Eksamensopgave - Det Juridiske Fakultet - Københavns Universitet

Juridisk Bacheloreksamen 

Sommereksamen 2009 

Retsfilosofi 

Hjemmeopgave 

25. – 27. maj 2009 

Der er fokus på at undgå tilfælde af eksamenssnyd 

I tilfælde af formodet eksamenssnyd, der bemærkes af fagenes eksamensadministration, af 

eksamenstilsynet eller af faglæreren, foretager studielederen en foreløbig undersøgelse af sagen. 

Dette foregår ved indhentning af udtalelse fra faglæreren, evt. fra eksamenstilsynet, og ved samtale 

med den studerende. Hvis studielederen finder formodningen om snyd bestyrket, indberetter han 

forholdet til rektor. 

Den studerende skal under studiet og eksamenerne efterleve reglerne om videnskabelig redelighed. 

Videnskabelig uredelighed foreligger, når der ved forfalskning, plagiering, fortielse eller på anden 

måde vildledes om den pågældendes egne indsats eller resultater, eller når en anden studerende 

bistås hermed. Eksempelvis betragtes manglende kildeangivelser i skriftlige opgaver som fortielser. 

Forsøg på at snyde behandles på samme måde som gennemførte snyderier. 

Studielederen har for retsfilosofi’s vedkommende besluttet, at studerende ikke må kommunikere 

med andre om forhold, der direkte eller indirekte har med den stillede hjemmeopgave at gøre under 

opgaveskrivningen. 

Rektor har følgende sanktionsmuligheder: 

• Tildeling af advarsel 

• Bortvisning fra eksamen 

• Bortvisning fra universitetet for en begrænset periode eller permanent. 

Regler om disciplinære foranstaltninger over for studerende ved Københavns Universitet og 

det samlede regelsæt kan findes i regelsamlingen på www.sis.ku.dk 

Det Juridiske Fakultet 

Fakultetssekretariatet

JURIDISK BACHELORUDDANNELSE 

ORDINÆR EKSAMEN 

RETSFILOSOFI – 3. ÅR 

SOMMER 2009 

2-døgns hjemmeopgave. 

Eksamensopgaven udleveres elektronisk den 25. maj 2009 kl. 10.00 

Besvarelsen afleveres elektronisk den 27. maj 2009 inden kl. 10.00 

på www.jur.ku.dk/afleverbesvarelse 

Ved bedømmelsen vægtes spørgsmål 1, 2, 3 og 4 hver 25% 

Kun ét af spørgsmålene 4a, 4b og 4c skal besvares. Du bedes anføre på forsiden af din besvarelse, 

hvilket af de 3 spørgsmål du har valgt at besvare. Hele besvarelsen afleveres til det link 

der svarer til den delopgave (4a, 4b eller 4c) du har besvaret. 

Opgaven består af i alt 30 sider, heraf 4 bilag. 

Formkrav til forside 

Forsiden skal indeholde følgende: 

- Eksamensnummer i øverste højre hjørne 

- Dato i øverste venstre hjørne 

- Fag/modul midt på siden og 

- Antal tegn i nederste højre hjørne 

Besvarelsen skal sidenummereres. Besvarelsen må maksimalt fylde 10 sider, en side er 2340 

tegn, dvs. i alt 23.400 tegn ekskl. mellemrum. 

oo0oo 

Spørgsmål 1: Du bedes redegøre for den opfattelse af domstolenes rolle som grundlovsfortolker, 

der kommer til udtryk i artiklerne af henholdsvis Jens Peter Christensen & Michael Han- 

1

sen Jensen og Steen Rønsholdt. Du bedes endvidere overveje, hvorledes hensynet til retssikkerhed 

bestemmer forfatternes opfattelse af domstolenes prøvelsesret. 

Spørgsmål 2: Du bedes sammenligne de to opfattelser af domstolenes grundlovsfortolkning, jf. 

bilag 2 og 3, med den opfattelse af juridisk fortolkning, vi finder hos henholdsvis Ronald 

Dworkin og Henrik Zahle. For så vidt angår Dworkin, bedes du fokusere på uddragene fra 

Law’s Empire og Freedom’s Law. For så vidt angår Zahle, bedes du fokusere på kap. 26 i 

Praktisk Retsfilosofi. 

Der ønskes ikke en generel fremstilling af fortolkningslæren og dens kategorier (udvidende, 

indskrænkende og præciserende fortolkning etc.). 

Spørgsmål 3: Du bedes give en kort karakteristik og sammenligning af de opfattelser af demokratiet, 

der kommer til udtryk hos henholdsvis Ronald Dworkin og Alf Ross. For så vidt angår 

Dworkin, bedes du fokusere på introduktionskapitlet til Freedom’s Law. For så vidt angår 

Ross, bedes du fokusere på teksten ”Hvad er demokrati?”. 

Spørgsmål 4a (Analytisk retsfilosofi): Du bedes diskutere om nedenstående sætning (*) er uforenelig 

med retspositivismen. 

(*) Der er en nødvendig sammenhæng mellem ret og moral. 

Din diskussion bør indledes med en beskrivelse af, hvad (*) betyder, og hvad retspositivisme 

betyder. 

Spørgsmål 4b (Ret og retfærdighed): 

Ross udtaler følgende om klassisk naturret: 

“Naturretten forekommer altså i mangfoldige varianter. Men uanset alle forskelligheder er der 

een ide der er fælles for al naturretsfilosofi: troen på at der eksisterer visse universelt gyldige 

principper bestemmende for menneskers samliv i staten, principper der ikke er blevet skabt 

2

eller fastsat af mennesker, men opdages og erkendes som noget givet, sande principper der 

binder enhver, også den der er ude af stand til, eller uvillig til, at anerkende dens eksistens.” 

(fra Ross, “Naturret Contra Retspositivisme”, afsnit 3. “Hvad forstås ved “Naturret.””) 

Du bedes redegøre for, hvordan Dworkins opfattelse af retlige principper adskiller sig fra den 

opfattelse af principper, som er kendetegnende for naturretten ifølge Ross samt, hvordan forskelle 

i opfattelsen af principper spiller ind på opfattelsen af forholdet mellem ret og retfærdighed. 

Ved besvarelsen kan du henvise til overvejelser vedrørende Dworkins teori om juridisk fortolkning, 

hvis du er kommet ind på dette i forbindelse med svaret på spørgsmål 3. 

Spørgsmål 4c (Ret og retorik): 

A) Angiv hvordan Højesterets bemærkninger i bilag 4 kan opdeles i følgende retoriske kategorier: 

påstand, belæg, hjemmel, rygdækning og opsummering af sagen. (Afsnittet under ”Thi 

kendes for ret” skal ikke inddrages.) 

B) Der kan argumenteres for at logosfundamentet i sagsøgtes anbringende vedrørende Tvindlovens 

overensstemmelse med grundlovens § 3 er blevet skåret. Der ønskes en kort generel 

redegørelse for hvilken retorisk betydning det har at et logosfundament bliver skåret, samt en 

konkretisering af hvordan sagsøgtes logosfundament kan siges at være blevet skåret af sagsøgers 

anbringender i Tvindsagen (jf. bilag 1). Endelig ønskes et forslag til hvordan sagsøgtes 

advokat kunne have genetableret (evt. styrket) logosfundamentet i sin argumentation 

Bilag 

1) U1999.841H, 

2) Christensen, Jens Peter & Michael Hansen Jensen, “Højesterets dom i Tvind-sagen”, 

U1999B227, 

3) Rønsholdt, Steen, ”Om grundlovsfortolkning og konkret retsanvendelse – en statsretlig 

overraskelse?”, U1999B333. 

4) U1999.841H, Højesterets bemærkninger i opstilling med angivelse af linjenumre 

3

UfR ONLINE U.1999.841H 

§ 7 i lov om ændring af friskoleloven m.v. ugyldig som 

stridende mod grundlovens § 3, 3. punktum. 

I marts 1996 fremsatte undervisningsministeren forslag til ændringer 

af bl.a. friskoleloven. Forslagene havde i første række til formål at 

klargøre lovenes krav om, at de skoler, der opnår støtte i henhold til 

lovene, skal være selvejende institutioner. Forslagene indeholdt desuden 

bestemmelser om bestyrelsesmedlemmers og revisorers habilitet 

og om de vilkår, skolerne må indgå bl.a. husleje- og ejendomsaftaler 

på. Endvidere fastsattes regler om, hvordan skolernes midler skal 

forvaltes, og om undervisningsministerens muligheder for at tilbageholde 

tilskud, lade tilskud bortfalde eller kræve tilskud tilbagebetalt. 

Da undervisningsministeren ikke havde tillid til, at skoler med tilslutning 

til skolesamvirket Tvind, T, ville anvende offentlige tilskud til 

de formål, som Folketinget og regeringen ønsker at fremme med 

støtten, fremsatte ministeren forslag til en særlig lovbestemmelse, 

hvorved nogle konkret angivne Tvind-skoler helt blev afskåret fra at 

modtage offentlige tilskud efter den 31. december 1996. Baggrunden 

for den manglende tillid var resultatet af nogle undersøgelser foretaget 

af Undervisningsministeriet og Rigsrevisionen, der først nu gav et 

dækkende billede af »de ulovlige og kritisable forhold på skolerne«. 

Et flertal i Folketinget tilsluttede sig undervisningsministerens generelle 

mistillid til skolernes vilje til at administrere offentlige tilskud 

i overensstemmelse med lovgivningen og 

 

vedtog den foreslåede bestemmelse i § 7. En friskole F med tilslutning 

til T anlagde sag mod undervisningsministeren med påstand om, at 

§ 7 var ugyldig i forhold til skolen. Landsretten frifandt ministeriet, 

men Højesteret gav F medhold i, at § 7 var ugyldig som stridende 

mod grundlovens § 3, 3. punktum. Begrundelsen herfor var, at lovgivningsmagten 

med virkning for bl.a. F havde afgjort uoverensstemmelsen 

mellem T og ministeriet. Et sådant lovindgreb - der havde som 

konsekvens, at T blev afskåret fra domstolsprøvelse af skolernes tilskudsberettigelse 

- måtte sidestilles med en endelig afgørelse af en 

konkret retstvist. En sådan afgørelse henhører ikke under lovgivningsmagten, 

men under den dømmende magt med de deri liggende retsgarantier 

for borgerne.[1] 

H.D. 19. februar 1999 i sag I 295/1998 

Den Selvejende Institution Friskolen i Veddinge Bakker (adv. Henrik 

Christrup, Kbh., e.o.) 

mod 

Undervisningsministeriet (Km.adv., Kbh.). 

Østre Landsrets dom 13. maj 1998 (13. afd.) 

(Reisz, Hedegaard Madsen, Michael Dorn). 

Under denne sag, der er anlagt den 26. november 1996, har sagsøgeren, 

Den Selvejende Institution Friskolen i Veddinge Bakker, principalt 

nedlagt påstand om, at sagsøgte, Undervisningsministeriet, tilpligtes 

at anerkende, at § 7 i lov nr. 506 af 12. juni 1996 om ændring af lov 

om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, 

lov om friskoler og private grundskoler m.v., lov om gymnasiet 

m.v. og lov om kursus til højere forberedelseseksamen og om studieforberedende 

enkeltfagsundervisning for voksne m.v., er ugyldig i 

forhold til sagsøgeren. 

Subsidiært har sagsøgeren nedlagt påstand om, at sagsøgte, Undervisningsministeriet, 

tilpligtes at anerkende, at sagsøgeren er berettiget 

til fuldstændig erstatning for det tab, som sagsøgeren lider som følge 

af den omhandlede lovs § 7. 

Sagsøgte, Undervisningsministeriet, har påstået frifindelse. 

Sagsøgeren har fri proces. 

Friskolen i Veddinge Bakker blev oprettet i 1986. Af skolens 

vedtægter fremgår bl.a. følgende: 

»1. 

Friskolen i Veddinge Bakker er en selvejende institution med hjemsted 

i Dragsholms Kommune, Vestsjællands Amt. 

2. 

Institutionens formål er at drive friskole med kostafdeling fra børnehaveklasse 

til og med 10. klasse efter de til enhver tid gældende bestemmelser 

om friskoler og private grundskoler m.v. 

3. 

Over institutionens aktiver og passiver ved stiftelsen udarbejdes en 

åbningsstatus pr. 10/2 1986. 

4. 

Skolens drift gennemføres ved frivillige bidrag fra skolekredsen, på 

grundlag af skolepenge fra eleverne og ved tilskud fra det offentlige. 

Skolepengene fastsættes af den selvejende institutions bestyrelse. Et 

evt. overskud ved skolens drift tilfalder institutionen. Kapital, som ikke 

er bundet i fast ejendom, inventar og samlinger m.v., eller som er 

nødvendig for skolens drift, skal anbringes efter reglerne for anbringelse 

af midler, der tilhører legater m.v. under offentlig bestyrelse eller offentligt 

tilsyn. 

5. 

Forældrene har ret til at blive medlemmer af skolekredsen, og derudover 

kan enhver, som føler sig knyttet til skolen, blive medlem. Optagelse 

af andre end forældre skal godkendes af bestyrelsen og kan indankes 

for generalforsamlingen, såvel af den, bestyrelsen har afslået, 

som af et eventuelt mindretal i bestyrelsen. 

. . .« 

Skolen, der efter det oplyste har haft ca. 420 elever og ca. 400 gæster 

på feriekurser, har siden oprettelsen oppebåret tilskud i henhold til lov 

om friskoler og private grundskoler m.v., senest lovbekendtgørelse nr. 

524 af 22. juni 1995, som ændret ved § 1 i lov nr. 310 af 24. april 1996. 

Den 8. maj 1996 fremsatte undervisningsministeren forslag til lov 

om ændring af lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler 

og håndarbejdsskoler, lov om friskoler og private grundskoler m.v. 

(Lovforslag nr. L 268). Ifølge lovforslagets §§ 7 og 8 ydes der efter 

den 31. december 1996 ikke statslige og kommunale tilskud i henhold 

til loven til 32 navngivne skoler, herunder Friskolen i Veddinge Bakker, 

Riisvej 3, 4540 Fårevejle, ligesom ydelser til elever på disse skoler vil 

bortfalde fra denne dato. 

I de almindelige bemærkninger til lovforslaget anføres bl.a. følgende: 

»Lovforslaget fremsættes i forlængelse af de den 13. marts 1996 

fremsatte lovforslag, L 218 og L 219. Disse forslag har bl.a. til formål 

at klargøre den gældende lovgivnings krav om, at de frie skoler skal 

være selvejende institutioner. 

Lovforslaget har til formål yderligere at beskrive 

 

kravene til de selvejende uddannelsesinstitutioner samt udbygge adgangen 

til at trække godkendelse og tilskud tilbage. 

På baggrund af flere undersøgelser af skolerne, der har været tilknyttet 

Skolesamvirket Tvind, foreslås det samtidig, at disse skoler efter 

den 31. december 1996 ikke kan modtage tilskud fra stat og kommuner 

i henhold til lovgivningen om de frie skoler. 

Den 26. januar 1996 afsluttede ministeriet en undersøgelse af, om 

skolerne under Skolesamvirket Tvind er selvejende institutioner i 

overensstemmelse med lovgivningen om de frie skoler. Konklusionen 

var, at ministeriet efter en samlet vurdering fandt, at skolerne ikke opfylder 

den fundamentale tilskudsbetingelse om at være selvejende institutioner, 

således som det er krævet i lovgivningen om de frie skoler. 

På denne baggrund forlangte ministeriet i breve af 26. januar 1996, 

at samtlige skoler under skolesamvirket foretager de ændringer, der er 

Copyright © 2006 Forlaget Thomson A/S side 1 

4


nødvendige, for at ministeriet kan anerkende dem som selvstændige, 

frie, uafhængige skoler. 

Skolerne har som svar på dette indsendt stort set ensartede planer 

for gennemførelse af de krævede ændringer til ministeriet. Skolerne 

angiver herunder, at skolesamvirket er under opløsning. 

Den 2. maj 1996 afgav Rigsrevisionen til Statsrevisoratet en beretning 

til statsrevisorerne om sine undersøgelser af Skolesamvirket Tvind. 

Beretningen blev offentliggjort den 7. maj 1996 og behandles på 

Statsrevisorernes møde den 8. maj 1996. Rigsrevisionens undersøgelser 

omfatter 9 repræsentativt udvalgte skoler i samvirket. Undervisningsministeriet 

har endvidere den 6. maj 1996 modtaget resultatet af en 

undersøgelse af de 18 øvrige Tvind-kostskoler, som Undervisningsministeriet 

har bestilt hos revisionsfirmaet Deloitte & Touche. Undersøgelserne 

bekræfter og underbygger: 

* at skolerne ikke fungerer som uafhængige, frie, selvejende institutioner, 

men er underkastet en central økonomisk styring af 

omfattende karakter med mange muligheder for udbytning af 

de enkelte skoler, 

* at skolerne systematisk og ensartet fortolker og hermed omgår 

tilskudsbestemmelserne med det formål at maksimere de statslige 

tilskud til skolerne hver for sig og samlet, 

* at skolerne som følge af den centrale styring ikke udviser skyldige 

økonomiske hensyn, herunder formodentlig tilsidesætter 

elevernes/kursusdeltagernes interesser (i undervisning, betryggende 

tilsyn m.v.) til fordel for formål, der er uvedkommende 

for de enkelte skoler, 

* at offentlige midler bevilget til skoleformål hermed systematisk 

trækkes ud af skolerne til uvedkommende formål, 

* at elevernes arbejdskraft tillige anvendes til uvedkommende 

formål (indsamling, rutinemæssigt arbejde), 

* at skolerne unddrager sig kontrol gennem lemfældig revision, 

samt at der foreligger indicier for betydelige efterrationaliseringer 

i skolernes dokumentation for tilskudsgrundlaget. 

. . . 

I alle de år Tvind-skolerne har eksisteret, har der været problemer. 

Det har ikke hidtil været muligt at dokumentere omfanget, men de seneste 

undersøgelser fra Undervisningsministeriet og Rigsrevisionen 

viser, at skolerne er sammenflettet i et indbyrdes økonomisk, administrativt 

og ledelsesmæssigt netværk - en koncern - der styret udefra 

bl.a. har til formål at føre penge ud af skoledriften, og dermed fra eleverne, 

til aktiviteter, der ligger uden for lovgivningen om frie 

kostskoler og om frie grundskoler. 

Først nu efter en umådeligt omfattende og krævende juridisk undersøgelse 

og revisionsmæssig gennemgang af regnskabsbilag, tilskudsmateriale, 

kontrakter, bestyrelsesprotokoller osv. på alle skoler har 

myndighederne kunnet samle et dækkende billede af de ulovlige og 

kritisable forhold på skolerne, der i øvrigt synes at være tiltagende i 

styrke og omfang. 

Alle disse forhold tilsammen gør, at skolerne afgørende har svigtet 

den tillid, der er en forudsætning for at være en fri og uafhængig skole, 

der forvalter de modtagne store offentlige tilskud til størst mulig gavn 

for eleverne. 

I forbindelse med de igangværende undersøgelser og forhandlinger 

må det konstateres, at Undervisningsministeriet ikke mener, at skolernes 

erklæringer om at ville følge lovgivningen er reel, idet skolernes afhængighed 

af bagvedliggende organer, fonde m.v. efter Undervisningsministeriets 

vurdering kun ændres på papiret, men ikke sikres reelt brudt. 

Et konstaterbart forhold er således, at næsten al kapital, som er en 

forudsætning for skoledriften, og som i vid udstrækning må stamme 

fra denne, er blevet koncentreret i de erhvervsdrivende fonde inden for 

koncernstrukturen - specielt i Fælleseje, der ejer de bygninger, som 

skolerne anvender. Kun en opløsning af disse fonde med overførsel af 

bygninger og hermed forbunden tilbageførsel af egenkapital til de en- 

kelte skoler ville kunne sikre skolerne reel økonomisk uafhængighed 

af de bagvedliggende erhvervs- og kapitalinteresser. En sådan tilbageførsel 

ville samtidig modsvare den anvendelse af offentlige midler til 

erhvervsmæssig kapitaldannelse, som Fælleseje og øvrige erhvervsdrivende 

Tvind-fonde er udtryk for. 

Da de erhvervsmæssige fonde er lovgivningen om frie skoler uvedkommende, 

er der efter Undervisningsministeriets vurdering behov 

for en lovgivningsmæssig indgriben over for de skoler under Tvindsamvirket, 

der modtager statslige tilskud. 

Der må her blive tale om direkte indgriben overfor disse skoler, idet 

en yderligere opstramning af de i Folketinget den 13. marts 1996 

fremsatte lovforslag, L 218 og L 219, 

 

efter ministeriets vurdering stort set kun vil ramme skoler, hvis forhold 

ikke er kritisable. 

Undervisningsministeren har ifølge de gældende love for henholdsvis 

folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler 

samt for friskoler og private grundskoler hjemmel til administrativt at 

træffe afgørelse, der betyder stop for fremtidig tilskudsudbetaling. 

Dels kan ministeren for højskoler m.v. bl.a. tilbagekalde godkendelsen, 

såfremt skolen ikke opfylder kravet om at være en selvejende institution, 

og i øvrigt hvis undervisning og øvrige forhold findes åbenbart 

i strid med sædvanlig praksis for den pågældende skoleform. Endvidere 

kan ministeren ifølge samme lov lade tilskud bortfalde, hvis skolen 

ikke følger eller opfylder bestemmelserne i loven eller regler fastsat 

af ministeren eller finansministeren. 

Dels findes den sidstnævnte hjemmel om tilskudsbortfald også i 

loven om de frie grundskoler. Det er en tilskudsbetingelse i denne lov, 

at skolerne er selvejende institutioner. 

En afgørelse om lukning af et så stort antal skoler er imidlertid så 

usædvanlig i det danske skolesystem og derfor af så principiel rækkevidde, 

at det findes nødvendigt at sikre en stillingtagen hertil fra Folketingets 

side. Hertil kommer, at en administrativ løsning mere sandsynligt 

end en lovgivningsmæssig løsning vil resultere i et stort antal 

retssager, der i en årrække vil betyde store og mangeartede omkostninger 

for samfundet. Også af denne grund bør beslutningen træffes af 

Folketinget. 

Det foreslås derfor, at der efter den 31. december 1996 ikke ydes 

tilskud til skoler, der har været tilknyttet Skolesamvirket Tvind. Indtil 

denne dato har skolerne et retskrav på udbetaling af tilskud. 

. . . 

Undersøgelserne af Tvind-skolerne vil uanset dette lovforslag give 

anledning til fremsættelse af betydelige tilbagebetalingskrav overfor 

skolerne med deraf følgende udgifter til revisionsmæssig og juridisk 

bistand. Udgifterne hertil kan ikke skønnes på nuværende tidspunkt. 

Det må forventes, at tilbagebetalingskravene i de fleste tilfælde overstiger 

skolernes betalingsevne, således at heller ikke de samlede tilbagebetalinger 

kan skønnes på nuværende tidspunkt. 

. . .« 

§§ 7 - 10 i lovforslaget vedrører de skoler, der er omfattet af Tvindsamfundet 

(»Tvindskolerne«). I bemærkningerne til disse bestemmelser 

er anført bl.a. følgende: 

». . . 

Da skolerne i efteråret 1995 har modtaget en tilskudsmeddelelse fra 

Undervisningsministeriet, der giver skolerne et retskrav på udbetaling 

af tilskud indtil den 31. december 1996, kan bestemmelserne i §§ 7 og 

8 først finde anvendelse på ydelser, der vedrører perioden efter denne 

dato. 

. . .« 

I undervisningsministerens fremsættelsestale i Folketinget hedder 

det bl.a. følgende: 

». . . 


5


Lovforslaget fremsættes i forlængelse af de den 13. marts 1996 

fremsatte lovforslag nr. L 218 og L 219. Disse forslag har bl.a. til formål 

at klargøre den gældende lovgivnings krav om, at de frie skoler skal 

være selvejende institutioner. 

Nærværende lovforslag har til formål yderligere at beskrive kravene 

til de selvejende uddannelsesinstitutioner samt udbygge adgangen til 

at trække godkendelse og tilskud tilbage i tilfælde, hvor der ikke findes 

at være tilstrækkelig sikkerhed for, at skolen er uafhængig af andre 

(virksomheder, fonde osv.), eller for, at skolens midler ikke anvendes 

til uvedkommende formål. Godkendelse og tilskud vil af samme grund 

kunne nægtes givet til nye skoler. 

På baggrund af forårets undersøgelser af skolerne, der har været tilknyttet 

Skolesamvirket Tvind, foreslås det samtidig, at disse skoler 

efter den 31. december 1996 ikke kan modtage tilskud fra stat og 

kommuner i henhold til lovgivningen om de frie skoler. Ydelser til 

elever på disse skoler vil ligeledes bortfalde efter denne dato.« 

I forbindelse med Folketingets behandling af lovforslaget blev der 

rejst spørgsmål om, hvorvidt lovforslagets bestemmelser om ophør af 

tilskud m.v. til de navngivne skoler var forenelige med grundloven og 

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. 

Justitsministeriet udarbejdede på den baggrund et notat af 13. maj 

1996 om »Visse forfatningsog menneskeretlige spørgsmål i forbindelse 

med Undervisningsministeriets lovforslag L 268 om blandt andet 

bortfald af økonomiske tilskud til Tvind-skolerne.« 

Notatet har følgende konklusion: 

». . . 

6. Afsluttende bemærkninger: 

Der er over for Justitsministeriet rejst spørgsmål om, hvorvidt bestemmelserne 

i §§ 7-9 i Undervisningsministeriets lovforslag L 268 af 

8. maj 1996 er i overensstemmelse med grundloven og Den Europæiske 

Menneskerettighedskonvention. 

Notatet omhandler derfor alene spørgsmålet om, hvorvidt der under 

hensyn til grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention 

er retlige hindringer for, at det foreliggende lovforslag vedtages. 

Som anført finder Justitsministeriet ikke, at sådanne hindringer foreligger. 

Som nævnt i pkt. 1.2 og pkt. 5.2.6 kan den foreslåede lovgivning 

imidlertid give anledning til principielle retspolitiske overvejelser. Det 

gælder navnlig det forhold, at der er tale om en lovændring, som undtager 

nærmere opregnede skoler fra lovens generelle tilskudsregler, 

som de pågældende skoler hidtil har modtaget støtte i henhold til. En 

sådan lovgivning bør Folketinget ud fra 

 

almindelige principper kun anvende, når der foreligger tungtvejende 

grunde hertil.« 

Efter 2. behandlingen af lovforslaget i Folketinget blev forslaget 

henvist til fornyet udvalgsbehandling. 

Af den af Uddannelsesudvalget den 29. maj 1996 afgivne tillægsbetænkning 

fremgår om flertallets tilslutning til lovforslaget følgende: 

». . . 

Flertallets tilslutning til dette lovforslag er begrundet i, at flertallet 

ikke har tillid til, at disse skoler tilknyttet Tvindkoncernen fremover 

vil anvende tilskuddene til de formål, som Folketinget ønsker at fremme 

med støtten. 

