Hele publikationen i PDF
Hele publikationen i PDF
Hele publikationen i PDF
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
Tanzanias og Danmarks<br />
udviklingssamarbejde 1962-95
Ole Mølgård Andersen<br />
Tanzanias og Danmarks<br />
udviklingssamarbejde<br />
1962-95<br />
Den danske bistand til en ny nation med ambitioner om<br />
uafhængighed og høje sociale mål<br />
Danida<br />
Udenrigsministeriet<br />
Januar 2005
Some people aim at the moon. We aim at the village.<br />
Foto fra en af de første valgplakater fra før uafhængigheden<br />
4<br />
(Julius K. Nyerere)
Indholdsfortegnelse<br />
Forord 4<br />
1. Træk af Tanzanias politisk-økonomiske historie til midten af 1990’erne 8<br />
A. En ny nation bliver til 9<br />
B. Reformperioden 1970-86: Frem- og tilbageskridt 24<br />
C. Markedsøkonomiske og institutionelle reformer 1986-95 45<br />
2. Det danske udviklingssamarbejde med Tanzania 1962-95 55<br />
A. Nogle nøgletal 55<br />
B. Grunden lægges: 1962-75 59<br />
C. Tilpasninger af den danske bistand for at imødegå Tanzania’s voksende<br />
kriseproblemer: 1975-86 64<br />
D. Nye prioriteringer i bistanden 1986-95 78<br />
3. Anneks: Nogle dansk-støttede programmer og projekter 87<br />
1) Det nordiske Andelsprojekt 87<br />
2) Cooperative and Rural Development Bank 100<br />
3) Veterinærfakultet 105<br />
4) Bekæmpelse af mus og rotter 110<br />
5) Vaccinationsprogram 114<br />
6) Bekæmpelse af sindslidelser 116<br />
7) Tandplejeprogram 119<br />
8) Medicinforsyningsprogram 121<br />
9) Drikkevandsprogram 125<br />
10) Projekteringsenhed i undervisningsministeriet 130<br />
11) Ardhi Institute 132<br />
12) Skolevedligeholdelse 134<br />
13) TRC-Marine 138<br />
14) Statslånene 142<br />
a) Cementfabrikker 144<br />
b) Sukkerproduktion 147<br />
15) Aids-bekæmpelse 149<br />
4. Sammenfatning 152<br />
5. En tanzaniansk vurdering 156<br />
6. Litteraturliste 159
Forord<br />
Tanzania var det første land i Afrika, som Danmark i 1960’erne indledte et langvarigt<br />
udviklingssamarbejde med. Det samme skete derefter med nabostaterne, Kenya Uganda,<br />
Zambia og Malawi, men i modsætning til andre modtagere af dansk bistand, som<br />
der blev indledt et regeringssamarbejde med i 1960’erne, har samarbejdet med Tanzania<br />
siden været ubrudt og stabilt til trods for, at det i begyndelsen af 1980’erne blev sat<br />
på en hård prøve under landets langvarige skærmydsler med Den internationale Valutafond<br />
(IMF).<br />
Også andre vestlige donorlande har opretholdt et relativt stabilt samarbejde gennem<br />
årene med Tanzania. Det gælder ikke mindst Norge, Sverige og Finland. I den periode,<br />
som denne bog omhandler, var der nær kontakt mellem Danida og de øvrige nordiske<br />
landes bistandsadministrationer omkring bistanden til Tanzania. Den danske bistand<br />
blev indledt med et fælles nordisk projekt, og Tanzania blev det land, som har huset<br />
flest fællesnordiske projekter.<br />
I overensstemmelse med formålsparagraffen i den danske lov om internationalt udviklingssamarbejde<br />
har formålet med det danske udviklingssamarbejde med Tanzania<br />
stedse været at bidrage til at fremme økonomisk vækst og social fremgang i landet.<br />
Sigtet med nærværende bog er – på baggrund af en beskrivelse af hovedtrækkene i<br />
den politisk-økonomiske udvikling i Tanzania 1962-95 – at give et billede af det danske<br />
udviklingssamarbejde med landet i den samme periode og at formidle nogle af de<br />
nyttige erfaringer, der blev høstet.<br />
Der er således tale om et historisk studie, hvor midten af 1990’erne er valgt som endestation,<br />
fordi der på dette tidspunkt skete en række systemændringer i Tanzania såvel<br />
som i landets samarbejde med dets donorer, deriblandt Danmark.<br />
Hvad situationen i Tanzania angår, var 1995 det år, hvor det første flerpartivalg siden<br />
uafhængigheden blev afholdt, og hvor der skete en adskillelse af statsmagten og det<br />
indtil da eneste parti, CCM. Hvad udviklingssamarbejdet angår, blev der i midten af<br />
1990’erne taget hul på en omlægning af bistanden fra den indtil da dominerende form<br />
– enkeltstående projekter – til såkaldte sektorprogrammer og budgetstøtte. Denne begyndende<br />
omlægning skete i samarbejde med flere donorer og gjaldt også for samarbejdet<br />
med Danmark, hvor den såkaldte Helleiner-rapport samtidigt blev til. Rapporten,<br />
som blev til på Danidas initiativ, blev indledningen til, at ”forholdet mellem Tan-<br />
6
zania og donorerne har undergået markante forbedringer” (Landestrategi for Tanzania<br />
2001-2005, Udenrigsministeriet 2002). Hvor markante og varige forbedringerne har<br />
været, er det endnu for tidligt at sige noget endegyldigt om.<br />
En af de vigtigste erfaringer, der er gjort i det internationale udviklingssamarbejde<br />
gennem årene, er, at virkningen af udviklingsbistand afhænger af en række forhold i<br />
og omkring det land, som bistanden ydes til. Det drejer sig i særdeleshed om de skiftende<br />
verdensøkonomiske konjunkturer, som kun få og meget store u-lande har nogen<br />
mærkbar indflydelse på. Det drejer sig også om interne forhold, som de regerende i<br />
landet har i hvert fald nogen indflydelse på, så som graden af politisk stabilitet, om der<br />
eksisterer en velfungerende offentlig administration og retsorden, om der sættes effektivt<br />
ind over for korruption, og om der tilstræbes ført en økonomisk politik, som befordrer<br />
økonomisk vækst og social fremgang i landet.<br />
Forholdene i og omkring de lande, der modtager udviklingsbistand, vil trods ligheder<br />
mellem dem ofte være temmelig forskellige. Hvis udviklingsbistanden skal være effektiv,<br />
må der derfor tages hensyn til særlige omstændigheder, der gælder for det enkelte<br />
land. Hvis man i et historisk tilbageblik vil danne sig et vist indtryk af, hvorledes bistanden<br />
har virket eller ikke virket, og lære heraf, er det på samme måde vigtigt, at bistandsindsatserne<br />
anskues og bedømmes i en sammenhæng, hvor man både inddrager<br />
relevante forhold i modtagerlandet og i landets forhold til den omgivende verden – inklusive<br />
selvfølgelig forholdet til de donorer, der giver udviklingsbistand.<br />
En anden vigtig erfaring fra et halvt århundredes internationalt udviklingssamarbejde<br />
er, at hvis udviklingsbistanden skal kunne leve op til sit erklærede formål, må den være<br />
nogenlunde forudsigelig og forpligtende over en årrække. Ligeledes skal den være tilrettelagt<br />
på en måde, så den tilgodeser udviklingen i modtagerlandet, og ikke samtidig<br />
skal tilgodese politiske eller andre interesser i eller uden for modtagerlandet, som er<br />
vanskelige at forene eller i modstrid med målsætningen om på sigt at fremme øget<br />
økonomisk vækst og social fremgang.<br />
Hensigten med første del af nærværende fremstilling har været at give et billede af den<br />
politiske, økonomiske og sociale udvikling i Tanzania frem til midten af 1990’erne,<br />
herunder at inddrage den rolle, som en gennem årene voksende udviklingsbistand har<br />
spillet. Mange forskellige gode og dårlige erfaringer er høstet både på tanzaniansk og<br />
på donorhold, som der givetvis kan læres af – og i et vist omfang også er blevet det – i<br />
det fremtidige udviklingssamarbejde med Tanzania såvel som med andre lande. Dette<br />
være sagt uden at nogen dermed kan påberåbe sig den objektive sandhed med hensyn<br />
til, hvorledes tanzanianerne og deres nuværende eller fremtidige regeringer bør indrette<br />
deres samfund.<br />
Fremstillingens anden del handler om den bistand til Tanzania, som i perioden blev finansieret<br />
af den danske stat og forvaltet af Danida. Det er her forsøgt at give en kro-<br />
7
nologisk sammenfatning af det dansk-tanzanianske bistandssamarbejde på baggrund af<br />
de politiske og makroøkonomiske forandringer, som skete i de første årtier af den nye<br />
nations eksistens. Det har ikke været muligt – og ville næppe heller være formålstjenligt<br />
– at gennemgå alle de mange projekter og andre indsatser, som de mere end 200<br />
danske bistandsbevillinger til Tanzania er givet til i perioden frem til 1995. Derfor gengives<br />
forløbet af de mange komponenter, samarbejdet bestod i, kun i store træk. Til<br />
gengæld er forløbet af 16 udvalgte, dansk-støttede projekter eller programmer resumeret<br />
i et anneks. Kriterierne for udvælgelsen af disse ”cases” har været, at den danske<br />
indsats på området er blevet ydet over en længere årrække, og at støtten, i hvert fald i<br />
sin hidtidige form, blev afsluttet inden midten af 1990’erne. Disse indsatser repræsenterer<br />
de vigtigste faglige sektorer, hvor Danmark har været involveret i de nær ved 35<br />
år, som fremstillingen vedrører.<br />
Omtalen af de danske indsatser er begrænset til den del af samarbejdet, som blev forvaltet<br />
af Udenrigsministeriet, mens Industrialiseringsfonden for Udviklingslandene,<br />
som i denne periode har været repræsenteret med relativt få engagementer i landet,<br />
ikke er medtaget. Danida finansierede også en del fortrinsvis mindre projekter, der<br />
blev forvaltet af private, danske organisationer (NGO’er). Det gælder navnlig i den<br />
sidste halvdel af perioden. Enkelte af disse private projekter fra sidst i 1980’erne, der<br />
drejede sig om hiv-forebyggelse, og som blev finansieret af det statslige bistandsbudget,<br />
bliver omtalt.<br />
Den mest omfattende indsats, der blev ydet fra en dansk privat organisation i Tanzania,<br />
var Mellemfolkeligt Samvirkes såkaldte frivilligprogram, der blev finansieret over<br />
de statslige bistandsbudgetter. Frivilligprogrammet har været til stede i Tanzania lige så<br />
længe som Danidas bistand med op til 80-90 udsendte unge ad gangen på 2-årskontrakter<br />
og med forskellige uddannelsesbaggrunde. Nogle af de frivillige var værnepligtige,<br />
som ved en lovændring i begyndelsen af 1970’erne fik mulighed for at aftjene deres<br />
værnepligt som MS-frivillige. Frivilligprogrammet var uafhængigt af Danidas indsatser,<br />
men navnlig i 1980’erne var der dog flere eksempler på MS-udsendte med<br />
håndværksmæssige uddannelser, som udførte vedligeholdelse og reparationsopgaver<br />
ved dansk-støttede projekter.<br />
Endelig skal nævnes, at Danida støttede nogle af FN’s særorganisationers projekter i<br />
Tanzania. I de tilfælde, hvor støtten kun bestod i finansiering, mens udførelsen var<br />
overladt til den pågældende særorganisation, kaldes de i Danida for ”multi/bi-projekter”.<br />
Nogle af dem er omtalt i det følgende.<br />
Fremstillingen afsluttes med en sammenfatning og en tanzaniansk vurdering af det<br />
tanzanianske-danske udviklingssamarbejde.<br />
8
Kilder<br />
Kildematerialet er for første dels vedkommende især ikke-danske rapporter og tidskriftartikler,<br />
hvoraf nogle er produceret af tanzanianske forskere. Desuden har Verdensbankrapporter<br />
været konsulteret (Verdensbankrapporter om Tanzania er talrige. Det<br />
samme er bøger og artikler på engelsk. Kun en lille del af de sidstnævnte har været<br />
konsulteret).<br />
Anvendte kilder for anden dels vedkommende er arkivmateriale i Udenrigsministeriet.<br />
Antallet af arkiverede Tanzania aktpakker er stort: Foruden arbejdspapirer og aktstykker<br />
er diverse rapporter, så som forundersøgelses-, ”review”-, evaluerings- og afsluttende<br />
projektrapporter samt rigsrevisionsrapporter, blevet genopfrisket. Danidas årsberetninger<br />
er den mest benyttede og oftest citerede kilde i anden del. Også bøger og artikler<br />
i danske tidsskrifter, især ”Den ny Verden”, ”Kontakt” og ”Udvikling” har været anvendt.<br />
Bagest findes henvisninger til enkelte bøger, rapporter og artikler, som der er trukket<br />
på, men som ikke er identificeret i tekstafsnittene.<br />
Kollegaer i Udenrigsministeriet (hvoraf nogle nu er ”fhv.” ligesom forfatteren) har<br />
venligst bidraget med kritik og gode råd. (Ikke alle dyrekøbte erfaringer kan udledes af<br />
aktpakker m.m.). De var kollegaer, der ligesom forfatteren har været direkte involveret<br />
i bistandssamarbejdet med Tanzania i en kortere eller længere årrække. Herudover har<br />
også enkelte andre landsmænd, som i årenes løb på forskellig vis var med til at præge<br />
den Danida-støttede indsats i Tanzania, været så venlige at kommentere og kritisere<br />
dele af det oprindelige manuskriptet. En særlig tak til professor Knud Erik Svendsen<br />
og til to andre eksperter med solid fagøkonomisk ekspertise og Tanzaniaerfaringer,<br />
nemlig Poul Buch Hansen og Jakob Groesen.<br />
Forfatteren bærer alene ansvaret for indholdet, som cand. scient. pol. Gro Iversen ydede<br />
en kyndig og meget værdsat assistance til at frembringe, både i form af omfattende<br />
arkivstudier, en kritisk gennemlæsning og flere forslag til forbedringer af dele af det<br />
oprindelige manuskript.<br />
Ole Mølgård Andersen<br />
9
1: Træk af Tanzanias politiskøkonomiske<br />
historie til<br />
midten af 1990’erne<br />
Den Forenede Republik Tanzania blev oprettet i 1964 ved en sammenslutning af Tanganyika,<br />
der var blevet oprettet i 1961, og Zanzibar, der fik sin selvstændighed i 1963.<br />
Tanganyika, der siden 1880’erne havde været et tysk protektorat, blev ved Versaillestraktaten<br />
i 1919 et britisk Folkeforbunds-mandat og efter 2. Verdenskrig et britisk FNmandat.<br />
Zanzibar havde været et britisk protektorat siden 1890.<br />
Forud for sammenslutningen med Tanganyika udspillede der sig på Zanzibar en række<br />
blodige begivenheder, som tidligt i 1964 var ved at brede sig til den nye stats militære<br />
belægninger i udkanten af Dar es Salaam. Kun takket være en hurtig indsættelse af en<br />
britisk militærenhed lykkedes det at forhindre et muligt kup mod Tanganyika regering<br />
under Julius K. Nyereres ledelse. Denne begivenhed, der fremskyndede sammenslutningen<br />
af de to nye stater senere samme år, kunne ses som et forvarsel om, hvor sårbare<br />
nye regeringer var i Afrika over for militære magtovertagelser. Dem forekom der<br />
mange af i Afrika i de følgende årtier med Tanzania som en af undtagelserne, måske<br />
fordi landets ledere havde lært af forskrækkelsen i 1964.<br />
Areal og befolkning<br />
Tanzania dækker et landområde på størrelse med Frankrigs og Tysklands samlede areal,<br />
eller mere end 20 gange så stort som Danmark. Ved den første folketælling efter uafhængigheden<br />
var folketallet i 1967 i Tanzania 12,7 millioner, heraf 365.000 med bopæl<br />
i hovedstaden, Dar es Salaam. Zanzibar rummede 350.000 beboere.<br />
Ifølge folketællingen i 2002 var folketallet nu 34,6 millioner, hvoraf 2,5 millioner boede<br />
i Dar es Salaam. På. Zanzibar boede der nu 985.000 mennesker. Den gennemsnitlige<br />
befolkningstilvækst er for tiden 3 pct., eller godt 1 million om året. Dar es Salaam,<br />
den største by, vokser for tiden med 4 pct., eller 100.000 mennesker, om året. Knap 25<br />
pct. af befolkningen bor i byerne.<br />
10
A: En ny nation bliver til:<br />
Tiden fra før uafhængigheden og den<br />
første halve snes år efter<br />
Fra naturalie- til pengeøkonomi<br />
I årene efter 2. Verdenskrig var der frem til uafhængigheden sket en gradvis ændring<br />
fra en overvejende naturalieøkonomi til en mere udpræget pengeøkonomi i det daværende<br />
koloniområde. Drivkraften i denne udvikling var dyrkning og eksport af forskellige<br />
afgrøder: sisal, kaffe, te, pyrethrum (et naturmiddel mod insekter, baseret på en bestemt<br />
krysantemum-blomst), hvede, bomuld og (på Zanzibar) nelliker. Der fandt også<br />
en eksport sted af overskuddet fra traditionelle naturalieafgrøder, så som jordnødder,<br />
sesamfrø, elefantnødder, bønner, huder, skind og andre produkter.<br />
Den internationale højkonjunktur i 1950’erne udløste kraftige internationale prisstigninger<br />
på råstoffer og tropiske afgrøder, hvilket bidrog stærkt til spredningen af pengeøkonomien<br />
i Tanganyika og Zanzibar. De to vigtige eksportafgrøder, sisal og kaffe,<br />
blev i den tyske kolonitid fra 1880’erne dyrket på europæiske plantager. Kaffen (Arabica)<br />
slog også rod blandt afrikanske dyrkere på skråningerne af Kilimanjaro og i det<br />
sydlige højland og endnu tidligere blandt afrikanske dyrkere af Robusta-kaffe i områderne<br />
vest for Victoriasøen. I modsætning til Kenya, hvor der fandtes en indflydelsesrig<br />
gruppe af europæiske kolonisatorer, som satsede på kaffedyrkning, var der ikke i Tanganyika<br />
den samme bastante modstand blandt kolonialisterne mod afrikanernes kaffedyrkning.<br />
En tredje vigtig eksportafgrøde var bomuld, som slog igennem i kolonitiden, og som<br />
blev af stor betydning som salgsafgrøde blandt agerbrugere i det såkaldte Sukumaland,<br />
syd og sydvest for Victoriasøen.<br />
Ved uafhængigheden stod afrikanske dyrkere for mere end halvdelen af Tanganyikas<br />
eksportafgrøder og for to tredjedele af værdien af alle markedsførte afgrøder. En væsentlig<br />
del af indtægterne fra eksportafgrøderne, som koloniregeringen beskattede, var<br />
med til at finansiere den koloniale administration, herunder en landbrugsfaglig konsulenttjeneste<br />
og forsøgsvirksomhed til fordel for både plantageejere og afrikanske dyrkere.<br />
Hvad de sidste angik, drejede konsulenttjenesten sig dog mest om påbud, som pålagde<br />
afrikanerne at gennemføre foranstaltninger til at imødegå erosion, især i de tætbefolkede<br />
og frugtbare bjergområder. En voksende modstand mod disse påbud var i flere områder<br />
af landet en væsentlig drivkraft for bøndernes opbakning af uafhængighedsbevægelsen.<br />
11
Foruden at finansiere koloniadministrationen blev nogle af skatteindtægterne fra eksportafgrøderne<br />
investeret i udbygningen af vejnettet, jernbaner og havne. Tyskerne<br />
lagde grunden til denne udbygning før og omkring århundredeskiftet med havneanlæg<br />
i Tanga og Dar es Salaam, dampskibsfart på søerne og den første jernbane fra Tanga<br />
til Moshi. De sluttede deres tilstedeværelse i det daværende Deutsch-Ostafrika med<br />
den godt 1.600 km lange jernbane fra Dar es Salaam til Kigoma ved Lake Tanganyika.<br />
Dette imponerende, imperiale prestigeprojekt var færdig før 1. Verdenskrig, finansieret<br />
ved lån i Deutche Bank. Som ved al daværende jernbanebyggeri i Afrika krævede byggeriet<br />
et meget betydeligt antal afrikaneres liv.<br />
Det var forventet, at projektet kunne blive rentabelt fra indtægterne ved at udstede private<br />
koncessioner til mineprospektorer og til nye sisal- og gummiplantager mv. i områderne<br />
langs jernbanen. Der var dog også kræfter i koloniadministrationen, som antog,<br />
at en jernbane gennem de centrale dele af Tanganyika ville åbne for dyrkning af eksportafgrøder<br />
blandt afrikanske agerbrugere. Dette ville skabe grundlag for en øget beskatning<br />
af den lokale befolkning, hvilket kunne blive et væsentligt bidrag til den endelige<br />
finansiering af jernbanen.<br />
Briterne tog senere initiativ til bygningen af stiklinjen fra Tabora til Mwanza, hovedbyen<br />
for den senere udbredte bomuldsavl blandt afrikanske småbrugere.<br />
Foruden koloniadministrationen, de europæiske plantageejere og de afrikanske dyrkere<br />
beroede den voksende pengeøkonomi også i høj grad på et indisk befolkningselement.<br />
Det bestod af indiske indvandrere, som i løbet af det 19. århundrede især emigrerede<br />
fra Gujarat i Indien, der hyppigt var ramt af hungersnød. Det var således tilfældet i begyndelsen<br />
af 1900-tallet, hvor indisk arbejdskraft udgjorde en væsentlig del af arbejdsstyrken<br />
ved jernbanebyggeriet Mombassa-Kisumu i Kenya. Som anden og tredje generationsindvandrere<br />
slog inderne sig ned som handelsfolk overalt i Østafrika, hvor de<br />
opkøbte overskuds- og salgsafgrøder af de afrikanske dyrkere. For de modtagne betalinger<br />
købte afrikanerne petroleum, salt, sukker, ris, planteolier, mediciner, fodtøj, klæder,<br />
byggematerialer og -redskaber, hakker, knive, spande m.m. af de samme indiske<br />
handelsfolk. Europæiske og indiske handelskompagnier, der stod for eksporten af<br />
salgsafgrøderne, varetog også importen af de varer, de afrikanske landsbybeboere efterspurgte.<br />
Arbejdsdelingen mellem europæere, indere og afrikanere udgjorde en hierarkisk opdeling<br />
med europæerne som det øverste, herskende lag, inderne i midten og afrikanerne<br />
nederst. Ligesom blandt jøderne i Europa og Amerika blev der med tiden skabt betydelige<br />
formuer og forretningsdynastier blandt indiske familier i Østafrika, og ligesom<br />
jøderne i Europa og Amerika fandtes indere efterhånden også inden for flere andre erhverv.<br />
Nogle investerede i moderne industrivirksomheder, andre skabte mindre og<br />
med tiden også store entreprenørforetagender. Ved uafhængigheden var inderne stærkt<br />
repræsenteret i professioner som læger, arkitekter og advokater, og efterhånden også i<br />
den offentlige administration, som de i kolonitiden var blevet holdt udenfor.<br />
12
I modsætning til nabolandene Kenya og især Uganda blev diskrimination mod inderne<br />
aldrig noget stort problem i Tanzania. Mange indere blev til gengæld ramt på deres levebrød,<br />
da det meste af handelen i landet blev socialiseret, inklusive det monopol, som<br />
de kooperative foreninger og statsforetagender fik på markedsføring af bøndernes<br />
produkter.<br />
Uafhængigheden betød formelt en ophævelse af den racebestemte diskrimination, der<br />
eksisterede i kolonitiden.<br />
TANU danner regering<br />
Den første regering med afrikansk deltagelse blev dannet i 1959 i forbindelse med den<br />
britiske koloniafvikling. Det skete efter lang tids tovtrækkeri med den britiske guvernør,<br />
efter at uafhængighedsbevægelsen TANU, Tanganyika National Union, havde<br />
vundet en overvældende sejr ved valget til et lovgivende råd i 1958 og til et udvidet råd<br />
i 1960. TANU vandt 70 ud af de 71 direkte valgte medlemmer ved et valg baseret på<br />
den britiske valgordning med flertalsvalg i enkeltmandskredse.<br />
TANU var blevet stiftet i 1954 og blev i 1970’erne sammensluttet med det ledende<br />
parti på Zanzibar under betegnelsen Chama cha Mapinduzi (CCM) – Det Revolutionære<br />
Parti. Allerede ved stiftelsen af TANU fremlagde ledelsen et stærkt velfærdspræget<br />
fremtidsprogram.<br />
I spidsen for partiet stod allerede fra begyndelsen den senere præsident, Julius Nyerere,<br />
der på dette tidspunkt var nyuddannet gymnasielærer fra Edinburgh University.<br />
Nyerere blev i sine studieår i Storbrittanien stærkt påvirket af vestlige filosofiske og<br />
politiske ideer. Hvad det politiske angik, blev han ligesom Indiens Pandit Nehru præget<br />
af miljøet omkring den demokratisk-socialistiske tænketank, The Fabian Society.<br />
Denne prægning forklarer noget af den beundring, han senere blev genstand for i Europa<br />
og Amerika. Hertil bidrog nok også, at han i sine unge år havde præsteret at oversætte<br />
bl.a. Shakespeares skuespil ”Julius Cæsar” og ”Købmanden i Venedig” til et, efter sigende,<br />
formfuldendt swahili.<br />
Der var flere grunde til den overvældende tilslutning, TANU fik ved valgene forud for<br />
uafhængigheden, hvor der var flere partier at vælge imellem. En væsentlig grund var, at<br />
Tanganyika som en ny statsdannelse, der omfattede et meget stort antal forskellige folkegrupper<br />
(”stammer”), ikke var hæmmet af konkurrence endsige konflikter mellem<br />
dominerende gruppers (”stammers”) magtsøgende ledere, således som det var tilfældet<br />
med andre af de tidligere kolonier, f.eks. nabolandene Kenya og Uganda.<br />
En anden grund var det forhold, at Julius Nyerere var en person med usædvanlige lederegenskaber,<br />
høj moralsk integritet og klare visioner for dekolonialiseringen og den<br />
fremtidige udvikling i landet. Han kom meget snart efter partiets stiftelse til at stå uantastet<br />
som den samlende skikkelse i en national bevægelse, der så det som en af sine<br />
vigtigste opgaver at opbygge et nationalt fællesskab mellem forskellige folkegrupper.<br />
Før uafhængigheden havde de forskellige folkegrupper ikke haft meget andet at samles<br />
13
om end en voksende modstand mod koloniadministrationen, som den blev oplevet i<br />
det daglige af befolkningerne i det store land, hvor der blev talt mange forskellige bantusprog.<br />
I kystområdet og på Zanzibar og enkelte andre steder var det talte og skrevne<br />
sprog kiswahili, som er et bantusprog med et stærkt præg af arabisk og lidt portugisisk.<br />
Det var i høj grad Nyereres fortjeneste, at swahili gennem skole- og voksenundervisning<br />
blev så udbredt overalt i Tanzania, at det kunne gøres til landets officielle sprog,<br />
om end engelsk fortsat blev anvendt meget i centraladministrationen.<br />
De ihærdige og vellykkede bestræbelser for at gøre swahili til det nationale sprog fremhæves<br />
ofte som en af Nyereres mange, utvivlsomme fortjenester ved skabelsen af en<br />
national identitet.<br />
TANU’s forhold til betydende interessegrupper<br />
Tanzania blev formelt en étpartistat ved en grundlovsrevision i 1965. I virkeligheden<br />
havde landet været det siden uafhængigheden i 1962, eftersom tilslutningen til partiet<br />
allerede ved de to valg forud for uafhængigheden som nævnt var så overvældende, at<br />
der reelt ikke eksisterede nogen politisk opposition uden for TANU. Derimod fandtes<br />
der vigtige interessegrupper uden for det politiske system. Det gjaldt først og fremmest<br />
de kooperative foreninger og fagforeningerne.<br />
De kooperative foreninger, hvoraf de første så dagens lys allerede i 1920’erne, kom til<br />
at spille en væsentlig rolle i uafhængighedsbevægelsen efter 2. Verdenskrig og senere.<br />
Kooperationens forhold til partiet blev formelt fastlagt kort efter uafhængigheden, da<br />
de kooperative foreningers paraplyorganisation, Cooperative Union of Tanganyika<br />
(CUT), blev underordnet partiet som den ene af de såkaldte masseorganisationer. Forholdet<br />
mellem kooperationen, regeringen og partiet før og efter uafhængigheden beskrives<br />
som en del af baggrunden for Det nordiske Andelsprojekt, en af de ”cases”,<br />
som er beskrevet i et anneks senere i denne fremstilling.<br />
Fagforeningerne havde i kolonitiden haft som deres væsentligste rolle at varetage medlemmernes<br />
løninteresser på de ”moderne” arbejdspladser inden for jernbanevæsen,<br />
havne, postvæsen mm., og på de udenlandsk ejede sisalplantager, miner, industrier,<br />
banker og andre virksomheder.<br />
Det lykkedes tidligt TANU at inddrage fagforeningerne i uafhængighedsbevægelsen, og<br />
fagforeningsledere fik fremtrædende poster i TANU. Da uafhængigheden nærmede sig,<br />
rejste spørgsmålet sig imidlertid om, hvorvidt fagforeningerne skulle og kunne spille<br />
deres traditionelle rolle som ensidige varetagere af deres medlemmers løninteresser<br />
uden hensyn til andre befolkningsgruppers basale interesser. For den nye regering var<br />
det klart, at de organiserede arbejdere og funktionærer måtte tilpasse deres lønkrav til<br />
de samfundsøkonomiske realiteter. Selv om hovedparten af de faglige ledere stod partiet<br />
meget nær, var der også nogle fagforeningsledere, der var forbeholdne. De kom til<br />
at stå svagt i billedet ved uafhængigheden, fordi de blev mistænkt for at nære den ulmende<br />
uro i hæren, som kunne være endt i et statskup i 1964.<br />
14
På baggrund af disse begivenheder måtte fagforeningerne acceptere, at de i 1966 blev<br />
sluttet sammen i en enkelt faglig organisation, NUTA (National Union of Tanganyika<br />
Workers). Det betød begrænsninger i strejkeretten og en underordning som en af de<br />
såkaldte masseorganisationer under partiets ledelse. Arbejdsministeren blev udset til at<br />
være født formand for NUTA, (en ordning, som dog blev ophævet et par år efter). En<br />
tidligere fagforeningsleder, Rashidi Kawawa, blev landets første 2. vicepræsident.<br />
Bestræbelserne på at forene partiet og forskellige interesseorganisationer i den nye nations<br />
tilblivelsesfase blev af udenlandske iagttagere udlagt som et post-kolonialt syndrom,<br />
der forekom i flere nye stater i Afrika, hvor det ledende parti anså en fasttømret<br />
national samling som ønskværdig. Det var da heller ikke alle steder brikkerne faldt på<br />
plads som i Tanzania. I f.eks. nabostaterne Kenya og Uganda, hvor der var konkurrerende<br />
partier, der dækkede over forskellige folkegrupper, bidrog bestræbelserne på at<br />
indordne navnlig fagforeningerne under det regerende parti til at undergrave enheden.<br />
Udover at medvirke ved (decentrale) lønforhandlinger blev NUTA’s tillidsfolk medlemmer<br />
af lovfæstede samarbejdsudvalg i virksomheder og organisationer over en vis størrelse.<br />
For at kvalificere de mange tillidsfolk til disse krævende opgaver blev de sendt på<br />
kurser i udlandet, i kolonitiden til en træningsskole i Kampala oprettet med støtte af<br />
WCFTU (Frie faglige Internationale). Denne skole blev dog nedlagt i midten af 1960erne,<br />
da den blev fundet at være infiltreret af det amerikanske efterretningsvæsen,<br />
CIA. Fagforeningerne i Tanzania blev aldrig alvorligt inficeret af, at aktørerne i den<br />
kolde krig konkurrerede om indflydelse i fagforeningerne overalt i Afrika.<br />
En del af NUTA’s ledertræning kom med tiden til at foregå ved medvirken af Det nationale<br />
center for Voksenuddannelser i Dar es Salaam, (hvis første leder var dansk). En<br />
anden del foregik på den lokale partiskole, Kivikoni College, i Dar es Salaam, (hvortil<br />
der i begyndelsen af 1970’erne var knyttet en dansk fagforeningsmand som lærer).<br />
Indkomstpolitik<br />
Trods ophævelsen af de såkaldt frie fagforeninger vakte lønudviklingen i landet i løbet<br />
af 1960’erne fortsat bekymring hos regeringen og præsidenten. Man bad derfor Den<br />
Internationale Arbejdsorganisation (ILO) i Geneve om hjælp til at formulere en holdbar<br />
lønpolitik. ILO sendte en britisk universitetsøkonom og ekspert i arbejdsmarkedsforhold,<br />
som udfærdigede en rapport med forslag til styring af løn- og indkomstudviklingen.<br />
Rapporten rummede desuden en kraftig advokatur for såkaldt indkomstpolitik,<br />
der ”er et af de vanskeligste problemer, som nutidens samfund må tage stilling til”,<br />
som det hed i indledningen til rapporten.<br />
At der – i tidens ånd i den vestlige verden – også var behov for indkomstpolitik i Tanzania,<br />
fremgik af, at lønudviklingen for arbejdere og funktionærer i store private og offentlige<br />
virksomheder var gået grassat siden uafhængigheden, og at dette var smittet af<br />
på mange mindre virksomheder.<br />
Der fandtes på den tid godt 300.000 lønarbejdere og funktionærer i Tanzania. Lønud-<br />
15
viklingen stod i skærende misforhold til den beskedne stigning, der var sket i indkomsterne<br />
for landbefolkningen siden uafhængigheden. Rapportens forfatter foreslog derfor,<br />
at det offentlige skulle involveres mere i lønfastsættelsen. Det skulle ske ved at<br />
nedsætte et særligt og uafhængigt tribunal, som skulle holde øje med og sikre, at lønudviklingen<br />
på det private og offentlige arbejdsmarked blev afstemt med den gennemsnitlige<br />
produktivitetsudvikling i samfundet.<br />
Begrænsningerne i strejkeretten skulle fortsat gælde, således at lovlige strejker kun kunne<br />
iværksættes, efter at det ikke på anden vis havde været muligt at nå til et resultat,<br />
selv om reglerne for det offentliges medvirken ved lønfastsættelsen var blevet overholdt.<br />
ILO-ekspertens forslag blev i det store og hele accepteret af TANU og fulgt op<br />
af regeringen og nationalforsamlingen.<br />
TANU’s socialistiske etos<br />
Forud for étpartistatens formelle grundlovsfæstelse i 1965 var gået en livlig debat i og<br />
omkring udnævnelsen af en præsidentiel kommission i 1964, hvis opgave var at vurdere<br />
étpartiets fremtidige rolle, herunder forholdet mellem parti og statslige institutioner.<br />
Navnlig partiets forhold til nationalforsamlingen måtte afklares.<br />
I sine konklusioner fremhævede kommissionen, at TANU ikke var et eliteparti, men et<br />
masseparti, som var åbent for alle, der kunne acceptere de grundlæggende principper,<br />
som partiet byggede på. Spørgsmålet var, hvad der skulle forstås ved partiets grundlæggende<br />
principper. Der var nemlig ikke efter uafhængigheden udfærdiget noget principprogram<br />
for den fremtidige udvikling af det tanzanianske samfund. Julius Nyerere<br />
havde dog ved forskellige lejligheder fremsat en række socialistiske fortolkninger, som<br />
han og partiet stod inde for.<br />
Det var blandt andet sket i skriftet ”Ujamaa – The Basis of African Socialism” fra 1962.<br />
Her skrev han, at “Socialism, like democracy, is an attitude of mind. In a socialist society<br />
it is the socialist attitude of mind, not the rigid adherence to a standard political<br />
pattern, which is needed to ensure that the people care for each other’s welfare.” Senere<br />
i samme artikel hed det, at ””Ujamaa” then, or ”Familyhood”, describes our socialism.<br />
It is opposed to capitalism, which seeks to build a happy society on the basis of<br />
the exploitation of man by man; and it is equally opposed to doctrinaire socialism<br />
which seeks to build its happy society on a philosophy of inevitable conflict between<br />
man and man. We, in Africa, have no more need of being “converted” to socialism<br />
than we have to be “taught” democracy. Both are rooted in our past – in the traditional<br />
society which produced us.” Han sluttede med at erklære, at “it was in the struggle<br />
to break the grip of colonialism that we learnt the need for unity… Our recognition<br />
of the family to which we all belong must be extended yet further – beyond the tribe,<br />
the community, the nation, or even the continent - to embrace the whole society of<br />
mankind. This is the only logical conclusion for true socialism.”<br />
De mange reformer, som Nyerere i de følgende år lagde op til, reflekterede klart hans<br />
16
her fremlagte grundholdning. Den gennemsyrede hans år som øverste leder af den nye<br />
statsdannelse og også årene derefter til hans død i 1999.<br />
Forholdet mellem partiet og det formelle regeringssystem, den lovgivende nationalforsamling<br />
og den udøvende regering, havde utvivlsomt mange ligheder med den regeringsform,<br />
som blev praktiseret i de kommunistiske étpartistater, selv om der ikke i<br />
den præsidentielle kommissions arbejde var henvisninger hertil. (TANU som partiorganisation<br />
havde oprindeligt sit forbillede i det britiske Labour Party). I debatten om,<br />
hvorledes man skulle løse magtfordelingsproblemet, var der forslag om at ligestille nationalforsamlingen<br />
og partiets landsledelse. Resultatet blev, at partiets forretningsudvalg<br />
fik til opgave at udstikke retningslinier, mens nationalforsamlingen med dem som sit<br />
grundlag skulle vedtage lovene og overvåge, at regeringen overholdt de budgetter, nationalforsamlingen<br />
havde vedtaget.<br />
Også på det lokale plan var det et problem, hvorledes forholdet skulle være i regionerne<br />
mellem på den ene side den lokale partiorganisations besluttende myndighed og på<br />
den anden side den nationale regerings repræsentanter, herunder de embedsmænd og<br />
eksperter, forskellige ministerier havde udstationeret. Som tiden gik, blev det i høj grad<br />
partifolk, som på det lokale plan kom til både at dirigere og spille første violin, ofte på<br />
bekostning af en mere kompetent forvaltning. ”The supremacy of the party” blev et<br />
slogan, som legitimerede megen kontroversiel magtudøvelse i de følgende årtier.<br />
Nyereres taler på swahili var fulde af overrumplende metaforer<br />
17
Valg under étpartisystemet<br />
Valget til nationalforsamlingen i 1965 blev den første prøvesten på den nye grundlov<br />
baseret på étpartisystemet. Ved dette valg blev der, med udgangspunkt i det rådende,<br />
britisk inspirerede valgsystem, opstillet to partikandidater i hver valgkreds, som konkurrerede<br />
om kredsens mandat. Opstillingen blev i høj grad præget af lokale anliggender,<br />
som også blev reflekteret i de endelige valg. Fire ministre og seks juniorministre<br />
blev ikke blev genvalgt til nationalforsamlingen.<br />
Allerede i et skrift fra 1962, ”Democracy and the Party System”, kritiserede Nyerere flerpartisystemet<br />
ved at hævde, at hvor der er flere partier, fører konkurrencen om vælgerne<br />
erfaringsmæssigt til politikerlede. Han mente, at under valgkampen er “each party... led<br />
into conducting its election campaign by the ”political” tactics of evasion, distortion<br />
and even downright lies about the other party’s motives and intentions. Nor does it<br />
stop there. Once in Parliament, as we have seen, members of the opposing parties<br />
must still observe the rules of party unity which, in themselves, must inevitably stifle<br />
not merely freedom of expression but, indeed, honesty of expression.” Han hævdede,<br />
at ”mudderkastning” kunne begrænses, hvis der kun var ét parti, idet kombattanterne<br />
kunne forpligtes til at respektere en adfærdskodeks udfærdiget af partiet.<br />
Ifølge den nye grundlov skulle der være valg af præsident samtidig med valget til nationalforsamlingen.<br />
Det var her bestemt, at partiet kun skulle opstille én kandidat –<br />
nemlig den, partiledelsen foretrak. Til gengæld ville den pågældende ikke blive valgt,<br />
hvis et flertal af vælgerne stemte imod. Kun få stemte imod Julius Nyerere. Selv om<br />
der ikke overraskende var problemer med registreringen af vælgerne ved dette og også<br />
følgende valg, og selv om en meget stor del af vælgerne var analfabeter, er det bemærkelsesværdigt,<br />
at der ikke ved dette eller efterfølgende valg på hovedlandet blev rapporteret<br />
om omfattende valgsvindel, hvilket nok delvist kan forklares med, at der ikke var<br />
konkurrerende partier at vælge imellem.<br />
Den første nationale udviklingsplan<br />
Efter at rammerne for det fremtidige politiske system var blevet udformet, var det<br />
næste skridt i den nye stats udvikling at formulere en handlingsplan: den første femårsplan,<br />
der dækkede perioden 1964-69. Den bestod af et dokument, der i sit indhold lignede<br />
andre femårsplaner, som i årene efter uafhængigheden blev produceret i en række<br />
nye afrikanske stater. Det skete med bistand af eksperter udpeget af FN eller Verdensbanken:<br />
typisk nationaløkonomer fra amerikanske og britiske universiteter, som var<br />
præget af de dengang fremherskende økonomiske udviklingsteorier i den vestlige verden.<br />
Planlægningen i den tids nye lande fremstilles undertiden historisk ukorrekt som en afsmitning<br />
fra de kommunistiske planøkonomier. Derimod var der afsmitning fra Indiens<br />
planlægning. Indiens første femårsplan så dagens lys allerede i 1940’erne.<br />
En af dem, der som FN-toprådgiver rådgav regeringer i udviklingslandene i forbind-<br />
18
Planministeriet holdt til i en bygning fra den tyske kolonitid<br />
else med deres økonomiske planlægning, var den tysk-amerikanske økonom, professor<br />
Wolfgang Stolper, som i en artikel 1) skrev: ”The basic problem of development planning<br />
is the organization of resources for growth…The problem which development<br />
planners face in underdeveloped countries is four-fold. First they frequently lack the<br />
signalling system which a well functioning market provide; secondly they also lack the<br />
institutions by means of which ideas that might crystallize can be put into practice;<br />
thirdly in underdeveloped countries there does not exist a sufficient number of<br />
people who can take the place of even a crudely working price system; and fourthly<br />
basic information of a technical sort, particularly with respect to agriculture, is frequently<br />
not there, or is available only in the form which it is not usable..”<br />
Han tilføjede advarende, men, som tiden skulle vise, temmelig forgæves: “Experience<br />
in many countries indicates that it would be fatal to ignore the price mechanism…<br />
And it is not a realistic alternative to say that a government can take the place of a<br />
supposedly non-existent entrepreneur class.”<br />
En af den tids populære økonomiske planmodeller, som også lå bag den første tanzanianske<br />
femårsplan, var den såkaldte Harrod-Domar model. Den går kort fortalt ud<br />
1) Wolfgang Stolper: Comprehensive Development Planning, East African Economic Review, vol. 1, 1964<br />
19
på, at økonomisk udvikling eller vækst, defineret som den årlige stigning i det reale nationalprodukt,<br />
er en funktion af – og proportionel med – tilvæksten i landets kapitalapparat.<br />
Væksten i kapitalapparatet defineres som summen af de årlige nettoinvesteringer<br />
i samfundet, som finansieres gennem privat eller offentligt opsparing. I det omfang,<br />
opsparingen i samfundet ikke er stor nok til at sikre en ønsket høj økonomisk<br />
vækst, hvad den ikke var i fattige lande, må regeringen søge at tiltrække fremmed kapital<br />
i form af direkte udenlandske investeringer i virksomheder og/eller ved lån og gavebistand<br />
udefra.<br />
For de fattigste lande var interessen hos udenlandske, private investorer begrænset,<br />
undtagen i lande, hvor der fandtes olie eller metaller i undergrunden. I Tanzanias første<br />
femårsplan, hvor man stilede mod en økonomisk vækst på fem procent om året,<br />
men ikke regnede med et meget betydeligt bidrag fra private udenlandske investorer,<br />
satsede man på international udviklingsbistand i form af gaver og lån. Disse bidrag<br />
skulle finansiere, hvad der svarede til halvdelen af planperiodens offentlige investeringer,<br />
heraf en væsentlig del i fysisk infrastruktur og undervisningsinstitutioner.<br />
”Selfreliance”<br />
”Selfreliance” (dvs. økonomisk uafhængighed) var et nøgleord i den tidlige tanzanianske<br />
planlægning. Det stod dog klart, at den nye nation en rum tid fremover ville være<br />
stærkt afhængig af specialiseret udenlandsk arbejdskraft. Det gjaldt om at gøre sig uafhængig<br />
heraf, og derfor fik uddannelsessektoren en meget høj prioritering. Udbygning<br />
af grundskoler, gymnasier og videregående uddannelser stod øverst på listen i den første<br />
femårsplan.<br />
For hurtigst muligt at imødekomme behovet for tanzanianere med videregående uddannelser<br />
