Revisionsrapport, Granskning av intern kontroll, Östhammars ...

Revisionsrapport*Granskning av intern kontrollÖsthammars kommunSeptember 2007Lisa HillerFrida Enocksson*connectedthinking

SammanfattningKomrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers har fått i uppdrag av Östhammarskommuns revisorer att bedöma om Tekniska nämnden har en tillräcklig intern kontroll.Av kommunallagen, 6 kap 7 §, framgår att kommunens nämnder skall ha kontroll över sinverksamhet.Från den första januari 2007 har Östhammars kommun en särskild teknisk nämnd, tidigaresorterades dessa verksamheter under Kommunstyrelsen. Detta medför att Tekniskanämnden inte har tagit någon intern kontrollplan för 2007. Kommunstyrelsen har intetidigare antagit någon förvaltningsspecifik intern kontrollplan för de tekniskaverksamheterna. De tekniska verksamheterna har tidigare inte använt sig av riskanalyser.Däremot finns upparbetade mallar (bilaga) som ska beslutas i nämnd innan de börjaranvändas.I vår bedömning av Tekniska nämndens interna kontroll kan vi konstatera att det finnsstora skillnader mellan de områden granskningen omfattar. Då den tekniska nämnden ärnyinrättad från och med den 1 januari 2007 gör vi bedömningen att det alltjämt pågår ettarbete med att utveckla nämndens arbete med intern kontroll.Vi bedömer att den interna kontrollen i huvudsak är tillräcklig för budgetrutin,verksamhetsplanering, delegationsärenden samt fakturering av renhållning och VA. Vibedömer att den interna kontrollen i huvudsak är otillräcklig för budgetuppföljning,verksamhetsuppföljning, övrig fakturering och lokalförsörjning.Vår bedömning är att verksamheten i de granskade områdena fungerar i huvudsak väl,vilket främst beror på kompetens och erfarenhet hos handläggande personal.Vi rekommenderar att Östhammars kommun ser över sitt reglemente för intern kontrollsom bör inrikta sig på både verksamhet och ekonomi och de risker som dessa rymmer.Rekommendationer för övriga områden i granskningen läs nedan i kapitel 4.1

InnehållsförteckningInledning ............................................................................................................................... 11.1 Revisionsfråga ......................................................................................................... 11.2 Metod och avgränsning ........................................................................................... 12 Iakttagelser ..................................................................................................................... 22.1 Övergripande kommungemensamma dokument för intern kontroll ....................... 22.2 Tekniska nämnden ................................................................................................... 22.2.1 Rutiner .............................................................................................................. 23 Revisionsfrågor och bedömning .................................................................................. 114 Rekommendationer ...................................................................................................... 120

InledningKomrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers har fått i uppdrag av Östhammarskommuns revisorer att bedöma om Tekniska nämnden har en tillräcklig intern kontroll.Av kommunallagen, 6 kap 7 §, framgår att kommunens nämnder skall ha kontroll över sinverksamhet. ”Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamhetenbedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt deföreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen ärtillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt”. Dettainnebär att nämnderna själva ansvarar för att ha ändamålsenlig styrning så attverksamheten bedrivs på ett effektivt sätt, att det finns säkra rutiner som förhindrarförluster och som säkerställer att redovisningen är rättvisande. För att säkerställa dettakrävs att nämnder har dokumenterade internkontrollrutiner med krav på uppföljning ochrevidering.Den ekonomiska utvecklingen och förändringar av organisation och rutiner somgenomförs gör att verksamheten ständigt är förenad med risker.Personalens erfarenhet, kompetens, arbetssätt och andra personliga egenskaper är viktigafaktorer vid riskbedömning. Om dessa faktorer och kontrollsystemet i allmänhet inte ärmedvetet utvecklat och känt, medför det bland annat att hanteringsrisken kan bedömassom hög.1.1 RevisionsfrågaFöljande revisionsfrågor skall besvaras:- Har nämnden identifierat för verksamheten väsentliga rutiner samt riskbedömtdessa?- Finns tillräckliga kontroller för att säkerställa den interna kontrollen i de väsentligarutinerna?- Har nämnden upprättat en intern kontrollplan?- Hur ser nämndens uppföljning och återrapportering ut?1.2 Metod och avgränsningFör att kunna bedöma hur Tekniska nämnden arbetar med intern kontroll sker enkartläggning och bedömning av nämndens kontrollsystem utifrån COSO-modellens femkontrollkomponenter kontrollmiljö, riskanalys, kontrollaktiviteter, information,kommunikation samt övervakning.1

