLANEJAMENTOIII - DEPARTAMENTO JURIDICOIV - DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃOV - DEPARTAMENTO DA FAZENDAVI - DEPARTAMENTO DO TESOUROVII - DEPARTAMENTO DE FINANÇAS E PATRIMÔNIO

35VIII - DEPARTAMENTO DE OBRAS E SERVIÇOS MUNICIPAISIX - DEPARTAMENTO DE SAÚDEX - DEPARTAMENTO DE PROMOÇÃO SOCIALXI - DEPARTAMENTO DE EDUCAÇÃO E CULTURAXII - DEPARTAMENTO DE ESPORTESXIII - DEPARTAMENTO DE TURISMOXIV - ADMINISTRAÇÕES REGIONAISE em seu Artigo 14, as atribuições da Coordenadoria e Planejamento:ARTIGO 14° - A COORDENADORIA E PLANEJAMENTO é o órg ão deCoordenação geral dos planos de governo e de planejamentogovernamental, competindo-lhe, coordenar, assistir, elaborar e acompanhara execução dos planos e programas dos órgãos da Administração Municipale do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, manter contato com osórgãos de Planejamento da União e do Estado, no interesse da Prefeituracoordenar sob aspecto do Direito Trabalhista, Administrativo e Municipal osdiversos órgãos do Município, executar outros estudos por determinação doPrefeito e constitui-se das divisões:I - DIVISÃO DE PESSOALII - DIVISÃO DE COMPRASEm 1990, a Lei 1.330, conhecida como Estatuto do Servidor, dispôs emsuas Disposições Transitórias:ARTIGO 221 - Até 180 (cento e oitenta) dias após a publicação da presenteLei, o Executivo deverá encaminhar para apreciação da Câmara MunicipalProjetos de Lei contendo:I - O novo Organograma da Administração Municipal, explicitando ossetores, divisão, departamento e secretarias indicando as inter-relações desuas unidades constitutivas e o limite das atribuições de cada uma delas;E um ano depois, a Lei 1.385 dispensou a obrigatoriedade deapresentar um novo organograma, revogando o inciso I e acrescentando o II:ARTIGO 221. ...I – REVOGADO;II - As normas disciplinando a Procuradoria Geral do Município, o MagistérioMunicipal, os Serviços de Saúde, a Guarda Municipal e outras atividadesque necessitem de regulamento próprio".Manteve-se, portanto, o organograma inicialmente previsto em 1977.Na prática, o Departamento de Coordenadoria e Planejamento foi implantadosomente em 1997, deslocando-se servidores do quadro efetivo do Departamento deObras e Serviços Municipais chefiados por um comando político, representado pelovice-prefeito. Era uma equipe mais voltada à elaboração de projetos para obraspúblicas, enquanto a coordenação dos projetos de governo e de processos de

36planejamento feitos naquela gestão (a implantação dos Orçamentos Participativos euma tentativa de revisão do Plano Diretor) eram conduzidos por uma equipe política.Na administração que se sucedeu (2001-2004) o prefeito passou afazer atendimento direto ao público, concentrando em si o planejamento e asdecisões sobre os investimentos. O Departamento de Coordenadoria ePlanejamento reforçou seu foco de engenharia e arquitetura, atuando no projeto efiscalização de obras públicas municipais e em algumas revisões de zoneamentomunicipal.Nos primeiros dias da gestão seguinte (2005-2008) o Departamento deCoordenadoria e Planejamento foi informalmente “extinto”, juntando-se sua equipecom a equipe do Departamento de Obras e Serviços Municipais. Ainda no primeirotrimestre foi realizada uma atividade de planejamento estratégico, e dela surgiu aideia de criação de um grupo piloto para realizar o planejamento de formatransversal na administração pública. Este grupo foi formalmente instituído pelodecreto 2.503 de 30.03.05:Art. 1º - Fica criado o GRUPO DE PLANEJAMENTO DA ADMINISTRAÇÃOMUNICIPAL – G-PAM, com a finalidade de coordenar todas as açõesrelacionadas ao desenvolvimento de medidas voltadas ao aperfeiçoamentoda capacidade normativa, organizacional, operacional e estratégica daAdministração Municipal.Parágrafo único - Os trabalhos do Grupo de Planejamento daAdministração Municipal – G-PAM, serão distribuídos em 04 (quatro)Unidades de Gestão:I- Unidade de Gestão para o Desenvolvimento e Captação de Recursos;II- Unidade de Gestão Orçamentária e de Informações Municipais;III- Unidade de Gestão das Políticas de Desenvolvimento Urbano;IV- Unidade de Modernização e Integração da Administração.Este grupo, composto por 12 membros, passou a se reunirsemanalmente, com regulamento próprio, presidente, secretaria e atas de reunião.Mas paulatinamente a rotina foi se sobrepondo ao planejamento, de forma que osservidores passaram a utilizar as reuniões para acelerar o trâmite de processosadministrativos específicos, deixando de lado a formulação das políticas de médio elongo prazo.Posteriormente, com a instalação de sala própria, abandonou-se oformato inicial e o grupo passou a contar com quatro membros trabalhando emtempo integral, um para cada unidade de gestão, que forneciam o subsídio técnico e

37operacional às tomadas de decisão do Gabinete do Prefeito. Sua vinculação com ogabinete conferia-lhe um status de coordenador de ações permitindo uma ação maistransversal dentro e fora da administração municipal.Apesar de pequeno, o grupo teria condições de atuar em todas asáreas necessárias para a atividade de planejamento: as informações catalogadaspela unidade de Modernização e Integração (diagnóstico) subsidiariam a definiçãode diretrizes da unidade responsável por elaborar o Plano Diretor, que por sua vezseria a base da produção das peças orçamentárias (planejamento); a unidade decaptação de recursos viabilizaria parte da execução das ações através de recursosexternos (execução) e, finalmente, indicadores coletados pela área de informaçãosomados aos relatórios da execução orçamentária avaliariam os resultados obtidos eorientaram a redefinição de metas, quando necessário (monitoramento e controle).Mesmo com uma concepção de planejamento bastante inovadora e daatuação prioritariamente transversal, o grupo de planejamento esteve ameaçado detornar-se um órgão subordinado à Secretaria de Obras até o último momento dasdiscussões sobre a Reforma Administrativa. Na época, uma comissão de servidorese agentes sociais que trabalhavam na elaboração do Plano Diretor participativoreuniu-se com o prefeito para ressaltar a importância de manter um órgão deplanejamento estratégico que atuasse mais transversalmente, o que ajudou agarantir a criação de uma Secretaria Municipal de Planejamento na lei.No final de 2006, foi promulgada a Lei 2.834, conhecida como lei daReforma Administrativa. Nela o planejamento novamente ganha destaque já nosprimeiros artigos:TÍTULO IDAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARESArt. 1º - A Prefeitura Municipal da Estância Balneária de Peruíbe adotará oplanejamento como instrumento de ação para o desenvolvimentofísicoterritorial, econômico, social e cultural da comunidade, bem como paraaplicação dos recursos humanos, materiais e financeiros do GovernoMunicipal.Art. 2º - O planejamento compreenderá a elaboração dos seguintesinstrumentos básicos:I- Plano Diretor MunicipalII- Plano Plurianual de InvestimentosIII- Lei de Diretrizes OrçamentáriasIV- Orçamento Anual.Art. 3º - O planejamento, como instrumento da Administração Municipal,para a elaboração e execução de seus planos, estabelecerá o critério deprioridade e o atendimento do interesse coletivo, observando:

38I- A integração da comunidade na vida político-administrativa do Município,através de órgãos coletivos, compostos de usuários, servidores,representantes de outras esferas de governo ou iniciativa privada eindivíduos com reconhecido conhecimento específico nas diferentes áreasde ação da administração, indicados por seus pares;II- A avaliação, por meio de instrumentos de acompanhamento efiscalização, de resultados de alteração dos seus diversos órgãos ouagentes, garantindo, para tanto, a participação dos usuários;III- A responsabilidade das chefias, em cada nível, pelo exercício contínuode coordenação e planejamento das ações, visando a modernização eracionalização dos métodos de trabalho, tendo em vista o atendimentoeficaz da população;IV- A elevação da produtividade dos servidores municipais, através detreinamento, adequação, promoção e transposição interna, buscando aracionalização dos recursos humanos existentes. (grifos nossos)O órgão de planejamento ganhou status de secretaria municipal,mantendo o G-PAM como um núcleo de apoio à Secretaria:Art. 5º - O Sistema de Administração Municipal Direta é constituído pelasunidades orçamentárias harmônicas entre si, diretamente subordinadas aoPrefeito:I- Gabinete do Prefeito;II- Procuradoria Geral do Município;III- Fundo Social de Solidariedade;IV- Secretaria Municipal de Defesa Social;V- Secretaria Municipal de Educação;VI- Secretaria Municipal de Saúde;VII- Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social;VIII- Secretaria Municipal de Obras, Planejamento 11 , Serviços e Infra-EstruturaUrbana, Agricultura e Meio Ambiente;IX- Secretaria Municipal de Planejamento;X- Secretaria Municipal de Administração;XI- Secretaria Municipal da Fazenda;XII- Secretaria Municipal de Turismo, Cultura e Esportes.(...)Art. 156 - A Secretaria Municipal de Planejamento é o órgão daadministração municipal responsável pela formulação e operacionalizaçãodas políticas públicas municipais que orientem estrategicamente aodesenvolvimento sustentável do Município.(...)Art. 160 - O Núcleo de Planejamento, Modernização, Integração e GestãoEstratégica – GPAM é o órgão da Secretaria Municipal de Planejamentoresponsável pela análise, sistematização e disponibilização das informaçõesque orientam as ações da Secretaria na elaboração e construção da PolíticaMunicipal de Planejamento.Nada consta, entretanto, sobre a necessidade de vinculação das11 Por um descuido na redação final após os constantes remanejamentos a palavra “planejamento”permaneceu no texto do inciso VIII do Art. 5° da Le i 2.834/06, que se refere ao nome da “Secretariade Obras, Planejamento (sic), Agricultura e Meio Ambiente”, embora todas as atribuições daSecretaria de Planejamento tenham sido deslocadas para artigos próprios na lei.

