中国污染场地的修复与再开发的现状分析 - çŽ¯å¢ƒä¿æŠ¤éƒ¨å®£ä¼ æ•™è‚²ä¸­å¿ƒ

可 持 续 发 展 - 东 亚 及 太 平 洋 地 区
研 究 报 告
中 国 污 染 场 地 的 修 复
与 再 开 发 的 现 状 分 析
2010 年 9 月
世 界 银 行

可 持 续 发 展 —— 东 亚 及 太 平 洋 地 区
研 究 报 告
中 国 污 染 场 地 的 修 复
与 再 开 发 的 现 状 分 析
谢 剑
2010 年 9 月
李 发 生
世 界 银 行
美 国 华 盛 顿
i

目 录
前 言 .......................................................................................................................................... iii
致 谢 ........................................................................................................................................... iv
内 容 提 要 .................................................................................................................................... v
1. 引 言 ..................................................................................................................................... 1
2. 中 国 污 染 土 地 再 开 发 面 临 的 环 境 问 题 ............................................................................... 2
2.1 污 染 土 地 的 历 史 根 源 及 程 度 ...................................................................................... 2
2.2 污 染 土 地 类 型 .............................................................................................................. 2
2.3 城 市 发 展 压 力 和 对 污 染 土 地 问 题 的 关 注 .................................................................. 3
2.4 中 国 污 染 场 地 修 复 与 控 制 的 开 端 .............................................................................. 3
2.5 面 临 的 挑 战 .................................................................................................................. 4
3. 政 府 计 划 、 目 标 和 行 动 ....................................................................................................... 6
4. 土 地 污 染 管 理 的 政 策 法 规 体 系 ........................................................................................... 8
4.1 现 有 法 律 体 系 .............................................................................................................. 8
4.2 技 术 标 准 ...................................................................................................................... 9
4.3 地 方 法 规 和 政 策 .......................................................................................................... 9
5. 机 构 安 排 、 管 理 流 程 及 利 益 相 关 者 的 分 析 ..................................................................... 11
5.1 中 央 机 构 .................................................................................................................... 11
5.2 地 方 政 府 .................................................................................................................... 12
5.3 利 益 相 关 方 及 各 自 的 角 色 ........................................................................................ 14
6. 中 国 修 复 技 术 及 其 市 场 ..................................................................................................... 16
7. 城 市 案 例 : 北 京 和 重 庆 ..................................................................................................... 18
7.1 城 市 案 例 1: 北 京 ..................................................................................................... 18
7.2 城 市 案 例 2: 重 庆 ..................................................................................................... 20
8. 建 议 和 结 论 ......................................................................................................................... 24
8.1 法 律 体 系 .................................................................................................................... 24
8.2 资 金 筹 措 机 制 ............................................................................................................ 24
8.3 国 家 土 壤 污 染 标 准 以 及 污 染 土 地 清 理 和 修 复 的 技 术 指 南 .................................... 24
8.4 清 理 技 术 .................................................................................................................... 25
8.5 政 府 协 调 .................................................................................................................... 25
8.6 公 众 参 与 意 识 ............................................................................................................ 25
8.7 能 力 建 设 需 求 ............................................................................................................ 26
8.8 城 市 案 例 研 究 的 经 验 ................................................................................................ 26
8.9 基 于 风 险 和 优 先 排 序 的 污 染 土 地 管 理 国 际 经 验 .................................................... 26
参 考 文 献 .................................................................................................................................. 28
ii

前 言
土 地 污 染 在 中 国 已 成 为 是 一 个 日 益 严 重 的 问 题 。 近 年 来 , 随 着 城 市 化 进 程 的
加 速 , 许 多 原 来 位 于 城 区 的 污 染 企 业 从 城 市 中 心 迁 出 , 产 生 了 大 量 污 染 场 地 ( 又
称 为 “ 棕 地 ”)。 这 些 污 染 场 地 的 存 在 带 来 了 双 重 问 题 : 一 方 面 是 环 境 和 健 康 风 险 ;
另 一 方 面 是 阻 碍 了 城 市 建 设 和 地 方 经 济 的 发 展 。 解 决 棕 地 问 题 的 最 直 接 方 法 是 场
地 修 复 。 然 而 , 中 国 关 于 污 染 场 地 环 境 修 复 的 政 策 、 法 规 和 技 术 框 架 还 不 够 完 善 ,
污 染 场 地 的 修 复 依 然 面 临 诸 多 挑 战 。
本 篇 概 述 了 中 国 污 染 场 地 的 环 境 修 复 和 管 理 的 现 状 。 其 涉 及 了 有 关 污 染 场 地
的 法 律 和 政 策 框 架 的 完 善 问 题 , 讨 论 了 棕 地 问 题 中 不 同 的 利 益 相 关 者 , 包 括 污 染
企 业 、 政 府 、 社 区 和 公 众 以 及 新 的 开 发 者 。 由 于 这 些 利 益 相 关 者 的 职 责 及 相 互 关
系 常 常 不 明 确 , 从 而 造 成 责 任 界 定 混 乱 以 及 责 任 逃 避 。 因 此 , 加 强 和 完 善 有 关 棕
地 修 复 与 再 开 发 的 法 律 法 规 体 系 非 常 必 要 。 此 外 , 国 家 的 棕 地 修 复 标 准 和 技 术 导
则 对 于 建 立 全 国 统 一 的 污 染 场 地 管 理 体 系 也 十 分 关 键 。
我 们 希 望 本 报 告 提 出 的 问 题 和 相 关 建 议 及 解 决 方 案 能 够 促 进 中 国 对 污 染 场
地 环 境 修 复 的 重 要 性 的 认 识 , 同 时 有 助 于 污 染 场 地 环 境 修 复 和 再 开 发 的 进 程 。
Ede Jorge Ijjasz-Vasquez
副 局 长
中 国 和 蒙 古 业 务
可 持 续 发 展 局
东 亚 和 太 平 洋 地 区
Magda Lovei
副 局 长
社 会 、 环 境 和 农 村
可 持 续 发 展 局
东 亚 和 太 平 洋 地 区
iii

致 谢
本 报 告 是 世 界 银 行 “ 中 国 棕 地 修
复 与 再 开 发 ” 项 目 的 成 果 之 一 , 由 谢 剑
和 李 发 生 编 写 , 并 得 到 了 曹 云 者 、 杨
宁 、 龚 宇 阳 、 和 Dimitri de Boer 的 协 助 。
审 阅 专 家 包 括 世 界 银 行 的 Adriana
Damianova, Christine Kessides, Catalina
Marulanda,Anjali Acharya, 以 及 美 国
环 境 保 护 署 的 Lida Tan 。 Carter
Brandon,Victor Vergara 和 Christophe
Crepin 提 供 了 书 面 意 见 。 袁 科 协 助 报
告 排 版 编 辑 。
世 界 银 行 项 目 由 谢 剑 负 责 。 该 项
目 得 到 了 世 界 银 行 的 John Roome,
Klaus Rohland , Ede Jorge
Ijjasz-Vasquez, 和 Magda Lovei 等 人 的
指 导 以 及 加 拿 大 和 意 大 利 政 府 的 资
助 。
iv

内 容 提 要
中 国 的 土 地 污 染 形 势 严 峻 。 土 地 污 染
与 历 史 上 产 业 布 局 不 合 理 以 及 污 染 控 制
管 理 不 足 有 关 。 近 年 来 , 随 着 城 市 化 进 程
的 加 快 , 一 些 原 来 被 工 业 企 业 占 用 甚 至 污
染 的 土 地 需 要 进 行 再 开 发 , 因 此 , 对 污 染
土 地 ( 通 常 被 称 为 棕 地 ) 的 修 复 和 再 开 发
已 成 为 首 要 问 题 。 这 些 污 染 场 地 的 存 在 带
来 了 双 重 问 题 : 一 方 面 是 环 境 和 健 康 风
险 ; 另 一 方 面 是 阻 碍 了 城 市 建 设 和 地 方 经
济 的 发 展 。 中 央 和 部 分 地 方 政 府 已 采 取 控
制 土 地 污 染 的 措 施 , 主 要 是 以 城 市 发 展 为
目 的 的 污 染 土 地 修 复 措 施 。 目 前 , 北 京 和
重 庆 等 部 分 城 市 采 取 的 措 施 证 明 了 该 方
案 的 可 行 性 。
本 报 告 概 述 了 中 国 的 棕 地 管 理 现 状 。
其 目 的 在 于 提 高 人 们 土 地 污 染 的 意 识 并
促 进 修 复 实 施 的 开 展 。 它 分 析 了 管 理 机 构
与 制 度 框 架 以 及 棕 地 管 理 的 各 利 益 相 关
方 , 审 查 了 目 前 管 理 手 段 不 完 备 等 问 题 和
所 面 临 的 挑 战 , 并 提 出 了 一 些 意 见 和 建
议 。
棕 地 管 理 工 作 在 中 国 尚 属 新 的 领 域 ,
在 中 国 还 有 很 多 有 待 完 善 的 地 方 。 对 本 报
告 的 主 要 结 论 和 建 议 概 括 如 下 :
首 先 , 本 报 告 指 出 有 关 污 染 场 地 修 复
和 再 开 发 的 法 律 体 系 有 待 完 善 。 包 括 国 家
法 律 在 内 的 土 地 污 染 的 有 关 法 律 法 规 , 必
须 明 确 关 于 土 地 污 染 和 修 复 的 责 任 和 义
务 , 并 为 所 有 利 益 相 关 方 提 供 简 明 清 晰 的
指 导 。
第 二 , 场 地 污 染 中 涉 及 到 多 个 不 同 的
利 益 相 关 者 , 包 括 中 央 和 各 级 地 方 政 府 ,
最 初 的 土 地 使 用 企 业 , 当 地 居 民 和 潜 在 的
开 发 商 , 其 中 各 利 益 方 ( 包 括 不 同 的 政 府
决 策 部 门 ) 的 责 权 关 系 理 不 清 往 往 是 主 要
问 题 。 例 如 , 土 地 利 用 规 划 ( 决 定 土 地 利
用 类 型 ) 和 棕 地 管 理 ( 决 定 修 复 标 准 和 修
复 要 求 ) 之 间 的 先 后 关 系 没 有 明 确 的 界
定 。 因 此 , 政 府 应 该 加 强 不 同 部 门 决 策 的
协 调 与 合 作 , 这 些 决 策 包 括 各 种 场 地 调
查 、 评 价 、 土 地 使 用 权 的 转 移 、 设 计 和 实
施 、 修 复 标 准 、 竣 工 验 收 及 再 利 用 等 。
第 三 , 中 国 需 要 加 快 有 关 法 律 法 规 建
设 的 进 程 , 尽 快 正 式 批 准 、 发 布 和 执 行 有
关 预 防 和 治 理 土 地 污 染 的 国 家 标 准 和 技
术 准 则 体 系 。 还 应 该 鼓 励 地 方 当 局 依 据 当
地 实 际 情 况 发 布 更 为 严 格 的 标 准 。
第 四 , 为 了 解 决 棕 地 管 理 的 激 励 机 制
和 资 金 筹 措 问 题 , 建 立 一 种 有 效 的 管 理 系
统 , 环 境 税 、 清 理 补 贴 、 贷 款 、 抵 押 及 市
场 许 可 证 等 经 济 和 财 政 手 段 是 必 不 可 缺 。
开 发 棕 地 管 理 的 合 理 可 行 的 操 作 体 系 , 认
真 分 析 怎 样 更 好 更 实 际 地 应 用 “ 污 染 者 付
费 ” 原 则 , 明 确 棕 地 修 复 和 再 开 发 过 程 中 的
利 益 相 关 者 ( 包 括 政 府 、 最 初 和 现 在 的 土
地 所 有 者 及 开 发 商 ) 之 间 的 责 任 划 分 及 资
金 筹 措 渠 道 。 中 国 可 以 学 习 和 借 鉴 美 国 在
污 染 场 地 修 复 方 面 的 经 验 教 训 , 即 从 超 级
基 金 演 变 到 棕 地 计 划 过 程 中 的 经 验 。
第 五 , 中 国 城 市 化 进 程 中 对 土 地 的 迫
切 需 求 要 求 有 效 的 土 壤 修 复 必 须 在 较 短
时 间 内 完 成 。 因 此 , 应 优 先 选 择 合 适 的 和
成 本 效 果 佳 的 修 复 技 术 。 在 技 术 和 修 复 方
案 的 选 择 上 应 该 考 虑 土 壤 修 复 目 标 , 而 且
还 要 根 据 各 个 场 地 使 用 情 况 及 其 具 体 场
地 条 件 来 具 体 设 计 。 中 国 迫 切 需 要 提 高 其
研 发 能 力 , 特 别 要 提 高 污 染 场 地 监 测 、 评
价 和 修 复 领 域 的 软 硬 件 设 施 设 备 水 平 。 国
际 交 流 和 培 训 有 助 于 增 加 人 才 储 备 。
最 后 但 同 样 重 要 的 是 , 公 众 参 与 意 识
始 终 是 棕 地 管 理 有 效 实 施 的 重 要 因 素 之
一 。 首 先 , 场 地 信 息 应 该 及 时 有 效 地 向 社
会 公 开 , 从 而 在 棕 地 管 理 中 提 高 公 众 意 识 ,
便 于 公 众 参 与 。
v

总 体 来 说 , 棕 地 的 修 复 和 开 发 已 经 成
为 一 个 紧 迫 的 环 境 和 发 展 问 题 , 中 国 需 要
加 强 立 法 及 棕 地 管 理 的 组 织 和 机 构 设 置 ,
提 高 其 执 行 能 力 , 提 高 公 众 参 与 意 识 , 并
在 资 金 机 制 及 技 术 解 决 方 案 上 有 所 创 新 。
此 外 , 中 国 应 该 吸 取 发 达 国 家 在 棕 地 修 复
和 再 开 发 方 面 积 累 的 经 验 和 教 训 , 并 采 用
最 佳 做 法 和 经 验 来 完 善 自 己 的 体 系 。
vi