Arbetet har skett genom inläsning, studie och analys av styrdokument och nämndensuppföljningsrutiner samt vilken information och vilka uppgifter som lämnas till nämnden.Vidare genomförs intervjuer med företrädare för förvaltningen. Granskningen omfattarstickprov på utifrån granskningen uppmärksammade områden.2 Iakttagelser2.1 Övergripande kommungemensamma dokument för internkontrollÖsthammars kommuns reglemente för intern kontroll avseende ekonomiska transaktionerantogs 2000-07-24. Reglementet fördelar ansvaret för arbetet med intern kontroll inomkommunen. Kommunstyrelsen ska ha uppsikt över den interna kontrollen samt ansvar föratt en organisation för detta upprättas. I detta ingår att upprätta kommunövergripandereglementen, regler och policydokument.Nämnderna har ansvar för att en organisation för intern kontroll upprättas samt att antaregler och anvisningar. Nämnden ska årligen besluta om vad som ska granskas under åretoch vem som är ansvarig för granskningen, samt när granskningen ska rapporteras tillnämnden.2.2 Tekniska nämndenFrån den första januari 2007 har Östhammars kommun en särskild teknisk nämnd, tidigaresorterade dessa verksamheter under Kommunstyrelsen. Detta medför att Tekniskanämnden inte har tagit någon intern kontrollplan för 2007. Kommunstyrelsen har intetidigare antagit någon förvaltningsspecifik intern kontrollplan för de tekniskaverksamheterna.De tekniska verksamheterna har tidigare inte använt sig av riskanalyser. Däremot finnsupparbetade mallar (bilaga) som ska beslutas i nämnd innan de börjar användas. Mallenidentifierar olika händelser, där risken bedöms utifrån sannolikhet och konsekvens.2.2.1 RutinerFör varje rutin finns olika kontrollmål för olika områden, vilka kommenteras underresultat av granskningen. Varje område sammanfattas sedan i en bedömning medtillhörande rekommendationer.2

2.2.1.1 BudgetrutinKontrollmålFörvaltningen har fastställt tydligabudgetanvisningar som är kända ochanvänds av ansvarigaDet finns dokumenterade rutiner förbudgetrutinenNämnden fastställer årligen eninternbudgetRegistrering av enheternasbudgetförslag sker med engemensam rutinResultat av granskningenNej. Däremot används ekonomikontoretsgenerella anvisningar.Nej.Ja.Ja. Förvaltningen har upparbetat mallar förenheternas budgetförslag.Avstämning sker av väsentliga poster Ja. Förvaltningsekonomen går igenomenheternas budgetförslag och bedömerrimligheten.Tillförlitliga underlag förbudgetering av personal finns(personalbudget)Under intervju framkom det attpersonalförändringarna mellan åren är små vilketunderlättar budgetering. Fr.o.m. år 2007 finns ettdatasystem för att göra personalbudgetar.Vi bedömer att den interna kontrollen av budgetrutinen i huvudsak är tillräcklig. Däremotbedöms rutinen vara personberoende. Vi bedömer också att kontrollerna i budgetrutinenkan förbättras genom ökat systematiskt arbete och dokumentation.Vi rekommenderar att:tydliga anvisningar för det interna budgetarbetet utarbetas.en dokumenterad rutin upprättas där tidsplan och ansvar framgår.en rutinbaserad avstämning sker av enheternas budgetförslag genom möten mellanförvaltningschef, ekonom och enhetschef.3