Den valgte lovgivningsmåde har til formål at sikre opfyldelsen at 

flertallets ønske om ikke fremover at yde tilskud til netop de nævnte 

skoler. 

Flertallet er opmærksom på, at lovgivningsmåden vil have den 

virkning, at der ikke, for så vidt angår denne del af lovforslaget, skal 

træffes administrative afgørelser om nye tilskud til de pågældende 

skoler med mulighed for efterfølgende domstolsprøvelse. Denne følge 

er ikke i sig selv et formål med loven, og den har kun betydning for 

fremtidige tilskud, som de pågældende skoler ikke har noget retsbeskyttet 

krav på. 

. . .« 

Lovforslaget blev vedtaget under tredjebehandlingen i Folketinget 

den 31. maj 1996. Den vedtagne lov (lov nr. 506 af 12. juni 1996) indebærer 

bl.a. en ændring af de generelle krav til selvejende uddannelsesinstitutioner 

samt en udvidet adgang til at tilbagekalde meddelte 

godkendelser og tilskud til institutionerne. 

Ændringerne trådte i kraft den 1. juli 1996. 

§ 7 i loven har følgende ordlyd: 

»§ 7 

Stk. 1. Efter den 31. december 1996 ydes der ikke statslige og kommunale 

tilskud i henhold til lov om friskoler og private grundskoler 

m.v. til følgende skoler: 

. . . 

Friskolen i Veddinge Bakker, 

Riisvej 3 

4540 Fårevejle 

. . . 

stk. 2. Efter den 31. december 1996 ydes der ikke statslige og kommunale 

ydelser i henhold til den lov, der er nævnt i stk. 1, til elever på 

de skoler, der er nævnt i stk. 1. 

. . .« 

Under anbringende af, at § 7 i den nævnte lov er ugyldig i forhold 

til sagsøgeren, har denne herefter anlagt nærværende retssag. 

Sagsøgeren har til støtte for den principale påstand gjort gældende, 

at den lovgivende magt gennem vedtagelsen af § 7 har handlet i strid 

med grundloven, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og 

EU-Traktaten. 

For så vidt angår forholdet til grundloven har sagsøgeren gjort gældende, 

at vedtagelsen af § 7 er i strid med grundlovens § 3, 3. pkt., 

hvorefter »den dømmende magt er hos domstolene«. Sagsøgeren har 

herved henvist til de almindelige bemærkninger til lovforslaget, hvorefter 

forskellige undersøgelser af Tvindskolerne bl.a. skulle bekræfte, 

at disse skoler ikke opfylder den fundamentale tilskudsbetingelse om 

at være selvejende institutioner. Undersøgelserne skulle endvidere bekræfte 

og underbygge en række kritisable forhold hos skolerne. Bestemmelsens 

forarbejder indeholder herved en tilkendegivelse om, at skolerne 

har overtrådt tilskudslovgivningen. På grund af dette påståede 

misbrug af tilskudsordningen har lovgivningsmagten ønsket at fratage 

skolerne, heriblandt sagsøgeren, tilskud. Tvindskolerne er derved blevet 

frataget adgangen til under en retssag at få mulighed for at dokumentere, 

at de var selvstændige, frie og uafhængige skoler, som herved 

opfyldte de generelle betingelser i loven for at få tilskud. At dette tillige 

har været lovgivningsmagtens ønske er udtrykkeligt udtalt på side 7, 

højre spalte, 3. afsnit, i lovforslagets almindelige bemærkninger. Gennem 

vedtagelsen af § 7 har lovgivningsmagten således afgjort en konkret 

retstvist, hvorom parterne forinden havde tilkendegivet deres 

standpunkter. Afgørelsen har lighed med rettighedsfrakendelse, jf. 

straffelovens §§ 78 og 79. Hertil kommer, at Folketinget i modsætning 

til domstolene er et ganske uegnet forum til at træffe afgørelser af 

denne art, hvorunder der skal tages konkret stilling til, om en part har 

udvist misbrug. Lovgivningsmagten har gennem vedtagelsen af § 7 

også tiltaget sig dømmende myndighed på en måde, der er i strid med 

principperne i grundlovens § 61, 2. pkt., om, at der ikke kan nedsættes 

særdomstole med dømmende myndighed. 

Sagsøgeren har for så vidt angår grundlovens § 3 subsidiært gjort 

gældende, at vedtagelsen af § 7 er i strid med denne bestemmelses 2. 

pkt., hvorefter »den udøvende magt er hos kongen« og har herved 

nærmere anført, at afgørelsen af spørgsmålet, om en eller flere skoler 

måtte opfylde betingelserne for at modtage statstilskud, er af en sådan 

karakter, at den klart henhører under den udøvende magt, d.v.s. centraladministrationen. 

Herved sikres, at der inden afgørelsen finder en 


6


grundig og saglig undersøgelse af de enkelte skolers forhold sted, således 

at generelle politiske hensyn ikke bliver bærende for afgørelsen. 

Sagsøgeren har videre gjort gældende, at § 7 er i strid med grundlovens 

§ 73 om beskyttelse af ejendomsretten. Sagsøgeren har herved 

anført, at lov nr. 506 af 12. juni 1996 efter sin ordlyd berettiger alle, 

der opfylder lovens almindelige betingelser til at modtage tilskud. Ved 

herudover særskilt at undtage de i § 7 nævnte Tvindskoler til under 

nogen omstændigheder at kunne modtage tilskud har lovgivningsmagten 

i grundlovens forstand »tilpligtet« disse skoler til at »afstå« deres 

ejendom. De i teorien 

 

opstillede og almindeligt accepterede kriterier for antagelse af en 

ejendomsafståelse, omfattet af grundlovens § 73, stk. 1, 2. pkt., er til 

stede i det foreliggende tilfælde. Det fremgår imidlertid af forarbejderne 

til § 7, at grundlaget for bestemmelsen er en række udokumenterede 

beskyldninger mod skolerne, som herved blev hindret i at få en domstolsprøvelse 

heraf. Disse usaglige hensyn falder klart uden for betingelsen 

i grundlovens § 73, stk. 1, 2. pkt., om, at »almenvellet kræver« 

det ekspropriative indgreb, hvorfor § 7 er ugyldig i forhold til sagsøgeren. 

§ 7 er endvidere ugyldig i forhold til sagsøgeren, fordi lovforslaget 

ikke blev fremsat i Folketinget som et lovforslag, der tilkendegav, at 

forslaget indebar ekspropriation. Havde dette været tilfældet, ville 

partier, der traditionelt er modstandere af ekspropriative indgreb, med 

stor sandsynlighed have stemt imod lovforslaget og efter en vedtagelse 

i givet fald have forsøgt at anvende den i § 73, stk. 2, foreskrevne 

procedure til at forhindre forslagets endelige vedtagelse. 

Sagsøgeren har yderligere gjort gældende, at lovgivningsmagten 

gennem vedtagelsen af § 7 har handlet i strid med en uskreven lighedsgrundsætning 

af grundlovsmæssig karakter. Sagsøgeren har herved 

anført, at loven er singulær og udtryk for grov og vilkårlig forskelsbehandling 

af Tvindskolerne. En sådan forskelsbehandling kan alene 

finde sted i situationer, hvor der foreligger såkaldt forfatningsretlig 

nødret eller andre særdeles tungtvejende grunde, hvilket ikke er tilfældet 

i den foreliggende sag. 

For så vidt angår Den Europæiske Menneskerettighedskonvention 

har sagsøgeren gjort gældende, at lovgivningsmagten har overtrådt 

konventionens artikel 6, stk. 1, artikel 14 og protokol nr. 1, artikel 1. 

Tvindskolerne er ved vedtagelsen af § 7 blevet afskåret fra domstolsprøvelse 

af Undervisningsministeriets vurdering af skolerne i forhold til 

den tidligere gældende lov, hvilket er i strid med artikel 6, stk. 1. 

Tvindskolerne har som anført ovenfor endvidere været udsat for en 

forskelsbehandling, der er i strid med artikel 14's udtrykkelige forbud 

herimod, og har gennem fratagelsen af retten til tilskud i al fremtid 

været udsat for et indgreb omfattet af protokol nr. 1, artikel 1. Der er 

herved tillige sket en overtrædelse af Traktaten om Den Europæiske 

Union, jf. traktatens artikel F. 

Sagsøgeren har til støtte for den subsidiære påstand gjort gældende, 

at lovgivningsmagten gennem vedtagelsen af § 7 ved lov har eksproprieret 

en sagsøgeren tilkommende rettighed. Særlig i det foreliggende 

tilfælde, hvor loven ikke er vedtaget som en ekspropriationslov, er der 

intet til hinder for, at domstolene skønner, at almenvellet har krævet 

det pågældende indgreb. Sagsøgeren har derfor krav på fuld erstatning, 

jf. grundlovens § 73, stk. 1, 3 pkt. 

Sagsøgte har til støtte for frifindelsespåstanden anført, at § 7 i ændringsloven 

er en gyldigt vedtaget bestemmelse, der ikke er i strid med 

grundloven, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller EU- 

Traktaten. 

Denne sag vedrører udelukkende spørgsmålet, om ændringslovens 

§ 7 er ugyldigt vedtaget - som påstået af sagsøgeren - fordi sagsøgerens 

mulighed for at opnå tilskud fra de offentlige kasser ved ændringsloven 

er blevet bragt til ophør med virkning for fremtiden. 

Spørgsmålet, om sagsøgeren måtte have overtrådt de før ændringsloven 

gældende regler for tilskud, er uden betydning for sagen. De tilsagn 

om tilskud, sagsøgeren og øvrige Tvindskoler havde modtaget i henhold 

til de før ændringsloven gældende regler, er alle blevet opfyldt af 

sagsøgte, der ikke har rejst noget tilbagebetalingskrav. Med virkning 

fra den 1. januar 1997 bortfaldt sagsøgerens mulighed for tilskud. Efter 

dette tidspunkt er der ikke opstået nogen ret til tilskud for sagsøgeren, 

der følgelig heller ikke er blevet frataget en sådan ret. 

Lovgivningsmagten har haft kompetence til i ændringslovens § 7 at 

bringe sagsøgerens - og de øvrige navngivne Tvindskolers - mulighed 

for at opnå tilskud fra de offentlige kasser til ophør med virkning for 

fremtiden. 

Det tilkommer lovgivningsmagten at afgøre, hvorledes lovene bør 

udformes, herunder om lovene direkte skal regulere navngivne juridiske 

eller fysiske personers forhold, eller om lovene skal indeholde abstrakte 

regler. Der er i lovgivningen talrige eksempler på såkaldte singulære 

love, som retspraksis også har haft lejlighed til at tage stilling til, f.eks. 

i sagen om Esbjerg Seminarium (UFR 1993, side 321 H). Hverken 

grundloven, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller EU- 

Traktaten indeholder forskrifter om loves udformning. 

Baggrunden for vedtagelsen af ændringslovens § 7 er angivet i tillægsbetænkningen. 

Det er heri anført, at et flertal i Folketinget ikke 

havde tillid til, at skoler tilknyttet Tvindkoncernen fremover ville anvende 

tilskuddene til de formål, som Folketinget har ønsket at fremme 

med støtten. Den valgte lovgivningsmåde havde til formål at sikre opfyldelsen 

af flertallets ønske om ikke fremover at yde tilskud til netop 

de nævnte skoler. 

Det er endvidere i tillægsbetænkningen udtrykkeligt anført, at flertallet 

var opmærksom på, at den konkrete lovgivningsmåde ville have 

den virkning, at sagsøgte herefter ikke skulle træffe administrative afgørelser 

om nye tilskud til de navngivne skoler med mulighed for efterfølgende 

domstolsprøvelse heraf. Det blev imidlertid herom videre 

anført, at denne følge i sig selv ikke var et formål med ændringsloven, 

og at loven kun havde betydning for fremtidige tilskud, som de pågældende 

skoler ikke havde noget retsbeskyttet krav på. 

Lovgivningsmagten har ved udtrykkeligt at navngive skolerne i loven 

herved på den klarest mulige måde sat stop for Tvindkoncernens tilskudsmuligheder, 

således som flertallet i Folketinget har ønsket det. 

Dette var en 

 

følge af, at lovgivningsmagten ikke havde kunnet forudse, at skoler 

ville indgå i koncernstrukturer som Skolesamvirket Tvind. 

Ændringslovens formål var ikke at sanktionere eventuelle overtrædelser 

af den tidligere lov om tilskud. Der er i tillægsbetænkningen 

netop intet udtalt om eventuelle overtrædelser af de tidligere regler. 

Lovgivningsmagten havde imidlertid ud fra indhentede oplysninger 

om Skolesamvirket Tvind fundet, at skolerne, der var tilknyttet denne 

koncern, ikke levede op til tilskudslovens ånd om skoler som reelt 

selvejende institutioner. Det var ikke til dette formål hensigtsmæssigt 

at stramme yderligere op i lovens tilskudsbetingelser, da en sådan opstramning 

- der i så fald skulle have til formål at hindre omgåelsesmuligheder 

- stort set kun ville ramme skoler, hvis forhold ikke var kritisable. 

Ved afgørelsen af denne sag må det tages i betragtning, at Folketinget 

ved vedtagelsen af ændringslovens § 7 har haft ovennævnte bevæggrunde 

og forudsætninger for at ville stoppe Tvindskolernes fremtidige tilskudsmuligheder. 

Det tilkommer ikke domstolene at efterprøve, om lovgivningsmagtens 

bevæggrunde/forudsætninger for en lov kan bevises eller modbevises. 

Hvis der måtte være fejl i de oplysninger, der har ligget til grund for 

folketingsflertallets bevæggrunde for lovændringen, må det være op 

til Folketinget eventuelt at ændre lovgivningen. I øvrigt kunne sagsøgeren 

og andre Tvindskoler have anlagt anerkendelsessøgsmål, 

hvorunder der kunne være taget stilling til rigtigheden af de fremkomne 

oplysninger om Skolesamvirket Tvind. 


7


Det må endvidere ved sagens afgørelse tages i betragtning, at Folketinget 

inden vedtagelsen af loven har haft kendskab til de af sagsøgeren 

fremførte synspunkter om lovens ugyldighed, men desuagtet har fastholdt 

dens gyldighed. 

Særligt vedrørende grundlovens § 3 har sagsøgte anført, at det ifølge 

den forfatningsretlige litteratur må anses for tvivlsomt, om der heri 

kan opstilles nogen begrænsning i lovgivningsmagtens kompetence. 

Under alle omstændigheder kan ændringslovens § 7 ikke anses for at 

stride mod denne grundlovsbestemmelse. 

Der er ikke tale om en indgriben i en eksisterende retstvist og dermed 

intet domstolsanliggende. Ændringsloven har ikke frataget sagsøgeren 

noget bestående retskrav, da allerede givne tilsagn om tilskud er overholdt. 

Loven er udelukkende en regulering af muligheden for at få tilskud 

for fremtiden. Bevillingskompetencen vedrørende tilskud hører netop 

til kerneområdet for lovgivningsmagten. 

Ændringslovens § 7 er heller ikke i strid med grundlovens § 3, fordi 

det - som påstået af sagsøgeren - skulle tilkomme sagsøgte, og ikke 

lovgivningsmagten, at træffe bestemmelse om tilskudsretten. Der er 

intet belæg for det synspunkt, at administrationen skulle have enekompetence 

med hensyn til anvendelse af statens midler. 

Det følger af det anførte i relation til grundlovens § 3, at sagsøgeren 

ikke er blevet frataget en bestående rettighed, et grundlovsbeskyttet 

formuegode. Ændringsloven er således ikke udtryk for noget ekspropriativt 

indgreb og er dermed allerede af den grund ikke i strid med 

grundlovens § 73, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention 

eller EU-Traktaten. 

Særligt vedrørende den af sagsøgeren påberåbte lighedsgrundsætning 

har sagsøgte anført, at det må anses for tvivlsomt, om der kan opstilles 

en sådan grundsætning med grundlovsrang, der begrænser lovgivningsmagtens 

kompetence. Under alle omstændigheder kan sagsøgerens 

synspunkt ikke medføre ændringslovens ugyldighed, da sagsøgeren 

og de øvrige Tvindskoler gennem Skolesamvirket Tvinds struktur har 

adskilt sig fra de tilskudsberettigede skoler. Lovgivningsmagten har 

netop fundet, at disse forskelle burde medføre en forskellig stilling i 

tilskudsmæssig henseende, idet et flertal i Folketinget ikke havde tillid 

til, at Tvindskolerne ville opgive koncernstrukturen. 

Landsrettens bemærkninger. 

Ændringslovens § 7 har efter lovens forarbejder alene haft til formål 

at sikre folketingsflertallets ønske om ikke fremover at yde tilskud til 

de navngivne skoler tilknyttet Tvindkoncernen. 

Det fremgår af forarbejderne, at der til grund for lovændringen har 

ligget en række oplysninger om disse skoler, der har begrundet, at 

folketingsflertallet ikke havde tillid til, at de pågældende skoler fremover 

ville anvende tilskuddene efter den hidtidige lov om friskoler m.v. 

til de formål, som Folketinget ønskede at fremme med støtten. 

Vedtagelsen af den omhandlede lovændring må anses for omfattet 

af den bevillingskompetence, der tilkommer lovgivningsmagten. 

Der er derfor ikke grundlag for at antage, at lovens § 7 er i strid med 

grundlovens § 3, 2. pkt., om, at »den udøvende magt er hos kongen«. 

Der er heller ikke grundlag for at antage, at bestemmelsen er i strid 

med grundlovens § 3, 3. pkt., om, at »den dømmende magt er hos 

domstolene«, ligesom der ikke foreligger en rettighed, der nyder beskyttelse 

efter grundlovens § 73. 

Herefter, og idet der af de af sagsøgte anførte grunde ikke kan gives 

sagsøgeren medhold i de øvrige synspunkter om ændringslovens 

ugyldighed, tager landsretten sagsøgtes frifindelsespåstand til følge. 

Den omstændighed, at lovændringen, som påpeget under sagen, kan 

give anledning til visse principielle retspolitiske overvejelser kan ikke 

føre til noget andet resultat. 

 

Efter omstændighederne skal hver part bære egne omkostninger. 

- - - 

Højesterets dom. 

I tidligere instans er afsagt dom af Østre Landsrets 13. afdeling den 

13. maj 1998. 

I pådømmelsen har deltaget elleve dommere: Pontoppidan, Marie- 

Louise Andreasen, Wendler Pedersen, Poul Sørensen, Melchior, Per 

Sørensen, Jørgen Nørgaard, Walsøe, Børge Dahl, Lene Pagter Kristensen 

og Søgaard. 

Appellanten, Den Selvejende Institution Friskolen i Veddinge Bakker, 

har gentaget sine påstande. 

Indstævnte, Undervisningsministeriet, har påstået stadfæstelse. 

Parterne er enige om, at en konsekvens af at give Friskolen i Veddinge 

Bakker medhold i den principale påstand vil være, at skolen får 

mulighed for at søge om tilskud efter de almindelige regler i loven om 

friskoler og private grundskoler m.v. (friskoleloven) på samme måde 

som andre skoler, men at den ikke uden videre vil have krav på et sådant 

tilskud. 

Undervisningsministeren fremsatte den 13. marts 1996 lovforslag 

nr. L 218 om ændring af bl.a. friskoleloven og lovforslag nr. L 219 om 

ændring af lov om folkehøjskoler m.v. Forslagene havde i første række 

til formål at klargøre lovenes krav om, at skolerne skal være selvejende 

institutioner. 

I bemærkningerne til lovforslag nr. L 218 (Folketingstidende 1995/96, 

tillæg A, s. 4372) hedder det bl.a.: 

»En central del i selvejebegrebet er kravet om uafhængighed i ledelsesmæssig 

og økonomisk henseende. Hovedsigtet med lovforslaget er 

at præcisere dette og samtidig at ændre enkelte bestemmelser herom. 

. . . 

Forslaget skal klargøre indholdet i det grundlæggende krav om reel 

uafhængighed og sikre, at skolerne for fremtiden opfylder dette. Der 

foreslås derfor en række præciseringer af loven og i visse tilfælde 

egentlige stramninger af tilskudsbetingelserne. 

. . . 

Tilskudssystemet for de frie grundskoler, private gymnasier og hfkurser 

bygger i høj grad på, at de af skolerne valgte revisorer foretager 

en omfattende revision af grundlaget for tilskudsberegning og skolernes 

årsregnskaber. Det bør derfor sikres, at revisionen ikke kommer i en 

interessekonflikt, hvor revisor både skal påse, at skolen og den, der 

udlejer bygninger, forvalter sine interesser bedst muligt. 

. . . 

På undervisningsministerens område er der flere former for selvejende 

institutioner, der alle normalt får store statslige driftstilskud, og undervisningsministerens 

hjemmel til at tilbageholde tilskud, lade tilskud 

bortfalde og kræve tilskud tilbagebetalt, bør derfor være enslydende 

og bør i øvrigt præciseres.« 

Lovforslag nr. L 218 blev vedtaget som lov nr. 503 af 12. juni 1996. 

Som anført i bemærkningerne var den væsentligste ændring, at lovens 

krav om, at skolerne skal være selvejende institutioner, blev klargjort. 

Derudover indsattes en række habilitetsbestemmelser vedrørende bestyrelsesmedlemmer 

og revisorer og regler om, på hvilke vilkår skolerne 

må indgå bl.a. husleje- og ejendomsaftaler. Det fastsattes endvidere, 

at en skoles midler skal forvaltes, så de bliver til størst mulig gavn for 

dens formål. Endelig skete der en udvidelse af undervisningsministerens 

muligheder for at tilbageholde tilskud, lade tilskud bortfalde eller 

kræve tilskud tilbagebetalt. 

Lovforslag nr. L 268, der blev fremsat den 8. maj 1996, blev undergivet 

1. behandling den 14. maj 1996, 2. behandling den 28. maj 1996 

og 3. behandling den 31. maj 1996. Lovforslaget blev vedtaget som 

lov nr. 506 af 12. juni 1996. Ved loven, hvorved § 7 blev gennemført, 

blev der indsat følgende bestemmelser i friskoleloven: 


8


»§ 5, stk. 2. Skolen skal i sit virke som selvejende uddannelsesinstitution 

være uafhængig, og skolens midler må alene komme skolens 

skole- og undervisningsvirksomhed til gode. 

§ 5, stk. 3. Skoler med kostafdeling, der ikke har modtaget tilskud i 

1996, og skoler, der ikke har modtaget tilskud til kostafdeling i 1996, 

skal være ejer af skolens bygninger eller hovedparten heraf og må ikke 

eje bygninger sammen med andre. 

§ 21 a. Undervisningsministeren kan endvidere træffe beslutning 

om, at der ikke ydes tilskud til en skole, herunder en ny skole, hvis der 

efter ministerens skøn ikke er tilstrækkelig sikkerhed for, at skolen 

opfylder kravet i § 5, stk. 2, om uafhængighed og forvaltning af skolens 

midler. Der kan herved navnlig lægges vægt på, om 

1) skolen indgår i et fællesskab eller et samarbejde med skoler, institutioner, 

fonde, virksomheder, foreninger m.fl., der indebærer 

en nærliggende risiko for, at skolen styres af andre, 

2) skolens midler anvendes til formål uden for skolen, 

3) skolens ledelse og lærere står i et juridisk eller økonomisk afhængighedsforhold 

til de i nr. 1 nævnte institutioner m.fl. eller 

4) skolens elever udfører arbejde, herunder indsamlings- eller agitationsarbejde 

eller lignende, på en måde, der er usædvanlig for 

skoleformen.« 

Folketinget behandlede den 22. maj 1996 følgende forespørgsel fra 

medlemmer af Socialistisk Folkeparti til undervisningsministeren: 

»Hvilke oplysninger kan ministeren give om de initiativer, som er 

blevet truffet, og som vil blive truffet på baggrund af Rigsrevisionens 

undersøgelser, de af Undervisningsministeriet foranstaltede undersøgelser 

og statsrevisorernes bemærkninger samt eventuelle andre 

 

undersøgelser vedrørende Tvindsamvirket, Tvindskolerne m.v.?« 

I besvarelse af forespørgslen udtalte undervisningsministeren bl.a. 

(Folketingstidende 1995/96, s. 6884 ff.): 

». . . 

Og nu kommer vi så til det komplicerede i denne sag: Hvordan får 

vi stoppet overførslen af statsmidler fra skolerne til Tvindkoncernen? 

Ved udformningen af de gældende love for frie skoler forudså man 

ikke, at skolerne kunne indrette sig i sådanne koncernstrukturer, som 

tilfældet er her, og derfor er der i dag ikke et direkte forbud mod skolekoncerner 

eller en tilstrækkelig præcis definition af begrebet »en 

selvejende institution«. Der er ikke tilstrækkelig hjemmel til at undlade 

at udbetale tilskud til en skole alene af den grund, at den er en del af 

en koncern, og administrative stop for tilskud kan derfor kun baseres 

på en konkret vurdering af, om den enkelte skole isoleret set har overtrådt 

loven og dens forudsætninger. Hvordan eventuelle retssager om 

tilskudsstop vil ende, er usikkert, bl.a. fordi der ikke findes nogen 

praksis på området. Ingen andre skoler har jo bragt sig i samme situation. 

Jeg har ikke mulighed for administrativt at stoppe Tvindkoncernen 

uden at komme i strid med gældende lovgivning, og det er baggrunden 

for, at jeg med det fremsatte lovforslag først og fremmest beder Folketinget 

om at tage stilling til, om skolekoncerner er en acceptabel organisationsform 

for frie skoler med stort offentligt tilskud til følge. Dernæst 

beder jeg om Folketingets stillingtagen til, om Tvinds skolekoncern 

har overskredet grænsen for vores tillid så groft, at vi ikke længere 

tror på, at skolerne nogen sinde reelt kan eller vil leve op til kravene 

om selveje og selvstændighed, eller om de umiddelbart bør fortsætte 

inden for den nye lovgivnings rammer. Min egen vurdering er, at 

Tvindskolerne under imperiet har bragt sig selv i et sådant afhængighedsforhold 

til Fællesejet og de øvrige dele af imperiet, at de reelt 

hverken kan eller vil løsrive sig. Jeg kan stadig ikke se andre muligheder 

for at sætte en effektiv stopper for Tvinds skolekoncern end regeringens 

lovforslag, og jeg anbefaler selvfølgelig, at Folketinget vedtager 

det. 

Loven vil træde i kraft den 1. januar næste år, fordi skolerne har fået 

tilsagn om, at de vil få tilskud i hele 1996. Dette tilsagn vil jeg ikke 

anfægte, men jeg vil modregne for eventuelle overtrædelser af de 

gældende tilskudsregler. Til gengæld får en skole ikke ret til statstilskud 

i al fremtid. Folketinget har i sin tid søgt at afgrænse, hvilke skoler der 

falder ind under støttereglerne. Denne grænse vil altid kunne flyttes, 

og det er det, jeg nu beder Folketinget om at gøre på en måde, der er 

til at forstå. 