og derved mindske den store afhængighed af udenlandske eksperter, blev<br />
der straks efter uafhængigheden etableret et University College i Dar es Salaam med bistand<br />
fra i første omgang især USA, Canada og Storbritanien. Det var den ene af de<br />
tre universitetsafdelinger, som sammen med afdelinger i Uganda og Kenya udgjorde<br />
det nye University of East Africa.<br />
For at opnå så høj kvalitet som muligt og holde udgifterne til de forholdsmæssigt kostbare<br />
uddannelser nede, blev der vedtaget en arbejdsdeling mellem de tre universitetsafdelinger,<br />
så nogle fakulteter var fælles og andre kun fandtes et af stederne. Der blev i<br />
de første 5-10 år rekrutteret lærere og forskere til Dar es Salaam fra universiteter i både<br />
østlige og især vestlige lande, inklusive Danmark.<br />
Som led i de daværende ønsker om at knytte de tre østafrikanske lande nærmere sammen,<br />
blev de studerende fra de tre lande fordelt mellem alle tre afdelinger. Den første<br />
femårsplan havde som en af sine målsætninger, at Tanzania fra 1981 i hovedsagen<br />
skulle være selvforsynende med kandidater med uddannelser, som svarede til behovene<br />
inden for den offentlige administration, undervisningssektoren m.m. Fordelingen af<br />
tanzanianske studerende på universitetets tre afdelinger og fakulteter blev tilpasset denne<br />
målsætning.<br />
20
Fra østafrikansk til en tanzaniansk shilling.<br />
I 1966 fik Tanzania sin egen seddeludstedende bank, Bank of Tanzania. Siden kolonitiden<br />
havde der eksisteret en fælles, østafrikansk shilling for Uganda, Kenya, Tanganyika<br />
og Zanzibar. Den østafrikanske shilling kunne veksles med det britiske pund i et fast<br />
forhold. Pengeforsyningen begrænsedes af sterling-beholdningen under et fælles Currency<br />
Board. Muligheden for at føre en egen penge- og kreditpolitik var yderligere begrænset<br />
af, at bankerne i Østafrika næsten alle var filialer af britiske banker, hvis udlån<br />
blev kontrolleret fra hovedsæderne i Storbritannien.<br />
Ved at skabe sin egen centralbank ville Tanzania kunne føre en mere selvstændig økonomisk<br />
politik med alt, hvad det indebar af muligheder og fristelser – det sidste til at<br />
finansiere underskud på statsbudgettet ved at øge pengeudstedelsen (”lade seddelpressen<br />
køre”). Banken fik ikke den uafhængighed af regeringen, som kunne modvirke<br />
denne fare. Den nye tanzanianske shilling blev bundet til pundet, men allerede året efter<br />
bankens oprettelse, da det engelske pund blev devalueret i forhold til dollaren, valgte<br />
tanzanianerne ikke at følge pundet, men besluttede i stedet at knytte shillingen til<br />
dollaren i et fast forhold. Denne valutakurspolitik blev fastholdt op igennem 1970’erne<br />
trods en tiltagende inflation, som langt oversteg inflationen i den del af den omgivende<br />
verden, som Tanzania var stærkt økonomisk afhængig af.<br />
Arusha-deklarationen<br />
Selv om den første femårsplan rummede henvisninger til landets socialistiske orientering,<br />
var det først i 1967 med lanceringen af ”The Arusha Declaration and TANU’s<br />
Policy on Socialism and Self-Reliance”, at der blev taget konkrete skridt i retning af en<br />
socialistisk samfundsudvikling. Arusha-deklarationen huskes nok især, fordi den førte<br />
til en helt eller delvis statsovertagelse af en række virksomheder inden for landbrug,<br />
industri, handel, banker og forsikringsvæsen.<br />
Set i lyset af en langt senere tids betoning af, hvad der skal til for at skabe økonomisk<br />
vækst, skal det nævnes, at Arusha-deklarationen foruden at betone betydningen af ”(1)<br />
People” og ”(2) Land” også fremhævede ”(3) Good Policies” og ”(4) Good Leadership”<br />
som forudsætninger for økonomisk udvikling. Til fremme af ”Good Leadership”<br />
indeholdt deklarationen en kodeks, som advarede ledere i partiorganisationen og den<br />
offentlige sektor mod at være grådige og oppebære høje indkomster ved at have flere<br />
jobs eller at pleje egne økonomiske interesser i private virksomheder, f.eks. ved at erhverve<br />
fast ejendom til andet formål end egne boliger. (Denne lederkodeks blev droppet<br />
i 1980’erne).<br />
Endelig blev det i deklarationen henstillet til regeringen, at den i sin planlægning søgte<br />
at mindske afhængigheden af internationale lån og gavebistand i overensstemmelse<br />
med ”the policy of selfreliance”.<br />
Nationaliseringerne medførte en udtalt mangel på kvalificeret arbejdskraft i de helt eller<br />
delvist nationaliserede virksomheder. Man forsøgte at lokke de udenlandske ansatte<br />
21
til at blive og fortsætte på deres poster. Det lykkedes i et vist omfang, men britiske<br />
banker trak deres personale ud af landet. De ledige stillinger, der derved opstod, forsøgte<br />
man at besætte ved at appellere til internationale organisationer og donorlande.<br />
En meget erfaren dansk revisor, der ejede et stort revisorfirma i København, blev således<br />
en senere meget rost rådgiver for regeringen ved de vanskelige erstatningsforhandlinger<br />
med de tidligere ejere af de nationaliserede banker. Den første direktør for den<br />
nye, statsejede National Bank of Commerce var en erfaren bankmand fra Danmarks<br />
Nationalbank.<br />
Med nationaliseringerne opstod mange statslige selskaber. Til at begynde med drejede<br />
det sig om helt eller delvist at overtage eksisterende foretagender, men med årene kom<br />
et par hundrede nye selskaber til. I Arusha-deklarationen var der blevet advaret mod at<br />
oprette for mange statslige selskaber baseret på import-substitution: Som det hed i<br />
Arusha-deklarationen, skulle den valuta, der var nødvendig for at investere i og drive<br />
nye virksomheder, komme fra bøndernes arbejde (udviklingsbistand var her ikke nævnt<br />
som muligt supplement).<br />
Hvad med landbruget?<br />
Selv om Arusha-deklarationen fremhævede landbruget og landbefolkningen som det<br />
økonomiske grundlag for landets udvikling, indeholdt den ikke retningslinier for landbrugets<br />
udvikling. En vis afklaring skete i et andet skrift af Nyerere, ”Socialism and<br />
Rural Development”, som udkom senere samme år.<br />
Her uddybede han sine ideer om en omkalfatring af levevilkårene for landbefolkningen,<br />
det store befolkningsflertal, ved at flytte dem sammen i såkaldte Ujamaa-landsbyer,<br />
som han allerede havde indvarslet i 1962. Han hævdede, at Ujamaa (= fællesskab på<br />
swahili) karakteriserede forholdene i det ”traditionelle” afrikanske landsbysamfund.<br />
Udover et ønske om at bevare dette påståede landsbyfællesskab lå der også bag Ujamaa-konceptet<br />
et ønske om at modvirke en tendens til fællesskabets opløsning, som<br />
fulgte med pengeøkonomiens indtrængen og den blandt andet deraf følgende privatisering<br />
af ejendomsretten til jord.<br />
Privatiseringen kunne især iagttages i egne med et voksende befolkningspres og knaphed<br />
på dyrkbar jord. Resultatet blev, at jorden i disse egne blev en handelsvare, som<br />
medførte en ulige fordeling af jord og fremkomsten af et jordløst landarbejderproletariat,<br />
hvilket ikke harmonerede med Nyereres socialisme. En sammenflytning i Ujamaalandsbyer<br />
ville desuden gøre det lettere at indføre moderne landsbrugsmetoder. Endelig<br />
ville det også blive lettere at skaffe befolkningen adgang til skoler, sundhedscentre<br />
og forsyning med rent drikkevand (jvf. den tidligere danske politik med at flytte folk<br />
fra udstederne på Grønland sammen).<br />
Ujamaa-sammenflytningerne skulle ske på frivilligt grundlag. Det skete allerede i visse,<br />
især fattige områder af landet. Det var Nyereres forventning, at bevægelsen ville brede<br />
sig også til andre dele af landet, når blot der blev givet de fornødne incitamenter.<br />
22
I Verdensbankens første meget omfattende rapport om Tanganyika fra 1960, ”The Economic<br />
Development of Tanganyika” (med en dansk Verdensbankøkonom som ledende<br />
økonom), blev det blandt meget andet foreslået, at der blev taget skridt til at eksperimentere<br />
med en ”transformation” af afrikanske landbrug ved at oprette ”blokfarme” i<br />
”settlement schemes” i tyndt befolkede områder og ved at indføre nye og såkaldt moderne<br />
dyrkningsmetoder. Man foreslog i rapporten, at sådanne bosættelser skulle udstykkes<br />
i private jordlodder med adgang til en række fælles faciliteter som skoler, sundhedscentre<br />
og ren drikkevandsforsyning.<br />
Verdensbankrapporten inspirerede i løbet af 1960’erne til dannelsen af en række ”settlement<br />
schemes ”rundt omkring i landet. De viste sig hurtigt at blive problemfyldte, og<br />
blandt andet fik det Nyerere til kort efter lanceringen af Arusha-deklarationen at invitere<br />
den franske agronom professor René Dumont (senere miljøaktivist og fransk præsidentkandidat)<br />
til at besøge Tanzania og give sit syn på den udvikling, der foregik på<br />
landbrugsområdet.<br />
Efter at have gennemrejst landet og gjort sine iagttagelser udfærdigede Dumont en<br />
rapport 2) , hvori han kritiserede forslaget fra Verdensbankrapporten om at eksperimentere<br />
med et ”transformation approach”, som Dumont mente byggede på ideer om at<br />
fremme dyrkningsmetoder, som ikke passede for dette stade i Tanzanias udvikling.<br />
Heller ikke Ujamaa-konceptet, som Nyerere havde bedt Dumont kommentere, var han<br />
begejstret for. Trods utilsløret sympati for Nyereres afrikanske socialisme mente han,<br />
at de tanzanianske landsbysamfund i virkeligheden var meget hierarkisk opbygget, og<br />
at kvinderne blev udbyttet af mændene. Begge dele tilsagde, mente han, at man gik<br />
langsomt frem med Ujamaa-politikken. Rapporten advarede også mod at satse for meget<br />
på landbrugskooperation lig den, de havde i Danmark. Det ville der ikke komme<br />
noget godt ud af i datidens Tanzania. Det var der allerede klare tegn på, hævdede<br />
Dumont.<br />
Året efter indgik Tanzania og de nordiske lande aftalen om Det nordiske Andels-projekt.<br />
Målsætning for børneskolen<br />
1967 blev et skelsættende år, hvor en væsentlig del af de følgende års tanzanianske udviklingspolitiske<br />
bestræbelser på at opbygge et egalitært samfund blev grundlagt. Nyerere<br />
fremlagde bl.a. sine visioner for skole- og uddannelsesinstitutioner i det fremtidige<br />
Tanzania i skriftet ”Education for Self-Reliance”. Den tidligere gymnasielærer, som gerne<br />
lod sig tiltale med ”Mwalimu”, swahili for ”lærer”, gjorde her op med kolonitidens skole,<br />
hvis sigte havde været – efter nogle års skolegang – at udskille de forholdsvis få,<br />
som ville være egnet til senere fortrinsvis at udfylde underordnede stillinger i den koloniale<br />
administration. Undervisningen omfattede britiske skolefag og med engelsk som<br />
undervisningssprog. I de kristne missionsskoler, som spillede en stor rolle i undervis-<br />
2) René Dumont: Tanzanian Agriculture after the Arusha declaration, Government Printer, Dar es Salaam 1967<br />
23
ningssystemet, udgjorde kristendomsindlæring i forskellige udgaver et grundelement i<br />
ind- og udskolingen.<br />
Til hel eller delvis afløsning af det gamle system advokerede Nyerere, som selv havde<br />
gået i en katolsk missionsskole og forblev aktiv kirkegænger i hele sit liv, for et sekulariseret<br />
skolesystem, som lagde vægt på fællesskab modsat ”individual advancement”.<br />
Den tanzanianske grundskoles primære formål skulle være at ruste eleverne til et meningsfyldt<br />
liv i de bondesamfund, som endnu i masser af år ville rumme langt størstedelen<br />
af Tanzanias befolkning. I det skolesystem, man havde overtaget fra kolonitiden,<br />
gjaldt det stadig, skrev han, at ”everything we do stresses book learning, and underestimates<br />
the value to our society of traditional knowledge and the wisdom which is often<br />
required by intelligent men and women as they experience life, even without them<br />
being able to read at all.” Et andet sted siger han, at et væsentligt formål med skolegangen<br />
skal være, at børnene og de unge lærer, at ”...be able to think for themselves, to<br />
make judgements on all the issues that affect them; they have to be able to interpret<br />
the decisions made through the democratic institutions of our society, and to implement<br />
them in the light of the peculiar circumstances where they happen to live”.<br />
Hovedvægten i skolesystemet blev lagt på grundskolen og med kiswahili som det første<br />
undervisningssprog.<br />
Ved uafhængigheden var der knap en halv million børn, som gik i den 7-årige grundskole<br />
i Tanzania. Af disse gennemførte de fleste dog kun fire års skolegang. I 1967 gik<br />
omtrent det dobbelte antal i skole, og med en stigende andel, som fuldførte 7 års skolegang.<br />
I 1961 gik knap 12.000 i ”secondary school”, dvs. 8.-13. skoleår. Af disse tog<br />
175 studentereksamen i 1962. I 1967 var der 26.000 elever i ”secondary schools”,<br />
hvoraf 800 det følgende år bestod studentereksamen (kravene her svarede til studentereksamen<br />
i Storbritannien). En stræben efter, at alle børn kom i skole, blev en væsentlig<br />
målsætning i Tanzanias lighedspolitik. Efter få år var Tanzania trods et lavt udgangspunkt<br />
ved uafhængigheden nået op på en højere skolefrekvens end de fleste andre lande<br />
i Afrika og Sydasien.<br />
Det østafrikanske Fællesskab<br />
Som en sidste skelsættende begivenhed fra 1967, som Tanzania delte med sine østafrikanske<br />
naboer, skal nævnes, at det var i dette år, at Det østafrikanske Fællesskab blev<br />
vedtaget. Forud var gået et forberedende arbejde i en fælles kommission, den såkaldte<br />
Philip Commission, opkaldt efter den neutrale formand, professor Kjeld Philip, som<br />
FN havde foreslået. (Philip blev senere formand for Styrelsen for Internationalt Udviklingssamarbejde<br />
i Danmark). Philip-kommissionens arbejde byggede på det fællesskab,<br />
der i kolonitiden var etableret mellem de tre koloniområder Kenya, Uganda, Tanzania<br />
om jernbaner, havne-, post- og luftfartsvæsen, landbrugsforskning og en fælles mønt,<br />
plus det universitetsfællesskab, der blev oprettet i 1963.<br />
Forhandlingerne forud for vedtagelsen af det nye fællesskab drejede sig blandt andet<br />
24
om fordelingen af toldindtægterne mellem de tre lande, hvor en stor del af importen<br />
fra lande uden for fællesskabet blev indført gennem Kenya. Det var også vigtigt for<br />
Tanzania, som var det mest industrielt tilbagestående af de tre lande, at ikke alle nye<br />
industrier blev placeret i Uganda og Kenya. En af måderne at modvirke dette på var<br />
ved at oprette en fælles bank, Den østafrikanske Udviklingsbank i Kampala, som blev<br />
pålagt at favorisere Tanzania og Uganda i sin udlånspolitik. Fællesskabets hovedsæde<br />
blev placeret i Arusha i et højhus, hvis opførelse i øvrigt blev finansieret af danske bistandsmidler.<br />
Den tanzanianske udviklingspolitik og det internationale (donor)samfund.<br />
Nyereres og TANU-ledelsens visioner og handlingsprogrammer fra anden halvdel af<br />
1960’erne blev grundlaget for regeringens bestræbelser på i 1970’erne at omforme<br />
kolonitidens samfundsstrukturer. Det var bestræbelser, som i høj grad mødte forståelse<br />
i det internationale donorsamfund.<br />
En anden grund til, at Tanzania kom til at tiltrække så megen udviklingsbistand, havde<br />
meget at gøre med, at Verdensbankens nye formand, Robert McNamara, i begyndelsen<br />
af 1970’erne havde fastslået i forskellige internationale fora, at selv om der havde fundet<br />
en høj økonomisk vækst sted i størstedelen af udviklingslandene i 1960’erne – som<br />
af FN var udnævnt til at være det første udviklingsårti – så stod det nu klart ved årtiets<br />
udgang, at fremgangen havde været meget ulige fordelt. I de fleste fattige lande var<br />
væksten stort set gået uden om de 30-40 procent af befolkningerne, der havde de laveste<br />
indkomster. I debatterne i FN’s generalforsamling og i dets Økonomiske og Sociale<br />
Råd om udviklingsstrategier blev det derfor ofte betonet af især de rige landes regeringer,<br />
at ulandenes regeringer burde satse mere beslutsomt på udviklingsstrategier og<br />
reformer, som sigtede mod fattigdomsbekæmpelse og mod at skabe større lighed. Selv<br />
om det ikke var muligt at ændre i den eksisterende magt- og velstandsfordeling, så burde<br />
regeringerne i ulandene i det mindste stræbe på at ændre fordelingen af den fremtidige<br />
økonomiske vækst, lød det formanende. Mens det holdt hårdt at leve op til sådanne<br />
mål for udviklingspolitikken hos de fleste regeringer, fremstod Tanzania som et af<br />
de meget få lande, hvis ledelse tog fordelingsaspektet og fattigdomsbekæmpelsen alvorligt.<br />
25
B. Reformperioden 1970-86:<br />
Frem- og tilbageskridt<br />
Skoler og sundhed tidlige prioriteter<br />
Som tidligere nævnt havde velfærdspolitikken en høj prioritet allerede i TANU’s første<br />
partiprogram. Det var derfor i overensstemmelse med tidligere valgløfter, når den nye<br />
regering allerede et par år efter uafhængigheden satte ind på at afskaffe analfabetismen<br />
og højne uddannelsesniveauet. Følgelig kunne Tanzania, der ved uafhængigheden var<br />
et af de mest tilbagestående lande i verden, hvad skolegang angik, efter få år tilbyde<br />
skoleundervisning for stort set alle børn i landet.<br />
På et andet område af betydning for fattigdomsbekæmpelsen – sundhedssektoren –<br />
blev der i løbet af 1970’erne satset på at opbygge et landsdækkende sundhedsvæsen<br />
gennem en distrikts-sundhedstjeneste, som der blev knyttet et stort antal klinikker til i<br />
landdistrikterne. Også befolkningens adgang til rent drikkevand kom højt på dagsordenen.<br />
Det var ikke mindst på disse områder, at den danske og de andre nordiske landes<br />
tidlige bistand blev sat ind.<br />
Fra starten blev der lagt stor vægt på at sikre, at alle børn kom i skole<br />
26
Sundhedsplejerske i aktion<br />
Dekoncentration af statsadministrationen<br />
Baseret på rådgivning af det amerikanske konsulentfirma McKinsey besluttede regeringen<br />
i 1972 at flytte dele af den statslige sektor fra Dar es Salaam til regionshovedstæderne.<br />
Herved blev en række serviceydelser samt en del af den nationale planlægning,<br />
som udgik fra fagministerierne i Dar es Salaam, underordnet såkaldte Regional<br />
27
Commissioners – en blanding af embedsmænd og partibureaukrater. Resultatet blev en<br />
mærkbar svækkelse af kvaliteten af de specialiserede serviceydelser. Det gjaldt ikke<br />
mindst landbrugets statslige konsulenttjeneste. Samtidigt med denne dekoncentration<br />
af statsmagten blev de lokale regionale råd og distriktsråd nedlagt. De stammede fra<br />
kolonitiden og fik deres indtægter fra lokale skatter og afgifter, som efterhånden var<br />
svundet ind.<br />
Konsekvenser for udviklingsbistanden<br />
Denne udflytning af dele af statsapparatet harmonerede med ideer, som var blevet udklækket<br />
i donorsamfundet, om at udviklingsbistanden skulle gå til fattigdomsbekæmpelse<br />
i landdistrikterne, hvor langt størstedelen af den udbredte fattigdom i udviklingslandene<br />
forekom. Donorernes ønsker om, at dele af deres bistand skulle overføres direkte<br />
til landdistrikterne, førte til, at såkaldte integrerede udviklingsprojekter og -programmer<br />
blev sagen. I Tanzania satte en række donorer – Verdensbanken, USAID,<br />
EF-Kommissionen, Storbritannien, FAO/IFAD (med dansk støtte), Tyskland og Danmark<br />
(for en kort stund) – ind på udviklingsprojekter eller -programmer, der var koncentreret<br />
i en enkelt region (hvert land/organisation sin region) og typisk med vægt på<br />
landbruget. Som indledning til denne nye måde at kanalisere bistanden på udsendte<br />
donorerne planlægningshold, som med støtte af lokalt personale fik i opdrag at udforme<br />
en integreret plan for støtten i den udvalgte region. Kun få af de integrerede udviklingsprojekter<br />
eller -programmer blev realiseret, før beslutningen om tvungne landsbysammenslutninger<br />
var sat i værk i 1974. Ingen af dem blev nogensinde noget, der<br />
lignede en succes.<br />
Heller ikke i andre lande blev disse projekter med deres fjerndirigerede donorindblanding<br />
nogen succes. Eksempelvis var det i et EF-integreret projekt i Machakos-distriktet<br />
i Kenya forudsat, at EF-repræsentationen sammen med kontorer i Bruxelles skulle forsøge<br />
at koordinere (integrere) en EF-bistand, som inddrog mere end en halv snes forskellige<br />
ministerier. Det fungerede ikke godt. Et spektakulært eksempel på et integreret<br />
projekt fra dansk bistandshistorie var den mangeårige, ret så ressourcekrævende, bistand<br />
til Noakhali-distriktet i Bangladesh.<br />
Landsbyreformen<br />
Tanzania havde siden begyndelsen af 1970’erne været nettoimportør af korn, men da<br />
1973 og 74 var år med ekstreme klimaforhold (tørkeproblemer i nogle områder og i<br />
andre oversvømmelser), førte det til en markant stigning i kornimporten i 1974 – heraf<br />
en del som fødevarebistand. Sammen med en kraftig forringelse af bytteforholdet som<br />
følge af det første olieprischok i 1973, opstod der alvorlige betalingsbalanceproblemer,<br />
som også af andre grunde kom til at plage landet resten af årtiet og ind i det næste.<br />
Den eneste undtagelse var 1977, hvor landet oplevede en kortvarig, kraftig valutatilstrømning<br />
som følge af kortvarigt høje kaffepriser på verdensmarkedet.<br />
28
Der var allerede i begyndelsen af 1970’erne en stor bekymring i partiet og regeringen<br />
for en voksende fødevareafhængighed af omverdenen. PÅ TANU’s årlige kongres i<br />
1972 vedtog man derfor under overskriften ”Politik er Landbrug” en række retningslinier<br />
for landbruget, som blev indledt med en advarsel om, at omverden vil ”betragte<br />
socialismen som en fiasko, hvis vi om få år dyrker utilstrækkeligt med føde”, og, som<br />
det profetisk tilføjes, ”hvis vi ikke kan tjene valuta ind gennem vor landbrugseksport<br />
vil det bevirke, at andet udviklingsarbejde må standse”. I de retningslinier, som kongressen<br />
derefter opstillede for landbruget, fremhævede man de lokale partiafdelingers<br />
ansvar for en øget landbrugsproduktion, idet de blev belært om, at ”moderne metoder<br />
ikke kræver megen kapital, men kun simple forbedringer af dyrkningsmetoder og forbedrede<br />
frøsorter”, hvorimod anvendelsen af f.eks. traktorer ”kun er nyttige, hvis en<br />
ejendom er stor, ordentligt organiseret, disciplineret og udstyret til at vedligeholde og<br />
betjene traktorerne rigtigt.”<br />
Stillet overfor en øget afhængighed af kornimport, og dermed øget afhængighed af<br />
udlandet, sammen med en betydelig irritation over, at tempoet i de frivillige oprettelser<br />
af Ujamaa-landsbyer var alt for langsomt, henvendte Nyerere sig til befolkningen i en<br />
stærkt følelsesladet radiotale i december 1973. Her opremsede han en række goder,<br />
som regeringen havde skaffet landbefolkningen over en kort årrække, så som afskaffelse<br />
af visse skatter, som stammede fra kolonitiden, forbedrede skolemuligheder og<br />
afskaffelse af skolepenge, øget adgang til sundhedsklinikker og en forbedret drikkevandsforsyning.<br />
Hvad havde landbefolkningen ydet til gengæld, spurgte han retorisk og<br />
besvarede selv spørgsmålet med et: Ikke noget. Han insisterede derfor på, at hele landbefolkningen<br />
(84 pct. af den samlede befolkning) skulle flytte sammen i nyoprettede<br />
landsbyer, og at denne proces skulle være tilendebragt på 3-4 år. Derved ville man opnå<br />
en langt bedre udnyttelse af alle de velfærdsinstallationer, som ville være til rådighed<br />
for befolkningen. Samtidig, fremhævede han, kunne der sikres en langt bedre udnyttelse<br />
af ny viden og moderne metoder i landbrugsproduktionen. Det gjaldt især for fødevareproduktionen,<br />
som blev opprioriteret på bekostning af eksportafgrøder. Til hver<br />
landsby skulle der udlægges jorder til fælles dyrkning (”communal farms”) – et krav,<br />
som givetvis var mere ideologisk motiveret end baseret på en forventning om øgede<br />
udbytter.<br />
Med fastsættelsen af en horisont på 3-4 år havde Nyerere foruden en endelig opgivelse<br />
af frivillighedsprincippet reelt også fraveget et princip om ”revolution by evolution”,<br />
som han tidligere havde været talsmand for. Den efterfølgende kampagne blev mere<br />
pisk end gulerod, uden at det dog, med enkelte rapporterede undtagelser, udviklede sig<br />
til noget, der kom i nærheden af de overgreb på den lokale befolkning, som havde<br />
præget tvangsreformer inden for landbruget andre steder i verden.<br />
29
Traktorpløjning var ikke den optimale løsning for tanzanianske bønder….<br />
Omverdens reaktion på landsbyreformen<br />
Omverdenens umiddelbare reaktioner på denne drastiske omvæltning i Tanzanias udviklingspolitik<br />
var en udtalt skepsis, om end med en anerkendelse af landets ret til selv at<br />
bestemme sin udviklingspolitik. I en Verdensbankrapport fra 1974 med vægt på landbruget<br />
forudsås det, at landsbysammenlægningerne ville få en negativ effekt på bøndernes<br />
interesse i at øge produktionen. Forfatterne til rapporten påpegede desuden, at<br />
arealudbytterne ville være faldende på grund af en udpining af de dyrkede arealer som<br />
følge af for korte brakperioder, inddragelse af marginal-jorder og øget skovning.<br />
Som et modstykke til regeringens politik foreslog rapportens forfattere, at en øget fødevareproduktion<br />
kunne ske gennem støtte til majsdyrkning i de områder af landet,<br />
der havde et højt dyrkningspotentiale. Desuden burde regeringen i sin landbrugspolitik<br />
også søge at stimulere en øget produktion af eksportafgrøder. Endelig anbefalede de,<br />
at man udbyggede og vedligeholdt vejnettet i landdistrikterne for at mulig- og billiggøre<br />
transporten til og fra markeder og udskibningshavne.<br />
Disse forslag modsagde helt klart den igangsatte landsbyreform og gik også imod de<br />
bestræbelser på at modvirke ulighederne mellem de forskellige regioner, som var et væsentligt<br />
element i regeringens politik. Det blev der ikke lagt skjul på i bankrapporten,<br />
hvor man lige ud sagde, at regeringens målsætning om en mere lige fordeling af landbrugsproduktionen<br />
mellem regioner og befolkningsgrupper (”interclass equity”) kun<br />
var mulig på bekostning af en øget landbrugsproduktion.<br />
30
… derimod var det langt bedre med oksepløjning som afløser af hakken<br />
Bankrapportens utilslørede råd om en helt anden landbrugspolitik blev ignoreret af<br />
den tanzanianske regering. I regeringens egen avis anbefalede Verdensbankens formand,<br />
McNamara, Julius Nyerere at fare med lempe med hensyn til landsbysammenflytningerne.<br />
Tanzanianernes manglende lydhørhed fik dog ikke konsekvenser for bistanden. Bankens<br />
bestyrelse havde ikke lyst til at blive anklaget for at blande sig i landets politiske<br />
prioritering. Af ikke mindre betydning var dog givetvis Robert McNamaras personlige<br />
sympati med Tanzanias bestræbelser på at bekæmpe fattigdommen mere direkte, end<br />
der sås ret mange tilsvarende eksempler på i andre udviklingslande. For McNamara,<br />
som var den første chef for Verdensbanken, der søgte at dreje Bankens virke over i en<br />
markant fattigdomsbekæmpende retning, ville en åben konflikt med Tanzanias præsident<br />
være uønsket. Endelig spillede det en rolle, at han, som for nyligt af den amerikanske<br />
regering var blevet tvunget til at skaffe Pinochet-regimet i Santiago nye lån,<br />
kunne udnytte Bankens gode forhold til Tanzania til et kærkomment dementi af beskyldninger<br />
om at favorisere højredrejede regimer.<br />
Så i stedet for at reagere negativt på Nyereres landsbyreform øgede såvel Verdensbanken<br />
som de bilaterale donorer overførslerne til landet i den resterende del af 1970’erne.<br />
Verdensbankens øgede bistand var eksempelvis ikke uden betydning for, at de nordiske<br />
lande tilpassede sig de ændrede forhold, da aftalen om Det nordiske Andelsprojekt<br />
blev fornyet i midten af 1970’erne.<br />
31
Det var ikke kun Verdensbanken og de vestlige donorlande, der accelererede deres<br />
låne- og gavebistand til Tanzania i løbet af 1970’erne. Det samme gjorde Kina, som i<br />
denne periode ydede en anselig økonomisk og teknisk bistand ved bygningen af den<br />
knap 1900 km lange jernbane fra Dar es Salaam til en nord-sydgående jernbaneforbindelse<br />
i Zambia. Banen gjorde Zambia uafhængig af havneforbindelserne i Sydafrika og<br />
af transport gennem det daværende hvide Rhodesia (Zimbabwe). Et andet kinesiskstøttet<br />
megaprojekt, der var blevet opført allerede i 1960’erne, var den såkaldte Friendship<br />
Textile Mill uden for Dar es Salaam.<br />
Problemer i den voksende bistand<br />
I disse år med en hastigt voksende bistand var projektbistanden den helt dominerende<br />
bistandsform. For alle donorer, inklusive Verdensbanken, bestod bistandssamarbejdet i<br />
at støtte et antal enkeltstående projekter med specifikke projektmål. Et projekt kunne<br />
eksempelvis være en kunstgødnings- eller cementfabrik, asfaltering af et stykke af en<br />
hovedvej, opførelse og indretning af en eller flere skoler, sundhedscentre eller drikkevandsanlæg.<br />
Få donorer, navnlig Verdensbanken og EF-Kommissionen, lavede analyser<br />
over projekternes sandsynlige samfundsøkonomiske rentabilitet, inden man besluttede<br />
sig for at give støtte. Analyserne blev baseret på prognoser, som i næsten alle tilfælde<br />
senere viste sig at have været alt for optimistiske som følge af fejlslagne spådomme<br />
om fremtiden<br />
Kun få donorer udførte systematiske omkostningsberegninger (såkaldte ”cost effectivness”<br />
analyser), og der blev heller ikke skelet meget til, hvilke virkninger på de offentlige<br />
driftsbudgetter de donorstøttede investeringer i offentlige anlæg (veje, skoler, sundhedsklinikker,<br />
vandforsyningsanlæg etc.) måtte antages at få fremover. Danida var ingen<br />
undtagelse, og det var naturligvis her ingen undskyldning, at forsyndelser på dette<br />
område også forekom i den hjemlige offentlige investeringsplanlægning. Netop manglende<br />
skøn over de fremtidige driftsudgifter, som de mange ukoordinerede projekter<br />
kunne forventes at udløse, skulle senere vise sig at blive et kardinalproblem i den tanzanianske<br />
offentlige økonomi.<br />
Noget af forklaringen på, at donorerne ikke engagerede sig i de makroøkonomiske aspekter<br />
af deres bistand, var, at de hver især kun bidrog med en lille andel af den samlede<br />
bistand til landet. Makroøkonomiske tilstandsanalyser var desuden noget, der hørte<br />
under IMF, og der er ikke sammenfald mellem på den ene side donorlandenes repræsentanter<br />
i IMF’s bestyrelse, der typisk kommer fra finans- eller økonomiministerierne<br />
eller fra centralbanker, og på den anden side repræsentanter i Verdensbankens bestyrelse.<br />
De sidste er for donorlandenes vedkommende typisk folk, der for en periode<br />
er udstationeret i Washington fra de nationale bistandsorganer. Hvordan IMF vurderede<br />
den økonomiske politik i de udviklingslande, som der blev ydet udviklingsbistand<br />
til, bekymrede ikke beslutningstagerne i bistandsorganerne, så længe der ikke var tale<br />
om alvorlige kriseproblemer. Donorernes voksende bekymringer for den økonomiske<br />
32
udvikling i Tanzania fra midten af 1970’erne blev desuden dæmpet af, at Tanzania i de<br />
år ønskede at satse på industrialisering med øget vægt på investeringer i statsejede virksomheder.<br />
Industrialiseringsplanerne åbnede for import af industriudstyr – finansieret<br />
af bistandsmidler – fra brancher i Tanzanias donorlande, som i disse år blev plaget af<br />
afsætningsproblemer, jvf. nedenfor<br />
Mere om den tanzanianske landbrugspolitik<br />
Det alvorlige tørkeår 1973/74 gentog sig ikke senere i 1970’erne. Majsproduktionen<br />
steg i anden halvdel af 1970’erne – til dels som følge af en ændret prispolitik, som favoriserede<br />
fødevareproduktionen på eksportafgrødernes bekostning. Tanzania var dog<br />
i flere år nettoimportør af korn, som det længe havde været og fortsat er tilfældet for<br />
en række afrikanske lande, især i Vestafrika.<br />
Noget af forklaringen var den hastigt voksende befolkning, især i byerne. I Tanzania<br />
voksede bybefolkningen i første halvdel af 1970’erne formentlig med 6-7 pct. om året,<br />
og urbaniseringen tog til i anden halvdel af årtiet. Der var også andre grunde til importbehovet<br />
for korn. For det første landsbysammenflytningerne. For det andet den<br />
statslige fastsættelse af bøndernes afregningspriser, som var baseret på et såkaldt panterritorialt<br />
system. Det gik ud på, at bønderne overalt i landet fik den samme pris for<br />
kornet, uanset hvor de boede, og at de også betalte samme pris for kunstgødning og<br />
såsæd. Regeringen ønskede gennem dette prissystem at udjævne indkomstforskellene<br />
Den økonomiske krise førte til hullede, ufremkommelige veje og nedslidte lastbiler<br />
33
mellem rige og fattige regioner. De fleste fattige regioner var langt væk fra afsætningsmarkeder<br />
eller havne – i nogle tilfælde mange hundrede kilometer. Det medførte kostbar<br />
og valutaslugende lastbiltransport ad meget dårlige veje, hvis vejene ellers var fremkommelige<br />
og lastbilerne ikke brød sammen.<br />
Problemerne voksede, da regeringen i 1976 ved et dekret afskaffede de kooperative<br />
unioner og erstattede dem med statslige foretagender, såkaldte ”crop authorities”. Disse<br />
statslige organer var specialiserede i hver deres afgrøde (kaffe, sisal, bomuld, te, cashewnødder,<br />
pyrethrum, sukker m.fl.). National Milling Cooperation (NMC), der bevarede<br />
sit hidtidige monopol på at håndtere majs, ris og hvede, blev pålagt også at håndtere<br />
såkaldt traditionelle og tørkeresistente afgrøder, især hirse og sorghum, udover at<br />
markedsføre de hidtidige kornafgrøder. Der kunne være vanskeligheder med at finde<br />
afsætning for disse ikke ret populære kornsorter hos forbrugerne i byerne.<br />
Resultatet af den forfejlede prispolitik over for landbruget<br />
Hvis de kooperative unioners håndtering af markedsføringen havde været utilfredsstillende,<br />
så kom man fra asken til ilden med den nye ordning. Ineffektiviteten i de statslige<br />
organers udførelse af disse mangeartede opgaver afspejlede sig i de priser, som<br />
bønderne fik for deres produkter. For eksportafgrødernes vedkommende faldt bøndernes<br />
andel af eksportværdien fra 70 pct. ved begyndelsen til kun godt 40 pct. ved slutningen<br />
af årtiet. Noget af dette fald skyldtes dog øgede eksportskatter. For korn var<br />
der et mindre fald i bøndernes andel: fra 45 pct. af salgsværdien ved årtiets begyndelse<br />
til 35 pct. ved årtiets slutning.<br />
Trods bøndernes faldende andele dækkede den endelige forbrugerpris for mel i byerne<br />
kun 60-70 pct. af de samlede produktions- og transportomkostninger. Resten blev<br />
dækket af et tilskud til melprisen fra statskassen. Dette statslige tilskud, der med tiden<br />
udgjorde et ganske anseligt, årligt beløb, blev finansieret ved lån i den statsejede bank,<br />
NBC (National Bank of Commerce). NBC genbelånte i centralbanken, Bank of Tanzania,<br />
hvis seddelpresse accelererede. Herved blev der bragt ved til inflationsbålet.<br />
Derfor oplevede bondebefolkningen også reelle værdiforringelser, som skyldtes inflationen.<br />
Ved slutningen af årtiet var den pris, som de modtog for eksportafgrøderne, i<br />
gennemsnit godt nok to en halv gange større end ved årtiets begyndelse, men på<br />
grund af inflationen var den reelle pris kun godt halvdelen af, hvad den var ved årtiets<br />
begyndelse.<br />
Foruden en svigtende forsyning med driftsmidler, ineffektivitet i markedsføring, regeringens<br />
favorisering af fødevareafgrøder og manglende justering af valutakurserne i<br />
takt med inflationen, bidrog også de vigende verdensmarkedspriser til problemerne.<br />
Verdensmarkedspriserne på tanzanianske eksportprodukter varierede meget i<br />
1970’erne, men med en vigende tendens. Disse priser var dog ikke den væsentligste del<br />
af forklaringen på den kraftige forringelse af indkomsterne for de bønder, som producerede<br />
eller havde produceret eksportafgrøder.<br />
34
Parallelle markeder<br />
De lave, regeringskontrollerede priser for bøndernes produkter førte til såkaldt parallelle<br />
markeder for korn, hvor bønderne ulovligt undlod at sælge deres salgsafgrøder til<br />
NMC og andre statslige opkøbsorganer. I grænseområderne betalte det sig at smugle<br />
såvel eksportafgrøder som korn til nabolandene. Hvor stor en del af den årlige høst,<br />
der efterhånden blev unddraget den statslige markedsføring, er uvist, men at den var<br />
stor, er der ingen tvivl om. De stadig forværrede transportmuligheder (lastbiler, der<br />
ikke kunne køre, og veje, der var nedbrudte) begrænsede dog illegal transport over store<br />
afstande.<br />
Nyereres diagnose af problemerne<br />
Præsident Nyerere var ved årsskiftet 1976/77 helt klar over, at det gik skidt med landbruget.<br />
I et skrift fra 1977 med titlen ”The Arusha Declaration. Ten Years After” konstaterede<br />
han således, at regeringen havde været for længe om at ændre bøndernes priser,<br />
specielt for fødevareafgrøder, at der var problemer på transportområdet og at de kooperative<br />
organisationer (som nu var nedlagt) havde været ineffektive. Han udnævnte<br />
”manglen på politisk ledelse og teknisk indsigt på landsby- og distriktsniveau” til at<br />
være det største problem, og konstaterede, at ”til trods for opfordringen i ”Politik er<br />
landbrug” til alle politiske ledere om at sætte sig ind i grundbegreberne med hensyn til<br />
gode dyrkningsmetoder i deres områder, og at deltage sammen med bønderne i produktionen,<br />
bliver vi ved med at råbe efter bønderne og formane dem… Mange af vore<br />
ledere ved intet om landbrug. Hvad værre er, de ønsker ikke at lære noget!”<br />
Nyerere fejlvurderede de lokale partifunktionærers forudsætninger for at kunne hjælpe<br />
bønderne med at dyrke deres jord, og han ignorerede de problemer, som var skabt ved<br />
landsbyreformen. Om denne reform skrev han i samme skrift, at den var så godt som<br />
afsluttet, trods problemer i gennemførelsen, men at ”i det næste ti år vil en fortsat politisk<br />
uddannelse stadig være nødvendig, hvis vi skal nå det mål at se demokratiet virke<br />
i praksis.” Nødvendigheden af det, han kaldte politisk uddannelse af bønderne, begrundede<br />
han samme sted med en metafor: ”Ligesom vand fylder lavningerne i nærheden<br />
af en flod, således udfylder små tyranner inden for en teoretisk demokratisk struktur<br />
de huller, som er efterladt af en lav politisk bevidsthed og apati.” (Citaterne stammer<br />
fra en oversættelse til dansk af ovennævnte skrift i ”Kontakt” nr. 5, 1977/78).<br />
Satsning på industrialisering<br />
Fra begyndelsen af 1970’erne arbejdede planlæggere i Tanzanias regering med at udvikle<br />
en langsigtet strategi for industriudvikling, som en reaktion på den eksport-pessimisme,<br />
der var udbredt blandt mange regeringer i udviklingslandene. Indtil midten af<br />
1970’erne, da den ”gyldne periode” med høje økonomiske vækstrater i verdensøkonomien<br />
og i udviklingslandene ophørte, havde nogle lande – især i Latinamerika og Østasien<br />
– haft gode erfaringer med udviklingsstrategier, der satsede på industrialisering<br />
35
Friendship-tekstilfabrikken blev opført med støtte fra Kina og er et eksempel på arbejdskraft-intensiv<br />
industrialisering<br />
gennem importsubstitution. Med den aftagende vækst i verdensøkonomien fra begyndelsen<br />
af 1970’erne var valget af tidspunktet for en omlægning af Tanzanias udviklingsstrategi<br />
allerede derfor problematisk. I stedet for den hidtidige ensidige satsning<br />
på landbrugseksporten skulle der nu sættes ind på at udnytte landets egne ressourcer af<br />
råstoffer og arbejdskraft til at fremstille industriprodukter, som skulle imødekomme<br />
befolkningens basale behov – deraf udtrykket Basic Industrial Strategi.<br />
Det stod dog klart for planlæggerne, at industrialisering i et land som Tanzania ikke<br />
kunne gennemføres uden import af maskiner og anlæg, af halvfabrikater og af rå- og<br />
hjælpestoffer, som landet ikke selv kunne frembringe. Der blev derfor i planlægningen<br />
regnet med en valutaindtjening fra eksport af landbrugsvarer til at dække den krævede<br />
import. Man satsede også på eksport af industrielt forarbejdede landbrugsafgrøder,<br />
idet det optimistisk blev antaget, at der ad åre ville ske en gradvis afskaffelse – eller i<br />
det mindste nedbringelse – af den effektive told på produkterne i de rige lande. Tyngden<br />
blev dog indtil videre lagt på en import-substitutionspolitik ved hjælp af beskyttelsestold<br />
og kvantitative importbegrænsninger, hvorved den hidtidige import til Tanzania<br />
af flere slags industrivarer skulle erstattes med en beskyttet hjemmeproduktion.<br />
36
Tørke og det første olieprischok<br />
Allerede inden den var kommet i gang, blev denne industrialiseringsstrategi dog blokeret<br />
af den alvorlige valutamangel, som opstod i 1973-74 som følge af tørkeproblemer<br />
og det første såkaldte olieprischok i 1973. Det blev indledningen til de følgende års varige<br />
økonomiske og politiske kriseproblemer, der kun kortvarigt blev afbødet af det såkaldte<br />
”kaffeboom” i 1977.<br />
Selv om Tanzanias Basic Industrial Strategi aldrig kom til udfoldelse som planlagt, blev<br />
der dog i løbet af 1970’erne taget skridt til flere investeringer i nye industrier eller i udvidelser<br />
af eksisterende anlæg. Blandt de største var udvidelser af den ovenfor omtalte<br />
tekstilfabrik i Dar es Salaam med kinesisk bistand, et papirfremstillingskompleks til flere<br />
milliarder dollars i det sydvestlige Tanzania med finansiel og teknisk bistand fra en<br />
række donorer (Sverige, Tyskland, Storbritannien, arabiske fonde og Den nordiske Investeringsbank,<br />
med Verdensbanken som ledende donor). Forberedelsen af dette sidste<br />
projekt trak ud til langt op i 1980’erne. Andre eksempler var en total fejlslagen investering<br />
i anlæg til bearbejdning af cashewnødder finansieret af et Verdensbanklån,<br />