2.2.1.2 BudgetuppföljningKontrollmålDet finns dokumenterade rutiner förbudgetuppföljning.Förvaltningen har utarbetat tydligaanvisningar för budgetuppföljningen.Delårsbokslut upprättas och antas avnämnden.Ekonomiska mått och nyckeltal finnsfastställda och tillämpas.Alla enheter erhåller ekonomiskarapporter.Enheterna upprättar och kommenterarmånadsbokslut och prognoser.Kontroller görs för att säkerställa attinformationen är tillförlitlig.Resultat av granskningenNej.Nej.Ja. Delårsbokslut och årsbokslut görs till centralnivå. En mer utförlig version till nämnden görsinte.Nej.Ja. Rapporter finns i ekonomisystem.Enheterna upprättar månadsbokslut. Prognosuttrycks och kommenteras endast vid störreavvikelser.Nej, tiden anses inte räcka till.4

Vi bedömer att den interna kontrollen av budgetuppföljning inte är tillräcklig. Dehuvudsakliga bristerna är avsaknaden av dokumenterade rutiner för den internauppföljningen, att fastställda tidpunkter för uppföljning inte finns samt avsaknaden avtillräckliga kontroller för att säkerställa informationens tillförlitlighet.Vi rekommenderar att:tydliga anvisningar för den interna budgetuppföljningen utarbetas.en dokumenterad rutin upprättas där tidsplan och ansvar framgår.tidpunkt för när uppföljning skall ske fastställs.en utförligare version redovisas av delårsbokslutet och årsbokslutet än den versionsom används i kommunens samlade årsredovisning.prognoser alltid uttrycks, inte endast vid större avvikelser.rutiner utarbetas som säkerställer kontroll av väsentliga poster i samband medbudgetuppföljning.2.2.1.3 VerksamhetsplaneringKontrollmålDet finns dokumenterade rutiner förverksamhetsplaneringNämnden har fastställt mål förverksamhetenFörvaltningen har fastställt en process förplanering av verksamhetenFörvaltningen fastställer årligen enverksamhetsplan som anmäls i nämndenResultat av granskningenNej.Ja, nämnden har fastställt 19 mål för år2007.Nej. Viss verksamhetsplanering sker inomenskilda enheter.Ja. En treårsplan fastställs årligen.5

Vi bedömer att den interna kontrollen av verksamhetsplanering i huvudsak är tillräcklig.Enheterna är dock inte delaktiga i framtagandet av verksamhetsplanen. Nämnden harheller inte fastställt en process för verksamhetsplaneringen.Vi rekommenderar att:en dokumenterad rutin upprättas där tidsplan och ansvar framgår.mål och riktlinjer åtskiljs i verksamhetsplanen.tydliga mål som är mätbara utarbetas.2.2.1.4 VerksamhetsuppföljningKontrollmålDet finns dokumenterade rutiner förverksamhetsuppföljning.Förvaltningen har fastställt tydligaanvisningar för enheternasverksamhetsuppföljning.Verksamhetsuppföljningarna redovisarmåluppfyllelse och annan väsentliginformation rörande verksamheten.Verksamhetsuppföljningarna redovisas inämnden.Resultat av granskningenNej.Nej. Förvaltningen arbetar efter centralaanvisningar vid delårs- och årsbokslut.Verksamhetsuppföljning görs ikommunens årsredovisning. Det görs ingenegen redovisning av verksamhetsuppföljningen.Tidigare redovisade ekonomikontoretuppföljningarna kortfattat förKommunstyrelsen.6