. . . 

I starten af dette år afsluttede Undervisningsministeriet en undersøgelse 

af, om skolerne under skolesamvirket Tvind er selvejende institutioner 

i den forstand, der ligger til grund for godkendelses- og tilskudslovgivningen 

for frie skoler. Konklusionen er kort og godt, at det er 

de ikke. Tvindskolerne og Poul Jørgensen fik den 26. januar tilsendt 

ministeriets afgørelse om selvejespørgsmålet, og skolerne erklærede 

alle i løbet af marts måned, at de ville rette sig efter ministeriets krav, 

og indsendte deres planer for, hvordan de ville opfylde dem. 

Den 13. marts tog jeg et politisk initiativ og fremsatte to lovforslag, 

der begge har til formål at klargøre kravene om, at de frie skoler skal 

være selvejende institutioner. Lovforslagene strammer habilitetskravene 

til bestyrelsesmedlemmer, begrænser skolernes adgang til at anbringe 

deres likvide midler og giver adgang til at kræve skolernes revisor 

udskiftet. Det er alt sammen noget, som Tvindskolekoncernen har 

tvunget mig til at fremsætte, men det var ikke nok, og derfor har jeg 

ikke accepteret, at Tvindskolerne faktisk selv opløser koncernen. Det 

er svært at fæste lid til skolerne endnu en gang. Deres gennemførelsesplaner 

er provokerende ensartede, og de bærer præg af at have en fælles 

inspirationskilde. 

. . . 

Det primære formål med L 268 er at stoppe for tilskud til skolekoncerner 

i det hele taget. Der stilles krav til, hvordan en selvejende uddannelsesinstitution 

skal opføre sig, og ministeren får adgang til at tilbagekalde 

godkendelsen og tilskuddet, hvis kravene ikke opfyldes med 

rimelig sikkerhed. Denne adgang er skønsmæssig - det vil jeg ikke 

lægge skjul på - og det giver sig selv, at skønnet skal udøves inden for 

lovens rammer, dens motiver og de almene retsgrundsætninger. 

. . . 

Men jeg kan ikke stoppe hele Tvinds skolekoncern på én gang. De 

nugældende love har hverken en tilstrækkelig præcis definition af selveje 

eller hjemmel til at tage godkendelsen tilbage og stoppe for tilskud 

til skoler, fordi de indgår i en koncern. 

Skolekoncernen er oplagt i strid med ånden bag lovene for de frie 

skoler, men at bygge sin administration på lovens ånd er et uholdbart 

grundlag for en minister at bevæge sig ind på. Derfor har jeg valgt at 

forelægge sagen i fuld åbenhed for Folketinget, så vi gennem en ansvarsfuld 

demokratisk proces kan få udtrykt de folkevalgte medlemmers 

vilje i en tydelig og administrerbar lovgivning. 

Det er ikke overtrædelserne af tilskudsreglerne, der er anledningen 

til regeringens lovforslag om stop for tilskud til Tvindskolerne og om 

skærpede beføjelser i forhold til alle skoler, der måtte indgå i koncernlignende 

samarbejde. 

Det, jeg foreslår, er at stoppe for tilskud til skolekoncerner og gøre 

det nu for Tvindskolerne, som dokumenteret deltager i en omsiggribende 

skolekoncern. Det afgørende er, at skolekoncerner giver basis for 

en evig udvidelse af såvel antallet af skoler som eksisterende skolers 

virksomhed finansieret af en kapital, som 

 

stammer fra de enkelte skoler, men som er udført til og ophobes i de 

bagvedliggende fonde m.v. 

Andre frie skoler end Tvind etablerer og udvider sig primært på 

grundlag af deres egen og lovlige tilvejebringelse af et økonomisk 

grundlag, hvorimod ekspansionen i Tvindskolekoncernen er baseret 

på Fællesejes køb og fordeling af ejendomme, finansiering af huskøb 


9


via andre skolers husleje, centralt styrede hvervning og fordeling af 

det tilstrækkelige antal elever samt systematiske overtrædelser af tilskudsreglerne. 

Tvindskolerne ekspanderer ikke, fordi kunderne står i 

kø, men fordi det er et åbenbart formål i sig selv at sikre en så stor 

skolekoncern som muligt. 

. . . 

Jeg forstår den kritik og betænkelighed, der er kommet til udtryk 

både her i Tinget og udenfor, når det gælder lovforslaget, og jeg overvejer 

stadig, om der er muligheder for at løse den stillede opgave på 

en bedre måde, om der er andre muligheder, om der er behov for ændringer. 

Men der er også et bredt krav om, at vi nu griber ind, og vi må acceptere, 

at vi en gang imellem må bruge usædvanlige midler for at sikre 

de traditionelle og værdifulde frihedsrettigheder og en unik friskolelovgivning.« 

Højesterets bemærkninger. 

Grundlovens § 3 lyder således: 

»Den lovgivende magt er hos kongen og folketinget i forening. Den 

udøvende magt er hos kongen. Den dømmende magt er hos domstolene.« 

I overensstemmelse med den almindelige opfattelse i den forfatningsretlige 

litteratur må det antages, at grundlovens § 3, 3. pkt., sætter visse 

grænser for, i hvilket omfang lovgivningsmagten kan træffe bestemmelse 

om enkelte personers retsforhold (singulær lovgivning). Denne 

forståelse er i overensstemmelse med det retssikkerhedshensyn, der er 

et af de bærende hensyn bag magtadskillelsen i § 3. 

Ved lov nr. 503 og lov nr. 506 af 12. juni 1996 om ændring af bl.a. 

friskoleloven blev det præciseret, at en friskole i sit virke som selvejende 

uddannelsesinstitution skal være uafhængig, og at skolens midler 

alene må komme dens skole- og undervisningsvirksomhed til gode. 

Såfremt der efter undervisningsministerens skøn ikke er tilstrækkelig 

sikkerhed for, at en skole opfylder kravene om uafhængighed og forvaltning 

af midlerne, kan ministeren beslutte, at der ikke skal ydes tilskud 

til skolen. Ved den særlige bestemmelse i § 7 i lov nr. 506 blev 

Friskolen i Veddinge Bakker og nogle andre konkret angivne skoler 

med tilknytning til Skolesamvirket Tvind helt afskåret fra at modtage 

offentlige tilskud efter den 31. december 1996. 

Det fremgår af bemærkningerne til forslaget til lov nr. 506 (Folketingstidende 

1995/96, tillæg A, s. 5238), at begrundelsen for § 7 var, 

at undervisningsministeren ikke havde tillid til, at Tvind-skolerne ville 

anvende offentlige tilskud til formål, som Folketinget og regeringen 

ønsker at fremme med støtten. Erklæringer fra skolerne om at ville 

følge lovgivningen blev ikke anset for reelle. Baggrunden for den 

manglende tillid var, at undersøgelser foretaget af Undervisningsministeriet 

- med bistand af et privat revisionsfirma - og Rigsrevisionen 

»viser, at skolerne er sammenflettet i et indbyrdes økonomisk, administrativt 

og ledelsesmæssigt netværk - en koncern - der styret udefra 

bl.a. har til formål at føre penge ud af skoledriften, og dermed fra eleverne, 

til aktiviteter, der ligger uden for lovgivningen om frie 

kostskoler og om frie grundskoler«, og at myndighederne »først nu« 

efter omfattende undersøgelser havde kunnet samle et »dækkende billede 

af de ulovlige og kritisable forhold på skolerne, der i øvrigt synes 

at være tiltagende i styrke og omfang«. Undervisningsministeren gav 

udtryk for lignende synspunkter under forespørgselsdebatten den 22. 

maj 1996. 

I tillægsbetænkningen fra Folketingets uddannelsesudvalg (Folketingstidende 

1995/96, tillæg B, s. 1114) er det anført: 

»Flertallets tilslutning til dette lovforslag er begrundet i, at flertallet 



med støtten. 

Den valgte lovgivningsmåde har til formål at sikre opfyldelsen af 


skoler. 

Flertallet er opmærksom på, at lovgivningsmåden vil have den 






krav på.« 

Folketinget har således tilsluttet sig undervisningsministerens generelle 

mistillid til Tvind-skolernes vilje til at administrere offentlige 

tilskud i overensstemmelse med lovgivningen og har ved § 7 i lov nr. 

506 frataget bl.a. Friskolen i Veddinge Bakker adgangen til - efter 

friskolelovens almindelige regler og på lige fod med friskoler uden 

tilknytning til Skolesamvirket Tvind - at søge om offentlige tilskud til 

sin skolevirksomhed. 

Lovgivningsmagten har herved med virkning for de skoler, der er 

nævnt i § 7 - herunder Friskolen i Veddinge Bakker - afgjort uoverensstemmelsen 

mellem Tvind-skolerne og Undervisningsministeriet, der 

var af den opfattelse, at skolerne - uanset deres tilkendegivelser og 

løfter - ikke overholdt og heller ikke i fremtiden ville overholde betingelserne 

for offentlige tilskud til skoledrift. Et sådant lovindgreb - der 

havde som konsekvens, at Tvind-skolerne blev afskåret fra domstolsprøvelse 

af deres tilskudsberettigelse - er reelt en endelig afgørelse af en 

konkret retstvist. Efter grundlovens § 3 henhører en 

 

sådan afgørelse ikke under lovgivningsmagten, men under den dømmende 

magt med de deri liggende retsgarantier for borgerne. Højesteret 

finder derfor, at § 7 i lov nr. 506 af 12. juni 1996 er ugyldig i forhold 

til Friskolen i Veddinge Bakker som stridende mod grundlovens § 3, 

3. pkt. 

Højesteret tager herefter friskolens principale påstand til følge. 

Thi kendes for ret: 

Indstævnte, Undervisningsministeriet, skal anerkende, at § 7 i lov nr. 

506 af 12. juni 1996 om ændring af lov om folkehøjskoler, efterskoler, 

husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, lov om friskoler og private 

grundskoler m.v., lov om gymnasiet m.v. og lov om kursus til højere 

forberedelseseksamen og om studieforberedende enkeltfagsundervisning 

for voksne m.v. er ugyldig i forhold til appellanten, Den Selvejende 

Institution Friskolen i Veddinge Bakker. 

Ingen af parterne skal betale sagsomkostninger for landsret eller 

Højesteret til den anden part eller til statskassen. 

1. Bet. fra Forfatningskommissionen af 1946, s. 39, U 1961 B.340, U 1965.293 

H med komm. i U 1965 B.241, FT 1995/96, s. 3570-6617, 7093-7112 og 

7385-7394, Poul Andersen: Dansk statsforfatningsret (1954), s. 306 og 563 

ff, Max Sørensen: Statsforfatningsret (2. udg. 1977), s. 287 ff, Alf Ross: 

Dansk statsforfatningsret I (3. udg. 1983), s. 240, Jens Peter Christensen: 

Forfatningsretten og det levende liv (1990), s. 202 ff, Peter Germer: Statsforfatningsret 

(2. udg. 1995), s. 22 ff og 74 f, Henrik Zahle: Dansk forfatningsret 

1 (1995), s. 237 ff, samme: Dansk forfatningsret 2 (1996), s. 102 

ff, og samme i Jussens Venner, hæfte 1.2 1998. 


10

UfR ONLINE U.1999B.227 

Højesterets dom i Tvind-sagen 

Af professor, dr.jur. Jens Peter Christensen og lektor, Ph.D. Michael Hansen Jensen, Juridisk Institut, Aarhus 

Universitet 

Med dommen i Tvind-sagen tilsidesatte Højesteret for første gang i grundlovens 150-årige historie en lovbestemmelse som grundlovsstridig. 

Dommen var - ud fra en statsretlig synsvinkel - en overraskelse, idet grundlovens § 3 har været omgærdet af megen uenighed i den juridiske 

litteratur og således udgjorde et usikkert grundlag for Højesterets prøvelse. Mens dommen i sig selv synes at have en temmelig begrænset 

rækkevidde, kan dommens vidererækkende konsekvenser for den juridiske rådgivning af Folketinget, for den fremtidige grundlovsfortolkning 

og for domstolenes rolle som selvstændig statsmagt vise sig at være betydelige. 

1. En danmarkshistorisk dom 

Med sin dom i Tvind-sagen fredag den 19. februar fastslog Højesteret, 

at Folketinget og regeringen overtrådte grundloven, da man vedtog og 

stadfæstede loven, der fratog en række Tvind-skoler muligheden for 

fremover at få statstilskud. 

Med dommen blev der skrevet danmarkshistorie. Som det hedder i 

den pressemeddelelse, Højesteret udsendte efter dommen, var det 

»første gang i grundlovens 150-årige historie, at Højesteret tilsidesætter 

en lovbestemmelse som grundlovsstridig«. Som noget helt exceptionelt 

blev dommen offentliggjort i Lovtidende. 

Dommen, der givetvis kom som en overraskelse for de fleste, rejser 

navnlig to væsentlige statsretlige spørgsmål. Man må for det første 

spørge, hvad den principielle rækkevidde af Højesterets dom er. Den 

centrale begrundelse i dommen er ganske kort og fylder knap nok en 

linie: Lovindgrebet mod Tvind var, skriver Højesteret, »reelt en endelig 

afgørelse af en konkret retstvist«. Indgrebet var derfor i strid med 

grundlovens § 3, 3. pkt., om at den dømmende magt er hos domstolene. 

Men hvornår er det herefter - med Højesterets ord - »reelt en endelig 

afgørelse af en konkret retstvist«, og dermed grundlovsstridigt, at lovgivningsmagten 

ændrer lovregler, således at visse personer eller institutioner, 

der hidtil har fået tilskud, ikke længere skal have det? Og 

hvilke konsekvenser har dommen for grundlovsmæssigheden af lovregulering, 

der vedrører traditionelle indgreb i borgernes retssfære? 

For det andet er der grund til at stille spørgsmål om, hvilke vidererækkende 

konsekvenser dommen kan antages at få for den juridiske rådgivning 

af Folketinget, for den fremtidige grundlovsfortolkning samt 

for domstolenes rolle som selvstændig statsmagt. 

De to spørgsmål behandles nedenfor i henholdsvis afsnit 3 og 4. 

Forinden redegøres der i afsnit 2 for baggrunden for, at Højesterets 

dom måtte komme som en statsretlig overraskelse. 

2. En overraskende dom: Prøvelsesretten og § 3 

Det er velkendt, at Højesteret hidtil har udøvet prøvelsesretten med 

stor tilbageholdenhed. I den retlige litteratur har det ikke skortet på 

mere eller mindre fantasifulde sprogbilleder til karakteristik af domstolenes 

indstilling. »Bjerget barslede og fødte en mus«, skriver O.A. 

Borum, Henrik Zahle sammenligner prøvelsesretten med »et sværd, 

der er ved at ruste fast i skeden«, og velkendt er også sammenligningen 

af Højesteret med en lille dreng, der står i kanten af strandens kolde 

vand og siger: »Jeg går ud, jeg går ud, men først i morgen«.[1] 

Fredag den 19. februar sprang Højesteret så i vandet, uden tøven eller 

forbehold. Der var ellers på forhånd to gode grunde til at forvente, at 

Højesteret netop i Tvind-sagen ville være blevet i strandkanten. 

For det første den nævnte traditionelle tilbageholdenhed i sager om 

prøvelse af loves grundlovsmæssighed. Baggrunden for denne tilbageholdenhed 

har været den opfattelse, at der i tilfælde, hvor fortolkningen 

af en grundlovsbestemmelse var omgærdet med tvivl, måtte gives 

lovgivningsmagten - der i modsætning til dommerstanden besidder et 

folkeligt mandat - en vis fortrinsret som grundlovsfortolker.[2] Domstolenes 

tilbageholdenhed har været bestyrket af det forhold, at prøvelsesretten 

traditionelt har været omgærdet af betydelig politisk uenighed, 

hvorfor prøvelsesretten aldrig er blevet indskrevet i grundloven. På 

Den Grundlovgivende Rigsforsamling var det eneste, man kunne blive 

enige om, at man var uenige,[3] og sådan har det været siden. Endnu 

ved grundlovsændringen i 1953 så Det Radikale Venstre og Socialdemokratiet 

med betydelig skepsis på 

 

prøvelsesretten, og man modsatte sig derfor en udtrykkelig grundlovsbestemmelse 

om den. Det ville, udtalte Hans Hedtoft under Folketingets 

grundlovsforhandlinger, være ulykkeligt, hvis domstolene underkendte 

en lov, da det kunne føre til en konflikt med vidtrækkende konsekvenser, 

og han tilføjede: »Vi er bedst tjent med den tradition, der er 

skabt«.[4] 

Ikke mindst i de senere år synes tidligere tiders politiske uenighed 

om prøvelsesretten imidlertid at være blevet afløst af bred politisk opbakning 

blandt de politiske partier. Det fandt eksempelvis udtryk i reaktionerne 

på Højesterets dom af 12. august 1996, da retten tillod 11 

såkaldt almindelige mennesker at føre sag om grundlovens forhold til 

Maastrichttraktaten (U 1996.1300 H). Efter dommen hilste politikere 

fra alle sider det meget velkomment, at Højesteret gjorde brug af prøvelsesretten. 

Det samme skete efter Højesterets dom den 6. april 1998 

om sagens realitet (U 1998.800 H). 

I et stort interview i Weekendavisen, den 28. juni 1996 varslede højesteretspræsident 

Niels Pontoppidan nye toner fra Højesteret, idet han 

tilkendegav, at det kunne tænkes, at Højesteret i fremtiden ville være 

mindre tilbageholdende i prøvelsen end tidligere, i hvert fald for så 

vidt angik spørgsmål, der vedrører de centrale frihedsrettigheder, som 

eksempelvis ytringsfriheden, forsamlingsfriheden og foreningsfriheden. 

I Højesterets nyere praksis har det imidlertid ikke været let at finde 

entydige spor i retning af mindre tilbageholdende domstolsprøvelse i 

grundlovsspørgsmål. Senest lå Højesterets dom i Maastrichtsagen i 

klar forlængelse af den tilbageholdende prøvelsestradition, jf. nærmere 

herom i afsnit 4. 

I tillæg til traditionen for tilbageholdenhed i prøvelsen var der i 

Tvind-sagen den særlige grund til at forvente, at Højesteret ville være 

forblevet i strandkanten, at den grundlovsbestemmelse, som Højesteret 

lagde til grund for sin afgørelse - grundlovens § 3, 3. pkt., om, at den 

dømmende magt er hos domstolene - har været omgærdet af megen 

uenighed i den juridiske litteratur. Bestemmelsen udgjorde som følge 

heraf et alt andet end sikkert grundlag for Højesterets prøvelse. 

I den ældre statsretlige litteratur blev spørgsmålet om, hvorvidt lovgivningsmagtens 

kompetence begrænses derved, at grundlovens § 3 

(før 1953 § 2) henlægger den dømmende magt til domstolene, ikke 

viet særlig indgående interesse. 

Først med Alf Ross' bog Statsretlige studier fra 1959 blev grundlovens 

§ 3 underkastet en samlet, omfattende fremstilling. Bogen er 


11


det nærmeste, man i dansk retsteori er kommet en trykt monografi over 

grundlovens § 3.[5] Alf Ross' svar på det nævnte spørgsmål var nej. 

Begrebet dømmende magt havde, skrev Ross i Statsretlige studier ingen 

retsdogmatisk, men kun retspolitisk relevans.[6] 

Synspunktet fandt vej til førsteudgaven af Ross' statsforfatningsretlige 

fremstilling fra 1959. I 2.- og 3.-udgaven fra henholdsvis 1966 og 1980 

blev synspunktet modificeret, idet Ross her hævdede, at begrebet 

dømmende magt er af retsdogmatisk relevans, for så vidt som grundlovens 

§ 3 må antages at sætte visse grænser for lovgivningsmagtens 

frihed til generelt at omfordele statsmagterne, sådan at det f.eks. vil 

være i strid med grundloven, hvis lovgivningsmagten ganske afskaffer 

domstolene eller i bred almindelighed overlader domsmagten til forvaltningen.[7] 

For så vidt angår spørgsmålet om lovgivningsmagtens mulighed for 

at vedtage singulære love vedrørende enkeltpersoners forhold, for eksempel 

en lov om, at N.N. skal indespærres, var Alf Ross' synspunkt 

dog uforandret gennem årene. Grundlovens § 3 indebærer i så henseende 

ingen begrænsning i lovgivningsmagtens kompetence, mente 

Ross.[8] Ross nåede til dette resultat ved logisk deduktion, idet han ud 

fra sin definition af lovgivende og dømmende magt måtte konstatere, 

at det allerede af rent logiske grunde »simpelthen [var] en umulighed«, 

at lovgivningsmagten skulle kunne tiltage sig dømmende magt.[9] 

Poul Andersen vendte sig i sin statsforfatningsret fra 1954 mod Ross' 

opfattelse af grundlovens § 3. Hele meningen med magtadskillelsen 

er, sagde Poul Andersen, at de tre statsmagter skal kontrollere og begrænse 

hinanden, idet han citerede Montesquieu: »Magt skal standse 

Magt«. Magten skal ikke, sagde Poul Andersen, falde med døren ind 

i huset.[10] Også Max Sørensen fremhævede retssikkerheden som det 

centrale element i magtadskillelseslæren, som stadig måtte tillægges 

vægt ved fortolkning af grundloven.[11] Begge fandt derfor i modsætning 

til 

 

Ross, at begrebet »dømmende magt« indeholder en kerne, der begrænser 

lovgivningsmagtens kompetence. 

Ud over bestemmelsens ideologiske baggrund, henviste begge endvidere 

til praksis med citat fra justitsminister Busch-Jensens udtalelser 

i 1948 i Folketinget under førstebehandlingen af kommunisternes lovforslag 

vedrørende lensgreve Schimmelmann.[12] 

Lensgreve Schimmelmann var, da forslaget blev undergivet førstebehandling 

i Folketinget, af Højesteret idømt fire års fængsel, fortabelse 

af almen tillid i 10 år og konfiskation af halvdelen af sin ejendom for 

landsforræderisk virksomhed. Lovforslaget angik alene Schimmelmann 

og havde følgende ordlyd: »Lensgreve Heinrich Carl Schimmelmann, 

født den 13. juni 1890 i Ahrensburg, Holsten, fratages den ham ved 

Lov meddelte danske Statsborgerret. Hans Ejendom konfiskeres til 

Fordel for den danske Stat efter Reglerne i Lov Nr. 132 af 30. Marts 

1946 om Konfiskation af tysk og japansk Ejendom«.[13] Som ordfører 

for forslagsstillerne forsvarede Aksel Larsen forslaget med, at der alene 

var tale om, at lovgivningsmagten fratog Schimmelmann indfødsretten, 

mens den anden del af lovforslaget, konfiskationen, blot var en følge 

af fratagelsen af indfødsretten, idet Schimmelmann derved blev bragt 

ind under den i forslaget nævnte lov om konfiskation af tysk og japansk 

ejendom.[14] At dømme efter debatten synes justitsministeren og de 

øvrige ordførere at have været af den opfattelse, at det ikke var i strid 

med grundloven, at man fratog Schimmelman indfødsretten.[15] Derimod 

fandt justitsministeren for så vidt angik den sidste del af lovforslaget, 

»at det vilde være stridende mod Bestemmelsen i Grundlovens 

§ 2, hvis vi vilde give os til ved Lov at ændre en Straffedom, som ellers 

efter de gældende Regler er endelig«.[16] Denne passus henviste Poul 

Andersen og Max Sørensen til. 

Hvad angår det mere præcise indhold af den nævnte kerne i begrebet 

»dømmende magt«, anførte Poul Andersen, at det fra gammel tid var 

afgørelsen af privatretlige retstvister og idømmelse af straf, der har 

udgjort kernen i domstolenes sagområde.[17] Poul Andersen fandt, at 

det forekom klart, at det ville være i strid med grundlovens § 3, hvis 

en lov idømte en frifunden straf eller erstatning, fritog den, der er dømt 

til at opfylde en kontrakt, for at opfylde kontrakten, annullerede en 

skilsmissedom eller bestemte, at et ægteskab, som en dom ikke har 

villet opløse, skal være opløst. Afgrænsningen af de anliggender, som 

henhører under den dømmende magt, var i øvrigt, anførte Poul Andersen, 

i vidt omfang overladt til lovgivningsmagtens afgørelse.[18] 

Max Sørensen anførte vedrørende den nævnte kerne i grundlovens 

§ 3, 3. pkt., at det for så vidt angår private retstvister ville være stridende 

mod magtfordelingsprincippet i § 3, hvis en lov f.eks. bestemte en 

privat parts erstatningspligt over for en anden, efter at en skadevoldende 

handling var foretaget. Endnu klarere ville det være, anførte Max Sørensen, 

hvis en lov omgjorde en afsagt dom. For så vidt angik strafferetsplejen 

fandt Max Sørensen, at det ville stride mod § 3, hvis lovgivningsmagten 

i et konkret tilfælde selv ville tage stilling til 

skyldspørgsmålet og fastsætte straffen, i hvilken forbindelse han henviste 

til justitsminister Busch-Jensens ovenfor refererede udtalelse i 

Folketinget vedrørende lovforslaget om lensgreve Schimmelmann.[19] 

Ny forfatningsretlig teori, således som den fremgår af Peter Germers 

og Henrik Zahles forfatningsretlige fremstillinger, bidrager ikke til at 

skabe større klarhed over rækkevidden af grundlovens § 3, 3. pkt. 

Peter Germer, der indleder sin fremstilling af forfatningsretten med 

et kapitel om magtadskillelseslæren, gør sig til talsmand for en opfattelse 

af grundlovens § 3, 3. pkt., der ligger på linie med Poul Andersens 

og Max Sørensens.[20] Henrik Zahle slår derimod, såvel i den foreløbige 

udgave af sin statsforfatningsret fra 1986 som i fremstillingens 

førsteudgave fra 1989, til lyd for samme opfattelse som Ross, idet han 

fastslår, at grundlovens § 3. 3. pkt., ikke indebærer en begrænsning i 

lovgivningsmagtens kompetence til at regulere enkeltpersoners forhold. 

Hvad angår begrundelsen for resultatet går Zahle dog i rette med Ross, 

idet han påpeger, at Ross nåede frem til sin fortolkning »ved deduktion 

fra egne (ikke »gældende«) begreber«.[21] Den bærende opfattelse 

bag Zahles fortolkning er imidlertid den samme som hos Ross. Det er 

for Zahle »den demokratiske ideologi, der har placeret den almene 

folkevalgte forsamling som den øverste«, der begrunder lovgivningsmagtens 

materielt ubegrænsede kompetence i relation til grundlovens 

§ 3.[22] 

I statsforfatningsrettens 2. udgave fra 1996 hævder Henrik Zahle 

imidlertid det modsatte synspunkt: Grundlovens § 3, 3. pkt., begrænser 

lovgivningsmagtens kompetence til at regulere enkeltpersoners forhold. 