1. 引 言
土 地 污 染 在 中 国 已 经 成 为 一 个 严
峻 问 题 。 产 业 布 局 不 当 及 污 染 控 制 措
施 不 足 是 导 致 土 地 污 染 的 重 要 的 原
因 。 近 年 来 , 随 着 城 市 化 进 程 的 加 快 ,
一 些 原 来 被 工 业 企 业 占 用 甚 至 污 染 的
土 地 需 要 进 行 再 开 发 。 在 这 过 程 中 , 由
于 对 土 地 污 染 问 题 认 识 不 足 及 污 染 清
除 工 作 不 到 位 , 又 造 成 了 一 些 环 境 污
染 事 件 。 这 些 事 件 的 发 生 促 进 中 国 政
府 和 公 众 对 于 污 染 场 地 再 开 发 中 的 环
境 问 题 的 重 视 , 使 得 土 地 污 染 问 题 和
污 染 场 地 的 环 境 修 复 及 再 开 发 提 上 重
要 议 程 。 国 家 已 经 开 始 采 取 措 施 来 控
制 土 地 污 染 , 并 结 合 一 些 污 染 土 地 的
再 开 发 开 展 了 修 复 试 验 与 示 范 。 一 些
地 方 政 府 也 已 经 开 始 了 相 应 的 污 染 土
本 文 目 的 是 介 绍 中 国 污 染 土 地 管
理 的 现 状 , 以 提 高 公 众 对 土 地 污 染 的
环 境 意 识 并 促 进 土 地 环 境 修 复 活 动 的
开 展 。 引 言 之 后 的 第 2 部 分 介 绍 了 污
染 土 地 再 开 发 面 临 的 环 境 压 力 ; 第 3
部 分 介 绍 了 政 府 规 划 、 目 标 及 所 采 取
的 行 动 ; 第 4 部 分 讨 论 了 中 国 土 地 修
复 及 再 开 发 的 法 律 法 规 框 架 ; 第 5 部
分 分 析 了 污 染 土 地 管 理 中 的 组 织 机
构 、 管 理 流 程 及 利 益 相 关 者 ; 第 6 部
分 对 中 国 污 染 土 地 修 复 技 术 的 现 状 进
行 了 简 述 ; 第 7 部 分 是 北 京 和 重 庆 两
市 的 案 例 研 究 。 第 8 部 分 总 结 了 中 国
污 染 土 地 修 复 与 再 开 发 的 实 践 , 讨 论
了 有 待 完 善 的 方 面 并 提 出 了 建 议 与 结
论 。
地 修 复 行 动 。
1

2. 中 国 污 染 土 地 再 开 发 面 临 的 环 境 问 题
2.1 污 染 土 地 的 历 史 根 源 及 程 度
地 下 水 并 扩 散 导 致 更 大 范 围 的 污 染 。
中 国 的 城 市 和 农 村 都 面 临 着 十 分
严 峻 的 土 地 污 染 问 题 。 自 20 世 纪 50
年 代 以 来 , 随 着 中 国 工 业 化 和 现 代 化
进 程 的 开 始 , 中 国 城 市 中 逐 渐 出 现 了
大 量 的 被 工 商 业 污 染 的 土 地 ( 在 西 方
文 献 中 又 称 为 棕 地 ) 1 , 其 具 体 数 量 目
前 中 国 还 没 有 全 面 的 统 计 数 据 。
中 国 棕 地 的 产 生 可 以 追 溯 到 50 多
年 前 “ 大 跃 进 ” 时 期 ( 甚 至 新 中 国 建 国 前
的 更 早 时 期 ) 一 些 高 污 染 工 业 企 业 的
建 设 。 当 时 , 大 多 数 工 厂 建 在 城 市 的
周 边 地 区 。 如 今 , 这 些 生 产 历 史 悠 久 、
工 艺 设 备 相 对 落 后 的 国 营 老 企 业 , 经
营 管 理 粗 放 , 环 保 设 施 缺 少 或 很 不 完
善 。 因 此 , 造 成 的 土 地 污 染 状 况 十 分
严 重 。 有 些 场 地 污 染 物 浓 度 非 常 高 ,
有 的 超 过 有 关 监 管 标 准 的 数 百 倍 甚 至
更 高 , 污 染 深 度 甚 至 达 到 地 下 十 几 米 ,
有 些 有 机 污 染 物 还 以 非 水 相 液 体
(Non-Aqueous Phase Liquid, NAPL)
的 形 式 在 地 下 土 层 中 大 量 聚 集 , 成 为
新 的 污 染 源 , 有 些 污 染 物 甚 至 迁 移 至
1 “ 棕 地 ” 是 指 由 于 现 存 或 潜 在 的 有 毒 有 害 污 染 物
而 可 能 导 致 其 扩 展 、 再 开 发 或 再 利 用 变 得 复 杂 化 的
土 地 , 参 见
http://www.epa.gov/brownfields/about.htm. 本 报 告
中 , 污 染 场 地 和 棕 地 两 个 概 念 等 同 使 用 。
2.2 污 染 土 地 类 型
按 照 主 要 污 染 物 的 类 型 来 划 分 ,
中 国 城 市 工 业 污 染 土 地 大 致 可 以 分 为
以 下 几 类 :
(1) 重 金 属 污 染 场 地 。 主 要 来 自
钢 铁 冶 炼 企 业 、 尾 矿 , 以 及 化 工 行 业
固 体 废 弃 物 的 堆 存 场 , 代 表 性 的 污 染
物 包 括 砷 、 铅 、 镉 、 铬 等 。
(2) 持 续 性 有 机 污 染 物 (POPs) 污
染 场 地 。 中 国 曾 经 生 产 和 广 泛 使 用 过
的 杀 虫 剂 类 POPs 主 要 有 滴 滴 涕 、 六 氯
苯 、 氯 丹 及 灭 蚁 灵 等 , 有 些 农 药 尽 管
已 经 禁 用 多 年 , 但 土 壤 中 仍 有 残 留 。
中 国 目 前 农 药 类 POPs 场 地 较 多 。 此
外 , 还 有 其 它 POPs 污 染 场 地 , 如 含 多
氯 联 苯 (PCBs) 的 电 力 设 备 的 封 存 和
拆 解 场 地 等 。
(3) 以 有 机 污 染 为 主 的 石 油 、 化
工 、 焦 化 等 污 染 场 地 。 污 染 物 以 有 机
溶 剂 类 , 如 苯 系 物 、 卤 代 烃 为 代 表 。
也 常 复 合 有 其 它 污 染 物 , 如 重 金 属 等 。
(4) 电 子 废 弃 物 污 染 场 地 等 。 粗
放 式 的 电 子 废 弃 物 处 置 会 对 人 群 健 康
构 成 威 胁 。 这 类 场 地 污 染 物 以 重 金 属
2

和 POPs( 主 要 是 溴 代 阻 燃 剂 和 二 恶 英
类 剧 毒 物 质 ) 为 主 要 污 染 特 征 。
2.3 城 市 发 展 压 力 和 对 污 染 土 地 问 题
的 关 注
存 在 诸 多 困 难 , 使 得 土 地 污 染 问
题 在 过 去 受 到 关 注 较 少 。 工 业 企 业 搬
迁 遗 留 遗 弃 场 地 是 近 年 来 中 国 城 市 化
进 程 加 速 的 产 物 。 污 染 企 业 搬 迁 在 各
大 中 城 市 得 到 了 大 力 实 施 , 如 海 河 流
域 的 北 京 和 天 津 、 东 北 老 工 业 基 地 、
由 于 土 壤 污 染 具 有 滞 后 性 , 而 且
长 江 三 角 洲 和 珠 江 三 角 洲 ( 见 表 2-1)。
过 去 在 土 壤 污 染 物 的 识 别 和 监 测 中 还
表 2-1 近 年 来 中 国 一 些 大 型 城 市 的 工 业 企 业 搬 迁 情 况
北 京 四 环 内 百 余 家 家 污 染 企 业 搬 迁 , 置 换 800 万 m 2 工 业 用 地 再 开 发
重 庆 2010 年 主 城 区 的 上 百 家 污 染 企 业 实 施 “ 环 保 搬 迁 ”
广 州
上 海
沈 阳
江 苏
浙 江
2007 年 以 来 上 百 家 大 型 工 业 企 业 关 闭 、 停 产 和 搬 迁
老 工 业 区 的 数 十 家 企 业 实 施 搬 迁
2008 年 数 十 家 污 染 企 业 搬 迁 ;2009 年 搬 迁 改 造 城 区 内 所 有 重 污 染 企 业
百 余 家 化 工 企 业 搬 离 主 城 区 , 关 停 小 化 工 企 业 多 家
2005 年 以 来 有 数 十 家 大 型 企 业 异 地 重 建 或 关 闭
污 染 土 地 的 环 境 问 题 已 经 成 为 土
地 再 开 发 过 程 中 的 一 个 障 碍 。 目 前 一
些 位 于 城 市 中 的 老 工 业 区 由 于 污 染 问
题 迟 迟 不 能 进 行 再 开 发 。 环 境 污 染 ( 包
括 地 下 水 、 土 壤 、 危 险 废 弃 物 和 一 般
固 体 废 弃 物 的 持 续 倾 倒 ) 以 及 土 地 所
有 者 及 开 发 商 的 责 任 问 题 都 成 为 原 工
业 用 地 再 开 发 及 城 市 发 展 的 障 碍 。 城
市 中 污 染 土 地 的 遗 弃 及 其 延 迟 再 开
发 , 还 会 产 生 更 为 深 远 的 社 会 影 响 ,
诸 如 生 活 环 境 差 、 就 业 机 会 减 少 甚 至
增 加 社 会 不 稳 定 因 素 等 等 。
2.4 中 国 污 染 场 地 修 复 与 控 制 的 开 端
近 年 来 在 快 速 城 市 化 和 污 染 土 地
再 开 发 过 程 中 , 发 生 了 一 些 严 重 的 土
地 污 染 事 件 ( 见 专 栏 1)。 其 中 有 些 事
件 经 过 媒 体 报 道 , 引 起 了 公 众 的 关 注 。
例 如 ,2004 年 北 京 市 宋 家 庄 地 铁 工 程
施 工 工 人 的 中 毒 事 件 , 已 成 为 中 国 重
视 工 业 污 染 场 地 的 环 境 修 复 与 再 开 发
的 开 始 。“ 宋 家 庄 事 件 ” 发 生 后 , 原 国 家
环 保 总 局 2004 年 发 出 通 知 , 要 求 各 地
环 保 部 门 切 实 做 好 企 业 搬 迁 过 程 中 的
环 境 污 染 防 治 工 作 , 一 旦 发 现 土 壤 污
染 问 题 , 要 及 时 报 告 总 局 并 尽 快 制 定
3

专 栏 1 : 中 国 城 市 污 染 场 地 事 件 报 道
北 京 宋 家 庄 地 铁 站 中 毒 事 件
2004 年 4 月 28 日 , 北 京 宋 家 庄 地 铁 站 施 工 过 程 中 发 生 一 起 中 毒 事 件 。 宋 家 庄 地 铁 站 所 在
地 点 原 是 北 京 一 家 农 药 厂 厂 址 , 始 建 于 上 世 纪 70 年 代 。 尽 管 已 搬 离 多 年 , 但 仍 有 部 分 有 毒 有
害 气 体 遗 留 在 地 下 。 当 挖 掘 作 业 到 达 地 下 5 米 处 时 ,3 名 工 人 急 性 中 毒 , 后 被 送 往 医 院 治 疗 ,
该 施 工 场 地 随 之 被 关 闭 。 之 后 北 京 市 环 保 局 开 展 了 场 地 监 测 并 采 取 了 相 关 措 施 。 之 后 污 染 土 壤
被 挖 出 运 走 进 行 焚 烧 处 理 。 该 事 件 标 志 着 中 国 重 视 工 业 污 染 场 地 修 复 与 再 开 发 的 开 始 。
来 源 : 新 华 社 《 瞭 望 》 周 刊 ,2009 年 第 9 期
武 汉 三 江 地 产 项 目 场 地
2006 年 , 在 华 中 最 大 的 工 业 城 市 武 汉 , 一 块 面 积 280 亩 的 地 块 被 售 予 三 江 地 产 进 行 住 宅 开
发 。 该 土 地 位 于 汉 江 沿 岸 , 靠 近 汉 江 入 长 江 处 , 具 有 非 常 高 的 开 发 价 值 。 然 而 ,4 年 之 后 , 该
场 地 空 空 荡 荡 , 当 初 规 划 的 建 设 并 没 有 实 施 。 其 原 因 是 项 目 开 工 后 不 久 发 现 土 壤 中 含 有 大 量 的
残 余 杀 虫 剂 。 几 名 建 筑 工 人 中 毒 , 被 送 往 医 院 治 疗 。 土 地 出 售 方 武 汉 土 地 储 备 中 心 由 于 在 土 地
交 易 前 未 能 充 分 开 展 场 地 评 估 和 信 息 公 开 , 已 向 三 江 地 产 赔 偿 了 1.2 亿 元 人 民 币 。 据 估 计 该 块
场 地 的 修 复 费 用 可 能 数 亿 元 人 民 币 。
来 源 :《 时 代 周 刊 》 2010 年 第 10 期
污 染 控 制 实 施 方 案 。
2004 年 上 海 开 始 筹 备 2010 年 世 博
会 后 , 专 门 成 立 了 土 壤 修 复 中 心 , 对
世 博 会 规 划 区 域 内 的 原 工 业 用 地 污 染
土 壤 进 行 处 理 处 置 。 到 目 前 为 止 , 中
国 已 成 功 完 成 了 多 个 场 地 的 土 壤 修 复
工 作 , 如 北 京 化 工 三 厂 、 红 狮 涂 料 厂 、
北 京 焦 化 厂 ( 南 区 )、 北 京 染 料 厂 等 。
这 些 案 例 为 中 国 污 染 土 地 的 修 复 和 再
开 发 提 供 了 宝 贵 的 技 术 和 管 理 经 验 。
同 时 , 在 老 污 染 场 地 的 修 复 与 再 开 发
的 过 程 中 , 工 业 标 志 物 受 到 保 护 并 得
到 重 新 利 用 。 例 如 , 上 海 南 市 发 电 厂
的 主 厂 房 被 成 功 转 化 为 上 海 世 博 会 的
一 个 展 馆 。 另 外 , 北 京 市 采 纳 了 2007
年 北 京 市 “ 两 会 ” 期 间 50 余 位 市 人 大 代
表 和 政 协 委 员 提 出 的 意 见 和 建 议 , 决
定 暂 停 对 焦 化 厂 的 拆 除 , 向 全 球 公 开
征 集 工 业 遗 产 保 护 与 开 发 利 用 规 划 方
案 。
2.5 面 临 的 挑 战
目 前 , 污 染 土 地 修 复 和 再 开 发 对
于 政 府 、 企 业 所 有 人 、 开 发 商 及 本 地
社 区 来 说 , 都 是 一 个 重 要 的 挑 战 。 因
此 , 污 染 场 地 的 监 督 与 管 理 已 逐 渐 成
为 环 境 主 管 部 门 的 一 个 非 常 重 要 的 职
责 。
在 中 国 , 行 之 有 效 的 针 对 污 染 土
地 管 理 的 制 度 和 法 规 , 目 前 尚 在 逐 步
建 立 和 完 善 过 程 中 , 仍 有 一 些 问 题 需
要 解 决 。 开 发 适 合 中 国 实 际 、 费 用 效
益 好 的 修 复 技 术 仍 然 处 于 起 步 阶 段 。
2008 年 , 环 境 保 护 部 强 调 了 中 国 目 前
土 壤 环 境 及 其 管 理 面 临 的 严 峻 形 势 ,
指 出 :(1) 中 国 部 分 地 区 土 壤 污 染 严
4