en overdimensioneret tysk-støttet kunstgødningsfabrik i Tanga, en dansk- og hollandskstøttet<br />
cementfabrik samme sted, en dansk cementfabrik i Mbeya, problematiske dansk-,<br />
hollandsk- og Verdensbank-støttede sukkerkomplekser i Arusha, Morogoro og Kilombero,<br />
mens Verdensbanken sammen med EF-Kommissionen og Den europæiske Investeringsbank<br />
støttede investeringer i bl.a. en skotøjsfabrik i Morogoro. Der var tale<br />
om donoropbakning til gennemførelsen af stort set alle industri-investeringerne i disse<br />
år. En væsentlig andel af al bistand i 1970’erne medgik hertil.<br />
I betragtning af, at det allerede fra midten af 1970’erne blev klart, at tanzanianernes<br />
valutaproblemer gjorde det umuligt for landet at skaffe valuta til den fornødne import<br />
af halvfabrikata til disse produktioner og til vedligeholdelse af tidligere investeringer,<br />
kan det undre, at donorerne ventede så længe med at neddrosle støtten til de omfattende<br />
investeringer i nye virksomheder, som det ville blive vanskeligt at holde i drift.<br />
Der var flere grunde hertil. En af dem var, at det ikke er uproblematisk at løbe fra afgivne<br />
løfter og ensidigt afbryde langtidsaftaler på et tidspunkt, hvor man står midt i en<br />
flerårig opbygningsproces. Et eksempel på at det ikke desto mindre skete, er historien<br />
om den dansk-støttede cementfabrik i Mbeya, der omtales senere. Et andet forhold,<br />
som også spillede ind, var, at der som allerede nævnt var en lav kapacitetsudnyttelse i<br />
flere europæiske brancher inden for metalindustrien. Dette forklarer dog ikke den store<br />
andel af Verdensbankens lån, som gik til industriinvesteringer. Man havde i Tanzania<br />
gjort den erfaring, at det var forholdsvist nemt at få donorfinansieret disse investeringer<br />
på meget fordelagtige vilkår.<br />
I en ”kaminpassiar” mellem præsident Nyerere og nordiske ambassadører i begyndelsen<br />
af 1980’erne beklagede ambassadørerne, at Tanzania havde nedprioriteret landbruget<br />
i forhold til industrien. Nyerere henviste til Arusha-deklarationen og til sit skrift<br />
Socialism and Rural Development, hvor han havde fremhævet landbrugets eksportindtje-<br />
37
ning som forudsætningen for industrialisering. Når regeringen ikke desto mindre havde<br />
opprioriteret industri-investeringerne skyldtes det blandt andet, hævdede han, at hans<br />
rådgivere havde henvist til, at donorerne var parate til at bære en del af risikoen gennem<br />
billige lån og gaver.<br />
Ophævelsen af Det østafrikanske Fællesskab<br />
Oven i alle de andre problemer kom så ophævelsen af Det østafrikanske økonomiske<br />
Fællesskab i 1978 og krigen mod Ugandas brutale diktator, Idi Amin. Det østafrikanske<br />
Fællesskab havde ikke indfriet de store forventninger, der blev stillet til det af deltagerne<br />
i slutningen af 1960’erne. En yderligere grund til den manglende succes var<br />
Amins voldelige magtovertagelse i Uganda i 1970. I 1977, da grænsen mellem Tanzania<br />
og Kenya blev lukket på grund af skærmydsler mellem de to landes regeringer, var Det<br />
østafrikanske Fællesskab endeligt grundstødt. Det betød, at en række østafrikanske institutioner<br />
blev lukket. Mest alvorligt ramt blev skibs- og flytransport, jernbaner, havne<br />
og telekommunikation, hvor Tanzania nu måtte i gang med betydelige investeringer i<br />
såvel materiel som infrastruktur og med at opbygge sine egne institutioner, med alt<br />
hvad det indebar af tidskrævende ledelses- og personaleoplæring. Der er ikke offentliggjort<br />
skøn over, hvor meget ophævelsen af Fællesskabets institutioner kom til at koste<br />
de tre lande i nyinvesteringer og forringet effektivitet, men der var tale om betydelige<br />
samfundsmæssige omkostninger. Hertil kom de indirekte tab, som ophævelsen af toldunionen<br />
og fællesmarkedet medførte, og som det så vidt vides ikke er blevet forsøgt at<br />
lave beregninger af.<br />
Nedkæmpelsen af Idi Amin og det andet olieprischok<br />
Krigen mod Idi Amins blodige regime i Uganda i 1979 havde store omkostninger for<br />
Tanzania. Krigen var en alvorlig belastning af det tanzanianske statsbudget og den nationale<br />
økonomi. Det er blevet antaget, at den kostede det tanzanianske samfund, hvad<br />
der svarede til et års udviklingsbistand fra alle donorer. Der blev ikke ydet støtte fra<br />
nogen side i det internationale samfund til den tanzanianske hærs fordrivelse af Ugandas<br />
despot, som hvad brutalitet angik ikke stod tilbage for andre af tidens eller eftertidens<br />
blodige tyranner. Amin, som fik livsvarigt asyl i Saudi Arabien, var direkte ansvarlig<br />
for 3-400.000 landsmænds død i de mindre end ti år, han var ved magten i Uganda.<br />
I stedet for øgede bistandsbevillinger til Tanzania blev bistanden tværtimod neddroslet<br />
i de følgende år.<br />
Hvad angår reaktionerne andre steder i Afrika, havde Nyerere denne bitre kommentar<br />
(gengivet fra Nyereres nekrolog i New York Times, 15. oktober 1999): ”There is this<br />
tendency in Africa to think that it does not matter if an African kills other Africans.<br />
Had Amin been white, free Africa would have passed many resolutions condemning<br />
him. Being black is becoming a certificate to kill fellow Africans”.<br />
Oven i krigen og dens omkostninger kom så virkningerne af det andet olieprischok i<br />
1979.<br />
38
Den økonomiske krise tilspidses<br />
Ved udgangen af årtiet spidsede den økonomiske krise til i Tanzania. Den var, som det<br />
vil være fremgået af det foregående, resultatet af en række såvel interne som eksterne<br />
begivenheder. Virkningerne af de eksterne og interne faktorers betydning for landets<br />
uføre kan ikke adskilles. Tanzania blev ligesom andre udviklingslande påvirket af, at<br />
den såkaldte gyldne periode i efterkrigstidens verdensøkonomi i begyndelsen af 1970’erne<br />
blev afløst af en langsommere vækst i verdensøkonomien.<br />
Hertil kom, at ustabiliteten i den internationale økonomi, som fulgte efter ophøret af<br />
det hidtidige internationale valutakurssystem (det såkaldte Bretton Wood system) i<br />
1972, medførte problemer, der var meget vanskelige at håndtere for de mange, meget<br />
eksportafhængige, udviklingslande, inklusive Tanzania.<br />
Det er givet, at der ikke i Tanzania – og heller ikke i en række andre udviklingslande i<br />
samme situation – i tide skete de nødvendige strukturtilpasninger som reaktion på de<br />
eksterne chok. Kravene til den nye stat om sådanne tilpasninger var i sig selv overvældende.<br />
Hertil kom, at det – som eftertiden har bekræftet – dengang var vanskeligt at<br />
bedømme, hvad der ville være den helt rigtige kombination og timing af smertefulde<br />
politisk-økonomiske indgreb.<br />
Lav vækst i udviklingslandene fra begyndelsen af 1970’erne<br />
Virkningerne af de eksterne chok i anden halvdel af 1970’erne blev forstærket af en<br />
fornyet recession i den internationale økonomi i begyndelsen af 1980’erne, som bidrog<br />
til at vedligeholde stagnationen i den økonomiske udvikling i en række udviklingslande.<br />
Ifølge Verdensbanktal 3) faldt den gennemsnitlige økonomiske vækstrate for alle udviklingslande<br />
fra 2,5 pct. pr. capita i perioden 1960-73 til 0,9 pct. i perioden 1973-84. Adskillige<br />
lande i Afrika havde registrerede vækstrater i den første periode, som oversteg<br />
gennemsnittet for alle udviklingslande på de nævnte 2,5 pct. Det gjaldt eksempelvis<br />
Kenya (3,4 pct.), Malawi (2,9 pct.), Zimbabwe (2,6 pct.) og Tanzania (2,6 pct.).<br />
For de her nævnte afrikanske lande faldt væksten 1973-84 mere end for alle udviklingslande<br />
under et. Værst var det for Tanzania, hvor den årlige vækst pr. indbygger ifølge<br />
Verdensbankens tal var helt nede på -3,6 pct. i denne periode, hvilket svarer til en formindskelse<br />
af nationalindkomsten pr. indbygger på 40-50 pct. i forhold til 1970.<br />
Upålidelige indkomststatistikker<br />
I løbet af kriseårene forfaldt den i forvejen utilstrækkelige statistiske registrering af<br />
centrale forhold af betydning for den økonomiske politik og samfundsplanlægning i<br />
Tanzania. Følgelig er mange nationalindkomsttal fra disse turbulente år upålidelige, inklusive<br />
dem Verdensbanken viderebragte. Fra slutningen af 1980’erne skete der forbedringer<br />
i dataindsamlingen, og de demografiske data, oplysningerne fra tidligere og nye<br />
3) Her gengivet fra Dani Rodrik, The New Global Economy and Developing Countries: Making Openness Work,<br />
Overseas Development Council, Washington DC, 1999<br />
39
udgetundersøgelser, nationalindkomstberegninger eller -skøn, beregninger af indkomstfordeling<br />
– ikke mindst mellem land og by – lønstatistikker, priser, etc. blev revideret<br />
og analyseret. 4)<br />
De reviderede beregninger og data bekræfter stort set de foregående års temmelig usikre<br />
skøn med fald på 30-40 procent i realindkomsterne i Tanzania fra begyndelsen af<br />
1970’erne frem til anden halvdel af 1980’erne. Det er dog muligt, at de nye tal for faldet<br />
i gennemsnitsindkomsterne var overdrevne, idet resultaterne af senere studier fra<br />
første halvdel af 1990’erne tyder på, at udbredelsen af den såkaldte parallelle økonomi<br />
på landet havde været undervurderet. Sammenfattende er der dog ingen tvivl om, at<br />
der i forlængelse af tilbageslaget i 1970’erne foregik et yderligere drastisk fald i første<br />
halvdel af 1980’erne i såvel privat forbrug som i offentlige ydelser. Hvad det sidste<br />
angår, var der tale om fortsatte forringelser af visse basale sundhedsydelser og af skolegang<br />
for børn.<br />
Økonomien i alvorlig ubalance<br />
Perioden fra midten af 1970’erne var præget af store betalingsbalanceunderskud, som<br />
ikke længere kunne dækkes ved øget bistand eller ved lånoptagelse, samtidig med at<br />
landets valutareserver fra dette tidspunkt og fremefter blev drænet som følge af ulovlige,<br />
men vanskeligt kontrollerbare kapitalbevægelser ud af landet.<br />
Valutamanglen medførte kraftige nedskæringer i importen af reservedele og af rå- og<br />
brændstoffer til de nye og gamle industrier. Følgen var uudnyttet kapacitet og lav produktivitet.<br />
Veje og jernbaner gik også i forfald. Svigtende offentlige indtægter betød<br />
som allerede nævnt, at det ikke længerne var muligt at finansiere den hastigt voksende<br />
børnebefolknings skolegang eller sikre undervisning til dem, som kom i skole. Også<br />
sundhedsvæsenet blev forringet, og vedligeholdelsen af de mange nye vandforsyningsog<br />
sanitetsanlæg blev et stort problem. Hertil kom de voksende underskud i de statslige<br />
virksomheder, ikke mindst landbrugets opkøbs- og salgsorganer. Også antallet af<br />
offentligt ansatte var vokset langt mere, end økonomien kunne bære. En del af forklaringen<br />
herpå var de foregående års kraftige vækst i skoler og i antallet af lærere, som<br />
skulle aflønnes. Også antallet af sundhedsarbejdere var steget kraftigt i løbet af<br />
1970’erne. En anden del af forklaringen var en voksende bureaukratisering af administrationen<br />
og de statslige virksomheder. Dette forhold forklares til dels med udbredt nepotisme<br />
og vennetjenester, som medførte en betydelig skjult arbejdsløshed. I de fleste<br />
(udviklings) lande affinder man sig med en vis skjult arbejdsløshed frem for en omfattende<br />
åben arbejdsløshed med voksende social uro til følge.<br />
For at kunne finansiere de store underskud stiftede det offentlige en betydelig gæld og<br />
øgede pengemængden betragteligt, hvilket bidrog til de årlige prisstigninger på efterhånden<br />
over 30 pct.<br />
4) Oplysningerne stammer fra Paul Collier, Aid and Economic Performance in Tanzania, ch. 7 i Lele, U., et<br />
Nabi, I., Tansitions in Development, The Role of Aid and Commercial Flows, International Center for Economic<br />
Growth, San Francisco, 1991.<br />
40
Konflikten med IMF<br />
Fra slutningen af 1970’erne blev der ført forhandlinger mellem regeringen og Den<br />
Internationale Valutafond (IMF) om valutakreditter til at imødegå de voksende valutaproblemer.<br />
IMF’s hovedopgave havde siden Fondens oprettelse i 1945 været at bistå<br />
medlemslandene med at imødegå akutte betalingsbalanceproblemer ved at yde kortfristede<br />
valutakreditter mod, at modtagerlandet til gengæld retter sin økonomiske politik<br />
ind og dermed søger at nedbringe for store betalingsbalanceunderskud. Som betingelse<br />
for at imødekomme Tanzanias anmodning stillede IMF, som sin sædvanlige recept,<br />
krav om en tanzaniansk stabiliseringspolitik. Kravene omfattede oprindeligt en 15 pct.<br />
devaluering af shillingen og en gradvis fjernelse af systemet med administrerede priser<br />
for såvel konsumvarer som produktionsmidler, som var blevet institutionaliseret i slutningen<br />
af 1960’erne. Specielt forlangte IMF en klækkelig forhøjelse af de priser, som<br />
staten betalte bønderne for deres salgsafgrøder til eksport og for korn til byernes befolkninger.<br />
Endelig krævede IMF, at det voksende underskud på statsbudgettet blev reduceret.<br />
Disse krav blev afvist af Tanzanias regering og navnlig af præsident Nyerere. Det blev<br />
blandt andet gjort gældende, at eftersom det voksende betalingsbalanceunderskud efter<br />
tanzaniansk opfattelse skyldtes udefra kommende chok, ville en kraftig engangsdevaluering<br />
og begrænsning af efterspørgslen kombineret med mindre priskontrol ikke nødvendigvis<br />
være den rigtige medicin til at afbøde valutakrisen. Denne uenighed om årsagerne<br />
til Tanzanias økonomiske problemer var indledningen til en langvarig krise i forholdet<br />
mellem landets regering og IMF.<br />
I mellemtiden blev valuta- og varemangelsituationen i landet stadig værre. I et forsøg<br />
på at standse nedgangen og samtidig undgå, at donorerne mindskede deres bistand<br />
som følge af uenigheden med IMF, lancerede regeringen et kriseprogram i forbindelse<br />
med finansloven 1981/82, kaldet National Economic Survival Programme (NESP).<br />
Det formåede dog ikke at bremse nedgangen.<br />
Det første strukturtilpasningsprogram (SAP)<br />
I et nyt forsøg på at standse nedgangen og løse op for konflikten blev parterne i 1982<br />
enige om at udpege en neutral ”vismandskomite”, som skulle skitsere et strukturtilpasningsprogram,<br />
der kunne godtages af både IMF og donorerne, hos hvem de voksende<br />
økonomiske problemer fremkaldte en stigende utålmodighed. Denne tremandsgruppe,<br />
som Verdensbankens McNamara foreslog og finansierede, skulle med støtte af tanzanianske<br />
embedsfolk udarbejde hovedlinierne i programmet. Gruppen bestod af den<br />
svenske bistandsorganisation Sida’s tidligere og første chef (Michanek), af den første<br />
rektor (Pratt) for Dar es Salaam University College (1963-65), der var canadier, og af<br />
en anden canadier – nemlig den første direktør for Economic Research Bureau på universitetet<br />
(Helleiner, 1965-68).<br />
Resultatet af gruppens arbejde var det første tanzanianske strukturtilpasningsprogram<br />
41
(SAP), som skulle gælde i en treårig periode frem til 1985. Indholdet af dette program<br />
var (1) en devaluering, (2) forskellige foranstaltninger til at øge produktionen i landbruget<br />
og derigennem mindske betalingsbalanceunderskuddet, (3) lavere inflation ved at<br />
formindske statens budgetunderskud samt (4) en formindsket stigning i pengeudstedelsen.<br />
Programmet måtte ikke føre til en forringelse af de opnåede resultater inden for<br />
skole- og sundhedsvæsenet og drikkevandsforsyning.<br />
En afgørende forudsætning for programmet, som blev godkendt af regeringen, var<br />
imidlertid, at overførelserne af bistand til landet i det mindste blev opretholdt på sit<br />
hidtidige niveau, og at der blev ydet kreditter og et strukturtilpasningslån fra Verdensbanken<br />
og IMF på tilsammen 200 millioner dollars om året i de følgende 2-3 år. IMF,<br />
og muligvis heller ikke Verdensbanken, fandt ikke, at de foreslåede tiltag var tilstrækkelige.<br />
IMF var utilfreds med, at der ikke blev sat mere ind på at afvikle priskontrollen og<br />
de prisforvridninger, som var et problem i landbruget. Da således både IMF og Verdensbanken<br />
var negative, og da flere donorer havde gjort nye overførsler afhængig af en<br />
tanzaniansk aftale med IMF, kunne programmet ikke gennemføres som forudsat. Ikke<br />
desto mindre blev shillingen i 1982 devalueret med 10 pct. over for den amerikanske<br />
dollar, og yderligere 20 pct. i 1983. Eftersom den amerikanske dollar på det tidspunkt<br />
steg i værdi over for andre betydende valutaer, reducerede det den tilsigtede effekt af<br />
de tanzanianske devalueringer.<br />
Forhøjelser af bøndernes priser med omkring 30 pct. i 1984 havde kun begrænsede<br />
virkninger på eksporten, blandt andet fordi vej- og jernbanetransporten efterhånden<br />
fungerede meget dårligt. Derfor så man, at bomuldshøsten blev ophobet på bøndernes<br />
marker i bomuldsområderne, og at majshøsten i det sydlige højland heller ikke blev<br />
hentet på grund af transportproblemerne. I finansloven for 1984/85 introducerede regeringen<br />
en ordning med eksportpræmiering (et såkaldt export retention scheme) samt<br />
brugerbetaling for visse befolkningsgrupper i skole- og sundhedssektoren.<br />
Var IMF og Verdensbanken så enige?<br />
Eftersom de bilaterale donorer i meget høj grad lod sig lede af Valutafondens og Verdensbankens<br />
fælles syn på hvilke tiltag, der var nødvendige i den daværende situation i<br />
Tanzania, er det ikke uinteressant, at chefen for Verdensbankens Afrika Region, vice<br />
president J. K. Jaycox, mange år efter fremkom med følgende udtalelse om Valutafondens<br />
og Verdensbankens reaktioner på de makroøkonomiske kriseproblemer i Afrika i<br />
1980’erne: ”In this situation IMF was running socalled standby programmes with a<br />
completely outmoded concept, aiming at stabilization at a low level equilibrium, a sort<br />
of short term solution to African problems. The World Bank, who could not operate<br />
without IMF, rather saw the problem as one of getting on to a track, where it is not<br />
the balances which are essential, but rather developing scenarios of adequate growth,<br />
adequate accomodation of vulnerable groups, and of the previleged middle classs, because<br />
they are the the political clout”<br />
42
Udtalelsen faldt ved et symposium i København i 1993, hvor departementcheferne fra<br />
finans- og økonomministerierne i Danmarks samarbejdslande i Afrika deltog sammen<br />
med bistandschefer fra de nordiske landes bistandsadministrationer, fra EU-kommissionen<br />
og fra Verdensbanken. 5)<br />
Konflikten med IMF skærpes<br />
Diskussionen om den tanzanianske krisepolitik fortsatte, og i takt med de voksende<br />
problemer skærpede IMF sine krav til den tanzanianske stabiliseringspolitik. Navnlig<br />
kravene til devalueringer, til forhøjede afregningspriser i landbruget, mindskede subsidier<br />
og reduktion af budgetunderskuddene blev strammet. Regeringens og navnlig<br />
præsidentens reaktion var, at eftersom man antog, at forhøjede fødevarepriser ville<br />
medføre social uro i bybefolkningen, kunne der ikke blive tale om at imødekomme<br />
IMF’s krav.<br />
Der blev lagt et øget pres på regeringen af især USA og Storbritannien – et pres, som<br />
blev ledsaget af reducerede overførsler af nye bistandsmidler. Ved midten af<br />
1980’erne var der siden 1979 kun indgået nye donorforpligtelser til en værdi af halvdelen<br />
af niveauet ved årtiets begyndelse. En del af faldet skyldtes, at der ikke blev aftalt<br />
nye lån med Verdensbanken.<br />
Der var dog også andre grunde til tilbageholdenhed end regeringens konflikt med<br />
IMF. Forholdet mellem Nyerere og den amerikanske regering var blevet anspændt på<br />
grund af en voldsom kritik af amerikanerne fra Nyerere, der var formand for de såkaldte<br />
Front Line States (Angola, Mozambique, Botswana, Tanzania og Zambia), som<br />
indtog en fælles front mod de hvide regimer i Sydafrika og Rhodesia (det nuværende<br />
Zimbabwe). Kritikken gik ud på, at USA’s nye præsident (Ronald Reagan) støttede<br />
amerikanske lån til apartheid-regimets undertrykkelse af de sorte i Sydafrika. (En ”odiøs<br />
gæld”, som den nye regering i Sydafrika efter apartheid-regimets afskaffelse forgæves<br />
anmodede den amerikanske regering om at få eftergivet). Det førte til, at USAID’s<br />
kontor i Dar es Salaam blev lukket i 1984, samtidigt med at USA afbrød støtten til en<br />
række udviklingsprojekter, blandt andet inden for landbruget.<br />
Også i forholdet til en anden samarbejdspartner, Storbritannien, spillede Nyereres kritik<br />
af dette lands forhold til apartheid-regimet ind. Den britiske regerings stærke varetagelse<br />
af de hvide kolonialisters interesser ved forhandlingerne forud for Zimbabwes<br />
uafhængighed havde også belastet forholdet mellem Storbritannien og Tanzania. Endelig<br />
spillede det formentlig også en rolle, at den tanzanianske præsidents afrikanske socialisme<br />
skurede i ørerne hos den nyvalgte præsident, Ronald Reagan, i USA og hos den<br />
britiske premierminister, Margaret Thatcher.<br />
Det forbedrede ikke mulighederne for kompromiser, at de traditionelle, konsultative<br />
gruppemøder i Paris mellem Tanzanias regering og dets OECD-donorer (med<br />
5) Symposium on Strategies for Development Cooperation with Sub-Saharan Africa, Ministry of Foreign Affairs,<br />
Copenhagen, January 21-22, 1993.<br />
43
Verdensbanken i formandsstolen og IMF som observatør) var suspenderet i disse år.<br />
Hertil kom, at kontakten mellem donorerne (af nogle omtalt som ”donor-ganging”)<br />
blev vanskeligere af, at der var tale om mange donorer, hvoraf ingen enkelt eller kun et<br />
par enkelte bidrog med mere end nogle få procent af den samlede bistand til landet.<br />
Det havde gennem årene været en bevidst politik fra den tanzanianske ledelses side at<br />
sprede bistanden på et relativt stort antal donorer. Herved kunne Tanzania undgå at<br />
blive for afhængig af et enkelt eller enkelte store donorlandes luner. Situationen i begyndelsen<br />
af 1980’erne kan ses som en måde at praktisere denne strategi. Prisen var og<br />
er en kraftig belastning af modtagerlandets administrative kræfter, som den løbende<br />
kontakt med mange landes forskelligartede donoradministrationer medfører.<br />
Trods manglende donorkoordination var det dog stort set de samme råd og henstillinger<br />
vedrørende den økonomiske politik, som donorerne præsenterede tanzanianerne<br />
for under de årlige bistandsforhandlinger, og som de fleste donorer bilateralt førte<br />
med finansministeriet. Efter at have lyttet til en halv snes donordelegationer i 1983,<br />
som alle under deres respektive årsforhandlinger havde opfordret regeringen til at ”set<br />
the prices right” (i landbruget), forhørte finansministeriets departementschef sig<br />
underhånden hos Danida-missionen, om ikke Danida ville finansiere en tanzaniansk<br />
delegation til Bruxelles, som kunne studere og lære af, hvordan man fastsatte landbrugspriserne<br />
i EF(!). Svaret var nej med den tilføjelse, at EF-landene var rige lande,<br />
som havde råd til føre en stærkt produktionsforvridende prispolitik for landbrugsvarer.<br />
Det havde Tanzania ikke.<br />
En undtagelse fra den manglende koordination af dialogen med tanzanianerne var de<br />
nordiske bistandschefers møde med ledende tanzanianske ministre i Dar es Salaam i<br />
efteråret 1984. Fra tanzaniansk side udtrykte man ved denne lejlighed forhåbning om,<br />
at de nordiske regeringer som Tanzanias venner i nøden ville fortsætte deres støtte til<br />
landet. De nordiske repræsentanter henstillede, at regeringen arbejdede på at opnå et<br />
snarligt kompromis med IMF.<br />
De altafgørende forhandlinger med Tanzanias regering var dog dem, der foregik med<br />
besøgende IMF-missioner i Dar es Salaam. IMF blev dengang undertiden beskyldt for<br />
at være præget af professionel arrogance, og Nyerere udstillede sin irritation efter et af<br />
møderne med en IMF-delegation med det retoriske spørgsmål: ”Who elected IMF to<br />
be the Finance Ministry for every country in the world!?” Det virkede naturligvis ikke<br />
befordrende for muligheden at lave kompromiser, at Tanzania havde en temmelig principfast<br />
præsident. Konfrontationen kulminerede med en dramatisk afbrydelse af forhandlingerne<br />
i 1983. Den førte til en efterfølgende udskiftning af IMF’s hovedforhandler<br />
og af Tanzanias finansminister, som præsidenten mente havde været for eftergivende.<br />
Den interne debat i Dar es Salaam<br />
Det var ikke kun i forholdet til IMF, at der i disse år herskede uenighed om Tanzanias<br />
stabiliserings- og strukturproblemer. Også internt i Tanzanias regering var der forskelli-<br />
44
ge opfattelser, som kom til udtryk ved et to-dages seminar, som blev afholdt i Dar es<br />
Salaam i februar 1984 (finansieret af Danida-missionen) med deltagelse af den kontroversielle<br />
planminister Kigoma Malima, nationalbankdirektøren, embedsfolk, universitetsøkonomer<br />
og med lokale donorrepræsentanter som observatører.<br />
Ved denne lejlighed diskuterede deltagerne (1) omfanget af og årsagerne til den økonomiske<br />
krise, (2) effektiviteten af de hidtidige politisk-økonomiske indgreb, som regeringen<br />
havde taget for at imødegå krisen, og (3) hvilken type indgreb og økonomiske<br />
reformer, som ville være nødvendige for at løse kriseproblemerne. 6) Med hensyn til krisens<br />
årsager hævdede nogle, at de primært skyldtes de eksterne chok i 1970’erne forstærket<br />
af en international recession siden 1980, som medførte de alvorligste prisfald i<br />
45 år på de varer, som blev eksporteret af udviklingslandene. Det bidrog stærkt til en<br />
hastigt voksende gældsbyrde. Det var jo ikke kun Tanzania, som led under alvorlige<br />
kriseproblemer. Det gjorde alle lande i Afrika. Andre deltagere, og især universitetets<br />
økonomer, hævdede omvendt, at årsagerne til kriseproblemerne især var en forfejlet<br />
landbrugspolitik og den deraf afledte, svigtende landbrugseksport, de store budgetunderskud,<br />
der var blevet finansieret ved en for stærkt voksende pengeforsyning, den<br />
manglende evne til at udnytte de investeringer, der i løbet af 1970’erne var blevet foretaget<br />
i den sociale infrastruktur og i de nye statslige virksomheder.<br />
Der var enighed blandt deltagerne i debatten om, at uanset, hvordan årsagerne fordelte<br />
sig mellem ydre og indre forhold, så var det kun de sidstnævnte, Tanzania selv havde<br />
indflydelse på. I diskussionen om de nødvendige økonomisk-politiske tiltag, hævdede<br />
den førstnævnte gruppe, at IMF’s standardløsning med devalueringer, afvikling af den<br />
omfattende priskontrol, en positiv realrente, mindskede budgetoverskud og en mindsket<br />
pengeudstedelse og kreditudvidelse ikke var løsningen. Der var ikke noget tvingende<br />
argument for en kraftig devaluering, fordi stigningen i produktionsomkostningerne<br />
ikke skyldtes øget indenlandsk efterspørgsel. De faldende eksportpriser skyldtes recessionen<br />
i industrilandene, og med hensyn til importen var den allerede begrænset til<br />
de mest nødvendige varer. En massiv devaluering ville derfor kun føre til hyperinflation,<br />
og de fordelingsmæssige virkninger ville være til skade for de fattigste befolkningsgrupper.<br />
Beskæringen af de offentlige udgifter ville forringe de sociale ydelser.<br />
Den anden gruppe af deltagere i seminaret argumenterede for, at der var behov for<br />
fundamentale ændringer i den økonomiske politik. Hvis inflationen, der på det tidspunkt<br />
var på 25-30 pct. om året, skulle bringes ned, måtte regeringen reducere de offentlige<br />
udgifter, hvilket blandt andet kunne ske ved en kraftig beskæring af både det<br />
statslige bureaukrati og et stort, offentligt finansieret, partibureaukrati samt ved at nedbringe<br />
underskudsdækningen i alt for mange usunde statslige selskaber, hvoraf de fleste<br />
burde lukkes.<br />
De statslige markedsføringsorganer, hvis ineffektivitet var hovedårsagen til de for lave<br />
6) De skriftlige indlæg blev optrykt i “Economic Stabilization Policies in Tanzania”, publiceret af Economic<br />
Department and Economic Research Bureau, University of Dar es Salaam, 1984.<br />
45
producentpriser til bønderne, burde nedlægges og efterfølges af en privatisering af al<br />
handelsvirksomhed. IMF’s krav var hverken realistiske af politiske eller af tekniske,<br />
årsager, men det var uklogt at afvise kravene over en bank. Man måtte se på, hvad der<br />
var fornuftigt i IMF’s forslag og derpå argumentere sagligt imod de dele, der ikke var<br />
det.<br />
Hvis IMF herefter ville være mere realistisk med hensyn til den tid, det vil tage at opvise<br />
resultater af en ændret økonomisk politik og ville stille de nødvendige valutakreditter<br />
til rådighed i mellemtiden, så burde regeringen til gengæld være parat med en kraftig<br />
devaluering som udgangspunkt for en fremtidig vækst i landbrugseksporten, hvilket<br />
var en nøgle i krisebekæmpelsen. Devalueringen ville begunstige landbefolkningen på<br />
byernes bekostning, men eftersom gennemsnitsindkomsterne på landet utvivlsomt var<br />
lavere end i byerne, burde det ikke skræmme regeringen.<br />
Et særligt problem var de manglende muligheder for at udnytte de mange dårligt forberedte<br />
investeringer, som var foretaget i 1970’erne. De var for en stor del finansieret<br />
ved billige udenlandske lån og gaver, som havde været bundet til bestemte projekter,<br />
og som snarere tilfredsstillede kommercielle behov i donorlandene end i Tanzania. Det<br />
var nødvendigt at tilskynde donorerne til i stedet at finansiere import af reservedele og<br />
driftsmidler for at sikre de nødvendige produktioner og forbrug.<br />
Seminaret, eller i hvert fald universitetsøkonomerne, konkluderede, at hovedproblemet<br />
i Tanzanias aktuelle økonomiske krise var de dårlige vilkår, der var for landbrugets<br />
vækst og valutaindtjening. Et første skridt til at bedre disse forhold var devalueringer,<br />
nedlæggelse af urentable statsforetagender, afvikling af det meste af priskontrollen og<br />
en gradvis liberalisering af markedsføringen af fødevareafgrøder. Dernæst måtte man<br />
sikre en effektiv distribution af driftsmidler såvel som af basale forbrugsvarer til landbefolkningen.<br />
Det var nødvendigt med en hurtig rehabilitering af transportsektoren – og ikke kun af<br />
havne, jernbaner og vejnet, men også af det kørende materiel. Vejtransporten burde<br />
overlades til private vognmænd. Endelig blev det betonet, at der måtte indføres brugerbetalinger<br />
(”to those who can afford”) i skoler og sundhedsvæsen og for drikkevandsforsyning.<br />
Dette var uomgængeligt, hvis hele befolkningen skulle have adgang til<br />
disse goder, som det havde været regeringens og partiets målsætning i 1960’erne, og<br />
som der var skabt et grundlag for med de store offentlige investeringer i 1970’erne.<br />
46
C. Markedsøkonomiske og institutionelle<br />
reformer 1986-95<br />
Aftalerne med IMF og Verdensbanken<br />
Præsident Nyereres præsidentperiode udløb i 1985, hvor han blev afløst af den mindre<br />
visionære Ali Hassan Mwinyi. Nyerere fortsatte som partiformand frem til 1990. Selv<br />
om hans afgang som præsident utvivlsomt gjorde forhandlingsatmosfæren mindre<br />
spændt, så var det nok især den uomgængelige nødvendighed af kraftige ændringer i<br />
den økonomiske politik, der førte til, at det omsider lykkedes at enes med IMF om betingelserne<br />
for nye kreditter og dermed om nye overførsler fra Verdensbanken og fra<br />
bilaterale donorer.<br />
De første skridt til ændringer blev taget ved finansloven 1984/85, endnu mens Nyerere<br />
var præsident, og i juni 1986 blev der indgået en aftale med IMF og Verdensbanken<br />
om et Economic Reconstruction Program (ERP 1) for perioden 1986-89. Programmet<br />
havde til dels samme sigte som SAP-programmet, men denne gang var der støtte fra<br />
alle donorer. Der blev sigtet mod en årlig vækst på fem pct.; genoprettelse af den økonomiske<br />
stabilitet ved at mindske underskuddet på statsfinanserne; et mere effektivt<br />
skattesystem; nedbringelse af inflationsraten til højest 10 pct.; en væsentlig forhøjelse<br />
af udlånsrenterne i de statsejede banker; en gradvis tilpasning af den officielle valutakurs<br />
til et ligevægtsniveau ved at afvikle systemet for tildeling af fremmed valuta ved<br />
importregulering; en liberalisering af markedsføringen af landbrugets afgrøder og forhøjede<br />
afregningspriser; afvikling af priskontrollen; privatisering af en række statslige<br />
selskaber; en reform af statsadministrationen og adgang til at indregistrere privatejede<br />
banker. Endelig skulle der arbejdes mod en hurtig udbedring af hovedveje og jernbaner.<br />
Til at finansiere programmet og de efterfølgende låneprogrammer blev der indgået<br />
aftaler med IMF og Verdensbanken om samlede overførsler på godt en halv milliard<br />
dollars.<br />
Efter at de tre første år var gået, kunne der konstateres fremskridt på en række af de<br />
områder, programmet dækkede – dog navnlig som følge af, at den akutte valutamangel<br />
var blevet afhjulpet. Det var ikke lykkedes at nedbringe inflationsraten fra et niveau på<br />
30 pct., fordi de statslige virksomheder og markedsføringsorganer fortsat havde store<br />
behov for bankkreditter. Endnu ved midten af 1990’erne var inflationen 20-30 pct.<br />
I 1989 blev der aftalt et nyt rammeprogram (1989-92) med IMF og Verdensbanken,<br />
kaldet ERP II. Inden for rammerne af dette program ydede IMF nye kreditter, blandt<br />
andet til at imødekomme efterspørgslen på konvertibel valuta fra såkaldte valutabure-<br />
47
auer og private banksteder som led i liberaliseringen af vareimporten og med henblik<br />
på at lukke gabet mellem den officielle valutakurs og kurserne på det sorte marked.<br />
Mens de første 5-6 år efter 1986 hovedsagligt var viet bestræbelserne på at stabilisere<br />
makroøkonomien, blev der med ERP II også sat ind på de egentlige strukturreformer.<br />
Der blev således ydet et Verdensbanklån til sammen med andre donorer at medfinansiere<br />
en personalereform inden for det offentlige og til rekonstruktion og privatisering af<br />
den finansielle sektor.<br />
Som en ramme for gennemførelsen af de nye reformprogrammer foreskrev IMF og<br />
Banken, at der skulle udarbejdes såkaldte Policy Framework Papers. Disse Framework<br />
Papers, som blev introduceret overalt i Afrika i forbindelse med strukturtilpasningsprogrammerne,<br />
blev i princippet udarbejdet af modtagerlandet, i dette tilfælde Tanzanias<br />
regering, men reelt blev de produceret i Washington af økonomer i Verdensbanken og<br />
IMF, i bedste fald med en perifer inddragelse af modtagerlandets egne eksperter. Et<br />
Policy Framework Paper indeholdt anvisninger på den økonomiske politik samt en<br />
tidsplan for gennemførelsen af de strukturreformer, der blev aftalt med Banken.<br />
Verdensbanken og IMF fortsatte med at præge Tanzanias økonomiske politik og reformprogram<br />
efter 1992, hvor Policy Framework Paper blev suppleret med et treårigt<br />
tanzaniansk plan- og budgetsystem.<br />
Beslutningerne omkring stabiliserings- og strukturprogrammerne var i de første mange<br />
år præget af mindre gennemsigtighed omkring den økonomiske politik, end man havde<br />
været vant til i Tanzania.<br />
De bilaterale donorer mobiliseres<br />
Som nævnt havde flere bilaterale donorer neddroslet deres bistand i første halvdel af<br />
1980’erne, mens de afventede en aftale med både IMF og Verdensbanken. Med borgfreden<br />
i 1986 blev grunden lagt til mere bilateral bistand til landet. Startskuddet blev<br />
affyret i 1986, da man efter mange års pause genoptog de konsultative gruppemøder,<br />
der for de afrikanske modtagerlande af bistand fra Banken hidtil var blevet holdt godt<br />
og vel hvert andet år i Verdensbankens mødelokaler i Paris.<br />
Foruden ledende økonomiske ministre og embedsmænd fra det involverede klientland<br />
deltager der i disse konsultative møder repræsentanter fra andre internationale organisationer<br />
og fra de bilaterale donor-administrationer (embedsfolk fra de kontorer, som<br />
formidler bistanden til det pågældende klientland) og med en af Bankens vicepræsidenter<br />
i formandssædet – for de afrikanske lande normalt chefen for Bankens Africa<br />
Region. IMF optræder som observatør.<br />
I løbet af 1990’erne er kredsen af deltagere i disse møder blevet udvidet til også at<br />
omfatte repræsentanter for det såkaldte civilsamfund – erhvervsorganisationer og andre<br />
private organisationer (NGO’er). Derimod blev Nationalforsamlingen eller dens finansudvalg<br />
m.fl. ikke inddraget i regeringens dialog med Verdensbanken og donorerne.<br />
Umiddelbart kan det forekomme urimeligt, at erhvervsrepræsentanter og repræsentan-<br />
48
ter for NGO’er her nød en fortrinsstilling frem for de folkevalgte. Navnlig NGO’erne<br />
var og er afhængige af donorerne, og de formodes derfor at have en vis forståelse for<br />
donorernes og Verdensbankens synspunkter. Medlemmer af den folkevalgte nationalforsamling<br />
er mere uberegnelige. Det gælder især oppositionspolitikere.<br />
Grundlaget for drøftelserne ved disse møder var og er en omfattende makroøkonomisk<br />
tilstandsrapport såvel som rapporter om udvalgte sektorer eller temaer, der udvælges<br />
til lejligheden. Tilstandsrapporterne indeholder prognoser over finansieringsbehovene<br />
– herunder behovet for økonomiske ressourcer (bistand) udefra, hvis landet<br />
skal kunne nå såvel de opstillede økonomiske vækstmål som andre mindre abstrakte<br />
mål. Rapporterne bliver udfærdiget af økonomer i Verdensbanken assisteret af embedsmænd<br />
og økonomisk ekspertise i modtagerlandet. Efter Bankens forelæggelse af<br />
rapporterne består mødet i en udveksling af synspunkter om rapporterne og om donorernes<br />
planer for omfanget af bistand til landet i de nærmest kommende år. Der er<br />
dog på ingen måde tale om, at donorerne indgår egentlige forpligtelser ved disse møder,<br />
som derfor har begrænset værdi for modtagerlandet som rettesnor for, hvor megen<br />
bistand der kan medregnes i landets planlægning i en kommende periode.<br />
Ved mødet med Tanzania i Paris i 1986 drøftede man hovedlinjerne i de første stabiliserings-<br />
og strukturtilpasningsprogrammer, som IMF og Verdensbanken havde aftalt<br />
med Tanzania, og som også kom til at præge indholdet af bistandsprogrammerne med<br />
de bilaterale donorer i de følgende år. Blandt andet blev det af flere donorer stillet i<br />
udsigt, at en større del af den hidtidige projektbistand ville blive omlagt til programbistand,<br />
blandt andet som betalingsbalancestøtte.<br />
Selv om også den danske bistand i et vist omfang blev omlagt til betalingsbalancestøtte,<br />
fortrinsvis som leverancebundet importstøtte, så kom andelen af betalingsbalancestøtten<br />
til Tanzania i disse år næppe meget over en halv snes procent af den samlede<br />
bistand. Lidt afhængig af grænsedragningen mellem de to bistandsformer. (Der findes<br />
ikke præcise opgørelser over donorernes fordeling af overførsler på henholdsvis program-<br />
og projektbistand).<br />
Forholdet mellem Verdensbankens og anden donorbistand.<br />
Ud over at yde bistand gennem billige lån til fattige lande har Verdensbanken til opgave<br />
at rådgive klientlandene om deres udviklingsprogrammer og økonomiske politik.<br />
Ikke mindst hvad det sidste angår er Verdensbanken godt rustet, langt bedre end nogen<br />
af de andre donorer, inklusive UNDP og EU-Kommissionen. Det forklarer Bankens<br />
dominerende indflydelse på såvel udviklingsdagsorden som på indholdet af udviklingsbistanden<br />
til Tanzania fra midten af 1980’erne.<br />
Verdensbankens dominans som rådgiver for modtagerlandet blev dengang som nu,<br />
modsat hvad man måske skulle tro, slet ikke modsvaret af en tilsvarende dominans<br />
med hensyn til størrelsen af den økonomiske bistand. Bankens andel af bistanden var<br />
relativt beskeden. Nedenstående tabel, som belyser dette forhold, dækker bistanden i<br />
49
tre forskellige perioder: henholdsvis en tidlig periode, 1971-75, kriseårene 1981-85 og<br />
perioden 1991-95, da de første af de reformer, Verdensbanken anbefalede, havde udløst<br />
nye og forøgede donoroverførsler.<br />
Det skal her indskydes, at IMF’s overførsler ikke tæller med som udviklingsbistand.<br />
Der er tale om i princippet korte valutakreditter ydet på betingelser, der er knyttet til<br />
modtagerlandets økonomiske politik. IMF’s rolle er i princippet en anden end Verdensbankens,<br />
idet der dog som tidligere omtalt foregår en vis afstemning af de to institutioners<br />
adfærd over for deres medlemslande.<br />
Den officielle bistand (i løbende priser) til Tanzania i perioderne 1971-75, 1981-85 og 1991-95<br />
og bistanden (målt i pct.) fordelt på donorkategorier<br />
Kilde: OECD database<br />
Eksempler på komplikationer i reformprocessen<br />
1) Ikke kun vindere<br />
Selvom de mange lån, kreditter og gaver, som nu strømmede ind udefra, virkede som<br />
et effektivt smøremiddel i reformprocessen, foregik den dog ikke helt uden sværdslag<br />
mellem reformtilhængere og mere tøvende tilhængere af forandringer. Det var politisk<br />
langt lettere at gennemføre foranstaltninger, som stort set var finansieret udefra, og<br />
som ikke for alvor ramte nogle befolkningsgrupper, end at gennemføre permanente<br />
strukturforandringer, hvor nogle blev vindere og andre tabere.<br />
Eksempler på forandringer, som generede etablerede interesser, var lukningen af statslige<br />
foretagender eller afvikling af importreguleringer, som fjernede grundlaget for eksisterende<br />
virksomheder, der ikke kunne klare sig i konkurrencen med importerede<br />
produkter. Et ikke mindre alvorligt problem var det naturligvis at afskedige mange tu-<br />
50<br />
1971-75 1981-85 1991-95<br />
Samlet bistand til landet 1.800 2.900 5.000<br />
(i mio. US-dollar)<br />
Bilateral andel i pct. 82 pct. 75 pct. 68 pct.<br />
Heraf de nordiske lande 37 pct. 32 pct. 26 pct.<br />
Heraf Danmark 9 pct. 6 pct. 8 pct.<br />
Multilateral andel i pct. 18 pct. 25 pct. 32 pct.<br />
Heraf Verdensbanken 6 pct. 13 pct. 16 pct.