Nogen argumentation for dette skift i opfattelse anføres ikke. Det 

meddeles blot, at »den begrænsning af lovgivers kompetence, som 

følger af grl. § 3, 3. pkt, angår love om enkeltpersoners retsforhold, 

der fastlægges som en anvendelse af gældende ret. Både adressaten 

(enkeltpersoner) og motiveringen (anvendelse af gældende ret) må 

påvises for at 

 

loven krænker § 3. For det første må påvises, at loven tager sigte på 

en enkeltperson (virksomhed); det er ikke tilstrækkeligt, at det viser 

sig, at loven reelt kun får betydning for en enkelt. For det andet må det 

af lovens forarbejder fremgå, at dens grundlag er gældende ret, dvs at 

den fremtræder som en anvendelse af gældende ret - i modsætning til 

en selvstændig politisk beslutning. Det er ikke afgørende, om sagen 

allerede har været behandlet ved en domstol.«[23] 

Det kan på baggrund af ovenstående konstateres, at fortolkningen 

af grundlovens § 3, 3. pkt., da Højesteret optog voteringen i Tvind-sagen, 

var omgærdet af betydelig tvivl. Den fortolkning, som Poul Andersen 

og Max Sørensen slog til lyd for, måtte vel for mange - heriblandt 

nærværende artikels forfattere - på forhånd synes at have mest 

for sig, forankret som den var og er i det fundamentale retssikkerhedshensyn, 

der ideologisk og idehistorisk har ligget til grund for magtad- 


12


skillelseslæren. I sit notat af 13. maj 1996 om loven lagde Justitsministeriet 

da også en sådan opfattelse af § 3, 3. pkt., til grund.[24] 

Den type lovgivningsindgreb, som grundlovens § 3, 3. pkt., således 

måtte antages at beskytte imod - lovindgreb i en verserende erstatningssag, 

omgørelse af en dom, afgørelse af en straffesag eller skærpelse af 

en allerede pålagt straf - måtte imidlertid forekomme at være på ganske 

pæn afstand af det indgreb, der blev foretaget med Tvind-loven, hvor 

en række navngivne skoler blev frataget muligheden for fremover at 

få økonomiske tilskud af statskassen. 

3. Rækkevidden af Højesterets dom 

§ 7 i lov nr. 506 af 12. juni 1996 om ændring af lov om folkehøjskoler, 

efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, lov om friskoler 

og private grundskoler m.v., lov om gymnasiet m.v. og lov om kursus 

til højere forberedelseseksamen og studieforberedende enkeltfagsundervisning 

for voksne m.v., som Højesteret fandt stridende mod 

grundloven, lyder som følger: 

§ 7. Efter den 31. december 1996 ydes der ikke statslige eller kommunale 

tilskud i henhold til lov om friskoler og private grundskoler 

m.v. til følgende skoler: 

Samid Skole 

Gersonsvej 43 

2900 Hellerup 

Hellebæk Friskole 

Nordre Strandvej 95 

3150 Hellebæk 

Roskilde Friskole 

Boserupvej 100 

4000 Roskilde 

Friskolen i Veddinge Bakker 

Riisvej 3 

4540 Fårevejle 

Juelsminde Friskole 

Kystvej 15 

7130 Juelsminde 

Friskolen i Tvind 

Skorkærvej 8, Tvind 

6990 Ulfborg 

Al Menar 

Rådmandsgade 58 

2200 København N 

Stk. 2. Efter den 31. december 1996 ydes der ikke statslige og kommunale 

ydelser i henhold til den lov, der er nævnt i stk. 1, til elever på 

de skoler, der er nævnt i stk. 1. 

Stk 3. Meddelelse om ret til at afholde folkeskolens afsluttende prøver 

efter § 1, stk. 2, 2. og 3. pkt., i lov om friskoler og private grundskoler 

m.v. bortfalder med virkning fra den 31. december 1996 for de skoler, 

der er nævnt i stk. 1. 

Stk. 4. For skoler, der har modtaget tilsagn om tilskud indtil 31. juli 

1997, har stk. 1-3 først virkning fra den 1. august 1997, for så vidt angår 

disse tilsagn. 

Sagen var anlagt af en af de i § 7 nævnte skoler, Den Selvejende Institution 

Friskolen i Veddinge Bakker, med (principal) påstand om, at 

Undervisningsministeriet skulle tilpligtes at anerkende, at § 7 var 

ugyldig i forhold til sagsøger. Til støtte herfor blev det blandt andet 

gjort gældende, at § 7 var i strid med grundlovens § 3, 3. pkt. Det blev 

herved anført, at bestemmelsens forarbejder indeholdt en tilkendegivelse 

om, at de omhandlede skoler havde overtrådt den hidtidige skolelovgivning, 

idet disse skoler ifølge visse undersøgelser ikke opfyldte den 

fundamentale tilskudsbetingelse om at være selvejende institutioner, 

og at lovgivningsmagten på grund af dette påståede misbrug af den 

hidtidige tilskudsordning havde frataget skolerne tilskud, hvorved 

lovgivningsmagten havde afskåret skolerne adgang til under en retssag 

at få mulighed for at dokumentere, at de var selvstændige, frie og uafhængige 

skoler, som opfyldte de generelle betingelser for at få tilskud. 

Ved vedtagelsen af § 7 havde lovgivningsmagten derved afgjort en 

konkret retstvist, hvorom parterne forinden havde tilkendegivet deres 

standpunkter. 

Undervisningsministeriet anførte, at § 7 ikke var i strid med grundlovens 

§ 3, 3. pkt. Der var ikke tale om indgriben i en eksisterende 

retstvist, idet bestemmelsen ikke fratog de omhandlede skoler noget 

bestående retskrav, 

 

men udelukkende regulerede muligheden for at få tilskud for fremtiden. 

Videre anførte ministeriet, at formålet med § 7 ikke var at sanktionere 

eventuelle overtrædelser af den tidligere tilskudslovgivning, men baggrunden 

var, at lovgivningsmagten ikke havde tillid til, at skoler tilknyttet 

Tvind-koncernen fremover ville anvende tilskuddene til de formål, 

som lovgivningsmagten ønskede fremmet med støtten. 

Østre Landsret kom ved dom af 13. maj 1998 til det resultat, at der 

ikke var grundlag for at antage, at § 7 var i strid med grundlovens § 3, 

3. pkt. Østre Landsret fremhævede herved, at § 7 ifølge forarbejderne 

alene havde til formål at sikre folketingsflertallets ønske om ikke 

fremover at yde tilskud til de navngivne skoler. Videre anførte landsretten, 

at ifølge forarbejderne var baggrunden for bestemmelsen, at et 

folketingsflertal på grund af en række oplysninger ikke havde tillid til, 

at de pågældende skoler fremover ville anvende tilskuddene efter den 

hidtidige lovgivning til de formål, som Folketinget ønskede at fremme 

med støtten. Vedtagelsen af § 7 måtte ifølge landsretten anses for omfattet 

af lovgivningsmagtens bevillingskompetence. Landsretten tilføjede, 

at den omstændighed, at vedtagelsen af § 7 kunne give anledning 

til visse retspolitiske overvejelser, ikke kunne føre til andet resultat. 

Som nævnt kom Højesteret til det resultat, at § 7 var i strid med 

grundlovens § 3, 3. pkt., og derfor var ugyldig i forhold til appellanten 

(sagsøger). Højesteret bemærkede indledningsvis, at det i overensstemmelse 

med den almindelige opfattelse i den forfatningsretlige litteratur 

må antages, at grundlovens § 3, 3. pkt., sætter visse grænser for, i 

hvilket omfang lovgivningsmagten kan træffe bestemmelse om enkelte 

personers retsforhold (singulær lovgivning), og at en sådan forståelse 

er i overensstemmelse med det retssikkerhedshensyn, der er et af de 

bærende hensyn bag magtadskillelsen i grundlovens § 3. 

Om § 7 anførte Højesteret, at det af bemærkningerne til forslaget til 

lov nr. 506 fremgår, at begrundelsen for bestemmelsen var, at undervisningsministeren 

- på baggrund af visse undersøgelser - ikke havde 

tillid til, at Tvind-skolerne ville anvende offentlige tilskud til formål, 

som Folketinget og regeringen ønsker at fremme med støtten. 

Med henvisning til gengivne udtalelser i tillægsbetænkningen til 

lovforslaget fremhævede Højesteret derpå, at Folketinget tilsluttede 

sig undervisningsministerens generelle mistillid til Tvind-skolernes 

vilje til at administrere offentlige tilskud i overensstemmelse med 

lovgivningen og med vedtagelsen af § 7 fratog de navngivne skoler 

adgangen til at søge om tilskud efter friskolelovens almindelige regler 

på lige fod med skoler uden tilknytning til Skolesamvirket Tvind. 

Højesteret anførte, at lovgivningsmagten herved med virkning for 

de i § 7 nævnte skoler havde afgjort en uoverensstemmelse mellem 

Tvind-skolerne og Undervisningsministeriet, der var af den opfattelse, 

at skolerne ikke overholdt og heller ikke fremover ville overholde betingelserne 

for tilskud. I afgørelsens centrale præmis udtalte Højesteret 

derpå, at »et sådant lovindgreb - der havde som konsekvens, at Tvindskolerne 

blev afskåret fra domstolsprøvelse af deres tilskudsberettigelse 

- er reelt en endelig afgørelse af en konkret retstvist«. 

Under henvisning til at en sådan afgørelse efter grundlovens § 3 

henhører under domstolene med de deri liggende retsgarantier for 

borgerne, fandt Højesteret, at § 7 var stridende mod grundlovens § 3, 

3. pkt., og erklærede § 7 ugyldig i forhold til appellanten (sagsøger). 


13


Højesterets dom påkalder sig som nævnt særlig forfatningsretlig 

opmærksomhed, allerede fordi det, som anført af Højesteret ved pressemeddelelse, 

er første gang, at retten tilsidesætter en lovbestemmelse 

som grundlovsstridig.[25] Men dommen giver herudover anledning til 

at overveje det nærmere indhold af dommen og dens principielle rækkevidde. 

Der er i så henseende for det første grund til at hæfte sig ved Højesterets 

indledningsvise konstatering af, at det må antages, »at grundlovens 

§ 3, 3. pkt., sætter visse grænser for, i hvilket omfang lovgivningsmagten 

kan træffe bestemmelse om enkelte personers retsforhold (singulær 

lovgivning)«. Højesteret anførte, at en sådan antagelse er i overensstemmelse 

med »den almindelige opfattelse i den forfatningsretlige litteratur«. 

Det bør vel heroverfor bemærkes, jf. afsnit 2, at den modsatte 

opfattelse gennem næsten 40 år er blevet doceret i de statsretlige lærebøger, 

der har fundet anvendelse ved Københavns Universitet, og 

således har dannet grundlag for undervisningen af størstedelen af landets 

jurastuderende i den pågældende periode. 

Under alle omstændigheder er den tvivl, der hidtil har bestået om, 

hvorvidt grundlovens § 3, 3. pkt., indebærer en begrænsning i lovgivningsmagtens 

kompetence, nu bortvejret. Højesteret har utvetydigt 

fastslået, at grundlovens § 3, 3. pkt., sætter en grænse for lovgivningsmagtens 

muligheder for at lovgive om enkelte personers forhold. Det 

interessante - og tvivlsomme - spørgsmål er herefter alene, hvor denne 

grænse går. 

Når Højesteret dernæst med sit referat fra lovforslagets 

 

bemærkninger og tillægsbetænkningen fra Folketingets Uddannelsesudvalg 

pointerer det motiv, der har ligget lovgivningsmagten på sinde 

- den generelle mistillid til Tvind-skolernes vilje til at administrere 

offentlige tilskud i overensstemmelse med lovgivningen - ledes tanken 

i retning af, at den nævnte grænse skal trækkes på grundlag af et 

synspunkt om lovgivers magtfordrejning. I nogenlunde samme retning 

ledes tanken - men nu formuleret i en lighedsterminologi - når det 

umiddelbart efter anføres, at lovens § 7 har frataget de berørte skoler 

adgangen til - efter friskolelovens almindelige regler og »på lige fod 

med« friskoler uden tilknytning til Skolesamvirket Tvind - at søge om 

offentlige tilskud. 

Herefter går Højesteret direkte til konklusionen: Lovgivningsmagten 

har med virkning for de skoler, der er nævnt i § 7 »afgjort uoverensstemmelsen 

mellem Tvind-skolerne og Undervisningsministeriet, der 

var af den opfattelse, at skolerne - uanset deres tilkendegivelser og 

løfter - ikke overholdt og heller ikke i fremtiden ville overholde betingelserne 

for offentlige tilskud til skoledrift. [. . .] Efter grundlovens § 

3, 3. pkt., henhører en sådan afgørelse ikke under lovgivningsmagten, 

men under den dømmende magt med de deri liggende retsgarantier for 

borgerne«. I tekststykket i den angivne firkantede parentes anfører 

Højesteret så at sige den statsretlige mellemregning, idet man udtaler: 

»Et sådant lovindgreb - der havde som konsekvens, at Tvind-skolerne 

blev afskåret fra domstolsprøvelse af deres tilskudsberettigelse - er 

reelt en endelig afgørelse af en konkret retstvist«. Med denne mellemregning 

knytter Højesteret sig rent sprogligt til retsopfattelsen hos Poul 

Andersen og Max Sørensen, for hvem kerneområdet for § 3, 3. pkt., 

jf. afsnit 2, netop var afgørelsen af den konkrete retstvist. 

Imidlertid forekommer de indgreb, som Poul Andersen og Max Sørensen 

henregnede til dette kerneområde - lovindgreb i en verserende 

erstatningssag, omgørelse af en dom, afgørelse af en straffesag eller 

skærpelse af en allerede pålagt straf - som nævnt at være på ganske 

pæn afstand af det indgreb, der blev foretaget med Tvind-loven, hvor 

den omstridte lovbestemmelse ikke fratog de omhandlede skoler noget 

bestående retskrav, men udelukkende regulerede skolernes mulighed 

for at få tilskud for fremtiden. 

Man må herefter spørge, hvilken betydning Højesterets dom har for 

lovgivningsmagtens adgang til at ændre i tilskudslovgivning, således 

at hidtidige tilskudsmodtagere ikke længere skal være tilskudsberettigede? 

Man kan vel for det første fastslå, at dommen ikke i almindelighed 

afskærer lovgivningsmagten fra at foretage generelle ændringer i en 

kreds af tilskudsberettigede. Således må det antages, at lovgivningsmagten 

eksempelvis vil være berettiget til at forhøje aldersgrænsen for 

SU-modtagere eller indskrænke kredsen af berettigede til arbejdsløshedsunderstøttelse 

uden at komme i konflikt med grundlovens § 3, 3. 

pkt. Som nævnt fremhævede Højesteret indledningsvis, at grundlovens 

§ 3, 3. pkt., sætter visse grænser for, i hvilket omfang lovgivningsmagten 

kan træffe bestemmelse om enkelte personers retsforhold (singulær 

lovgivning). Lovens singulære karakter er således formentlig en nødvendig 

betingelse for, at der vil foreligge konflikt med § 3, 3. pkt. Det 

afgørende må i den forbindelse være, hvorvidt en lov reelt tager sigte 

på og rammer en på forhånd individualiseret kreds, snarere end lovens 

sprogligt-tekniske formulering. 

Tvind-lovens singulære karakter er for Højesteret imidlertid ikke 

den tilstrækkelige betingelse for at anse loven for stridende mod 

grundlovens § 3, 3. pkt.[26] Højesteret lagde endvidere vægt på, at 

lovgivningsmagten »reelt« havde truffet en endelig afgørelse i en 

konkret retstvist. Man må derfor spørge, hvad der førte Højesteret til 

- uden særlig støtte i de gængse fremstillinger af grundlovens § 3 - at 

antage, at der »reelt« forelå en konkret retstvist. 

Som nævnt beskrev Højesteret i sine præmisser Tvind-lovens indgreb 

således, at der med lovens § 7 forelå en regulering, hvorved lovgivningsmagten 

havde »afgjort uoverensstemmelsen mellem Tvind-skolerne 

og Undervisningsministeriet, der var af den opfattelse, at skolerne 

- uanset deres tilkendegivelser og løfter - ikke overholdt og heller ikke 

i fremtiden ville overholde betingelserne for offentlige tilskud til skoledrift«. 

Og Højesteret fortsatte i umiddelbar forlængelse heraf: »Et 

sådant lovindgreb - der havde som konsekvens, at Tvind-skolerne blev 

afskåret fra domstolsprøvelse af deres tilskudsberettigelse - er reelt en 

endelig afgørelse af en konkret retstvist«. 

Højesteret synes med andre ord at have opfattet situationen således, 

at Undervisningsministeriet frem for selv at reagere administrativt over 

for de pågældende skoler i anledning af de påståede og forventede 

ulovligheder - med efterfølgende mulighed for domstolskontrol i henhold 

til grundlovens § 63 - i stedet henvendte sig til Folketinget, der i 

overenstemmelse med ministeriets ønske reagerede i anledning af de 

påståede ulovligheder og fratog Tvind-skolerne tilskud for fremtiden. 

En konsekvens af Højesterets tvistsynspunkt synes at måtte være, at 

det ikke vil være i strid med grundlovens § 3, hvis lovgivningsmagten 

skulle finde på at fratage bestemte personer eller institutioner tilskud 

for fremtiden - og derved unddrage de pågældende domstolskontrol 

efter grundlovens § 63 - såfremt loven ikke er foranlediget af tvist om, 

hvorvidt de pågældende opfylder og fremover vil opfylde tilskudslovgivningens 

betingelser. 

 

Som eksempel herpå kan henvises til lov nr. 93 af 15. februar 1989 

om sammenlægning og nedlæggelse af seminarier. Loven foreskrev 

udtrykkeligt, at Esbjerg Seminarium - som led i en plan for sammenlægning 

og nedlæggelse af seminarier - skulle sammenlægges med 

Ribe Statsseminarium i dettes bygninger. I bemærkningerne til lovforslaget 

fremhæves, at formålet med forslaget var dels at opnå besparelser 

på driften af seminarierne, dels at skabe et forbedret fagligt-pædagogisk 

miljø på seminarierne. Videre anføres, at undervisningsministeren 

havde hjemmel til administrativt at træffe beslutning om at nedlægge 

de af planen omfattede seminarier i form af meddelse om, at seminariernes 

godkendelse ikke kunne forventes fornyet ud over afviklingsperioden 

(1991 eller 1992). Endvidere siges, at når man havde valgt at 

fremlægge planen til behandling og stillingtagen i Folketinget, skyldtes 

det først og fremmest den stærke politiske interesse, der knyttede sig 

til spørgsmål om nedlæggelse af seminarier.[27] I sagen U 1993.321 


14


H tog Højesteret stilling til, om loven udgjorde et ekspropriativt indgreb 

over for den selvejende institution Esbjerg Seminarium. Under sagen 

gjorde Esbjerg Seminarium bl.a. gældende, at der ikke forelå nogen 

saglig begrundelse for indgrebet, hvorfor der var tale om en form for 

magtfordrejning fra lovgivningsmagtens side, hvilket var i strid med 

grundlovens § 73.[28] Højesteret fandt, at der ikke forelå ekspropriation, 

idet adgangen til at uddanne lærere efter reglerne om godkendte 

private seminarier, herunder med hensyn til statens afholdelse af alle 

driftsudgifter, ikke var en rettighed, der nød beskyttelse efter grundlovens 

§ 73. Det var ikke under sagen gjort gældende, at loven var 

stridende mod grundlovens § 3. 

Det forekommer vel tvivlsomt, om Tvind-loven ville have været i 

strid med grundlovens § 3, hvis Tvind havde erkendt ulovlighederne 

og den manglende vilje til at overholde tilskudsreglerne. 

Umiddelbart synes Højesterets tvistsynspunkt heller ikke at ramme 

den situation, at lovgivningsmagten havde frataget de omhandlede 

skoler fremtidige tilskud, ikke som følge af mistanke om regelbrud, 

men fordi lovgivningsmagten på grundlag af nogle mere generelle 

holdningsprægede overvejelser simpelthen ikke længere ønskede at 

støtte Tvind-samvirket. Konsekvensen af tvistsynspunktet synes således 

at være, at institutioner og personer, der er mistænkt for regelbrud, 

nyder en bedre beskyttelse end skoler og personer, hvor en sådan mistanke 

ikke foreligger. 

Det skal i den forbindelse bemærkes, at dele af de i højesteretsdommen 

gengivne forarbejder peger i retning af, at et mere alment tillidssynspunkt 

har været centralt for lovgivningsmagtens vedtagelse af 

Tvind-loven. I tillægsbetænkningen fra Folketingets Uddannelsesudvalg 

hedder det således, at »Flertallets tilslutning til dette lovforslag er begrundet 

i, at flertallet ikke har tillid til, at disse skoler tilknyttet 

Tvindkoncernen fremover vil anvende tilskuddene til de formål, som 

Folketinget ønsker at fremme med støtten«. På tilsvarende måde udtalte 

undervisningsminister Ole Vig Jensen, under den forespørgselsdebat 

om initiativer vedrørende Tvind-skolerne, der foregik seks dage før 2. 

behandling af forslaget til Tvind-loven, blandt andet, at »jeg [beder] 

om Folketingets stillingtagen til, om Tvinds skolekoncern har overskredet 

grænsen for vores tillid så groft, at vi ikke længere tror på, at skolerne 

nogensinde reelt kan eller vil leve op til kravene om selveje og 

selvstændighed, eller om de umiddelbart bør fortsætte inden for den 

nye lovgivnings rammer«. Og senere udtalte undervisningsministeren: 

»Men jeg kan ikke stoppe hele Tvinds skolekoncern på én gang. De 

nugældende love har hverken en tilstrækkelig præcis definition af selveje 

eller hjemmel til at tage godkendelsen tilbage og stoppe for tilskud 

til skoler, fordi de indgår i en koncern. Skolekoncernen er oplagt i strid 

med ånden bag lovene for de frie skoler, men at bygge sin administration 

på lovens ånd er et uholdbart grundlag [. . .]. Det er ikke overtrædelserne 

af tilskudsreglerne, der er anledningen til regeringens lovforslag 

om stop for tilskud til Tvindskolerne [. . .]. Det afgørende er, at 

skolekoncerner giver basis for en evig udvidelse af såvel antallet af 

skoler som eksisterende skolers virksomhed finansieret af en kapital, 

som stammer fra de enkelte skoler, men som er udført til og ophobes 

i de bagvedliggende fonde m.v.«. I sine bemærkninger skar Højesteret 

imidlertid igennem og udtalte, at Folketinget havde tilsluttet sig undervisningsministerens 

»generelle mistillid til Tvind-skolernes vilje til at 

administrere offentlige tilskud i overensstemmelse med lovgivningen« 

(vor fremh.). 

Højesterets tvistsynspunkt synes umiddelbart at dække den situation, 

at lovgivningsmagten som reaktion på påståede ulovligheder blandt 

visse tilskudsmodtagere helt ophæver den pågældende tilskudsordning. 

I en sådan situation, ville der imidlertid ikke foreligge nogen forskelsbehandling 

tilskudsmodtagerne imellem, jf. herved også Højesterets 

bemærkning om, at Tvind-lovens § 7 fratog de berørte skoler adgangen 

til efter friskolelovens almindelige regler og »på lige fod med« friskoler 

uden tilknytning til Skolesamvirket Tvind at søge om offentlige tilskud. 

Højesterets dom kan således - som nævnt foran - synes i et vist omfang 

at bygge på ligheds- og magtfordrejningssynspunkter. Hidtil har Højesteret 

imidlertid ikke været særlig tilbøjelig til at anerkende, at der 

med forfatningsretlig gyldighed kan opstilles en almindelig lighedsgrundsætning[29] 

eller en grundsætning om lovgivers magtfordrejning.[30] 

 

Højesterets dom udelukker ikke, at lovgivningsmagten fratager bestemte 

personer tilskud for fremtiden, selvom tilskudsordningen i øvrigt 

fastholdes, hvis der foreligger saglige grunde herfor. Hvis baggrunden 

for lovgivningsmagtens fratagelse af tilskud er, at man har næret mistillid 

til de pågældendes hidtidige og fremtidige vilje til at overholde 

tilskudsbetingelserne, foreligger de fornødne saglige grunde derimod 

ikke. Et åbent spørgsmål synes det derimod at være, om lovgivningsmagten 

vil være udelukket fra - i tilfælde, hvor der ikke foreligger nogen 

mistanke om manglende overholdelse af hidtidig lovgivning, f.eks. 

fordi en sådan ikke har eksisteret - at undtage bestemte personer fra at 

få tilskud for fremtiden, såfremt dette er begrundet i mistillid til de 

pågældendes vilje til at overholde tilskudsbetingelserne. En sådan situation 

vil aktualisere betydningen af magtfordrejningssynspunkter. 

Sammenfattende synes Højesterets dom at have en temmelig begrænset 

rækkevidde. Som noget principielt væsentligt - og afklarende i 

forhold til den tvivl, der hidtil har været i den forfatningsretlige litteratur 

- lægges det til grund, at grundlovens § 3 sætter en grænse for singulære 

lovindgreb. I dommen trækkes denne grænse imidlertid - naturligt nok 

- i tæt tilknytning til den konkrete sag: Grænsen for lovgivningsmagtens 

kompetence til at fratage visse tilskudsmodtagere retten til fremtidige 

tilskud synes at gå, hvor fratagelsen reelt er foranlediget af en tvist om, 

hvorvidt de pågældende hidtil har vist og fremover vil vise vilje til at 

opfylde tilskudslovgivningens betingelser, og hvor alle andre tilskudsmodtagere 

samtidig behandles efter de almindelige, generelle regler. 

Den nævnte tvist behøver ikke at foreligge som en ved domstolene allerede 

anlagt - end sige afgjort - sag. Det er tilstrækkeligt, hvis det kan 

dokumenteres, at der har foreligget mistanke hos lovgivningsmagten 

om regelbrud, og at det er denne mistanke, der reelt har begrundet 

loven. 

Man kan afslutningsvis spørge, hvilke konsekvenser Højesterets dom 

- der vedrørte spørgsmålet om de grundlovsmæssige grænser for lovregulering 

af statstilskud - har for lovregulering i almindelighed. Et kort 

svar herpå må være, at det på tilsvarende måde må antages at være i 

strid med grundlovens § 3, hvis lovgivningsmagten vedtager bebyrdende 

lovregulering af enkeltpersoners forhold begrundet i en opfattelse 

af, at de pågældende ikke hidtil har og fremover ikke vil overholde 

den lovgivning, der gælder og fremover skal gælde for alle andre. I 

øvrigt vil der i denne situation kunne foreligge ekspropriation efter 

grundlovens § 73 - forudsat der gøres indgreb i et ejendomsgode, der 

nyder beskyttelse efter denne bestemmelse. 