39disposições do Plano Diretor com as peças orçamentárias, nem no Departamento deDesenvolvimento Territorial (art. 162) quanto no Serviço de Planejamento e ControleOrçamentário (Art. 183).A aplicação prática da estrutura administrativa da Prefeitura ficoucomprometida à medida que a lei que criaria o número de cargos necessários ao seupleno funcionamento foi rejeitada pela Câmara Municipal. Mas esta estrutura éutilizada para toda a classificação orçamentária da Prefeitura, embora muitosservidores não a tenham assumido como a lei vigente, utilizando ainda asnomenclaturas antigas.Na prática, o G-PAM continuou exercendo até o final de 2008 suasatividades vinculado ao gabinete do prefeito, já que não houve a instituição física deuma Secretaria de Planejamento nem nomeação de secretário municipal para talcargo. No início de 2009, o grupo foi desmanchado, sendo seus integrantesdesligados da administração ou retornando às áreas de “origem” (departamentos deobras e finanças). O órgão de planejamento voltou a atuar apenas na elaboração deprojetos de obras públicas e zoneamento, informalmente subordinado à Secretariade Obras. Projetos de caráter transversal previstos no Plano Diretor como o Sistemade Informações Municipais e o Cadastro Multifinalitário não evoluíram até a data defechamento deste trabalho.2.3 A PRODUÇÃO DE PEÇAS DE PLANEJAMENTO EM PERUÍBEAntes mesmo da implantação do órgão de planejamento, a Prefeiturade Peruíbe instituiu seu primeiro Plano Diretor através da Lei 733/1979, na verdadeuma compilação de zoneamento, código de obras e de posturas municipais 12 ,realizado pela equipe do Departamento de Obras e Serviços Municipais. A12 a exemplo de tantos outros municípios brasileiros, em Peruíbe era fato se chamar a lei dezoneamento de Plano Diretor (VILLAÇA, 1999, p.177)

40elaboração do orçamento e a execução orçamentária sempre ficaram a cargo doDepartamento de Finanças, com a direção dos investimentos dada pelo Prefeito.Na gestão administrativa 1997-2000, destacaram-se a tentativa derevisão do Plano Diretor municipal e a implantação dos Orçamentos Participativos(OP’s) nos bairros. Não localizamos informações sobre a forma de elaboração doPPA 1998-2001, o primeiro realizado após a estabilização monetária proporcionadapelo Plano Real. A revisão do Plano Diretor municipal, apesar de ser elaborada poruma consultoria de renome e com extenso levantamento de campo, não teveparticipação dos profissionais e servidores locais, sendo submetida às entidadeslocais apenas para validação. Sua atuação concentrava-se na parte turística dacidade e abordava questões de diagramação visual, urbanização de orla e áreascentrais, organização de sistema viário, reordenamento de transporte coletivo eimplantação de ciclovias. Encontrou forte resistência dos servidores locais e oprojeto de lei acabou sendo arquivado, porém as obras nele previstas (excetuandosea abertura de novas vias) foram todas executadas, integral ou parcialmente, poraquela administração.Os OP’s foram conduzidos por uma equipe política, sem participaçãoda equipe efetiva do órgão de planejamento, através de reuniões regionais nas quaisa população definia as obras a serem executadas. As reuniões do OP foramrealizadas por dois anos seguidos e posteriormente abandonadas, supostamentepor concorrerem com a atuação da Câmara dos Vereadores. Embora os critérios deescolha das obras nas audiências do Orçamento Participativo fossem baseados emvalores de orçamento pré-definidos para cada região, o departamento não possuíaatribuição de elaborar o orçamento municipal, atendo-se muito mais à elaboração deprojetos arquitetônicos em si.O Plano Plurianual 2002-2005, o primeiro elaborado após a Lei deResponsabilidade Fiscal, foi produzido com base no Plano de Governo apresentado,realizando-se apenas uma audiência pública para a apresentação da proposta.Basicamente, consistia em um Plano Plurianual de Investimentos, demonstrando asdespesas de capital (investimentos e transferências de capital) e alguns programasde eventos e pequenos projetos. Os programas de duração continuada (operação,manutenção e conservação dos serviços), que são as maiores despesas domunicípio, não foram elencados na elaboração. Tratava-se de um Plano com um

41grande número de investimentos não executados 13 : como a lei de orçamento temcaráter autorizativo, e não impositivo, a administração se preocupou em elencar omaior número de projetos, deixando a sua execução à mercê de eventuais sobrasou captação de recursos que surgissem posteriormente.A elaboração do PPA 2006-2009 foi a primeira atividade multidisciplinarrealizada pelo G-PAM. Novamente, o Plano de Governo – elaborado em um final desemana por uma equipe reduzida de campanha eleitoral – foi a base para suaelaboração, junto com material do planejamento estratégico realizado no primeirotrimestre da administração. Realizaram-se diversas reuniões com diretores, chefe degabinete e Prefeito na época para a definição final dos programas. Com a propostade implantação do Projeto AUDESP (Auditoria de Contas Públicas do Tribunal deContas do Estado de São Paulo), o plano foi elaborado com uma linguagemdiferente, incluindo além dos investimentos os programas de duração continuada,dando mais realismo à proposta. Foi realizada apenas uma audiência pública paraexposição do Plano, com significativa presença de público.Assim como o PPA anterior, diversos investimentos não foramexecutados, sobretudo pelo remanejamento de dotações para cobrir despesas decaráter continuado, que se mostraram muito acima das previsões iniciais. Apesardas tentativas de redução destas despesas, o recorrente esgotamento dos recursosantes do fim dos exercícios forçava o cancelamento de dotações de investimentospara cobrir déficits gerados pelas fichas de caráter continuado. Este PPA tambémsofreu alterações de planejamento decorrentes de mudança de diretores e até deplano político, já que o prefeito faleceu no início de 2008. Na visão dos técnicos queo operaram, foi um plano bastante complexo, com muitos programas, dificultandosua execução.Em 2006, a unidade urbanística do G-PAM ficou responsável porcoordenar a elaboração do novo Plano Diretor, adequado às diretrizes do Estatuto13 Entre os empreendimentos não executados do PPA, citamos a construção de fábrica de artefatos eartesanatos de concreto, construção de um ginásio na Praça Flórida, aquisição de equipamentosrodoviários, criação de parques, usina de recompostagem de lixo, mercado municipal, construçãode galpão destinado a incubadora de empresas, estradas vicinais, estrada Peruíbe-Una, posto deabastecimento de combustíveis para a frota pública, criação de um novo acesso à cidade, criaçãode passagem em nível sobre a estrada de trem da fepasa, construção e reforma de pontes,ampliação do paço municipal, construção de prédio da banda e a construção de um mirante naEstrada do Guaraú, entre outros.

42da Cidade. Este Plano foi elaborado de forma bastante participativa, cujos detalhespodem ser vistos em monografia específica sobre a mobilização social e técnicapara realizá-lo (Cf. SANCHES, 2007). A organização dos trabalhos ficou a cargo deuma equipe composta por cerca de vinte servidores de diversas áreas daadministração, uma consultoria contratada e o Conselho da Cidade. A participaçãopopular acima da média garantiu-lhe destaque no site do Ministério das Cidades(BRASIL, 2006). Entre as novidades, destacamos a formalização do controle socialcom capítulo exclusivo para a Gestão Democrática da Cidade, instituindo:• a criação de um Sistema Municipal de Planejamento e Gestão do PlanoDiretor (SMPGPD), uma estrutura para a gestão e fiscalização dasdiretrizes composto pelo órgão de planejamento do Executivo, oConselho da Cidade, o Sistema de informações Municipais, o Fundo deDesenvolvimento da Cidade, as audiências públicas e os conselhossetoriais (Arts. 56 a 59);• a reorganização do Conselho da Cidade, eleito por voto, com 11membros do Executivo e 16 da sociedade civil (Arts. 63 a 69);• a obrigatoriedade de implantação de um Sistema de InformaçõesMunicipais, com o objetivo de “fornecer informações precisas para oplanejamento e gestão municipal, alimentando dados, informações eindicadores sociais, culturais, econômicos, financeiros, patrimoniais,administrativos, físicoterritoriais, inclusive cartográficosgeorreferenciados, ambientais, imobiliários, cadastro multifinalitário eoutros de relevante interesse para o Município” (Arts. 73 a 75).O novo Plano Diretor municipal, aprovado em março de 2007 14 , passoua conter diretrizes para ações e programas dos investimentos públicos, bem comoestipulou procedimentos que permitem seu controle social. Em uma das reuniõesentre consultoria, conselheiros e prefeitura, um slide com a figura a seguirdemonstrava a estrutura que deveria ser seguida a partir do próximo PPA:14 Lei Complementar n° 100, de 29 de março de 2007.