sinder af offentligt ansatte, som kun modtog en beskeden kompensation, og som ikke<br />
havde udsigter til alternativ beskæftigelse. Et område, hvor stærke, modstridende interesser<br />
gjorde sig gældende, vedrørte liberaliseringen af markedsføringen af eksportafgrøder,<br />
især bomuld. De opstod på trods af den store betydning som en effektivisering<br />
af dette område kunne få for den nationale økonomi. På disse områder, hvor der – i<br />
hvert fald på kort sigt – var både tabere og vindere ved reformer, gik det langsommere<br />
– et forhold som jo ikke er særegent for udviklingslande (tænk bare på EU’s landbrugsordninger).<br />
Først i 1993 var en vis liberalisering af markedsføringen af en række<br />
landbrugsvarer ført ud i livet i Tanzania.<br />
2) Korruptionen<br />
Et andet stort problem, som reformprocessen blotlagde, var den udbredte korruption,<br />
som efterhånden var blevet epidemisk i Tanzania. I 1960’erne var korruption i Tanzania<br />
et relativt lille problem – i høj grad som følge af den sjældent høje etiske standard,<br />
som prægede landets politiske lederskab, og som blandt andet fandt udtryk i den lederskabskodeks,<br />
som var indeholdt i Arusha-deklarationen. Kriseårene fra midten af<br />
1970’erne med varemangel og sortbørspriser øgede imidlertid korruptionsproblemerne.<br />
Det gjaldt den lille korruption, hvor bestikkelse efterhånden blev et vilkår og ikke<br />
en undtagelse for almindelige mennesker, som havde brug for offentlige ydelser. Det<br />
kunne være lægebehandling eller medicinudlevering, politibeskyttelse, retsbeskyttelse,<br />
optagelse på skoler, udlevering af eksamensbeviser, ved ansættelse eller forfremmelse i<br />
offentlige stillinger, ved ansøgninger om lån eller kreditter i en bank m.m. Hørte man<br />
til blandt de mindre heldige, der ikke kunne betale under bordet, endte man i den sorte<br />
gryde.<br />
Med hensyn til korruptionen på de højere niveauer var der eksempler på, at politiske<br />
beslutninger, som skulle favorisere nogle, blev camoufleret som generelle ”policy”-beslutninger.<br />
Bestikkelse for at få importlicenser og bestikkelse af toldembedsmænd blev<br />
det normale. Firmaers chancer for at vinde offentlige licitationer var størst, hvis man<br />
bestak de relevante licitationsmyndigheder. Det gjaldt også ved licitationer om meget<br />
store kontrakter, hvor udenlandske firmaer deltog, undertiden finansieret med donorpenge.<br />
I sådanne tilfælde er der typisk tale om transaktioner, som foregår mellem<br />
bankkonti uden for landets grænser, og hvor banker i Europa og Amerika m.fl. bistod<br />
med den efterfølgende hvidvaskning. Af stor økonomisk betydning var også de andre,<br />
utvivlsomt meget omfattende, ulovlige kapitaloverførsler ud af landet, som foregik i<br />
disse år, eksempelvis ved overfakturering af import af varer og tjenester.<br />
Da Tanzanias valutaproblemer i midten af 1980’erne i en periode blev afhjulpet ved en<br />
øget valutatilgang og den pludselige stigning i betalingsbalance- og varebistanden, skete<br />
der for en stund et mærkbart fald i korruptionsniveauet. Men ellers var der elementer i<br />
de følgende års reformer, som trak i retning af et øget korruptionsniveau. Offentligt<br />
ansattes reallønninger blev stærkt reduceret ved devalueringer og inflation, hvilket<br />
51
mere end halverede deres realløn på få år. Hertil kom, at med de masseafskedigelser,<br />
som var en del af de såkaldte ”civil service”-reformer, voksede usikkerheden hos de<br />
ansatte. Det er indlysende, at en sådan udvikling rummer stærke incitamenter til at kræve<br />
bestikkelse. Som et andet eksempel på øget korruption i kølvandet af reformerne<br />
kan nævnes privatiseringerne, hvor der angiveligt forekom ”deling i porten” mellem<br />
nogle af dem, som fastsatte priserne på de privatiserede foretagender, og dem, ofte<br />
udefra, som købte dem.<br />
Som i andre af verdens lande, hvor den lille, men nok især den meget store, korruption<br />
og økonomiske kriminalitet er blevet et voksende problem, er der også i Tanzania<br />
fra tid til anden blevet taget officielle skridt til at bekæmpe dette uvæsen. Selv om det<br />
tidsmæssigt ligger i udkanten af rammen for nærværende fremstilling skal det nævnes,<br />
at efter præsidentvalget i 1995 nedsatte den nyvalgte præsident en kommission, som<br />
efter mindre end et år fremkom med den meget fyldige, såkaldte Warioba-rapport, der<br />
også uden for Tanzania er blevet rost meget. Rapporten var opkaldt efter den dommer<br />
og tidligere statsminister, som var formand for kommissionen. Warioba-rapporten<br />
rummer en gennemgang af de mange forskellige former for korruptionen, som forekom<br />
i Tanzania, og indeholdt en række forslag til at bekæmpe fænomenet, som der<br />
efterfølgende blev fulgt op på med større eller mindre effektivitet. Ud over de mere<br />
traditionelle metoder til at bekæmpe korruptionen blev der lagt kraftig vægt på større<br />
offentlighed og gennemsigtighed i den offentlige forvaltning. Det skete bl.a. ved en løbende<br />
og grundig information til de berørte befolkningsgrupper om deres ret til<br />
ydelser, som offentligt ansatte ellers kunne fristes til at beslaglægge. Støtte til en fri og<br />
åben presse blev også fremhævet som værende af stor betydning. 7)<br />
3) Ejerskabet<br />
Et tredje problem, som påvirkede udviklingen i Tanzania i disse år, var donorernes, og<br />
især IMF’s og Verdensbankens, alt for stærke dominans over beslutningsprocesserne.<br />
Dette problem blev første gang synligt gennem den negative reaktion og manglende<br />
opbakning, som tanzanianerne oplevede, da de i begyndelsen af 1980’erne selv tog initiativ<br />
til at iværksætte en reformproces. De gjorde da den erfaring, at det var meget<br />
vanskeligt at opnå støtte til forandringer, hvis de ikke var fuldt ud accepteret af donorerne.<br />
Det førte i de følgende år til en ““shying away” from effective participation in<br />
the design and operation of aid projects and programmes, a situation which has not<br />
facilitated progress towards the ownership of the development programmes. Consequ-<br />
7) Hvordan det siden er gået er der redegjort for i rapporten, The State of Corruption in Tanzania, Dar es Salaam,<br />
okt. 2002, der er produceret af Economic and Social Research Foundation (ESRF) sammen med<br />
The Front Against Corrupt Elements in Tanzania (FACEIT).<br />
52
ently, this situation has contributed to the erosion of the local ownership of the development<br />
agenda” 8)<br />
Tanzanias fremtidige ejerskab til landets udviklingsstrategi og -programmer fordrer, at<br />
tanzanianerne fremover vil blive i stand til at varetage de krav til egen forvaltning, som<br />
dette stiller. En væsentlig forudsætning vil her givetvis være, at de selv vil kunne stå for<br />
at styre (”manage”) udviklingsprogrammerne. Det forudsætter igen opbygning af nye<br />
institutioner og forbedringer af de eksisterende samt den fornødne kapacitet til at drive<br />
dem.<br />
Det er i dag vanskeligt at have nogen mening om effekten af de trænings- og undervisningsprogrammer,<br />
som donorerne i fortiden var med til at finansiere og udføre. Givet<br />
er det, at det ikke var godt nok. De vanskelige og lidet stimulerende arbejdsbetingelser,<br />
som kunne tilbydes nyuddannet tanzaniansk arbejdskraft i ministerier og statslige institutioner,<br />
bidrog i høj grad til det meget omtalte kapacitetsproblem. En stor del, i virkeligheden<br />
måske størstedelen, af problemet var her ikke, at der var for få uddannede,<br />
men at de nyuddannede, unge tanzanianeres evner blev udnyttet for dårligt eller slet<br />
ikke. Det modvirkede direkte en gradvis opbygning af den nødvendige faglige kompetence<br />
i ministerier og offentlige institutioner.<br />
African Capacity Building Foundation<br />
At den lokale kapacitet ofte er til stede i Afrika, er historien om African Capacity Building<br />
Foundation et eksempel på:<br />
I 1990 tog den daværende chef for Verdensbankens Afrika Region, Jaycox, initiativ til<br />
– sammen med UNDP og Den afrikanske Udviklingsbank – at skabe en selvstændig<br />
fond, kaldet African Capacity Building Foundation (ACBF). En række andre donorer,<br />
inkl. Danida, blev inviteret til at yde økonomisk støtte og til at medvirke ved fordelingen<br />
af fondens midler. Formålet med ACBF var at støtte opbygningen af de afrikanske<br />
regeringers kapacitet til – uden for megen indblanding udefra – at opstille og udvikle<br />
deres egne udviklingspolitikker og -programmer. Der var for en stor del tale om opgaver,<br />
som siden strukturtilpasningsprogrammernes tilblivelse i 1980’erne var blevet udført<br />
af Verdensbankens og Valutafondens økonomer. Det skete som oftest uden at de<br />
inddrog de centrale ministerier med at udføre analyser og undersøgelser, som kunne<br />
forbedre beslutningsgrundlaget for den økonomiske politik på kort såvel som på lang<br />
sigt. Et andet formål med ACBF var at modvirke det ”brain drain”, hvor de veluddannede<br />
forlod landet til fordel for bedre jobs i de rige lande – eller ikke vendte hjem efter<br />
endt uddannelse.<br />
I løbet af få år blev der oprettet en halv snes økonomiske institutter i stort set lige så<br />
mange lande, udelukkende bemandet med lokale, veluddannede fagøkonomer. Det vis-<br />
8) Citeret fra “Enhancing Aid Relationships in Tanzania: Report of the Independent Monitoring Group”, Dar es Salaam<br />
2002. Rapporten er en evaluering af fremskridtene siden anbefalingerne i Helleiner-rapporten (se<br />
senere), som blev afgivet til det konsultative gruppemøde i Dar es Salaam, december 2002.<br />
53
te sig med andre ord, at der ikke var den mangel på lokal kapacitet, som man hidtil<br />
havde ment (eller foretrukket at mene) – ikke mindst blandt donorerne – heller ikke på<br />
et så vigtigt område som støtte til de økonomiske ministeriers overordnede planlægning<br />
og udformning af den økonomiske politik. Problemet var, at man hidtil ikke havde<br />
kunnet byde veluddannede, afrikanske økonomer faglige udfordringer og rimelige<br />
arbejdsvilkår, undtaget nogle få, som var ansat i universitetsinstitutter med udenlandsk<br />
støtte.<br />
Et af de lande, hvor et sådant institut blev oprettet og drevet med støtte fra ACBF, var<br />
Tanzania. Economic & Social Research Foundation i Dar es Salaam var og er en selvejende<br />
institution, som siden sin oprettelse i 1992 overvejende har været finansieret af<br />
ABCF. En meget væsentlig del af instituttets arbejde har bestået i at understøtte og bistå<br />
finansministeriet, fagministerier m.fl. i forbindelse med at effektivisere arbejdet<br />
med budgetter og planer og samarbejdet med donorerne. Tanzanianske økonomer og<br />
politologer har i stigende grad medvirket til at udarbejde de analyserapporter, som udgør<br />
en væsentlig del af grundlaget for Verdensbankens og andre donorers samarbejde<br />
med Tanzania.<br />
4) ”Brain Drain”<br />
Hvis bestræbelserne på at øge Tanzanias ejerskab til landets udviklingspolitik ved at<br />
styrke opbygningen af institutioner og kapacitet skal lykkes, vil det givetvis forudsætte,<br />
at den uddannede arbejdskraft fra landets egne uddannelsesinstitutioner kan få de nødvendige<br />
udfordringer og gode arbejdsvilkår, både lønmæssigt og fagligt, i landets egne<br />
offentlige og private institutioner – eventuelt suppleret med kortere ophold på udenlandske<br />
universiteter m.m. Dette kan landets donorer i høj grad bidrage til både direkte<br />
og indirekte. Direkte ved at støtte uddannelserne og ved at støtte aflønningen af tanzaniansk<br />
nøglepersonale inden for den offentlige administration, sundhedsvæsen, sociale<br />
sektorer, domstole m.v. Indirekte ved at være tilbageholdende med at udsende vestlige<br />
eksperter til længerevarende opgaver i Tanzania, som måske lige så godt eller bedre<br />
kan udføres af lokale eller personer fra andre afrikanske lande.<br />
En stor del af de længerevarende og forholdsmæssigt meget dyre uddannelser, som<br />
unge tanzanianere gennemgår i og uden for Tanzania, kan også udnyttes uden for Tanzanias<br />
egne grænser. Når de unge kandidater skal søge arbejde, bliver de tiltrukket af<br />
det globale arbejdsmarked. Der sker på grund af mangel på jobs eller dårlige arbejdsbetingelser<br />
i hjemlandet. Det kan også være mangel på unge med den rigtige uddannelse<br />
i de rige lande, og begge faktorer kan medføre en hjerneflugt, som forsinker landets<br />
egen økonomiske og sociale udvikling. En sådan udvikling har allerede været i<br />
gang i Afrika i nogle år. I 1980’erne var der flere tusinde, velkvalificerede afrikanske ingeniører,<br />
økonomer, læger, sygeplejersker, tandlæger, jurister m.fl., som fik ansættelse i<br />
internationale organisationer, i offentlige og private institutioner og virksomheder i<br />
USA og Vesteuropa – i nogle tilfælde endog i Sydafrika, efter at dette land i 1994 blev<br />
åbent for afrikanerne med videregående uddannelser.<br />
54
Med en voksende mangel på visse kategorier af arbejdskraft i Nordamerika og Vesteuropa<br />
vil vi sandsynligvis se mere til, også i Danmark, at landene i Afrika og Asien<br />
bliver donorer af visse kategorier af specialiseret arbejdskraft til de rige lande på bekostning<br />
af de asiatiske og afrikanske landes egen udvikling.<br />
Det er dog ikke umuligt at vende udviklingen: Da de politiske og økonomiske forhold i<br />
nogle afrikanske lande blev bedre i løbet af 1980’erne, vendte en del akademiske emigranter<br />
tilbage til deres hjemlande (i hvert fald Ghana, Uganda og Tanzania). Det peger<br />
på, at hvis ellers leveforholdene er tålelige i deres hjemlande, foretrækker mange<br />
(de fleste?) afrikanske akademikere og deres familier Afrika frem for en varig tilværelse<br />
i det fremmede i Europa eller Nordamerika.<br />
Demokratisering og en tilbagevenden til flerpartistaten<br />
Samtidig med afviklingen af kommandoøkonomien og i kølvandet på afslutningen af<br />
den kolde krig skete der også i Tanzania en begyndende afvikling af det étpartisystem,<br />
som oprindeligt havde haft karakter af en national enhedsbevægelse med ”nation building”<br />
som sit oprindelige formål, og som var baseret på humane principper. Et første<br />
skridt i retning af et mere åbent samfund blev taget, da der i 1988 blev åbnet for en fri<br />
presse, uafhængig af CCM, og i 1991 for en – om end begrænset – offentlig debat om<br />
krænkelser af menneskerettigheder.<br />
Ved en ændring af grundloven i 1992 blev det muligt for oppositionspartier at stille op<br />
ved såvel nationale som lokale valg, forudsat de ikke byggede på regionale, stammemæssige,<br />
religiøse eller andre snævre interessegrupperinger. Det var en forandring, som<br />
blev støttet af Nyerere, hvis indflydelse stadig var betydelig. Ved det første flerpartivalg<br />
til nationalforsamlingen i 1995 blev der året forinden registreret et dusin nye partier.<br />
En undersøgelse udført af en præsidentiel kommission i 1991 tydede dog på, at genindførelsen<br />
af flerpartisystemet ikke blev mødt med den store begejstring overalt i det<br />
tanzanianske samfund. Ifølge undersøgelsen foretrak flertallet, opgjort til 77 pct. af befolkningen,<br />
étpartisystemet. Det samme tydede en Sida-sponsoreret, landsdækkende<br />
spørgeundersøgelse på. Hos den kvindelige halvdel af de udspurgte i landdistrikterne<br />
kom der et næsten enslydende svar om, at ét parti var rigeligt! Denne reaktion skal efter<br />
sigende ikke så meget tolkes som en begejstring for CCM men snarere ses som udtryk<br />
for en vis politikerlede baseret på partibureaukraternes adfærd over for befolkningen<br />
i landdistrikterne – efter de tvungne landsbysammenflytninger i anden halvdel<br />
af 1970’erne.<br />
I en talmæssigt mindre kreds, den såkaldte elite, hvor der også herskede en vis skepsis<br />
over for de forandringer, flerpartisystemet ville afstedkomme, mente mange, at det reelt<br />
”regerende parti”, som der ikke var stemmeret til, indtil videre ville have sit hovedsæde<br />
i Washington: Belært af erfaringerne var det indtil videre vanskeligt at forestille<br />
sig en regering i Tanzania, som ville kunne lægge sig ud med IMF og Verdensbanken,<br />
uden det ville kunne få alvorlige konsekvenser for landet.<br />
55
Med forbudet mod at appellere til vælgernes regionale eller religiøse tilhørsforhold in<br />
mente lignede de nye partidannelsers reformprogrammer til forveksling CCM’s. Trods<br />
en udtalt og ikke uforståelig trang hos medlemmer af den såkaldte elite til at ville se<br />
nye ansigter på magtens tinder i et eller flere nye partier, var en styrkelse af retssikkerheden<br />
og ytringsfriheden samt muligheden for at praktisere sidstnævnte gennem en fri<br />
presse for mange en nok så attraktiv side af de politiske reformer.<br />
Donoranklager for korruption i regeringen<br />
Den nærmest uforbeholdne støtte til gennemførelsen af de økonomiske reformer, som<br />
donorerne havde givet siden 1986, blev sat på en prøve i 1993/94, da der var stærke<br />
indicier for korruption i forbindelse med visse donorstøttede programmer, og med finansminister<br />
Kigoma Malima som den ansvarlige.<br />
Det drejede sig blandt andet om, at private importører, der fik andel i de donorstøttede<br />
leverancer, blev fritaget for at betale told og for at betale bestemte afgifter til statskassen.<br />
I nogle tilfælde skyldtes de manglende indbetalinger, at omsætningen af de importerede<br />
varer gik for langsomt, fordi disse skulle forarbejdes, hvilket under de eksisterende<br />
forhold ikke var muligt at gennemføre som forudset. Ikke desto mindre førte de<br />
mere eller mindre berettigede påstande om korruption til en anstrengt atmosfære<br />
mellem tanzanianerne og donorerne. I november 1993 suspenderede de direkte berørte<br />
donorer, blandt andre Sverige og Norge, overførslerne til det særlige importstøtteprogram,<br />
som Verdensbanken havde aftalt med Tanzania. De nordiske repræsentanter<br />
brugte stærke ord på det konsultative gruppemøde i Paris, der var blevet udsat til foråret<br />
1995.<br />
Finansminister Malima blev ikke afsat, men overflyttet til posten som handels- og industriminister.<br />
I øvrigt viste det sig, at donorskønnet over tabene for statskassen som<br />
følge af den ulovlige fritagelse for indbetalinger var noget overdrevet. Af det manglende<br />
beløb på 70 milliarder shilling (cirka en halv milliard kroner), som donorerne baserede<br />
deres beskyldninger om korruption på, var de 50 milliarder shilling et resultat af<br />
mere eller mindre tilforladelige, men dog ikke illegale, skattefritagelser. Resten var skatteunddragelser.<br />
Inden disse begivenheder kulminerede, var der i sommeren 1994 indgået en uformel<br />
aftale mellem finansministeren og Danida om en uafhængig ”vismands”-undersøgelse<br />
af, hvorledes samarbejdet mellem Tanzanias regering og donorerne kunne forbedres.<br />
Resultaterne af denne undersøgelse skulle komme til at sætte sig kraftige spor i de<br />
kommende års videre reformproces.<br />
Selv om der siden midten af 1980’erne var blevet taget store skridt i retning af at stabilisere<br />
landets økonomi og smidiggøre det tanzanianske økonomiske system, manglede<br />
der endnu meget ved midten af 1990’erne. Spørgsmålet var, om der var skabt et<br />
forbedret grundlag for økonomisk vækst og social fremgang og aftagende afhængighed<br />
af donorerne i overensstemmelse med de idealer og tidlige reformbestræbelser, som<br />
det oprindelige TANU, og frem for alle dets første leder, Julius Nyerere, stod for.<br />
56
2: Det danske udviklingssamarbejde<br />
med Tanzania 1962-95<br />
I det følgende beskrives og kommenteres udviklingen i det danske udviklingssamarbejde<br />
med Tanzania. Fremstillingen suppleres i et tillæg med en række ”case studies” af<br />
større, dansk-støttede projekter og programmer. Indledningsvis gives nogle få nøgletal<br />
til belysning af omfanget af den danske bistand i perioden og dens andel af hele udviklingsbistanden<br />
til landet.<br />
A: Nogle nøgletal<br />
Den statslige danske, bilaterale bistand til Tanzania i form af lån, gavebistand til projekter,<br />
import- eller betalingsbalancestøtte, eksperter, MS-frivillige, stipendiater m.v. er i<br />
hele den periode, som nærværende fremstilling dækker, opgjort af OECD til 1,1 milliard<br />
dollars. Ved at anvende Nationalbankens årlige gennemsnitskurser svarer det til 7,6<br />
milliarder kr. På grund af den forringelse af den danske krones og den amerikanske<br />
dollars købekraft, som skete i løbet af de mere end 30 år, det drejer sig om, siger dette<br />
tal ikke så meget i sig selv. Navnlig i 1970’ernes stagflationsperiode var der kraftige<br />
prisstigninger i OECD-landene. For at komme ud over problemet med forskellige prisniveauer<br />
har man i OECD’s database omregnet bistandsoverførslerne til 2001-priser.<br />
Det giver et tal på 1,6 mia. dollars, svarende til 10,6 mia. danske kroner i 2001-priser.<br />
Man skal her have in mente, at tallene fra OECD’s database både indeholder gaver og<br />
lån, idet lån til udviklingslandene medregnes som bistand, hvis gaveelement, sådan som<br />
det defineres af OECD, var på mindst 25 pct. Lånene fra Danmark var på mere fordelagtige<br />
vilkår, idet de var rentefrie og derfor med et gaveelement på 80-90 pct. De<br />
udestående lån blev senere forvandlet til gaver, eftersom Danmark eftergav tilbagebetalingen<br />
af de lån, der endnu ikke var blevet betalt tilbage, hvilket for Tanzanias vedkommende<br />
var stort set hele udlånsmassen.<br />
En mindre del af bistandsudgifterne til Tanzania gik til at udsende (fortrinsvis) danske<br />
eksperter og frivillige. I 1970’erne var der i gennemsnit udsendt 50-55 ad gangen på<br />
længerevarende Danida-kontrakter, i 1980’erne 70-90 og i første halvdel af 1990’erne<br />
lidt færre. I begyndelsen af 1990’erne var en del på kortere kontrakter, typisk firma-<br />
57
kontrakter finansieret over bistandsbudgettet. Hertil kom ret konstant over hele perioden<br />
70-80 MS-frivillige.<br />
Tanzania modtog 13 pct. af den samlede, bilaterale, danske bistand i perioden 1962-95.<br />
I samme periode udgjorde den danske andel af bistanden til Tanzania fra alle donorer<br />
(donorlande plus internationale organisationer) 7 pct.<br />
En del af bistanden fra Danmark til Tanzania var bundet til leverancer af varer eller<br />
tjenesteydelser fra Danmark. Det gjaldt først og fremmest den såkaldte statslånsbistand,<br />
der senere blev forvandlet til ”bunden gavebistand”. Men herudover var der<br />
også en del af den såkaldt ubundne bistand, inklusive ekspertbistanden, som var bundet<br />
til leverancer fra Danmark. I modsætning til, hvad der gjaldt for statslånsbistanden,<br />
stod Danida selv for at indgå disse kontrakter.<br />
Noget over halvdelen af den danske bistand til Tanzania bestod i vare- og tjenesteydelser<br />
bundet til Danmark. Det førte givetvis til, at denne del af bistanden som hovedregel<br />
blev leveret til højere priser og derfor var mindre værd for Tanzania, end hvis de<br />
pågældende varer og tjenesteydelser var blevet købt hos billigste leverandører på verdensmarkedet<br />
– i nogle tilfælde i udviklingslandene. Hvor meget billigere er vanskeligt<br />
at sige, men man skønner i OECD, at leverancebindinger typisk fører til overpriser på<br />
25-30 pct.<br />
Sektorfordeling<br />
Der findes ingen officiel opgørelse over, hvordan den danske bistand var fordelt på<br />
sektorer i hele perioden. Det nærmeste, man kan komme, stammer fra DANIPROJ, en<br />
omfattende database over alle danske, statslige bistandsbevillinger 1962-91, udarbejdet<br />
af Henrik A. Nielsen m.fl., Ålborg Universitet, 1991. Det fremgår heraf, at for alle de<br />
170 bevillinger, der indtil midten af 1991 var ydet til Tanzania (gave- såvel som lånebistand)<br />
var 30 pct. af de totale udgifter på 9,5 mia. kr. (beregnet i 1991-priser) øremærket<br />
til industriprojekter, 21 pct. til undervisningsprojekter, 15 pct. til fysisk infrastruktur,<br />
11 pct. til land- og skovbrug, 8 pct. til drikkevandsforsyning og 7 pct. til sundhed,<br />
mens det meste af de resterende 6 pct. gik til handel og service. Tallene støtter sig på<br />
OECD’s sektoropdeling, men sådanne opdelinger bør tages med et gran salt. Et er<br />
nemlig, hvad man tror bistanden går til, noget andet er virkelighedens verden.<br />
Antag f.eks., at en donor bevilger penge til at opføre et distriktssygehus. Hvis sygehuset<br />
er et højt prioriteret projekt i det pågældende modtagerland, ville man i landet muligvis<br />
selv have betalt det, hvis ikke man fik bistanden til det udefra. Da man nu får bistanden<br />
til det, frigøres nogle af landets egne ressourcer til et helt andet formål, hvis<br />
virkeliggørelse følgelig er det, der gør forskellen mellem bistand eller ikke bistand. Dette<br />
fænomen, som forekommer ved al gavegivning, hvor giverne lader sig diktere af<br />
modtagers ønsker, taler for, at man som donor af udviklingsbistand ikke behøver at<br />
binde alle sine bistandsoverførsler til bestemte projekter eller sektorer. I princippet kan<br />
58
man opnå det samme ved at yde såkaldt budgetstøtte i de samarbejdslande, hvor landets<br />
udviklingsplaner svarer så nogenlunde til donorens forestillinger om, hvad der skal<br />
bruges penge til for at fremme økonomisk vækst og social fremgang i det pågældende<br />
modtagerland. Herved kan spares mange administrationsudgifter hos både modtager<br />
og donor – i hvert fald hos donoren.<br />
Tanzanias afhængighed af bistand<br />
En anden indfaldsvinkel på bistanden er at se på bistandsoverførslerne i forhold til<br />
makroøkonomiske størrelser i den tanzanianske økonomi, som antyder noget om landets<br />
afhængighed af bistand. Bistandsafhængighed har været i fokus i dele af den<br />
internationale bistandsdebat siden begyndelsen af 1990’erne, da de fleste donorer skar<br />
i deres bistandsbudgetter. Nedenstående tabel viser noget om Tanzanias afhængighed<br />
af bistand, idet der til sammenligning gives tilsvarende tal for andre afrikanske (hoved)<br />
modtagerlande af dansk bistand. Desværre foreligger disse oplysninger kun for tiden<br />
efter 1990.<br />
Tanzania Uganda Kenya Ghana<br />
1991 1996 1991 1996 1991 1996 1991 1996<br />
Totale bistandsoverførsler<br />
i<br />
mio. US dollar 1080,7 893,7 666,8 683,6 921,2 606,1 882,1 653,6<br />
I pct. af bruttonationalindkomst<br />
24,9 5,6 20,4 11,3 12,1 6,8 13,6 10,5<br />
I % af import af<br />
varer og tjenester 61,4 38,4 91,1 41,0 33,3 16,5 49,5 25,6<br />
Bistand pr. indbygger<br />
i US dollar 41 29 39 35 38 22 58 37<br />
Kilde: World Development Indicators 1998, Verdensbanken<br />
Forskellene mellem tallene afspejler forskelligheder på såvel modtager- som donorsiden.<br />
Visse forskelle er dog klare. Således gælder det for alle de lande, undtagen Uganda,<br />
der er taget med her, at deres afhængighed af bistand, målt med alle de medtagne<br />
indikatorer for afhængighed, er faldet fra 1991 til 1996. Det kan for en væsentlig del<br />
forklares med de budgetbeskæringer, der skete i disse år i EU-landenes bistandsbudgetter<br />
(undtagen Danmarks).<br />
59
Det bemærkes, at forskellene i modtaget bistand pr. indbygger er små, idet Ghana dog<br />
skiller sig ud i 1991 med et markant højere niveau pr. indbygger end Tanzania og de<br />
øvrige lande på listen. Ghana blev på dette tidspunkt anset for at være et afrikansk<br />
dukseland med hensyn til stabilitetspolitik og strukturtilpasning, og det relativt høje bistandsniveau<br />
kan ses som Verdensbankens og de øvrige donorers belønning herfor. I<br />
1996 havde Uganda overtaget rollen som donorernes duks, selv om Verdensbanken i<br />
en om end noget speciel komparativ karaktergivning, som man praktiserede i disse år,<br />
havde placeret Tanzania som klassens nr. 1 både med hensyn til ”change in economic<br />
policies” og fremgang i nationalindkomst pr. indbygger 9)<br />
9) Kilde: Adjustment in Africa: Update on Reversing Economic Decline in Sub-Saharan Africa, Findings, Africa<br />
Region, No.34, February 1995. Worldbank<br />
60
B. Grunden lægges: 1962-75<br />
Den fællesnordiske begyndelse<br />
Allerede i 1950’erne, inden vedtagelsen i 1962 af den første selvstændige lov om internationalt<br />
udviklingssamarbejde, var Danmark engageret bistandsmæssigt i en række udviklingslande<br />
i Latinamerika, Afrika og Asien. Samarbejdet med Tanzania blev indledt i<br />
1962 som led i en fællesnordisk bistandsindsats. Oprindelsen var en beslutning i en<br />
fællesnordisk ministerkomité, som var blevet til efter en anbefaling fra Nordisk Råd i<br />
1961. Komiteen besluttede straks efter sin dannelse at sende en delegation til en række<br />
afrikanske lande for at identificere fællesnordiske indsatser.<br />
Resultatet af denne kontakt med den nye selvstændige regering i Tanganyika blev en<br />
aftale allerede i slutningen af året mellem de fire nordiske lande Danmark, Norge, Sverige<br />
og Finland og Tanganyikas regeringer om at oprette og bemande et uddannelsescenter<br />
i Kibaha, små 100 km vest for Dar es Salaam. Centret skulle bestå af en landbrugsskole,<br />
et sundhedscenter og et gymnasium med plads til 500 kostelever. Til projektet,<br />
som efterhånden kom op på et halvt hundrede nordiske gymnasielærere og<br />
sundhedspersonale, blev der afsat, hvad der svarede til 55 mio. danske kroner, hvoraf<br />
Danmark betalte en femtedel. Projektaftalen, der dækkede perioden 1962-72, blev administreret<br />
af Sida i Stockholm. Efter den tids forhold var der tale om et stort projekt,<br />
hvilket afspejlede en beslutning i ministerkomiteen om, at forudsætningerne for at gennemføre<br />
bistandsprojekter på nordisk basis var, at den indsats, der krævedes i form af<br />
kapital eller menneskelige ressourcer, var så omfattende, at den ville overstige de enkelte<br />
landes muligheder.<br />
Fra starten var der tale om et succesfyldt samarbejde. Det var åbenbart især dette og<br />
ikke kravet om, at der skulle være tale om noget meget omfattende, der fik ministerkomiteen<br />
til i 1963 at anbefale en fællesnordisk finansiering af at sende blandt andet<br />
yderligere 12 gymnasielærere til statslige gymnasieskoler andre steder i landet.<br />
I 1964 blev indgået en aftale mellem ”Styrelsen for teknisk samarbejde med udviklingslandene”<br />
i Danmark og de kooperative centralorganisationer i de nordiske lande om en<br />
fælles finansiering af nordiske kooperative eksperter til et kooperativt uddannelsescenter,<br />
Cooperative Education Center i Moshi. Dette var et første skridt mod den langt<br />
mere omfattende og mangeårige aftale fra 1968 om Det nordiske Andelsprojekt.<br />
61
Det nye universitet modtog fra starten faglig og finansiel bistand fra Danmark<br />
Den bilaterale bistands første år<br />
Den bilaterale projektbistand blev indledt i midten af 1960’erne. Tanzania var et af en<br />
håndfuld lande i Afrika, som man fra dansk side havde henvendt sig til i begyndelsen<br />
af 1960’erne med forslag til et mere omfattende bistandssamarbejde end det, der hidtil<br />
havde fundet sted i form af spredte dansk-støttede projekter. Interessen var ikke overvældende<br />
stor hos de regeringer, man havde henvendt sig til, men Tanzania var en<br />
undtagelse. Her kunne man registrere en stor interesse for at samarbejde med de nordiske<br />
lande, dels fordi Tanzanias regering ikke ønskede at blive politisk afhængig af de<br />
større vestlige lande, og navnlig ikke af dets gamle koloniherre, men også fordi man<br />
havde en forestilling om, at de nordiske, socialdemokratisk dominerede velfærdsstater<br />
repræsenterede en samfundsform, der kom nær på det, man ønskede sig i Tanzania.<br />
Endelig spillede de gode erfaringer med det første nordiske samarbejdsprojekt, Kibaha-projektet,<br />
og det begyndende samarbejde om den tanzanianske kooperation givetvis<br />
en betydelig rolle. I virkeligheden var det måske snarere Tanzania, der valgte Danmark,<br />
end det var Danmark, der valgte Tanzania som samarbejdspartner.<br />
De første bilaterale indsatser bestod i penge til at opføre sygehusbygninger, til bådebygning<br />
og en anløbsplads ved Victoriasøen og til bygninger og biblioteksudstyr ved<br />
den universitetsafdeling (”university college”) under University of East Africa, som var<br />
blevet åbnet i 1963 på en nyoprettet campus nord for Dar es Salaam. Hertil blev der<br />
fra 1964 også ydet løntilskud til et par danske økonomer ved det samfundsvidenskabe-<br />
62
lige fakultet og fuld finansiering af et par andre, heraf den ene som leder af det økonomiske<br />
fagområde.<br />
Den første danske statslånsaftale med Tanzania blev indgået i 1967.<br />
I slutningen af 1960’erne skete der et gennembrud for et mere omfattende bistandssamarbejde<br />
med Tanzania, da der fra 1968 til 1970 blev givet støtte til at finansiere en<br />
halv snes nye projekter, hvoraf de fleste var beskrevet i landets anden femårsplan. Der<br />
var hovedsagligt tale om engangstilskud til at opføre sygehusbygninger, ”secondary<br />
schools” og et lærerseminarium i Iringa, som der også blev knyttet 4-5 danske lærere<br />
til. Et par projekter fra denne periode udgjorde begyndelsen til langvarige danske engagementer:<br />
nemlig støtten til landbrugsfakultetet i Morogoro og til Tanzania Rural Development<br />
Bank.<br />
Mere nordisk<br />
I slutningen af 1960’erne blev der også indgået aftaler om to nye fællesnordiske projekter.<br />
Det ene var et landbrugscenter i Mbeya, som skulle udføre forsøgsvirksomhed<br />
(husdyr og planteavl med afgrøder, som de nordiske eksperter var fortrolige med hjemmefra)<br />
og tjene som ramme om at træne konsulenter, som kunne formidle forsøgsresultaterne.<br />
Af den oprindelige nordiske bevilling til projektet fra 1969 på 62 mio. danske<br />
kroner var den danske andel igen en femtedel. Hertil kom et antal nordiske eksperter.<br />
Projektet, der blev administreret af Finida, blev ikke nogen stor succes. Udgifterne til<br />
det var meget høje i forhold til de tanzanianske udgifter til al forskning og træning<br />
inden for landbruget, og set i det perspektiv bidrog den nordiske indsats kun lidt til at<br />
afhjælpe det store udækkede behov for støtte til forsøgsarbejdet med basale fødevareafgrøder.<br />
Et andet nordisk projekt, som startede i 1970, var en forvaltningshøjskole i Morogoro,<br />
hvor den nordiske indsats blev administreret af Norad. Institute for Development Management,<br />
Mzumbe, som skolen hed, havde til formål at gennemføre efteruddannelseskurser<br />
fortrinsvis på mellemniveauer for offentligt ansatte og ansatte i eksisterende<br />
og nye statslige selskaber. Den oprindelige nordiske bevilling var på 60 mio. danske<br />
kroner, hvoraf det danske bidrag udgjorde 12,8 mio. danske kr., som senere blev forhøjet<br />
til 16,5 mio. kr.<br />
I ingen andre lande blev der indgået aftaler om så mange fællesnordiske bistandsprojekter<br />
som i Tanzania. De relativt omfattende fællesnordiske indsatser, som blev iværksat<br />
i anden halvdel af 1960’erne, kan forklares med succesen af det første nordisk-tanzanianske<br />
projektsamarbejde i Kibaha, men det afspejler også, at Tanzania i disse år var<br />
ved at blive et hovedsamarbejdsland for alle de nordiske lande. De fællesnordiske projekter,<br />
som blev støttet af den fællesnordiske ministerkomité, styrkede kontakten i disse<br />
år mellem de kontorer i de fire landes bistandsadministrationer, som varetog det bilaterale<br />
bistandssamarbejde med Tanzania.<br />
63
Danida støttede i flere tilfælde anlæggelsen af veje, hvor størstedelen af arbejdet blev udført af lokal<br />
arbejdskraft. Billedet er fra det arbejdskraftintensive ILO-vejprojekt i Ruvuma-regionen<br />
Multi/bi-projekter m.m.<br />
I denne periode fik vi også det første eksempel på et dansk-støttet såkaldt multi/biprojekt<br />
i Tanzania. Det var et kunstgødningsprogram, som FAO havde sat i værk, og<br />
som ved at inddrage landbrugsministeriets konsulenttjeneste havde til formål at indsamle<br />
erfaringer med kunstgødning ved dyrkningen af majs. Til dette projekt blev der<br />
ydet dansk støtte helt frem til midten af 1980’erne.<br />
Danida har også støttet enkelte andre multi/bi-projekter under FAO, bl.a. to fra begyndelsen<br />
af 1980’erne, nemlig formuleringen af en fødevarestrategi i landbrugsministeriets<br />
regi og planlægning som led i en såkaldt integreret regionsplan for Mbeya-regionen.<br />
Ingen af disse projekter blev en succes, hvilket havde at gøre med landets nedgangsperiode,<br />
som prægede landbrugssektoren fra midten af 1970’erne.<br />
Med ILO aftalte Danmark i 1980 et projekt til 20 mio. kr. i det sydlige højland, som<br />
havde til formål at skaffe fattige landsbybeboere, især kvinder, lønnet beskæftigelse<br />
uden for landbrugets dyrkningssæson ved skovplantning og med brug af meget lokal<br />
arbejdskraft ved anlæggelsen af jordveje, som forbinder landsbyerne med omverdenen.<br />
Projektet var inspireret af gode erfaringer med et succesrigt ILO-projekt i Kenya, som<br />
Danmark havde støttet gennem mange år, og som inddrog den lokale befolkning i at<br />
anlægge og vedligeholde lokale veje med arbejdskraftkrævende metoder.<br />
64
Med WHO blev der samarbejdet om et stort børne-vaccinationsprogram og om et<br />
program for sindslidende, og med UNICEF om medicinleveranceprogrammet. I modsætning<br />
til multi/bi-projekterne var der dog for vaccinationsprogrammet og programmet<br />
for sindslidende tale om en direkte dansk støtte til den tanzanianske regering, hvor<br />
WHO supplerede med faglig ekspertise. I programmet for medicinleverancer varetog<br />
UNICEF indkøb af de dansk-finansierede medicinleverancer og af den videre distribution<br />
i Tanzania.<br />
Eskalering af mindre bilaterale projekter<br />
Tendensen til at sprede den danske støtte til en række mindre projekter, hvor støtten<br />
for en væsentlig del var såkaldte kontantbidrag til at opføre bygninger og (for sygehusenes<br />
vedkommende) leverancer af udstyr, fortsatte op til midten af 1970’erne. De<br />
samlede overførsler til projekter i finansåret 1974/75 var nået op på godt 50 mio. kr.,<br />
fordelt på 30 projektbevillinger i dette og det forudgående finansår. Af de 30 bevillinger<br />
vedrørte en halv snes sygehussektoren, 3-4 vedrørte skoler og seminarier, 4-5 landbrug<br />
og resten forskelligt andet, blandt andet bidrag til grundkapitalen i en ny udviklingsbank,<br />
et filminstitut og en udbygning af folkebibliotekerne.<br />
Nyerere på statsbesøg i 1972<br />
65
C. Tilpasninger af den danske<br />
bistand til at imødegå Tanzanias<br />
voksende kriseproblemer: 1975-86<br />
Fra midten af 1970’erne, da Danmark efterhånden var blevet en relativt stor donor i<br />
Tanzania, er der som noget nyt i Danidas årsberetninger relativt fyldige omtaler af udviklingen<br />
i den tanzanianske økonomi. Der berettes om de store underskudsproblemer<br />
i udenrigshandelen, forstærket af den såkaldte første oliepriskrise i 1973, som sammen<br />
med en udbredt inflation i den vestlige verden bidrog til at forringe Tanzanias bytteforhold<br />
i udenrigshandelen. Desuden fremhæves de alvorlige tørkeproblemer i 1974-75<br />
og de forstyrrelser i landbrugsproduktionen, som fulgte efter det ”landsdækkende program<br />
til bosættelse af den spredte befolkning i landdistrikterne…” (årsberetningen<br />
75/76).<br />
Under indtryk af tørkeproblemerne iværksatte Tanzania i samarbejde med FAO et hasteprogram<br />
til at opbygge kornlagrene, hvor Danida ydede en bevilling på 18 mio. kr. til<br />
at opføre lagerbygninger i 22 distrikter. På grund af de voksende økonomiske problemer<br />
i de følgende år, som bl.a. førte til mangel på byggematerialer og en gradvis nedbrydning<br />