Vi bedömer att den interna kontrollen av verksamhetsuppföljning inte är tillräcklig.Vi rekommenderar att:en dokumenterad rutin upprättas.anvisningar utarbetas för de olika enheternas verksamhetsuppföljning för att uppnå enenhetlig och strukturerad information om bland annat måluppfyllelse och prestationer.en tidsplan upprättas för när verksamhetsuppföljning ska redovisas.2.2.1.5 DelegationsärendenKontrollmålResultat av granskningenNämnden har fastställt delegationsordning Ja, fastställd 2007.Delegationsordningen uppdateras vidbehov och ses över årligenI delegationsordningen framgår vilkaärenden som delegerats samt till vem(funktion)Nämnden har endast delegerat ärendensom ej berörs i KL 6 kap, 34 §Vidaredelegation enligt KL 6 kap, 37 §Ja.Ja.Ja.Ja, vidaredelegation utnyttjas.(Beslut om vidaredelegation kan uppdras åtförvaltningschef)Dokumenterade rutiner finns för att anmälafattade delegationsbeslut till nämndenenligt KL 6Nej, rutinen är inte dokumenterad.Däremot finns en stående punkt pånämndens dagordning.7

Vi bedömer att den interna kontrollen av delegationsärenden är tillräcklig.Vi rekommenderar att:rutiner för anmälan av samtliga delegationsbeslut dokumenteras.2.2.1.6 Kundfakturering inklusive avgifterKontrollmålDokumenterade rutiner för kundfaktureringfinns.Resultat av granskningenVA och Avfall: Lathund finns förfakturering.Övrig fakturering: Nej några generellarutiner finns inte dokumenterade.Samtliga tjänster faktureras.Va och Avfall: Fakturering genomsystemet Winsam. Månatliga kontrollermot föregående år.Övrig fakturering: Årlig bevakning påregelbundna fakturor.Fakturering sker vid rätt tidpunktVa och Avfall: Kvartalsvis faktureringsamt omedelbar fakturering av ändringsärendenoch nytillkomna ärenden.Övrig fakturering: Sopstationsanvändarefaktureras en gång per månad.Fastighetsförsäljning faktureras löpande.Underlag för fakturering baseras påöverenskomna villkorVa och Avfall: Underlag basers på taxor iWinsam.Övrig fakturering: Enligt intervju finnsbrister i underlag.Upprättade fakturor överensstämmer medunderlag.Va och Avfall: Ändrade taxor i Winsamgenererar ändring hos alla kunder.Avstämning av vattenförbrukning sker8

årligen via självavläsning.Övrig fakturering: Underlag inkommerfrån Sopstationen i form av ifylldablanketter.Registrering av underlag sker vid rätttidpunkt.Överföring från försystem tillekonomisystem sker korrekt.Va och Avfall: Registrering sker löpande.Övrig fakturering: Registrering skerlöpande.Va och Avfall: Överföring skerautomatiskt, dagligen. Kontrollergenomförs inte.Övrig fakturering: Överföring skerautomatiskt, dagligen. Kontrollergenomförs inte av förvaltningen.Vi bedömer att den interna kontrollen av kundfakturering inklusive avgifter i huvudsak ärtillräcklig för fakturering av VA och Avfall. Den interna kontrollen av övrig faktureringbedöms inte som tillräcklig.Vi rekommenderar att:det utarbetas dokumenterade rutinbeskrivningar.det utarbetas dokumenterade anvisningar för faktureringen. I anvisningarna är detsärskilt viktigt att ansvar och uppgifter för övrig fakturering tydliggörs.kontroller införs för att säkerställa att samtliga tjänster faktureras, underlag baseras påöverensstämda villkor samt att korrekt överföring sker mellan systemen.2.2.1.7 LokalförsörjningKontrollmålDet finns beslutade och dokumenteraderutiner för lokalplaneringLokalplaneringen tar hänsyn till förvalt-Resultat av granskningenNej.Nej. Någon långsiktig systematiseradlokalplanering görs inte. Förvaltningarna9