43Figura 2 – Estruturação do sistema de elaboração do PPA, estipulado pelo Plano Diretor.Fonte: PERUÍBE, 2006b, p.29Tudo isso foi bastante discutido e claramente exposto pela consultoriacontratada para assessoramento, nas reuniões realizadas com servidores dediversas áreas e representantes do Conselho da Cidade. O Congresso da Cidade,posteriormente denominado de Conferência, aconteceria no primeiro semestre decada gestão, anteriormente ao encaminhamento do PPA para a Câmara. Naestrutura planejada, o Conselho da Cidade, organizador da Conferência efiscalizador do cumprimento do Plano Diretor, seria o órgão responsável portranscrever as sugestões que baseariam a elaboração do PPA. O Plano Plurianual(com horizonte temporal de quatro anos) passaria a ser um produto integrado aoPlano Diretor (com horizonte temporal de dez anos), discutido em assembleiasregionais preparatórias, organizadas pelo Conselho da Cidade.Nas reuniões finais do grupo que elaborou o Plano Diretor, a equipe deconsultoria ressaltou a importância de se elaborar, tão logo fosse possível, umquadro objetivo dos projetos a serem executados, com valores, período de execuçãoe fonte de recurso possível. Sem este quadro, a eficácia do Plano Diretor estaria emjogo.Face à inconveniência de se promover uma alteração abrupta no meioda vigência do PPA 2006-2009 (o Plano Diretor foi aprovado em março de 2007),deixou-se para o próximo PPA (2010-2013) a vinculação dos programas e projetosconforme as diretrizes do Plano Diretor recém-aprovado. Tal trabalho seriaexecutado pelo G-PAM que, dando um passo à frente, iniciaria um processo de

44integração mais formal entre suas áreas, já que ela ocorria até o momento mais porum alinhamento técnico entre seus quatro membros do que por algum instrumentolegal. Passaria neste momento da segunda etapa (definição de diretrizes) para aterceira (execução) do ciclo de planejamento.Para reforçar essa necessidade de integração, a administraçãoelaborou uma publicação do Plano Diretor, com matérias nas páginas iniciaiscontendo esta orientação e comentários ao longo do texto da lei. O material comtiragem de 2.000 exemplares, distribuído fartamente entre os membros do Conselhoda Cidade, associações de classe e de moradores, vereadores, liderançaspartidárias e munícipes de forma geral, buscava orientar qualquer futuraadministração no caminho a tomar:Esta população definiu quais eram os princípios e políticas prioritárias paraexecução nos próximos anos, políticas essas que, por exigências legais,deverão ser a base das próximas leis orçamentárias que definem em queáreas a Prefeitura deve investir os recursos arrecadados.Para que a lei não fique apenas no papel, é dever do cidadão acompanhar aelaboração dos orçamentos municipais, assim como fiscalizar, através doConselho da Cidade, o cumprimento das políticas acertadas com apopulação na época da elaboração do Plano Diretor.Para que os próximos prefeitos tenham uma condução mais tranqüila daadministração pública, é importante elaborar seus planos de governobaseados nas políticas que a população definiu como prioritárias,garantindo assim que os compromissos de campanha do candidato nãosejam contrários ao acordado pelo Plano Diretor.Em matéria na página seguinte, novamente o assunto volta à tona:Para que a lei não fique apenas no papel, o Estatuto da Cidade determinouque as próximas leis orçamentárias, como os PPAs (Planos Plurianuais),LDOs (Leis de Diretrizes Orçamentárias) e as LOAs (Leis do OrçamentoAnual), sejam elaboradas de acordo com o conteúdo do Plano Diretor e quesejam expostos em audiências públicas, para análise da população.Com os investimentos previstos nas leis, a Prefeitura pode se programarcom antecedência, elaborando os projetos, preparando a documentaçãonecessária, requerendo as licenças necessárias e solicitando recursosextras a órgãos externos, evitando contratempos e demonstrandotransparência na administração da verba pública. (PERUÍBE, 2008, p.5-6)Imaginou-se que, com o patamar de participação e planejamentoestabelecido na elaboração do trabalho, com a capacitação dos conselheiros e ocontrole social efetivo garantido em lei, a estrutura de funcionamento do Sistema deGestão do Plano Diretor estaria consolidada, caminhando para o aperfeiçoamentodos próximos trabalhos.

45Ao invés disso, o Conselho da Cidade iniciou 2009 com atividadessuspensas por conta de uma ação judicial promovida pelo Ministério Público visandoimpedir alterações do Plano Diretor recentemente instituído. A liberação só foiconseguida em maio de 2009, já na reta final da elaboração do PPA, com parte doconselho desmobilizado em função da tomada de posse de cargos no PoderExecutivo ou expectativa de renovação nos meses seguintes. Observou-se umadesorganização dos processos participativos instituídos, com aparenterecentralização dos processos decisórios no Poder Executivo, sem maioresresistências por parte da própria sociedade civil.Também nos dias que antecederam a troca de gestão, a equipe deservidores efetivos que compunha a Escola de Governo e Aperfeiçoamento doServidor Público (EGASP) discutiu uma pauta de treinamentos a serem oferecidosaos ingressantes na administração, com fundamentos básicos de orçamento,planejamento, direito administrativo e estrutura administrativa interna, entre outrosassuntos, conferindo maior agilidade e continuidade à administração. Esta comissãonão teve a oportunidade de conversar com a equipe de transição de governo e,como seu mandato expirou nos primeiros dias de 2009, ficou à espera de umarecomposição que só ocorreu no segundo semestre do mesmo ano, quando otreinamento idealizado já não fazia muito sentido.O PPA 2010-2013, assim como o anterior, foi montado pela mesmaequipe efetiva, mas os programas nele inclusos foram definidos pela equipe política,tendo novamente o Plano de Governo como base. Houve continuidade de algunsprogramas (por exemplo, Programa Emergencial de Combate ao Desemprego,Amortização da Dívida Pública), e foram realizadas reuniões durante 90 dias com osdiretores, havendo necessidade de uma prévia capacitação sobre a função do PPA.Como nos PPAs anteriores, o volume de investimentos elencados foimuito maior do que a receita projetada, cabendo ao gabinete corte de parte dosprojetos levantados antes do encaminhamento do projeto de lei à Câmara,sobretudo para arcar com as despesas de manutenção da máquina pública.Este foi o primeiro Plano Plurianual elaborado após a promulgação donovo Plano Diretor, porém não houve interação com o Conselho da Cidade devidoao impedimento judicial já relatado anteriormente. Foi realizada uma audiência

46pública central, com presença de público representativo (que atendeu ao disposto naLRF – ver figura 3) e posteriormente, com o retorno das atividades do Conselho daCidade, foram realizadas algumas assembleias territoriais para cumprirdeterminações do Plano Diretor, porém desarticuladas com a audiência central epúblico quase nulo, que desconhecia o real motivo da sua realização e não produziuconteúdo pertinente para influenciar o resultado do trabalho elaborado.Prefeita discursandoApresentação dos programasPlenária do evento.Figura 3 – Fotos da audiência pública central que expôs os programas do PPA 2010-2013, na CâmaraMunicipalFonte: Departamento de Imprensa da Prefeitura Municipal de Peruíbe.

473 A (IN)EFICIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO NA (IN)UTILIZAÇÃO DASFERRAMENTAS DE PLANEJAMENTOVimos até aqui que o governo federal tem induzido os municípios aadotarem, através da legislação, a prática de planejar suas atividades rotineiras.Legalmente, é possível dizer que existe organização (a existência de uma estruturaadministrativa), planejamento (a existência de leis plurianuais, de planos diretores esetoriais), comando (exercido pelo chefe do Executivo e pelas atribuições previstasna estrutura geral de cargos) e controle (relatórios trimestrais apresentando balançoscontábeis exigidos pela legislação contábil).Se teoricamente todos os municípios cumprem a lei, por que entãoainda se fala tanto que o problema das cidades brasileiras é a falta deplanejamento? Por que a administração pública sofre com a falta de eficiência?Há uma certa dificuldade em enxergar os instrumentos deplanejamento legalmente instituídos como ferramentas de trabalho da administração;ao invés disto, são vistos como procedimentos burocráticos a serem cumpridos. OPoder Público limita-se a executar as exigências mínimas necessárias para escaparde uma ação legal, com qualidade e eficiência discutível, não raramente utilizandosedesse cumprimento mínimo para legitimar ou justificar suas ações.De acordo com a Constituição Federal de 1988, a administraçãopública deve ser regida pelos seguintes princípios:• Moralidade – caracteriza e avalia todos os atos do gestor, em razão desua obediência aos princípios morais e éticos;• Legalidade – subordina os atos do gestor aos ditames da Lei;• Impessoalidade – subordina os atos do gestor à sua finalidadeprimária, excluindo qualquer tentativa de promoção pessoal em suagestão;

48• Publicidade – requer a divulgação dos atos do gestor;• Eficiência – acrescido pela Emenda Constitucional n° 19/98, ex ige doagente público realizar suas atribuições com presteza, perfeição erendimento funcional. Exige resultados positivos para o serviço públicoe satisfatório atendimento das necessidades da comunidade. Pretendegarantir maior qualidade na atividade pública e na prestação dosserviços, necessitando para isso de sistema de controle interno quepermita avaliar resultados (MEIRELLES, 1998; BATISTA, 2010).Se existe preocupação em cumprir os princípios da legalidade e dapublicidade (de caráter mais objetivo), a mesma preocupação não se repete paracumprir os princípios da moralidade e da eficiência (de caráter mais subjetivo).Embora os órgãos fiscalizadores façam inúmeros questionamentos sobre amoralidade de certas ações da administração pública, as reprovações de contas econdenações dos gestores públicos têm se fundamentado apenas pelodescumprimento objetivo (quantitativo) da lei, pois o julgamento das ações subjetivas(qualitativas) depende muito da base de sustentação política do gestor.Os bons gestores são aqueles que, entendendo a conjuntura pela qualcada lei foi criada, dedicam-se a cumprir seus reais fins, compartilhandoresponsabilidades, demonstrando transparência e procurando capacitar os atoressociais, ensinando-os a compreender o processo e fortalecendo sua participaçãocomo ferramental de trabalho do próprio gestor.No caso dos planos e peças orçamentárias objeto deste trabalho, se aadministração pública ignorar estas ferramentas e trabalhar apenas para cumprir alei há boa probabilidade de realizar uma série de eventos desconectados uns dosoutros, sem grande participação popular, que não legitimarão as propostasapresentadas e tornará os eventos ineficientes perante os objetivos propostos. Sepor outro lado a administração estruturá-los de forma a cumprir os objetivos da lei,pode até reduzir o número de eventos cumprindo a legislação existente, encher asplenárias, legitimar as propostas discutidas e propiciar maior concisão ao produtofinal. Para ilustrar, descreveremos a seguir uma estrutura de planejamentoparticipativa que presenciamos em São Bernardo do Campo, para elaboração doPPA 2010-2013 daquele município.