af vejsystemet, tog det meget længere tid end forudsat at opføre disse lagerbygninger.<br />
Det udviklede sig til, at der fra Danmark blev leveret dyre, præfabrikerede<br />
elementer, som ikke var på plads før midten af 1980’erne. Da var den danske medfinansiering<br />
vokset til godt 40 mio. kr.<br />
Oveni beretningerne om tørkeproblemerne og de stigende problemer med betalingsbalancen,<br />
omtaler årsberetningen for 1976/77 de store ekstraomkostninger, som ophævelsen<br />
af Det østafrikanske Fællesskab medførte for Tanzania<br />
Behov for mere bistand<br />
Om konsekvenserne for bistanden af de økonomiske problemer, der var opstået i Tanzania,<br />
konstateres det i årsberetningen 75/76 lidt kryptisk, at ”ikke mindst for bistandssamarbejdet<br />
mellem Danmark og Tanzania, der i særlig grad retter sig mod undervisnings-<br />
og sundhedssektoren, har det været af betydning, at bevillingerne til disse to<br />
sektorer (i modsætning til, hvad der har været tilfældet i de fleste andre lande) ikke er<br />
blevet nedskåret under de forløbne år”. Det slås fast, at donorerne i det mindste ikke<br />
bør reducere deres bistand i de kommende år i lyset af Tanzanias valutaproblemer,<br />
hvis man skal undgå drastiske nedskæringer i udviklingsplanerne. Året efter lød der<br />
mindre pessimistiske toner, udløst af at handelsbalancen var forbedret væsentligt som<br />
følge af en kraftig og kortvarig stigning i kaffepriserne på verdensmarkedet.<br />
66
Ved de årlige bistandsforhandlinger i Tanzanias finansministerium blev der fra dansk<br />
side stillet i udsigt, at de årlige godt 50 mio. kr. i projektbistand (1975/76) ville blive<br />
forhøjet til det dobbelte mod slutningen af den følgende femårs-periode. Udgifterne til<br />
personalebistand, inklusive de eksperter, der var knyttet til projekterne, blev ikke finansieret<br />
over projektbevillingen (undtagen danskere i Det nordiske Andelsprojekt). Der<br />
var tale om en samlet årlig udgift til danske eksperter på 6-7 mio. kr. – et beløb der<br />
dengang kunne finansiere 45 eksperter om året. Hertil kom 10-15 danske eksperter ved<br />
Det nordiske Andelsprojekt og de andre nordiske projekter.<br />
Udmeldingen om bistandsoverførslerne for den kommende femårs-periode, som skulle<br />
finansiere tidligere indgåede projektaftaler, men hvor der også var plads til nye aftaler,<br />
gik i Danida under betegnelsen ”rullende planlægning”.<br />
I det omfang, budgetterne kunne overholdes, var de selvsagt til hjælp for de tanzanianske<br />
plan- og budgetmyndigheder. Tanzanias valutaindtjening afhang af nogle få eksportafgrøder,<br />
og landets økonomi var derfor meget følsom over for prisvariationer på<br />
verdensmarkedet, der var vanskelige at forudsige for disse produkter. De chok i landets<br />
økonomi, som dette fremkaldte, gjorde det vanskeligt at indrette store dele af den økonomiske<br />
politik for mere end et år ad gangen.<br />
Styringsproblemerne blev desværre ikke mindre af, at bistandsoverførslerne efterhånden<br />
var blevet et betydeligt, men desværre ikke meget forudsigeligt, årligt tilskud til de<br />
offentlige investeringsbudgetter. De årlige donoroverførsler til Tanzania kunne variere<br />
ganske meget, blandt andet fordi overførslerne påvirkes af forskellige begivenheder i<br />
donorlandene, så som regeringsskift med ændrede prioriteringer eller kriseindgreb over<br />
for de offentlige udgifter, hvor bistandsbudgetterne også dengang måtte holde for. I<br />
nogle tilfælde blev forsinkelserne i overførslerne kraftigt påvirket af langsommelig<br />
sagsbehandling et eller andet sted i overførelsesprocessen. Det var et forhold, som naturligvis<br />
ikke fremkaldte de samme reaktioner, som hvis der havde været tale om forsinkede<br />
overførsler til offentlige aktiviteter inden for donorlandets egne grænser. (EF’s<br />
bistandsoverførsler var trods femårige budgetter berygtet for store og årelange forsinkelser<br />
som følge af langsom sagsbehandling i Bruxelles).<br />
Med sådanne forbehold udgjorde den rullende budgettering, som Danmark og de andre<br />
nordiske donorer var kommet ind på, en forbedret og moralsk mere forpligtende<br />
bistandspolitik over for modtagerlandene, in casu Tanzania. Det gjaldt især for den del<br />
af bistanden, som kunne indpasses i den tanzanianske budgettering, hvor pengeoverførslerne<br />
skete via det tanzanianske finansministerium til det relevante fagministerium.<br />
I andre tilfælde blev pengene overført direkte til fagministeriet. I atter andre tilfælde<br />
var der tale om betalinger direkte til projekterne, især hvor det erfaringsmæssigt havde<br />
forsinket overførslerne at inddrage fagministeriet.<br />
Det blev efterhånden mere og mere almindeligt, at en dansk projektleder blev gjort ansvarlig<br />
for anvendelsen af de danske bistandsmidler. En voksende del af den danske<br />
projektbistand førte til indkøb i Danmark, selv om den i princippet ikke var bundet til<br />
67
leverancer fra Danmark. Disse indkøb blev varetaget af en særlig indkøbsenhed, senere<br />
et helt kontor i Danida. Ved disse indkøb blev de tanzanianske myndigheder ikke<br />
oplyst om indkøbspriserne for de leverede projektkomponenter. I det omfang, overførslerne<br />
ikke blev registreret i den tanzanianske planlægning og budgettering, betød<br />
det, at de tanzanianske myndigheder havde mindre mulighed for at følge med i, hvad<br />
det var, der foregik. De ansvarlige myndigheders muligheder for at koordinere bistanden<br />
og inddrage den i den statslige planlægning og budgettering svandt ind.<br />
Problemer med at finansiere driftsudgifterne<br />
Et andet, ikke mindre alvorligt, budgetproblem, som voksede i disse år, var, at langt<br />
størstedelen af al projektbistand gik til at finansiere investeringer, men ikke til de fremtidige<br />
driftsudgifter, som fulgte med investeringen, og som tanzanianerne måtte forpligte<br />
sig til selv at finansiere. Det ville dog eventuelt først ske efter en overgangsperiode,<br />
i løbet af hvilken donoren påtog sig at finansiere en aftagende del af driften, for så<br />
ved projektaftalens ophør at ”overdrage” alle udgifterne.<br />
Med de voksende økonomiske problemer i landet var det ikke muligt for det tanzanianske<br />
finansministerium at skaffe penge til at overtage driften af de mange nye projekter,<br />
der blev støttet udefra. Da man på den anden side heller ikke ønskede at gå glip af<br />
investeringsstøtten, accepterede regeringen i projektaftalerne at overtage driftsudgifterne<br />
gradvist i håb om bedre tider eller i forventning om, at donorerne, eventuelt efter<br />
surmulerier, ville påtage sig fortsat at finansiere driftsudgifterne, når det viste sig ikke<br />
at være muligt for Tanzania.<br />
Sådanne efterfølgende udtrykte ønsker kunne donorerne have svært ved at imødekomme,<br />
fordi det ikke harmonerede med de hjemlige administrative forskrifter, de arbejdede<br />
under. Donorers accept af at finansiere driftsudgifter, som det ellers var aftalt, at<br />
Tanzania skulle overtage, foregik ikke desto mindre hyppigt i disse år ved aftaleforlængelser,<br />
hvor det stod klart, at Tanzania endnu ikke kunne overtage projektfinansieringen,<br />
og donoren nødigt så ”sit” projekt forlise. Det var lettest at komme igennem<br />
med donorens forsatte finansiering af driftsudgifterne, hvis der var tale om udgiftsposter,<br />
som kunne føre til indkøb fra leverandører i donorlandet. En anden løsning bestod<br />
i at ansætte tanzanianske eksperter på donorkontrakter i de berørte projekter. Selvom<br />
der herved blev skaffet arbejde til en eller flere tanzanianske medarbejdere (i nogle tilfælde<br />
som erstatning for mere udgiftskrævende udsendinge fra donorlandet), var denne<br />
løsning ikke tilfredsstillende, undtagen for de tanzanianske projektmedarbejdere, som<br />
nød godt af lukrative donorkontrakter.<br />
En bedre løsning kunne have været, at de berørte donorer var gået sammen om at bidrage<br />
til en lønpulje, som kunne aflønne visse tanzanianske eksperter på lokale vilkår<br />
og med den relevante tanzanianske myndighed som arbejdsgiver. Der kendes enkelte<br />
eksempler på denne løsning, bl.a. har Verdensbanken finansieret en midlertidig lønfond<br />
i Bolivia til at aflønne visse grupper af offentligt ansatte.<br />
68
Projektstøtte eller budgetstøtte på sektorniveau?<br />
Længe før disse budgetproblemer hobede sig op, bredte der sig i disse år en gryende<br />
erkendelse hos embedsfolk i de nordiske bistandsadministrationer af, at der var alvorlige<br />
ulemper ved den traditionelle form for bistand til isolerede projekter, som ikke tog<br />
hensyn til den bredere sammenhæng, projekterne indgik i. Dette gjaldt i særdeleshed i<br />
lande som Tanzania, hvor bistanden efterhånden var kommet til at udgøre over halvdelen<br />
af de offentlige investeringer.<br />
Denne forståelse kom til udtryk allerede i årsberetningen for 1978, hvor der i Tanzaniaafsnittet<br />
står som følger: ”På sundhedsområdet er der et nært samarbejde med Norge,<br />
Sverige og Finland, som alle yder en væsentlig bistand inden for denne sektor. Det er<br />
således aftalt, at man fremover vil afholde fælles sektorforhandlinger om bistanden til<br />
sundhedssektoren, hvorved man dels opnår en bedre samordning af bistanden på dette<br />
område, dels i høj grad letter den tanzanianske administration. På længere sigt er det<br />
planen, at dette skal føre til, at der ydes dansk sektorbistand til Tanzanias sundhedssektor.<br />
Denne tænkes gennemført på grundlag af årlige evalueringer af hele sektoren,<br />
hvorefter Danmark efter nærmere aftalte retningslinier yder et generelt tilskud; sektorbistanden<br />
fordeles således ikke på enkelte projekter inden for sundhedssektoren. Fordelen<br />
herved vil være, at den danske bistand integreres fuldstændigt i det tanzanianske<br />
sundhedssystem, idet man ikke fremover vil være afhængig af de ofte langvarige forhandlinger<br />
om de enkelte projekter.”<br />
Dette syn på bistandens fremtidige indretning, der her var blevet drøftet mellem de<br />
nordiske embedsfolk, som administrerede bistanden til Tanzania, var forud for deres<br />
tid. Der skulle gå næsten en snes år, før man begyndte på at føre det ud i livet.<br />
Statslånene<br />
I midten af 70’erne voksede udnyttelsen af de leverancebundne statslån, kulminerende<br />
i 76/77 med udbetalinger på 127 mio. kr. til indkøb af udstyr i Danmark, fortrinsvis til<br />
rørsukker- og cementproduktion.<br />
Efter at den daværende danske minister for udviklingssamarbejde, Lise Østergaard, på<br />
et møde i UNCTAD havde kundgjort, at Danmark ville eftergive tilbagebetalinger på<br />
lån til de mindst udviklede lande, blev det meddelt Tanzanias regering i 1979, at tilbagebetalinger<br />
på de første fire lån, der var ydet i perioden 1967-74, i alt 174 mio. kr., var<br />
eftergivet.<br />
Stigende bekymringer for Tanzanias økonomi og landbrug<br />
Mod slutningen af 1970’erne var Danidas og andre donorers vurderinger af udviklingen<br />
i Tanzania præget af en blanding af bekymring og behersket optimisme. Den forbedring<br />
af betalingsbalancen, som den kortvarige stigning af kaffeprisen i 1977 udløste,<br />
blev i de følgende år forvandlet til voksende betalingsbalanceproblemer. I årsberetningerne<br />
for 1977/78 og 1978 (det danske finansår blev i 1978 ændret til at falde sam-<br />
69
men med kalenderåret) meddeles det, at ”selv om økonomien viste fremgang… både<br />
1976 og 1977, har Tanzania fortsat meget betydelige problemer, som kan illustreres<br />
ved, at omkring halvdelen af befolkningen endnu ikke får dækket deres elementære behov”,<br />
på trods af, at dette, ”gives højest prioritet fra regeringens side”.<br />
Kritik af landsbysammenflytningerne<br />
Om den sammenflytning af landbefolkningen i såkaldte udviklingslandsbyer, der blev<br />
påbudt i 1975, rapporteres der i årsberetningen for 1978, at den er udført for 2/3 af<br />
befolkningen, svarende til en halv snes millioner mennesker. Herom bemærkes det, at<br />
der har været ”en række overgangsvanskeligheder i forbindelse med flytningen”, hvilket<br />
jo ikke var så overraskende, når man betænker de større eller mindre omvæltninger,<br />
tvangsflytningerne medførte i flere millioner menneskers tilværelse.<br />
Det var ikke kun forfatterne til Tanzania-afsnittet i Danidas årsberetninger, som ikke<br />
foruddiskonterede eftertidens kritik af denne gigantiske og hurtigt gennemførte tanzanianske<br />
landboreform. Det gjorde eksempelvis den tidligere formand for Danidas styrelse<br />
(1968-73), professor Kjeld Philip, heller ikke. Efter et besøg i landet og i nogle af<br />
de nye landsbyer skrev han en artikel herom i det økonomiske fagskrift, ”Økonomi og<br />
Politik” (årgang 52 (1978) nr. 1). I denne artikel redegjorde Kjeld Philip for landsbyreformens<br />
indhold. Et ikke mindre interessant indslag i artiklen var, at denne reformlovgivning<br />
og en række foranstaltninger, som knyttede sig til den, havde givet den tidligere<br />
styrelsesformand ”associationer i retning af de landboreformer, vi gennemførte i Dan-<br />
Det lykkedes aldrig at etablere et velfungerende dyrkningsfællesskab i Ujamaa-landsbyerne, sådan<br />
som Nyerere forestillede sig det i forbindelse med landsbyreformen<br />
70
mark for små to hundrede år siden”. Selv om der kunne drages historiske paralleller,<br />
gjorde han opmærksom på, at der også var forskelle, først og fremmest den, at mens<br />
man i Tanzania gennemførte landsbysammenflytninger, så var det det stik modsatte,<br />
der skete i den danske reformperiode. (I en kronik i Politiken sammenlignede den socialliberale<br />
Kjeld Philip landsbysammenslutningerne i Tanzania med de sammenflytninger<br />
i bysamfund langs den grønlandske vestkyst af befolkningerne fra spredte bosteder,<br />
som havde været praktiseret af den danske koloniadministration i Grønland efter 2.<br />
Verdenskrig).<br />
Men der var naturligvis også ideologiske forskelle mellem fortidens danske landboreformer<br />
og det, der fulgte efter dem, og så de reformer, der nu søgtes gennemført i<br />
Tanzania. Det blev således sagt i artiklen om de tanzanianske kooperative foreninger,<br />
der oprindeligt var baseret på vestlige, liberale principper, at ”de principper, der præger<br />
de tanzanianske kooperativer, er meget forskellige fra dem, der præger de nordiske andelsforetagender.<br />
Forskellene har nøje sammenhæng med, at de nordiske har måttet<br />
indpasse sig i en i øvrigt liberalistisk og privat-kapitalistisk økonomi, hvorimod de tanzanianske<br />
tilsigter at være et grundelement i en i øvrigt statsreguleret, socialistisk økonomi”.<br />
Kjeld Philip tog ikke parti for eller imod, om end der i artiklen blev givet udtryk for en<br />
vis forståelse for reformprocessen. Artiklen sluttede med følgende: ”Vor landboreform<br />
blev begyndelsen til en enorm udvikling. Deres er, skønt det lovgivningsmæssige synes<br />
at slutte på få år, også begyndelsen til en længerevarende proces, der nok bliver helt<br />
anderledes dynamisk, end hvis man ikke havde reformeret. Hermed er der ikke spået<br />
om, hvorvidt man havner dér, hvor man nu håber.”<br />
Andre danske kommentatorer tættere på begivenhederne indtog en meget skeptisk<br />
holdning til sammenflytningerne. I bogen ”Ujamaa – Socialism from above”, udgivet af<br />
Scandinavian Institute of African Studies, Uppsala 1977, beskrev tre medarbejdere ved<br />
det daværende Center for Udviklingsforskning, Jannik Boesen, Birgit Storgaard Madsen<br />
og Tony Moody, reformen. De havde alle på det tidspunkt opholdt sig i landet i<br />
mere end et år, og efter deres opfattelse ville reformen få meget negative effekter på<br />
landets økonomi, idet den ville gribe forstyrrende ind i landbrugsproduktionen over en<br />
lang periode. Det skyldes, at a) mange landsbyer ville blive oprettet i ufrugtbare lokaliteter,<br />
hvor der var brug for kunstgødning for at jorden kunne give rimeligt høje udbytter,<br />
b) der ville blive stillet krav til bønderne om at sædskifte markerne under jordbundsforhold,<br />
som de måske ikke kendte på forhånd, og c) i mange tilfælde ville de få<br />
for langt fra boligen til markerne, især i områder med flerårige afgrøder, hvor planterne<br />
(fx cashew-nøddetræer) ikke lod sig omplante.<br />
Disse ændringer i dyrkningsforholdene, som de regerings- og partibureaukrater, der<br />
styrede omlægningerne, havde en i bedste fald ringe indsigt i, blev utvivlsomt af væsentlig<br />
betydning for landbrugsproduktionen i de følgende år. Som det blev påpeget af<br />
de tre forfattere, så havde der siden Ujamaa-programmet blev lanceret som et frivilligt<br />
71
program i 1967/68 og indtil ti år efter, da deres bog blev skrevet, været tale om en udvikling,<br />
hvor regeringens rolle var ændret fra en overordnet styring af udviklingen til,<br />
at regeringen og partiet kontrollerede bøndernes indsats. De vurderede, at denne udvikling<br />
helt sikkert ville få temmelig skadelige virkninger for landbrugsproduktionen.<br />
I de følgende 5-6 år blev der ikke i Danmark skrevet meget om disse udviklingsproblemer<br />
i Tanzanias landdistrikter. Det ændrede sig i forbindelse med offentliggørelsen af<br />
en rigsrevisionsrapport i 1983 (se senere), da krisen i Tanzania var på sit højeste. I<br />
Center for Udviklingsforsknings tidsskrift, Den ny Verden (årgang 17 (1983) nr. 1), fremkom<br />
en meget kritisk analyse af en dengang herboende ung amerikansk økonom, Ellen<br />
Hanak, som havde arbejdet et par år på universitetet i Dar es Salaam. I denne artikel<br />
med overskriften ”Bønderne som patrioter? Tanzanias opfattelse af landbrugets rolle i moderniseringsprocessen”<br />
blev kritikken, ligesom i ”Socialism from above” fem år tidligere, rettet<br />
mod den kommandoprægede og mislykkede landbrugspolitik, som var blevet praktiseret<br />
af partiet og det statslige bureaukrati fra før igangsætningen af landsbyreformen i<br />
1975. Hanak og andre så de regerendes fremfærd over for bønderne som den væsentligste<br />
del af forklaringen på det fald i landets eksportindtægter og fødevareproduktion,<br />
som havde fundet sted.<br />
Nye projekttyper<br />
I årsberetningen for 1978 omtales iværksættelsen af den tredje femårsplan (1976-80),<br />
hvor hovedvægten blev lagt på de vareproducerende erhverv, for landbrugets vedkommende<br />
med vægt på øget produktion af eksportprodukter og selvforsyning med fødevarer.<br />
Endvidere berettes om en ny industrialiseringsplan, som skulle opprioritere industrier,<br />
der kan udnytte de råvarer, bl.a. jern og kul samt halvfabrikata, der hidtil havde<br />
været mangel på.<br />
Den optimisme, som endnu var til stede nogle steder ved årtiets udgang, kunne underbygges<br />
med tal fra internationale statistikker, og det ses i 1979-årsberetningen som en<br />
bekræftelse af, ”at den tanzanianske politik har givet relativt gode resultater for økonomisk<br />
vækst i al almindelighed”, som det udtrykkes. Det konstateres, at Verdensbankens<br />
seneste opgørelse angav den gennemsnitlige årlige realvækst pr. capita fra 1970 til 1977<br />
til 2,1 pct. Dette bliver betegnet som tilfredsstillende, i hvert fald sammenlignet med<br />
nabolandet Kenya, hvor væksten ifølge Verdensbanken kun havde været 0,9 pct. pr. capita<br />
i samme periode.<br />
Når Tanzania havde modtaget mere bilateral bistand end de fleste andre udviklingslande,<br />
så var baggrunden bl.a., ”at Tanzanias klart udviklingsorienterede politik har gjort<br />
det lettere at udvælge egnede projekter og foretage en realistisk langtidsplanlægning af<br />
den danske bistands anvendelse”, om end der også var en vis bekymring for landets<br />
voksende problemer. ”Danmark er blevet bedt om især at sætte ind på udvikling af<br />
landdistrikter, undervisningssektoren og sundhedssektoren”, oplyses det i årsberetningen<br />
for 1979.<br />
72
I 1979 begyndte man at planlægge den danske støtte til det drikkevandsprogram for tre<br />
af landets sydlige regioner, der senere blev meget omfattende, og samme år begyndte<br />
støtten til, i samarbejde med UNICEF, at opbygge landets børnevaccinationsprogram.<br />
Det dansk-støttede program til, i samarbejde med WHO, at bekæmpe sindslidelser<br />
blev indledt i 1980. Et projekt vedrørende forebyggende tandpleje blev startet året efter,<br />
og også et stort medicinforsyningsprogram blev påbegyndt i disse år.<br />
Et projekt fra 1980 med sigte på at reparere og vedligeholde secondary schools blev<br />
starten på en langvarig teknisk og finansiel bistand med deltagelse af danske ingeniører<br />
og andre teknikere, som også fik til formål at opbygge lokal kapacitet til fremover at<br />
vedligeholde skolerne.<br />
For så vidt var der ikke noget nyt i den danske koncentration af bistanden på især<br />
undervisnings- og sundhedssektoren. Det nye bestod i, at mens de fleste danske projekter<br />
hidtil mest havde drejet sig om tilskud til at opføre bygninger og levere udstyr<br />
eventuelt suppleret med nogle få eksperter, så blev engagementerne mere indgribende<br />
fra begyndelsen af 1980’erne.<br />
Danmark blev i disse år en vigtig medspiller på de direkte fattigdomsbekæmpende og<br />
velfærdsfremmende områder af Tanzanias udviklingsprogrammer, for hvilke Tanzania<br />
høstede megen anerkendelse i det, som nu om stunder benævnes det internationale<br />
samfund.<br />
Danmark leverede kraner til havnen i Dar es Salaam, der blev udvidet for at gøre landene i regionen<br />
mindre afhængige af apartheid-regimet i Sydafrika<br />
73
Støtten gennem SADCC<br />
Tanzanias aktive støtte til antiapartheid-kampen i Sydafrika og til uafhængighedskampen<br />
frem til 1980 i det daværende Rhodesia (Zimbabwe) gjorde det naturligt, at Tanzania<br />
trods sin geografiske beliggenhed indgik i SADCC (Southern Africa Development<br />
Coordination Conference) sammen med otte lande i det sydlige Afrika. SADCC blev<br />
dannet i 1980 som en udbygning af Front Line States samarbejdet. Den økonomiske<br />
betydning bestod først og fremmest i, at denne i øvrigt løse samarbejdsorganisation tiltrak<br />
donorstøtte til at finansiere en række regionale transportprojekter, som skulle<br />
mindske især Zambias og Zimbabwes afhængighed af udskibningshavnene i Sydafrika.<br />
I Tanzanias tilfælde drejede det sig især om en forbedring af havnefaciliteterne i Dar es<br />
Salaam og forbedringer af den jernbane til Zambia, der i de foregående år var blevet<br />
bygget med kinesisk bistand.<br />
Fra dansk side blev der følgelig i 1985 under SADECC-bevillingerne reserveret 115<br />
millioner kr. til containerkraner i Dar es Salaams havn som led i et større rehabiliteringsprojekt,<br />
der blev samfinansieret med Verdensbanken. Bevillingen blev senere suppleret<br />
med støtte til diverse reparationsarbejder i havnen, ligesom der over SADCC-bevillingen<br />
blev afsat 20 mio. kr. til at udbedre Tan-Zam jernbanens signaltjeneste. Herudover<br />
nød Tanzania også godt af dansk støtte til en række samarbejdsprojekter som<br />
inddrog alle SADDC-landene, blandt andet til veterinærforskning og journalistuddannelser-projekter,<br />
som i høj grad var donorpromoverede.<br />
Støtte til at bevare fremskridtene<br />
Flere af de nye engagementer varslede en ny tendens i den danske bistand, idet de<br />
voksende økonomiske strukturproblemer, som landet oplevede fra anden halvdel af<br />
1970’erne, medførte en delvis omprioritering af Tanzanias anmodninger om bistand.<br />
Der blev fra nu af lagt mindre vægt på støtte til nye investeringer og mere på bestræbelserne<br />
for at vedligeholde de igangværende. Donorstøtten omfattede her navnlig valutakrævende<br />
elementer som følge af landets voksende valutaproblemer.<br />
Beslutningen i begyndelsen af 1980’erne om at yde dansk bistand til det flerårige medicinforsyningsprogram<br />
i samarbejde med UNICEF kan i høj grad ses som en reaktion<br />
på denne udvikling. Også fra 1982 indgår der et stigende antal bevillinger til at finansiere<br />
importen af basale forsyninger af yderligere medicin, animalsk fedt til sæbeproduktion,<br />
kunstgødning og insektbekæmpelsesmidler. Senere indgik også stålleverancer. Alle<br />
disse varer blev indkøbt af Danida og afskibet fra producenter eller leverandører i<br />
Danmark.<br />
For en enkelt af disse varegrupper, teknisk fedt, var der tale om en vare, som tidligere<br />
var blevet leveret på kommercielle vilkår fra producenter i Danmark. For andre varer<br />
ville Danmark nok ikke have været det indkøbsland, der var blevet valgt, hvis man havde<br />
ladet Tanzania selv foretage indkøbene. Det ville næppe heller have været tilfældet,<br />
hvis der forud for de mange andre donorfinansierede importprogrammer havde været<br />
74
Kina finansierede TanZam-jernbanen til Zambia, og Danmark leverede et signalsystem<br />
afholdt internationale licitationer i Dar es Salaam, f. eks. efter de regelsæt, der var udarbejdet<br />
af Verdensbanken eller af Den europæiske Udviklingsfond (EUF) under Loméaftalen.<br />
Ved EF-licitationerne var tilbudsgiverne begrænset til EF/EU og udviklingslande<br />
under Lomé-aftalen, mens Verdensbankens licitationsregler giver præference til<br />
leverandører fra modtagerlandet selv eller fra andre udviklingslande. (Fra 2002 er Danida<br />
og andre EU-landes bistandsorganer omsider blevet pålagt at overholde EU’s regler<br />
for udbudslicitationer.)<br />
”Counterpart puljer”<br />
Den stadig større rolle, som varebistanden fra Danida og de andre donororganisationer<br />
kom til at spille fra begyndelsen af 1980’erne, aktualiserede spørgsmålet om såkaldte<br />
”counterpart puljer”: Hvad skulle der ske med de indbetalinger til statskassen,<br />
som de endelige modtagere af varebistanden skulle betale i lokal mønt?<br />
Nogle donorer insisterede på, at betalingerne blev opsamlet i såkaldte ”counterpart<br />
puljer”, hvis anvendelse skulle aftales mellem Tanzanias regering og de pågældende donorer.<br />
Skabelsen af counterpart puljer har været praktiseret ved den meste fødevarebistand<br />
fra den vestlige verden gennem årene. EF (EU), som foruden fødevarebistand<br />
også finansierede betydelige mængder af andre varer, f.eks. medicin til sygehuse og<br />
hospitaler i Tanzania, udstrakte systemet til også at gælde disse leverancer. Følgelig<br />
blev der i Dar es Salaam i 1øbet af 1980’erne ophobet meget store counterpart puljer i<br />
75
tanzanianske shillings, hvis anvendelse var reserveret til at udbygge den fysiske infrastruktur,<br />
specielt til veje (USAID og canadiske CIDA), til at styrke sundhedsministeriets<br />
budgetter (EU) eller til at etablere mejerier (WFP’s leverancer af mælkepulver). Puljerne<br />
”overtog” i et vist omfang poster på de berørte ministeriers budgetter og gav således<br />
donorernes repræsentationer i Dar es Salaam øget adgang til at blande sig i den<br />
tanzanianske budgetlægning. Efterhånden som varebistanden voksede, blev det vanskeligt<br />
at udnytte puljerne. Som et outreret eksempel nævnes, at da World Food Programme<br />
fandt det umuligt at anvende sin voksende counterpart pulje, eftersom mejeriudvikling<br />
forudsætter adgang til valuta til import af udstyr, opfordrede den lokale repræsentant<br />
for World Food Program Danida til at importere dansk mejeriudstyr mod at få betaling<br />
i tanzaniansk mønt fra WFP’s counterpart pulje.<br />
Et forslag i den danske u-landsstyrelse om at etablere counterpart puljer i forbindelse<br />
med de danske vareleverancer vandt ikke gehør. Det er en illusion at ville bilde sig selv<br />
eller andre ind, at man kan bistå med de samme midler to gange. Desuden viste fænomenet<br />
sig at være urimeligt meget administrationskrævende for de involverede donorrepræsentanter<br />
i Dar es Salaam.<br />
Ommøblering af enkelte danske budgetposter<br />
De problemfyldte forhandlinger mellem Tanzanias regering og Den internationale Valutafond<br />
i begyndelsen af 1980’erne blev ført i en stadig mere krisepræget atmosfære,<br />
efterhånden som de tanzanianske valutaproblemer voksede år for år, uden at de kunne<br />
afhjælpes – hverken ved kreditter i Valutafonden, ved at optage nye lån eller ved at<br />
overføre eksisterende lån fra Verdensbanken eller fra de vestlige donorlande, som valgte<br />
at bakke op om Valutafondens krav til den tanzanianske regering. I de nordiske landes<br />
indtog man en afventende holdning, som respekterede de eksisterende aftaler og<br />
løfter, idet der dog foregik enkelte ommøbleringer af støtten til igangværende projekter.<br />
Det gjaldt således en samfinansiering med Verdensbanken, hvor Danmark havde aftalt<br />
med Tanzania og Banken at yde 115 mio. kr. til den fysiske udbygning af skoler især i<br />
de fattigste områder af landet. Projektet omfattede såvel gymnasier og realskoler og –<br />
som noget nyt – støtte til folkeskoler, som forhen typisk havde været meget lokale anliggender,<br />
hvor der udelukkende blev anvendt lokale materialer. Efter aftale med Banken<br />
og Tanzanias regering blev den danske bevilling reduceret til 44,5 mio. kr., idet forskellen<br />
på 70 mio. kr. blev overført til bilateral varebistand.<br />
Ligeledes blev drikkevandsprogrammet i et enkelt år beskåret for et mindre tilskud til<br />
fordel for varebistanden. Der blev dog også foretaget en omflytning af støtten fra et<br />
enkelt større projekt, som udløste en kraftig men forgæves protest fra den tanzanianske<br />
finansminister. Det drejede sig om at udskyde leveringen af komponenter til cementfabrikken<br />
i Mbeya under et igangværende statslån. Fra dansk side skønnede man,<br />
at det ikke hastede med at gøre cementfabrikken færdig, idet behovet for cement indtil<br />
76
videre kunne dækkes af fabrikkerne i Tanga og Dar es Salaam. De lånemidler, som<br />
herved blev frigjort, blev anvendt til at finansiere nødvendige varer under den danske<br />
importstøtte.<br />
En rigsrevisionsrapport<br />
Den danske bistand til Tanzania blev udsat for en temmelig kraftig hjemlig kritik efter<br />
offentliggørelsen i 1983 af en rigsrevisionsrapport, der gennemgik de igangværende<br />
danske projekter i landet. Rapporten var baseret på forholdene i et af de allerværste år,<br />
1982, under den langvarige økonomiske krise i landet.<br />
Rigsrevisionens opgave i forhold til udviklingsbistanden er at kontrollere, om regnskabsaflæggelsen<br />
er tilfredsstillende, om bevillingerne overholdes og om bistanden lever<br />
op til de projektmål, der er opstillet i aftalerne, og som er umiddelbart konstaterbare.<br />
Rigsrevisionens rapport konkluderede, at beslutningsgrundlaget for en række projektaktiviteter<br />
ikke var tilstrækkeligt forberedt, at projekterne havde været præget af betydelige<br />
forsinkelser og fordyrelser, ligesom en mangelfuld regnskabsaflæggelse og revision<br />
blev stærkt kritiseret. Hvad det sidste angik, drejede det sig om regnskaberne for<br />
budgettilskud, som var givet til byggeriet af skoler og sygehuse mange steder i landet.<br />
Det tanzanianske undervisningsministerium havde ikke formået at aflægge et tilfredsstillende<br />
regnskab for disse projekter, og derfor havde den tanzanianske rigsrevision<br />
heller ikke været i stand til at udføre en forsvarlig revision.<br />
Den tanzanianske rigsrevision var stærkt underbemandet i forhold til den kraftige vækst,<br />
der i løbet af 1970’erne havde været i mængden af opgaver. Den tanzanianske rigsrevisor<br />
foreslog derfor et revisionssamarbejde med den danske rigsrevision, som ville kunne<br />
styrke den tanzanianske kapacitet på området. Et sådan arrangement lå imidlertid<br />
uden for den danske rigsrevisions mandat. Det var beklageligt, at det forslag ikke kunne<br />
imødekommes, da et sådan samarbejde kunne have styrket den regnskabskontrol,<br />
som alle måtte have været interesseret i. I stedet blev der i Udenrigsministeriet i København<br />
taget skridt til, at kontobetegnelser m.v. i de danske budgetter og regnskaber<br />
blev oversat til engelsk. Ad åre blev der også tilstræbt, at de tanzanianske og danske<br />
regnskabskoder blev sammenlignelige, hvorved kommunikationen med de tanzanianske<br />
regnskabsmyndigheder blev mere meningsfuld.<br />
Det var dog efterhånden kun en aftagende del af de danske projektmidler, som blev<br />
overført til de berørte fagministerier via Finansministeriet i Dar es Salaam, og som derved<br />
var undergivet tanzaniansk budget- og regnskabskontrol. En anden og voksende<br />
del af bistanden blev fra København via bistandsmissionen overført direkte til de støttede<br />
projekter, hvorved den budget- og regnskabsmæssige styring blev et anliggende<br />
for bistandsmissionen og projektledelsen, der som oftest var helt eller delvist dansk. I<br />
atter andre tilfælde blev projektkomponenterne i de danske projektbevillinger indkøbt<br />
af Danidas indkøbsenhed og afskibet direkte til projekterne.<br />
I øvrigt pegede rigsrevisionens rapport på, at bistandsmissionen var underbemandet i<br />
77
forhold til de mange forskelligartede opgaver, heraf en del ret trivielle, som de udstationerede<br />
medarbejdere måtte anvende en betragtelig del af deres tid på.<br />
Problemet med gennemsigtighed<br />
Under de stadig mere problematiske forhold i Tanzania i de følgende år isolerede donorerne<br />
mere og mere deres overførsler fra landets egne planer og budgetter. Bistandens<br />
hjemlige chefer skal til enhver tid i detaljer kunne redegøre over for minister, bevilgende<br />
myndigheder og den dertil knyttede rigsrevision for, hvordan bevillingerne<br />
anvendes. Konsekvensen var, at der opstod, hvad der misvisende er blevet benævnt<br />
parallelle projektadministrationer, idet donorerne mere og mere overtog det, som burde<br />
have været modtagernes ansvar. Det gjaldt ikke kun med hensyn til forvaltningen af<br />
de donorfinansierede projektmidler, men også med hensyn til personalet. Formelt skulle<br />
de tanzanianske myndigheder fortsat definere og bestemme, hvilke udenlandske eksperter,<br />
der i givet fald var brug for i landet. Reelt var det donorerne, som mere og<br />
mere bestemte, hvilke projekteksperter, der var brug for og til hvilke formål. Samtidig<br />
blev de udenlandske projektledere i stigende grad gjort ansvarlige for administrationen<br />
af projektmidlerne.<br />
Følgen var, at det blev stadig vanskeligere for Tanzanias myndigheder at få indsigt i til<br />
hvilke formål, til hvilke tidspunkter og i hvilken størrelsesorden og form donorerne,<br />
heriblandt Danida, overførte en stor del af deres bistand til Tanzania, Det blev kort<br />
sagt vanskeligt, for ikke at sige umuligt, for de tanzanianske embedsmænd at følge med<br />
i, hvad der foregik.<br />
Debat om Tanzania-bistanden i Danmark og en regeringsbeslutning<br />
Trods de mange kritiske bemærkninger om den danske bistand til Tanzania, som rigsrevisionens<br />
rapport fra 1983 rummede, undlod rigsrevisionens udsendte medarbejdere<br />
ikke at tale pænt om de fremskridt, som de mente at have konstateret i landet, specielt<br />
på sundheds- og undervisningsområdet, hvor der var ydet en væsentlig dansk bistand.<br />
Som det plejer at være tilfældet med rigsrevisionsrapporter, kom de kritiske bemærkninger,<br />
som rapporten indeholdt, til at dominere avisoverskrifterne, mens den debat,<br />
som foregik i Folketinget og offentligheden uden for medierne, var mere nuanceret.<br />
Selv om Tanzania-stoffet fyldte godt i medierne efter offentliggørelsen af rigsrevisionens<br />
rapport, var det kun et par aviser, som krævede, at bistandssamarbejdet skulle<br />
afbrydes.<br />
Regeringens og Folketingsflertallets beslutning gik ud på at fortsætte samarbejdet på<br />
mindst samme niveau som i de nærmeste foregående år, men med visse omlægninger<br />
af bistandens sammensætning. Der skulle være mere varebistand, og der skulle ske en<br />
koncentration af nye projekter til landbrug og transportsektoren. Samtidig måtte der,<br />
som det blev betonet af daværende udenrigsminister Uffe Ellemann-Jensen, stilles krav<br />
til den tanzanianske regering om at føre en produktionsfremmende politik og foretage<br />
de nødvendige strukturtilpasninger, såvel kort- som langsigtet.<br />
78
Hvad det sidste angik, pegede udenrigsministeren ved forskellige lejligheder i Folketinget<br />
og i pressen på nødvendigheden af at afvikle og efterfølgende privatisere de<br />
mange statslige selskaber. Vi måtte dog ikke glemme, erindrede han om, at økonomiskpolitiske<br />
tilpasninger tit stillede krav til upopulære beslutninger, som man jo også i<br />
Danmark ind imellem havde svært ved at træffe. Endelig pointerede han, at det efter<br />
hans mening var nødvendigt, at Tanzanias regering viste større imødekommenhed over<br />
for IMF’s krav om en kraftig reduktion af budgetunderskuddet og en kraftig tilpasning<br />
af valutakursen. De nordiske landes bistand måtte ikke tjene som en sovepude for en<br />
utilstrækkelig økonomisk politik.<br />
Det sidste blev gentaget over for den tanzanianske regering ved et møde i Dar es Salaam<br />
i november 1984 mellem nordiske delegationer, anført af de nordiske landes bistandschefer,<br />
og ledende tanzanianske ministre. Mødet fandt sted på et tidspunkt, hvor<br />
forhandlingerne mellem IMF og den tanzanianske regering befandt sig i en kritisk fase.<br />
Flere andre vestlige regeringer havde besluttet at reducere deres bistandsoverførsler til<br />
landet for derved at lægge pres på den tanzanianske regering. De nordiske landes bistandsoverførsler<br />
til Tanzania udgjorde på dette tidspunkt knap en tredjedel af alle bistandsoverførsler<br />
til landet. Af den samlede nordiske bistand udgjorde den danske ligeledes<br />
knap en tredjedel.<br />
79
D. Nye prioriteringer i bistanden<br />
Ved midten af 1980’erne var den danske projektbistand til Tanzania nået op på et årligt<br />
beløb af omkring 250 mio. kr., som i princippet var ubundet. Hertil kom som noget<br />
nyt og midlertidigt 100 mio. kr. om året i bunden gavebistand til at afløse overførslerne<br />
fra de sidste statslån. Størstedelen af de bundne gaver gik til importstøtte, resten<br />
til transportprojekter. I 1986, efter at Tanzanias regering havde sluttet borgfred med<br />
IMF, eftergav Danmark restgælden, 675 mio. kr., på udestående statslån i Tanzania<br />
som led i den internationale, delvise gældseftergivelse over for de mindst udviklede lande.<br />
De nye IMF-kreditter, der fulgte borgfreden, åbnede også for nye aftaler med såvel<br />
Verdensbanken som med de donorer, der havde taget skridt til at neddrosle bistanden<br />
til landet.<br />
De fremtidige prioriteringer for den bilaterale danske bistand til Tanzania blev udmøntet<br />
i følgende retningslinjer:<br />
Højeste prioritet til at konsolidere igangværende projekter og til eventuel vedligeholdelse<br />
af afsluttede projekter.<br />
Nye projekter skulle især omfatte landbrugsrelaterede aktiviteter, inkl. miljø og<br />
transport. Man ville i princippet ikke støtte nye projekter, som i fremtiden kunne<br />
påføre Tanzania betydelige driftsudgifter.<br />
Importstøtten ville fortsat udgøre en del af bistanden.<br />
Bistanden til sundhed og uddannelse ville fortsat være af betydeligt omfang.<br />
Endelig blev der lagt vægt på en mere markant kvindeorientering af bistandsprogrammet,<br />
og der skulle afsættes midler til støtte for særlige indsatser til at forbedre kvindernes<br />
forhold.<br />
Reformstøtte<br />
Disse hovedlinjer blev ret nøje fulgt i sammensætningen og forløbet af det bistandssamarbejde,<br />
som foregik mellem Danmark og Tanzania fra midten af 1980’erne frem<br />
til midten af 1990’erne. Med anvendelse af udtryk, som i disse år dominerede al skrift<br />
og taler omkring det internationale udviklingssamarbejde, blev det en tid, som blev<br />
præget af stabilisering og strukturreformer. Stabiliseringsbestræbelserne skete under<br />