重 , 其 中 以 工 业 企 业 搬 迁 遗 留 遗 弃 场
地 为 主 ;(2) 土 壤 污 染 类 型 多 样 , 呈
现 出 新 老 污 染 物 并 存 、 无 机 有 机 复 合
污 染 的 局 面 ;(3) 由 土 壤 污 染 引 发 的
农 产 品 质 量 安 全 问 题 和 群 体 性 事 件 逐
年 增 多 , 成 为 影 响 群 众 身 体 健 康 和 社
会 稳 定 的 重 要 因 素 ;(4) 土 壤 污 染 途
径 多 , 原 因 复 杂 , 控 制 难 度 大 ;(5)
土 壤 环 境 监 督 管 理 体 系 不 健 全 , 全 社
会 土 壤 污 染 防 治 的 意 识 不 强 ;(6) 风
险 和 “ 暴 露 ” 成 为 亟 待 解 决 的 重 要 问 题 。
污 染 土 地 需 要 进 行 清 理 的 原 因 很
多 , 如 减 少 对 居 民 健 康 的 威 胁 , 改 善
环 境 , 为 城 市 发 展 提 供 新 的 可 利 用 的
土 地 。 然 而 , 不 像 美 国 超 级 基 金 场 地
那 样 修 复 之 后 并 不 用 于 开 发 从 事 其 他
经 济 活 动 , 在 中 国 , 由 于 土 地 资 源 紧
缺 , 很 难 找 到 适 于 开 发 利 用 的 新 的 土
地 。 因 此 , 大 量 棕 地 面 临 再 开 发 , 其
中 一 个 重 要 的 问 题 就 是 土 地 清 理 之 后
新 的 开 发 商 购 买 和 开 发 后 的 责 任 界
定 。 如 果 场 地 被 证 实 仍 然 存 在 污 染 或
者 污 染 判 定 的 标 准 变 得 更 加 严 格 , 那
么 , 他 们 未 来 的 职 责 范 围 是 什 么 呢
对 于 棕 地 的 历 史 污 染 者 和 未 来 开 发 商
来 说 , 责 任 的 问 题 都 必 须 清 楚 解 决 。
而 责 任 的 界 定 对 于 清 理 后 棕 地 的 出 让
价 格 和 开 发 都 具 有 重 要 影 响 。 责 任 界
定 不 清 楚 , 开 发 商 在 对 棕 地 进 行 大 规
模 投 资 时 就 会 存 有 顾 虑 。
5

3. 政 府 计 划 、 目 标 和 行 动
由 于 中 国 很 多 城 市 开 展 的 企 业 搬
迁 和 污 染 场 地 修 复 及 再 开 发 带 来 了 环
境 和 发 展 问 题 , 中 央 及 地 方 政 府 对 土
地 污 染 高 度 重 视 , 并 且 已 经 开 始 为 污
染 场 地 的 修 复 及 其 再 开 发 作 出 响 应 。
为 了 调 查 中 国 土 地 污 染 的 现 状 ,
自 2006 年 起 , 原 国 家 环 保 总 局 ( 现 环
境 保 护 部 ) 和 国 土 资 源 部 联 合 启 动 了
全 国 土 壤 污 染 状 况 及 其 预 防 措 施 的 调
查 工 作 , 特 别 是 对 农 业 用 地 的 调 查 ,
预 算 资 金 达 10 亿 元 人 民 币 , 计 划 2010
年 完 成 。 这 次 调 查 的 总 体 目 标 是 : 全
面 、 系 统 、 准 确 掌 握 全 国 土 壤 环 境 质
量 总 体 状 况 , 查 明 土 壤 污 染 类 型 、 范
围 、 程 度 以 及 土 壤 重 污 染 区 的 空 间 分
布 情 况 , 分 析 污 染 成 因 , 并 提 出 环 境
管 理 措 施 。 此 次 全 国 土 壤 污 染 状 况 调
查 的 范 围 包 括 除 台 湾 省 和 港 澳 地 区 以
外 的 各 省 、 自 治 区 、 直 辖 市 所 辖 全 部
陆 地 国 土 , 调 查 的 重 点 区 域 是 长 三 角 、
珠 三 角 、 环 渤 海 地 区 、 东 北 老 工 业 基
地 等 。 目 前 , 全 国 土 壤 调 查 的 成 果 仍
在 整 理 和 分 析 过 程 中 。
2008 年 6 月 , 环 境 保 护 部 发 布 《 关
于 加 强 土 壤 污 染 防 治 工 作 的 意 见 》,
该 意 见 提 出 了 中 国 土 壤 污 染 的 重 大 问
题 、 政 府 的 具 体 要 求 、 实 施 方 案 以 及
相 应 的 行 动 措 施 。 提 出 的 行 动 方 案 包
括 : 全 面 完 成 土 壤 污 染 状 况 调 查 ; 初
步 建 立 土 壤 环 境 监 测 网 络 ; 编 制 完 成
国 家 和 地 方 土 壤 污 染 防 治 规 划 , 初 步
构 建 土 壤 污 染 防 治 的 政 策 法 律 法 规 等
管 理 体 系 框 架 。
2008 年 国 家 环 保 部 提 出 了 到 2015
年 中 国 土 壤 污 染 防 治 的 主 要 目 标 : 基
本 建 立 土 壤 污 染 防 治 监 督 管 理 体 系 ,
出 台 一 批 有 关 土 壤 污 染 防 治 的 政 策 法
律 法 规 , 土 壤 污 染 防 治 标 准 体 系 和 土
壤 环 境 监 测 网 络 进 一 步 完 善 ; 建 立 土
壤 污 染 事 故 应 急 预 案 ; 土 壤 环 境 保 护
监 管 能 力 明 显 增 强 , 公 众 土 壤 污 染 防
治 意 识 显 著 提 高 ; 土 壤 污 染 防 治 规 划
全 面 实 施 , 开 发 新 的 土 壤 污 染 防 治 技
术 , 污 染 土 壤 修 复 与 综 合 治 理 示 范 项
目 取 得 明 显 成 效 。
在 地 方 层 面 上 , 一 些 省 级 或 者 市
级 政 府 , 如 上 海 、 北 京 、 重 庆 、 武 汉 、
沈 阳 和 浙 江 已 经 在 污 染 场 地 修 复 方 面
采 取 行 动 。 例 如 , 针 对 2010 年 上 海 世
博 会 会 展 场 馆 , 上 海 市 发 布 了 相 关 土
壤 清 理 标 准 , 这 是 中 国 首 次 出 台 此 类
标 准 。2007 年 , 北 京 市 环 保 局 发 布 了
《 场 地 环 境 评 价 导 则 》 和 《 关 于 开 展
工 业 企 业 搬 迁 后 原 址 土 壤 环 境 评 价 有
6

关 问 题 的 通 知 》。 重 庆 市 环 保 局 在 该
市 工 业 用 地 方 面 一 直 贯 彻 执 行 地 方 有
关 环 境 保 护 条 例 , 进 而 正 在 起 草 制 定
《 重 庆 市 污 染 场 地 环 境 监 督 与 管 理 办
法 》。 浙 江 省 环 保 局 正 在 制 定 《 土 地
污 染 防 治 与 修 复 管 理 框 架 》, 目 前 正
在 开 展 风 险 评 估 体 系 和 修 复 技 术 示 范
项 目 。 沈 阳 市 环 保 局 、 沈 阳 市 规 划 和
国 土 资 源 局 联 合 印 发 了 《 沈 阳 市 污 染
场 地 环 境 治 理 及 修 复 管 理 办 法 ( 试
行 )》, 另 外 还 开 展 了 风 险 评 价 和 修
复 技 术 的 示 范 项 目 。 沈 阳 市 已 经 全 面
完 成 了 原 沈 阳 市 冶 炼 厂 场 地 的 清 理 工
作 。
7

4. 土 地 污 染 管 理 的 政 策 法 规 体 系
目 前 , 中 国 土 地 污 染 防 治 的 法 律
法 规 还 很 不 完 善 。 有 关 的 法 律 法 规 多
散 见 于 一 些 法 律 法 规 的 条 文 中 , 如 《 宪
法 》、《 刑 法 》、《 环 境 保 护 法 》、
《 土 地 管 理 法 》、《 固 体 废 弃 物 污 染
防 治 法 》、《 废 弃 危 险 化 学 品 污 染 环
境 防 治 办 法 》、《 水 土 保 持 法 》、《 土
地 复 垦 条 例 》、《 城 市 房 地 产 开 发 经
营 管 理 条 例 》。
4.1 现 有 法 律 体 系
例 如 ,《 宪 法 》 只 是 规 定 了 合 理
利 用 土 地 和 防 止 土 壤 污 染 的 粗 放 原
则 。《 刑 法 》 则 对 一 些 可 能 造 成 土 壤
污 染 的 行 为 规 定 了 相 应 的 刑 事 责 任 。
《 固 体 废 弃 物 污 染 防 治 法 》 规 定 固 体
废 弃 物 是 指 一 般 固 体 废 物 、 城 市 垃 圾
和 工 业 固 体 废 弃 物 , 而 并 没 有 具 体 指
出 污 染 土 地 。 《 土 地 管 理 法 》 规 定 ,
“ 各 级 人 民 政 府 应 当 采 取 措 施 , 维 护 排
灌 工 程 设 施 , 改 良 土 壤 , 提 高 地 力 ,
防 止 土 地 荒 漠 化 、 盐 渍 化 、 水 土 流 失
和 污 染 土 地 ”。《 土 地 复 垦 条 例 》 规 定
“ 对 在 生 产 建 设 过 程 中 因 挖 掘 、 塌 陷 、
压 占 等 活 动 造 成 破 坏 的 土 地 采 取 整 治
措 施 , 使 其 恢 复 到 可 供 利 用 状 态 ”。《 固
体 废 弃 物 污 染 防 治 法 》 第 35 条 规 定 ,
“ 产 生 工 业 固 体 废 物 的 单 位 需 要 终 止
的 , 应 当 事 先 对 工 业 固 体 废 物 的 贮 存 、
处 置 的 设 施 、 场 所 采 取 污 染 防 治 措
施 ”, 条 款 还 指 出 了 当 事 人 的 义 务 和 费
用 承 担 方 。
然 而 , 与 污 染 土 地 有 关 的 法 律 法
规 缺 乏 系 统 性 和 不 一 致 性 , 并 且 没 有
一 个 专 门 针 对 土 壤 污 染 法 规 。 而 且 现
有 的 法 律 规 定 还 非 常 笼 统 , 尚 缺 乏 具
可 操 作 的 细 则 和 有 威 慑 力 的 责 任 追 究
条 款 。 对 于 土 壤 污 染 中 具 体 的 控 制 和
预 防 要 求 及 措 施 , 这 些 文 件 的 指 导 作
用 及 约 束 力 还 远 远 不 够 。 制 定 专 门 的
《 土 壤 污 染 防 治 法 》 已 成 为 当 务 之 急 。
环 保 部 正 在 力 争 将 土 壤 污 染 防 治 法 的
制 定 工 作 列 入 全 国 人 大 的 立 法 计 划 中
去 。
近 年 来 , 针 对 中 国 污 染 土 地 的 管
理 , 国 家 出 台 了 一 系 列 专 门 的 文 件 及
规 定 : 原 国 家 环 保 总 局 ( 现 环 境 保 护
部 )2004 年 发 布 了 《 关 于 切 实 做 好 企
业 搬 迁 过 程 中 环 境 污 染 防 治 工 作 的 通
知 》;2008 年 又 发 布 了 《 关 于 加 强 土
壤 污 染 防 治 工 作 的 意 见 》( 环 发
[2008]48 号 )。
原 国 家 环 保 总 局 2004 年 发 出 的 通
知 并 非 强 制 性 的 法 规 , 在 可 操 作 性 方
8