493.1 ELABORAÇÃO DO PPA 2010-2013 EM SÃO BERNARDO DO CAMPOSão Bernardo do Campo é um município da Grande São Paulo comcerca de 810 mil habitantes, segundo previsão do IBGE para 2009. Possui 408km2de área e um orçamento de R$ 1,9 bi anuais, com economia fortemente apoiada naindústria, sobretudo automobilística.Este município realizou em 2009 pela primeira vez um PPAparticipativo, seguindo moldes semelhantes aos Orçamentos Participativoslargamente difundidos. A cultura participativa da administração baseia-se naexperiência acumulada em Santo André, município vizinho onde trabalhou parte daequipe de governo atual, chefiada pela Secretária de Planejamento Sra. Nilza deOliveira. Em sua opinião, o Orçamento Participativo elimina intermediários, porcolocar a população em contato direto com o Poder Executivo.O município foi dividido em 29 regiões, e em cada uma foi realizadauma assembleia regional, com o objetivo de discutir junto com a população asdiretrizes que deveriam ser colocadas no PPA municipal. O prefeito e secretários degoverno participam de todas as assembleias, reforçando seu compromisso com oresultado produzido.Cada assembleia regional inicia-se com uma fala do prefeito (fotos 1 e2 da figura 4, a seguir), seguida por uma exposição em vídeo sobre os objetivos daassembleia e fundamentos do PPA. A seguir é apresentado o representante dogoverno daquela região – denominado “Agente de Participação Cidadã” – e aberta apalavra aos candidatos a representante pela sociedade civil para que defendam suacandidatura.

50Fotos 1 e 2. Prefeito (foto à esq.) abrindo o evento, convidando a população a participar dos debates,com a plenária lotadaFotos 3 e 4. População dividida em salas para a discussão setorial dos assuntos. Posteriormente todosos grupos retornarão à plenária para apresentação e validação das propostas apresentadas.Fotos 5 e 6. Organização para a votação do representante do bairro: votação secreta, controlada porfitas distribuídas na entrada, realizada em lap-tops com tela touch-screenFigura 4 – Fotos da Assembleia Regional no Bairro Demarchi, em 29.05.09Fonte: Arquivo dos autores

51Após a apresentação dos candidatos, a plenária é dividida em salas deaula, que vão debater e apresentar duas diretrizes para um tema constante do Planode Governo (fotos 3 e 4 da figura 4): neste caso, a gestão considera o Plano Diretorelaborado pela administração anterior ilegítimo 15 diante das demandas sociais, feitoapenas para cumprir exigências legais. Já o Plano de Governo, segundoinformações da Secretaria, foi elaborado de maneira participativa, encontrando-seem consonância com as demandas sociais.Em cada sala há um coordenador e um relator do Poder Executivo,geralmente pessoas da área do tema que está sendo discutido, que têm condiçõesde explicar, orientar e conduzir a população para a formulação de um conteúdo maisapropriado ao PPA. Findadas as discussões por temas, a plenária dirige-se para avotação eletrônica (fotos 5 e 6 da figura 4), voltando para o salão principal onde édivulgado o resultado da eleição e apresentado o representante eleito, que passa aintegrar a comissão municipal que acompanhará a elaboração do PPA até suaentrega na Câmara Municipal. O evento encerra-se com a abertura da palavra àplenária, para fazer perguntas diretamente ao prefeito, que responde uma a uma.Os eventos são extremamente participativos, contando com média depublico de 300 a 400 pessoas, com picos de até 1200 pessoas em algumas regiões.Até a data da visita, já haviam participado do PPA participativo de São Bernardocerca de 12.000 pessoas (CREPALDI, 2009). Já a participação do Poder Legislativosegue uma lógica partidária, com os 11 vereadores da situação acompanhando asdiscussões contra os dez da oposição que não comparecem aos eventos.15 Das leis complementares ao Plano Diretor de São Bernardo do Campo, a única aprovada foi a leide uso e ocupação do solo, já alterada. O conselho de política urbana consta na lei, porém nuncafoi instituído formalmente; e o fundo é desvinculado deste conselho.

523.2 CONSIDERAÇÕES RELATIVAS AOS PROCESSOS3.2.1 Organização para a participação popularNo caso de Peruíbe, notamos uma evolução gradual da atividade deelaboração do Plano Plurianual ao longo das últimas gestões. Se anteriormente eraum produto elaborado por consultoria sem participação do quadro funcional,atualmente além de ser elaborado pelo próprio quadro efetivo como é cobrada aparticipação dos gestores de cada área na sua elaboração.Também observamos, durante o período analisado (1997 em diante)diversas formas de estabelecer um contato mais direto com o cidadão comum, sejaela através de planejamento participativo (decisões coletivas, em planos diretores eorçamentos participativos) ou pelo atendimento direto ao cidadão (reivindicaçõespontuais).A elaboração das peças orçamentárias de forma participativa, contudo,precisa de maior aperfeiçoamento. As audiências centrais do PPA possuem maiorpúblico pela maior divulgação da Prefeitura – inclusive com a distribuição de convitesdirecionados às associações e entidades – porém o cidadão ainda não participaefetivamente da elaboração do PPA. O seu primeiro e único contato é geralmentecom um produto já previamente construído dentro da administração pública, mas deforma superficial, bastante genérico, sem informações que permitam uma análisemais minuciosa, como volume de investimentos destinado para cada programa. Semargumentos para o público se manifestar, as audiências servem mais para aadministração falar do que para ouvir e colher sugestões. As manifestações daplenária limitam-se a protestar pela falta de elementos a discutir, não produzindoresultado prático sobre o produto final. Tornam-se, portanto, eventos ineficientes,pois fogem dos propósitos legais das audiências públicas (Cf. SOARES, 2002).A pouca participação da plenária no planejamento municipal contrasta

53com o número de eventos endereçados à população. Chamou-nos a atenção aquantidade de eventos públicos realizados em Peruíbe. Fizemos um levantamentode todos os eventos realizados no primeiro semestre de 2009 que poderiam terrelação com o PPA, chegando na seguinte tabela:Tabela 1 – Relação de eventos públicos relacionados à elaboração do PPA 2010-2013 emPeruíbeDataEventoPúblicopresente31/03/2009 Eleição dos representantes do CONDEF s.i.*03/04/2009 Posse dos conselheiros do C.M.D.C.A s.i.*02/06/2009 Audiência Pública do PPA 2010/2013 14804/06/2009 Conferência Municipal da Cidade – Assembleia Regional Guaraú 604/06/2009 Conferência Municipal da Cidade – Assembleia Regional Caraguava 008/06/2009 Conferencia Municipal da Cidade – Assembleia Regional Jd Veneza 008/06/2009 Conferência Municipal da Cidade – Assembleia Regional V. Erminda 015/06/2009 Conferencia Municipal da Cidade (Parecer sobre PPA) s.i.*16/06/2009 Eleição dos novos membros do Conselho da Cidade s.i.*16/06/2009 PPA – Assembleia territorial Caraminguava < 1017/06/2009 PPA – Assembleia territorial Jd. Somar e Josedy < 1029/06/2009 Assembleia Preparativa – Jd. Guaraú 630/06/2009 Assembleia Preparativa – Jd. Veneza 006/07/2009 Assembleia Preparativa – Caraminguava 007/07/2009 Assembleia Preparativa – Bairro dos Prados 814/07/2009 Conferencia Municipal C.M.D.C.A. s.i.*16/07/2009 Conferencia Municipal da Cidade – Eleição s.i.*21/07/2009 Pré conferencia Conselho Municipal de Saúde – Josedy / Jd.Somar 4824/07/2009 Pré conferencia Conselho Municipal de Saúde – Bairro Caraguava 11207/08/2009 Conferencia Municipal da Assistência Social s.i.*29/08/2009 9ª Conferencia Municipal da Saúde 156* s.i. = sem informaçõesFonte: Boletim Oficial do Município, edições 345 a 365 e Conselhos setoriaisObserva-se a falta de uma sequência lógica na realização dos eventos

54e o baixo público em cada assembleia regional da Conferência da Cidade, o que nãoconferiu legitimidade a maior parte deles, embora tenham sido realizados emabundância. A preocupação em realizar as audiências previstas em lei provocouuma sobreposição de eventos motivada em parte pela elaboração de cronogramasdesvinculados entre Prefeitura e Conselho da Cidade para a elaboração do PPA.Somam-se a esses eventos as pré-conferências e conferências setoriais, nem todaslistadas na tabela 1. Cada evento mobilizou recursos humanos (servidores econselheiros) e materiais (escolas, centros comunitários) para discussões quetiveram poucos resultados práticos – quais eventos podem ter influenciado aelaboração do produto final do PPA? Os conselhos e os órgãos do Poder Executivonão convergiram para a elaboração de um calendário conjunto para otimizarrecursos e concentrar esforços: Peruíbe realizou uma grande quantidade de eventossem efetivos resultados práticos, praticamente para cumprir exigências legais eevitar que a administração sofresse algum questionamento legal sobre suas ações.Não podemos desconsiderar a cultura participativa e de negociação daregião do ABC, berço dos movimentos sindicais, que potencializou ocomparecimento em massa da população – embora mesmo lá a iniciativa tenhapartido do Poder Executivo, surpreso com a pouca mobilização social do municípioaté então. Mas pode-se perceber que, embora ambos tenham cumprido as leis, aelaboração do PPA de São Bernardo do Campo atingiu de forma muito maiseficiente os objetivos previstos em lei no que tange ao controle social: um produtoefetivamente construído e discutido com a participação da população local.3.2.2 Coordenação, transversalidade e controleEm uma estrutura administrativa municipal verticalizada, onde as áreaspouco conversam entre si, geralmente a área financeira se encarrega da elaboraçãodas peças orçamentárias (atentando-se às disposições da LRF), a área urbanísticafaz a gestão do Plano Diretor (atentando-se ao Estatuto da Cidade) e os conselhos