ningarnas behov, hur rapporteras behoven? inrapporterar sina behov men det sker intealltid i tid.Det finns rutiner som säkerställer att samordningsker inom kommunkoncernensNej.lokalerSyftet med internhyressystemet är tydligtutformatDet finns skriftliga avtal som reglerar hyresvillkorenvad gäller interna hyresgästerI de interna hyresvillkoren ingår villkorenför löpande och långsiktig underhållNej, men det pågår arbete om detta.Stickprov visar att fem av tio internkontraktåterfanns. Vid intervju framkomatt vissa lokaler inte har kontrakt då de harhyrts ut till samma verksamhet under fleraår, samt att för lokaler i egna fastigheterhar inte kontrakt upprättats. Kontraktskrivs med nya hyresgäster.Ja, men uttrycks inte alltid tydligt.Det finns beslutade och dokumenterade Nej.rutiner för inhyrning av externa lokalerDet finns skriftliga avtal som reglerar hyresvillkorenmellan kommunen och externa framkom att vissa avtal som ingicks innanSKL:s avtal används. Vid intervjuuthyrare.funktionen blev central inte hittats (10 årsedan). Stickprov visar att av tio kontraktåterfanns fem.Det finns beslut om vem/vilka som är behörigaatt hyra in externa lokaler.Det finns rutiner som säkerställer atttomma lokaler snarast hyrs ut alternativtsägs upp.Lokalerna uppfyller brukarnas behov vadavser arbetsfunktion och arbetsmiljö,uppföljning?Det finns rutiner som säkerställer attbrukarna alltid kan nå uthyraren.Nej.Nej.Uppföljning sker inte. Hyresgästernaförväntas höra av sig vid behov.Ja, via jourtelefon.10

Vi bedömer att den interna kontrollen av lokalförsörjning är otillräcklig.Vi rekommenderar att:lokalplanering genomförs och att rutinen för detta dokumenteras.Lokalplanering görs som innehåller framtida behov och att lokaler samordnas mellanverksamheter.externa och interna hyresavtal sluts och hålls, i uppdaterad form, ordnade ochlättåtkomliga.objektnummer tydliggörs och framgår av förteckning och hyresavtal.beslut tas om vilka som har rätt att sluta hyresavtal.3 Revisionsfrågor och bedömningI vår bedömning av Tekniska nämndens interna kontroll kan vi konstatera att det finnsstora skillnader mellan de områden granskningen omfattar. Då den tekniska nämnden ärnyinrättad från och med den 1 januari 2007 gör vi bedömningen att det alltjämt pågår ettarbete med att utveckla nämndens arbete med intern kontroll.Vi bedömer att den interna kontrollen i huvudsak är tillräcklig för budgetrutin,verksamhetsplanering, delegationsärenden samt fakturering av renhållning och VA. Vibedömer att den interna kontrollen i huvudsak är otillräcklig för budgetuppföljning,verksamhetsuppföljning, övrig fakturering och lokalförsörjning.Vår bedömning är att verksamheten i de granskade områdena fungerar i huvudsak väl,vilket främst beror på kompetens och erfarenhet hos handläggande personal.Har nämnden identifierat för verksamheten väsentliga rutiner samt riskbedömtdessa?Den kommunala verksamheten, organisationen och omvärlden är stadd i ständigutveckling varför riskanalyser behöver ske kontinuerligt dels för att ompröva tidigareidentifierade risker dels för att identifiera eventuellt tillkommande risker som behöverhanteras. Enligt vår mening är arbetet med att identifiera och analysera risker som kanhindra nämnderna från att nå målen för verksamheten en av de centrala delarna inämndernas ansvarsutövande.11