面 也 还 不 够 具 体 , 但 仍 然 在 一 定 程 度
上 推 动 了 城 市 工 业 企 业 搬 迁 场 地 的 污
染 控 制 和 管 理 。2008 年 环 境 保 护 部 又
发 布 的 《 关 于 加 强 土 壤 污 染 防 治 工 作
的 意 见 》, 要 求 各 有 关 部 门 和 单 位 充
分 认 识 加 强 土 壤 污 染 防 治 的 重 要 性 和
紧 迫 性 , 明 确 了 土 壤 污 染 防 治 的 指 导
思 想 、 基 本 原 则 、 主 要 目 标 及 土 壤 污
染 防 治 的 重 点 领 域 , 提 出 了 强 化 土 壤
污 染 防 治 工 作 的 措 施 。 该 文 件 把 “ 建 立
健 全 土 壤 污 染 防 治 法 律 法 规 和 标 准 体
系 ” 作 为 突 出 土 壤 污 染 防 治 的 重 点 领
域 之 一 。 然 而 , 考 虑 到 土 地 污 染 对 中
国 发 展 的 重 要 影 响 , 这 些 文 件 尚 且 不
能 发 挥 一 部 真 正 的 土 壤 污 染 防 治 法 的
规 制 作 用 。
4.2 技 术 标 准
土 壤 污 染 控 制 的 技 术 标 准 同 样 是
土 地 污 染 防 治 的 标 准 体 系 完 善 中 的 不
可 或 缺 的 组 成 部 分 。 目 前 , 中 国 在 土
壤 污 染 监 测 监 控 、 环 境 风 险 评 价 及 土
壤 修 复 技 术 等 方 面 还 没 有 建 立 完 备 的
技 术 指 南 及 标 准 , 一 系 列 暂 行 管 理 标
准 和 技 术 指 导 方 针 还 在 试 用 或 起 草 的
过 程 中 , 比 如 :
《 展 览 会 用 地 土 壤 环 境 质 量
评 价 标 准 ( 上 海 世 博 会 暂 行 )》
(HJ350—2007);
监 测 标 准 :《 土 壤 环 境 监 测 技
术 规 范 》(HJ/T 166—2004)、
《 地 下 水 环 境 监 测 技 术 规 范 》
(HJ/T164-2004) 和 水 利 部
《 水 环 境 监 测 规 范 》(SL219
-98);
质 量 标 准 :《 地 下 水 质 量 标 准 》
(GB/T14848—93)、《 土 壤
环 境 质 量 标 准 》
(GB15618—1995)、《 工 业
企 业 土 壤 环 境 质 量 基 准 》
(HJ/T25—1999), 尽 管 后 者
很 少 使 用 。
另 外 ,《 土 壤 环 境 质 量 标 准 》 的
全 面 修 订 工 作 也 在 紧 张 进 行 中 , 一 系
列 的 场 地 管 理 标 准 也 正 在 酝 酿 出 台 ,
包 括 :《 污 染 场 地 土 壤 环 境 管 理 暂 行
办 法 》(2009)、《 污 染 场 地 环 境 监
测 技 术 导 则 》(2010)、《 污 染 场 地
风 险 评 估 技 术 导 则 》(2009) 和 《 污
染 场 地 土 壤 修 复 技 术 导 则 》(2009)
等 , 这 些 标 准 目 前 正 处 于 审 阅 、 研 讨
与 修 订 中 。
4.3 地 方 法 规 和 政 策
建 立 地 方 法 规 , 对 于 中 国 这 样 地
域 广 阔 , 土 壤 类 型 众 多 , 土 壤 性 质 复
杂 多 样 , 自 然 地 理 条 件 差 异 大 , 经 济
水 平 发 展 不 均 衡 的 国 家 , 显 得 尤 为 必
要 。 某 些 发 展 较 快 、 经 济 实 力 较 强 的
省 市 已 经 开 展 了 一 些 探 索 , 根 据 污 染
场 地 开 发 利 用 过 程 中 环 境 管 理 和 土 壤
修 复 的 需 要 , 分 别 制 定 出 台 了 相 关 的
9

地 方 法 规 和 配 套 技 术 标 准 。 比 如 :
或 排 放 的 有 毒 有 害 物 质 , 并 对
2006 年 3 月 , 浙 江 省 颁 布 了 《 浙
被 污 染 的 土 壤 进 行 治 理 。
江 省 固 体 废 物 污 染 环 境 防 治 条
例 》, 规 定 对 污 染 土 壤 要 实 行
环 境 风 险 评 估 和 修 复 制 度 。
2007 年 , 沈 阳 市 环 保 局 、 沈 阳
市 规 划 和 国 土 资 源 局 联 合 印 发
了 《 沈 阳 市 污 染 场 地 环 境 治 理
2007 年 1 月 , 北 京 市 环 保 局 印
发 了 《 场 地 环 境 评 价 导 则 》,
规 范 了 在 北 京 市 范 围 内 从 事 场
及 修 复 管 理 办 法 ( 试 行 )》( 沈
环 保 [2007]87 号 ), 对 污 染 场 地
的 评 估 与 认 定 进 行 了 规 定 。
地 环 境 调 查 、 评 价 的 工 作 程 序
和 技 术 方 法 。
2008 年 6 月 重 庆 市 政 府 印 发 《 关
于 加 强 我 市 工 业 企 业 原 址 污 染
2007 年 5 月 , 重 庆 市 颁 布 了 《 重
庆 市 环 境 保 护 条 例 》, 规 定 生
产 经 营 单 位 在 转 产 或 搬 迁 前 ,
应 当 清 除 遗 留 的 有 毒 有 害 原 料
场 地 治 理 修 复 工 作 的 通 知 》( 渝
办 发 [2008]208 号 ), 提 出 了 要
严 格 执 行 污 染 场 地 的 风 险 评
估 。
10

5. 机 构 安 排 、 管 理 流 程 及 利 益 相 关 者 的 分 析
5.1 中 央 机 构
在 中 国 , 土 地 为 国 家 所 有 , 政 府
是 国 有 土 地 使 用 权 的 主 体 。 由 国 土 资
源 部 代 表 国 务 院 依 据 法 律 和 国 务 院 的
规 定 行 使 中 央 政 府 统 一 管 理 土 地 的 职
权 。 具 体 管 理 部 门 为 国 家 土 地 管 理 局 ,
其 主 管 全 国 土 地 的 统 一 管 理 工 作 , 包
括 : 拟 订 和 贯 彻 、 执 行 关 于 土 地 的 法
律 、 法 规 与 方 针 、 政 策 ; 主 管 全 国 土
地 的 调 查 、 统 计 、 登 记 和 发 证 工 作 ;
组 织 有 关 部 门 编 制 土 地 利 用 总 体 规
划 ; 管 理 全 国 土 地 征 用 和 划 拨 工 作 ,
负 责 需 要 国 务 院 批 准 的 征 、 拨 用 地 的
审 查 、 报 批 ; 调 查 研 究 , 解 决 土 地 管
理 中 的 重 大 问 题 ; 对 各 地 、 各 部 门 的
土 地 利 用 情 况 进 行 检 查 、 监 督 , 并 做
好 协 调 工 作 ; 会 同 有 关 部 门 解 决 土 地
纠 纷 , 查 处 重 大 违 法 案 件 ; 等 等 。
除 了 国 土 资 源 部 以 外 , 还 有 其 他
一 些 部 委 也 就 土 地 问 题 的 有 关 方 面 不
同 程 度 地 参 与 土 地 管 理 。 主 要 有 :
(1) 环 境 保 护 部 : 负 责 环 境 污 染
防 治 的 监 督 管 理 ; 制 定 水 体 、 大 气 、
土 壤 、 固 体 废 物 等 污 染 防 治 管 理 制 度
并 组 织 实 施 ;
(2) 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 : 参
与 编 制 生 态 建 设 、 环 境 保 护 规 划 , 协
调 生 态 建 设 、 能 源 资 源 节 约 和 综 合 利
用 的 重 大 问 题 , 综 合 协 调 环 保 产 业 和
清 洁 生 产 促 进 有 关 工 作 ;
(3) 住 房 和 城 乡 建 设 部 : 负 责 国
务 院 交 办 的 城 市 总 体 规 划 、 省 域 城 镇
体 系 规 划 的 审 查 报 批 和 监 督 实 施 , 参
与 土 地 利 用 总 体 规 划 纲 要 的 审 查 , 拟
订 住 房 和 城 乡 建 设 的 科 技 发 展 规 划 和
经 济 政 策 。 会 同 或 配 合 有 关 部 门 组 织
拟 订 房 地 产 市 场 监 管 政 策 并 监 督 执
行 , 指 导 城 镇 土 地 使 用 权 有 偿 转 让 和
开 发 利 用 工 作 , 提 出 房 地 产 业 的 行 业
发 展 规 划 和 产 业 政 策 。
国 土 资 源 部 正 通 过 与 其 他 部 委 的
沟 通 交 流 强 化 土 地 管 理 , 如 2010 年 3
月 国 土 资 源 部 召 开 有 关 部 门 和 用 地 大
户 座 谈 会 , 与 国 家 发 改 委 、 工 信 部 、
住 建 部 等 16 个 部 门 有 关 负 责 人 座 谈 ,
共 商 土 地 管 理 , 其 中 清 理 盘 活 闲 置 土
地 被 确 定 为 2010 年 重 点 任 务 之 一 。
中 国 的 城 市 工 业 污 染 土 地 的 管 理
涉 及 包 括 国 土 资 源 部 、 环 境 保 护 部 、
住 房 和 城 乡 建 设 部 、 国 家 发 展 和 改 革
委 员 会 在 内 等 多 个 部 委 。 尽 管 国 家 对
各 部 委 的 职 责 有 界 定 与 划 分 , 但 从 实
际 情 况 来 看 , 目 前 国 内 各 大 部 委 的 职
11

责 和 权 限 划 分 界 限 有 时 不 是 很 清 晰 ,
甚 至 还 存 在 交 叉 管 理 及 管 理 缺 位 的 现
象 。 特 别 是 在 污 染 土 地 问 题 的 管 理 上 ,
由 于 缺 乏 相 关 法 律 法 规 , 管 理 程 序 尚
未 步 入 正 轨 , 大 多 是 采 取 针 对 具 体 场
地 具 体 处 理 的 做 法 , 从 先 期 开 展 的 几
个 场 地 再 开 发 管 理 来 看 , 基 本 是 在 摸
索 中 前 进 。
作 为 污 染 管 理 的 最 高 行 政 主 管 单
位 , 环 境 保 护 部 即 将 出 台 的 《 污 染 场
地 土 壤 环 境 管 理 暂 行 办 法 》(2010 年
6 月 该 文 件 正 处 于 征 求 意 见 过 程 中 ),
对 污 染 场 地 土 壤 环 境 调 查 与 风 险 评 估
制 度 进 行 了 规 定 , 即 何 时 启 动 调 查 与
评 估 、 调 查 什 么 内 容 、 按 照 什 么 程 序
进 行 调 查 等 。 同 时 规 定 了 污 染 场 地 土
壤 修 复 治 理 和 污 染 场 地 档 案 管 理 制
度 , 包 括 何 时 启 动 修 复 治 理 、 对 修 复
治 理 方 案 和 工 程 实 施 的 具 体 要 求 、 修
复 治 理 结 果 如 何 处 理 以 及 对 相 关 机 构
资 质 要 求 等 。 该 管 理 办 法 将 有 助 于 促
进 城 市 工 业 污 染 土 地 的 管 理 机 制 进 一
步 明 确 。
5.2 地 方 政 府
在 地 方 层 面 ( 县 、 市 、 省 ), 县
级 以 上 地 方 人 民 政 府 土 地 管 理 部 门
( 一 般 为 土 地 管 理 局 ) 主 管 本 行 政 区
域 内 的 土 地 的 统 一 管 理 工 作 , 地 方 的
城 市 规 划 行 政 主 管 部 门 是 城 市 规 划 管
理 局 。 以 北 京 市 为 例 , 企 业 搬 迁 需 要
“ 四 委 ” 批 复 ( 市 经 委 、 市 发 改 委 、 市 规
委 和 市 政 管 委 ), 才 能 实 现 搬 迁 企 业
土 地 使 用 权 的 转 让 。 他 们 各 自 的 职 责
如 下 :
(1) 北 京 市 经 济 和 信 息 化 委 员 会
( 简 称 经 委 ): 研 究 拟 订 并 组 织 实 施
本 市 工 业 、 软 件 和 信 息 服 务 业 、 信 息
化 发 展 规 划 和 产 业 政 策 , 推 进 产 业 布
局 调 整 和 产 业 结 构 优 化 升 级 。
(2) 北 京 市 发 展 和 改 革 委 员 会
( 简 称 发 改 委 , 原 计 委 ) 承 担 规 划 本
市 重 大 建 设 项 目 和 生 产 力 布 局 的 责
任 ; 推 进 可 持 续 发 展 战 略 , 参 与 编 制
本 市 土 地 利 用 总 体 规 划 和 土 地 供 应 计
划 ; 参 与 编 制 生 态 建 设 、 环 境 保 护 规
划 ;
(3) 北 京 市 规 划 委 员 会 ( 简 称 规
委 ) 负 责 组 织 编 制 本 市 城 市 总 体 规 划 、
中 心 城 和 新 城 规 划 、 城 市 设 计 导 则 、
特 定 地 区 规 划 ; 负 责 本 市 城 乡 建 设 用
地 和 建 设 工 程 的 规 划 管 理 ; 负 责 城 乡
发 展 建 设 中 重 大 项 目 的 选 址 论 证 工
作 ; 承 担 土 地 储 备 和 土 地 供 应 工 作 的
规 划 研 究 和 规 划 审 查 ; 负 责 建 设 用 地 、
建 设 工 程 规 划 行 政 许 可 工 作 。 负 责 城
乡 规 划 、 建 设 工 程 规 划 实 施 的 监 督 管
理 。
(4) 北 京 市 市 政 市 容 管 理 委 员 会
( 简 称 市 管 委 ) 负 责 本 市 环 境 卫 生 的
组 织 管 理 和 监 督 检 查 工 作 ; 会 同 市 环
12