55organizam as conferências setoriais (atentando-se às recomendações dos conselhosestaduais ou nacionais). A falta de um órgão que coordene as diversas açõespúblicas pode produzir eventos repetitivos, pouco ou nada capazes de influenciaremos produtos deles decorrentes, desperdiçando-se grande potencial para discutirpolíticas e incluí-las nos Planos Plurianuais. O órgão de planejamento teria estafunção de coordenação, possibilitando a convergência.Constatamos que, apesar das atribuições de coordenação claramenteconstituídas na lei 642/77, o órgão de planejamento foi implantado na prática apenasvinte anos depois, com uma concepção mais voltada ao planejamento urbano eelaboração de projetos para obras públicas e gerenciamento do zoneamentomunicipal do que para a formulação, aplicação e controle de políticas públicas.Apesar das inúmeras tentativas de lhe conferir uma atuação mais estratégica, comoestabelecia a lei já em 1977, observa-se a frequente re-subordinação aoDepartamento/Secretaria de Obras e sua atuação voltada a projetos e zoneamento.O órgão nem planeja nem coordena; apenas projeta. Como resultado, percebem-semais obras físicas e menos ações estruturantes. “Manca” da quarta etapa do ciclo deplanejamento (monitoramento e controle), a administração não avalia a eficiência desuas ações.O controle é fundamento da atividade administrativa. Para relembrá-lo,transcrevemos um trecho de REMYRECH (2005), extraído do site do Tribunal deContas do Rio Grande do Sul:Segundo os clássicos, como FREDERICK TAYLOR e HENRI FAYOL, eoutros mais modernos que os sucederam, a ADMINISTRAÇÃO deveatender, particularmente, aos princípios de ORGANIZAÇÃO,PLANEJAMENTO, COMANDO E CONTROLE.O CONTROLE constitui um dos princípios basilares da ADMINISTRAÇÃO,de tal forma que a inexistência dessa função ou as deficiências queapresentar têm reflexos diretos e negativos com a mesma intensidade nasdemais funções (ORGANIZAÇÃO, PLANEJAMENTO E COMANDO),decretando invariavelmente a frustração parcial ou total dos seus objetivos.Os resultados medíocres ou desastrosos na administração pública ouprivada têm sempre como responsáveis as falhas do controle, de igualforma como o sucesso repousa fundamentalmente na sua eficiência.É bom administrador aquele que sabe tirar proveito do controle, pois atravésdele obtém informações sobre o plano organizacional, quanto à suadinâmica e eficácia; sobre a execução dos projetos e atividades, se está deconformidade, ou não, com o planejamento; sobre o comportamento dosagentes e promotores da execução de projetos e de atividades, e do seugrau de adesão às políticas da Administração; sobre o comportamento daação executiva e do nível de consecução das metas estabelecidas; e sobreos resultados obtidos, em confronto com as metas planejadas.

56Complementando o raciocínio, citamos BATISTA:É por meio do controle que se pode garantir se houve eficiência e eficáciana administração. Quem controla estabelece padrões de desempenho,mede o desempenho, compara o desempenho com padrões estabelecidos,detecta desvios e executa ações corretivas. O controle garante a melhoriacontínua do processo de administrar (BATISTA, 2010).O controle existente atualmente na administração pública é feitoatravés dos relatórios contábeis produzidos periodicamente. Estes, no entanto,limitam-se a relatar valores despendidos em cada ficha orçamentária, deinterpretação complexa por quem não entende do assunto.O objetivo de um Sistema de Informações Municipais é fornecer dadosquantitativos que permitam avaliações qualitativas ao longo do tempo (se houvemelhora ou piora dos resultados). Para isso, através dele definem-se os indicadores,quem os alimentará e com que periodicidade. Através de indicadores é possívelverificar se as quantias despendidas em cada área da administração estão surtindoo efeito necessário, possibilitando o remanejamento de recursos ou a correção dasações para atingir os objetivos previstos.O Sistema de Informações Municipais é instrumento previsto no PlanoDiretor de Peruíbe aprovado em 2007, porém a única fase implantada até omomento foi uma centralização interna de alguns documentos “oficiais”, como leis,decretos, planos e mapas, entre outros assuntos, acessíveis digitalmente por toda aadministração. O desenvolvimento de um sistema visando inter-relacionar dados dasáreas de saúde, promoção social e educação (base para um CadastroMultifinalitário) foi paralisado e há necessidade de se elaborar a integração destebanco de dados com a base do cadastro imobiliário, possibilitando referenciarespacialmente as informações.Na prática, verificamos que a implantação destes sistemas não entrana agenda governamental por não se caracterizar como demanda da população epor evitar a utilização dos dados como instrumentos de argumentação demovimentos opositores.

573.2.3 Integração de Plano de Governo com Plano DiretorPara conduzir melhor o projeto de cidade, a administração públicanecessitaria assumir uma postura gerencial de planejamento, que permitissemonitoramento, controle e avaliação contínuos e fosse autônoma em relação aosplanos de governo apresentados. Necessitaria de órgãos permanentes quefornecessem sistematicamente indicadores confiáveis permitindo aos gestorescorrigir rotas e aperfeiçoar inclusive o que já dá certo. Em prefeituras de menorporte, os projetos estruturantes de cada administração costumam ser conduzidos porequipes políticas transitórias, que não aproveitam o conhecimento acumulado aolongo das gestões anteriores e levam o conhecimento (re)acumulado ao fim daadministração.Um dos grandes desafios para integrar planos plurianuais a planosdiretores é torná-los legítimos para gestões que não participaram de sua elaboração.Com horizonte temporal médio de dez anos, os Planos Diretores possuem condiçõespara atravessarem várias gestões administrativas, mas mesmo sendo documentoslegalmente instituídos, os Planos Diretores são sistematicamente preteridos aosPlanos de Governo. Se no caso de São Bernardo o plano foi realizado apenas paracumprir a lei e não representava as demandas sociais, em Peruíbe o Plano foielaborado, instituído e controlado na forma dos objetivos da lei. Em ambos os casosfica evidente a perda de relevância do Plano Diretor quanto ele é herdado de umaadministração sem vínculo com a atual.Enquanto o Plano Diretor é vinculado a um projeto de cidade, o Planode Governo é vinculado a um projeto de poder. Já o Plano Plurianual, por terhorizonte temporal similar ao período de governo (quatro anos), permite que ogovernante imprima sua própria marca, assumindo-o como produto de sua gestão.Dele dependem as leis que permitem realizar as despesas diárias, como a LDO e aLOA, assumindo caráter fundamental na administração.

58Considerar que a eleição de um Prefeito pelo voto popular legitimariaum Plano de Governo sobre um Plano Diretor significaria negar os instrumentos dedemocracia semidireta 16 instituídos pela Constituição Federal em prol de umademocracia apenas representativa, o que certamente não é o objetivo proposto naatual legislação brasileira. Mesmo que legitimasse, deve-se observar que além daescolha do candidato ser motivada também por outros fatores, em municípios commenos de 200.000 habitantes, onde não existe segundo turno, é comum o candidatoeleito não representar a maioria do eleitorado.O que se fez em Peruíbe na elaboração da publicação sobre o PlanoDiretor em 2008 foi incluir matérias e comentários a fim de se antecipar à elaboraçãodos Planos de Governo, orientando os candidatos a manterem a linha de raciocíniodo Plano Diretor, evitando conflitos futuros (PERUÍBE, 2008, p. 4-6). Embora apublicação tenha sido distribuída e vista frequentemente entre os gestores dasáreas, é ilusão dizer que foi utilizado como base para as propostas: o livro realmenteutilizado foi o programa de governo elaborado durante a campanha.A vinculação dos programas do PPA às diretrizes do Plano Diretormunicipal possibilitaria, a exemplo do que acontece na União desde o PPA 1996-1999, a execução de estratégias específicas de desenvolvimento para cada regiãodo território – já previstas no Plano Diretor, discutidas com a população ereferendadas em lei –, aperfeiçoando os mecanismos de controle e avaliação e degestão por resultados. Mas em nome da flexibilização e da simplificação dasdiscussões – inclusive junto ao Legislativo – os PPAs municipais ainda contemplamapenas programas genéricos, de avaliação extremamente subjetiva.A cultura política brasileira ainda não recebe o Plano Diretor comoferramenta de planejamento. Periodicamente vemos na imprensa projetos de leipretendendo obrigar o candidato a cargo eletivo registrar seu plano de governo emcartório e executá-lo, o que salvaria o eleitorado de falsas promessas. Mas não sevê iniciativa de projeto de lei que obrigue os candidatos a formularem seus planos