overvågning af IMF, mens Verdensbanken stod for at fremme strukturtilpasningen.<br />
Som andre donorer bidrog Danmark til forskellige reformprogrammer samtidig med,<br />
80
at en anselig del af bistanden blev anvendt på at konsolidere de mangeårige projekter<br />
inden for sundheds- og uddannelsesområdet, der var indledt i 1970’erne. Denne konsolidering,<br />
der som nævnt ovenfor blev givet højeste prioritet, fyldte godt i de samlede<br />
danske overførsler. Kun i få tilfælde blev der indgået nye aftaler om mere omfattende<br />
projektaktiviteter. Et eksempel herpå, som dog måske snarere var en konsolidering af<br />
noget ”gammelt”, var en større bevilling på 150 mio. kr., som blev givet i 1986 til Tanga<br />
cementfabrik. Formålet var – gennem leverancer af reservedele – at gøre fabrikken<br />
i stand til på en økonomisk forsvarlig måde at bidrage til at dække behovet for cement<br />
i Tanzania plus at eksportere til nabolande. Bevillingen dækkede også en managementkontrakt<br />
med et schweizisk firma, som gennemførte en systematisk optræning af det<br />
tanzanianske personale, som derved skulle blive i stand til at overtage fabrikkens drift i<br />
1994.<br />
Import- og betalingsbalancebistand<br />
En væsentlig del af bistanden inden for det højt prioriterede område, landbrug og<br />
landbrugsrelaterede aktiviteter, bestod i disse år af leverancer af driftsmidler til landbruget:<br />
kunstgødning, såsæd (majs), insektbekæmpelsesmidler, jern til produktion af<br />
hakker og redskaber til kaffedyrkning. Der blev desuden givet støtte til import af konsumvarer,<br />
eller til halvfabrikata til at producere disse ting, for at imødekomme landbefolkningens<br />
basale behov. Adgangen til disse forbrugsgoder i butikkerne stimulerede<br />
også bøndernes interesse i at producere salgsafgrøder. Danmark bidrog med at levere<br />
danske og kinesiske cykler og animalsk fedt til sæbeproduktion, hvilket åbnede for lønnet,<br />
om end kortvarig beskæftigelse på landets fem sæbefabrikker. Til alt dette kunne<br />
føjes den fortsatte import og distribution af basal medicin gennem medicinforsyningsprogrammet,<br />
som også i høj grad kom landbefolkningen til gode.<br />
Bundet kontra ubundet importstøtte<br />
Størstedelen af den danske importstøtte i disse år var bundet til import af varer indkøbt<br />
i Danmark gennem Danidas indkøbskontor. Eftersom der var tale om basale varer,<br />
som Tanzania selv ville have importeret, hvis valutamanglen ikke havde været en<br />
hindring, var den danske varebistand i virkeligheden en slags valuta- eller betalingsbalancestøtte.<br />
Der var dog den begrænsning, at bindingen til danske leverandører givetvis<br />
i nogle tilfælde betød forhøjede priser og i visse tilfælde også en forringet kvalitet –<br />
forstået som en kvalitet, der ikke var den bedst tilpassede til de tanzanianske forhold.<br />
En mindre del af importstøtten blev ydet som rene valutatilskud til at finansiere importen<br />
under det tanzanianske såkaldte Open General License System (OGL), der omfattede<br />
varekategorier, som importørerne frit kunne importere, hvorfra de måtte ønske<br />
det. Denne form for valutastøtte blev praktiseret i højere grad af andre donorer, f.eks.<br />
Norge og Sverige. Foruden at føre til en billigere vareimport end den bundne varebistand<br />
– i hvert fald i princippet – bidrog OGL-ordningen til at fremme den gradvise<br />
81
afvikling af valuta- og importrestriktionerne. En gradvis liberalisering af en del af vareimporten<br />
var en vigtig komponent i de strukturtilpasningsprogrammer, som alle donorer,<br />
inklusive Danmark, gik ind for.<br />
Når man fra dansk side insisterede på, at størstedelen af den bistandsfinansierede vareimport<br />
skulle komme fra Danmark, skyldtes det især, at dette nok var den bedste<br />
måde for Danida at opfylde et hjemligt politisk krav om en såkaldt ”returprocent”.<br />
Denne returprocent skulle være på godt det halve af den totale årlige bilaterale bistand,<br />
et krav der i slutningen af 1980’erne havde afløst leverancebindingen i den tidligere<br />
statslånsordning. Samtidig fik man gennem de bundne leverancer i Danmark en<br />
vis bureaukratisk kontrol med, at valutaen blev anvendt på import af varer, som man<br />
antog ville imødekomme basale materielle behov i den tanzanianske befolkning.<br />
Nye projekter<br />
Foruden at tilgodese landbrugets og landbefolkningens behov ved sammensætningen<br />
af varebistanden blev der ydet bistand til flere nye, fortrinsvis små og kortvarige, projekter<br />
på landbrugsområdet. Af større indsatser her kan nævnes et multi/bi-projekt,<br />
Kaffe var i hele perioden en vigtig eksportafgrøde, og de stærkt svingende priser på verdensmarkedet<br />
havde stor indflydelse på landets økonomi<br />
82
der blev startet af IFAD (Den internationale Fond for Landbrugsudvikling, en FN institution),<br />
og som havde til formål at forbedre kreditgivningen til småbønder, der dyrkede<br />
kaffe og fødevareafgrøder i det sydlige højland. Det danske bidrag på 42 mio. kr.<br />
var øremærket til at styrke markedsføringen. Hertil kan føjes, at Danida i 1989 overtog<br />
udfasningen af Det nordiske Andelsprojekt, da den fællesnordiske aftale med Tanzania<br />
endeligt var bragt til ophør i 1988. Det drejede sig om støtte til markedsføringen af<br />
bomuld fra områderne omkring Victoriasøen. Da tanzanianerne ikke opfyldte betingelserne<br />
for at videreføre dette samarbejde, blev det afsluttet i 1990.<br />
Et andet højtprioriteret og udgiftskrævende område for disse års bistandssamarbejde<br />
med Tanzania var en udvidelse af det projektsamarbejde, som var blevet iværksat omkring<br />
skibstrafikken på de tre store søer, specielt Victoriasøen, i slutningen af<br />
1970’erne, og som fortsatte til midten af 90’erne. Der blev også ydet teknisk og finansiel<br />
bistand (70 mio. kr.) til at udbedre jernbanerne og til at reparere et par tusinde<br />
nedslidte jernbanevogne på værkstederne i Dar es Salaam.<br />
Det største projekt inden for transportsektoren i 1990’erne, målt i penge, var dog rehabiliteringen<br />
af en del af en hovedvejsstrækning fra Dar es Salaam til den nordlige del<br />
af landet, med en afstikker til Tanga ude ved kysten. I projektet, som der i 1989 blev<br />
bevilget 573 mio. kr. til, og som et dansk ingeniørkonsortium og udsendte danske<br />
teknikere kom til at stå for, indgik også en vedligeholdelseskomponent og dertil hørende<br />
optræning af tanzanianere.<br />
I årene efter uafhængigheden var mange hovedvejsstrækninger i Tanzania blevet asfalteret,<br />
men efter få år var de ofte blevet forvandlet til grusveje af en væsentligt ringere<br />
kvalitet, end før vejene var blevet asfalteret. Det skyldtes flere ting, bl.a. at amerikanske<br />
og europæiske ingeniører og entreprenørfirmaer var uerfarne med vejbyggeri under<br />
tropiske forhold med voldsomme regnskyl i regntiden, Hertil kom en manglende kapacitet<br />
og manglende budgetter til at vedligeholde vejene, efter de var blevet asfalteret.<br />
Foruden den allerede omtalte vejbevilling blev der i begyndelsen af 1990’erne bevilget<br />
50 mio. kr. til at istandsætte en hovedvej på Zanzibar.<br />
Beslutningen i Danmark fra 1986 om bl.a. en ”mere markant kvindeorientering af<br />
bistandsprogrammet” fremkaldte nye og spektakulære projekter, som dog især omfattede<br />
mindre lokale kvindegrupper. At påstå at de tilsammen udgjorde en ”markant<br />
kvindeorientering” i forhold til den samlede danske bistand til Tanzania, ville være en<br />
overdrivelse. Kvindeorienteringen havde også været markant til stede i flere af de nationale<br />
reformprogrammer på sundhedsområdet, som Danmark havde støttet siden<br />
1970’erne. Ved støtten til de regionale drikkevands- og sanitetsprojekter, som var rettet<br />
mod en befolkning på en lille million mennesker, var der blevet udøvet et ganske markant<br />
pres fra dansk hold – og ikke uden effekt – for at fremme kvindernes inddragelse<br />
i beslutningsprocesserne med at udføre og vedligeholde vandinstallationerne.<br />
83
Fokus på miljøet<br />
I disse år blev også miljøområdet genstand for en række dansk-støttede bistandsprojekter<br />
med vægt på erosionsbekæmpelse og naturbeskyttelse. Dette nye indsatsområde<br />
afspejlede den voksende interesse for miljøproblemer i såvel den rige som den fattige<br />
del af verden, som blev udløst af den dengang i Europa og Amerika meget omtalte<br />
internationale rapport, ”Our Common Future”, som blev fremlagt for FN’s generalforsamling<br />
i 1987 af ”Verdenskommissionen for miljø og udvikling” under ledelse af den<br />
tidligere norske miljø- og statsminister Gro Harlem Brundtland. Donorerne kom<br />
under pres fra den hjemlige opinion for, at der nu skulle gøres noget for udviklingslandene<br />
også på dette område. Følgelig blev de tanzanianske myndigheder på denne baggrund<br />
udsat for et vist pres for at udforme en national miljøstrategi, som kunne danne<br />
rammen om et bistandssamarbejde på dette område. Tanzanianerne, med de mange<br />
påtrængende politiske og økonomiske reformer, formåede ikke at give dette område en<br />
helt så høj prioritet som ønsket af donorerne. Verdensbanken, og også Danida, bistod<br />
derfor Tanzania med at udfærdige en ret imponerende,om end ikke meget ”homegrown”<br />
national strategi. Tanzania var herefter rustet til fra slutningen af 1980’erne at<br />
indgå en række bistandsaftaler på miljøområdet.<br />
I Danidas tilfælde drejede det sig navnlig om to projekter. Det ene havde til formål at<br />
bevare og forbedre jord- og vandressourcerne i udvalgte landsbyer i Iringa-distriktet,<br />
hvor afskovning og overgræsning truede miljøet. Hertil blev bevilget 32 mio. kr. og ansat<br />
fire rådgivere, heraf en tanzanianer og to MS-frivillige. Det andet projekt, som også<br />
havde miljøbeskyttelse som sit formål, og som modtog en bevilling på 30 mio. kr., gik<br />
ud på at bistå de tanzanianske skovmyndigheder med at indsamle, udvælge og distribuere<br />
frø til at plante skov med henblik på at dække det voksende behov for brændselstræ<br />
og agerskovbrug. Som led i projektet blev der etableret et samarbejde mellem de<br />
tanzanianske skovmyndigheder og det Danida-støttede skovfrøcenter i Humlebæk.<br />
Kritik af personelbistanden<br />
I slutningen af 1980’erne blev der internationalt fremført en del kritik af de alt for<br />
mange såkaldte eksperter og rådgivere, inklusive firmakonsulenter fra de rige lande,<br />
som blev udsendt i en glidende strøm til landene i Afrika. Tanzania var ingen undtagelse.<br />
10) Her som andre steder var antallet af udsendte steget år for år siden 1950’erne.<br />
En opgørelse fra 1988 anslog, at udgifterne til udenlandske eksperter i Tanzania på det<br />
tidspunkt udgjorde 2-300 mio. dollars årligt, hvilket var 2-3 gange mere end udgifterne<br />
til offentligt ansatte tanzanianere.<br />
Også i de nordiske lande var der rejst tvivl om relevansen, kvantiteten og kvaliteten af<br />
mange af de eksperter etc., som stadig blev udsendt fra de nordiske lande. De fire nordiske<br />
landes bistandsadministrationer foretog derfor en fælles undersøgelse (en af de<br />
10) Kritikken og forslag til en ny dagsorden blev eksempelvis fremført i: Rethinking Technical Cooperation -<br />
Reforms for Capacity Building in Africa, Regional Bureau for Africa, UNDP, New York, 1993.<br />
84
sjældne fællesnordiske) af de nordiske landes personelbistand. Undersøgelsen omfattede<br />
et studie af personalet ved 55 projekter i Zambia, Kenya og Tanzania, hvor der<br />
medvirkede eksperter fra et eller flere af de nordiske lande.<br />
I alt 324 eksperter indgik i studiet, og denne evaluering (Evaluation of The Effectiveness of<br />
Technical Assistance Personnel, 1988) kastede lys over en række problemer, som hidtil havde<br />
været mere eller mindre fortrængte om end ikke ukendte. Rapporten klassificerede<br />
65 pct. af eksperterne fra de fire nordiske lande som værende beskæftiget med udførende<br />
opgaver, 17 pct. kontrollerede hovedsagligt bistandsmidlernes anvendelse, 11<br />
pct. beskæftigede sig, ifølge rapporten, især med træningsaktiviteter og de resterende 7<br />
pct. med såkaldt institutionsopbygning. Det blev også konstateret, at nogle af eksperterne<br />
godt kunne have været erstattet af lokale afrikanere. En af rapportens hovedkonklusioner<br />
var, at eksperterne ofte var meget effektive, hvor de var ansatte til at udføre<br />
operationelle funktioner, men ikke, hvor det drejede sig om at overføre færdigheder<br />
til tanzanianere og bidrage til udviklingen af institutioner. Hvad det sidste angår,<br />
fandt rapportens forfattere, at de nordiske landes projekteksperter undertiden gjorde<br />
mere skade end gavn, fordi de bidrog til at svække de eksisterende institutioner eller til<br />
at opbygge nye institutioner, som ikke var levedygtige på længere sigt. Det sidste skyldtes<br />
typisk, at der var tale om projekter, der var overdimensionerede og dårligt tilpasset<br />
de lokale forhold.<br />
Som følge af en voksende erkendelse af behovet for en grundig trimning af ekspert-,<br />
rådgiver- og konsulentudsendelserne sammen med den internationalt stadig voksende<br />
erkendelse af, at udviklingslandene i Afrika selv måtte overtage styringen af og ansvaret<br />
for deres udviklingsprogrammer, blev det i Danida besluttet at neddrosle udsendelsen<br />
af såvel Danidas egne som private firmaers Danida-finansierede eksperter og<br />
rådgivere til Tanzania i de følgende år.<br />
Fra projekt- til sektorbistand<br />
I midten af 1990’erne sluttede en epoke i samarbejdet med Tanzania, da flere donorer<br />
besluttede sig for, at navnlig den traditionelle projektbistand fremover skulle erstattes<br />
af såkaldte sektorprogrammer. I stedet for at fokusere snævert på enkeltprojekter skulle<br />
man målrette indsatsen mod sektorer (for praktiske formål et elastisk begreb) eller<br />
delsektorer. Samtidig blev det besluttet, at den danske bistand skulle koncentreres om<br />
fire, højst fem sektorer i hvert af de lande, som Danmark havde valgt et fast samarbejde<br />
med.<br />
Selv om beslutningen indebar en principiel ændring i bistandssamarbejdet med Tanzania,<br />
var der dog ikke tale om en total omkalfatring af samarbejdet. En ikke ubetydelig<br />
del af den hidtidige danske bistand, ikke mindst på sundhedsområdet, havde siden udgangen<br />
af 1970’erne mere lignet sektorstøtte end det, der almindeligvis blev opfattet<br />
som projektbistand. Også den såkaldte projektbistand til drikkevandsforsyningen i landets<br />
sydlige regioner og til skibsfarten på søerne havde udviklet sig i den retning.<br />
85
Omlægningen af bistanden fik umiddelbart konsekvenser for samarbejdet i undervisningssektoren,<br />
som tidligere havde vejet godt til i den danske bistand til Tanzania, men<br />
som nu blev fravalgt som et dansk prioritetsområde. Også drikkevandsektoren blev<br />
fravalgt som mål for fremtidige indsatser. Disse fravalg blev, selvsagt efter aftaler herom<br />
med den tanzanianske regering, erstattet med støtte til ”moderne” virksomheder<br />
(”business sector”). Helt ny var denne satsning nu ikke, eftersom statslånene i høj grad<br />
havde været givet til etablering af virksomheder. Det nye var, at mens statslånsbistanden<br />
havde støttet statslige erhvervsvirksomheder, skulle den fremtidige danske erhvervsstøtte<br />
direkte og indirekte tilgodese navnlig private virksomheder i overensstemmelse<br />
med den privatiseringsbevægelse, der var et element i hele den økonomiske reformproces.<br />
Det kom fra starten især til at dreje sig om bistand til institutioner til støtte for virksomheder<br />
inden for handel, industri, håndværk og bankvæsen. Blandt indsatserne skal<br />
her fremhæves bistanden til lærlingeuddannelser inden for håndværk og industri.<br />
Dansk støtte hertil, om end i en beskeden skala, har lige siden udgangen af 1960’erne<br />
været ydet til at opføre og drive en håndværkerskole i Dodoma, og støtten blev senere<br />
udvidet til tilsvarende skoler i andre byer. I 1980’erne blev støtten til håndværksuddannelser<br />
desuden udvidet til at omfatte opbygningen af et nyt nationalt program for<br />
håndværkeruddannelser i samarbejde med de tanzanianske myndigheder. Samarbejdet<br />
om dette program, som havde store fødselsvanskeligheder, betød inddragelse af de arbejdsgivere,<br />
som var potentielle aftagere af de færdiguddannede fra skolerne. I 1992<br />
blev der givet en større bevilling på 107 mio. kr., hvoraf en del skulle anvendes til at<br />
udbygge flere skoler, mens resten gik til bl.a. konsulentstøtte til den centrale myndighed,<br />
som stod for at videreudvikle et uddannelseskoncept, der er bedst muligt tilpasset<br />
behovene i de tanzanianske virksomheder.<br />
Et andet eksempel på en øget dansk indsats på erhvervsområdet, der begyndte allerede<br />
i 1980’erne, var støtten til at reorganisere og privatisere Cooperative and Rural Development<br />
Bank.<br />
Den danske bistand til forebyggelse af hiv tog sin begyndelse i disse år, i begyndelsen i<br />
samarbejde med NGO’er med afdelinger i København og i Tanzania. (Røde Kors og<br />
Folkekirkens Nødhjælp/De lutheranske Kirkers Verdensforbund). I takt med, at man<br />
fik opbygget et sammenhængende, nationalt hiv-program som en del af landets sundhedstjeneste,<br />
blev der efterhånden tale om en mere omfattende bistand på dette område,<br />
som mange andre donorer også kanaliserede øgede midler til.<br />
Al forandring er svær<br />
Alt i alt kan det om den ændrede form, som udviklingssamarbejdet med Tanzania antog<br />
fra begyndelsen af 1990’erne siges, at det var ”et godt eksempel på, hvor svært det<br />
kan være at ændre gamle traditioner fra projektbistand til sektorbistand” (Citeret fra<br />
årsberetningen fra 1995). Forandringen stillede store krav på såvel modtager- som donorsiden.<br />
86
Et dansk initiativ til at styrke samarbejdet mellem Tanzania og donorerne<br />
Da man i foråret 1994 fra bl.a. dansk side nærede stærke bekymringer for det fremtidige<br />
samarbejde mellem Tanzania og dets donorer, blev der ved et møde i Dar es Salaam<br />
indgået en uformel aftale mellem Danida og Tanzanias finansminister om at nedsætte<br />
en kommission af uafhængige eksperter, som kunne foreslå, hvorledes samarbejdet<br />
mellem Tanzania og dets donorer kunne forbedres samtidigt med at den tanzanianske<br />
regerings ansvar for landets udviklingsprogrammer og -politik blev styrket. De uafhængige<br />
eksperter, som blev udpeget af Danida og den tanzanianske finansminister, kom<br />
til at bestå af to internationalt anerkendte tanzanianske økonomiske professorer, som<br />
på dette tidspunkt var tilknyttet institutioner uden for Tanzania, en britisk seniorøkonom<br />
med meget Afrika-erfaring og tilknyttet det officielle britiske forskningsinstitut<br />
Overseas Development Institute i London og den danske direktør for Center for Udviklingsforskning<br />
i København. Formand for gruppen blev professor G. K. Helleiner,<br />
University of Toronto. Gruppen, som holdt flere møder med den tanzanianske regering<br />
og relevante donorrepræsentanter i såvel Dar es Salaam som i Europa, Canada,<br />
USA og Washington (IMF og Verdensbanken), afgav sin rapport i sommeren 1995. 11)<br />
Helleiner-rapporten, der ifølge sit kommissorium skulle tage udgangspunkt i det tanzanianske<br />
ansvar for landets økonomiske udvikling, rummede derfor forslag til en række<br />
praktiske forbedringer på både tanzaniansk og donorside såvel som i samarbejdet mellem<br />
”partnerne” med det formål at fremme det tanzanianske ”ejerskab”. Forslagene<br />
blev udmøntet i et 18-punkts program, som blev tiltrådt af såvel Tanzanias regering<br />
som af de lokale donorrepræsentanter ved et møde i Dar es Salaam i januar 1997. Et<br />
umiddelbart resultat af Helleiner-rapporten var, at de jævnlige, konsultative gruppemøder,<br />
som indtil da altid havde været afholdt i Verdensbankens lokaler i Paris og med<br />
chefen for Verdensbankens Afrika-afdeling i formandssædet, nu blev henlagt til Dar es<br />
Salaam under tanzaniansk formandskab. Det havde utvivlsomt såvel en praktisk som<br />
en psykologisk betydning, at tanzanianerne fik overdraget såvel formands- som værtskabet<br />
for disse møder, selv om interessen for ændringen i begyndelsen var begrænset<br />
hos nogle donorer, der foretrak det nærmere Paris frem for Dar es Salaam.<br />
Det er sjældent, der er kommet så meget ud af den slags rapporter, som det var tilfældet<br />
med Helleiner-rapporten og 18-punktsprogrammet. Det fremgik af de opfølgende<br />
fremskridtsrapporter, der blev udfærdiget og præsenteret af professor Helleiner ved de<br />
følgende års konsultative gruppemøder. I en omfattende evaluering af de foreløbige<br />
resultater, som blev forelagt for det konsultative gruppemøde i 2002 af en international<br />
ekspertgruppe, konkluderede denne bl.a., at ”By comparison with 1995 and even<br />
since the Helleiner report of 2000, donor-GoT relations are much improved. The donors<br />
now have greater trust in GoT and they have responded in various ways to improve<br />
their own policies and practices”.<br />
11) Report of the Group of Independent Advisers on Development Cooperation Issues Between Tanzania and Its Aid<br />
Donors, Royal Danish Ministry of Foreign Affairs, june 1995.<br />
87
Den danske demokratistøtte<br />
I lighed med andre donorer opmuntrede Danmark kraftigt til den fornyelse af det tanzanianske<br />
regeringssystem, som kulminerede i 1992 med afskaffelsen af etpartistaten<br />
ved en grundlovsændring. I lighed med andre donorer gav Danmark en bevilling til at<br />
støtte gennemførelsen af præsidentvalget og valget til nationalforsamlingen i 1995 –<br />
det første flerpartivalg siden uafhængigheden. Den danske ambassade koordinerede<br />
ved den lejlighed bistanden fra godt et dusin donorer i samarbejde med den nationale<br />
valgkommission og myndighederne på Zanzibar. Der blev også givet en dansk bevilling<br />
til valget af de nye distriktsråd i 1994.<br />
88
3: Anneks<br />
Nogle dansk-støttede programmer og<br />
projekter<br />
I det følgende beskrives en række dansk-støttede programmer og projekter. Med undtagelse<br />
af støtten til hiv/aids-bekæmpelse er der tale om relativt langvarige indsatser,<br />
som blev indledt engang i 1970’erne, og som var udfaset i midten af 1990’erne.<br />
1) Det nordiske Andelsprojekt<br />
Da man i de nordiske andelsbevægelser tidligt tog initiativ til et samarbejde med kooperationen<br />
i Tanzania, stod man over for kooperative foreninger, hvoraf nogle var flere<br />
årtier gamle og havde en særlig placering i den udvikling i landet, som nu fandt sted.<br />
Som indledning til den følgende beskrivelse af det mangeårige samarbejde mellem<br />
Tanzania og de nordiske lande omkring den kooperative udvikling i landet er det derfor<br />
formålstjenligt med en noget mere omfattende beskrivelse af den historiske baggrund<br />
for denne ”case” end i de ”case studies”, som følger efter.<br />
Kolonitidens kooperation<br />
Kooperationen i Tanzania så dagens lys i midten af 1920’erne, da der blev oprettet kooperative<br />
salgsforeninger blandt kaffedyrkerne på skråningerne af Kilimanjaro. De<br />
blev senere sluttet sammen i den succesrige Kilimanjaro Native Cooperative Union. I<br />
1932 blev der udstedt en forordning i Tanganyika, som foreskrev, at nye foreninger<br />
skulle registreres efter først at være blevet godkendt af koloniadministrationen. Som<br />
betingelse for godkendelsen skulle medlemmerne af en forening vedtage love, som var<br />
i overensstemmelse med de kooperative principper: frivillighed, ”én mand én stemme”,<br />
demokratiske valg af ledere, m.m. Det blev pålagt registratorens kontor at overvåge og<br />
bistå med at føre regnskab og sikre revisionen. Såfremt foreningerne ikke levede op til<br />
de kooperative principper, eller der blev konstateret uregelmæssigheder i forretningseller<br />
regnskabsførelse, skulle registratoren om nødvendigt ophæve foreningerne.<br />
En alvorlig afvigelse fra de universelle kooperative principper havde dog allerede fundet<br />
sted i 1929, da koloniadministrationen gjorde det tvungent for de indfødte kaffedyrkere<br />
at være medlem af en forening. Som begrundelse angav man hensynet til kvalitetssikringen,<br />
som var af betydning for de priser, man kunne opnå for kaffen ved eksport.<br />
89
Bomuldskooperativ i arbejde<br />
Fremgangen for den kooperative bevægelse blandt kaffedyrkerne stagnerede i<br />
1930’erne, hvor den verdensøkonomiske krise med lave priser bremsede væksten i eksporten<br />
af afrikanske afgrøder. Et fornyet opsving fandt sted efter 2. Verdenskrig,<br />
hvor kolonimagten søgte at fremme produktionen og eksporten af afgrøder, som der<br />
var et opstemmet behov for i Storbritannien og andre steder i den vestlige verden. I<br />
Tanzanias tilfælde resulterede dette i en kraftig udvidelse af produktion og afsætning af<br />
bomuld.<br />
Bomuldsdyrkningen var blevet introduceret af tyskerne før 1. Verdenskrig, og da den i<br />
slutningen af 1930’erne slog igennem blandt afrikanske dyrkere i områder omkring<br />
Victoriasøen, stod indiske handelsfolk for såvel opkøb, forarbejdning som videresalg til<br />
”The Cotton Board”, som var en af de mange specialiserede og regulerende salgsorganisationer<br />
(”marketing boards”), briterne oprettede i deres kolonier i Afrika under 2.<br />
Verdenskrig. I år med gode eksportpriser var overskuddene i disse ”boards” vigtige<br />
indtægtskilder til at finansiere koloniernes drift. Med den kraftige spredning af bomuldsdyrkningen<br />
blandt småbrugere omkring og syd for Victoriasøen blev der basis for<br />
at danne et meget stort antal små, lokalt afgrænsede salgsforeninger. Spredningen af<br />
bomuldskooperationen blandt småbønderne blev yderligere stimuleret af, at indiske<br />
handelsfolk, som hidtil havde stået for at markedsføre og bearbejde råbomulden, blev<br />
beskyldt for at snyde på vægten og oppebære ublu avancer. De lokale kooperativer<br />
blev sluttet sammen i sekundærforeninger, såkaldte unioner, hvilket i 1955 førte til en<br />
90
yderligere overbygning, en paraplyorganisation for det voksende antal unioner, kaldet<br />
Victoria Federation of Cooperative Unions (VFCU).<br />
Efter uafhængigheden<br />
I begyndelsen af 1960’erne havde VFCU købt eller oprettet adskillige forarbejdningsvirksomheder<br />
for råbomulden, to sisalfabrikker og et mindre antal olie- og rismøller.<br />
Hertil kom indkøb af et par hundrede traktorer beregnet for udleje til medlemmerne.<br />
Det var forventet, at introduktionen af traktorer ville medføre en væsentlig udvidelse<br />
af de arealer, der blev dyrket bomuld på, især på såkaldte blokfarme (”settlements”),<br />
som man forsøgte at oprette i bomuldsområderne. Blokfarmene viste sig snart ikke at<br />
være en økonomisk driftsform, selv om det for en stund blev camoufleret af billige lån<br />
eller gaver fra donorlande, hvor der blev produceret traktorer.<br />
De mange nye kooperative foreninger i bomuldsområderne såvel som i andre områder,<br />
blandt andre de hastigt voksende (Robusta) kaffe-kooperativer vest for Victoriasøen,<br />
tog sig ikke kun af at markedsføre medlemmernes salgsafgrøder, men engagerede sig<br />
også i indkøb og distribution af frø, kunstgødning og redskaber, finansieret ved banklån<br />
med sikkerhed i foreningernes formuer. Lånene blev videreformidlet til medlemmerne<br />
og senere modregnet ved salget af deres afgrøder.<br />
Ved uafhængigheden eksisterede der godt 600 kooperative foreninger i Tanzania mod<br />
60-70 ti år før. Foruden at yde medlemmerne støtte ved produktion og afsætning af<br />
deres afgrøder bidrog nogle af de mest succesrige kaffekooperativer også med velfærdforanstaltninger,<br />
bl.a. ved lån og legater til medlemmers børn, som efter endt skolegang<br />
blev videreuddannet i Tanzania, Europa eller Amerika.<br />
I årene umiddelbart efter uafhængigheden, hvor entusiasmen var på sit højeste, var der<br />
en kraftig vækst i nye kooperative engagementer. I et skrift fra den tid af en af bomuldskooperationens<br />
pionerer og landets første planminister, Poul Bomani, hed det, at<br />
den kooperative bevægelse ”has been a school for democracy, a spearhead in the war<br />
against poverty… and I am sure it will be one of the principal pillars in the future of<br />
the nation.” I 1964 blev der oprettet en kooperativ bank, National Cooperative and<br />
Development Bank, som skulle imødekomme foreningernes og deres medlemmers behov<br />
for lånekapital. Der blev dannet en indkøbsorganisation, Cooperative Supply Association<br />
of Tanzania, som skulle stå for at købe de materialer og udstyr, som foreningerne<br />
efterspurgte, og som for en stor del skulle importeres. I de større byer blev<br />
der åbnet moderne supermarkeder på kooperativ basis. Endelig blev der oprettet en<br />
fællesforening, Cooperative Union of Tanganyika, (CUT) hvis væsentligste funktioner<br />
blev at stå for trænings- og uddannelsesprogrammer for valgte ledere og ansatte og at<br />
repræsentere den kooperative bevægelse over for regeringen og TANU.<br />
Som tiden gik, blev CUT til en af de såkaldte masseorganisationer under TANU’s lederskab.<br />
Alle disse forskellige, kooperative engagementer blev fra starten støttet af staten<br />
og partiet.<br />
91
Af større betydning for kooperationens fremtid var dog den mere eller mindre tvungne<br />
oprettelse af mange nye foreninger – selv i områder af landet, hvor det økonomiske<br />
grundlag for at oprette og drive dem i bedste fald var tvivlsomt. Følgelig steg antallet<br />
af registrerede kooperative foreninger til 1500 i 1966. For at afstive de mange nye<br />
foreningers økonomi blev det besluttet, at fra 1970 skulle de kooperative foreninger<br />
have et legalt monopol på at markedsføre alle afgrøder (videresælge dem til de statslige<br />
”marketing boards”). Bortset fra at det var en tilsidesættelse af de universelle kooperative<br />
principper, var virkningen, at de hidtidige private opkøbere og videreforhandlere,<br />
såkaldte ”middlemen”, blev frataget deres næring. Mange så i denne beslutning et udslag<br />
af officiel racisme, eftersom alle mellemmænd mellem de tanzanianske dyrkere og<br />
de endelige aftagere af afgrøderne var indiske handelsfolk. Om end påstanden nok<br />
ikke var uberettiget, bør det dog tilføjes, at ”middleman” overalt i den tredje verden –<br />
også af udenlandske iagttagere – blev betragtet som udbyttere. Og det at fremme de<br />
kooperative foreninger sås af mange, også udenlandske kommentatorer og rådgivere,<br />
som måden at modvirke den udbytning af bondebefolkningerne, som man hævdede,<br />
med rette eller urette, at mellemmændene gjorde sig skyld i.<br />
Den store udbredelse af den tanzanianske kooperation i de første år efter uafhængigheden,<br />
som regeringen tilskyndede til, var ledsaget af en betydelig økonomisk ineffektivitet.<br />
For det første fordi opbygningen af de mange nye og kunstigt skabte foreninger<br />
var tvunget igennem. For det andet fordi der blev dannet kooperative foreninger i<br />
fattige områder, hvor der ikke var økonomisk basis for det. For det tredje var de menneskelige<br />
ressourcer til at styre denne udvikling slet ikke til stede i fornødent omfang.<br />
Resultatet blev inkompetent ledelse på lokalt såvel som på regionalt og centralt plan<br />
med forkerte beslutninger og dårlig forretningsførelse.<br />
Kooperationen og valget til nationalforsamlingen 1964<br />
Denne udvikling udløste selvsagt en stærk utilfredshed i bondebefolkningen. Det kom<br />
højlydt til udtryk forud for og under valget til Nationalforsamlingen i 1964. Nogle af<br />
den kooperative bevægelses ledere havde spillet en betydningsfuld rolle i uafhængighedsbevægelsen<br />
og i landets ledelse efter uafhængigheden. Flere af de nye politiske ledere<br />
på såvel lokalt som nationalt plan havde deres platform i de kooperative foreninger,<br />
og adskillige af de opstillede til valget til nationalforsamlingen havde denne baggrund.<br />
De følte som oftest, at de under valgkampen måtte forsvare partiets og regeringens<br />
politik på det kooperative område.<br />
Det kom til at koste mange af dem deres mandat i de valgkredse, hvor klager over<br />
vanrøgt og korruption satte et stærkt præg på vælgermøderne. Flere af de politikere,<br />
som med basis i kooperationen havde spillet en rolle forud for og efter selvstændigheden,<br />
tabte valgene. Det gjaldt eksempelvis planminister Paul Bomani, som i sin tid<br />
sammen med blandt andre sin broder havde været hoveddrivkraften, da bomuldskooperationen<br />
i Sukumaland blev skabt. Han tabte sit mandat i sin hjemkreds til en mod-<br />
92
kandidat, der indtil da havde været ukendt uden for valgkredsen. Foruden beskyldninger<br />
for misligheder omkring Victoria Federation of Cooperative Unions blev Bomani<br />
kritiseret for de dårlige priser for bomuld på eksportmarkederne, som i midten af<br />
1960’erne havde ramt bønderne i hans valgkreds. Han blev efter valget eksporteret til<br />
en ambassadørpost i Washington, indtil han i midten af 1980’erne og i en sen alder<br />
vendte tilbage og blev minister med ansvar for bl.a. kooperationen.<br />
En undersøgelseskommission<br />
Den store utilfredshed med kooperationen, som var blevet manifesteret i valgkampen,<br />
fik præsident Nyerere til i 1966 at sammensætte en kommission, som skulle undersøge<br />
forholdene og komme med forslag til ændringer. Kommissionen foretog landsomfattende<br />
høringer blandt medlemmerne af de kooperative foreninger, og det udløste en<br />
strøm af klager over foreningernes ineffektivitet og anklager mod de valgte ledere og<br />
ansatte for korruption. Klagerne blev i kommissionens betænkning opsummeret til, at<br />
alt dette ”leads us to believe that societies have been instituted not for the purpose of<br />
protecting us from the exploitation of the former middleman, but to place us under<br />
another worse type of middleman under the cloak of co-operative societies, unions<br />
and marketing boards”. Kraftigere kunne det næppe siges.<br />
Kommissionens egne medlemmer mente for deres part, at en af årsagerne til bøndernes<br />
frustrationer var uvidenhed om, hvad kooperation var for noget, og om betydningen<br />
af arbejdsdelingen mellem de lokale foreninger, unionerne og ”marketing boards”.<br />
Alle disse led i markedsføringen var under høringerne blevet kritiseret for unødige<br />
overlapninger. Samtidig fandt kommissionen, at ikke ret mange bønder betragtede foreningerne<br />
som deres, men som regeringens forlængede arm, kun formelt repræsenteret<br />
af medlemmernes valgte ledere. Et andet problem, som kommissionen påpegede, var<br />
manglen på kvalificeret personale i foreningerne. Et ukvalificeret personale kombineret<br />
med medlemmernes uvidenhed forklarede en væsentlig del af foreningernes store tab,<br />
hævdede man. Konklusionen var, at medlemmerne såvel som deres valgte ledere og de<br />
ansatte havde behov for intensiv træning. I de større unioner var der også et stort behov<br />
for rådgiverbistand til at rådgive ledelsen, til budgettering og finansiel analyse, til<br />
intern og ekstern revision, til at udføre ”feasibility studier”, til transportplanlægning og<br />
meget andet.<br />
Et sidste ikke mindre alvorligt problem, som blev nævnt i kommissionens rapport, var<br />
klagerne fra medlemmerne og deres lederes over den lokale, politiske indblanding i<br />
foreningerne. Det blev fremholdt af kommissionen, at den politiske beslutning om at<br />
accelerere væksten i den kooperative bevægelse – trods den gode hensigt – havde ført<br />
til (tvungen) registrering af alt for mange foreninger, som ikke var modne dertil, og<br />
der blev klaget over TANU’s pression for at åbne kooperative detailforretninger til at<br />
erstatte private butikker, selv hvor der ikke var lokale ønsker om det.<br />
Den kraftige politiske indblanding blev en af hovedårsagerne til kooperationens fiasko<br />
93
i Tanzania, som det vil fremgå af det følgende. At der allerede dengang var tale om et<br />
meget ømfindtligt spørgsmål fremgår af, at kommissionen her trådte forsigtigt og<br />
skyndte sig at slutte rapporten med en konklusion, som ikke tog stilling til, hvordan<br />
dette problem skulle løses. I stedet blev det fejet ind under gulvtæppet med en påstand<br />
om, at alle problemer var børnesygdomme, som man havde tillid til ville blive løst,<br />
som tiden gik.<br />
Nyereres forhold til kooperationen<br />
Den umiddelbare reaktion på rapporten var mere politisk indgriben, ikke mindre, idet<br />
registratorens lovbefalede ret og pligt til at kontrollere foreningerne, eventuelt ophæve<br />
dem, blev taget fra ham og overtaget af landbrugsministeren. Denne gik straks i gang<br />
med at rydde op blandt ledere og ansatte i de største og mest magtfulde unioner. Mest<br />
drastisk gik han til værks overfor den meget store bomuldssammenslutning i regionerne<br />
ved Victoriasøen, hvor utilfredsheden blandt de titusinder af bomuldsdyrkere var<br />
meget stor og rettet mod bjergsomme ledere af VFCU, som derfor blev opløst. Organiseringen<br />
af opkøbene fra hundredvis af opkøbssteder af råbomuld, videreforarbejdning<br />
på møller og videresalg af bomulden og frø blev decentraliseret.<br />
Hvor meget af denne oprydning, der repræsenterede en bestræbelse på at forbedre kooperationens<br />
økonomiske effektivitet, og hvor meget der skyldtes TANU-ledernes<br />
frygt for en voksende opposition med sæde i dele af kooperationen, vides ikke. Der er<br />
dog ikke megen tvivl om, at den udbredte og demoraliserende korruption i de kooperative<br />
unioner bekymrede Nyerere. Han lod til at antage, at uhæderlighed og magtmisbrug<br />
var et større problem i kooperationen end i partiet, som han selv havde en vis<br />
kontrol over. Han holdt stædigt fast ved, at partiet skulle kontrollere foreningernes ledelser,<br />
også på det lokale plan. At der ikke kun var tale om et kontrolproblem, men<br />
også om at Nyerere havde et uklart forhold til den kooperative ideologi er givet. Det<br />
fremgår klart af passager i skriftet ”Socialism and Rural Development”. Der fastslog han,<br />
at kritikken af de kooperative foreninger drejede sig om praktiske spørgsmål, og at det<br />
ikke var en kritik af de kooperative principper. Han understregede dog også, at kooperation<br />
ikke var det samme som socialisme, og han henviste i skriftet til, at man i f.eks.<br />
USA også havde kooperationer i landbruget. Der var tale om, at ”one group of capitalists<br />
– the farmers – are safeguarding their own interests, as against another group of<br />
capitalists – the middlemen. ” Og så føjer han til, at det er kun hvis landbrugsproduktionen<br />
organiseres ”on a socialist pattern”, at de kooperative foreninger tjener socialismen.<br />
I Nyereres idéverden var kooperationen noget andet end det, som de oprindelige<br />
kooperatører i kaffe- og bomuldsforeningerne så i den, influeret som de var af kooperationen<br />
i kapitalistiske lande som Storbritannien og Skandinavien.<br />
94
Den kooperative bevægelse var omfattende, og der var et stort behov for uddannelse af medarbejdere,<br />
som fandt sted på Cooperative College i Moshi, bygget for nordiske støttemidler<br />
Det nordiske Andelsprojekt bliver til<br />
Det var på dette stadie i udviklingen, at Det nordiske Andelsprojekt kom ind i billedet.<br />
Forud for aftalen med de nordiske landes regeringer om dette projekt i 1968 havde der<br />
siden 1950’erne været nordisk nærkontakt med den kooperative bevægelse i Kenya og<br />
Tanzania. I et samarbejde med FAO og ILO blev der afholdt årlige kurser i kooperation<br />
i Danmark, finansieret af de dengang beskedne danske bistandsbevillinger. Den<br />