境 保 护 部 门 核 准 生 活 垃 圾 处 置 设 施 、
场 所 的 关 闭 、 闲 置 或 拆 除 ; 制 定 工 程
施 工 过 程 中 产 生 的 固 体 废 物 利 用 或 处
置 规 定 , 并 组 织 实 施 。
污 染 扰 民 企 业 搬 迁 工 作 程 序 见 图 5-1。
1. 市 规 划 委 对 拟 搬 迁 企 业 原 厂 址 改 变 用 地 性 质 的 批 复 ;
2. 市 规 划 委 对 新 厂 址 建 设 的 规 划 意 见 ;
3. 总 公 司 ( 区 县 ) 对 所 属 搬 迁 企 业 新 建 项 目 立 项 , 给 市 计 委 的 请 示 ;
4. 搬 迁 企 业 新 建 项 目 的 搬 迁 建 设 方 案 。
项 目 立 项 ( 市 计 委 工 业 处 )
1. 市 计 委 立 项 批 复 ;
2. 双 方 签 订 的 土 地 转 让 协 议 书 并 需 有 公 证 处 出 具 的 公 证 书 ;
3. 总 公 司 ( 区 、 县 ) 级 为 其 所 属 企 业 转 让 土 地 向 " 四 委 " 报 送 的 请 示 ;
4. 市 规 划 委 出 具 的 新 厂 建 设 地 址 的 规 划 要 点 , 原 厂 址 开 发 的 规 划 要 点 ;
5. 企 业 转 让 原 厂 址 土 地 的 地 价 评 估 报 告 ( 有 资 质 的 房 地 产 评 估 事 务 所 );
6. 开 发 商 受 让 原 厂 址 土 地 使 用 权 向 " 四 委 " 报 送 的 请 示 ;
7. 开 发 商 受 让 原 厂 址 土 地 使 用 权 董 事 会 决 议 ( 应 是 全 体 董 事 签 字 );
8. 开 发 商 出 具 近 期 在 银 行 的 存 款 证 明 ( 应 不 少 于 土 地 总 转 让 金 额 的 1/3);
9. 市 工 业 技 术 开 发 中 心 关 于 " 土 地 使 用 权 转 让 " 的 评 估 报 告 。
对 搬 迁 企 业 土 地 使 用 权 转 让 批 复 ( 四 委 联 合 , 由 市 经 委 环 保 处 牵 头 )
1. 市 计 委 的 立 项 批 复 ;
2.“ 四 委 ” 对 土 地 使 用 权 转 让 的 批 复 ;
3. 总 公 司 ( 区 县 ) 提 交 所 属 搬 迁 企 业 新 建 项 目 可 行 性 报 告 , 送 市 经 委 的 请 示 ;
4. 搬 迁 企 业 新 建 项 目 可 行 性 研 究 报 告 ;
5. 有 关 综 合 部 门 对 新 建 项 目 " 三 同 时 " 的 意 见 。
新 建 项 目 可 行 性 报 告 的 批 复 ( 市 经 委 规 划 处 )
新 建 项 目 扩 初 的 审 批 ( 市 规 划 委 )
项 目 的 竣 工 验 收 ( 市 经 委 规 划 处 )
图 5-1 北 京 市 污 染 扰 民 企 业 搬 迁 工 作 程 序
13

由 图 5-1 可 见 , 作 为 地 方 环 境 保 护
的 主 管 部 门 , 市 环 保 局 并 未 被 列 入 审
批 程 序 的 主 管 机 构 中 。
2007 年 , 北 京 市 环 保 局 发 布 《 关
于 开 展 工 业 企 业 搬 迁 后 原 址 土 壤 环 境
评 价 有 关 问 题 的 通 知 》, 要 求 工 业 用
地 原 址 在 二 次 开 发 利 用 前 必 须 进 行 场
地 环 境 评 价 。 该 通 知 在 一 定 程 度 上 促
进 了 工 业 污 染 场 地 的 环 境 治 理 与 修
图 5-2 为 北 京 市 土 地 再 开 发 的 基 本
程 序 。 土 地 再 开 发 流 程 分 为 两 个 阶 段
( 图 5-2): 其 一 为 土 地 收 购 储 备 阶 段 ,
土 地 将 经 过 收 购 —— 整 理 —— 储 备
—— 出 让 四 个 步 骤 ; 其 二 为 土 地 招 标
出 让 阶 段 。 在 这 样 的 管 理 体 制 下 , 政
府 控 制 土 地 一 级 市 场 , 并 通 过 土 地 储
备 制 度 和 拍 卖 等 手 段 将 污 染 土 地 供 应
土 地 市 场 。
复 。
土 地 再 开 发 阶 段
内 容
土 地 收 购
产 权 征 收 、 人 口
迁 离
土 地 整 理
房 屋 拆 除 、
土 地 平 整
土 地 储 备
编 制 土 地
出 让 计 划
土 地 招 标 出 让
开 发 商
竞 标
再 开 发
中 标 开 发 商 实 施
再 开 发
5.3 利 益 相 关 方 及 各 自 的 角 色
图 5-2 中 国 土 地 再 开 发 基 本 程 序 示 意 图
污 染 土 地 再 开 发 利 用 过 程 中 , 利
益 相 关 者 包 括 直 接 利 益 相 关 者 和 间 接
利 益 相 关 者 。 直 接 利 益 相 关 群 体 主 要
包 括 以 下 几 种 : 当 地 政 府 、 社 区 居 民 、
企 业 和 开 发 商 。 间 接 利 益 相 关 群 体 包
括 : 金 融 机 构 ( 银 行 等 )、 研 究 机 构 、
仲 裁 或 诉 讼 机 构 、 媒 体 、 社 会 公 众 、
后 代 、 生 态 保 护 组 织 、 非 政 府 组 织 等 。
各 直 接 利 益 相 关 方 之 间 的 利 益 与 责 任
关 系 见 图 5-3。 以 当 地 政 府 和 开 发 商 的
14

关 系 为 例 , 棕 地 往 往 位 于 城 市 中 心 地
带 , 占 据 着 商 业 价 值 较 高 的 黄 金 地 段 。
中 国 虽 没 有 对 污 染 土 地 的 开 发 做 出 详
细 的 规 定 , 但 是 国 家 积 极 引 导 对 废 弃
地 的 开 发 , 提 倡 土 地 资 源 的 集 约 利 用 ,
这 一 宏 观 政 策 降 低 了 开 发 商 的 投 资 风
险 。 污 染 土 地 的 开 发 也 为 社 会 创 造 了
新 的 就 业 机 会 , 激 发 社 区 活 力 , 减 少
了 污 染 土 地 对 居 民 健 康 的 威 胁 , 有 利
于 构 建 和 谐 稳 定 的 社 会 。 因 此 污 染 土
地 的 开 发 对 区 域 及 城 市 社 会 经 济 发 展
和 居 民 生 活 具 有 重 大 的 意 义 。
政 府
责 任
归 属
治
理
地 方
发 展
问 题
解 决
开 发 商
开 发
利 润
棕 地
参 与 治 理
健 康 、 就 业 机 会 等
当 地 居 民
责 任
归 属
污
染
搬 迁
补 偿
责 任 与 补 偿
原 企 业
责 任 与 补 偿
图 5-3 污 染 土 地 开 发 各 直 接 利 益 相 关 者 的 关 系 图
然 而 , 开 发 污 染 土 地 必 须 达 到 环
境 保 护 部 门 规 定 的 污 染 治 理 标 准 , 这
样 不 仅 成 本 高 、 耗 时 长 , 而 且 还 要 承
担 开 发 后 污 染 物 滞 存 可 能 带 来 的 各 种
风 险 。 开 发 商 一 方 面 想 通 过 污 染 土 地
的 开 发 获 取 丰 厚 的 利 润 , 另 一 方 面 又
担 心 污 染 土 地 带 来 的 风 险 。 政 府 作 为
公 共 资 产 的 管 理 者 , 为 了 有 效 利 用 土
地 资 源 , 可 以 采 取 优 惠 措 施 吸 引 开 发
商 开 发 利 用 污 染 土 地 。 这 些 优 惠 措 施
如 何 制 定 , 如 何 明 确 和 合 理 地 分 配 清
理 与 补 偿 的 责 任 , 也 会 政 府 、 土 地 整
治 和 开 发 方 以 及 居 民 共 同 关 注 的 问
题 。
15

6. 中 国 修 复 技 术 及 其 市 场
近 年 来 , 在 政 府 财 政 支 持 下 , 中
国 开 展 了 多 个 类 型 场 地 的 修 复 技 术 设
备 研 发 与 示 范 项 目 。 尽 管 可 以 罗 列 的
土 壤 及 地 下 水 污 染 的 修 复 技 术 很 多 ,
但 实 际 上 , 经 济 实 用 的 修 复 技 术 很 少 。
中 国 目 前 应 用 比 较 成 熟 的 修 复 技 术 是
以 挖 掘 后 异 位 处 理 处 置 为 主 , 包 括 填
埋 和 水 泥 窑 共 处 置 技 术 等 。 多 种 原 位
修 复 技 术 尚 处 于 研 究 开 发 阶 段 。
中 国 目 前 已 开 展 的 修 复 与 再 开 发
试 点 与 示 范 场 地 尚 为 数 不 多 ( 见 表
6-1), 已 开 展 的 场 地 修 复 工 作 大 多 在
充 分 借 鉴 国 外 相 关 经 验 的 基 础 上 , 有
些 场 地 的 修 复 是 国 内 有 关 机 构 联 合 国
外 环 保
公 司 、 科 研 机 构 共 同 完 成 的 。 已 开 展
的 场 地 修 复 类 型 已 基 本 涵 盖 了 目 前 已
知 的 主 要 类 型 , 如 化 工 场 地 、 采 矿 业
和 冶 金 业 场 地 、 石 油 污 染 场 地 、 农 药
类 场 地 和 电 子 废 弃 物 场 地 等 。 从 修 复
技 术 上 看 , 使 用 比 较 成 熟 的 技 术 主 要
是 异 位 的 处 理 处 置 , 包 括 挖 掘 - 填 埋 处
理 和 水 泥 窑 共 处 置 技 术 等 , 还 有 相 当
一 部 分 修 复 技 术 与 设 备 在 研 究 开 发 之
中 , 如 生 物 修 复 技 术 和 气 相 抽 提 技 术
等 , 特 别 是 一 些 原 位 的 修 复 技 术 , 都
还 处 于 试 验 和 试 点 示 范 阶 段 ( 参 见 第
2.3 节 )。 国 内 先 行 开 展 试 验 与 示 范 项
目 的 城 市 有 北 京 、 上 海 、 重 庆 、 浙 江 、
江 苏 和 沈 阳 等 。
16

表 6-1 中 国 已 开 展 的 修 复 与 再 开 发 试 点 与 示 范 场 地
年 份 土 壤 类 型 主 要 污 染 物 主 要 技 术 处 理 规 模 处 理 目 标
2005 重 金 属 污
染 土 壤
2007 化 工 污 染
土 壤
2007 农 药 厂 污
染 土 壤
2008 染 颜 料 土
壤 污 染
2008 石 油 化 工
污 染 土 壤
2008 煤 化 工 污
染 土 壤
2008 石 油 污 染
场 地
2009 化 工 污 染
土 壤
2005 PCBs 管
理 与 处 置
示 范 项 目
铅 等 金 属 类 污
染 物
四 丁 基 锡 、 邻
苯 二 甲 酸 二 辛
酯 、 滴 滴 涕 、
铅 等
滴 滴 涕 、 六 六
六 等 有 机 物
重 金 属 、 半 挥
发 化 学 有 机 物
诱 导 植 物 提 取 法 、 化 学 试 点
固 定 法 、 化 学 淋 洗 法 、
电 动 修 复 技 术
水 泥 窑 焚 烧 固 化 处 理 技 术 6.5 万 m 3
阻 隔 填 埋 处 理 技 术
展 览 会 用 地
居 住 用 地 环
境 标 准
水 泥 窑 焚 烧 固 化 处 理
技 术
14 万 m 3 居 住 用 地 环
境 标 准
热 解 吸 、 水 泥 窑 焚 烧 固 5.2 万 m 3 居 住 用 地 环
化 处 理 技 术
境 标 准
苯 及 硝 基 苯 阻 隔 填 埋 处 理 技 术 等 8,000 m 3
消 除 环 境 风
险 隐 患
酚 、 硫 化 物 和 固 废 填 埋 处 理 技 术 等 2,000 m 3
商 业 开 发 用
多 环 芳 烃
地 标 准
油 泥 植 物 - 微 生 物 联 合 修 复 试 点 污 染 去 除
挥 发 性 、 半 挥
发 性 有 机 物
封 存 的 PCBs
废 物 、PCBs
污 染 土 壤 和 水
中 国 土 壤 修 复 市 场 目 前 尚 处 于 实
生 物 堆 及 异 位 通 风 修
复 技 术 等
储 存 点 位 清 理 、 低 浓 度
PCBs 废 物 处 理 、PCBs
变 压 器 在 线 脱 氯 、 储 存
设 施 管 理 、 高 浓 度 废 物
长 距 离 运 输
试 点
示 范 /
居 住 用 地
开 发 了 多 种 较 为 成 熟 的 技 术 , 积 累 了
验 阶 段 和 市 场 培 育 阶 段 。 一 些 国 内 及
国 外 环 保 企 业 积 极 开 展 土 壤 修 复 工 程
实 践 , 并 对 土 壤 修 复 市 场 进 行 培 育 。
发 达 国 家 开 展 土 壤 修 复 早 于 中 国 几 十
年 。 在 污 染 土 地 修 复 治 理 方 面 , 已 经
大 量 宝 贵 经 验 , 形 成 了 一 个 产 业 。 中
国 应 该 充 分 利 用 世 界 先 进 的 技 术 和 设
备 , 积 极 与 土 壤 修 复 产 业 发 达 的 国 家
开 展 技 术 合 作 , 尽 快 推 动 土 壤 修 复 技
术 的 进 步 与 市 场 的 完 善 。
17