59tomando como base os instrumentos legais instituídos, como o Plano Diretor e osplanos setoriais.A estabilidade e eficiência do Plano Diretor como instrumento deplanejamento poderia ser assegurada através da conscientização dos membros doConselho da Cidade. Em virtude da suspensão judicial de suas atividades, nãopodemos afirmar como teria sido elaborado o PPA com a participação efetiva doConselho da Cidade, mas é fato que a Conferência realizada teve aspectomeramente formal, não servindo de espaço de pactuação ou discussão depropostas.16 Democracia semidireta é o conceito de controle social introduzido na segunda metade do séculoXX. É uma alternativa entre a democracia direta (praticado na Grécia antiga, onde toda apopulação se reunia com os governantes para a tomada de decisões) e a democraciarepresentativa (onde o poder é delegado a um governante mediante voto) (LIMA, 2010)

604 A ELABORAÇÃO DE UM PPA INTEGRADO AO PLANO DIRETORPretendemos neste capítulo apresentar uma proposta de calendáriopara elaboração de plano plurianual integrada às disposições previstas pelo PlanoDiretor local, possibilitando sua utilização como ferramentas de planejamento daadministração pública.Tomaremos como base as especificidades locais do município dePeruíbe, mas nada impede que seja utilizada a mesma metodologia em outros locaisdo país, obviamente respeitando as peculiaridades de cada localidade.4.1 ESTRATÉGIAS PARA A MOBILIZAÇÃO SOCIALOs eventos públicos, como audiências, fóruns de debate e outroseventos participativos são ótimas ferramentas para envolver, prestar contas ediscutir rumos com a população. Ainda que pese a forma conturbada como sãorealizadas algumas audiências públicas, de forma geral elas contribuem (e muito)para o aperfeiçoamento dos levantamentos e proposições expostas. Os embatesfazem parte do processo de amadurecimento de uma sociedade que nunca foiconsultada e que agora extravasa o desejo reprimido (BATISTA, 2010).O segredo de um evento público bem sucedido é apresentarinformações de maneira clara, objetiva e numa linguagem acessível para o públicopresente, convidando-o a participar. O mediador tem papel fundamental no sucessodo evento: sua maneira de conduzi-lo influencia o nível de ansiedade e o tom de vozda plenária. O bom mediador é aquele que consegue transmitir a confiança e extrair

61daquela população que tem vontade de participar, mas dificuldade de se expressarem público, as contribuições mais sensatas para o pacto social, fazendo, quandonecessário, a ponte entre a linguagem coloquial e a linguagem técnica.Convém traçar uma estratégia de mobilização social junto com aCâmara municipal. É fato que, em muitos casos, os vereadores tendem a se absterdestes eventos, em busca de maior autonomia para alterar o produto final e atenderàs reivindicações pontuais da parcela que se considera desatendida pelo trabalho.Mas conhecemos relatos de municípios que, delegando parte da responsabilidadede mobilização para as assembleias regionais aos vereadores, conseguiram grandespúblicos trazendo como dividendos maior visibilidade do Legislativo junto aoeleitorado.Bem organizado, um evento público pode trazer grandes dividendospara o gestor, angariando o apoio da população para determinados projetos,implantando mudanças de rumo que, sugeridas pela população, passam a serfiscalizadas por ela.A organização e divulgação dos eventos é fator fundamental para osucesso dos eventos participativos. É possível fazer uma campanha de mobilizaçãode baixo custo, sem recorrer a grandes veículos de mídia como rádio e TVs degrande alcance. Como experiência, citamos o caso da elaboração do Plano Diretorde Peruíbe de 2006, onde a mobilização do Departamento de Educação auxiliou nadivulgação dos eventos nas escolas 17 , além da reserva de espaços e funcionáriosnecessários para a realização dos eventos. Além disto, utilizou-se a divulgação emrádios comunitárias, e-groups, jornais locais, panfletos, faixas e cartazes em locaisestratégicos, carros de som, além de chamadas de destaque no Boletim Oficial doMunicípio, reforçando a importância dada ao evento pela administração pública (Cf.SANCHES, 2007, p. 72-73).Deve-se ter o cuidado de não utilizar as audiências para induzir apopulação a manifestar-se (ou não se manifestar) sobre assuntos que não estásuficientemente preparada para opinar, bem como restringir a participação a grupos17 Durante as audiências do Plano Diretor de Peruíbe, houve casos em que boa parte da plenáriatomou conhecimento dos eventos através de bilhetes das professoras nos cadernos dos alunosdestinados aos pais.

62favoráveis às propostas apresentadas. A Resolução n° 25 do Conselho Nacional dasCidades pressupõe a organização de eventos públicos com boa divulgação, feitacom pelo menos 15 dias de antecedência, além da garantia de alternância dos locaisde discussão. Todo o material produzido deve ser feito em linguagem acessível aopúblico e distribuído o quanto antes à população, para que vá ao evento com opiniãoformada ou dúvida concreta a tirar.4.2 A AÇÃO DE PLANEJAMENTOA atividade de planejar deve ser desempenhada por todos os órgãosda administração pública, e não apenas pela unidade de planejamento; esta deverealizar atividade de coordenação otimizando os recursos existentes. A multiplicaçãoda atividade de planejar pode descentralizar as decisões e conferir maior velocidadeàs ações da administração. De forma geral, respeitando o nível de complexidade decada município, podemos relacionar uma sequência de ações básicas de cadagestor voltadas ao planejamento do seu trabalho:• Conhecer a realidade de sua área de atuação e conhecer ou pelomenos estimar a condição ideal de atendimento. É possível extrair estainformação, mesmo que no nível de diretrizes, do Plano Diretor ou deplanos específicos de cada área;• Absorver a experiência acumulada, conhecendo projetos já executadosou em andamento, analisando prós e contras de modo a aproveitarrecursos, ganhar tempo e propor aperfeiçoamentos, quando for o caso;• Estabelecer prioridades, já que invariavelmente o recurso existente éinsuficiente para a demanda. Estabelecer metas a serem cumpridas,ano a ano, visando o(s) objetivo(s) estipulado(s) no primeiro item. Oideal é recorrer a índices que possam ser objetivamente avaliados – se

63o município dispor de um Sistema de Informações, utilizá-lo comoreferência.• Estimar o volume de investimentos necessários para atingir taisobjetivos no espaço de tempo determinado, distribuindo-os ao longo doperíodo, relacionando fontes externas possíveis para captação derecursos;• Elaborar projetos antecipadamente, contemplando as ações préestabelecidas(Plano Diretor, Plano de Governo, Conferênciassetoriais). O ideal é possuir uma carteira de projetos prontos paraserem apresentados quando houver possibilidade de captação derecursos;• Não subestimar nem sobreestimar a capacidade de seus recursoshumanos e materiais. Isso inclui disponibilidade de pessoal capacitadopara as partes técnicas, administrativa, jurídica e contábil, aquisição oumanutenção de bens como veículos, computadores, máquinas eequipamentos diversos, mobiliário, material de consumo e material ouserviços de manutenção. Evitar o sucateamento dos recursos materiaisprogramando antecipadamente a manutenção e renovação dosequipamentos, e evitar a desmotivação dos recursos humanos,evitando a sobrecarga de trabalho e trabalhando constantemente amotivação da equipe delegando funções, discutindo projetos ecompartilhando responsabilidades;• Saber reavaliar metas adequadas às disponibilidades orçamentárias.Modular os projetos, conseguindo implantá-los em partes sem perder aconsistência, tendo em mente sempre as limitações resultantes de taiscortes.

644.3 ESPECIFICIDADES LOCAISO veículo oficial de comunicação da Prefeitura Municipal da EstânciaBalneária de Peruíbe é o BOM – Boletim Oficial do Município, instituído através daLei Municipal 1.816/98. Trata-se de publicação editada pela própria Prefeitura,através de seu órgão de imprensa, que possui periodicidade decenal, regularmentenos dias 10, 20 e 30 de cada mês. Nele é que devem ser anunciados todos oseventos públicos relacionados ao tema; no que diz respeito às audiências públicas, aLei Municipal 2.832/06 obriga o Poder Executivo a enunciá-las com destaque nacapa da publicação oficial. O órgão da administração responsável pela sua ediçãodeve então estar atento à realização destes eventos.O Plano Diretor de Peruíbe, instituído pela Lei Complementar n°100/07, exige que seja realizada ordinariamente uma Conferência da Cidade noprimeiro semestre de cada mandato da administração municipal, e que asdeliberações transcritas do relatório final da Conferência da Cidade fundamentem oconteúdo do PPA a ser elaborado no mesmo ano:Art. 79. As deliberações transcritas no Relatório Final da Conferência daCidade deverão fundamentar a definição das diretrizes orçamentáriasexpressas no Plano Plurianual a ser elaborado no primeiro ano de cadamandato.Também dispõe que, para a população se preparar para a Conferência,a Secretaria Municipal de Planejamento deve realizar Assembleias Regionais nasdiferentes Unidades de Planejamento do município (Art. 81), com pauta definida peloConselho da Cidade (Art, 82 inc. II). Ou seja, antes do início dos eventos públicos apauta já deveria ter sido submetida e aprovada pelos conselheiros, que segundoregimento interno do Conselho da Cidade reúnem-se mensalmente.Subseção IIDas Assembléias MunicipaisArt. 80. As Assembléias Municipais serão preparatórias à realização daConferência da Cidade de Peruíbe.Parágrafo Único. Todos os cidadãos e cidadãs poderão participar dasAssembléias Municipais e a organização dos debates será feita na forma doArt. 84 desta Lei Complementar e da Resolução nº 25 emitida pelo