4. Tvind-dommens vidererækkende konsekvenser 

I tillæg til de problemer, der knytter sig til Tvind-dommens betydning 

for fortolkningen af grundlovens § 3, 3. pkt., er der grund til at spørge, 

hvilke vidererækkende konsekvenser dommen kan tænkes at få for den 

juridiske rådgivning af Folketinget, for den fremtidige grundlovsfortolkning 

og for domstolenes rolle som selvstændig statsmagt. 

4.1. Konsekvenserne for den juridiske rådgivning af Folketinget 

Tvind-dommen gav umiddelbart anledning til, at der i offentligheden 

og blandt folketingspolitikere blev sat spørgsmålstegn ved lødigheden 

af Justitsministeriets rådgivning i sagen, ligesom behovet for alsidig 

rådgivning, herunder behovet for et uafhængigt lovråd blev påpeget 

fra flere sider. Der havde tidligere - i efteråret 1992 - tegnet sig et politisk 

flertal for et lovråd, og i programmet for den regering, der blev 

dannet ultimo januar 1993 efter Schlüter-regeringens fald i kølvandet 


15


på Tamilrapportens offentliggørelse, hed det, at regeringen ville 

»fremme forslag om oprettelse af et lovråd«.[31] 

Ganske hurtigt svandt dog (navnlig) den socialdemokratiske interesse 

for forslaget, og i forbindelse med iværksættelsen pr. 1. oktober 1995 

af den såkaldte Olsen-plan til styrkelse af Folketingets sekretariatsbetjening 

kunne forslaget ikke finde flertal. Efter nogen betænkningstid 

oven på Højesterets Tvind-dom meddelte statsminister Poul Nyrup 

Rasmussen efter regeringsmødet tirsdag den 23. marts, at han fortsat 

ikke så noget behov for et lovråd, og at Justitsministeriets rådgivning 

i Tvind-sagen havde været nuanceret og ikke kunne give 

 

anledning til kritik. Statsministeren meddelte samtidig, at han som en 

konsekvens af dommen dog havde bedt justitsministeren vurdere, om 

dommen kunne give anledning til at ændre procedurerne for den juridiske 

vurdering af lovforslag.[32] 

Justitsministeriets rådgivning i Tvind-sagen forekommer ikke at 

være noget godt grundlag at fundere en generel kritik af Justitsministeriets 

rådgivningsvirksomhed på. Præmisserne for rådgivningen blev 

lagt åbent og nuanceret frem og var - på tidspunktet for deres fremlæggelse 

- lige efter bogen. Ministeriet undlod endvidere ikke at påpege 

det retspolitisk betænkelige ved en lovgivning som den foreliggende. 

Noget andet er, at det - nu som før - ud fra principielle synspunkter 

kan siges at være en paradoksal ordning, at Folketinget, i rollen som 

regeringens kontrollant, i tvivlsomme og kontroversielle juridiske 

spørgsmål vedrørende regeringens lovforslag søger sin juridiske rådgivning 

hos den, der skal kontrolleres, in casu hos regeringens jurister 

i Justitsministeriet. 

I artiklen »Justitsministeriets udtalelser om grundlovsspørgsmål« 

fra 1982 skrev Justitsministeriets daværende departementschef Niels 

Madsen, at det på baggrund af, at lovafdelingen i offentligheden ikke 

sjældent opfattes som en selvstændig enhed, der alene har en vis, løsere 

tilknytning til Justitsministeriet, kunne være på sin plads at fremhæve, 

at lovafdelingens hierarkiske placering i Justitsministeriet ikke på noget 

punkt adskiller sig fra de øvrige afdelingers: »Ganske som disse er 

lovafdelingen undergivet justitsministerens instruktionsbeføjelse, og 

lovafdelingens virksomhed foregår i det hele på justitsministerens 

vegne og under dennes retlige og politiske ansvar. Dette gælder også 

den responderende virksomhed vedrørende grundlovens fortolkning«.[33] 

Niels Madsen anførte endvidere, at lovafdelingen i sin rådgivning 

af Folketinget lægger »betydelig vægt på at give en udførlig 

dokumentation af det foreliggende kildemateriale; men i henseende til 

såvel valg som anvendelse af kilder er justitsministeriets udtalelser 

præget af en i og for sig helt traditionel juridisk metode«. Man skal 

derfor heller ikke, anførte Niels Madsen, forvente »at finde lanceret 

nye og overrumplende fortolkninger af grundlovens enkelte bestemmelser«. 

Denne begrænsning »er udtryk for et ønske om at respektere 

folketingets og regeringens selvstændige rolle som fortolkere af 

grundloven. Det er ikke justitsministeriets funktion at bryde nye veje 

i grundlovsfortolkningen, men efter bedste evne drage omsorg for, at 

de politiske myndigheder er bekendt med, i hvilket omfang en traditionel 

juridisk argumentation giver dækning for en påtænkt disposition«.[34] 

Man må på baggrund af Tvind-dommen spørge, om disse maksimer 

også for fremtiden slår til som et fuldt tilstrækkeligt grundlag for Justitsministeriets 

rådgivning i grundlovsspørgsmål. Som påpeget af Justitsministeriets 

nuværende departementschef Michael Lunn stiller allerede 

EF-domstolens og Menneskerettighedsdomstolens fortolkningsstil 

regelmæssigt Justitsministeriet over for en svær opgave, når det 

skal vurderes, hvorledes en sag kan forventes at falde ud.[35] Samme 

problem kan for fremtiden vise sig i grundlovsspørgsmål. 

Justitsministeriet må nødvendigvis rådgive i lyset af Højesterets 

forventelige fortolkningsmetode. Såfremt Tvind-dommen skal tages 

som udtryk for, at Højesteret i fremtiden vil slå ind på en friere fortolk- 

ningsstil end den, der hidtil har præget den i forfatningsretlige spørgsmål, 

tilsiger det en større »sikkerhedsmargin« i Justitsministeriets rådgivning 

af Folketinget. For så vidt angår ministeriets tværdepartementale 

rådgivning i lovgivningsanliggender - der som oftest ikke vil give 

anledning til offentlig omtale - vil Tvind-dommen formentlig kunne 

betyde en styrkelse af Justitsministeriets position. Som fremhævet af 

Niels Madsen rådgiver man i så henseende ikke blot ud fra, hvorvidt 

en foranstaltning i givet fald må forventes underkendt ved domstolene 

som grundlovsstridig, men nok så meget ud fra, hvorvidt en påtænkt 

foranstaltning eller procedure kan give anledning til »kritik ud fra 

statsretlige synspunkter«. I tilfælde, hvor flere lovtekniske løsninger, 

der i det væsentlige realiserer det lovgivningspolitiske mål lige vel, 

»vil det blotte forhold, at der ud fra statsretlige synspunkter kan sættes 

et spørgsmålstegn ved nogen af de forhåndenværende valgmuligheder, 

føre til, at interessen samler sig om de øvrige«.[36] Med en større 

usikkerhed om, hvad der ved domstolene kan forventes lagt til grund 

som gældende forfatningsret, vil der formentlig i mange tilfælde blive 

videre rammer for en sådan rådgivning i grænselandet mellem retsdogmatik 

og retspolitik. 

4.2. Konsekvenser for den fremtidige grundlovsfortolkning 

Tvind-dommen giver anledning til at spørge, om dommen kan tages 

som udtryk for en ændret indstilling i Højesteret til fortolkning af 

grundlovsbestemmelser. Umiddelbart kunne man være fristet til at sige, 

at dommen ikke bør tages for mere, end hvad den i hvert fald er: En 

konkret stillingtagen i en konkret sag. Ud fra en konkret vurdering af 

det foreliggende lovindgreb har Højesteret fundet, at indgrebet var for 

groft, det savnede en acceptabel begrundelse, og man har derfor underkendt 

det med henvisning til grundlovens § 3, 3. pkt. 

 

På den anden side er der formentlig grund til at hæfte sig ved den 

udtalelse, som Højesteretspræsident Niels Pontoppidan efter dommen 

blev citeret for i dagspressen: »Der er en gensidig påvirkning mellem 

de internationale domstole og de nationale domstole. Især har EF- og 

Menneskerettighedsdomstolen en stor indflydelse. For de internationale 

domstoles vedkommende ser vi en tendens i retning af en domspraksis 

med en friere fortolkningsstil, der lægger større vægt på »present-dayconditions«: 

På nutidige samfundsforhold, fremfor at vægte historiske 

fortolkninger. Det har en vis afsmitning på den nationale praksis som 

en udviklingstendens«.[37] Tidligere har Niels Pontoppidan da også 

varslet, at nye vinde kunne være undervejs med hensyn til Højesterets 

indstilling til grundlovsspørgsmål. I det tidligere nævnte interview i 

Weekendavisen, fredag den 28. juni 1996, gav Højesterets præsident 

således udtryk for, at han forestillede sig, at domstolene i fremtiden i 

højere grad kommer til at manifestere sig - også over for Folketinget 

- i spørgsmål, der vedrører de centrale frihedsrettigheder som eksempelvis 

ytringsfriheden, forsamlingsfriheden og foreningsfriheden, 

hvorimod domstolene fortsat bør udvise tilbageholdenhed i sager, der 

vedrører økonomiske rettigheder, typisk ejendomsretten: »Netop på et 

område som ejendomsretten, hvor det gælder om at finde grænsen 

mellem beskyttelsen af den enkeltes ejendom og samfundets behov 

for reguleringer, bliver det et spørgsmål om ens politiske opfattelser. 

Hvis domstolene ikke udviste en vis tilbageholdenhed i den slags situationer, 

ville domstolene ende som en slags overfolketing«, udtalte 

Pontoppidan.[38] I interviewet blev højesteretspræsidenten endvidere 

refereret for, at han ikke ville afvise, at domstolene i fremtiden vil 

komme til at inddrage grundloven mere aktivt og nyfortolke den, blandt 

andet inspireret af menneskerettighedskonventionen.[39] 

Meget taler således for, at der har været en latent udviklingstendens 

undervejs i et stykke tid. Men uden at denne tendens - før Tvinddommen 

- har fundet klare udslag i Højesterets praksis. Højesterets 

dom af 12. august 1996 i Maastrichtsagen, hvor retten tillod, at 11 såkaldt 

almindelige mennesker kunne rejse sagen, uden at de i traditionel 


16


forstand havde den fornødne retlige interesse, brød ganske vist med 

Højesterets hidtidige praksis og kunne for så vidt ses som et varsel om 

en mere aktiv rolle for domstolene i sager om prøvelse af loves 

grundlovsmæssighed.[40] Til gengæld lå Højesterets dom af 6. april 

1998 om sagens realitet helt i forlængelse af traditionen. Hverken med 

hensyn til Højesterets fortolkning af grundlovens § 20 eller med hensyn 

til Højesterets udøvelse af prøvelsesretten var der noget tilløb til revolution. 

For så vidt angik fortolkningen af grundlovens § 20 lagde Højesteret 

i sine præmisser i alt væsentligt de synspunkter til grund, som 

enhver har kunnet læse i forarbejderne til 1953-grundloven, i forarbejderne 

til tiltrædelsesloven fra 1972 og i den statsretlige litteratur. Også 

for så vidt angik intensiteten i udøvelsen af prøvelsesretten, var Højesterets 

dom helt i overensstemmelse med traditionen, præget som 

den var af tilkendegivelser om, at den nærmere fastlæggelse af, hvor 

grænserne for § 20-suverænitetsafgivelser må trækkes, i meget vidt 

omfang må være overladt til lovgivningsmagtens politiske organer.[41] 

Heller ikke i andre nyere højesteretsdomme, hvor grundlovsspørgsmål 

har været berørt, har det været let at få øje på nogen tendens til en ny 

og friere grundlovsfortolkning fra Højesterets side.[42] 

Såfremt Højesteret i fremtiden vil anlægge en friere fortolkningsstil, 

der - med Niels Pontoppidans ord - lægger større vægt på »presentday-conditions«, 

vil der komme til at blæse andre vinde end hidtil. 

Spørgsmålet er, hvilken vej vindene vil blæse. Formlen »present-dayconditions« 

giver i sig selv ikke megen vejledning. Hvilken vægt skal 

der eksempelvis tillægges lovgivningsmagtens egen opfattelse af, hvad 

en grundlovsfortolkning i overensstemmelse med »present-day-conditions« 

tilsiger? Kan hidtidigt antagne grundlovsgrænser for, hvilke 

indgreb lovgivningsmagten kan foretage, ikke blot tænkes indskrænket, 

men også tænkes udvidet under påberåbelse af en sådan fortolkningsformel? 

Og hvilke grænser må der sættes for en sådan fortolkningsformel 

i kraft af grundlovens - også internationalt set - meget stramme 

regler om grundlovsændring? Den vanskelige procedure for grundlovsændring 

stiller prøvelsesretten i et andet lys i Danmark end i de fleste 

andre lande. I Danmark betyder Højesterets underkendelse af en lov, 

at der i praksis ultimativt blokeres for loven, også selv om der er bred 

politisk enighed om, at loven er ønskelig.[43] I en forfatningskonflikt 

har imidlertid hverken Højesteret eller lovgivningsmagten det sidste 

ord. Det sidste ord ligger hos den grundlovgivende myndighed. Med 

de 

 

stramme regler for grundlovsændring, vi har, kan en sådan udgang 

imidlertid kun vanskeligt blive en realitet. 

4.3. Konsekvenser for domstolenes placering som selvstændig statsmagt 

Med Tvind-dommen har Højesteret taget et væsentligt skridt - længere 

- ind på scenen som selvstændig statsmagt. Skridtet er ikke svært at 

forstå på baggrund af den ændrede politiske indstilling til domstolenes 

prøvelsesret og på baggrund af udviklingen i verden omkring os. Med 

beklagelse og resignation forudsagde Bent Christensen allerede i 1990, 

at en europæiske tendens til at anse det for en domstolsopgave at påse, 

at forfatningsregler respekteres af lovgivningsmagten, uvægerligt ville 

komme til at præge dansk ret - »også selv om konsekvensen måtte 

blive, at domstolene må bygge på meget vagt formulerede retskilder«.[44] 

Den omfattende reform af domstolssystemet, som træder i kraft den 

1. juli i år, med oprettelse af en selvstændig Domstolsstyrelse og indførelse 

af et selvstændigt Dommerudnævnelsesråd, vil komme til 

yderligere at understrege domstolenes styrkede position som uafhængig 

statsmagt. I Domstolsudvalgets betænkning, der var grundlaget for reformen, 

blev forslaget om oprettelse af et særligt Dommerudnævnelsesråd 

og behovet for en bredere dommerrekruttering således også 

udtrykkeligt set i sammenhæng med betydningen af, at domstolene 

kan fungere som »en uafhængig tredie statsmagt«.[45] 

Det bør i den forbindelse bemærkes, at rekrutteringen til Højesteret 

allerede er blevet bredt betydeligt ud i den seneste halve snes år. Mens 

det endnu sidst i 1980'erne var sådan, at samtlige dommere i Højesteret 

havde en karriere, der var begyndt i Justitsministeriet (jf. Henrik Zahle, 

Dansk forfatningsret, bind 1, 1989, s. 222), er meget ændret siden. Af 

de 13 dommere, der indtil dato (april 1999) er blevet udnævnt i 

1990'erne, er det således et mindretal, der har den traditionelle karriere 

i Justitsministeriet som baggrund. Derimod har en baggrund som lærer 

ved Aarhus Universitet eller en af de to gamle handelshøjskoler eller 

som advokat - i de fleste tilfælde efterfulgt af en periode som landsdommer 

- været karakteristisk for et flertal af de udnævnte. Det er 

formentlig ikke udtryk for overhåndtagende dristighed at antage, at 

den ændrede rekruttering - ikke mindst på længere sigt - vil kunne få 

betydning for, hvordan Højesterets uafhængighed i praksis vil give sig 

udslag. I relation til Tvind-dommen bør det imidlertid bemærkes, at 

flertallet af de 11 dommere, der deltog, havde den traditionelle justitsministerielle 

karrierebaggrund. 

Forudsætningen om, at love kun tilsidesættes, hvis deres grundlovsstridighed 

fremgår med sikkerhed, synes bortfaldet med Højesterets 

dom i Tvind-sagen. Der er efter vores opfattelse grund til en aktiv 

grundlovsprøvelse. Prøvelsesretten bør ikke - med den norske historiker 

og domstolsskeptiker Jens Arup Seips ord - betragtes som en kæp i 

demokratiets hjul, men som en integreret del af et moderne demokrati. 

Over loven står grundloven, og det er domstolenes opgave at sikre, at 

dette bliver andet og mere end en tom talemåde. At netop Tvind-sagen 

skulle blive anledningen til, at Højesteret trådte i karakter, var imidlertid 

- ud fra en statsretlig synsvinkel - overraskende. 

1. O.A. Borum i Festskrift til Alf Ross, 1969, s. 57, og Henrik Zahle, Dansk 

forfatningsret, 2. udg., bind 2, 1996, s. 223. 

2. Den danske litteratur om domstolenes prøvelsesret er omfattende og skal 

ikke behandles mere indgående her. Se for en oversigt over opfattelserne i 

den statsretlige litteratur siden 1849: Jens Peter Christensen, Forfatningsretten 

og det levende liv, 1990, s. 35 ff, s. 48 ff, s. 70 ff, s. 118 ff, s. 147 ff og s. 

208 ff. 

3. Se herom Poul Andersen, Den danske Rigsdag 1849-1949, bind V, 1953, s. 

479-551, og Alf Ross, Statsretlige studier, 1959, s. 171 f. 

4. Rigsdagstidende 1952-53, Folketingets forhandlinger, sp. 2223. 

5. I tillæg hertil findes Gorm Toftegaard Nielsens utrykte licentiatafhandling: 

Grundlovens § 3. Retssikkerhed eller demokrati, fra 1977. I afhandlingen, 

der former sig som et opgør med stort setalle hidtidige forfatningsretlige teoretikere, 

slår forfatteren til lyd for, at grundlovens § 3 indebærer et materielt 

lovsbegreb med den virkning, at lovgivningsmagtens kompetence er begrænset 

til vedtagelse af love med et generelt indhold (rettet til en ubestemt flerhed 

af personer), således at det uden særskilt hjemmel vil være grundlovsstridigt, 

hvis der ved lov træffes afgørelser vedrørende enkelte borgeres forhold (s. 

164, s. 191, s. 239). 

6. Alf Ross, Statsretlige studier, 1959, s. 54. Samme synspunkt - men mindre 

omfattende argumenteret - havde Ross allerede givet udtryk for i den forfatningsretlige 

fremstilling, han i 1948 udgav sammen med Ernst Andersen 

(Ross og Andersen, Dansk Statsforfatningsret II, 1948, s. 57 ff og s. 165. 

7. Alf Ross, Dansk statsforfatningsret, 1959, s. 204. 2. udg., 1966, s. 235, og 

3. udg. ved Ole Espersen, 1980, s. 230. 

8. Alf Ross, Statsretlige studier, 1959, s. 68 ff; Dansk statsforfatningsret, 1959, 

s. 210 ff; 1966, s. 242 ff og 1980, s. 237 ff. 

9. Alf Ross, 1980, s. 205. Se om Ross' argumentation Jens Peter Christensen, 

Forfatningsretten og det levende liv, 1990, s. 108 f. 

10. Poul Andersen, Dansk statsforfatningsret, 1954, s. 565. 

11. Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udg. ved Peter Germer, 1973, s. 167 

og s. 197. 

12. Poul Andersen, op.cit., s. 566; Max Sørensen, op.cit., s. 291. 


17


13. Fremsættelsen findes i Rigsdagstidende 1947-48, Folketingets forhandlinger, 

sp. 1270-1276. Se også Tillæg A, sp. 3475. 

14. Rigsdagstidende 1947-48, Folketingets forhandlinger, sp. 3621-3626. 

15. Jf. også Gorm Toftegaard Nielsen, op.cit., s. 205. 

16. Rigsdagstidende, op.cit., sp. 3620. 

17. Poul Andersen, op.cit., s. 571. 

18. Ibid, s. 565 f. 

19. Max Sørensen, op.cit., s. 290 f. 

20. Peter Germer, Statsforfatningsret, 2. udg., 1995, s. 13 ff og s. 157 ff. 

21. Henrik Zahle, Dansk forfatningsret, bind 2, 1989, s. 77, og bind 2, 1986, s. 

27, samt bind 3, 1986, s. 83. 

22. Henrik Zahle, bind 1, 1989, s. 241, og bind 2, 1986, s. 29. Se om denne argumentation 

Jens Peter Christensen, Forfatningsretten og det levende liv, 

1990, s. 204 ff. 

23. Henrik Zahle, Dansk forfatningsret, bind 2, 2. udg., 1996, s.104. Senere (s. 

106) nævnes Tvind-loven, men der tages ikke stilling til lovens forhold til 

grundlovens § 3. 

24. Justitsministeriet, Lovafdelingen: Notat af 13. maj 1996 om visse forfatningsog 

menneskeretlige spørgsmål i forbindelse med Undervisningsministeriets 

lovforslag L 268 om bl.a. bortfald af økonomisk tilskud til Tvind-skolerne. 

Se tillige Notat af 24. maj 1996 om professor Claus Haagen Jensens udtalelse 

af 19. maj 1996. 

25. Højesteret har dog tidligere - i de to sager om de islandske håndskrifter - 

tilsidesat lovgivningsmagtens vurdering af en lovs forhold til grundloven, 

men uden at finde loven ugyldig. I U 1967.22 H tilsidesatte Højesteret således 

lovgivningsmagtens vurdering af, at der med loven om de islandske håndskrifter 

ikke var tale om ekspropriation, men loven kunne ikke findes ugyldig, 

da lovgivningsproceduren efter grundlovens § 73, stk. 2, var fulgt, og da der 

ikke var grundlag for at antage, at lovens gennemførelse ikke havde været 

begrundet i hensyn til almenvellet. I U 1971.299 H fastslog Højesteret, at 

der efter grundlovens § 73, stk. 1, måtte ydes erstatning for det tab, som 

overførelsen af en del af Den arnamagnæanske Stiftelses kapital ville medføre. 

26. Der findes således - som også anført af Kammeradvokaten under sagen - 

mange eksempler på singulære lovbestemmelser, hvor forholdene for navngivne 

institutioner, skoler, virksomheder, geografiske områder og endda 

enkeltejendom angivet med matrikelnummer reguleres. 

27. Folketingstidende 1988-89, 1. samling, Tillæg A, sp. 3073 ff. 

28. Esbjerg Seminarium fremhævede herved, at det i undervisningsministerens 

fremsatte lovforslag, der byggede på en ministeriel skitse baseret på udtalelser 

fra i den anledning nedsatte regionale udvalg, var bestemt, at Ribe Statsseminarium 

skulle sammenlægges med Esbjerg Seminarium i dettes bygninger. 

Bestemmelsen om sammenlægning af Esbjerg Seminarium og Ribe Statsseminarium 

blev først indsat i loven ved vedtagelsen af et af ministeren fremsat 

ændringsforslag, der fremkom efter en henvendelse fra Ribe Kommune og 

Ribe Statsseminarium, som Esbjerg Seminarium protesterede imod. Se herved 

Folketingstidende 1988-89, 1. samling, Tillæg B, sp. 423 ff. 

29. I kommentaren til U 1965.293 H i U 1965 B, s. 241-244, bemærkede Hans 

Schaumburrg, at skulle »en sådan grundsætning imidlertid overhovedet ud 

fra »grundlovens ånd« eller demokratiske principper kunne hævdes som 

retsgrundlag for tilsidesættelse af en lov (og dermed som en uskreven bestanddel 

af vor grundlov) måtte det formentlig dreje sig om klare tilfælde 

af grov og vilkårlig forskelsbehandling af borgerne«. Det måtte derfor i den 

foreliggende sag (vedrørende lejelovens bestemmelser om uopsigelighed og 

genudlejning), hvor der var tale om en sagligt begrundet og generelt udformet 

regulering, synes givet, bemærkede Schaumburg, at den påberåbte lighedsgrundsætning, 

selvom den anerkendtes, ikke kunne komme til anvendelse. 

Schaumburg fremhævede, at højesteretsdommen ikke havde taget stilling 

til, om den påberåbte lighedsgrundsætning overhovedet måtte kunne anerkendes 

og i tilfælde af grovere art måtte kunne føre til at frakende en lov 

gyldighed. I kommentaren til højesteretsdommen i HT-sagen (U 1986.898 

H) i U 1987 B, s. 53, bemærkede Erik Riis, at »det er vist yderst tvivlsomt, 

om der med forfatningsmæssig gyldighed kan opstilles et almindeligt 

diskriminationsforbud«. 

30. Se herom Karsten Revsbech, Lovgivers magtfordrejning i dansk forfatningsret, 

Tidsskrift for Rettsvitenskap, nr. 1, 1991, s. 50-65, hvor der argumenteres 

for, at en generel forfatningsretlig magtfordrejningsregel principielt består 

som en mulighed i dansk ret. 

31. Jf. Jens Peter Christensen, Hvem bør give lovråd?, Juristen, nr. 3, 1993, s. 

97. 

32. Jf. Politiken og Berlingske Tidende, onsdag den 24. februar 1999. 

33. Niels Madsen i Festskrift til professor, dr.jur. W.E. von Eyben, 1982, s. 14. 

34. Ibid, s. 20 f. 

35. Interview med Michael Lunn, Administrativ Debat, nr. 1, 1997, s. 2 f. 

36. Niels Madsen, op.cit., s. 22. 

37. Weekendavisen, fredag den 26. februar 1999. 

38. Man kan hertil rejse det spørgsmål, om en mindre tilbageholdende prøvelse 

af grundlovsbestemmelser til beskyttelse af borgerne mod statsmagten kan 

undgå at præge også prøvelsen efter grundlovens § 73. For et benægtende 

svar se Bent Christensen i Dansk miljøret, bind 1, 1978, s. 152. 

39. Weekendavisen, fredag den 28. juni 1996. 

40. Men samtidig var Højesterets brud med den hidtidige linie meget nøje 

knyttet til, at sagen vedrørte spørgsmålet om forholdet til EU. Det var tiltrædelseslovens 

»generelle og indgribende betydning«, der gjorde, at appellanterne 

havde en tilstrækkelig væsentlig interesse i at få deres påstande prøvet. 

Jf. herom også Henrik Zahle, EU og den danske grundlov, 1998, s. 91 ff. 

41. Jf. herom også Henrik Zahle i Lov og Ret, nr. 3, 1998, side 5 ff. 

42. Jf. eksempelvis U 1999.122 H, U 1997.1157 H, U 1997.259 H, U 1994.988 

H og U 1994.536 H. 

43. Jf. om dette problem Eivind Smith, Høyesterett og folkestyret, 1993, s. 324 

og s. 342. 

44. Bent Christensen, Domstolene og lovgivningsmagten, U 1990, B, s. 81 og 

s. 83. 

45. Betænkning nr. 1319, 1996, s. 175. 


18


Om grundlovsfortolkning og konkretretsanvendelse - en statsretlig overraskelse? 