7. 城 市 案 例 : 北 京 和 重 庆
7.1 城 市 案 例 1: 北 京
工 业 搬 迁 及 土 地 污 染
为 了 改 善 环 境 和 调 整 产 业 结 构 ,
北 京 市 政 府 从 20 世 纪 80 年 代 开 始 对
城 市 中 心 地 带 工 业 企 业 实 施 关 闭 或 搬
迁 。 显 然 , 城 市 发 展 需 要 大 量 的 土 地
供 应 , 以 满 足 公 共 设 施 、 居 住 和 商 业
用 地 需 要 , 这 样 工 业 场 地 的 修 复 和 重
新 开 发 就 显 得 极 为 必 要 。2001—2005
年 间 , 北 京 搬 迁 了 142 家 工 厂 , 置 换
出 878 万 平 方 米 土 地 可 供 重 新 利 用 。
另 一 项 统 计 数 据 表 明 , 有 300 多 家 工
厂 被 搬 迁 出 城 市 中 心 地 带 , 空 出 900
多 万 平 方 米 土 地 。 其 中 , 包 括 2005 年
开 始 搬 迁 的 首 钢 和 2006 年 开 始 搬 迁 的
城 市 土 地 利 用 效 率 及 产 业 结 构 调 整 得
到 了 改 善 ;(3) 搬 迁 企 业 通 过 土 地 转
让 获 得 了 发 展 资 金 , 成 为 他 们 迁 入 地
的 经 济 增 长 引 擎 。
尽 管 取 得 了 很 大 成 就 , 大 规 模 的
工 业 搬 迁 也 确 实 留 下 了 大 量 的 污 染 场
地 。 部 分 场 地 含 有 多 种 污 染 物 , 土 壤
和 地 下 水 污 染 严 重 。 目 前 , 北 京 在 污
染 场 地 管 理 上 面 临 着 管 理 、 技 术 和 资
金 等 多 方 面 的 挑 战 。
地 方 法 规 建 设
2004 年 宋 家 庄 地 铁 站 中 毒 事 件 标
志 着 工 业 污 染 场 地 环 境 管 理 开 始 得 到
公 众 的 广 泛 关 注 。 宋 家 庄 事 件 发 生 后 ,
专 栏 2 北 京 市 政 府 对 污 染 场 地 的 应 对 行 动
2004 年 4 月 , 宋 家 庄 中 毒 事 件 及 处 理 。
2005 年 , “ 十 一 五 ” 规 划 将 首 钢 及 东 南 郊 化 工 企 业 厂 址 的 土 壤 与 地 下 水 污 染 控 制 列 为 两 件 重
要 环 境 保 护 工 作 。
2005 年 , 启 动 潜 在 污 染 场 地 的 调 查 工 作 , 对 18 个 工 业 场 地 开 展 了 调 查 和 简 单 取 样 。
2007 年 1 月 , 北 京 市 环 保 局 颁 布 了 《 场 地 环 境 评 价 导 则 》, 要 求 对 污 染 场 地 开 展 评 价 工 作 。
该 导 则 已 得 到 广 泛 使 用 。
2007 年 7 月 , 北 京 市 环 保 局 颁 布 了 《 关 于 开 展 工 业 企 业 搬 迁 后 原 址 土 壤 环 境 评 价 有 关 问 题 的
通 知 》。
目 前 , 北 京 市 正 在 支 持 一 个 关 于 场 地 环 境 风 险 评 价 筛 选 值 的 研 究 , 目 的 是 建 立 起 污 染 场 地 管
理 标 准 。
北 京 焦 化 厂 。
工 业 企 业 搬 迁 的 成 功 之 处 在 于 :
(1) 基 本 治 理 了 城 区 工 业 污 染 源 ;(2)
北 京 市 颁 布 了 一 系 列 的 地 方 法 规 文
件 , 并 采 取 了 一 系 列 的 措 施 ( 见 专 栏
2)。
18

迄 今 为 止 , 北 京 已 初 步 建 立 起 来
工 业 搬 迁 遗 留 场 地 环 境 评 价 和 管 理 相
关 法 规 框 架 。 其 中 ,《 场 地 环 境 评 价
导 则 》(2007 年 1 月 ) 和 《 关 于 开 展 工
业 企 业 搬 迁 后 原 址 土 壤 环 境 评 价 有 关
问 题 的 通 知 》(2007 年 7 月 ) 具 有 非 常
重 要 的 意 义 。
《 场 地 环 境 评 价 导 则 》 目 的 是 识
别 场 地 潜 在 的 污 染 , 根 据 现 状 或 将 来
的 土 地 利 用 要 求 进 行 风 险 评 价 , 确 定
场 地 修 复 要 求 并 推 荐 修 复 方 法 , 为 土
地 将 来 的 利 用 决 策 提 供 基 础 。 该 导 则
还 规 定 了 分 阶 段 进 行 场 地 环 境 评 价 的
步 骤 。
步 骤 1—— 污 染 识 别 : 通 过 文 献 调
研 、 现 场 考 察 以 及 访 谈 土 地 所 有 者 ,
经 营 者 及 环 境 管 理 部 门 识 别 存 在 环 境
问 题 的 潜 在 污 染 区 域 。 环 评 单 位 采 用
专 业 分 析 来 判 断 场 地 是 否 被 污 染 , 并
准 备 一 份 场 地 调 查 清 单 。
步 骤 2—— 污 染 确 认 : 对 土 壤 及 地
下 水 进 行 取 样 和 分 析 , 识 别 和 分 析 污
染 状 况 。 根 据 分 析 结 果 , 环 评 单 位 需
要 确 定 污 染 位 置 , 类 型 和 水 平 , 并 进
行 人 群 健 康 和 环 境 质 量 初 步 风 险 评
价 。 在 这 个 阶 段 , 要 提 出 初 步 修 复 计
划 并 进 行 评 价 。
步 骤 3—— 风 险 评 估 与 治 理 措 施 :
进 行 风 险 评 价 , 提 出 清 理 和 修 复 措 施 。
在 这 一 阶 段 , 需 要 进 行 更 密 集 的 土 壤
和 地 下 水 取 样 与 分 析 , 以 识 别 污 染 的
水 平 和 地 理 边 界 , 并 进 行 进 一 步 的 定
量 风 险 评 价 , 包 括 暴 露 和 毒 性 分 析 。
在 风 险 分 析 中 要 考 虑 未 来 的 土 地 利 用
方 式 ( 住 宅 、 农 用 、 工 业 和 商 业 )。
最 终 , 要 提 出 修 复 目 标 , 措 施 和 费 用
估 计 。
《 关 于 开 展 工 业 企 业 搬 迁 后 原 址
土 壤 环 境 评 价 有 关 问 题 的 通 知 》 重 述
了 国 家 环 保 总 局 关 于 污 染 场 地 管 理 的
原 则 , 即 “ 谁 污 染 , 谁 治 理 ”。 这 个 通 知
在 某 种 程 度 上 是 上 述 《 场 地 环 境 评 价
导 则 》 的 配 套 文 件 。 该 通 知 规 定 , 在
工 业 用 地 原 址 重 新 开 发 利 用 前 必 须 :
进 行 场 地 环 境 评 价 ;
针 对 污 染 场 地 必 须 制 定 有 一 个
土 壤 治 理 修 复 方 案 ;
污 染 场 地 的 治 理 修 复 费 用 由 造
成 污 染 的 企 业 来 负 责 ;
污 染 场 地 经 治 理 修 复 合 格 后 ,
方 可 进 行 其 他 用 途 的 开 发 建
设 。
北 京 市 污 染 场 地 管 理 法 规 框 架 重
点 在 于 确 定 责 任 主 体 以 及 相 关 方 的 责
任 。 在 管 理 框 架 中 ,“ 谁 污 染 , 谁 治 理 ”
的 原 则 得 到 了 明 确 , 不 同 政 府 部 门 的
职 责 也 有 相 应 的 规 定 。 另 外 一 个 重 要
成 果 是 《 场 地 环 境 评 价 导 则 》 的 出 台 ,
规 范 了 土 壤 评 价 的 方 法 和 程 序 , 有 利
19

于 控 制 现 有 场 地 的 风 险 。 然 而 , 考 虑
到 场 地 污 染 管 理 的 复 杂 性 , 特 别 是 从
场 地 鉴 别 到 重 新 利 用 整 个 开 发 周 期 所
蕴 含 的 风 险 , 应 当 逐 渐 完 善 相 关 法 规
建 设 , 进 一 步 明 确 环 境 行 政 主 管 部 门
的 职 责 。
清 理 与 修 复 工 作
上 述 环 境 方 面 的 考 虑 和 要 求 已 经
被 纳 入 老 工 业 污 染 场 地 的 土 地 转 让 和
重 新 开 发 相 关 的 法 规 。2007 年 以 来 ,
北 京 市 有 50 多 个 污 染 场 地 开 展 了 环 境
评 价 工 作 , 包 括 炼 钢 、 焦 化 、 化 工 、
染 色 、 纺 织 、 汽 车 和 杀 虫 剂 厂 。 评 价
结 果 表 明 , 部 分 场 地 受 到 污 染 , 如 果
不 进 行 土 壤 修 复 就 无 法 达 到 规 划 用 途
所 要 求 的 环 境 标 准 。 其 中 部 分 场 地 污
染 严 重 , 污 染 深 达 地 下 20 多 米 。 目 前 ,
有 若 干 场 所 已 经 得 到 清 理 , 采 用 异 位
修 复 技 术 对 污 染 土 壤 进 行 了 处 置 。 这
些 技 术 , 如 阻 隔 填 埋 及 水 泥 窑 焚 烧 共
处 置 技 术 , 已 得 到 多 次 应 用 , 如 北 京
市 第 三 化 工 厂 、 北 京 红 狮 涂 料 厂 、 北
京 轮 胎 厂 和 北 京 染 料 厂 。 共 清 除 了 数
十 万 立 方 米 的 污 染 土 壤 。
修 复 案 例
北 京 红 狮 涂 料 厂 场 地 清 理 。 该 场
地 20 世 纪 50 年 代 建 有 杀 虫 剂 厂 ,80 年
代 转 为 涂 料 厂 。 评 价 结 果 表 明 , 该 场
地 主 要 的 污 染 物 为 “ 六 六 六 ” 和 滴 滴 涕 ,
污 染 土 壤 总 计 达 到 14 万 立 方 米 。 土 地
拍 卖 时 招 标 文 件 明 确 要 求 , 中 标 人 必
须 根 据 北 京 市 环 保 局 制 定 的 污 染 土 壤
处 置 方 案 , 制 定 相 关 方 案 并 实 施 , 避
免 土 壤 二 次 污 染 。 最 后 , 开 发 商 花 了
几 千 万 元 人 民 币 清 理 了 所 有 的 污 染 土
壤 , 采 用 水 泥 窑 焚 烧 固 化 技 术 进 行 了
处 置 。 整 个 修 复 过 程 都 是 在 北 京 市 环
保 局 的 监 督 下 实 施 的 。 处 置 完 成 后 ,
北 京 市 环 保 局 在 验 收 中 进 行 了 场 地 监
测 并 记 录 在 案 。 随 后 , 该 块 土 地 才 得
到 进 一 步 开 发 。
这 个 修 复 案 例 表 明 , 环 保 部 门 的
全 过 程 介 入 , 保 证 了 场 地 清 理 的 实 施
和 风 险 的 控 制 ; 当 然 , 北 京 的 优 势 在
于 地 价 较 高 , 修 复 费 用 可 通 过 土 地 转
让 金 补 足 。 只 要 具 备 这 个 条 件 , 同 时
确 保 场 地 评 价 及 时 进 行 , 过 程 透 明 ,
那 么 , 这 种 做 法 就 是 可 行 的 。
面 临 的 挑 战
城 市 发 展 中 的 土 地 短 缺 , 使 得 北
京 市 污 染 场 地 修 复 与 回 用 的 需 求 非 常
迫 切 。 北 京 市 需 要 进 一 步 推 进 机 构 和
法 规 建 设 , 建 立 起 一 个 污 染 场 地 管 理
体 系 , 采 用 市 场 机 制 募 集 资 金 来 支 持
污 染 场 地 修 复 工 作 。
7.2 城 市 案 例 2: 重 庆
工 业 搬 迁 及 土 地 污 染
重 庆 市 地 处 中 国 西 南 部 , 是 一 个
20

专 栏 3
重 庆 污 染 场 地 地 方 政 策 与 法 规 建 设
市 人 大 法 规
《 重 庆 市 环 境 保 护 条 例 》(2007)
第 47 条 : 生 产 单 位 在 转 产 或 搬 迁 前 , 应 对 污 染 土 地 进 行 治 理 ;
第 104 条 : 未 按 规 定 治 理 被 污 染 土 壤 的 , 有 环 境 保 护 行 政 主 管 部 门 责 令 改 正 , 并 处 以 10 万
元 以 下 罚 款 。
市 政 府 文 件
《 关 于 加 快 实 施 主 城 区 环 境 污 染 安 全 隐 患 重 点 企 业 搬 迁 工 作 的 意 见 》( 渝 府 发 【2004】
59 号 )
《 关 于 加 强 我 市 工 业 企 业 原 址 污 染 场 地 治 理 修 复 工 作 的 通 知 》( 渝 办 发 【2008】208 号 )
市 环 保 部 门 文 件
《 关 于 转 发 国 家 环 保 总 局 关 于 切 实 做 好 企 业 搬 迁 过 程 中 环 境 污 染 防 治 的 通 知 》( 渝 环 发
【2004】78 号 )
《 关 于 切 实 做 好 企 业 搬 迁 后 原 址 土 地 开 发 中 防 治 土 壤 污 染 工 作 的 通 知 》( 渝 环 函 【2005】
249 号 )
《 关 于 加 强 关 停 破 产 搬 迁 企 业 遗 留 工 业 固 体 废 物 环 境 保 护 管 理 工 作 的 通 知 》( 渝 环 发
【2006】59 号 )
《 关 于 进 一 步 规 范 和 加 强 我 市 关 破 及 搬 迁 企 业 原 址 污 染 场 地 监 督 管 理 工 作 的 请 示 》( 渝
环 【2008】49 号 )
大 型 工 业 城 市 , 工 业 部 门 涵 盖 化 工 、
冶 金 、 机 械 加 工 、 仪 器 仪 表 、 精 细 化
工 等 。 从 2002 年 起 , 重 庆 市 开 始 将 老
污 染 企 业 从 城 市 中 心 地 带 搬 迁 出 去 ,
以 改 善 环 境 , 促 进 城 市 发 展 。 列 入 市
政 府 搬 迁 计 划 的 企 业 有 137 家 , 在 管
理 、 技 术 和 资 金 方 面 给 重 庆 市 带 来 很
大 挑 战 。 搬 迁 后 绝 大 多 数 工 业 用 地 将
重 新 开 发 利 用 为 城 市 发 展 用 地 。 但 是 ,
长 期 工 业 生 产 排 放 所 积 累 的 污 染 物 导
致 了 大 量 的 污 染 土 壤 和 地 下 水 。 调 查
表 明 , 重 庆 市 污 染 的 土 壤 约 有 数 十 万
立 方 米 。 并 且 , 土 壤 污 染 物 种 类 十 分
复 杂 , 包 括 重 金 属 、 挥 发 性 有 机 物 和
半 挥 发 性 有 机 物 等 。
重 庆 市 已 经 意 识 到 场 地 污 染 管 理
的 重 要 性 和 迫 切 性 , 目 前 已 经 建 立 起
一 系 列 政 策 和 法 规 , 明 确 了 主 要 的 机
构 责 任 , 开 展 了 基 线 调 查 , 并 实 施 了
若 干 示 范 项 目 。 重 庆 市 还 部 署 了 一 系
列 战 略 计 划 , 包 括 2015 年 之 前 要 建 立
起 全 市 防 控 体 系 , 设 立 专 门 资 金 进 行
污 染 场 地 清 理 和 修 复 等 。
地 方 法 规 建 设
根 据 中 国 环 境 保 护 法 、 民 法 通 则
和 土 地 管 理 法 相 关 规 定 , 重 庆 市 政 府
明 确 了 场 地 污 染 责 任 的 若 干 原 则 , 即
“ 谁 污 染 , 谁 治 理 ”、“ 谁 投 资 , 谁 受 益 ”
21