65Conselho Nacional das Cidades e demais legislações federais ou estaduaisque regulem a matéria.Art. 81. A Secretaria Municipal de Planejamento deverá realizarAssembléias Municipais nas diferentes unidades de planejamento pararealização da atividade de planejamento global do Município.Art. 82. As Assembléias Municipais devem:I. ser realizadas nas diferentes unidades de planejamento;II. ter sua pauta decidida pelo Conselho da Cidade;III. ser organizadas pelo Poder Público em parceria com entidades dasociedade civil.De acordo com o inciso I do Artigo 82, as assembleias devem serrealizadas nas diferentes unidades de planejamento. Como não especifica quantas,partimos do princípio de cumprir os objetivos da lei, estendendo as discussões paratodas as unidades. Peruíbe dividiu o município em sete unidades de planejamentoatravés da Lei Municipal 2.966, de 09 de junho de 2009: Centro, Caraguava, Juréia,Turística, Ruínas, Zona Rural e Veneza.Estes eventos devem seguir um rito administrativo exposto comdetalhes no Art. 84, entre eles a divulgação com antecedência, realizadas em local ehorário acessíveis à população, serem gravados e com material disponibilizado paraconsulta pelo menos 96 horas (quatro dias) antes da realização dos mesmos.Art. 84. As audiências deverão atender aos seguintes requisitos:I. serem convocadas por edital, anunciadas pela imprensa local ou, na suafalta, pelos meios de comunicação de massa ao alcance da população local;II. ocorrer em locais e horários acessíveis à maioria da população;III. serem dirigidas pelo Poder Público Municipal, que após a exposição detodo o conteúdo, abrirá as discussões aos presentes;IV. garantir a presença de todos os cidadãos e cidadãs, independente decomprovação de residência ou qualquer outra condição, que assinarão listade presença;V. serem gravadas e, ao final de cada uma, lavrada a respectiva ata, cujosconteúdos deverão ser apensados ao projeto de lei, compondo memorial doprocesso, inclusive na sua tramitação legislativa;VI. todos os documentos relativos ao tema da audiência pública, tais comoestudos, plantas, planilhas e projetos, serão colocados à disposição dequalquer interessado para exame e extração de cópias, inclusive por meioeletrônico, com antecedência mínima de 96 horas da realização darespectiva audiência pública.A Resolução n° 25 do Conselho Nacional de Cidades f ala em ampladivulgação dos eventos com antecedência mínima de 15 (quinze) dias e naalternância dos locais de discussão. O cálculo desta antecedência mínima deverásomar a periodicidade decenal do BOM. Somente com um calendário precisodefinido nos primeiros meses haverá condição para antecipar-se a tantas condições.

66A estrutura administrativa da Prefeitura de Peruíbe é atualmente regidapela Lei 2.834, de 28 de dezembro de 2006, cujo organograma-resumo é mostrado aseguir:Figura 5 – Organograma Geral Simplificado da Prefeitura de PeruíbeFonte: Lei Municipal n° 2.834, de 29 de dezembro de 2006 – Anexo 01.São nove secretarias, mais gabinete, procuradoria geral e fundo socialde solidariedade, cada um com programas, diretrizes, ações e fichas orçamentáriaspróprias, constantes nos quadros das leis orçamentárias.Segundo dados da Casa dos Conselhos de Peruíbe há cerca de 25conselhos municipais, alguns deles não atuantes, mas todos eles são ligados aalguma área da administração pública, conforme tabela a seguir. É possível quediversos deles tenham atribuições para definir as diretrizes de investimentos de suasrespectivas áreas, o que exige maior atenção do formulador do orçamento.Tabela 2 – Conselhos municipais e áreas de vinculaçãoConselhoConselho da CidadeConselho Municipal das Associações de BairroConselho Municipal de Habitação (CMH)Conselho Municipal de Meio Ambiente (CONDEMA)ÁreavinculadaPlanejamentoGabineteHabitaçãoMeio Ambiente

67Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural e Pesqueiro (CMDR)Conselho Municipal de Educação (CME)Conselho Municipal de Saúde (CMS)Conselho de Segurança (CONSEG)Conselho Diretor do Fundo Municipal de Trânsito (CDFMT)Conselho de ContribuintesConselho de Assistência Social (CMAS)Conselho Municipal do Idoso (CMI)Conselho Tutelar da Criança e do Adolescente (COTUCA)Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA)Conselho Municipal para Assuntos da Pessoa Portadora de Deficiência (CONDEF)Conselho Municipal de Desenvolvimento e Participação da Comunidade Negra (CMCN)Conselho Municipal Antidrogas (COMAD)Conselho Municipal dos Direitos de Alimentação Escolar (CMDAE)Conselho Municipal de Controle Social de Programa Bolsa FamíliaConselho Municipal de Segurança Alimentar e NutricionalConselho Municipal dos Direitos da MulherConselho Municipal de Turismo (CONTUR)Conselho Municipal de Cultura (CMC)Conselho Disciplinar Municipal de Esporte e Lazer (CONMEL)Conselho Municipal de Previdência Social (CMPS)AgriculturaEducaçãoSaúdeDefesa SocialFazendaAssistênciaSocialTurismo,Esporte, Lazer eCulturaAdministraçãoFonte: Prefeitura Municipal de Peruíbe.No tocante à legislação orçamentária, a Lei Orgânica do Município(LOM) prevê, em alteração recente nos artigos 120 a 122, que o PPA seja entregueà Câmara até o dia 30 de junho que antecede o início do primeiro exercício,possibilitando maior tempo para discussão e vinculação efetiva com a LDO. A LOMtambém previu que fossem realizadas audiências públicas regionais, mas como nãohouve regulamentação da matéria até a aprovação do Plano Diretor elas nuncaforam realizadas 18 . É importante frisar que, até a data de elaboração destamonografia, não havia sido regulamentado o §9° do a rt. 165 da Constituição Federal,que disporá entre outras coisas sobre os prazos para a elaboração das peçasorçamentárias, fato que poderá influenciar no calendário proposto.18 A exigência de realização de audiências regionais para o PPA na LOM surgiu da ideia dosorçamentos participativos, que posteriormente foram abandonados. Porém com a promulgação doPlano Diretor estes eventos foram legalmente regulamentados.

4.4 PROPOSTA DE UNIFICAÇÃO DE CRONOGRAMA DE CONFERÊNCIAS EASSEMBLEIAS REGIONAIS68Ao se verificar a quantidade de conferências setoriais que são feitas viade regra no primeiro e terceiro ano de mandato, somadas às exigências legais darealização de assembleias regionais estabelecidas pelo Plano Diretor, todas compouca participação de população, pouca representatividade governamental e poucaeficiência em seus objetivos, apresentamos uma proposta alternativa para aintegração de todos estes eventos. Propõe-se manter o cumprimento das exigênciaslegais reduzindo a quantidade de eventos, porém aumentando suarepresentatividade e eficácia perante o cidadão.A proposta é tornar as assembleias regionais preparatórias daConferência da Cidade, obrigatórias pelo Plano Diretor, eventos que abriguem todasas pré-conferências setoriais. Com a concentração de esforços de Poder Executivo econselhos, cada assembleia regional tem potencial para atrair um grande número depessoas para discutir as diversas políticas setoriais (saúde, educação, assistênciasocial, meio ambiente, infra-estrutura, etc). Após uma explanação dos objetivos efuncionamento global do evento, os grupos podem dividir-se em salas para adiscussão separada das políticas setoriais. Cada sala tornar-se-ia então a préconferênciade cada política setorial.Analogamente, as Conferências Municipais setoriais poderiam serrealizadas antes da Conferência da Cidade, ou sob o guarda-chuva desta, de formaque as resoluções tiradas de cada área fundamentem, ao final do processo, orelatório com as deliberações aprovadas para o PPA. A Conferência da Cidadetornar-se-ia então um evento de grande peso político, conferindo legitimidade erepresentatividade a todo o processo.

694.5 ELABORAÇÃO DO CALENDÁRIOOs primeiros dias de uma nova gestão administrativa sãotradicionalmente tumultuados. Além do fechamento da contabilidade do ano anterior,sempre há a reorganização de espaços e relocação de servidores que tumultuaqualquer iniciativa de trabalho afinado.Por este motivo, poderia se estabelecer um prazo até dia 30 de janeiropara se instituir uma comissão interna multidisciplinar por ato legal (decreto, portaria,etc) para organizar os eventos, sistematizar projetos estruturantes da administração,definir todo o calendário de eventos, preparar material de divulgação, reservarrecursos materiais e humanos e entrar em contato com organizaçõesrepresentativas da sociedade. Seria recomendável que esta comissão possuísserepresentantes afinados entre si dos órgãos jurídico, de planejamento, imprensa,assessoria comunitária, atualização de sites, educação, agendamento edeslocamento de equipamentos (microfones, caixas de som, outros equipamentosmultimídia que se fizerem necessários). Também seria recomendável que ostrabalhos desta comissão fossem acompanhados por membros do Conselho daCidade, já que tem a atribuição de fiscalizar a gestão do Plano Diretor.Janeiro também seria o mês mais recomendável, dentro do prazo curtoexistente, para que fossem recompostos ou remobilizados conselhos municipais.Recomendar-se-ia que esta comissão, tão logo fosse criada,elaborasse um calendário prévio de eventos para apresentar aos demais gestores,reforçando a necessidade de comprometimento com prazos.No mês de fevereiro, seria conveniente que o Poder Executivorealizasse uma grande reunião com membros de todos os conselhos a fim deapresentar o cronograma proposto e solicitar formalmente que cada conselhoapresentasse até o mês de março as deliberações necessárias: indicação demembros para acompanhamento do processo, temas a discutir, pauta das préconferênciase programas que servirão como base de debate, tudo de acordo comas diretrizes do Plano Diretor. Deve-se atenção especial ao Conselho da Cidade,