Det har påbörjats ett arbete med riskanalys. Vi bedömer dock inte att riskanalysen ärfullständig då den inte identifierar väsentliga rutiner utan händelser som kan ske och desskonsekvenser. Det är väsentligt för kvaliteten på intern kontrollarbetet att deinternkontrollplaner som antas av nämnderna grundas på riskanalyser som i hög grad ärspecifika för den enskilda nämnden och beaktar dess särskilda förutsättningar.Finns tillräckliga kontroller för att säkerställa den interna kontrollen i de väsentligarutinerna?Kontrollerna för att säkerställa den interna kontrollen i de väsentliga rutinerna är intetillräckliga. Vi kan konstatera att omfattningen i form av kontrollmål, kontrollen avväsentliga poster och informationens tillförlitlighet samt dokumentationen av dessa kanökas.Har nämnden upprättat en intern kontrollplan?Tekniska nämnden har inte upprättat någon intern kontrollplan. Kommunens övergripandereglemente för intern kontroll antogs 2005. Reglementet utgår endast från ekonomiskatransaktioner och inte från verksamhet och är i hög grad inriktat mot det som brukarbetecknas som redovisningskontroller och efterlevnad av lagar och regler. Intern kontrollenligt kommunallagens intentioner innebär enligt vår bedömning ett vidare perspektiv.Kommunens reglemente för intern kontroll bör innehålla såväl ekonomiska rutiner som engod verksamhetsstyrning (ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet), det bör ävenfinnas tillämpningsanvisningar. Detta utgör en god grund för kommunstyrelsens samtnämndernas och deras förvaltningars interna kontroll. Det är som regel motiverat att medjämna mellanrum se över och vid behov göra nödvändiga revideringar av dessa dokument.Om det finns otydligheter i regelverk eller bristande aktualitet ökar risken för attefterlevnaden försämras och den interna kontrollen därigenom försvagas. Kommunen börframdeles prioritera en utveckling av den interna kontrollen i detta avseende.Hur ser nämndens uppföljning och återrapportering ut?Vi bedömer att Tekniska nämnden bör kräva tydligare återkoppling av verksamheten samtutforma tidsramar för uppföljningen.4 RekommendationerVi rekommenderar att Östhammars kommun- ser över sitt reglemente för intern kontroll som bör inrikta sig på både verksamhetoch ekonomi och de risker som dessa rymmer.Vi rekommenderar tekniska nämnden att12

- genomföra riskanalyser baserade på väsentliga rutiner- upprätta en intern kontrollplan utifrån gjord riskanalysSamt följande rekommendationer vad gällerbudgetrutinTydliga anvisningar för det interna budgetarbetet utarbetas.En dokumenterad rutin upprättas där tidsplan och ansvar framgår.En rutinbaserad avstämning sker av enheternas budgetförslag genom möten mellanförvaltningschef, ekonom och enhetschef.budgetuppföljningTydliga anvisningar för den interna budgetuppföljningen utarbetas.En dokumenterad rutin upprättas där tidsplan och ansvar framgår.Nämnden fastställer tidpunkter för när uppföljning skall ske.Nämnden tar del av en utförligare version av delårsbokslutet och årsbokslutet än denversion som används i kommunens samlade årsredovisning.Prognoser alltid upprättas, inte endast vid större avvikelser.Rutiner som säkerställer kontroll av väsentliga poster i samband medbudgetuppföljning.verksamhetsplaneringEn dokumenterad rutin upprättas där tidsplan och ansvar framgår.Nämnden åtskiljer mål och riktlinjer i verksamhetsplanen.Nämnden upparbetar tydliga mål som är mätbara.verksamhetsuppföljningEn dokumenterad rutin upprättas.Förvaltningen utarbetar anvisningar för de olika enheternas verksamhetsuppföljningför att uppnå en enhetlig och strukturerad information om bland annat måluppfyllelseoch prestationer.Nämnden upprättar en tidsplan för när verksamhetsuppföljning ska redovisas.delegationsärendenRutiner för anmälan av samtliga delegationsbeslut dokumenteras.kundfaktureringDet utarbetas dokumenterade rutinbeskrivningar.Det utarbetas dokumenterade anvisningar för faktureringen. I anvisningarna är detsärskilt viktigt att ansvar och uppgifter för övrig fakturering tydliggörs.13

Nämnden inför kontroller för att säkerställa att samtliga tjänster faktureras, underlagbaseras på överensstämda villkor samt att korrekt överföring sker mellan systemen.lokalförsörjningLokalplanering genomförs och att rutinen för detta dokumenteras.Lokalplaneringen ska innehålla framtida behov och att lokaler samordnas mellanverksamheter.Beslut ska tas om vilka som har rätt att hyra in externa avtal.14