和 “ 谁 所 有 , 谁 负 责 ”。 自 2004 年 以 来 ,
重 庆 市 各 部 门 陆 续 颁 发 了 一 系 列 污 染
场 地 管 理 的 相 关 法 规 ( 见 专 栏 3)。
这 些 相 继 出 台 的 法 规 文 件 表 明 ,
重 庆 市 政 府 高 度 重 视 场 地 污 染 问 题 ,
将 污 染 场 地 修 复 视 为 实 现 “ 宜 居 重 庆 ,
健 康 重 庆 ” 这 一 城 市 发 展 目 标 的 有 机
组 成 部 分 。 重 庆 没 有 像 北 京 那 样 颁 布
了 一 个 专 门 的 场 地 环 境 评 价 导 则 , 而
是 将 场 地 环 境 评 价 列 入 现 有 的 环 评 机
制 。 重 庆 市 还 规 定 了 “ 预 防 为 主 、 防 治
结 合 ” 的 原 则 ; 按 照 “ 不 欠 新 账 、 逐 还 旧
账 ” 的 原 则 推 进 污 染 场 地 的 治 理 。
在 机 构 层 面 上 , 重 庆 市 环 保 局 通
过 市 固 体 废 物 管 理 中 心 负 责 对 全 市 搬
迁 企 业 土 地 污 染 状 况 开 展 摸 底 调 查 。
此 外 , 重 庆 市 还 定 期 对 相 关 企 业 进 行
政 策 宣 讲 , 逐 渐 加 强 执 法 力 度 。
这 些 法 规 和 文 件 收 到 了 预 期 效
果 , 重 庆 市 污 染 场 地 的 修 复 与 重 新 开
发 取 得 了 很 大 进 展 。 同 时 , 市 政 府 向
污 染 场 地 环 境 风 险 评 价 提 供 专 项 补 贴
资 金 , 过 去 几 年 一 直 在 显 著 增 加 。2007
年 , 有 15 个 场 地 开 展 了 评 价 工 作 , 耗
资 2 亿 元 人 民 币 ; 到 2009 年 , 有 45
块 场 地 进 行 了 评 价 , 耗 资 8 亿 元 人 民
币 。 到 目 前 为 止 , 启 动 了 了 5 个 示 范
清 理 修 复 项 目 , 其 中 一 个 采 用 挖 掘 及
水 泥 窑 焚 烧 来 处 置 化 工 厂 污 染 土 壤 的
项 目 即 将 结 束 。
地 方 政 府 的 战 略 和 行 动 计 划
在 以 上 工 作 的 基 础 上 , 重 庆 环 保
局 在 2008 年 提 出 了 下 一 步 污 染 土 地 管
理 的 战 略 行 动 方 案 。
(1) 建 立 土 壤 及 地 下 水 污 染 预 警
机 防 控 体 系 , 提 出 了 预 警 防 控 规 划 时
间 表 :
2008 年 : 前 期 工 作 ;
2009 年 : 试 点 5 家 工 业 企 业 启 动 土
壤 及 地 下 水 预 警 防 控 体 系 建 设 试
点 ;
2010 年 : 扩 大 至 10 家 试 点 ;
2011—2014 年 : 所 有 新 建 工 业 企
业 场 地 防 控 体 系 纳 入 环 保 “ 三 同
时 ” 要 求 ;
2015 年 : 全 市 工 业 企 业 分 批 次 完
成 土 壤 及 地 下 水 污 染 预 警 及 防 控
体 系 建 设 。
(2) 建 立 多 元 化 的 清 理 修 复 资 金
投 入 机 制 : 按 照 “ 谁 污 染 , 谁 治 理 ”,“ 谁
投 资 , 谁 受 益 ”, 和 “ 谁 所 有 , 谁 负 责 ”
的 原 则 , 将 来 的 污 染 场 地 修 复 资 金 来
源 将 由 三 部 分 组 成 , 即 企 业 污 染 治 理
资 金 、 土 地 污 染 治 理 专 项 资 金 ( 特 别
是 针 对 土 地 权 属 不 明 , 污 染 责 任 不 清
的 土 地 ) 以 及 其 他 资 金 ( 见 专 栏 4)。
22