kontakt, som blandt andet derved opstod med brugsforenings- og andelsbevægelserne<br />
i Danmark og de andre nordiske lande, førte til, at der fra de nordiske centralorganisationer<br />
blev ydet direkte støtte til kooperationen i Kenya og Tanzania, navnlig på trænings-<br />
og uddannelsesområdet.<br />
Der havde allerede i kolonitiden af koloniregeringen været afholdt trænings- og kursusvirksomhed<br />
for ansatte i de kooperative foreninger og i koloniadministrationen,<br />
ligesom Kilimanjaro Native Cooperative Union havde oprettet sit eget kursuscenter i<br />
Moshi. Med kooperationens vækst efter uafhængigheden var disse tiltag dog helt utilstrækkelige,<br />
og det blev derfor stærkt påskønnet, at der i 1964 i samarbejde med de<br />
nordiske organisationer blev oprettet et Cooperative Education Center i Moshi til at<br />
træne og uddanne kooperatører. Centret, som både de nordiske kooperatører og statskasserne<br />
bidrog økonomisk til, blev i de første år ledet af en meget engageret og kompetent<br />
uddannelsesekspert fra det svenske Kooperative Förbundet. Centret fik som en<br />
af sine opgaver at producere instruktionsbøger for de valgte ledere i foreningerne og<br />
at fremstille undervisningsprogrammer, der blev sendt i den statslige radio.<br />
Endelig skal nævnes, at de nordiske brugsforeningsbevægelser gik ind med støtte til at<br />
oprette moderne brugsforeninger i Dar es Salaam og andre større byer. Det var et initiativ,<br />
som meget hurtigt viste sig ikke at være levedygtigt.<br />
95
Alle disse mange nære kontakter og støtteindsatser fra de nordiske kooperative bevægelser<br />
førte til, at der i 1968 blev indgået en aftale mellem Tanzanias regering og den<br />
svenske og danske regering om et Nordic Cooperative Project. Aftalen dækkede stort<br />
set det samme som den, der i 1965 var blevet indgået mellem Kenyas regering og de<br />
nordiske lande, minus Island. Norge og Finland tilsluttede sig aftalen med Tanzania<br />
ved fornyelsen i 1971 og Island tilsluttede sig i 1973. Ligesom det var tilfældet med<br />
projektet i Kenya, blev administrationen af den nordiske indsats lagt i København, idet<br />
administrationen af de to projekter var fælles og bestod af en dansk projektleder og et<br />
par medarbejdere, som rapporterede til en særlig nordisk styrelse. Enheden var formelt<br />
tilknyttet det kontor i ”Sekretariatet for teknisk samarbejde med u-landene” (senere<br />
Danida), som det danske samarbejde med Kenya og Tanzania hørte under.<br />
Aftalen omfattede en udvidet støtte til og udbygning af Cooperative Center i Moshi<br />
med såkaldte ”wings” i seks af Tanzanias regioner. Hertil blev føjet yderligere fire, da<br />
aftalen blev fornyet i 1971. Projektets bærende ”input” var fra begyndelsen og frem til<br />
1976 30-40 rådgivere, rekrutteret fra alle de nordiske lande på to-årskontakter – i adskillige<br />
tilfælde med forlængelser. Udvælgelsen af rådgiverne, som dækkede undervisning,<br />
træning og rådgivning inden for områder som ledelse, regnskabsvæsen og bankfunktioner<br />
m.m., skete ved årlige interviews i de nordiske hovedstæder foretaget af<br />
den danske projektledelse sammen med den tanzanianske counterpart, Commissioner<br />
for Cooperatives.<br />
Selv om det var et gentaget ønske blandt de nordiske kooperatører, at rådgiverne skulle<br />
have deres baggrund i de nordiske brugs- og andelsforeninger, var det kun få af dem,<br />
som opfyldte denne idealfordring. Der var nemlig kun få kvalificerede kandidater fra<br />
de nordiske kooperative bevægelser, som søgte stillingerne i Tanzania. De fleste havde<br />
deres baggrund og praktiske erfaringer fra private virksomheder, det være sig produktions-<br />
eller servicevirksomheder og hyppigt fra banker. Udover en solid praktisk baggrund<br />
havde de fleste af dem også en teoretisk uddannelse fra et universitet eller handelshøjskole.<br />
Danske rådgivere havde foruden deres praktiske erfaringer typisk en HDeksamen<br />
inden for organisation, finansiering, afsætningsøkonomi eller revision og<br />
regnskabsvæsen. Nogle af rådgiverne arbejdede på centralt niveau i paraplyorganisationen<br />
CUT, andre i Moshi på Cooperative Center eller Cooperative College, som trænede<br />
det ledende personale i foreningerne. De fleste blev dog udstationeret som rådgivere<br />
for ”regional cooperative officers”, der repræsenterede kooperationsministeriet, og<br />
for ”union managers” rundt omkring i landet. I 1973 blev der oprettet en nordisk projektenhed<br />
i Dar es Salaam i premierministerens kontor.<br />
Beslutningen om at oprette dette bindeled mellem de nordiske rådgivere og den tanzanianske<br />
administration skete i høj grad efter ønske fra rådgiverne, der følte, at den voksende<br />
politiske indblanding i foreningernes drift vanskeliggjorde arbejdet med de opgaver,<br />
de som rådgivere var sat til at varetage. Fra tanzaniansk side hilste man denne ordning<br />
velkommen, idet man fandt, at tilstedeværelsen af en nordisk koordinator styrke-<br />
96
de mulighederne for, at han sammen med sin tanzanianske samarbejdspartner kunne<br />
forestå de løbende (og hyppige) tilpasninger af projekterne med hensyn til, hvordan<br />
såvel rådgivere som de finansielle støttemidler skulle anvendes.<br />
Landsbyreformen og den nordiske støtte<br />
Forudsætningerne for det nordiske projekt ændrede sig drastisk efter 1974, da Nyerere<br />
proklamerede, at senest i 1976 skulle hele landbefolkningen være flyttet sammen i organiserede<br />
landsbyer. Af særlig betydning for Det nordiske Andelsprojekt var et påbud<br />
om produktions- og forsyningsfællesskaber og oprettelse af såkaldte ”communal<br />
farms” i landsbyerne. Ved ”Village and Ujamaa Act” fra 1975 blev det pålagt landsbyerne<br />
at oprette landsbyråd samtidig med, at de hidtidige primære kooperative foreninger,<br />
der spændte over flere landsbyer, blev ophævet og deres opgaver fordelt på landsbyerne,<br />
som udgjorde ”village cooperatives”.<br />
Nedbrydningen af de hidtidige kooperative strukturer blev tilendebragt i 1976, da sekundærforeningerne,<br />
(”unions”) blev ophævet. Den officielle begrundelse var, at de var<br />
gennemsyret af korruption og ineffektivitet, og at de udgjorde et fordyrende led<br />
mellem landsbyerne og statslige ”crop authorites”, som overtog unionernes funktioner<br />
og også deres aktiver. Hvor meget hold der var i disse beskyldninger for korruption er<br />
svært at vurdere. En hel del om det var der givetvis. Der er heller ingen tvivl om, at det<br />
spillede en rolle for omstruktureringen, at de store unioner i kaffe- og bomuldsområderne<br />
blev anset for at være en trussel mod partibureaukratiets magtmonopol.<br />
Selv om unionerne ikke var fri for korruptionsproblemer, er der heller ingen tvivl om,<br />
at nissen flyttede med over i deres afløsere, ”crop authorities ”. En af de store fordele<br />
ved de kooperative unioner havde været, at de var såkaldte ”multipurpose”-kooperativer.<br />
Det betød, at de håndterede flere afgrøder, og også varetog andre opgaver, så som<br />
at fordele driftsmidler til medlemmerne. Denne mangesidighed var en forudsætning<br />
for, at de kunne operere i en tilstrækkelig stor skala til, at omkostningerne ikke blev alt<br />
for høje i forhold til omsætningen. Deres afløsere, de statslige ”crop authorities” var<br />
afgrødespecialiserede, hvilket medførte megen tomgang og urimeligt høje omkostninger<br />
ved transporten af de forskellige afgrøder, ofte i små mængder, fra landsbyerne. Beslutningen<br />
om, at ”crop authorities” skulle overtage transporten fra landsbyerne var givetvis<br />
ikke primært baseret på rationelle, økonomiske overvejelser.<br />
Forlængelsen af aftalen om Det nordiske Andelsprojekt<br />
Eftersom den kooperative bevægelse i realiteten var ophævet, også selv om betegnelsen<br />
blev bevaret i den officielle sprogbrug, måtte det spørgsmål uvægerligt rejse sig,<br />
om der var grundlag for at fortsætte Det nordiske Andelsprojekt. Spørgsmålet var blevet<br />
aktualiseret, da den tanzanianske regering i 1974 fremsatte et forslag til at forlænge<br />
den hidtidige aftale. Det rummede en klækkelig udvidelse af den nordiske indsats fra<br />
de hidtidige godt 30 rådgivere til det dobbelte antal i de næste par år, hvorefter tallet<br />
97
skulle stabiliseres på et niveau omkring 45. Begrundelsen var, at der foruden et behov<br />
for fortsat støtte til flere af hidtidige opgaver, var et nyt behov for at træne ”village<br />
managers” og bogholdere i de mange hundreder ”village kooperatives”. Ikke mindst på<br />
baggrund af den usikre situation, som herskede på området i 1974-75, tøvede man i<br />
Norden længe med at svare på anmodningen– en tøven, som blev forstærket ved ophævelsen<br />
af unionerne i 1976.<br />
I de drøftelser for eller imod en fremtidig støtte, som fandt sted i bistandsorganerne i<br />
Norden, blev der af både embedsmænd og de beslutningstagende organer udtrykt forståelse<br />
for – eller i det mindste formodninger om – at forudsætningerne for kooperativ<br />
virksomhed i fattige lande nok var væsentligt andre end dem, der eksisterede for kooperativ<br />
udvikling i de nordiske lande. Af stor betydning for overvejelserne var det, at<br />
ikke mindst den nordiske kooperative samrådsgruppe for bistandsspørgsmål, fra dansk<br />
side repræsenteret ved FDB og Andelsudvalget, gik ind for et fortsat samarbejde med<br />
Tanzania på de ændrede vilkår. Det var heller ikke uden betydning for den nordiske<br />
beslutning om at fortsætte støtten, at et Verdensbanklån, hvoraf en del skulle anvendes<br />
til at træne ”village managers” og ”bookkeepers”, blev gjort betinget af fortsat nordisk<br />
rådgiverbistand til dette program.<br />
Aftalen blev følgelig fornyet. Projektet blev derefter i de følgende år knyttet nært sammen<br />
med udviklingen af de nye landsbyers økonomiske og organisatoriske opbygning.<br />
I samarbejde med det træningsprogram, Verdensbanken finansierede, tilstræbte man<br />
gennem Andelsprojektet at udvikle enkle bogholderisystemer, som kunne hjælpe landsbyernes<br />
valgte ledere med at føre kontrol med de økonomiske aktiviteter. På grund af<br />
den uklare situation om de fremtidige institutionelle rammer nøjedes man dog med fra<br />
nordisk hold at forlænge og tilpasse aftalen for et år ad gangen og på et lavere indsatsniveau<br />
end i de foregående år. Fra 1979 blev aftalen igen flerårig – frem til 1982 – med<br />
træningsprogrammer af ”village bookkeepers” som det væsentlige, men også med en<br />
vis direkte støtte til Kooperationsministeriet.<br />
Hen til kommoden…<br />
Inden udløbet af den nye aftale havde udviklingen i Tanzania på ny taget en vending.<br />
Det var nemlig meget hurtigt efter omvæltningen i 1976 blevet klart, at den nye tingenes<br />
tilstand ikke var holdbar, og at beslutningen om reelt at nedlægge kooperationen, i<br />
dens oprindelige tanzanianske udgave, var en fejltagelse. Der blev derfor nedsat en<br />
undersøgelseskommission i 1980 bestående af embeds- og partifolk, som fik til opgave<br />
at analysere forholdene omkring markedsføringen af landbrugsprodukter og på grundlag<br />
heraf fremsætte forslag om en eventuel genetablering af de tidligere kooperative<br />
strukturer. Til at forestå dette arbejde udpegede man en aldrende og respekteret tidligere<br />
leder af en af fortidens store og succesrige kaffeunioner.<br />
Denne kommission udfærdigede i 1981 en rapport, som indeholdt et lovforslag, der<br />
stort set uændret blev vedtaget i Nationalforsamlingen i juni 1982. Ifølge den nye lov<br />
98
skulle man vende tilbage til situationen før 1976. Oven i det rod, der var opstået ved<br />
ophævelsen i 1976, herunder overførslen af aktiver fra unionerne til ”crop authorities”,<br />
som nu skulle tilbageføres, var landets økonomiske situation i mellemtiden blevet forværret.<br />
Hertil kom, at den nye lov rummede betydelige uklarheder omkring foreningernes<br />
autonomi, selv om den tilsyneladende indeholdt stærke indrømmelser over for de<br />
kredse, som havde insisteret på en tilbagevenden til tiden før 1976. Denne uklarhed<br />
udnyttede partibureaukraterne til at sikre sig, at de bevarede indflydelsen på kooperationens<br />
ledelse på såvel centralt som lokalt niveau. Partiet havde fortsat et sikkert greb<br />
om den centrale Tanzania Cooperative Union (CUT). Med hensyn til det lokale niveau<br />
var det blevet fastslået ved lovrevisionen, at den fremtidige afgrænsning af de enkelte<br />
foreningers geografiske udstrækning skulle bestemmes af hensynet til økonomisk effektivitet,<br />
hvilket ville føre til, at langt de fleste foreninger ville komme til at dække flere<br />
landsbyer.<br />
Fornyet aftale<br />
Efter udløbet af aftalen om det nordiske projekt i 1982 blev det igen aftalt at forlænge,<br />
idet man fra nordisk side fandt, at det ville være et forkert tidspunkt at lukke nu, hvor<br />
man tilsyneladende havde opgivet en væsentlig del af 1970’ernes hasarderede eksperimenter<br />
med at ophæve de tidligere kooperative strukturer, og da der nu var udsigt til,<br />
at samarbejdet fremover kunne foregå med de kræfter i Tanzania, som havde et ægte<br />
ønske om – og en begrundet tro på – den kooperative bevægelses fremtidige muligheder<br />
under de nye ”gamle” forhold. Tiden var dog desværre også præget af, at landet<br />
befandt sig i en alvorlig økonomisk krisetilstand.<br />
Den nye aftale, som var fleksibel, drejede sig om i den første tid at støtte genetableringen<br />
af de næsten oprindelige udgaver af kooperative foreninger så vel som af den<br />
tilhørende infrastruktur: paraplyorganisationen CUT, Cooperative College, Cooperative<br />
Education Centre og Registratorens kontor i det ministerium, som kooperationen hørte<br />
under. Foruden en ganske betydelig indsats af personale (der var kalkuleret med 225<br />
årsværk) blev der bevilget 50 mio. kr. til en lånefond i Rural and Cooperative Development<br />
Bank, som skulle anvendes til at renovere de store unioners transportflåde, der i<br />
1976 var blevet overtaget af ”crop authorities”. En del af de nordiske personaleressourcer<br />
blev anvendt til at gennemføre analyser af levedygtigheden af de nye eller genskabte<br />
foreninger, såvel på ”societies”-niveau som for ”union”-overbygningerne.<br />
Et review af den nordiske aftale i 1984 førte til en delvis omlægning af den nordiske<br />
indsats med mere vægt på arbejdet med de genoprettede foreninger. Som noget helt<br />
nyt i dette nordiske projektsamarbejde med Tanzania blev det besluttet at koncentrere<br />
indsatsen til de unioner i den nordlige og mest udviklede del af landet, som stod for at<br />
markedsføre landets to vigtigste eksportafgrøder: kaffe og bomuld. Desuden blev det<br />
besluttet, at det nordiske personale kun skulle rådgive omkring de aktiviteter, som vedrørte<br />
eksportafgrøderne. Den begrundelse, som fra nordisk side blev givet for denne<br />
99
indskrænkning, gik på, at den fortsatte økonomiske krise i landet tilsagde en koncentreret<br />
indsats for at øge valutaindtjeningen.<br />
Ved udgangen af 1988 ophørte aftalen om Det nordiske Andelsprojekt. Projektet havde<br />
i de 20 år, det havde varet, præsteret en ekspertindsats på rundt regnet 600 mandår,<br />
svarende til en tilstedeværelse af 30 nordiske eksperter gennem hele perioden.<br />
Fortsat dansk støtte<br />
Fra tanzaniansk side havde man gerne set en fortsættelse af støtten, og det var et ønske,<br />
som delvist blev imødekommet fra dansk side. Danida indvilgede nemlig i at overveje<br />
en fortsat støtte til markedsføringen i WCGA (Western Cotton Growing Areas)<br />
ved at understøtte de kooperative foreninger i området. Man besluttede dog først at<br />
undersøge betingelserne herfor. Danida indvilgede i, indtil en forundersøgelse havde<br />
vurderet mulighederne for en egentlig aftale, at understøtte visse af aktiviteterne i det<br />
afsluttede nordiske projekt i et år.<br />
Forud for forundersøgelsen, der fandt sted i sommeren 1988, blev der udfærdiget et<br />
såkaldt ”aid memoire” mellem Danida og ministeren for kooperation, Poul Bomani.<br />
Her erklærede ministeren sig enig i, at eventuel fremtidig bistand skulle ydes direkte til<br />
primærforeninger, ligesom den tanzanianske regering forpligtede sig til at overholde de<br />
(fleste) universelle kooperative principper, herunder at undlade indgreb fra partiets side<br />
i foreningernes drift. Dette var meget vigtigt for en fremtidig dansk indsats.<br />
Forundersøgelsen, der havde formanden for Danidas styrelse, direktør Peder Elkjær,<br />
som formand, blotlagde meget store effektivitetsproblemer i hele markedsføringskæden<br />
i WCGA. Hvad specielt primærforeningerne angik, viste det sig, at den aftale om<br />
at overholde de universelle kooperative principper, som var en del af ”aid memoiret”,<br />
ikke blev efterlevet. Der var fortsat tale om kraftig partiindblanding ved valget af bestyrelsesmedlemmer<br />
i foreningerne. Det samme gjaldt i forbindelse med de registreringer<br />
af foreningerne, der havde fundet sted. Her var de økonomiske kriterier for bæredygtighed,<br />
som var indeholdt i loven fra 1982, blevet forpurret af partiet, som ønskede<br />
at fastholde identiteten mellem landsbyer og foreninger, uanset at dette endnu<br />
engang medførte økonomisk urentable enheder.<br />
Møde med partiformanden, Julius Nyerere<br />
Umiddelbart efter denne forundersøgelse bad Danidas styrelsesformand og undertegnede<br />
om et møde med partiformanden Julius Nyerere for at få en endelig afklaring af<br />
kooperationens status i forhold til regering og parti. På mødet, der fandt sted i Nyereres<br />
landsby ved Victoriasøen, bekræftede Nyerere, at det efter en langvarig debat i partiets<br />
ledende organ i 1986 var blevet besluttet at opretholde partiets ”supremacy” over<br />
de kooperative foreninger. Når man ikke, efter en heftig debat herom i partiets ledende<br />
organ, havde villet opgive de lokale partiafdelingers ret og pligt til at godkende valget<br />
af bestyrelsesmedlemmer i de kooperative foreninger, så skyldtes det, sagde Nyerere,<br />
100
dårlige erfaringer med svigagtige bestyrelsesmedlemmer og et ønske om at beskytte de<br />
almindelige medlemmer af foreningerne. Over for vores indvending om, at partifolkene<br />
jo heller ikke altid var så rene, som man kunne ønske sig det, sagde Nyerere, at i så<br />
fald kunne foreningerne jo bare melde dem til politiet. 12)<br />
Diverse redningsforsøg<br />
Resultatet af den seneste forundersøgelse og den efterfølgende drøftelse med Nyerere<br />
blev et nej til det tanzanianske ønske om et forsat samarbejde. Afslaget kom dog ikke<br />
til at betyde, at man fra dansk side udelukkede et fremtidigt samarbejde omkring markedsføringen<br />
af eksportafgrøder. Der var således en tæt kontakt med Verdensbanken i<br />
forbindelse med de langvarige forhandlinger, Verdensbanken førte med regeringen om<br />
lån til at gennemføre strukturtilpasninger af landbrugets institutioner (landbrugsministeriet,<br />
crop authorities, marketing boards, kooperativerne, banksektoren).<br />
Som et delvist resultat af Bankens insisteren på en liberalisering af adgangen til at<br />
markedsføre majs og andre fødevareafgrøder samt på en delvis afvikling af restriktionerne<br />
for eksportafgrøder, blev det i foråret 1991 på ny forsøgt at gennemføre en<br />
stramning af Cooperative Act, som skulle føre til en klarere autonomi for foreningerne.<br />
Et andet resultat af Bankens drøftelser med tanzanianerne var en beslutning om, at<br />
alle de større unioner, som også fremover ville markedsføre de vigtigste eksportafgrøder,<br />
skulle være genstand for gennemgribende soliditetsundersøgelser og mulige omstruktureringer,<br />
inden der kunne ydes støtte til deres fremtidige virksomhed i den ene<br />
eller anden form.<br />
Efter anmodning herom indvilgede man fra dansk side i at finansiere undersøgelser af<br />
unionerne i WCGA. Disse undersøgelser blev udført af et af de store internationale<br />
revisionsfirmaer, Cooper & Lybrand. Efter en række gennemgribende virksomhedsanalyser<br />
var konklusionen, at alle syv bomuldsunioner plus kaffeunionerne i Kagera<br />
var insolvente. For at sikre transport og behandling af råbomulden foreslog Cooper og<br />
Lybrand, at enten blev visse af unionerne omdannet til statslige selskaber, mens andre<br />
blev likvideret, eller også blev de unioner, som det var værd at holde liv i, rekonstrueret<br />
med udenlandske management kontrakter.<br />
Tanzanianerne foretrak denne sidste løsning og var interesseret i eventuel dansk støtte<br />
til et sådant nærmere defineret arrangement. Andre donorer, især EU-Kommissionen,<br />
tog skridt til at støtte tilsvarende redningsaktioner i det sydlige højland. Fra dansk side<br />
fandt man dog ikke, at situationen var tilstrækkeligt afklaret til, at man ville gå ind i et<br />
mere omfattende støttearrangement. Indtil en sådan afklaring måtte være sket, indvilgede<br />
Danida i at yde finansiel støtte til en informationskampagne om den nye lov og<br />
12) I Udenrigsministeriets publikation, ”Udvikling” nr. 10/96-1/97, særnummer om Tanzania, er Nyerere, i<br />
oversættelse, citeret for følgende udtalelse, angiveligt engang i 1984: ”Der er nogle ting, jeg ville gøre om,<br />
hvis jeg kunne. Det er afskaffelsen af lokalstyret og opløsningen af kooperativerne. Vi havde disse to<br />
vigtige områder for folkelig indflydelse, men vi afskaffede dem”.<br />
101
til træningskurser på Cooperative College, som skulle forberede de nye ledelser i foreningerne<br />
og personalet i Kooperationsministeriet på en mulig renæssance for en indskrænket<br />
og troværdig kooperativ bevægelse bygget på frivillighed og autonomi.<br />
Sic transit…<br />
Det kom der ikke så meget ud af. Den entusiasme, som prægede den kooperative bevægelse<br />
omkring tidspunktet for uafhængigheden, kunne ikke genskabes. I en summarisk<br />
rapport om kooperationens historie, som den daværende registrator og kommissær<br />
udfærdigede i 1990, fastslog han, at ”It is important to establish that the major failures<br />
of the co-operatives are more basic than the union mismanagement, corruption, and<br />
lack of cooperative eduction among society members” Rapporten konkluderede, at kooperationens<br />
fremtid var nøje forbundet med, hvad man fremover ville lægge i ”the<br />
one party state”.<br />
Tilbage blev spørgsmålet om, hvilke virkninger den langvarige og (personalemæssigt)<br />
ressourcekrævende, nordiske indsats måtte have haft på udviklingen i landet. Det må<br />
her desværre konstateres, at det oprindelige formål – at styrke og fremhjælpe kooperationen<br />
i Tanzania på de kooperative præmisser – som var målsætningen for de oprindelige<br />
initiativtagere (såvel de nordiske andelsbevægelser og forbrugerkooperationer<br />
som deres oprindelige samarbejdspartnere i Tanzania), ikke blev virkeliggjort. Om der<br />
ikke desto mindre er sket en vis kapacitetsopbygning gennem de trænings- og uddannelsesprogrammer,<br />
som mange nordiske eksperter udførte eller deltog i gennem årene,<br />
er det desværre ikke muligt at sige noget om.<br />
Spørgsmålet om privat overtagelse af en del af unionernes aktiver (bomuldsmøller)<br />
forblev uafklarede i den følgende tid, og dialogen om et muligt fornyet dansk-tanzaniansk<br />
statsligt samarbejde om kooperativ markedsføring, og dermed også om dansk<br />
støtte til en af landets vigtigste kilder til valutaindtjening, døde ud.<br />
2) Cooperative and Rural Development Bank<br />
Før Tanzanias uafhængighed var den finansielle sektor helt domineret af oversøiske afdelinger<br />
af store britiske banker – og en enkelt indisk. Deres driftslån finansierede<br />
markedsføringen af eksportafgrøder. Finansielle institutioner, som kunne yde lange lån<br />
til investeringer i (afrikansk) landbrug, var stort set fraværende. Det var derfor naturligt,<br />
at der i kølvandet af den kooperative vækst før og efter uafhængigheden var interesse<br />
for at oprette en bank, som kunne støtte kooperationens deltagelse i nationens<br />
økonomiske liv og tilgodese behovene hos de kooperative foreninger og deres medlemmer<br />
for såvel korte som langsigtede lån.<br />
102
I 1964 blev der ved lov oprettet en National Cooperative and Development Bank, hvis<br />
formål var på sædvanlige bankvilkår at opfylde kooperationens lånebehov for såvel<br />
korte som lange og mellemlange lån. Startvanskelighederne for den nye bank var store.<br />
Dens portefølje blev meget snart begrænset til at yde lange og mellemlange lån, da de<br />
udenlandske bankers afdelinger i Tanzania blev nationaliseret efter Arusha-deklarationen,<br />
og en statslig bank, National Bank of Commerce, blev oprettet i deres sted. Denne<br />
bank overtog den kortfristede kreditgivning, ikke mindst finansieringen af markedsføring<br />
og eksport af eksportafgrøder.<br />
I 1971 blev Tanzania Rural Development Bank (TRDB) oprettet som et statsligt selskab<br />
og erstattede den hidtidige kooperative bank, idet TRDB også skulle tilfredsstille<br />
behovet for lån hos andre end de kooperative foreninger. Kapitalgrundlaget var statsligt<br />
suppleret med indskudskapital (gaver og koncessionelle lån) fra Verdensbanken,<br />
Tyskland og de nordiske lande. Bankens formål var at yde lange og mellemlange lån til<br />
projekter i landdistrikterne, herunder lån til at finansiere driftsmidler til at dyrke<br />
salgsafgrøder, og i forbindelse hermed at yde såvel teknisk som økonomisk rådgivning.<br />
Endvidere kunne banken selv stå for at indkøbe og videresælge produktionsmidler leveret<br />
på kredit. Den sidste bestemmelse fik betydning fra 1976, da de kooperative unioner<br />
blev ophævet, og banken herefter skulle yde lån og kreditter direkte gennem et<br />
stort antal såkaldt kooperative primærforeninger (= landsbyer).<br />
Størstedelen af lånene medgik til at finansiere kunstgødningsprogrammer, en anden<br />
del til at finansiere traktorer, kornmøller, kyllingerugerier, redskaber m.m. Selv om distribution<br />
af fysiske varer ikke er normal bankvirksomhed, udførte TDRB angiveligt<br />
denne funktion bedre i disse år end andre statslige selskaber. Bankens distribution af<br />
produktionsmidler, som der blev ydet lån til at erhverve, øgede også sandsynligheden<br />
for, at lånene blev betalt tilbage.<br />
TDRB undgik naturligvis ikke at blive svækket af de alvorlige kriseproblemer, som<br />
kom til at præge det tanzanianske landbrug fra midten af 1970’erne. Foruden de forstyrrelser<br />
i bankens virksomhed, som fulgte ophævelsen i 1976 af de kooperative unioner,<br />
efterlod disse en betydelig ubetalt gæld til banken, som senere blev overtaget af<br />
staten. Samtidig kunne der konstateres en kraftig stigning i tvivlsomme fordringer i<br />
forbindelse med den øgede kreditgivning til at finansiere kunstgødning og andre driftsmidler<br />
(pesticider, insekticider, redskaber), der blev ydet gennem et stort antal nyoprettede<br />
landsbyadministrationer. Blandt andet blev det et problem, at mange bønder, især<br />
i de sydlige regioner ikke anvendte kunstgødningen på de eksportafgrøder, som lånene<br />
var givet til, men på majsdyrkning, hvor høsten kunne afsættes på det parallelle marked<br />
udenom det statslige opkøbsmonopol, National Milling Corporation. Derved blev det<br />
vanskeligt at sikre, at driftslånene blev betalt tilbage ved at de kooperative unioner (efter<br />
1976 de statslige markedsføringsorganer) modregnede afdragene i medlemmernes<br />
tilgodehavender fra salget af deres afgrøder.<br />
Afsætningen af bøndernes salgsafgrøder på det parallelle marked fik voksende betyd-<br />
103
ning i disse år, selv om transportproblemerne satte grænser for, hvor meget der kunne<br />
afsættes på denne måde. Desuden blev bankens muligheder for at finansiere importen<br />
af kunstgødning og andre driftsmidler efterhånden begrænset, fordi den fik tildelt for<br />
lidt fremmed valuta fra de centrale valutamyndigheder. Dette blev i nogen grad afhjulpet<br />
af, at noget af den valutastøtte, som blev givet fra donorerne til banken, blev øremærket<br />
til at importere bestemte varer.<br />
I 1983 påtalte den danske rigsrevision under sin gennemgang af den danske støtte til<br />
banken, at de danske støttemidler, som blev overført fra Danmark til Finansministeriets<br />
konto i Bank of Tanzania (centralbanken), herfra blev overført i lokal mønt til<br />
TRDB, der ikke fik tildelt den nødvendige valuta til at importere driftsmidler, som ikke<br />
kunne erhverves for lokal mønt. (I de værste kriseår i første halvdel af 1980’erne blev<br />
den danske valuta sammen med anden udenlandsk valuta brugt til at betale for nødvendige<br />
importvarer, f.eks. olie. Olietankerne afleverede kun deres laster i Dar es Salaam<br />
mod forudbetaling).<br />
Der var således flere forhold uden for bankens indflydelse, som førte til en alvorlig<br />
svækkelse af dens soliditet og evne til at kunne leve op til sit formål.<br />
I kølvandet på at de kooperative unioner blev genoprettet ved en ny lov fra 1982, blev<br />
bankens status og navn igen ændret i 1984, denne gang til Cooperative and Rural Development<br />
Bank (CRDB). Staten bevarede aktiemajoriteten (51 pct.), Bank of Tanzania<br />
indskød 19 pct., mens Cooperative Union of Tanzania fik tildelt 30 pct. af aktierne.<br />
Fra at være en bank, hvis udtalte formål var at yde korte og lange lån til investerings-<br />
og driftsformål, blev vægten nu igen lagt på banken som kooperationens bank.<br />
Det betød, at CRDB nu også kunne deltage i at finansiere markedsføringen af eksport-<br />
og af fødevareafgrøder (især majs). Finansieringen af markedsføringen af<br />
salgsafgrøder var ellers siden nationaliseringerne i 1967, som nævnt ovenfor, blevet varetaget<br />
af National Bank of Commerce (NBC), som gennem sit net af flere hundrede<br />
relativt velfungerende filialer, mod CRDB’s 20-30, var i stand til at præstere en mere<br />
effektiv kundekontakt med de lokale kooperative foreninger.<br />
De relativt få filialer bevirkede også, at den rolle som sparekasse for landbefolkningen,<br />
som CRDB også var tiltænkt, blev stærkt begrænset på grund af de store afstande til<br />
bankfilialerne. Afstandsproblemet blev i nogen grad mindsket af, at de genoprettede<br />
unioner og primærforeninger nu igen kunne optræde som mellemmænd mellem banken<br />
og bønderne.<br />
Selv om man forsøgte at frigøre banken fra at distribuere importerede varer, lykkedes<br />
det ikke helt. I løbet af 1980’erne omlagde flere donorer en voksende del af deres bistandsoverførsler<br />
til Tanzania til betalingsbalancebistand eller importstøtte, som blev<br />
bundet til indkøb i de pågældende donorlande. Det sidste gjaldt også Danida, som i<br />
begyndelsen af 1980’erne indgik en aftale med regeringen om at levere for 20 mio. kr.<br />
varer, som der var en udtalt mangel på i landdistrikterne. Det blev overdraget CRDB at<br />
distribuere varerne, der blev indkøbt af Danida. Det tog nogle år at få denne aftale<br />
104
fuldt effektueret, og den medførte en kraftig belastning af administrationen såvel i Danida<br />
som i banken. Danidas og CRDB’s tagen hånd om disse leverancer var begrundet<br />
i et ønske om at sikre, at den underforsynede landbefolkning fik adgang til vigtige forbrugsgoder,<br />
bl.a. cykler.<br />
Af bankens samlede udlån i midten af 1980’erne stammede ca. halvdelen fra korte og<br />
lange indskud, mens en fjerdedel blev finansieret ved lån i centralbanken, Bank of<br />
Tanzania. Resten bestod af overførsler til hovedsagligt ikke-øremærkede udlånskonti i<br />
form af gaver eller lån fra officielle donorer. Disse overførsler skete til særligt oprettede<br />
konti for de forskellige donorers indskud.<br />
I de tidlige år af bankens eksistens ønskede flere donorer, at de skulle kunne identificere,<br />
hvem der modtog lån fra de respektive donorkonti. En sådan identifikation af lånere<br />
havde kun mening i de tilfælde, hvor lånene blev målrettet til bestemte donorstøttede<br />
projekter eller programmer, hvor banken blev anvendt som kanal for midler, som<br />
man ønskede skulle være til rådighed for projekterne. I andre tilfælde, og det gjaldt det<br />
meste af den danske bistand gennem CRDB, var der tale om støtte til bankens egenkapital,<br />
og ikke dens låntagere.<br />
Blandt en banks handlingsparametre hører fastsættelsen af rentesatserne og udlånspolitikken.<br />
I lærebøger om udviklingsøkonomi er udviklingsbankers rentepolitik et centralt<br />
spørgsmål: Skal renten afspejle en markedsbestemt pris på ind- og udlån, eller skal<br />
den være politisk bestemt? Det sidste fører erfaringsmæssigt til en lavere rente og til<br />
udlånsrationering, hvor det ikke nødvendigvis er de mest rentable investeringer, der vil<br />
blive tilgodeset. TRDB/CRDB’s renter lå det meste af tiden langt under inflationsraten<br />
i samfundet, og politiske og andre ikke-økonomiske hensyn prægede udlånspolitikken.<br />
Under disse forhold kunne man måske forvente, at Bankens rentepolitik var genstand<br />
for løbende drøftelser mellem banken og dens donorer, men en sådan dialog<br />
fandt ikke sted.<br />
Bistanden<br />
De danske overførsler til CRDB blev indledt ved oprettelsen af TRDB i 1971 og fortsatte<br />
med aftaleforlængelser op til 1988. Frem til begyndelsen af 1990’erne var der blevet<br />
overført samlede bilaterale bidrag fra Danmark på 216 mio. kr.<br />
En opgørelse fra 1987 viser, at for perioden 1971-86 var Verdensbanken (IDA) den<br />
største donor med knap halvdelen af den totale donorstøtte, mens Danmark kom ind<br />
som den næststørste donor med en samlet støtte på knap en fjerdedel af de samlede<br />
overførsler. Hertil kom den danske andel af en særlig lånefond på 45 mio. kr., som<br />
blev oprettet i 1985 i forbindelse med den seneste aftale om Det nordiske Andelsprojekt,<br />
og som var beregnet til udlån til at rehabilitere visse unioners lastbilflåde. Ingen<br />
andre donorer stod i ovennævnte periode for mere end 10 pct. af de samlede donoroverførsler<br />
til banken.<br />
I slutningen af 1980’erne kom der nye donorer til, bl.a. Den Europæiske Udviklings-<br />
105
fond (under Lomé-konventionen), som kanaliserede en del af sin på dette tidspunkt<br />
voksende importstøtte gennem CRDB. Overførslerne var øremærket til import af<br />
driftsmidler til landbruget og til kooperative foreninger i det sydlige højland, som EU<br />
havde valgt at støtte, efter at de nedlagte unioner var blevet genoprettet i 1976.<br />
Efter afslutningen af næsten en snes års overførsler til Cooperative and Rural Development<br />
Bank var der en pause i den danske bankbistand. I de følgende år gennemførte<br />
Tanzanias regering i samarbejde med Verdensbanken en omstrukturering af den finansielle<br />
sektor i landet, som bl.a. omfattede en privatisering af bankvirksomheden i<br />
landet.<br />
Evalueringer<br />
Flere evalueringer af banken og af anvendelsen af de donormidler, som gennem årene<br />
blev kanaliseret gennem den, bekræftede, at de utilfredsstillende resultater især skyldtes<br />
forhold uden for banken, som den havde ringe eller ingen indflydelse på. Det var da<br />
også den konklusion, der blev draget af en evaluering af den danske støtte til banken<br />
frem til 1986. En anden undersøgelse, udført af Verdensbanken, som rummede en<br />
systematisk gennemgang af TRDB’s forvaltning, konkluderede, at der var tale om et<br />
usædvanligt velledet statsligt selskab med veletablerede informationssystemer og regnskaber,<br />
der blev udarbejdet og revideret regelmæssigt. I den løbende kapacitetsopbygning<br />
af bankens forvaltning havde udenlandske donorer spillet en betydelig rolle. Det<br />
gjaldt især et amerikansk træningsprogram, som blev bragt til ophør med meget kort<br />
varsel på grund af den konflikt, der i begyndelsen af 1980’erne opstod mellem Tanzanias<br />
og USAs regering om USAs støtte til apartheid-regimet i Sydafrika.<br />
En ny bank<br />
I begyndelsen af 1990’erne anmodede Tanzanias regering om dansk bistand til at rekonstruere<br />
og privatisere CRDB. Rekonstruktionen var blevet nødvendig, fordi omfanget<br />
af tvivlsomme fordringer, hvoraf en stor del ikke kunne inddrives, var kommet<br />
ud af kontrol. Anmodningen blev imødekommet, og tre erfarne danske bankfolk blev<br />
rekrutteret med den opgave at bidrage til et oplæg om CRDB’s fremtid. Efter de fornødne<br />
afskrivninger på uerholdelige fordringer, og efter at staten havde ombyttet<br />
resten af de tvivlsomme aktiver med statsobligationer, gik man med de danske bankfolks<br />
bistand i gang med selve rekonstruktionen. Den førte blandt andet til afskedigelse<br />
af 1000 af bankens hidtidige 1600 medarbejdere.<br />
I begyndelsen af 1994 blev der ydet en dansk bevilling på 45 mio. kr. til den renoverede<br />
bank. Heraf blev 20 mio. kr. indskudt i en særlig fond, som Tanzanias finansministerium<br />
skulle anvende til at købe aktier i den nye bank. Størstedelsen gik til at modernisere<br />
banken og dens filialer. Det blev gjort til en betingelse fra dansk side, at de 20<br />
mio. kr. ikke måtte overstige 30 pct. af bankens aktiekapital, og at der inden en fastsat<br />
frist skulle være tegnet aktier af private til et samlet beløb på mindst 66 mio. kr.<br />
106
Et års tid efter var betingelsen opfyldt, blandt andet takket være en kampagne, som<br />
overtalte et stort antal småsparere til at købe aktier i banken. Den tidligere formand<br />
for Danidas styrelse, som også var tidligere bankdirektør, indtrådte i bankens bestyrelse.<br />
En anden dansker og tidligere bankdirektør blev midlertidigt indsat som vicedirektør<br />
i bankens direktion, ligesom der også blev ydet anden ekspertbistand til bankens<br />
daglige drift. Privatiseringen af banken var nok en af de mere vellykkede privatiseringer,<br />
der blev gennemført i Tanzania i 1990’erne, hvor potentielle købere af de udbudte<br />
statsvirksomheder ikke stod i lange køer.<br />
3) Veterinærfakultet<br />
Baggrund<br />
I slutningen af 1960’erne bad den tanzanianske regering Danida om støtte til at opbygge<br />
et landbrugsfakultet ved Dar es Salaam University College (UCD). På det tidspunkt<br />
var UCD endnu en afdeling af University of East Africa, som foruden fælles fakulteter<br />
for alle tre universitetsafdelinger (Makerere, Nairobi og Dar es Salaam), også rummede<br />
specialiserede fakulteter. Det var typisk udgiftskrævende fakulteter. Landbrugsfakultetet,<br />
som var lokaliseret på Makerere i Uganda, var et af dem. Beslutningen i Dar es Salaam<br />
om at oprette sit eget landbrugsfakultet blev for det første begrundet med, at<br />
trods de besparelser på det statslige budget, som et fælles østafrikansk fakultet medførte,<br />
var landbrug og landbrugsudvikling en så væsentlig del af hele den fremtidige udvikling<br />
af landet, at det talte for et eget landbrugsfakultet. For det andet var de naturgivne<br />
betingelser for landbrug i de tre østafrikanske lande ret forskellige.<br />
Af betydning for beslutningen var også, at der i Morogoro, 200 km vest for Dar es Salaam,<br />
allerede var et såkaldt diplom-college, oprettet og drevet med hollandsk og amerikansk<br />
bistand. Dets formål var at uddanne mellemteknikere på landbrugsområdet,<br />
som der var stort behov for i den statslige konsulenttjeneste. En opgradering af skolen<br />
i Morogoro til et fakultet under University College of Dar es Salaam forudsatte fysiske<br />
investeringer og en styrkelse af lærer- og forskningskapaciteten. Hertil ønskede man<br />
dansk støtte, hvilket blev imødekommet.<br />
I midten af 1970’erne blev Danida bedt om at hjælpe med en udvidelse af landbrugsfakultetet<br />
med en veterinærafdeling med stort samme begrundelser som dem, der blev<br />