Af professor, dr.jur. Steen Rønsholdt 

Reaktionen på Højesterets dom i Tvindsagen har i vidt omfang været udtryk for overraskelse kombineret med forsøg på og måske ikke mindst 

ønske om at se dommen som en nydannelse. Dommen kan imidlertid også ses som en konsekvent videreførelse af domstolenes almindeligt anerkendte 

prøvelsesret. Set ud fra denne synsvinkel er det ikke Højesteret, men lovgiver, som har bevæget sig. Dommen er følgeligt udtryk for, 

at Folketinget og regeringen ikke har respekteret den margin, domstolene historisk har overladt lovgiver i forhold til grundloven. Den tilsidesatte 

lov er herefter klart grundlovsstridig, og de øvrige aktører - Undervisningsministerium, Justitsministerium, Østre Landsret, lovgiver og 

dele af den statsretlige teori - kunne og burde - på grundlag af en fuldt udfoldet retlig argumentation - være nået til samme resultat eller i hvert 

tilfælde, at lovens grundlovsmæssighed var tvivlsom. 

1. Med sin dom i »Tvindsagen« tilsidesatte Højesteret for første gang 

i grundlovens 150-årige historie en af Folketinget vedtaget lov som 

grundlovsstridig.[1] Den efterfølgende reaktion fra det politiske liv og 

den juridiske fagkundskab har i vidt omfang været udtryk for overraskelse 

kombineret med en række forklaringer, hvis fællestræk har været 

forsøg på og måske ikke mindst ønske om at se dommen som en nydannelse, 

et nybrud etc.[2] 

Imidlertid er det i sig selv af central betydning, hvilke aspekter man 

i den aktuelle situation vælger at give hovedprioritet for sin egen og 

offentlighedens opmærksomhed omkring denne sag. Det er min opfattelse, 

at der i kommentarerne og debatten, som efterfulgte dommen, 

har været tendens til at lægge fokus på en sådan måde, at man så at sige 

har lukket luften ud af eller i hvert tilfælde klart afsvækket det retlige 

budskab, Højesterets dom også kan ses som udtryk for. 

Artiklens hovedsigte er det konkrete afgørelsesniveaus forhold til 

grundloven som retskilde. Synsvinklen er kritisk. Det centrale spørgsmål 

er således, hvordan eller på hvilket grundlag Justitsministerium, 

Østre Landsret og dele af den statsretlige teori når frem til det resultat, 

at Tvindloven ikke blot ikke kan tilsidesættes, men at loven heller ikke 

i øvrigt er retlig problematisk. Et sådant resultat måtte naturligvis tages 

til efterretning i det omfang, det var retligt tvingende. At dette imidlertid 

så langtfra er tilfældet, markeres ikke blot af Højesterets dom, men 

også af det forhold, at retsgrundlaget i sig selv forekommer ganske 

åbent for muligheden af at nå til det af Højsteret statuerede resultat, jf. 

nedenfor. 

Selv har jeg stedse haft tillid til, at i hvert fald landets øverste domstol 

ville eliminere dette vildskud af en lov og dermed sætte en stopper for 

den tendens til retssikkerhedsmæssig udskridning, Tvindloven er udtryk 

for.[3] Det er nu konstateret, at loven er i strid med grundloven. Hertil 

kan føjes, at loven - siden lovforslagets fremsættelse - har repræsenteret 

en krænkelse af de fundamentale værdier, vort rets- og forfatningssystem 

bygger på. Set ud fra denne synsvinkel er det nok så epokegørende, 

at en lov af denne karakter skal så langt som til Højesteret for at 

blive stoppet. Hele forløbet tegner et beslutningssystem med behov 

for at få justeret sine værdinormer i almindelighed og sine retssikkerhedstærskler 

i særdeleshed.[4] 

For ikke at tabe dette aspekt af syne kan det være nok så konstruktivt 

og opbyggeligt at se Højesterets dom ikke som en nydannelse, men - 

i hvert fald også - som en konsekvent fortsættelse af den allerede eksisterende 

prøvelsesret på uskrevent grundlag. 

Pointen i denne synsmåde er, at det ikke er Højesteret, men lovgiver, 

som har bevæget sig. Dommen er udtryk for, at Folketinget og regeringen 

ikke har haft evne eller vilje til at respektere den margin, domstolene 

historisk har overladt lovgiver i forhold til grundloven.[5] Som 

indgang til denne synsvinkel kan det være gavnligt at dvæle ved det 

forhold, at 11 Højesteretsdommere - af formentlig indbyrdes forskellig 

politisk/retlig observans - i enighed er nået til det resultat, at lovgivningsmagten 

med 

 

Tvindloven har overskredet grænserne for sine beføjelser, som disse 

grænser sættes i grundlovens § 3, 3. punktum. Dette forhold - i sammenhæng 

med sagens hele karakter i øvrigt - ser jeg som udtryk for, 

at den tilsidesatte lov er klart grundlovsstridig, og at de øvrige aktører 

- Undervisningsministerium, Justitsministerium, Østre Landsret, lovgiver 

og dele af den statsretlige teori - burde være nået til det samme resultat. 

For at undgå enhver misforståelse ser og anerkender også jeg de 

mange overordnede og interessante aspekter, herunder den nye trend 

i retning af bekræftelse eller bestyrkelse af menneskerettighederne - 

nationalt som internationalt.[6] Men - for det første - er der med anerkendelsen 

af denne trend ikke givet udtryk for, at Højesterets dom er 

resultat heraf, og - for det andet - i jo højere grad man faktisk vælger 

at se dommen som resultat heraf, i jo højere grad måtte resultatet - 

også på dette grundlag - have været forudsigeligt og dermed også en 

mulighed for Undervisningsministerium, Justitsministerium, Østre 

Landsret og den statsretlige teori. 

Det er ikke forbeholdt Højesteret alene at fortolke grundloven dynamisk, 

dvs. med hensyntagen til den almindelige rets- og samfundsudvikling, 

herunder den almindelige nationale som internationale retsliggørelsestrend, 

sagens karakter etc. etc. etc. Det er således centralt allerede 

på dette sted at fastslå, at samtlige de i sagen involverede »instanser« 

opererer på det samme faktiske som retlige grundlag. 

Med forbehold for den almindelige tilbageholdenhed mht. at skulle 

udfordre lovgivningsmagten måtte i hvert fald en retlig kritik af loven 

forekomme at være en realistisk mulighed. 

Sagen omfatter i udtalt grad hensynet til retssikkerhed i snæver forstand.[7] 

Sagen vedrører således spørgsmålet om den enkelte borgers 

retstilling i modsætning til sager vedrørende mere overordnede/generelle 

spørgsmål om retsystemets indretning eller statens almindelige 

og overordnede interesser - som i tilfældet Maastrichtdommen. 

Ud over bestemmelsens ordlyd giver den statsretlige litteratur - især 

den del af denne, som opererer med grundlovens § 3, 3. punktum - 

nogen vejledning med hensyn til udstrækningen og indholdet af et 

grundlovsforbud mod singulær lovgivning. Ud over at konstatere bestemmelsens 

fundering i hensynet til borgerens retssikkerhed indkredser 

teorien et kerneområde for dens rækkevidde som grænse for lovgiver, 

jf. nedenfor afsnit 4. 

Med udgangspunkt heri må spørgsmålet - selv for den forsigtige 

retsanvender - blive, om og i bekræftende fald hvor langt man anser 

sig for bundet af den juridiske teori, og/eller i hvilket omfang 

Tvindsagen lader sig omfatte af teoriens forsøg på eksemplificeret regeldannelse, 

jf. nedenfor. 

Om »den nye trend« kan have bestyrket det resultat, Højesteret faktisk 

nåede frem til, er mindre vigtigt, hvis resultatet under alle omstændigheder 

ville være blevet det samme.[8] Når dette standpunkt vælges 

som udgangspunkt, beror det ganske enkelt på, at Højesterets dom både 


19


er - og også tidligere ville have været - uomgængelig nødvendig og 

rigtig. 

Var Højesterets dom faldet ud til accept af loven som grundlovsmæssig, 

havde der været ganske anderledes presserende grunde til at rejse 

spørgsmålet om revision af grundloven i henseende til præcisering af 

dens indhold og/eller styrkelse af domstolenes prøvelsesret.[9] Den 

netop afsagte dom repræsenterer jo et klart vidnesbyrd om, at såvel 

grundloven som prøvelsesretten er i live og fungerer i bedste velgående. 

I forbindelse med at professor Jens Peter Christensen - umiddelbart 

efter dommens afsigelse - i pressen gav udtryk for sin overraskelse 

over udfaldet af Højesterets dom, henviser han også til en juridisk talemåde, 

hvorefter »en Højesteretsdom også er rigtig, selvom den er forkert«.[10] 

Heri ligger på en gang et udsagn om, at en Højesterets dom - juridisk 

bedømt - kan være »forkert«, selvom den jo - som det sidste og endelige 

afgørende ord i sagen - som socialt fænomen må være »rigtig«. 

Denne anskuelsesmåde forekommer måske nærliggende i forhold 

til en (erkendelses)interesse i at få bekræftet grundlovsmæssigheden 

af Tvindloven. Anskuet fra den modsatte ende af spektret er det derimod 

nok så interessant at fastslå, at en Højesteretsdom ikke blot er rigtig 

som udtryk for konstateringen af sagens endelige/definitive afgørelse, 

men også kan være rigtig som et - herudover rækkende - udtryk for, 

at underinstansernes afgørelse var forkert. 

Hvor den endelige afgørelse af mange retspørgsmål således vil være 

udtryk for et valg mellem flere for så vidt retligt »lige gyldige« og 

dermed helt legitime resultater, kan den endelige (Højesterets)afgørelse 

også rumme en 

 

egentlig kritik af den/de underliggende instansers retsopfattelse og 

retsanvendelse. 

Om der er grundlag for en sådan kritik, må selvfølgelig afhænge af 

såvel sagens karakter, retsgrundlagets rummelighed samt endelig kvaliteten 

af den retlige argumentation, som ligger til grund for det resultat, 

de respektive myndigheder/instanser når frem til. 

I Tvindsagen er det overordnede spørgsmål, om det folkevalgte politiske 

organ Folketinget sammen med regeringen - som lovgivningsmagt 

- skal kunne anvende singulær lovgivning til (selv)justits over 

for samfundsmedlemmer, som er under mistanke for ulovligheder/uregelmæssigheder, 

eller som i det hele ikke længere nyder de folkevalgte 

og regeringens tillid. En sådan mulighed må forekomme så retssikkerhedsmæssigt 

skræmmende, at kontrolopgaven for den neutrale og 

upartiske retsanvender bør være styret af en (erkendelses)interesse i at 

afsøge en retlig argumentation imod retsmæssigheden af loven. Opgaven 

bør med andre ord være at afsøge grundloven for et retssikkerhedsværn 

mod ikke blot det foreliggende tilfælde, men også mulige fremtidige 

tilløb til en form for adfærdsstyring, som burde være forladt med 

afskaffelsen af enevældens nådesakter. 

I modsætning til dette udgangspunkt synes såvel Justitsministeriets 

som Østre Landsrets og retsteorien ved Jens Peter Christensen og Michael 

Hansen Jensens indsats i sagen styret af en (forhånds)forestilling 

om, at loven ikke er og heller ikke bør kendes grundlovsstridig.[11] 

For så vidt kan Justitsministeriets, Østre Landsrets og den ovennævnte 

statsretlige teori siges at være »statsvenlig«.[12] 

En mellemproportional mellem Højesterets klare tilsidesættelse af 

loven og Justitsministeriets, Østre Landsrets og teoriens pure frikendelse 

af lovgiver kunne være at udtrykke grader af tvivl med hensyn til 

grundlovsmæssigheden og - i sammenhæng hermed - overveje domstolenes 

tolerancetærskel i forhold hertil. Uanset den forskel, der måtte 

kunne ligge i henholdsvis Justitsministeriets og Østre Landsrets henvisning 

til retspolitiske betænkeligheder, synes sådanne betænkeligheder 

ikke at have nogen endsige afgørende indflydelse på hverken Justitsministeriets 

eller Østre Landsrets tilgang til den retlige efterprøvelse.[13] 

I det følgende vil Justitsministeriets, Østre Landsrets og den anførte 

statsretsteori ved Jens Peter Christensen og Michael Hansen Jensen 

blive gjort til genstand for en kritisk konfrontation med Højesterets 

dom. 

2. Nogle antagelser som fremstillingens ramme 

Domstolenes ret til at efterprøve loves overensstemmelse med grundloven 

er utvivlsomt hjemlet ved klar og fast højesteretspraksis. 

Retsgrundlaget antages at være retssædvane og etableringen af den 

hertil fornødne almindelige accept blandt de øverste statsorganer blev 

historisk tilvejebragt som et kompromis formuleret i spørgsmålet om 

prøvelsens rækkevidde. Resultatet blev således på den ene side en 

principiel anerkendelse af domstolenes prøvelsesret, men på den anden 

side en formodning for lovens overensstemmelse med grundloven. 

Denne formodning materialiserer sig i et krav om, at grundlovsstridigheden 

skal være klar, for at domstolene vil tilsidesætte loven. 

Det forhold, at grundloven, på trods af sin høje alder, sine relativt få 

og sparsomt formulerede bestemmelser og yderst krævende ændringsprocedure, 

stedse skal fungere som en levende forfatning og et effektivt 

værn for borgernes rettigheder og retssikkerhed i et samfund under 

hastig forandring, sætter det vilkår, at subjektiv fortolkning - med 

grundlag i forarbejderne - må indtage en relativt underordnet placering, 

og det naturligvis i jo højere grad, jo ældre de pågældende forarbejder 

er. 

For at kunne spænde over den samfundsmæssige udvikling - i et 

samfund under forandring - må fortolkningsstilen ikke blot være af 

fortrinsvis objektiv, men også af dynamisk karakter. At den retlige 

mangel/grundlovsstridigheden ifølge traditionen skal kunne kvalificeres 

som klar, forrykker ikke forholdet mellem de involverede myndigheder 

i instansfølgen. Disses opgave er således - som i enhver anden afgørelses- 

og prøvelsessituation - originært at træffe en rigtig afgørelse ved 

konkret bedømmelse af forholdene i den foreliggende sag og med 

inddragelse af alle relevante retskilder. Den dynamiske fortolkning er 

således også et anliggende for såvel det administrative niveau som for 

de retlige underinstanser. 

Der foreligger ikke rets- eller parlamentarisk praksis, som taler til 

støtte for Tvindlovens grundlovsmæssighed. Retsteorien - herunder 

den del, som er mest restriktiv med hensyn til at anerkende grundlovens 

§ 3, 3. punktum, som grænse for lovgivningsmagten - bygger på en 

opfattelse af og tillid til, at lovgiver ikke vil udfordre grundlovens 

grænser, jf. nedenfor afsnit 4. 

Overvejelse over og hensyntagen til eventuelle forventninger om 

Højesterets mulige stilling til sagen bør kun inddrages i form af substantielt 

kvalificeret retlig argumentation i modsætning til almindelige 

antagelser om, hvad Højesterets flertal måske/måske ikke vil støtte. 

Afgørelsen skal således i hvert af instansfølgens led være resultat af 

originær retsanvendelse og som sådan rigtig. 

Som udgangspunkt for den konkrete retsanvendelse, og dermed den 

konkrete udmøntning af de relevante 

 

retskilders vægtning og placering i afgørelsesgrundlaget, må retsanvenderen 

- på grundlag af sagens faktum - foretage en foreløbig vurdering 

af det omhandlede retstilfældes karakter og - i sammenhæng hermed 

- nogle foreløbige antagelser om sagens mulige udfald. På grundlag 

heraf kan afgørelsens/prøvelsens overordnede tema formuleres som 

følger: 

Er det/bør det være retligt muligt for - det folkevalgte/politiske organ 

- Folketinget ved lov at træffe beslutning om at erstatte en retlig proces 

med en politisk proces i forhold til en allerede foreliggende konkret 

sag/konflikt mellem forvaltningen/regeringen på den ene side og en 

privat borger/juridisk person på den anden side, når det i øvrigt oplyses: 

At lovindgrebet består i fratagelse af fremtidige tilskud fra en tilskudsordning, 

som i øvrigt opretholdes. 


20


At grundlaget herfor er mistanke om og angivelig dokumentation 

for, at den konkret angivne adressat for loven har handlet retsstridigt 

og formentlig vil vedblive hermed også i fremtiden, og endelig at lovgiver 

i øvrigt ikke har tillid til vedkommende. 

At tilskudsordningen opretholdes i forhold til alle øvrige lignende 

tilskudsmodtagere, og at disse øvrige tilskudsmodtagere på enhver 

måde er at sammenligne med adressaterne for indgrebet, bortset fra at 

de øvrige tilskudsmodtagere ikke er under mistanke for at handle retsstridigt 

eller i øvrigt er genstand for lovgivers mistillid. 

At der som delmotivation for indgrebet eksplicit har været angivet 

hensynet til og interesse i ved loven at afskære lovens adressater fra 

sædvanlig retlig efterprøvelse, og at lovgiver til det sidste har erkendt 

dette som i hvert fald en virkning af loven. 

At loven i øvrigt hjemler ganske vidtgående muligheder for administrativ 

afskæring/tilbagekaldelse af tilskud med henvisning til netop 

den form for retsstridig adfærd, som lovens adressat er under mistanke 

for. 

Med udgangspunkt i grundlovens ord og ånd, forholdets natur/kulturtraditionen 

og i det hele det værdigrundlag, som vort rets- og forfatningssystem 

bygger på, må der antages en formodning imod retmæssigheden 

af en sådan lov. 

3. Højesterets dom 

For så vidt angår den ovenfor anførte beskrivelses overensstemmelse 

med sagens faktum lettes dokumentationen af, at Tvindsagen i sin 

helhed er ganske enkel og veldokumenteret. 

Sagens enkle og overskuelige karakter kommer på udmærket vis til 

udtryk i Højesterets dom, som i det hele er forbilledlig klar.[14] Højesteret 

konstaterer, at ved § 7 i lov nr. 506 blev en række konkret angivne 

skoler ved selve loven afskåret fra at modtage tilskud for fremtiden, 

nærmere bestemt i perioden efter 31. december 1996. 

Om begrundelsen for denne bestemmelse anfører Højesteret, at i 

første omgang Undervisningsministeriet »ikke havde tillid til, at Tvindskolerne 

ville anvende tilskuddene til formål, som Folketinget og regeringen 

ønsker at fremme med støtten«. Herudover konstateres, at den 

manglende tillid har baggrund i undersøgelser foretaget af ministeriet. 

Som grundlag herfor henvises til lovforslagets bemærkninger. 

Om den retlige kvalificering af dette lovindgreb udtaler Højesteret 

ganske kort og klart, at lovgivningsmagten med lovens § 7 har »afgjort 

uoverensstemmelsen mellem Tvind-skolerne og Undervisningsministeriet, 

der var af den opfattelse, at skolerne - uanset deres tilkendegivelser 

og løfter - ikke overholdt og heller ikke i fremtiden ville overholde 

betingelserne for offentlige tilskud til skoledrift. Et sådant lovindgreb 

- der havde som konsekvens, at Tvind-skolerne blev afskåret fra domstolsprøvelse 

af deres tilskudsberettigelse - er reelt en endelig afgørelse 

af en konkret retstvist«. 

Denne centrale del af domsbegrundelsen afspejler nøje faktum, som 

dette i komprimeret form er dokumenteret i tillægsbetænkning fra 

Folketingets Uddannelsesudvalg. Som citeret af Højesteret: 

»Flertallets tilslutning til dette lovforslag er begrundet i, at flertallet 



med støtten. 

Den valgte lovgivningsmåde har til formål at sikre opfyldelsen af 


skoler. 

Flertallet er opmærksomme på, at lovgivningsmåden vil have den 






krav på«. 

Som man kan se, holder Højesteret sig ganske tæt op ad lovgivers 

egen beskrivelse af faktum. Det forhold, at loven afskærer Tvindskolerne 

fra sædvanlig retlig efterprøvelse, herunder domstolsprøvelse, 

beskrives i udvalgsbetænkningen som en faktisk, men ikke tilsigtet 

virkning. Til trods for at dette forhold i andre dele af forarbejderne direkte 

fremstilles som et formål med loven,[15] holder Højesteret sig 

nøje til lovgivers sidst 

 

formulerede - modificerede - forståelse af denne sammenhæng. Jf. 

Højesterets formulering »et sådant lovindgreb - der havde som konsekvens, 

at Tvindskolerne blev afskåret fra domstolsprøvelse . . .« (kursiv 

indsat her). 

Efter således - på grundlag af lovgivers egen beskrivelse af faktum 

- af have kvalificeret loven til »reelt« at være »en endelig afgørelse af 

en konkret retstvist«, ligger vejen åben for subsummering af forholdet 

under grundlovens § 3, 3. punktum: 

»Efter grundlovens § 3 henhører en sådan afgørelse ikke under lovgivningsmagten, 

men under den dømmende magt med de deri liggende 

retsgarantier for borgerne«. 

Afgørende for funktionsdelingen mellem lovgivende og dømmende 

magt er således spørgsmålet om borgerens retssikkerhed. Karakteristisk 

for domstolenes sagsbehandling og afgørelse er netop et omfattende 

system af retsgarantier. Og genstanden for disse retsgarantier er netop 

- blandt andet - den »konkrete retstvist«. 

Med lovgivers »overtagelse« af Tvindsagen sættes domstolssystemets 

retsgarantier ud af funktion med heraf følgende retssikkerhedstab for 

borgeren. Lovgiver har hermed tilsidesat funktionsdelingen bestemt i 

grundlovens § 3 og de heri liggende grundlovsbeskyttede retsgarantier 

for borgeren, hvorfor loven - nærmere dens § 7 - tilsidesættes som 

ugyldig. 

Højesterets afgørelse er såvel i henseende til stringent argumentation 

som resultatets overbevisende kraft af en sådan klarhed, at den i sig 

selv udgør en krævende ramme for den nærmere analyse af Justitsministeriets, 

Østre Landsrets og teoriens afvigende opfattelse. 

4. Højesterets dom - en statsretlig overraskelse 

I dagene umiddelbart efter afsigelsen af Højesterets dom efterlyste 

pressen statsministerens reaktion herpå. Denne lod imidlertid vente på 

sig. Det rette svar blev formentlig nøje overvejet på højeste sted. En 

uge gik, og statsministeren udtalte endelig de forløsende ord: »Det er 

godt, at vi har fået denne afgørelse . . .«.[16] 

Efter grundig overvejelse i Undervisningsministerium, Justitsministerium 

og Statsministerium, efter 3 behandlinger i Folketinget, efter 

lovens stadfæstelse og kundgørelse udtrykker landets statsminister tilfredshed 

med, at landets Højesteret har tilsidesat en lov, som bygger 

på forslag fremsat af den regering, for hvilken statsministeren er 

øverste chef. 

Nu er tilfredshed jo ikke den gennemsnitligt forventelige reaktion 

på at få sine afgørelser tilsidesat. Statsmagten træffer vel - kun - de 

beslutninger, som findes rigtige. Hvoraf så denne tilfredshed? Af 

hvilken art er den? 

Vi kender ikke svaret. Selv tror jeg, at statsministerens udsagn er 

reelt ment i den forstand, at det dækker en kollektiv erkendelse af, at 

Højesterets afgørelse simpelthen er rigtig. At legitimiteten - og den 

almindelige retsfølelse, om man vil - simpelthen ikke levner plads for 

kritik af Højesterets dom. 

Statsministeren kunne jo ellers have nøjedes med at konstatere Højesterets 

divergerende opfattelse og så i øvrigt have taget Højesterets 

dom til efterretning. 

Endelig blev lovgivningsmagtens position - om end marginalt - lettet 

ved muligheden for at henvise til manglende juridisk fagkundskab: Vi 

- lovgivningsmagten - vidste ikke bedre. Nu og først nu har sagkundskaben 

talt og ledt os på rette vej. 


21


Medens denne mulighed - om end nok så spinkel - dog rummer en 

vis margin for de folkevalgte, er den selvsagt ikke farbar for den juridiske 

profession, herunder Undervisningsministerium, Justitsministerium, 

Østre Landsret og den statsretlige teori. 

For den juridiske profession består reelt kun to muligheder. Enten 

at erkende sin fejlopfattelse eller også at udlægge Højesterets dom som 

udtryk for en nydannelse, en overraskelse, noget uventet. 

4.1 Den sidstnævnte mulighed vælges af professor Jens Peter Christensen 

og lektor Michael Hansen Jensen - i det følgende benævnt 

forfatterne - i artiklen »Højesterets dom i Tvindsagen«.[17] 

I artiklens hoved præsenteres Tvind-dommen som en » - ud fra en 

statsretlig synsvinkel . . . overraskelse«. Få linier nede i selve teksten 

hedder det videre, at dommen »givetvis kom som en overraskelse for 

de fleste . . .«,[18] og endelig afsluttes artiklen med følgende udsagn: 

»at netop Tvindsagen skulle blive anledningen til, at Højesteret trådte 

i karakter, var imidlertid - ud fra en statsretlig synsvinkel - overraskende«. 

Man bemærker sig i den sammenhæng særligt betoningen af overraskelsens 

»statsretlige« synsvinkel, uden at der nærmere gøres rede for, 

om dommen evt. ud fra andre retlige synsvinkler kunne forekomme 

mindre overraskende. Imidlertid hedder det, som anført også i indledningen, 

at dommen »givetvis kom som en overraskelse for de fleste«, 

hvorfor pointen nok er, at dommen slet og ret må ses som en nydannelse 

i den betydning, at den gør op med en retsopfattelse, som var rigtig, 

indtil den - med dommen - blev tilsidesat. Denne forståelsesmåde kom 

da - som anført ovenfor - også til udtryk i et tidligere indlæg af Jens 

Peter Christensen.[19] 

Om artiklens indhold skal i øvrigt indledningsvist bemærkes: At den 

er blottet for kritik af den retsopfattelse, som nu med Højesterets dom 

er blevet tilsidesat. At artiklen tværtimod har karakter af et forsvar for 

det med 

 

dommen tilsidesatte standpunkt. At artiklen ikke går ind i de retssikkerhedsmæssige 

overvejelser, som sagen naturligt/uomgængeligt lægger 

op til. At artiklen heller ikke i øvrigt forholder sig til de grundlæggende 

retsstatslige værdier, som så klart blev udfordret med Tvindloven. At 

artiklen er uden selvstændige retskildeovervejelser. Metoden består 

helt overvejende i at sammenholde det foreliggende tilfælde - Tvindloven 

- med de af ældre statsretsteori formulerede eksempler på 

grundlovsstridig singulær lovgivning, hvorefter forfatterne uden videre 

slutter modsætningsvis fra disse eksempler. At forfatterne ikke forholder 

sig til spørgsmålet om de mulige konsekvenser af, at Tvindloven ikke 

var blevet tilsidesat af Højesteret. Ville den hermed etablerede retstilstand 

have været acceptabel? Eller ville et sådant udfald i sig selv have 

accentueret og aktualiseret spørgsmålet om grundlovsændring? 