专 栏 4 : 污 染 场 地 修 复 资 金 来 源
企 业 污 染 场 地 修 复 与 重 新 开 发 治 理 资 金
申 请 国 际 金 融 机 构 政 策 性 优 惠 贷 款 , 建 立 搬 迁 污 染 企 业 退 出 帮 扶 基 金 ;
通 过 污 染 企 业 推 出 帮 扶 基 金 , 向 搬 迁 企 业 提 供 贷 款 用 于 污 染 场 地 治 理 修 复 ;
修 复 后 土 地 出 让 金 偿 还 贷 款 。
土 地 污 染 治 理 专 项 补 助 资 金
从 每 年 城 市 建 设 用 地 土 地 出 让 金 中 计 提 累 计 建 立 城 市 建 设 用 地 土 地 污 染 治 理 补 助 基 金
( 需 与 财 政 国 土 部 门 协 调 );
与 国 土 部 门 协 调 , 建 立 土 地 污 染 治 理 专 项 补 助 资 金 管 理 使 用 办 法 ;
向 土 地 权 属 不 明 、 污 染 责 任 不 清 或 短 期 内 无 出 让 开 发 计 划 的 污 染 土 地 或 者 用 于 城 市 市
政 公 用 设 施 建 设 的 污 染 土 地 提 供 专 项 补 助 。
来 源 : 重 庆 市 环 保 局
面 临 的 挑 战
初 步 估 计 重 庆 市 目 前 场 地 清 理 和
修 复 需 要 20 亿 美 元 。 重 庆 市 在 资 金 方
好 的 修 复 技 术 也 是 重 庆 所 急 需 的 。 建
立 适 宜 的 场 地 修 复 标 准 也 是 接 下 来 的
重 要 工 作 之 一 。
面 缺 口 很 大 。 而 技 术 可 行 、 成 本 效 益
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8. 建 议 和 结 论
污 染 场 地 的 环 境 修 复 和 再 开 发 在
中 国 尚 属 新 生 事 物 。 污 染 土 地 的 预 防 、
控 制 以 及 污 染 土 地 修 复 都 还 需 要 很 大
程 度 的 完 善 与 提 高 。 总 体 看 来 , 中 国
在 很 多 方 面 存 在 不 足 : 法 律 法 规 有 待
健 全 和 完 善 ( 包 括 事 前 和 事 后 责 任 及
风 险 ); 场 地 评 价 、 清 理 和 修 复 缺 乏
统 一 标 准 ; 缺 乏 污 染 场 地 调 查 和 修 复
所 需 的 成 熟 的 技 术 方 法 和 实 践 经 验 ;
缺 乏 必 要 的 资 金 筹 措 机 制 。 中 国 还 需
在 污 染 土 地 场 地 信 息 社 会 公 开 、 强 化
国 家 和 地 方 能 力 建 设 以 及 公 众 参 与 等
方 面 进 一 步 完 善 。
8.1 法 律 体 系
分 析 指 出 , 中 国 在 污 染 土 地 防 治
以 及 污 染 土 地 再 开 发 方 面 的 法 律 法 规
尚 不 完 善 。 有 关 土 壤 污 染 防 治 规 范 仅
散 见 于 一 般 性 的 环 境 保 护 法 规 中 , 且
规 定 笼 统 , 这 使 得 利 益 相 关 方 之 间 难
以 明 确 法 律 责 任 和 义 务 。 因 此 , 需 要
一 部 土 壤 污 染 防 治 专 门 法 来 明 确 土 地
污 染 和 修 复 中 的 责 任 和 义 务 , 以 便 对
所 有 利 益 相 关 方 提 供 清 晰 准 确 的 指
导 。
8.2 资 金 筹 措 机 制
污 染 土 地 修 复 治 理 费 用 很 高 , 资
金 问 题 成 为 很 多 污 染 地 块 再 开 发 的 主
要 障 碍 。 因 此 , 解 决 污 染 土 地 治 理 和
开 发 资 金 筹 措 有 赖 于 合 适 的 资 金 机 制
建 立 。 一 种 包 括 激 励 机 制 和 基 金 制 度
在 内 的 合 理 的 资 金 机 制 , 对 于 污 染 土
地 的 修 复 和 再 开 发 至 关 重 要 。 一 些 财
政 手 段 , 包 括 环 境 税 收 、 清 理 补 贴 、
贷 款 、 担 保 和 市 场 许 可 等 , 对 于 建 立
一 套 行 之 有 效 的 管 理 体 系 都 是 十 分 必
要 的 。 中 国 不 论 在 中 央 还 是 地 方 , 目
前 还 没 有 像 超 级 基 金 和 棕 地 修 复 基 金
这 样 专 门 用 于 修 复 治 理 污 染 场 地 的 基
金 计 划 。 对 于 已 知 责 任 的 污 染 场 地 ,
尚 且 没 有 明 确 用 于 治 理 的 资 金 渠 道 ;
对 于 未 明 确 责 任 的 污 染 场 地 , 更 没 有
专 门 的 配 套 资 金 用 于 这 些 污 染 场 地 的
修 复 和 综 合 整 治 , 资 金 机 制 亟 待 完 善 。
“ 污 染 者 付 费 ” 原 则 在 实 践 中 应 该 加 以
深 入 研 究 , 还 可 从 美 国 超 级 基 金 法 案
到 污 染 土 地 法 案 的 转 变 中 汲 取 经 验 教
训 , 以 便 开 发 出 一 套 合 理 的 可 操 作 的
污 染 土 地 管 理 体 系 。
8.3 国 家 土 壤 污 染 标 准 以 及 污 染 土 地
清 理 和 修 复 的 技 术 指 南
尽 管 国 家 发 布 了 一 些 临 时 的 标 准
和 指 南 , 有 的 地 方 政 府 也 出 台 了 一 些
地 方 规 定 , 相 关 政 府 部 门 和 研 究 机 构
一 直 在 使 用 或 参 考 不 同 国 家 关 于 污 染
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土 壤 健 康 风 险 评 价 的 标 准 和 方 法 ; 但
是 , 缺 乏 统 一 的 标 准 , 在 客 观 上 却 导
致 了 评 价 结 论 的 不 一 致 与 不 可 比 性 ,
还 使 得 法 律 法 规 体 系 的 发 展 变 得 复 杂
化 。 中 国 需 要 加 速 与 土 地 污 染 预 防 和
处 理 相 关 的 国 家 标 准 和 技 术 指 南 的 官
方 批 准 、 发 布 与 实 施 进 程 。 同 时 , 还
应 该 鼓 励 地 方 政 府 依 据 地 方 的 情 况 发
布 更 为 严 格 的 标 准 。
8.4 清 理 技 术
在 污 染 土 壤 修 复 实 践 方 面 , 中 国
需 要 有 效 且 实 用 的 技 术 。 污 染 土 地 修
复 的 技 术 方 面 , 目 前 符 合 中 国 实 际 的
程 序 标 准 , 且 技 术 可 行 、 费 用 成 本 效
益 好 的 清 理 修 复 技 术 显 得 不 足 或 仍 在
摸 索 之 中 。 中 国 城 市 发 展 中 由 于 土 地
的 紧 缺 要 求 有 效 的 土 壤 修 复 需 在 短 时
间 内 完 成 , 因 此 对 修 复 技 术 选 择 的 要
求 很 高 。 但 是 , 先 进 而 有 效 的 实 用 技
术 匮 乏 无 疑 是 污 染 土 地 再 开 发 中 的 重
要 障 碍 。 因 为 , 根 据 每 个 场 地 的 未 来
土 地 利 用 方 式 及 其 具 体 的 环 境 条 件 来
量 身 制 定 每 个 特 定 场 地 的 修 复 目 标 ,
选 择 适 宜 的 修 复 技 术 , 制 定 相 应 的 修
复 工 作 方 案 非 常 必 要 。 这 些 工 作 需 要
经 过 专 门 技 能 训 练 的 、 经 验 丰 富 的 专
家 来 把 关 , 而 中 国 这 方 面 的 实 践 能 力
目 前 十 分 缺 乏 。
8.5 政 府 协 调
污 染 场 地 的 规 划 、 修 复 和 再 开 发
的 成 功 实 施 需 要 多 部 门 之 间 、 多 群 体
之 间 、 多 学 科 之 间 甚 至 跨 领 域 之 间 的
通 力 合 作 。 中 国 在 国 家 和 地 方 两 个 层
面 上 都 是 通 过 土 地 利 用 规 划 和 城 市 规
划 两 个 体 系 调 配 城 市 用 地 , 但 由 于 管
理 体 制 的 原 因 , 土 地 总 体 利 用 规 划 与
城 市 规 划 是 分 开 的 。 目 前 , 两 个 政 府
部 门 的 在 这 方 面 的 职 责 划 分 欠 明 确 ,
导 致 了 污 染 土 地 修 复 和 再 开 发 中 的 混
乱 和 管 理 困 难 。 环 境 主 管 部 门 ( 包 括
环 境 主 管 部 门 之 下 的 各 分 支 机 构 ) 在
城 乡 污 染 土 地 的 预 防 和 控 制 方 面 的 职
责 规 定 并 不 十 分 具 体 。 土 地 利 用 规 划
( 决 定 土 地 的 使 用 ) 和 污 染 土 地 管 理
( 明 确 修 复 标 准 和 要 求 ) 之 间 的 关 系
尚 不 十 分 清 晰 。 所 以 , 需 要 政 府 加 强
统 筹 和 协 调 , 在 场 地 调 查 、 制 定 土 地
规 划 到 修 复 标 准 制 定 等 问 题 上 加 强 部
门 间 的 协 调 与 合 作 , 应 涵 盖 场 地 调 查 、
评 价 、 土 地 产 权 转 让 、 设 计 与 实 施 、
修 复 标 准 、 完 工 验 收 和 重 新 利 用 整 个
流 程 。 政 策 法 规 制 定 也 应 当 通 盘 考 虑
污 染 土 地 开 发 的 全 部 周 期 。
8.6 公 众 参 与 意 识
污 染 场 地 的 环 境 修 复 和 再 开 发 关
系 到 百 姓 的 健 康 及 其 切 身 的 利 益 。 但
是 中 国 公 众 目 前 对 这 种 风 险 的 意 识 仍
较 薄 弱 。 目 前 , 很 多 城 市 都 只 注 意 本
地 经 济 的 发 展 和 城 市 土 地 出 让 的 利 润
上 , 而 忽 略 了 工 业 和 城 市 发 展 带 来 的
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污 染 及 其 导 致 的 健 康 问 题 和 环 境 安 全
问 题 。 污 染 土 地 再 开 发 项 目 的 投 资 者
和 当 地 居 民 对 土 壤 污 染 带 来 的 风 险 认
识 不 足 , 并 缺 乏 足 够 的 方 法 和 资 源 来
调 查 和 参 与 相 关 事 务 。 信 息 应 该 尽 量
公 开 化 , 以 提 高 公 众 意 识 并 促 进 其 参
与 污 染 土 地 管 理 。
8.7 能 力 建 设 需 求
中 国 在 污 染 土 地 环 境 监 管 方 面 的
能 力 建 设 亟 待 提 高 。 尽 管 中 国 也 在 努
力 研 发 自 主 知 识 产 权 的 设 施 设 备 , 但
总 体 上 来 讲 , 目 前 尚 以 逐 步 引 进 和 消
化 吸 收 国 外 经 验 为 主 。 因 此 , 中 国 急
需 加 大 投 入 , 配 备 相 关 的 先 进 软 硬 件
技 术 设 施 和 装 备 , 加 大 人 才 引 进 、 培
养 和 培 训 力 度 , 切 实 提 高 污 染 土 地 的
环 境 监 管 能 力 。
8.8 城 市 案 例 研 究 的 经 验
北 京 和 重 庆 开 展 的 工 作 已 证 明 是
可 行 的 。 北 京 目 前 已 经 初 步 建 立 起 一
套 污 染 场 地 管 理 的 法 规 框 架 , 特 别 是
颁 布 了 《 场 地 环 境 评 价 导 则 》 来 指 导
场 地 的 调 查 、 影 响 与 风 险 评 价 。 相 对
于 其 他 中 国 城 市 的 污 染 土 地 管 理 , 取
得 了 显 著 的 进 展 。 北 京 红 狮 涂 料 厂 场
地 清 理 与 重 新 开 发 表 明 , 合 理 的 事 先
评 价 , 环 保 部 门 的 全 程 参 与 , 以 及 透
明 的 操 作 对 于 污 染 土 地 管 理 来 说 是 至
关 重 要 的 。 此 外 , 这 个 项 目 在 融 资 机
制 上 把 场 地 清 理 成 本 包 括 在 土 地 出 让
金 中 也 证 明 是 可 行 的 。
重 庆 也 付 出 了 很 大 的 努 力 来 建 设
污 染 场 地 管 理 的 政 策 法 规 框 架 和 战 略
行 动 方 案 。 重 庆 明 确 了 “ 谁 污 染 , 谁 治
理 ”、“ 谁 投 资 , 谁 受 益 ” 和 “ 谁 所 有 , 谁
负 责 ” 这 三 个 原 则 来 指 导 资 金 投 入 机
制 。 这 些 原 则 结 合 在 一 起 就 较 为 灵 活
地 兼 顾 了 治 理 责 任 和 实 施 效 率 两 方 面
的 需 求 , 因 此 值 得 赞 扬 。 此 外 , 重 庆
提 出 的 多 元 化 融 资 机 制 是 一 个 很 好 的
倡 议 , 值 得 进 一 步 探 索 。
8.9 基 于 风 险 和 优 先 排 序 的 污 染 土 地
管 理 国 际 经 验
基 于 对 国 际 上 污 染 场 地 管 理 的 综
述 ( 见 本 项 目 的 另 一 份 介 绍 国 际 经 验
的 报 告 ), 污 染 场 地 排 序 的 优 先 理 念
以 及 基 于 风 险 的 管 理 经 验 很 值 得 中 国
借 鉴 。 在 设 定 修 复 目 标 方 面 , 发 达 国
家 有 着 沉 痛 的 教 训 , 美 国 超 级 基 金 计
划 就 是 一 个 很 好 的 例 子 。 在 为 数 不 多
的 场 地 上 花 费 了 太 多 的 资 金 和 努 力 ,
这 使 得 社 会 付 出 了 高 昂 的 代 价 。 在 荷
兰 , 原 来 的 环 境 法 也 是 要 求 所 有 污 染
土 壤 都 要 清 洁 到 既 定 的 环 境 质 量 目
标 , 但 实 践 证 明 这 种 体 系 可 操 作 性 很
差 , 而 且 耗 资 十 分 巨 大 。
国 外 的 经 验 指 出 , 建 立 一 个 适 当
的 考 虑 未 来 土 地 利 用 和 场 地 特 点 的 土
壤 修 复 目 标 更 为 有 效 。 这 种 体 系 被 称
之 为 “ 基 于 风 险 的 管 理 ”, 因 为 要 求 达 到
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的 修 复 目 标 取 决 于 污 染 场 地 带 给 社 会
和 环 境 的 风 险 水 平 。 这 种 修 复 体 系 通
常 比 彻 底 的 修 复 要 工 作 量 小 , 而 且 会
显 著 地 节 约 修 复 费 用 。
在 目 前 中 国 污 染 场 地 面 积 大 数 量
多 , 而 修 复 资 金 有 限 的 现 实 情 况 下 ,
场 地 修 复 的 优 先 次 序 成 为 重 要 问 题 。
一 些 发 达 国 家 实 行 污 染 土 地 风 险 等 级
评 估 和 国 家 优 先 场 地 名 单 , 对 污 染 土
地 进 行 风 险 等 级 划 分 , 从 而 确 定 修 复
的 优 先 次 序 。 场 地 经 过 污 染 调 查 与 评
估 , 在 保 证 人 体 健 康 、 环 境 安 全 的 前
提 下 , 修 复 基 金 将 被 分 配 给 社 会 和 环
境 危 害 最 严 重 的 场 地 。 中 国 应 建 立 结
合 本 国 污 染 土 地 的 实 际 情 况 建 立 类 似
的 污 染 土 地 风 险 评 估 等 级 系 统 。
总 体 说 来 , 污 染 土 地 的 修 复 和 再
开 发 已 成 为 当 今 中 国 一 个 紧 迫 的 环 境
和 发 展 问 题 。 由 于 工 业 企 业 搬 迁 后 ,
大 多 数 土 地 在 再 开 发 和 利 用 过 程 中 将
被 规 划 用 于 居 住 及 商 业 用 途 , 因 此 ,
土 地 污 染 和 环 境 风 险 成 为 关 键 问 题 。
面 对 挑 战 , 中 国 需 要 加 强 污 染 土 地 管
理 立 法 及 组 织 机 构 建 设 , 完 善 实 施 能
力 , 提 高 公 众 参 与 意 识 , 并 在 资 金 机
制 及 技 术 方 面 有 所 创 新 。 此 外 , 中 国
还 应 该 充 分 吸 收 发 达 国 家 在 污 染 土 地
修 复 和 再 开 发 方 面 的 先 进 经 验 , 在 实
践 中 吸 取 经 验 教 训 , 完 善 相 关 管 理 体
系 。
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参 考 文 献
1. 北 京 市 环 境 保 护 局 . 场 地 环 境 评 价 导 则 ,
2007 年 1 月
2. 重 庆 市 环 境 保 护 局 , 重 庆 市 工 业 原 址 场 地
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备 材 料 ), 2010
3. 陈 泓 江 ,“ 苏 州 化 工 厂 搬 迁 撂 荒 毒 土 地 , 核
心 区 水 质 如 酱 油 ”。 现 代 快 报 ,2010 年 1
月 12 日
4. 丁 冬 , 土 地 改 民 用 , 安 全 是 第 一 . 中 国 环 境
报 ,2006 年 2 月 6 日
5. 谷 庆 宝 , 郭 观 林 和 李 发 生 等 , 污 染 场 地 修
复 技 术 的 分 类 、 应 用 与 筛 选 方 法 探 讨 . 环 境
科 学 研 究 ,2008,21(2):197-202
6. 郭 湘 闽 , 土 地 再 开 发 机 制 约 束 下 的 旧 城 更
新 困 境 剖 析 . 城 市 规 划 ,2008,32(10):42-49.
7. 李 发 生 , 中 国 污 染 土 地 修 复 与 再 开 发 的 当
前 形 势 . 世 行 项 目 “ 中 国 : 棕 地 的 环 境 修 复
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8. 刘 登 铁 , 我 国 约 1/5 耕 地 受 污 染 , 国 外 企
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年 4 月 14 日
9. 刘 巍 ,“ 北 京 : 地 铁 工 人 倒 下 之 后 ”。 新 华
社 《 瞭 望 》 周 刊 ,2009 年 第 9 期 .
10. 国 家 环 境 保 护 总 局 办 公 厅 文 件 , 关 于 切 实
做 好 企 业 搬 迁 过 程 中 环 境 污 染 防 治 工 作
的 通 知 ( 环 办 〔2004〕47 号 )
11. 环 境 保 护 部 文 件 , 关 于 加 强 土 壤 污 染 防 治
工 作 的 意 见 ( 环 发 [2008]48 号 )
12. 国 务 院 文 件 , 国 务 院 关 于 落 实 科 学 发 展 观
加 强 环 境 保 护 的 决 定 ( 国 发 [2005]39 号 )
13. 孙 作 玉 , 谢 红 彬 和 杨 英 武 , 褐 色 土 地 利 益
相 关 者 的 环 境 冲 突 及 其 解 决 途 径 初 探 。 环
境 科 学 与 管 理 ,2009,34(10):1-5
14. 田 晋 跃 和 刘 刚 , 土 壤 污 染 修 复 工 程 技 术 装
备 初 探 。 工 程 机 械 ,2003,34(12):33-37
15. 王 建 新 , 工 业 企 业 迁 出 主 城 区 . 人 民 日 报 ,
2002 年 6 月 3 日
16. 王 伟 民 ,“ 毒 地 出 让 事 件 ” 正 在 持 续 发 酵 。
中 国 房 地 产 报 ,2007 年 8 月 21 日
17. 吴 晓 青 副 局 长 部 署 全 国 土 壤 污 染 状 况 调
查 工 作 . 生 态 与 农 村 环 境 学 ,2006,22(3):
III-IV
18. 姚 海 鹰 ,“280 亩 黄 金 宝 地 荒 芜 全 国 最 大
“ 毒 地 ” 被 退 真 相 ”。 时 代 周 报 ,2010 年 第 10
期
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本 文 为 世 界 银 行 中 国 技 术 援 助 项 目 “ 中 国 : 棕 地 修 复 与 再 开 发 ” 的 系 列 报 告 之 一 , 由 世 界 银 行 东 亚 和
太 平 洋 地 区 可 持 续 发 展 局 组 织 撰 写 。
环 境 和 自 然 资 源 管 理 问 题 是 东 亚 和 太 平 洋 地 区 (EAP) 在 其 经 济 发 展 过 程 中 面 临 的 一 个 重 要 挑 战 。
为 世 界 银 行 东 亚 和 太 平 洋 地 区 所 准 备 的 环 境 战 略 提 出 了 基 本 框 架 , 以 确 定 优 先 领 域 , 加 强 可 持 续 发 展
的 政 策 和 制 度 构 建 , 通 过 世 界 银 行 的 贷 款 项 目 、 规 划 、 政 策 对 话 、 非 贷 款 服 务 和 合 作 伙 伴 关 系 , 解 决
关 键 的 环 境 和 社 会 发 展 挑 战 。 按 照 该 环 境 战 略 的 要 求 , 本 文 旨 在 为 发 展 中 国 家 成 员 国 以 及 发 展 机 构 之
间 的 经 验 交 流 和 讨 论 提 供 一 个 平 台 。
有 关 世 界 银 行 中 国 技 术 援 助 项 目 的 信 息 以 及 本 系 列 相 关 报 告 , 请 访 问 项 目 网 站 :
http://www.worldbank.org/eapenvironment/sea-asia.
东 亚 和 太 平 洋 地 区 可 持 续 发 展 局
世 界 银 行
美 国 华 盛 顿
2010 年 9 月
本 文 是 国 际 复 兴 开 发 银 行 / 世 界 银 行 员 工 的 工 作 成 果 , 其 中 所 公 布 的 看 法 、 阐 述 和 结 论 仅 为 作 者 的
观 点 , 不 代 表 世 界 银 行 及 其 分 支 机 构 的 观 点 , 也 不 反 映 世 界 银 行 执 行 董 事 会 成 员 及 其 所 代 表 的 政 府 的
观 点 。 世 界 银 行 不 保 证 本 文 件 中 的 数 据 准 确 无 误 , 并 对 任 何 人 引 用 其 中 的 观 点 和 数 据 所 引 起 的 后 果 不
承 担 任 何 责 任 。 本 文 所 附 地 图 的 疆 界 、 颜 色 、 名 称 和 其 他 资 料 , 并 不 表 示 世 界 银 行 的 任 何 部 门 对 任 何
地 区 的 法 律 地 位 的 看 法 , 也 不 意 味 着 对 这 些 疆 界 的 认 可 和 接 受 。
本 文 的 版 权 归 国 际 复 兴 开 发 银 行 / 世 界 银 行 所 有 , 未 经 允 许 , 复 印 和 ( 或 ) 转 载 本 作 品 的 全 部 或 部 分
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