70órgão colegiado que deverá aprovar a pauta proposta para as assembleias regionaise, assim sendo, tem papel fundamental nesta estrutura.Também durante o mês de fevereiro, seria importante que a comissãointerna se reunisse com os gestores das áreas para passar fundamentos do sistemaorçamentário (caso houvesse necessidade), detalhar o funcionamento do processo eestabelecer o compromisso com presença e prazos. Poderia ser realizada umaatividade de planejamento estabelecendo programas prévios a serem discutidos,construídos a partir de diretrizes estabelecidas no Plano Diretor e nos planossetoriais de cada área, inclusive quantificando os reais volumes disponíveis parainvestimentos, antevendo as despesas com pessoal, manutenção e aquisição demáquinas e equipamentos para o apoio operacional.No mês de março, deve-se obter as deliberações dos conselhos einiciar a campanha de divulgação dos eventos, em esforço conjunto de Prefeitura,Câmara e conselhos municipais. A partir deste momento, o órgão de imprensapassaria a dar grande destaque ao evento, reforçando o compromisso daadministração com o trabalho. Deve-se preparar o material a ser distribuído noevento de abertura. Os conselheiros fariam a divulgação no “boca-a-boca”,importante meio de divulgação. Seria o primeiro passo para conquista dacredibilidade da população.A realização de evento de abertura do PPA participativo aconteceriaem abril. Neste evento, nenhum programa ou proposta seria debatido: seu objetivoseria demonstrar à população a forma de discussão, distribuir o material preparado(calendário, notícias, objetivos) e solicitar o comparecimento às assembleias de suaregião.Deve-se ter em mente que o calendário, depois de distribuído àpopulação, deverá ser cumprido à risca, sob pena de se perder o controle doprocesso. Cancelamentos após esta distribuição só seriam possíveis com divulgaçãotão ampla quanto a necessária para a promoção do evento. Com o calendáriopreciso dos eventos em mãos, o órgão de imprensa pode se programarantecipadamente, elaborando matérias com chamadas para audiências, ereservando espaços para a divulgação dos eventos na capa do BOM.As assembleias regionais aconteceriam nos meses de abril e maio,

71num ritmo de duas por semana, dando tempo para a comissão preparatória seorganizar e sistematizar os documentos produzidos nos eventos. Atentar para o fatoque qualquer material produzido para as assembleias deve estar disponível àpopulação pelo menos quatro dias antes de cada evento. As escolas seriam locaispropícios para as assembleias, pois possuem pátios grandes para uma exposiçãogeral e há possibilidade de dividir o público em salas menores para as discussõessetoriais, seguindo divisão por estrutura administrativa ou por política prevista noPlano Diretor. Ao final destes eventos, seria conveniente escolher um morador querepresente a região na tarefa de acompanhar e fiscalizar a elaboração do restantedo processo até o envio à Câmara. Sugere-se um roteiro similar ao presenciado noevento visitado em São Bernardo do Campo: a Prefeitura abre o evento em umaplenária com toda a população, explica o funcionamento do evento, divide apopulação para discutir temas separados em salas de aula, a população retorna comos temas discutidos e elege o representante.Com a ideia de tornar cada sala de aula um evento de conferênciaregional do setor, terminadas as assembleias regionais, estariam finalizadas tambémtodas as conferências regionais setoriais. Para que isto ocorresse, talvez fossenecessário um tempo adicional nas salas para que cada conselho fizesse tambémas discussões específicas exigidas pelo sistema nacional ao qual está vinculado.Nas discussões por sala, além de um representante do PoderExecutivo da área, seria conveniente a presença de pelo menos um conselheiro daárea (senão todos). Como sugestão, um presidiria e o outro relataria as propostas, adefinir como cada área achasse mais conveniente (há conselhos que exigem acondução das discussões, outros apenas o encaminhamento das propostas). Nassalas de aula, seria recomendável que as discussões partissem da exposição dogestor da pasta informando as ações que estão sendo implementadas no momento,partindo posteriormente para a seguinte pergunta: quais programas devem serelaborados para atender as diretrizes do Plano Diretor / Plano setorial (detalhandosequais são as diretrizes)? O relato das ações atuais visaria garantir o aspecto decontinuidade para as ações de sucesso e revisão, ajuste ou abandono dos projetospouco eficazes.Embora não seja necessário pelo Plano Diretor e pela LRF, caberiaavaliar a conveniência de se elaborar reuniões também por grupos de interesse local

72(clubes de serviços, associações de classe), bem como a disponibilização de espaçopara apresentação de propostas em site, a fim de formalizar demandas em outrosníveis de participação social.Findadas as discussões por regiões e por temas, seria necessário umtrabalho de sistematização das propostas, feito pelos órgãos de planejamento daadministração (urbano, contábil e núcleos das áreas setoriais) a fim de consolidartextos, mantendo as peculiaridades de cada região. A ideia seria sistematizar emtabelas a diretriz, os programas, as metas e o órgão da administração responsávelpela execução, em um formato já próximo ao encaminhado pelo PPA.No mês de junho, iniciar-se-iam então as Conferências Municipaissetoriais. Uma por uma, seriam realizadas com o intuito de fechar as propostas decada área, discutir temas colocados pelos sistemas nacionais e eleger osconselheiros do próximo mandato, quando assim estipulado pelas bases legais. Aspropostas saídas de cada conferência setorial devem ser encaminhadas à comissãoorganizadora dentro de prazo previamente estipulado.A última Conferência seria a organizada pelo Conselho da Cidade, pelaatribuição legal de fiscalizar a execução das políticas estabelecidas no Plano Diretor.A Conferência da Cidade estipulada no Art. 79 do Plano Diretor municipal seria ogrande evento público que encaminha o conjunto de propostas para elaboração doPPA. O material da Conferência deve estar disponível à população pelo menosquatro dias antes do evento. No evento, devem ser expostas as propostas discutidase aprová-las com a plenária. A aprovação não deve ser encarada como uma novarodada de discussões, mas como uma validação do que foi amplamente discutido,limitando-se a pequenas melhorias ou correções no texto sistematizado pelacomissão organizadora, salvo se os programas estiverem em desacordo ou conflitogritante com o disposto no Plano Diretor. O relatório final da conferência seria entãoencaminhado ao Poder Público que, com uma estrutura orçamentária járazoavelmente montada, necessitaria apenas fazer o “ajuste fino” com os gestoresdas áreas e o chefe do Poder Executivo antes do encaminhamento do produto àCâmara.

73CONCLUSÕESPassados mais de vinte anos da aprovação da Constituição, e quasedez das mais importantes leis para o planejamento das áreas contábil e urbanística,existem ainda grandes desafios a serem vencidos.Depois de um período de declínio motivado pela frustração da nãorealizaçãode planos idealistas, a atividade de planejamento na administraçãopública ressurgiu nos anos 1990 sob a metodologia do planejamento estratégico,voltado à definição de ações e metas com resultados a serem alcançados. Osplanos tornaram-se menos fictícios e mais exequíveis, assemelhando-se a planos deação. As leis já obrigam o gestor público a ser eficiente e cumprir metas acertadascom a população, obrigando-o a trabalhar com foco em resultados.Esta mudança de concepção do planejamento ainda não foi assimiladapor boa parte das administrações públicas. Apesar da característica mais estratégicaque assumiu nos últimos anos, na prática o planejamento continua sendo tratadocomo área-fim, destinada a elaboração de projetos e controle de zoneamento. Oplanejamento deve assumir característica de área-meio da administração,coordenando ações e subsidiando as informações para a tomada de decisões.A busca pela eficiência está trazendo a lógica da gestão por resultadostambém na administração pública. Para a correta avaliação destes resultados, cadavez mais há necessidade de implantação de Sistemas de Informações confiáveis,que permitam a comparação e avaliação de políticas públicas. Sua confiabilidadepassa, em termos, pela adoção de órgãos de planejamento com quadros fixos quepermitam a estabilidade da produção de informações e de seus critérios de análise.Apesar dos avanços e esforços para introduzir uma rotina deplanejamento contínuo na administração pública, as ferramentas de trabalho criadascontinuam a ser compreendidas por boa parte dos gestores como meras

74formalidades a serem cumpridas, despendendo tempo para realizar procedimentosineficientes sem resultados práticos, que não conferem legitimidade aos produtosproduzidos. A administração pública, apesar de eficaz para atender exigênciaslegais, é ineficiente para extrair deles todo o seu potencial.Os planos plurianuais, apesar de exigirem um formato adequado àexecução orçamentária, possuem conteúdo e forma de abordagem similar àelaboração dos planos diretores. A agregação dos profissionais que trabalham naformulação dos planos diretores nas equipes que formulam os PPAs traria aexperiência metodológica dos processos participativos e permitiria uma maiorintegração entre planejamento e execução.O controle social instituído pela Constituição Federal de 1988 éimportante instrumento para que o cidadão cobre uma administração mais eficiente,a começar pelo próprio formato das audiências: deve-se interagir mais com apopulação, extraindo das plenárias dos inúmeros eventos que organiza ascontribuições sensatas para a gestão da cidade; deve-se expor menos e ouvir mais.Garantir a continuidade de planejamento na troca de gestõesadministrativas é outro desafio a ser vencido. Os Planos Diretores, embora tenhamganhado destaque com a promulgação do Estatuto da Cidade, ainda possuem navisão política uma função secundária, sendo os planos de governo geralmente maisimportantes do que estes instrumentos legalmente instituídos. Assim como nopassado recente o governo federal instituiu campanhas para a elaboração dosplanos diretores, seria conveniente realizar uma nova campanha de conscientizaçãopara integrar as disposições nele contidas nas peças orçamentárias. Aconscientização e amadurecimento de população, técnicos e políticos contribuirápara uma maior continuidade de ações.Conscientes das inúmeras dificuldades das novas administrações edas inúmeras expectativas que criam, não se atentando para esta importanteatividade meio, formulamos uma proposta de calendário que pode ser utilizada peloPoder Executivo, contribuindo com um efetivo processo de planejamentoparticipativo. Sua aplicação de forma sistemática, contudo, depende de umamudança de postura dos gestores, fazendo-o entrar na pauta das agendasgovernamentais.

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