Det er vanskeligt ikke at se artiklen som et besværgende forsvar for 

den af Højesteret tilsidesatte retsopfattelse. Det er øjensynligt vigtigt 

for forfatterne - også efterfølgende - at legitimere den retsopfattelse, 

som Højesteret så eftertrykkeligt har gjort op med. 

Under etiketten »to gode grunde til at forvente, at Højesteret netop 

i Tvindsagen ville være blevet i strandkanten«, opsummerer forfatterne 

grundlaget for deres overraskelse.[20] 

4.1.1 Som den ene del af grundlaget for »netop i Tvindsagen« at 

forvente domstolstilbageholdenhed henviser forfatterne til den usikkerhed, 

som har eksisteret med hensyn til afgrænsning af grundlovens § 

3, 3. punktum. 

Det er i den sammenhæng bemærkelsesværdigt, at forfatterne i deres 

argumentation nærmest udelukkende støtter sig på statsretsteoriens 

almindelige udsagn om § 3, 3. punktum, og yderligere tillægger dele 

af denne teoris abstrakte eksemplifikation på grundlovsstridig singulær 

lovgivning en sådan autoritativ kraft, at disse eksempler - som tilmed 

af deres ophavsmænd opfattes som kernen i et grundlovsforbud - nær- 

mest fungerer som grundlag for en modsætningsslutning i forhold til 

Tvindsagen. 

Således udtaler forfatterne, at »den fortolkning, som Poul Andersen 

og Max Sørensen slog til lyd for, måtte vel for mange - heriblandt 

nærværende artikels forfattere - på forhånd synes at have mest for sig 

. . .«.[21] Og videre hedder det, at »den type lovgivningsindgreb, som 

grundlovens § 3, 3. punktum, således måtte antages at beskytte imod 

- lovindgreb i en verserende erstatningssag, omgørelse af en dom, afgørelse 

af en straffesag eller skærpelse af en allerede pålagt straf - 

måtte imidlertid forekomme at være på ganske pæn afstand af det 

indgreb, der blev foretaget med Tvindloven, hvor en række navngivne 

skoler blev frataget muligheden for fremover at få økonomisk tilskud 

af statskassen«. 

Med andre ord, det forhold, at Tvindsagen falder uden for de af Poul 

Andersen og Max Sørensen abstrakt formulerede eksempler, er det 

centrale (retskilde)grundlag for forfatternes overraskelse over og uenighed 

i Højesterets resultat. 

Her overfor kan følgende anføres: 

Selvom retsteorien/litteraturen i forhold til en grundlovsbestemmelse 

som § 3 naturligt må komme til at indtage en central placering, må det 

alligevel betragtes som udtryk for en ganske afkortet eller tilskåret 

metodik at »subsummere« en konkret foreliggende sag under en regel, 

som fremkommer på grundlag af nogle ældre forfatteres abstrakt formulerede 

eksempelmateriale. 

Denne »subsummering« foretages uden inddragelse af andre 

retskilder, herunder bestemmelsens ordlyd, forholdets natur/kulturtraditionen, 

og - i forbindelse hermed - uden inddragelse af spørgsmålet 

om det foreliggende tilfældes - Tvindsagens - særlige karakter. 

Herom hedder det som anført blot, at de af Poul Andersen og Max 

Sørensen formulerede eksempler på grundlovsstridig singulær lovgivning 

»måtte imidlertid forekomme at være på ganske pæn afstand af 

det indgreb, der blev foretaget med Tvindloven . . .«. 

Spørgsmålet om en afstand og dennes længde lader sig vanskeligt 

fastslå uafhængigt af den anvendte målestok. Set i forhold til spørgsmålet 

om retssikkerhed i snæver forstand, altså spørgsmålet om borgernes 

retsbeskyttelse, ses der ikke at være stor afstand mellem de af Poul 

Andersen og Max Sørensen opstillede eksempler og Tvindsagen. 

Ud over det almindelige spørgsmål om den relative retskildevægt, 

som kan blive retslitteraturen til del, må det påpeges, at såvel Poul 

Andersens som Max Sørensens forfatterskaber er af ældre dato, og at 

de opstillede eksempler må læses i deres historiske kontekst. 

Begge de angivne forfattere anser da som anført også selv deres eksempler 

som udtryk for et sikkert kerneområde.[22] 

Herudover skal yderligere peges på, at de af teorien formulerede 

eksempler, ud over at være koncentreret om det sikre kerneområde, 

også er karakteriseret ved at være tilfældige i den forstand, at de ikke 

indgår i eller er resultat af en systematisk gennemgang af mulige/tænkte 

eksempler på singulær lovgivning i strid med eller på grænsen af reglen 

i grundlovens § 3, 3. punktum. Endelig er eksemplerne heller ikke 

formuleret i en atmosfære af frygt for mulige fremtidige lovgivningsovergreb. 

Tværtimod 

 

bærer den refererede litteratur præg af den tillid til lovgivningsmagten, 

som jo er grundlaget for den historiske balance mellem lovgiver og 

domstole.[23] 

Det kan bl.a. være dette forhold, som afspejler sig, når Ross - i forbindelse 

med sit bud på de grundlovsmæssige grænser for singulær 

lovgivning - afslutter sin eksemplifikation med følgende udsagn: »Det 

er tvivlsomt om ukrænkelighedsprincippet kan udvides til også at omfatte 

singulære indgreb fra lovgiverens side i andre retsforhold . . .«. 

»Da spørgsmålet er uden synderlig praktisk betydning, fordi den almindelige 

retsopfattelse for det meste vil gøre sådanne indgreb utænkelige, 

skal det her ikke forfølges videre.«[24] 


22


I tillæg til det ovenfor anførte om et bredere og mere udfoldet bedømmelses-, 

herunder retskildegundlag, kan stilles følgende spørgsmål: 

Hvilken betydning har det, at der - med baggrund i de øverste statsorganers 

faktisk udviste handlemåde - eksisterer almindelig tillid til en 

given lovgiveradfærd? Og hvilken retlig betydning har det, når lovgiver 

ikke lever op til en sådan - i øvrigt velfunderet - adfærdsforventning? 

4.1.1 Som den anden del af grundlaget for »netop i Tvindsagen« 

at forvente domstolstilbageholdenhed henviser forfatterne til det almindeligt 

anerkendte grundlag for domstolenes historisk udviste tilbageholdenhed, 

nemlig at lovgiver i modsætning til domstolene er forlenet 

med et folkeligt mandat, og at der som følge heraf må overlades lovgiver 

»en vis fortrinsret« mht. fortolkning af grundloven.[25] 

Der henvises også til højesteretspræsident Niels Pontoppidans interview 

med Weekendavisen (28/6 1996), hvor denne tilkendegiver muligheden 

af mindre tilbageholdenhed i fremtidige prøvelsessager »i 

hvert fald for så vidt angik spørgsmål, der vedrører de centrale frihedsrettigheder, 

som eksempelvis ytringsfriheden, forsamlingsfriheden og 

foreningsfriheden«.[26] 

Imidlertid konkluderer forfatterne - for så vidt angår denne del af 

argumentationen - at det ikke har været let at »finde entydige spor i 

retning af mindre tilbageholdende domstolsprøvelse i grundlovsspørgsmål«. 

Der henvises i den sammenhæng til, at Højesterets dom i Maastricht-sagen 

lå »i klar forlængelse af den tilbageholdende prøvelsestradition«.[27] 

For så vidt angår denne del af forfatternes argumentation er det 

vanskeligt at se, at det anførte skulle kunne danne grundlag for forventning 

om domstolstilbageholdenhed »netop i Tvindsagen«. 

De af forfatterne foretagne slutninger synes påvirket af et distant 

forhold til det konkrete retsafgørelsesniveau og - i snæver sammenhæng 

hermed - manglende sans for Tvindsagens særlige beskaffenhed.[28] 

Det må pointeres, at Tvindsagen - i modsætning til Maarstricht-sagen 

- ikke involverer overordnede nationale/statslige interesser, men fortrinsvis 

har karakter af et mere prosaisk interessesammenstød - hentet 

ud af den administrative hverdag - mellem statsmagt og borger på det 

konkrete retsanvendelsesniveau. 

Tvinddommen synes da heller ikke uforenelig med det af højesteretspræsident 

Niels Pontoppidan fremførte i ovennævnte presseinterview.[29] 

Den afgørende pointe i Pontoppidans udsagn kan forstås 

som rækkende ud over en formel afgrænsning til bestemte paragraffer 

i grundloven, således at der - i sammenhæng hermed - også er tale om 

henvisning til en bestemt sags- og konflikttype, nemlig sager, som involverer 

spørgsmålet om retssikkerhed i snæver forstand.[30] Set i 

dette lys omfatter Tvindsagen spørgsmålet om menneske- og frihedsrettighedsaspektet 

i vid forstand.[31] 

I forlængelse heraf skal peges på, at forfatterne i artiklens afslutning 

vælger at nævne Bent Christensen, som »med beklagelse og resignation 

forudsagde« en europæisk tendens til »at anse det for en domstolsopgave 

at påse, at forfatningsregler respekteres af lovgivningsmagten, 

uvægerligt ville komme til at præge dansk ret . . .«.[32] Det fortjener 

i denne sammenhæng også at blive fremdraget, at Bent Christensens 

beklagelse fortrinsvis gjaldt prøvelse af spørgsmål, som forekom ham 

mere politiske og derfor mindre egnede for judiciel behandling og afgørelse. 

 

Tvindsagen forekommer at falde uden for den sags- og konfliktkategori, 

Bent Christensen havde for øje.[33] 

4.2 I betragtning af den vægt, forfatterne tillægger retsteorien som 

retskilde, forekommer det yderligere bemærkelsesværdigt, at de ikke 

gør mere ud af professor Henrik Zahles nyeste bidrag hertil. Ud over 

at Henrik Zahles fremstilling er af nyeste dato, åbner den op for en 

forståelse af grundlovens § 3, 3. punktum, som ganske godt harmonerer 

med Højesterets dom. 

Som angivet af forfatterne skifter Henrik Zahle i 1996-udgaven af 

Statsretten grundlæggende opfattelse mht. spørgsmålet om grundlovens 

§ 3, 3. punktum som grænse for lovgiver. Hvor Henrik Zahle såvel i 

1986- som 1989-udgaven - ligesom Alf Ross - om end på et andet 

grundlag - ikke tillagde § 3 betydning som grænse for lovgiver, antager 

Henrik Zahle i 1996-udgaven, at § 3, 3. punktum, indebærer en begrænsning 

af lovgivningsmagtens kompetence til at regulere enkeltpersoners 

forhold.[34] 

Selvom Henrik Zahle hermed grundlæggende tilslutter sig Poul Andersens, 

Max Sørensens og Peter Germers opfattelse - som også artiklens 

forfatterne bygger på - synes modtagelsen af dette skift forlenet 

med en vis surhed. Det hedder således herom: »I Statsforfatningsrettens 

2.-udgave fra 1996 hævder Henrik Zahle imidlertid det modsatte 

synspunkt: »Grundlovens § 3, 3. punktum, begrænser lovgivningsmagtens 

kompetence til at regulere enkeltpersoners forhold«. Nogen argumentation 

for dette skift anføres ikke. Det meddeles blot, at . . .«.[35] 

Medens forfatterne nok citerer Henrik Zahle, synes de ikke at være 

- eller i hvert tilfælde gør de ikke - opmærksom på, at Henrik Zahle 

materialiserer sit skift med et egentligt substantielt bidrag til teoriens 

afgrænsning af grundlovsstridig singulær lovgivning, et bidrag, som 

forekommer at være af udtalt relevans for bedømmelsen af Tvindloven. 

Det er i Henrik Zahles opgør med de af den tidligere teori opstillede 

kriterier, at væsentlige dele af modellen for ræsonnementet bag Højesterets 

dom kan findes. 

Omdrejningspunktet er i begge fremstillinger et analytisk funderet 

opgør med de kriterier, som ældre teori - Matzen og Poul Andersen - 

opstillede som grundlag for den indholdsmæssige bestemmelse af § 3, 

3. punktum. 

Mens ældre teori lagde vægt på, om loven greb ind i en allerede afsagt 

dom, påpeger Henrik Zahle, at spørgsmålet om grundlovsbestemmelsens 

rækkevidde må anskues løsrevet fra spørgsmålet om, hvorvidt 

dom er afsagt eller ej. Henrik Zahle argumenterer med udgangspunkt 

i spørgsmålet: »Hvad kan begrunde, at en lov, der frihedsberøver en 

person umiddelbart før retssagen, skulle vurderes anderledes end en 

tilsvarende lov efter domsafsigelsen?«.[36] 

Måske er det kendskabet til Tvindsagen og det på udgivelsestidspunktet 

foreliggende lovforslag, som i 1996-udgaven har inspireret Henrik 

Zahle til en kovending i spørgsmålet om grundlovsbestemmelsens 

rækkevidde. Henrik Zahle nævner loven blandt eksempler på singulære 

lovindgreb, men undlader eksplicit at tage stilling hertil.[37] 

I 1996-udgaven hedder det, at »den begrænsning af lovgivers kompetence, 

som følger af grundlovens § 3, 3. punktum, angår love om 

enkeltpersoners retsforhold, der fastlægges som en anvendelse af gældende 

ret. Både adressaten (enkeltpersoner) og motiveringen (anvendelse 

af gældende ret) må påvises, for at loven krænker § 3«. 

For så vidt angår spørgsmålet om, hvad der nærmere må fordres for 

at anse disse to kriterier for opfyldt, hedder det videre: 

»For det første må påvises, at loven tager sigte på en enkelt person 

(virksomhed); det er ikke tilstrækkeligt, at det viser sig, at loven reelt 

kun får betydning for en enkelt«.[38] 

»For det andet må det af lovens forarbejder fremgå, at dens grundlag 

er gældende ret, dvs. at den fremtræder som en anvendelse af gældende 

ret - i modsætning til en selvstændig politisk beslutning«.[39] 

»Det er ikke afgørende, om sagen allerede har været behandlet ved 

en domstol«. Med forbehold for den usikkerhed, der ligger i fordringer 

om, at »motivering (anvendelse af gældende ret) må påvises, for at 

loven krænker § 3«, rammer den af Henrik Zahle opstillede norm 

ganske præcist tilfældet Tvindloven. 

At Tvindloven tager sigte på bestemte enkeltpersoner/virksomheder, 

er jo ganske klart, al den stund de pågældende skoler direkte anføres 

som lovens adressater. 

For så vidt angår fordringen om, at det af lovens forarbejder må 

fremgå, at »dens grundlag er gældende ret . . . i modsætning til en 


23


selvstændig politisk beslutning«, kan påpeges, at forarbejderne jo netop 

anfører mistillid til, at de nævnte skoler for fremtiden vil opfylde lovens 

betingelser, og at denne manglende tillid til, at lovens vilkår vil blive 

respekteret af de nævnte skoler, er det eneste forhold, som adskiller 

disse fra andre lignende tilskudsberettigede skoler. 

Hertil kan føjes, at loven - som i hvert tilfælde en i forarbejderne 

erkendt konsekvens - afskærer de nævnte skoler fra retlig efterprøvelse 

af, om de opfylder lovens betingelser. 

 

Sammenfattende kan anføres, at den af Henrik Zahle opstillede norm 

- med tilhørende kriterier - således ganske omfatter tilfældet Tvindloven. 

5. Justitsministeriets bedømmelsesgrundlag 

Justitsministeriets bedømmelsesgrundlag[40] udviser såvel i henseende 

til struktur som indhold i øvrigt slående lighed med det ovenfor anførte 

om Jens Peter Christensen og Michael Hansen Jensens indlæg. 

5.1 Begge indlæg bygger primært på den juridiske litteratur om 

grundlovens § 3, 3. punktum, ligesom der - i sammenhæng hermed - 

henvises til de retssikkerhedshensyn, som antages at ligge til grund for 

denne bestemmelse. 

Karakteristisk for begge indlæg er, at retssikkerhedsaspektet blot 

indgår som en almindelig henvisning til litteraturens angivelser uden 

nogen konkret oparbejdning i forhold til Tvindsagen. 

Hvad der ligeledes særligt falder i øjnene, er ikke blot selve det forhold, 

at den juridiske litteratur indgår med så stor vægt i grundlaget 

for Justitsministeriets retsopfattelse, men også den måde, hvorpå Indenrigsministeriet 

anvender og vægter retsteoriens udsagn og de af teorien 

formulerede eksempler. 

Justitsministeriet konstaterer på den ene side, som den »overvejende 

opfattelse i litteraturen, at grundlovens § 3, 3. punktum, om den dømmende 

magt sætter visse grænser«,[41] men at den nærmere grænsedragning 

»ses ikke detaljeret behandlet i den forfatningsretlige litteratur«.[42] 

På den baggrund kunne man måske forvente tilbageholdenhed med 

hensyn til at drage slutninger fra de i litteraturen formulerede eksempler 

på grundlovsstridig singulær lovgivning. Karakteristisk for de valgte 

eksempler er som anført ovenfor, at de placerer sig i »den dømmende 

magts sikre kerne«,[43] nemlig tilfælde, hvor der »enten er tale om 

omgørelse af en allerede afsagt dom eller om indgriben i en konkret 

tvist, hvis pådømmelse umiddelbart henhører under domstolene . . 

.«.[44] 

Til trods for at de af teorien valgte eksempler på grundlovsstridig 

singulær lovgivning eksplicit betegnes som »utvivlsom«[45] og som 

tilhørende »den dømmende magts sikre kerne«, og til trods for at eksemplerne 

i deres sammenhæng ikke tilsigter at repræsentere en 

udtømmende opregning, anvendes de også i Justitsministeriets argumentation 

til noget nær modsætningsslutninger. Således når det hedder, 

at i det foreliggende tilfælde er der således ikke »som i de af Poul Andersen 

og Max Sørensen anførte eksempler tale om, at lovgivningsmagten 

omgør en dom . . .«.[46] 

Og videre hedder det, at »det, der er tale om, er, at lovgivningsmagten 

bestemmer, at Tvindskolerne fremover skal være berettigede til et 

økonomisk tilskud, som skolerne hidtil alene har oppebåret i kraft af 

lovgivningen. Det er et anliggende, som lovgivningsmagten utvivlsomt 

er beføjet til at træffe bestemmelse om«.[47] 

»Justitsministeriet finder af de anførte grunde ikke, at det foreliggende 

lovforslag kan sidestilles med de tilfælde, hvor der i den forfatningsretlige 

litteratur (og praksis) har været rejst spørgsmål om en lovs forhold 

til bestemmelsen i grundlovens § 3, 3. punktum«.[48] 

For så vidt angår retssikkerhedshensynene, som antages at ligge til 

grund for § 3, 3. punktum, citerer Justitsministeriet Poul Andersen, 

Max Sørensen og Peter Germer.[49] 

5.2 Med udgangspunkt i de grundlæggende retsstatslige værdier og 

retssikkerhedsopfattelser, som Justitsministeriet eksplicit citerer fra de 

pågældende forfattere, savner man en konkret - oparbejdet - stillingtagen 

til de retssikkerhedsaspekter, som Tvindsagen må give anledning 

til - en oparbejdning, som vel at mærke må foretages på grundlag af 

en korrekt beskrivelse af denne sag. 

At det anførte forbehold med hensyn til beskrivelsesmåden er ganske 

centralt for afgrænsningen af faktum, retsfaktum og dermed for sagens 

udfald, fremtræder tydeligt i Justitsministeriets argumentation. 

I sammenhæng med konstateringen af, at lovforslaget ikke kan »sidestilles« 

med de i den forfatningsretlige litteratur og praksis angivne 

eksempler, anfører Justitsministeriet: 

At »der heller ikke er tale om, at lovgivningsmagten foretager et 

pønalt begrundet indgreb i skolernes allerede eksisterende formue, 

herunder allerede udbetalte eller tilsikrede økonomiske tilskud«.[50] 

At »det, der er tale om, er, at lovgivningsmagten bestemmer, at 

Tvindskolerne ikke fremover skal være berettiget til et økonomisk tilskud, 

som skolerne hidtil alene har oppebåret i kraft af lovgivningen. 

Det er et anliggende, som lovgivningsmagten utvivlsom er beføjet til 

at træffe bestemmelse om«.[51] 

At »en ændring af reglerne med virkning for fremtidige 

 

tilskud kan således ikke antages at indebære et indgreb i den dømmende 

magt«.[52] 

At »lovforslaget efter Justitsministeriets opfattelse ikke vil afskære 

Tvindskolerne fra ved domstolene at få prøvet, om man har overholdt 

de hidtil gældende regler«.[53] 

Om denne argumentation kan siges, at den - i hvert tilfælde til dels 

- repræsenterer et forsøg på at formalisere sig uden om lovindgrebets 

reelle karakter. Til underbygning heraf kan anføres: 

At der jo netop er tale om et pønalt eller pønalt lignende indgreb som 

reaktion på Tvindskolernes angiveligt manglende overholdelse af 

gældende regler samt forventning om fortsat manglende overholdelse 

også i fremtiden. 

At lovindgrebet er rettet mod fremtidige tilskud i modsætning til allerede 

oppebårne tilskud, gør ikke »sanktionen« mindre byrdefuld. 

At undladelsen af administrativt indgreb over for allerede oppebårne 

tilskud kan opfattes som udtryk for, at Undervisningsministeriet og 

lovgiver ikke selv tror på bæredygtigheden af det mod skolerne indsamlede 

materiale. 

At muligheden for domstolsprøvelse af, om de hidtil gældende regler 

er overholdt - en mulighed, som i øvrigt må anses for tvivlsom - er 

ganske uden retlig betydning for retsvirkningen af den nye lov. 

Med udgangspunkt i de retssikkerhedshensyn, som den af Justitsministeriet 

refererede teori anfører som afgørende for forståelsen af § 3, 

3. punktum, sammenholdt med det forhold, at lovforslaget faktisk 

sanktionerer adressaternes angivelige tilsidesættelse af og manglende 

vilje til at overholde gældende regler, samt endelig det forhold, at 

lovforslaget faktisk afskærer fra retlig efterprøvelse heraf, kunne og 

burde Justitsministeriet i hvert fald være nået til det resultat, at lovforslagets 

grundlovsmæssighed var tvivlsom. 

5.3 Sammenholdt med Justitsministeriets klare udtalelse om, at 

»Undervisningsministeriets lovforslag ikke er i strid med bestemmelsen 

i grundlovens § 3«, fylder den efterfølgende - retspolitiske tilføjelse 

ikke meget.[54] 

Dette retspolitiske forbehold gentages afslutningsvis med følgende 

formulering: »En sådan lovgivning bør Folketinget ud fra almindelige 

principper kun anvende, når der foreligger tungtvejende grunde hertil.«[55] 

Et sådant almindeligt holdt udsagn rettet til politiske beslutningstagere 

- som klart allerede har bestemt sig - kan være mere vild- end 

vejledende. Det anførte forbehold fylder samlet kun ni linier og er 

indsat som afslutning - eller delafslutning - i en tekst på samlet 29 sider, 


24


en tekst, som argumenterer for og konkluderer, at lovindgrebet er 

grundlovsmæssigt. 

Hvad mener Justitsministeriet egentlig med dette retspolitiske forbehold? 

Tilsigter det reelt at formå lovgiver til at opgive sit forehavende, 

eller er det primært indsat som en art asvarsfraskrivning for ministeriet 

selv? 

Hvad mener Justitsministeriet selv konstituerer den angivne »nødvendighed«? 

Sigtes til en grad af konstitutionel nødret, eller bestemmes 

den underliggende norms indhold simpelthen af politikernes aktuelle 

opfattelse?[56] Mener ministeriet selv, at den til grund liggende norm 

er opfyldt i det foreliggende tilfælde? Ministeriet har jo fuld adgang 

til og indsigt i det samlede materiale og er derfor fuldt ud i stand til at 

danne sig en opfattelse af dette spørgsmål. 

En gennemarbejdning af denne retspolitiske problemstilling i sammenhæng 

med et mere nuanceret bud på spørgsmålet om lovens 

grundlovsmæssighed ville have repræsenteret en mere reel vejledning 

af lovgiver. 

Forbeholdet er tilsyneladende uden betydning for Justitsministeriets 

egen behandling af sagens retlige aspekter, ligesom forbeholdet er uden 

betydning for den efterfølgende behandling ved Østre Landsret, jf. 

nedenfor. 

I modsætning hertil fik forbeholdet en central placering i den debat 

om »ansvarets placering«, som fulgte efter Højesterets dom, hvor det 

ikke manglede på henvisninger til, at Justitsministeriet jo havde advaret.[57] 

6. Østre Landsrets dom 

Østre Landsrets dom af 13. maj 1998 frifinder Undervisningsministeriet 

med henvisning til, at der ikke er »grundlag for at antage, at lovens 

§ 7 er i strid med grundlovens § 3, 3. punktum. Dommen er - for så 

vidt angår domsbegrundelsen - ganske vanskelig at læse, hvilket bl.a. 

skyldes, at begrundelsen er bygget op i to dele, nemlig rettens »egen« 

begrundelse samt den heri indbyggede henvisning til de af »sagsøgte 

anførte grunde«. 

Rettens »egen« begrundelse er yderst kort bestående af tre elementer: 

At »ændringslovens § 7 har efter lovens forarbejder alene haft til 

formål at sikre Folketingets flertals ønske om ikke fremover at yde 

tilskud til de navngivne skoler tilknyttet Tvindkoncernen«. 

At »det fremgår af forarbejderne, at der til grund for 

 

lovændringen har ligget en række oplysninger om disse skoler, der har 

begrundet, at folketingsflertallet ikke havde tillid til, at de pågældende 

skoler ville anvende tilskuddene efter den hidtidige lov . . . til de formål, 

som Folketinget ønskede at fremme med støtten«. 

At lovændringen »må anses for omfattet af den bevillingskompetence, 

der tilkommer lovgivningsmagten«. 

Det forhold, at grundlaget for lovens formål eksklusivt udfindes ved 

at lægge forarbejdernes sidst fremkomne udsagn herom til grund - uden 

forsøg på afdækning af herfra afvigende »hensigter«, er vel som udgangspunkt 

forventeligt for en retlig efterprøvelse af netop lovgivningsmagten.[58] 

Den heri liggende prøvelsesbegrænsning presses imidlertid 

til bristepunktet, når retten vælger at overse betydelige brudflader i 

forarbejdernes formålsudsagn og/eller - som en del af rettens begrundelse 

- ganske ukritisk optager sagsøgtes modsigelsesfulde forståelse 

af forarbejderne. 

At lovens formål er sikring af folketingsflertallets ønske om ikke 

fremover at yde tilskud til de navngivne skoler, er jo klart nok. Det er 

faktisk spørgsmålet herom, som er retssagens genstand. Den egentlige 

pointe i dette udsagn må således ligge i ordet »alene«. Hermed giver 

landsretten udtryk for, at der ikke ligger andre formål til grund. 

Spørgsmålet herom undergives ikke en prøvelse, som rækker ud over 

konstatering af lovgivers sidste udsagn herom, som dette fremgår af 

tillægsbetænkningen. 

Når retten dernæst udtaler, at »herefter, og idet der af de af sagsøgte 

anførte grunde ikke kan gives sagsøgeren medhold i de øvrige synspunkter 

om ændringslovens ugyldighed . . .«,[59] står man tilbage med 

spørgsmålet om, hvor langt henvisningen til de »af sagsøgte anførte 

grunde« rækker som del af den samlede domsbegrundelse. 

Det er således ikke klart, i hvilket omfang retten - helt eller delvist 

- endosserer det af sagsøgte fremførte synspunkt, hvorefter det er uden 

betydning, om skolerne har overtrådt den tidligere gældende lovgivning. 

Om forholdet mellem landsrettens »egne« eksplicit formulerede bemærkninger 

og rettens henvisning til de af »sagsøgte anførte grunde« 

skal til dette spørgsmål specifikt bemærkes følgende: 

Medens retten som anført anfører Folketingets manglende tillid til, 

at »de pågældende skoler fremover ville anvende tilskuddene efter den 

hidtidige lov om friskoler mv. til de formål, som Folketinget ønskede 

at fremme med støtten« (kursiv indsat her), hedder det i de af sagsøgte 

anførte grunde, at spørgsmålet, om skolerne »måtte have overtrådt de 

før ændringen gældende regler for tilskud . . ., er uden betydning for 

sagen« (kursiv indsat her). Dette begrundes med, at krav på tilskud før 

loven er opfyldt og ikke søges tilbagebetalt. 

Alligevel siges det umiddelbart efter, at baggrunden for ændringslovens 

§ 7 var, at et flertal i Folketinget ikke havde tillid til, »at skolerne 

. . . fremover ville anvende tilskuddene . . .«. 

Med andre ord: Den manglende tillid - som jo alene kan have sit 

grundlag i de pågældende skolers adfærd under den hidtidige lov, angives 

at være det afgørende grundlag for at fratage dem støtte efter den 

nye lov. Alligevel anføres det i afsnittet umiddelbart forinden, at 

»spørgsmålet, om sagsøgeren måtte have overtrådt de før ændringsloven 

gældende regler for tilskud, er uden betydning for sagen« (kursiv indsat 

her). 

Det er med andre ord uden betydning, om Folketingets mistillid - 

som jo kun kan have grundlag i skolernes forhold til den gamle lov - 

korresponderer med disse skolers faktiske tilsidesættelse af loven. Afgørende 

er, at Folketinget nærer mistillid. 

Tilsvarende når det hedder, at »ændringslovens formål var ikke at 

sanktionere eventuelle overtrædelser af den tidligere lov om tilskud«. 

Til underbygning heraf hedder det fortsat, at »der er i tillægsbetænkning 

netop intet udtalt om eventuelle overtrædelser af de tidligere regler«. 

Hertil kan man blot bemærke: Hvoraf så grundlaget for mistilliden 

og det faktiske slag, som loven jo retter mod de pågældende skoler. 

Hovedvægten i rettens egen begrundelse må således antages at ligge 

i udsagnet om, at »den omhandlede lovændring må anses for omfattet 

af den bevillingskompetence, som tilkommer lovgivningsmagten«, det 

centrale spørgsmål i sagen er imidlertid netop, på hvilken måde/til 

hvilket formål denne bevillingskompetence kan anvendes. For så vidt 

angår spørgsmålet herom er dommen ganske uklar. Uklarhedens 

grundlag er - ud over selve den anvendte begrundelsesteknik - spørgsmålet 

om forholdet mellem det antagne lovgivningsformål og de i 

dommen indbyggede prøvelsesbegrænsninger. 

Det egentlige svar på Østre Landsrets forhold til disse spørgsmål 

gives måske af sagsøgte med følgende statement: »Det tilkommer ikke 

domstolene at efterprøve, om lovgivningsmagtens bevæggrunde/forudsætninger 

for en lov kan bevises eller modbevises«. 

For så vidt angår de mulige retssikkerhedsmæssige implikationer af 

dette standpunkt hedder det videre, at »hvis der måtte være fejl i de 

oplysninger, der har ligget til grund for folketingsflertallets bevæggrunde 

for lovændringen, må det være op til Folketinget eventuelt at ændre 

lovgivningen«. 

Som sådanne andre formål indtager især spørgsmålet om Tvindloven 

som »reaktion« over for Tvindskolernes manglende respekt for/tilsidesættelse 

af den gamle lovgivning en central placering, jf. sagsøgtes 

udsagn, 

 


25


hvorefter »ændringslovens formål var ikke at sanktionere eventuelle 

overtrædelser af den tidligere lov om tilskud«. 

Spørgsmålet bliver herefter, om der er nogen forskel på det af 

sagsøgte og det i rettens »egen« begrundelse anførte om dette forhold. 

Loven har, som retten udtrykker det, »alene haft til formål . . .«. At 

det er de i forarbejderne omtalte oplysninger om skolernes tidligere 

vandel, som er grundlaget for Folketingets mistillid, er klart nok, men 

disse oplysningers nærmere indhold og karakter - i henseende til, om 

der foreligger egentlige lovbrud etc., er uden betydning. Eneafgørende 

er Folketingets mistillid til skolerne. Hermed undgår retten at komme 

ind på spørgsmålet om loven som pønalt betinget sanktion, og dermed 

undgår retten tillige den deraf følgende risiko for - også formelt - at 

komme for tæt på det kerneområde, som den statsretlige teori traditionelt 

har anerkendt som omfattet af grundlovens § 3, 3. punktum. 

7. Afslutning 

Højesterets historisk lave profil i forhold til lovgivningsmagten har 

måske i sig selv medvirket til at oparbejde behov for en klar domstolmarkering. 

I hvert fald repræsenterede - den nu tilsidesatte - Tvindlov[60] 

i kvalificeret grad et sådant behov. 

Domstolenes traditionelle tilbageholdenhed kan, som anført i indledningen, 

ses som udtryk for en konsensus lovgivningsmagten og domstolene 

imellem. Denne konsensus må antages at bygge på en forudsætning 

om gensidig moderation, som bl.a. må indebære, at lovgivningsmagten 

er tilbageholdende med at afsøge eller udfordre grundlovens 

grænser. 

Den egentlige statsretlige »overraskelse« blev præsenteret af lovgivningsmagten 

med fremsættelsen af forslaget til Tvindloven. Til trods 

for at lovforslaget rummede endog overordentligt vidtgående midler 

til at sanktionere eventuelle misbrug af modtagne midler ved administrative 

afgørelser om standsning af udbetalingerne og eventuel tilbagebetaling 

af allerede modtagne midler, valgte regeringen med et flertal 

i Folketinget bag sig at afskære de i loven specifikt opregnede skoler 

fra fremtidige tilskud. 

En virkning af at regulere ved lov på denne måde er derudover afskæring 

af sædvanlig retlig efterprøvelse ved ombudsmand og domstole. 

Og at dette netop var et hovedsigte med den valgte fremgangsmåde, 

fremgår klart og uden blusel af bemærkningerne til lovforslaget, hvori 

det hedder, at »hertil kommer, at en administrativ løsning mere sandsynligt 

end en lovgivningsmæssig løsning vil resultere i et stort antal 

retssager, der i en årrække vil betyde store og mangeartede omkostninger 

for samfundet. Også af denne grund bør beslutningen træffes af 

Folketinget«.[61] 

Denne for så vidt befriende åbenhjertige klarlæggelse af motiverne 

repræsenterer en klar demonstration af politisk vilje til at gå veje, som 

målt med retsstatslig alen er usædvanlig og retssikkerhedsmæssig 

uacceptabel. 

Set i forhold til det eksempel, som Tvindsagen repræsenterer, er behandlingen 

af spørgsmålet om rækkevidden af grundlovens § 3, 3. 

punktum, præget af betydelig akademisk distance i den del af retsteorien, 

som i perioden før lovforslaget ikke anerkendte bestemmelsen 

som grænse for lovgiver. Således hedder det i 1989-udgaven af Henrik 

Zahles Statsforfatningsret, at grundlaget for uenigheden »kan fortjene 

en nøje analyse, uanset emnet - heldigvis - ikke har stor praktisk betydning«.[62] 

Og videre hedder det, at »Det reelle argument for at søge at blokere 

det individuelle lovindgreb er vel frygten for en politisk vilkårlighed. 

Hvilken vægt man vil tillægge denne frygt, bestemmes af den grad af 

tillid/mistillid, man forbinder med den parlamentariske repræsentation. 

Erfaringsmæssigt forekommer der ikke at være grundlag for frygt for, 

at Folketinget skulle føre ubegrundet felttog mod håndplukkede individer«.[63] 

Med denne sidste passus rammer Henrik Zahle det centrale i 

spørgsmålet, som skulle vise sig at blive til virkelighed i den senere 

Tvindsag, blot med den modifikation, at Folketingets »felttog« så absolut 

ikke var »ubegrundet«. 

Når Jens Peter Christensen og Michael Hansen Jensen udtaler, at 

Højesterets dom »givetvis kom som en overraskelse for de fleste . . 

.«,[64] er udsagnets rækkevidde og indhold som anført ganske vanskelig 

at lodde, da forfatterne hverken redegør for det anvendte beregningsgrundlag 

eller indhold i øvrigt. Imidlertid kan udsagnet faktisk dække 

den realitet, at lovforslaget/loven ikke blev mødt med samlet, entydig 

og klart artikuleret faglig modstand, men lod sig gennemføre i en 

sammensat atmosfære spændende fra tilslutning over passivitet til 

egentlig modstand. 

Såvel Justitsministerium som Østre Landsret og den anførte statsretsteori 

ved Jens Peter Christensen og Michael Hansen Jensen synes i 

høj grad at have været styret af en (erkendelses)interesse i at anerkende 

Tvindloven som grundlovsmæssig, og - i snæver sammenhæng hermed 

- en fast tiltro til, at Højesteret ikke ville tilsidesætte loven. De til grund 

liggende afgørelser og den faglige stillingtagen er med andre ord blevet 

oplevet som faktisk »inappellabel«. 

Netop det forhold, at traditionen i dansk forfatningsret i så udtalt 

grad har været domstolstilbageholdenhed, 

 

understreger behovet for, at der i en sag af denne karakter leveres en 

fuldt udfoldet argumentation med inddragelse af samtlige relevante 

retlige aspekter og kilder. En sådan fuldt udfoldet argumentation må 

såvel omfatte spørgsmålet om lovens grundlovsmæssighed - herunder 

forskellige grader af klarhed/sikkerhed herfor - som spørgsmålet om, 

hvorvidt prøvelsesmæssige grænser kan influere på det endelige udfald 

af sagen. Fra det forhold, at en lov ikke kan forventes tilsidesat, kan 

ikke uden videre sluttes, at den er retlig i orden. 

At se bort fra Tvindlovens reelle karakter af konkret og endelig afgørelse 

af pønal karakter forudsætter anvendelse af en vidtdreven formaliseringsteknik. 

De af loven omfattede Tvindskoler stod til en »udenretlig« afklapsning 

og - i sammenhæng hermed - skulle de afskæres fra at »komme 

igen«.[65] 

Med Højesterets dom blev der trukket en streg i sandet, som er 150års 

festligholdelsen af grundloven værdig. 

1. Af 19. februar 1999 UfR 1999, s. 841ff. 

2. Således bl.a. professorerne Henrik Zahle, Henning Koch og Jens Peter 

Christensen, Dagbladet Information 20.-21. februar 1999. Se i øvrigt nedenfor 

i afsnit 4. 

3. Steen Rønsholdt: Nogle spørgsmål om domstolskontrol med lovgivningsmagten, 

Retsvidenskabeligt Institut Bs Årsberetning 1996, s. 48f. Se Claus 

Haagen Jensens udførlige responsum af 19. maj 1996 som - i modsætning 

til Justitsministeriets notat af 13. maj 1996 - konkluderer, at forslaget til 

Tvindloven er i strid med grundlovens § 3, 3. punktum. Isi Foighel: Jura er 

ikke nok, 1997, s. 54. 

4. Se Birthe Rønn Hornbech, Dagbladet Information, 23. februar 1999, s. 9, 

og 25. februar s. 8. 

5. Jf. Steen Rønsholdt, op.cit. note 3, s. 45ff. 

6. Jf. Steen Rønsholdt, op.cit. note 3, s. 29f. 

7. Steen Rønsholdt: Nogle spørgsmål om domstolskontrol med lovgivningsmagten, 

Retsvidenskabeligt Institut Bs Årsberetning 1996, s. 44ff. Og Steen 

Rønsholdt: Om retssikkerhed og andre hensyn i Retlig Polycentri, red. Peter 

Blume og Hanne Petersen, 1993. 

8. Se Ole Krarup: Om domstolenes grundlovsprøvelse, Retsvidenskabelig Institut 

Bs Årsberetning 1998, s.131 med henvisninger. Ditlev Tamm: Domstolenes 

uafhængighed - historisk og aktuelt, Festskrift i anledning af 

grundlovens 150 års jubilæum 1999, s. 13ff. Henning Koch: Parlamentaris- 


26


mens mange ansigter, Retsvidenskabeligt Institut Bs Årsberetning 1998, s. 

291. 

9. Professorerne Henning Koch, Hjalte Rasmussen og Jens Peter Christensen 

plæderer - med forskellig vægt - for indskrivning af domstolenes prøvelsesret 

i grundloven, som en konsekvens af Tvind-dommen. Dagbladet Berlingske 

Søndag 21. februar 1999. 

10. Højesteret som statsmagt. Jyllands-Posten 5. marts 1999. 

11. Professor, dr.jur. Jens Peter Christensen og lektor, ph.d. Michael Hansen 

Jensen: Højesterets dom i Tvindsagen. UfR 1999, s. 227ff. 

12. Professor, dr. juris Asbjørn Kjønstad: Er Høyesterett statsvennlig? Lov & 

rett, 1999, s. 97ff. 

13. Jf. nedenfor afsn. 5. 

14. UfR 1999, s. 848ff. 

15. »Hertil kommer, at en administrativ løsning mere sandsynligt end en lovgivningsmæssig 

løsning vil resultere i et stort antal retssager, der i en årrække 

vil betyde store og mangeartede omkostninger for samfundet. Også af denne 

grund bør beslutningen træffes af Folketinget« op.cit. s. 844, sp. 1. 

16. Dagbladet Information 22. februar 1999 og 24. februar 1999. 

17. UfR, litterær afdeling 1999 side 227-37. 

18. Dette udsagns nærmere indhold og rækkevidde er vanskelig at lodde, da 

forfatterne intet yderligere oplyser herom. 

19. Op.cit. note 10. 

20. Op.cit. UfR 1999, s. 227, sp. 2. 

21. Op.cit. s. 230. 

22. Poul Andersen: Dansk statsforfatningsret, 1954, s. 565f. Max Sørensen, 

Juristen 1959, s. 451f. Max Sørensen: Statsforfatningsret, 2. udg. v. Peter 

Germer, 1977, s. 287ff. Lars Nordskov Nielsen betegner disse områder som 

den dømmende magts »sikre kerne«. UfR 1961B, s. 342. 

23. Jf. Poul Andersen: Dansk statsforfatningsret, 1954, s. 566. Henrik Zahle: 

Dansk statsforfatningsret 2, 1989, s. 76 og s. 78. Peter Germer: Statsforfatningsret, 

1995, s. 22. Henrik Palmer Olsen: Magtfordeling og mistillid, 

Retsvidenskabeligt Institut Bs Årsberetning 1998, s. 157ff. 

24. Statsretlige studier, 1959, s. 70, og Dansk Statsforfatningsret, 3. udg. v. Ole 

Espersen, 1983, s. 240. 

25. Op.cit. UfR 1999, s. 227. 

26. Op.cit. UfR 1999, s. 228. 

27. Op.cit. 

28. Jens Peter Christensen har ellers i anden sammenhæng pointeret retssikkerhedshensynets 

centrale placering i grundlaget for afgrænsningen af grundlovens 

§ 3, 3. punktum. Se således Forfatningsretten og det levende liv, 

1990, s. 171ff. Se hertil Ole Spiermann: Forfatningsretten og de singulære 

love, TfR 1992, s. 505ff. 

29. Se hertil Steen Rønsholdt: Nogle spørgsmål om domstolskontrol med lovgivningsmagten, 

Retsvidenskabeligt Institut Bs Årsberetning, 1996, s. 40ff. 

30. Hvad særligt angår Pontoppidans forbehold m.h.t. økonomiske spørgsmål/interesser 

se Steen Rønsholdt op.cit. og Kirsten Ketcher: Efterløn og grundlovens 

§ 73. Ejendomsret til sociale ydelser, Retsvidenskabeligt Institut Bs 

Årsberetning 1998, s. 89ff. Jens Elo Rytter: Grundlovens rettighedsbestemmelser 

tekst og fortolkning, Retsvidenskabeligt Institut Bs Årsberetning 

1998, s. 177ff. 

31. Også Ross antog, at der »utvivlsomt« var retlige græser for lovgivers anvendelse 

af singulær lovgivning. Disse grænser blev imidlertid ikke afledt af 

grundlovens § 3, men af grundlovens frihedsrettigheder. Jf. Statsretlige 

studier, 1959, s. 70. 

32. Op.cit. UfR 1999, s. 237. 

33. Bent Christensen: Domstolene og lovgivningsmagten, UfR B1990, s. 73ff. 

34. Op.cit. UfR 1999, s. 229f, og Henrik Zahle: Dansk Statsforfatningsret, 1996, 

s. 103ff. 

35. Op.cit. UfR 1999, s. side 229f. 

36. Tilsvarende i øvrigt Ross: Statsretlige studier, 1959, s. 69, og Dansk statsforfatningsret, 

1983, s. 239. 

37. Henrik Zahle: Dansk Statsforfatningsret, 1996, s. 106. 

38. Henrik Zahle, op.cit., s. 104. 

39. Op.cit. 

40. Justitsministeriets notat af 13. maj 1996. 

41. S. 17. 

42. Op.cit. 

43. S. 19, hvor der henvises til denne formulering af Nordskov Nielsen, jf. op.cit. 

note 21. 

44. Op.cit. s. 19. 

45. Max Sørensen: Statsforfatningsret, 2. udg. v. Peter Germer, 1977, s. 290. 

46. S. 20, kursiv indsat her. 

47. S. 20. 

48. Op.cit. s. 20 kursiv indsat her. 

49. Se op.cit. s. 16 og 18. 

50. Op.cit. s. 20, kursiv indsat her. 

51. Op.cit. s. 20, kursiv indsat her. 

52. Op.cit. s. 21. 

53. Op.cit. s. 21. 

54. Op.cit. s. 21 f. 

55. Op.cit. s. 29. 

56. Om det konstitutionelle nødretsbegreb se Henning Koch: Demokrati slå til, 

1994, s. 23ff. 

57. Således bl.a. Dagbladet Information 24. februar 1999, som citerer statsministeren 

for følgende: »Vi traf beslutningen med åbne øjne. Justitsministeriets 

rådgivning var nuanceret, og ministeriet lagde ikke skjul på, at det havde 

visse betænkeligheder« (Kursiv indsat her). 

58. Spørgsmålet om lovgivers magtfordrejning med hertil knyttede prøvelsestekniske 

muligheder og grænser vil blive taget op i anden sammenhæng. Se 

i øvrigt Karsten Revsbeck: Lovgivers magtfordrejning i dansk forfatningsret, 

TfR, 1991, s. 50ff. 

59. Kursiv indsat her. 

60. Peter Blume: Dom i lovtidende, Juristen 1999, s. 228ff. 

61. Bemærkninger til lovforslag nr. L268FT 1995-96. 

62. Henrik Zahle: Dansk Statsforfatningsret, 1989, s. 76. 

63. Op.cit. s. 78. 

64. UfR, litterær afd. 1999, s. 227. 

65. I tiden omkring lovforslagets fremsættelse blev chefen for Justitsministeriets 

lovafdeling Torsten Hesselbjerg citeret for at erkende, »at det har været afgørende 

ved udformningen af særloven, at Tvind ikke skulle have mulighed 

for at komme igen. Politikerne har ønsket, at vi fandt en fremgangsmåde, 

der sikrede det«. Dagbladet Information 20.-21. februar 1999, som citerer 

fra Berlingske Tidende 16. maj 1996. 


27

1 

2 

3 

4 

5 

6 

7 

8 

9 

10 

11 

12 

13 

14 

15 

16 

17 

18 

19 

20 

21 

22 

23 

24 

25 

26 

27 

28 

29 

30 

31 

Bilag 4 

Højesterets bemærkninger. 

Grundlovens § 3 lyder således: 

»Den lovgivende magt er hos kongen og folketinget i forening. Den udøvende magt er hos 

kongen. Den dømmende magt er hos domstolene.« 

I overensstemmelse med den almindelige opfattelse i den forfatningsretlige litteratur må det 

antages, at grundlovens § 3, 3. pkt., sætter visse grænser for, i hvilket omfang 

lovgivningsmagten kan træffe bestemmelse om enkelte personers retsforhold (singulær 

lovgivning). Denne forståelse er i overensstemmelse med det retssikkerhedshensyn, der er et af 

de bærende hensyn bag magtadskillelsen i § 3. 

Ved lov nr. 503 og lov nr. 506 af 12. juni 1996 om ændring af bl.a. friskoleloven blev det 

præciseret, at en friskole i sit virke som selvejende uddannelsesinstitution skal være 

uafhængig, og at skolens midler alene må komme dens skole- og undervisningsvirksomhed til 

gode. Såfremt der efter undervisningsministerens skøn ikke er tilstrækkelig sikkerhed for, at en 

skole opfylder kravene om uafhængighed og forvaltning af midlerne, kan ministeren beslutte, 

at der ikke skal ydes tilskud til skolen. Ved den særlige bestemmelse i § 7 i lov nr. 506 blev 

Friskolen i Veddinge Bakker og nogle andre konkret angivne skoler med tilknytning til 

Skolesamvirket Tvind helt afskåret fra at modtage offentlige tilskud efter den 31. december 

1996. 

Det fremgår af bemærkningerne til forslaget til lov nr. 506 (Folketingstidende 1995/96, tillæg 

A, s. 5238), at begrundelsen for § 7 var, at undervisningsministeren ikke havde tillid til, at 

Tvind-skolerne ville anvende offentlige tilskud til formål, som Folketinget og regeringen 

ønsker at fremme med støtten. Erklæringer fra skolerne om at ville følge lovgivningen blev 

ikke anset for reelle. Baggrunden for den manglende tillid var, at undersøgelser foretaget af 

Undervisningsministeriet - med bistand af et privat revisionsfirma - og Rigsrevisionen »viser, 

at skolerne er sammenflettet i et indbyrdes økonomisk, administrativt og ledelsesmæssigt 

netværk - en koncern - der styret udefra bl.a. har til formål at føre penge ud af skoledriften, og 

dermed fra eleverne, til aktiviteter, der ligger uden for lovgivningen om frie kostskoler og om 

frie grundskoler«, og at myndighederne »først nu« efter omfattende undersøgelser havde 

kunnet samle et »dækkende billede af de ulovlige og kritisable forhold på skolerne, der i øvrigt 

28

32 

33 

34 

35 

36 

37 

38 

39 

40 

41 

42 

43 

44 

45 

46 

47 

48 

49 

50 

51 

52 

53 

54 

55 

56 

57 

58 

59 

60 

61 

62 

63 

synes at være tiltagende i styrke og omfang«. Undervisningsministeren gav udtryk for 

lignende synspunkter under forespørgselsdebatten den 22. maj 1996. 

I tillægsbetænkningen fra Folketingets uddannelsesudvalg (Folketingstidende 1995/96, tillæg 

B, s. 1114) er det anført: 

»Flertallets tilslutning til dette lovforslag er begrundet i, at flertallet ikke har tillid til, at disse 

skoler tilknyttet Tvindkoncernen fremover vil anvende tilskuddene til de formål, som 

Folketinget ønsker at fremme med støtten. 

Den valgte lovgivningsmåde har til formål at sikre opfyldelsen af flertallets ønske om ikke 

fremover at yde tilskud til netop de nævnte skoler. 

Flertallet er opmærksom på, at lovgivningsmåden vil have den virkning, at der ikke, for så vidt 

angår denne del af lovforslaget, skal træffes administrative afgørelser om nye tilskud til de 

pågældende skoler med mulighed for efterfølgende domstolsprøvelse. Denne følge er ikke i 

sig selv et formål med loven, og den har kun betydning for fremtidige tilskud, som de 

pågældende skoler ikke har noget retsbeskyttet krav på.« 

Folketinget har således tilsluttet sig undervisningsministerens generelle mistillid til Tvindskolernes 

vilje til at administrere offentlige tilskud i overensstemmelse med lovgivningen og 

har ved § 7 i lov nr. 506 frataget bl.a. Friskolen i Veddinge Bakker adgangen til - efter 

friskolelovens almindelige regler og på lige fod med friskoler uden tilknytning til 

Skolesamvirket Tvind - at søge om offentlige tilskud til sin skolevirksomhed. 

Lovgivningsmagten har herved med virkning for de skoler, der er nævnt i § 7 - herunder 

Friskolen i Veddinge Bakker - afgjort uoverensstemmelsen mellem Tvind-skolerne og 

Undervisningsministeriet, der var af den opfattelse, at skolerne - uanset deres tilkendegivelser 

og løfter - ikke overholdt og heller ikke i fremtiden ville overholde betingelserne for offentlige 

tilskud til skoledrift. Et sådant lovindgreb - der havde som konsekvens, at Tvind-skolerne blev 

afskåret fra domstolsprøvelse af deres tilskudsberettigelse - er reelt en endelig afgørelse af en 

konkret retstvist. Efter grundlovens § 3 henhører en >> 851 >> sådan afgørelse ikke under 

lovgivningsmagten, men under den dømmende magt med de deri liggende retsgarantier for 

borgerne. Højesteret finder derfor, at § 7 i lov nr. 506 af 12. juni 1996 er ugyldig i forhold til 

Friskolen i Veddinge Bakker som stridende mod grundlovens § 3, 3. pkt. 

Højesteret tager herefter friskolens principale påstand til følge. 

Thi kendes for ret: 

29

64 

65 

66 

67 

68 

69 

70 

Indstævnte, Undervisningsministeriet, skal anerkende, at § 7 i lov nr. 506 af 12. juni 1996 om 

ændring af lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, lov 

om friskoler og private grundskoler m.v., lov om gymnasiet m.v. og lov om kursus til højere 

forberedelseseksamen og om studieforberedende enkeltfagsundervisning for voksne m.v. er 

ugyldig i forhold til appellanten, Den Selvejende Institution Friskolen i Veddinge Bakker. 

Ingen af parterne skal betale sagsomkostninger for landsret eller Højesteret til den anden part 

eller til statskassen. 

30

Eksamensopgave - Det Juridiske Fakultet - Københavns Universitet

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?