givet år forinden omkring støtten til landbrugsfakultetet. I Danida blev det nye forslag<br />
mødt med skepsis, idet man skønnede, at eftersom veterinæruddannelser overalt i verden<br />
er meget dyre uddannelser, burde Tanzania sende sine veterinærstuderende til universiteter<br />
i andre lande – og især lande, hvor uddannelsen var tilpasset de krav, der må<br />
stilles til dyrlæger i Tanzania. I Tanzania indgår langt det meste kvæg bortset fra enkelte<br />
store statslige kvægfarme i en overvejende naturalieøkonomi under pastorale eller<br />
107
semipastorale driftsformer. Reaktionen på det danske argument var en oplysning om,<br />
at man i nyere tid faktisk havde sendt veterinærstuderende til veterinærafdelingen på<br />
Nairobi University, men som følge af de ustabile relationer mellem den tanzanianske<br />
og kenyanske regering kunne man ikke på længere sigt forlade sig på kenyanerne. Samme<br />
forbehold havde man over for veterinærfakulteter i Nigeria, som ellers var en anden<br />
mulighed.<br />
Fra dansk side indvilgede man herefter i at foretage en forundersøgelse, som kunne<br />
klarlægge, om der kunne ydes dansk støtte, og i givet fald under hvilke omstændigheder.<br />
Forundersøgelsen konkluderede, at såfremt der kunne opnås en rimelig grad af<br />
sikkerhed i et samarbejde med Nairobi, burde denne løsning tilstræbes. I modsat fald<br />
ville Danida overveje at støtte oprettelsen af en veterinærafdeling med optagelse af<br />
maximalt 25 studenter om året. Det ville i givet fald desuden være en betingelse, at<br />
Landbohøjskolen i København ville påtage sig at samarbejde med universitetet i Tanzania<br />
om at opbygge den faglige kapacitet.<br />
Kvæghold<br />
108
Aftalen om dansk støtte<br />
Resultatet af overvejelserne blev en aftale fra 1979 om finansiel støtte på i alt 32.mio.<br />
kr. til i en treårsperiode at dække udgifterne til laboratorieudstyr, undervisningslokaler,<br />
studenter- og stabsboliger m.m. Udgifterne til at udsende undervisere og til stipendiatophold<br />
i Danmark eller andre lande var ikke inkluderet i budgettet, men ville blive<br />
dækket af Danidas generelle ekspert- og stipendiatbevillinger. Behovet for personelstøtte<br />
ansås heller ikke for at være stort i de første år af samarbejdet. Selv om veterinærafdelingen<br />
allerede så småt var startet i 1976 uden dansk bistand, ville der ikke være<br />
et øget behov for dansk personelstøtte før engang i begyndelsen af 1980’erne, når de<br />
første årgange af studerende nåede frem til at skulle modtage en mere specialiseret<br />
undervisning, hvilket ville ske samtidig med, at de fysiske installationer var færdige.<br />
Det videre forløb<br />
I 1981 blev der rekrutteret syv lærere fra KVL (Landbohøjskolen i København), samtidigt<br />
med at der blev aftalt en løs ramme for at sende M.Sc- og Ph.d.-stipendiater fra<br />
Morogoro til KVL. Der var fortrinsvis tale om studerende, som var udset til senere at<br />
blive undervisere, eller som allerede underviste ved fakultetet. Stipendiatopholdene ved<br />
KVL indgik i en vekselvirkning mellem forskning i Tanzania og studieophold ved<br />
KVL, kaldet ”sandwich”-modellen.<br />
Ved en gennemgang (”review”) af det danske bidrag til fakultet i 1984 var konklusionen,<br />
at de hidtil opnåede resultater var rimeligt gode, selv om der havde været forsinkelser,<br />
og selv om udgifterne til de dansk-finansierede investeringer var eskaleret. På<br />
grund af kraftig inflation i Tanzania blev der foretaget betydelige opreguleringer af<br />
den oprindelige danske projektbevilling, så den matchede de inflationsramte tanzanianske<br />
budgetter, når den blev vekslet til tanzanianske shillings ved den officielle, stærkt<br />
overvurderede, tanzanianske valutakurs. I 1986 var den oprindelige danske bevilling<br />
derfor svulmet op til 60 mio. kr.<br />
Desværre havde der også fundet forstyrrende afbræk og forsinkelser sted i udsendelsen<br />
af eksperter, blandt andet som følge af tidkrævende udvælgelses- og ansættelsesprocedurer<br />
i Morogoro og København. Der havde også været problemer på KVL med at<br />
akkommodere alle stipendiaterne. I 1986 blev der bevilget yderligere 15 mio. kr. for perioden<br />
1986-91 til nye investeringer i veterinærafdelingen, som nu var et fakultet, idet<br />
det oprindelige landbrugsfakultet under universitetet i Dar es Salaam var blevet opgraderet<br />
til et selvstændigt universitet, kaldet Sokoine Agricultural University (opkaldt efter<br />
Tanzanias daværende statsminister, som omkom i 1984 ved en trafikulykke).<br />
Samarbejdet med KVL<br />
I en ny regeringsaftale, 1986-1991, var der forudsat et fortsat nært samarbejde mellem<br />
det nye veterinærfakultet og afdelinger på KVL, idet det var forventet, at KVL for den<br />
kommende periode kunne bistå med at rekruttere en ekspertbistand på omkring 40<br />
109
årsværk, svarende til 7-8 Danida-finansierede eksperter, for den kommende femårsperiode.<br />
Desuden skønnede man, at der ville være behov for et nogenlunde lige så stort<br />
antal dansk-finansierede stipendiater ved KVL og på andre uddannelsessteder i eller<br />
uden for Danmark. Herved ville der efterhånden være opbygget en undervisnings- og<br />
forskningskapacitet i fakultetet, som ved aftalens udløb ville gøre det muligt at afslutte<br />
uddannelsen af godt 30 veterinærkandidater årligt – fortrinsvis ved at anvende tanzanianske<br />
lærekræfter. Aftalen forudsatte en gradvis tanzaniansk overtagelse af driften af<br />
fakultetet, hvilket hurtigt viste sig at være en temmelig optimistisk antagelse under de<br />
vanskelige forhold i landet og med en slunken statskasse.<br />
Evalueringer<br />
Af de vurderinger, som blev løbende foretaget af samarbejdet, skal her nævnes to.<br />
Den ene, fra 1988, rummede en projektgennemgang foretaget af to eksterne konsulenter.<br />
Der blev i deres rapport sat spørgsmålstegn ved, om uddannelsesprogrammerne,<br />
der var præget af den danske veterinærtradition, var tilpasset forholdene i Tanzania.<br />
Det blev anset for en svaghed, at man ikke i langt højere grad havde søgt at inkorporere<br />
komponenter fra tilsvarende institutioner i Afrika i undervisningsprogrammerne,<br />
selv om dette ville anfægte den såkaldte sandwich-model, som samarbejdet med KVL<br />
byggede på. Danske lærere ved fakultetet mente, at det ville skabe komplikationer for<br />
modellen, hvis man inddrog andre skoler.<br />
Endvidere kritiserede rapporten en manglende omkostningsbevisthed ved brugen af<br />
de danske støttemidler. Det gjaldt specielt i forbindelse med hyppige korttidsbesøg af<br />
danske eksterne censorer, hvor censureringen nok kunne være klaret ved at bruge veterinæreksperter<br />
fra undervisningsinstitutioner nærmere på Tanzania. Rapporten konkluderede,<br />
at man burde undgå en overproduktion af dyrlæger med længerevarende uddannelser,<br />
som der ikke var noget udtalt behov for, og hvis anvendelse den tanzanianske<br />
regering heller ikke ville være i stand til at finansiere. Det blev derfor foreslået, at<br />
fakultetet nedjusterede undervisningen til et mere relevant fagligt niveau. Sigtet skulle<br />
være at producere flere anvendelige, men mindre bekostelige, veterinærassistenter,<br />
eventuelt gennem supplementkurser til den bredere anlagte agronomuddannelse.<br />
En ikke mindre kritisk vurdering af den danske støtte fra den tid findes i det såkaldte<br />
MADIA-studie 13) . Det blev ikke her bestridt, at der var god grund til at støtte kapacitetsopbygningen<br />
på det veterinære område. Man bestred derimod, at det var hensigtsmæssigt<br />
at satse så meget på at opbygge en omfattende kurativ indsats på kvægområ-<br />
13) MADIA er en forkortelse for Managing Agricultural Development in Africa, som var et stort Verdensbankstudie,<br />
i samarbejde med otte donorer (inklusive Danida), af bistanden på landbrugsområdet frem til<br />
midten af 1980’erne. Resultaterne af studiet blev publiceret i bogen, Lele, U. (ed.) Aid to African Agriculture:<br />
Lessons from two Decades of Donors´ Experience, Baltimore: Johns Hopkins University Press (for the<br />
World Bank), 1991. Et af kapitlerne i denne bog, forfattet af Ellen Harnak og Michael Loft, bar overskriften<br />
Danish Development Assistance to Tanzania and Kenya, 1962-85: Its Contribution to Agricultural Development.<br />
110
Undervisning i veterinær kirurgi. Et af problemerne ved dette projekt var, at undervisningen ikke i<br />
tilstrækkelig grad var tilpasset tanzanianske forhold<br />
det, som blandt andet indeholdt undervisning i kirurgi og anæstesi med dertil hørende,<br />
kostbare apparatur. Hvis man havde anlagt en samfundsøkonomisk indfaldsvinkel fra<br />
starten, var der nok blevet satset meget mere på at anvende ressourcerne på basale uddannelsesprogrammer<br />
i forebyggelse og diagnosticering af de mest udbredte kvægsygdomme.<br />
Den danske bistand afspejlede den nationaløkonomiske og husdyrbrugsmæssige virkelighed,<br />
som eksisterede i Danmark, og som forskere og lærere fra KVL var præget af,<br />
og som de med deres typisk alt for kortvarige ophold i Afrika ikke formåede at omstille<br />
til den helt anderledes afrikanske virkelighed. Der blev i MADIA-studiet henvist til<br />
veterinærforskning andre steder i Europa og i Afrika, som passede for den afrikanske<br />
virkelighed, karakteriseret ved, at der var knappe ressourcer til rådighed for kvægsektoren<br />
og med klimatiske og socioøkonomiske omgivelser, der var meget forskellige fra<br />
forholdene i Europa.<br />
Udfasningen<br />
Efter at samarbejdsaftalen med Danida udløb i 1991 skete der en udfasning af den<br />
danske bistand frem til 1994, i hvilken periode Danida finansierede mindre renoveringer<br />
og fornyelser på fakultetet. Uddannelsesprogrammet fortsatte til 1996. På dette tidspunktet<br />
havde projektet opfyldt de oprindelige kvantitative mål for kapacitetsopbyg-<br />
111
ningen (plads til 25 veterinærstuderende pr. år), om end det havde været et relativt udgiftskrævende<br />
projekt (i alt blev der anvendt mere end 100 mio. kr. i dansk bistand).<br />
Fakultetet var i store budgetvanskeligheder, som uundgåeligt ville stille krav til en betydelig<br />
nedjustering af aktiviteterne, med mindre regeringen kunne overbevise én eller<br />
helst flere nye donorer om det fornuftige i en fortsat støtte til fakultetet i en udgave,<br />
som var tilpasset den fremtidige tanzanianske virkelighed.<br />
4) Bekæmpelse af rotter og mus<br />
Baggrund<br />
Gnavere, især rotter, udgør et alvorligt problem i udviklingslandene i troperne. Det<br />
gælder i høj grad også i Tanzania. En meget stor del af fødevareafgrøderne fortæres af<br />
rotter både før høsten og senere under oplagringen. Hertil kommer, at især rotterne er<br />
smittebærere af forskellige epidemiske sygdomme, som plager befolkningerne på landet.<br />
I 1970’erne, da dette projekt var under overvejelse, fandtes der ikke pålidelige skøn<br />
over rotteplagens omfang i landsbyerne i Tanzania, men der var visse skøn fra forskellige<br />
landsbyer, der gik ud på, at mellem 25 og 60 pct. af et års høstudbytte af fødevareafgrøder<br />
blev fortæret af mus og især af rotter.<br />
Der skal anvendes forskellige metoder til at bekæmpe rotter. Spørgsmålet om bistand<br />
udefra havde i Tanzania været drøftet med flere internationale og nationale donororganisationer.<br />
Da Danida var en af dem, der viste interesse for at yde støtte, blev en erfaren<br />
dansk skadedyrsekspert udsendt for at tage bestik af situationen. Sammen med det<br />
tanzanianske landbrugsministerium udfærdigede han et projektforslag, hvilket i 1979<br />
førte til en aftale om en dansk-støttet indsats.<br />
Den danske bistand<br />
Projektet, som var udset til at være det første skridt til en national bekæmpelsesplan,<br />
og som skulle vare i tre år, var delt op i to faser. Den første bestod i at bekæmpe rotter<br />
i 36 landsbyer i Mbeya- og Morogoro-regionerne. Anden fase skulle bestå i at oprette<br />
et laboratorium til at studere rotternes biologi og udvikle kontrolmetoder baseret på<br />
testmateriale fra feltstudier og med sigte på en national strategi, som passede for tanzanianske<br />
forhold. Der blev bevilget 6,2 mio. kr. til at finansiere laboratoriet samt til biler<br />
og stabsboliger.<br />
Projektet, der sorterede under Landbrugsministeriet, fik sin base på landbrugsuniversitetet<br />
i Morogoro, hvor laboratoriet skulle opføres. Herudover skulle der rekrutteres en<br />
projektleder og enkelte andre Danida-udsendte, som sammen med tanzanianske counterparts<br />
skulle stå for udførelsen. Aftalen blev siden hen forlænget frem til 1989 med<br />
en sammenlagt støtte på 12 mio. kr. ud over ekspertudgifterne.<br />
112
Projektforløb<br />
Desværre blev projektet fra starten præget af for hastig forberedelse og mangel på en<br />
specificeret plan til at gennemføre projektet, der ifølge sagens natur var vigtigt, men<br />
også meget problemfyldt. Den forcerede forberedelse, der havde at gøre med en utilstrækkelig<br />
indsigt i den lokale virkelighed, blev også vanskeliggjort af, at det hele foregik<br />
i en tid, hvor de logistiske forhold efterhånden var blevet meget vanskelige. Det<br />
gjaldt ikke mindst transportforholdene, hvilket hæmmede arbejdet og samarbejdet<br />
mellem de udenlandske og tanzanianske eksperter.<br />
Rekrutteringen af udenlandske rådgivere og tanzanianske counterparts og af det tanzanianske<br />
hjælpepersonale trak længere ud end forudset. Ikke mindst den sene ansættelse<br />
af en projektleder medførte en betydelig forsinkelse af planen. Blandt de udenlandske<br />
rådgivere blev det opfattelsen, at projektet led under, at størstedelen af det lokalt ansatte<br />
personale ikke havde det minimum af basisviden, der var nødvendig, for at tanzanianerne<br />
kunne tage ved lære af de mere uddannede og erfarne udlændinge. Også<br />
forskningslaboratoriet blev stærkt forsinket og var først klart i midten af 1982, da anden<br />
fase skulle have været afsluttet efter den oprindelige plan. Hertil kom, at Tanzania<br />
fra slutningen af 1970’erne oplevede en accelererende inflation. Det undergravede<br />
budgettet, bevilget i danske kroner, når det blev vekslet til inflationsramte tanzanianske<br />
shilling til den gældende, urealistiske valutakurs.<br />
Nogle resultater<br />
Trods de mange problemer trænede man inden for de første par år et par snese rottefængere,<br />
og der blev udlagt rottegift i 5000 bambusrør i 14 landsbyer i Mbeya-regionen<br />
og i 5000 bambusrør i 14 landsbyer i Morogoro-regionen. Det lykkedes desværre ikke<br />
efterfølgende at fastholde mere end et fåtal af de trænede rottefængere.<br />
Efter at der i 1981 var tiltrådt en amerikansk chefrådgiver med erfaringer fra forskning<br />
i skadedyrsbekæmpelse i Asien, gik man i gang med systematiske markundersøgelser af<br />
rottepopulationer, af adfærdsmønstre og formeringsadfærd under forskellige forhold.<br />
Det blev konstateret, at majs og sorghum var rotternes foretrukne afgrøder, om end<br />
livretterne varierer blandt de forskellige rottearter, hvoraf der viste sig at være mindst<br />
en halv snes i Tanzania, om end med meget forskellig forekomst. Trods mange vanskeligheder<br />
blev der i begyndelsen af 1980’erne angiveligt indsamlet værdifulde taksonomiske,<br />
økologiske og biologiske data af betydning for en fremtidig national plan for<br />
rottebekæmpelsen. Som et første skridt i den retning blev det besluttet at afprøve resultaterne<br />
af den indsamlede viden i et par stærkt rotteplagede områder i Morogoro,<br />
og det blev derfor aftalt at forlænge projektet med en supplerende dansk bevilling på 4<br />
mio. kr. frem til 1986. Forlængelsen byggede blandt andet på en forventning om et<br />
stærkere engagement fra Landbrugsministeriets side.<br />
113
En evaluering<br />
Ved en uafhængig evaluering fra 1985 foretaget af et tanzaniansk-finsk-dansk eksperthold<br />
fandt man, at der var opnået rimeligt gode resultater ved afprøvningen af de<br />
praktiserede bekæmpelsesmetoder i to udvalgte områder i Morogoro. Desværre havde<br />
det ikke været muligt at foretage cost-benefit analyser til at bedømme deres økonomiske<br />
effektivitet. Hvad var mon forholdet mellem omkostningerne ved en bestemt rottekampagne<br />
og værdien af en herved fremkaldt forbedring af høstudbyttet? En vanskelig<br />
vurdering. De registrerede data for de forbedringer i høstudbyttet, der var opnået<br />
ved de afprøvede metoder, var alt for usikre.<br />
Et andet stort problem havde været den angiveligt manglende motivation og udbredte<br />
skepsis over for projektet og de involverede myndigheder hos de berørte landsbybefolkninger.<br />
Trods konsulentanvisninger var landsbybeboerne utilbøjelige til at gøre det,<br />
som var nødvendigt for at opnå optimale resultater. Eksempelvis undlod mange at rense<br />
markerne efter majshøsten, hvilket gjorde det vanskeligt at holde rottepopulationen<br />
i ave.<br />
På grund af navnlig vanskelighederne med at få landsbybeboerne til at medvirke aktivt<br />
i et bekæmpelsesprogram, fandt man det ikke tilrådeligt at tage de næste skridt i udformningen<br />
af en national strategi. Man konkluderede imidlertid ved evalueringen, at<br />
projektaftalen, som udløb i slutningen af 1985, burde forlænges i to år med henblik på<br />
at gentage afprøvningen i Morogoro-området ved at inddrage de gode og mindre gode<br />
erfaringer, man havde opnået ved afprøvninger i 1984-85. Hvis man standsede nu, ville<br />
det meste af den hidtidige indsats være spildt. En fortsættelse af projektet krævede<br />
imidlertid et nyt udenlandsk personale, da kontrakterne for såvel den amerikanske projektleder<br />
som den danske økolog var udløbet. Desuden ville der endnu gå nogle måneder,<br />
før en tanzaniansk ekspert, der havde været under uddannelse i USA, vendte hjem<br />
og kunne overtage ledelsen af laboratoriet og de pilotundersøgelser, der udgik derfra, i<br />
samarbejde med den danske rådgiver.<br />
Det videre forløb<br />
For at holde projektet i gang blev den danske økolog udsendt igen, denne gang som<br />
korttidsekspert, efterfulgt af en finsk korttidsekspert. Da der fortsat var problemer<br />
med at rekruttere tanzanianske counterparts, trak det ud med den danske projektforlængelse<br />
og dermed rekrutteringen af en ny udenlandsk stab.<br />
I mellemtiden fortsatte den tanzanianske stab arbejdet i forskningslaboratoriet i Morogoro,<br />
hvor der efterhånden var tilknyttet nogle få universitetsuddannede tanzanianere.<br />
Ligeledes fortsatte man med at afprøve forskellige bekæmpelsesmetoder i landsbyer i<br />
Morogoro suppleret med et område i Mbeya-regionen, hvor der allerede var udstationeret<br />
tanzaniansk personale til rottebekæmpelse. Her var der også ved at blive opført<br />
en kontrolstation for tanzanianske midler. Landbrugsministeriet forsøgte at løse de<br />
prekære problemer med counterparts til de udsendte Danida-eksperter samt at opfylde<br />
114
kravene om, at Tanzania skulle afholde visse andre driftsudgifter, hvilket Danida fandt<br />
var nødvendigt at stille som betingelse for at fortsætte projektet med dansk medvirken.<br />
Trods de tanzanianske bestræbelser på at leve op til disse krav, rådede der på dansk<br />
side en betydelig tilbageholdenhed i hele 1986 med at genoptage den danske indsats,<br />
herunder at rekruttere et par nye langtidsrådgivere. Problemet bestod i høj grad i ustabile<br />
ansættelses- og aflønningsforhold for det tanzanianske personale, et problem som<br />
i stigende grad prægede hele den offentlige sektor. Trods de tanzanianske vanskeligheder<br />
med at opfylde deres del af den oprindelige aftale, blev det i 1987 besluttet at forlænge<br />
aftalen i to år i håb om, at tanzanianerne ville kunne opfylde deres del af aftalen.<br />
Den finske ekspert, som havde været tilknyttet projektet som midlertidig projektrådgiver,<br />
blev udnævnt til ledende rådgiver for den tanzanianske leder af projektet.<br />
Afslutningen<br />
Ved slutningen af aftaleperioden i 1989 blev der foretaget et dansk-tanzaniansk gennemgang<br />
(review) af projektet for perioden 1985-89. I rapporten fra denne ”review”mission<br />
blev det vurderet, at der i den nævnte periode var sket betydelige fremskridt<br />
med at løse de væsentligste tekniske problemer forbundet med kontrol af rotter på<br />
landsbyniveau. Man konstaterede, at det eksisterende organisatoriske netværk på regionalt<br />
eller nationalt niveau endnu ikke var udviklet nok til, at der kunne drages fuld nytte<br />
af laboratoriearbejdet med markforsøgene i Morogoro, Iringa og Mbeya. Der var<br />
også et stykke vej at gå med at uddanne og træne specialister på forskellige niveauer og<br />
i fornødent antal. Det blev derfor foreslået, at Danida skulle overveje at starte et nyt<br />
projekt, når den hidtidige aftale efter kort tid udløb. I dette nye projekt skulle vægten<br />
lægges på at træne specialister, som skulle tilknyttes rottebekæmpelseskomponenten i<br />
et nationalt netværk for plantebeskyttelse, som Landbrugsministeriet på daværende<br />
tidspunkt overvejede, og som Storbritannien og Canada ydede teknisk bistand til at<br />
planlægge.<br />
I en kommentar til review-rapportens optimistiske konklusioner, bemærkede den tanzanianske<br />
leder af laboratoriet i Morogoro, hvor der på dette tidspunkt ud over den<br />
danske projektrådgiver var tilknyttet en snes nye universitetsuddannede og mellemteknikere,<br />
at han var enig i dette forslag om fremtidig dansk støtte integreret i det større<br />
plantebeskyttelsesprogram, men han var uenig i, at de tekniske problemer ved valg<br />
af gifte m.v. var løst. Et af problemerne var angiveligt, at tanzanianske rotter hurtigt<br />
finder ud af at gå uden om visse typer af foretrukket rottegift. Hvis de skulle komme<br />
for skade at indtage giften, var der et studie, der tydede på, at rotterne hurtigt fandt ud<br />
af at fortynde effekten ved bagefter at drikke vand.<br />
Danida opgav at forny projektsamarbejdet, efter at kontrakten med den udsendte rådgiver<br />
var udløbet i 1989.<br />
115
5) Vaccinationsprogrammet<br />
Baggrund<br />
Vaccinationer af børn i Tanzania går tilbage til kolonitiden. Imidlertid var det først i<br />
1968, at Tanzania fik sit første systematiske børnevaccinationsprogram, mod kopper,<br />
der fik relativt stor succes. I 1970 blev det sidste tilfælde af kopper i Tanzania registreret,<br />
og i 1978 blev Tanzania erklæret koppefrit land. I kølvandet af Arusha-deklarationen<br />
besluttede TANU og regeringen at lægge øget vægt på den forbyggende indsats og<br />
at styrke sundhedssystemet i landdistrikterne. Der skulle lægges vægt på indsatser over<br />
for mødre og børn, det såkaldte Maternal and Child Health Care System (MCH), som<br />
Det udvidede Vaccinationsprogram (EPI) blev en komponent af.<br />
EPI blev lanceret i 1975 med støtte af WHO og UNICEF, og det begyndte som et pilotprogram<br />
i tre distrikter. Programmet, der meget hurtigt blev landsdækkende, var en<br />
udløber af WHO’s globale EPI, som blev lanceret i 1974, og som havde som sit mål<br />
på verdensplan at udrydde eller kontrollere seks af de alvorligste, epidemiske børnesygdomme:<br />
Mæslinger, polio, stivkrampe, difteritis, tuberkulose og kighoste. Resultaterne<br />
af de hidtidige tanzanianske erfaringer var gode, og i 1977 modtog Danida samtidig<br />
med WHO og UNICEF en anmodning fra Tanzania om støtte til at fortsætte det hidtidige<br />
program, hvilket udløste en mindre dansk bevilling. Med henblik på en mulig<br />
kraftig udvidelse af programmet blev der i 1978 foretaget en evaluering med deltagere<br />
fra Tanzanias sundhedsministerium, Danida, WHO og UNICEF. I evalueringsrapporten<br />
blev det hidtidige vaccinationsprogram rost for på få år at have udviklet sig til at<br />
være et af de bedste vaccinationsprogrammer sammenlignet med andre udviklingslande.<br />
Bistanden<br />
Imidlertid var de fastlagte mål i programmet endnu ikke opnået til fulde, og det havde<br />
en lang række styringsmæssige og organisatoriske problemer. En udvidelse af det forudsatte<br />
væsentligt flere ressourcer. På denne baggrund blev det i 1979 besluttet at yde<br />
dansk støtte til vaccinationsprogrammet i en 5-årig periode med sammenlagt 30 mio.<br />
kr. Af dette beløb blev 10 mio. kr. afsat til vaccine, mens resten blev øremærket køretøjer<br />
m.m. Hertil kom udgifter til en dansk projektleder, som sammen med en leder af<br />
programmet i det tanzanianske sundhedsministerium var ansvarlig for planlægning og<br />
budgetter. Foruden den danske projektleder blev der udsendt danske tekniske eksperter<br />
svarende til 13 eksperter i hele aftaleperioden. Den finansielle støtte såvel som ekspertbistanden<br />
blev på baggrund af en evaluering i 1985 forlænget frem til 1990 med<br />
en bevilling på 77,6 mio. kr., og i 1991 bevilligede finansudvalget yderligere 139 mio.<br />
kr. til en forlængelse frem til 1995. Sammenlagt har programmet fra 1979 til 1995<br />
modtaget omkring 250 mio. kr., eksklusive ekspertstøtten.<br />
Af de med årene øgede bevillinger gik en væsentlig del til import af vacciner, køle- og<br />
vaccinationsudstyr, til at etablere og opretholde et distributionssystem (herunder 130-<br />
140 mindre køretøjer og en kølekæde) samt til at træne personalet. WHO og UNICEF<br />
116
I Tanzania vaccinerer sundhedsplejersken. Vaccinationsprogrammet opnåede mange flotte resultater<br />
ydede faglig bistand. Vaccinerne, der for en dels vedkommende blev leveret af Statens<br />
Serum Institut, blev i Dar es Salaam opbevaret i et centralt lager og siden transporteret<br />
ud til distrikternes sundhedscentre i nedkølede beholdere. Rundt om i landdistrikterne<br />
foregik vaccinationerne fra sundhedscentrene, hvoraf der i slutningen af 1980’erne var<br />
3000. Hertil kom 2500 vaccinationssteder, der var indrettet til formålet i udvalgte<br />
landsbyer.<br />
Gennemførelsen<br />
Programmet såvel som den danske støtte forløb i det store og hele efter de opstillede<br />
planer. I 1982 var der således etableret et centralt vaccinelager i Dar es Salaam og efterfølgende<br />
lagre på regionalt og distriktsniveau. Et computer-styret distributionssystem<br />
var blevet opbygget, og det hjalp med at sikre rettidige leverancer og vaccinationer til<br />
landets yderste distrikter. Ved midten af 1980’erne var der gennemført et betydeligt antal<br />
kurser på forskellige niveauer, hvor WHO havde bidraget med at træne 3-4000<br />
sundhedsmedarbejdere, sygeplejersker, sundhedsassistenter m.fl. Et vigtigt indslag i<br />
programmet var i rette tid at få mobiliseret landsbybefolkningerne, specielt mødrene til<br />
117
småbørn. Her spillede ikke mindst CCM’s, regeringspartiets, vidt forgrenede netværk<br />
en rolle.<br />
Trods en stor indsats fra de medvirkende forløb programmet ikke uden betydelige vanskeligheder.<br />
Fra begyndelsen og i det meste af 1980’erne var den hyppige mangel på<br />
brændstof i landet et problem, som førte til afbræk i distributionen og i visse tilfælde<br />
til længerevarende afbrydelser af vaccinationerne. Det samme skete som følge af jævnlige<br />
problemer med tilførsel af kølevæske. En anden type problem opstod, da det viste<br />
sig vanskeligt at få projektet fuldt integreret i Sundhedsministeriet, hvilket på et tidspunkt<br />
kom til udtryk i ledelses- og samarbejdsproblemer mellem dem, der var involveret<br />
i programmet.<br />
Resultater<br />
Formålet med vaccinationsprogrammet var at opnå den højest mulige vaccinationsdækning<br />
i landet. I 1988 var dækningsniveauet lidt lavere end tilstræbt, nemlig en dækningsgrad<br />
for vaccination mod de 6 børnesygdomme på 80 pct. Et studie af dækningsgraden<br />
fra 1991 tydede på, at den nationale dækning var på knap 75 pct., med store variationer<br />
omkring det nationale gennemsnit mellem forskellige regioner og distrikter.<br />
En dækningsgrad på over 70 pct. af alle småbørn blev dog ikke anset som utilfredsstillende<br />
i betragtning af landets størrelse, og at der i nogle områder var meget store<br />
transportproblemer. Programmet blev i starten af 90’erne af WHO vurderet til et af<br />
de mest vellykkede vaccinationsprogrammer i Afrika med hensyn til dækningsgraden.<br />
Den danske støtte dækkede langt størstedelen af udgifterne til børnevaccinationsprogrammet,<br />
idet andre donorers og Tanzanias egen andel af budgettet kun udgjorde nogle<br />
få procent. I midten af 1990’erne blev det besluttet, at børnevaccinationsprogrammet<br />
ligesom andre såkaldte vertikale sundhedsprogrammer i landet skulle integreres i<br />
det almindelige sundhedssystem. I forhold til Danida indebar det, at de fremtidige danske<br />
bidrag til programmet skulle tages fra det danske sektorstøtteprogram for sundhedssektoren,<br />
som var udset til at være en af de af fire sektorer, som størstedelen af<br />
den fremtidige danske bistand til Tanzania ville blive kanaliseret til.<br />
6) Bekæmpelse af sindslidelser<br />
Baggrund<br />
Det voksende danske engagement i Tanzanias sundhedssektor i løbet af 1970’erne førte<br />
ved årtiets slutning til et forslag om dansk støtte til den nationale udbygning af behandlingen<br />
af sindslidende. Med udgangspunkt i et dansk-tanzaniansk studie i 1979<br />
blev der i Dar es Salaam afholdt en række planlægningsmøder, som også WHO deltog<br />
i med faglig ekspertise. Der var hermed lagt op til et program med en arbejdsdeling<br />
118
mellem Tanzania og WHO, der repræsenterede den psykiatriske ekspertise, og med<br />
Danida som sponsor. Der var fra starten enighed om en strategi, hvorefter projektet<br />
skulle integreres i den landsdækkende, primære sundhedstjeneste – en strategi, som var<br />
kraftigt inspireret af beslutningerne året før på den store FN-konference i Alma Ater<br />
om den primære sundhedstjeneste (under ledelse af den danske generaldirektør for<br />
WHO, Halfdan Mahler).<br />
Bistanden<br />
I 1980 blev der indgået en aftale om et dansk bidrag på 10 mio. kr. til første fase af det<br />
nye program til at behandle sindslidelser i Tanzania. Støtten, som indebar medvirken af<br />
WHO-ekspertise, blev siden forlænget, og i alt bidrog Danida frem til 1986 med 13,5<br />
mio. kr. Projektet blev gennemført i et samarbejde mellem den tanzanianske regering,<br />
Danida og WHO, hvor sidstnævnte havde hovedansvaret for at administrere programmets<br />
faglige rådgivning ved ansættelse af rådgivere, organisering af uddannelsesseminarer<br />
osv.<br />
I 1982 blev projektet med en supplerende dansk støtte på 2,2 mio. kr. udvidet til også<br />
at omfatte den psykiatriske behandling på Zanzibar, bl.a. ved at forbedre Kidongo<br />
Chekundu hospitalets psykiatriske behandling. I den forbindelse blev der udstationeret<br />
to rådgivere på Zanzibar i en 2-årig periode.<br />
Et forslag om at forlænge regeringsaftalen i 1986, baseret på en gennemgang af programmet,<br />
førte dog ikke til noget på grund af samarbejdsproblemer mellem Sundhedsministeriet<br />
og den tanzanianske overlæge på Muhimbili Hospital i Dar es Salaam, som<br />
stod for programmet.<br />
Programmet<br />
Programmet havde som overordnet formål at udvikle et integreret behandlingssystem<br />
for sindslidende i Tanzania. Forventningen var, at man ved at opbygge et sådant system<br />
med årene ville kunne give en væsentlig andel af alle nye tilfælde af personer med<br />
alvorlige mentale forstyrrelser mulighed for at leve et nogenlunde normalt liv. Programmet<br />
sigtede på, at sundhedspersonalet på alle niveauer skulle uddannes i at behandle<br />
psykiatriske patienter samt på, at behandlingsfaciliteterne for de sindslidende<br />
skulle udbygges. Centralt skulle det eksisterende hospital for psykiatriske patienter, Muhimbili<br />
Hospital i Dar es Salaam, udbygges og forbedres til at udgøre et center for uddannelses<br />
af sundhedspersonalet.<br />
Centret skulle have til opgave at udvikle manualer og retningslinier til de psykiatriske<br />
enheder på sygehuse ude omkring i landet, forske i psykiatrisk behandling samt uddanne<br />
medicinere i psykiatri. Planen var, at de højst uddannede skulle uddanne de mindre<br />
uddannede og således sikre så bred en udbredelse af behandlingsmulighederne, som<br />
ressourcerne tillod. Udover det centrale hospital var det planen at udbygge de regionale<br />
behandlingstilbud for sindslidelser.<br />
119
Som en særlig komponent af programmet var det planen at bygge særligt indrettede<br />
landsbyer til at rehabilitere sindslidende. Denne idé udgjorde en gennemgribende ændring<br />
af de daværende behandlingstilbud, hvor de psykisk syge blev indespærret på<br />
lukkede afdelinger og dermed isoleret fra samfundet. I stedet håbede man på gennem<br />
rehabiliteringen af de sindslidende at integrere dem så meget som muligt i deres lokale<br />
samfund. Ideen byggede på erfaringerne fra et 20 år gammelt eksperiment i Nigeria og<br />
indebar, at der skulle bygges samlinger af småhuse i nogle omgivelser, hvor udskrevne<br />
patienter og eventuelt deres slægtninge kunne bo og arbejde, med en vis opfølgende<br />
støtte fra sygeplejersker, socialarbejdere osv.<br />
I perioden fra 1981 til 1983 blev en række bygninger ombygget eller nybygget, og der<br />
blev indkøbt forskelligt udstyr til et såkaldt ressourcecenter, der var tilknyttet den psykiatriske<br />
afdeling på Muhimbili, heriblandt EEG-apparatur, som var det eneste i Tanzania<br />
på daværende tidspunkt. Endvidere blev der produceret uddannelsesmateriale,<br />
bl.a. oversigter over mentale diagnoser, klassifikationsskemaer og manualer mv. Til<br />
centret på den psykiatriske afdeling på Muhimbili blev der i pilotperioden tilknyttet to<br />
regionale centre i henholdsvis Morogoro og Moshi, ledet af to WHO-læger. Herfra afprøvede<br />
man strategien med at udbrede programmets forskellige komponenter i de to<br />
regioners primære sundhedstjeneste.<br />
Evalueringer<br />
Ifølge en evalueringsrapport fra 1983 havde centret på Muhimbili med held formidlet<br />
uddannelsen af personale på alle niveauer og havde udarbejdet en del undervisningsmateriale<br />
til stor hjælp i de regionale behandlingstilbud. Samtidig blev personalet rost<br />
for det høje kompetenceniveau. Det hed videre, at et centralt informationssystem for<br />
sindslidelser var ved at blive opbygget bl.a. med et patientregister, der skulle optage alle<br />
diagnosticerede tilfælde af psykiatriske patienter i landet. Det var oprindeligt forudsat i<br />
programmet, at der skulle bygges to landsbyer til rehabilitering, men ingen af dem var<br />
endnu opført i 1983<br />
I en dansk rapport fra 1984, i forbindelse med et forslag om en anden fase, roses projektet<br />
for at have gennemført den planlagte strategi for uddannelse på flere niveauer.<br />
De perifere sundhedsarbejdere havde udvist stor entusiasme, fordi de havde fået en<br />
træning, de med det samme kunne bruge i deres daglige arbejde. Projektets plan for at<br />
rehabilitere de sindslidende var dog ikke blevet gennemført som forudsat i den første<br />
3-årige periode. Dette gav problemer for det centrale hospital, der var overbelastet af<br />
langtidspatienter.<br />
Problemer<br />
Der var fra starten uklarheder i samarbejdet mellem Danida og WHO, blandt andet<br />
om finansieringen af en række aktiviteter. Fra starten var det forudsat, at det tanzanianske<br />
sundhedsministerium selv skulle dække de lokale udgifter, eksempelvis i forbin-<br />
120
delse med tjenesterejser. Imidlertid betød de alvorlige budgetbegrænsninger, der var på<br />
daværende tidspunkt, at det ikke var muligt for tanzanianerne at overholde denne del<br />
af regeringsaftalen, og Danida overtog derfor nogle af disse udgifter. Efter evalueringen<br />
i 1983 accepterede Danida at overtage en større del af administrationen, og samtidig<br />
blev der ydet en begrænset bistand til programmet i form af eksperter og stipendier.<br />
En WHO-rapport<br />
I en WHO-rapport fra 1986 (”A programme for mental health in a country struggling for development:<br />
the tanzanian experience”) konkluderer forfatterne, at ”erfaringerne med Tanzanias<br />
program for behandlingen af mentale sygdomme, trods mange vanskeligheder ved<br />
programmets gennemførelse, udgør en vigtig milepæl i udviklingen af indsatser på dette<br />
felt i den afrikanske region, og at det tanzanianske program vil kunne afgive nyttige<br />
erfaringer til sundhedsplanlæggere i Den tredje Verden som et eksempel på en strategi<br />
og teknologi, som kan kopieres i andre lande.”<br />
7) Tandplejeprogrammet<br />
Baggrund<br />
I 1980 fremlagde Tanzanias sundhedsmyndigheder en plan for at udvikle den offentlige<br />
tandpleje. På grund af de meget begrænsede midler, der ville være til rådighed for<br />
dette område af den offentlige sundhedstjeneste, blev hovedvægten i planen lagt på<br />
den præventive tandpleje og kun lidt på den kurative. For det andet ville man tilstræbe,<br />
at tilbudet om offentligt støttet tandpleje med tiden ville blive givet til hele befolkningen,<br />
og især til de yngste aldersgrupper, som en integreret del af moder/barn-komponenten<br />
i den landsdækkende, primære sundhedstjeneste.<br />
Planen forudsatte, at der skulle opføres flere centre til træning af tandplejere, som<br />
skulle udføre tandplejefunktioner og/eller træne de mange sundhedsarbejdere, der<br />
skulle udføre det præventive arbejde på landets sundhedscentre og klinikker. Endelig<br />
forudså planen, at der blev gennemført undersøgelser, som skulle give bedre indsigt i<br />
udbredelse af tandsygdomme i forskellige egne af landet. Eksempelvis var det velkendt,<br />
at caries var langt mindre udbredt i Afrika end i de industrialiserede lande, men<br />
også at der med et stigende sukkerforbrug navnlig som følge af urbaniseringen var og<br />
er en tendens til en stigende forekomst af denne tandsygdom.<br />
Den danske støtte<br />
Til at gennemføre planen bad Tanzania blandt andre Danmark om støtte. Fra Danida<br />
blev der ytret velvilje i lyset af planens stærke vægt på forebyggelse og tilknytningen til<br />
121
den primære sundhedstjeneste. Efter en forundersøgelse blev der i 1980 indgået en aftale<br />
om finansiel og personalemæssig bistand. I aftalen blev formålet angivet til at være<br />
at forhindre en voksende udbredelse af tandsygdomme, navnlig i landdistrikterne, ved<br />
at forbedre især den forebyggende tandpleje. Det skulle foregå ved, at der blev udfærdiget<br />
træningsmateriale og manualer til det sundhedspersonale, der stod for den moder/barn-komponent<br />
i den primære sundhedstjeneste, som blev ydet fra landets 2600<br />
klinikker (1983). Det samme gjaldt lærere i landets folkeskoler, som skulle kunne formidle<br />
viden om elementær tandhygiejne til børnene. Endelig skulle den danske bistand<br />
omfatte støtte til at udruste og drive to skoler for tandplejere i Tanga og Mbeya. Uddannelsen<br />
af tandplejere, der var treårig, omfattede foruden kurser i forebyggende<br />
tandpleje også træning i behandling af simple skader (fyldning af huller).<br />
Danida afsatte 6 mio. kr. for 1981-1985. Støtten blev senere udvidet, bl.a. blev Zanzibar<br />
omfattet af projektet gennem en særskilt aftale i 1982 med tilsagn om støtte på 1,6<br />
mio. kr., og i 1986 valgte Danida at forlænge projektaftalen frem til 1991med en bevilling<br />
på 10 mio. kr. I 1991 indvilgede Danida i en fortsat støtte på 16 mio. kr. frem til<br />
1996, idet formålet skulle være at udfase den danske indsats til de to tandplejeskoler i<br />
Tanga og Mbeya, som en væsentlig del af de danske bevillinger gennem årene var gået<br />
til at opbygge, og at udfase indsatsen på landsplan, der omfattede støtte til helt at integrere<br />
det forbyggende program i landets primære sundhedstjeneste. Samtidig blev den<br />
danske rådgiverindsats reduceret til en enkelt udsendt rådgiver for den tanzanianske regering.<br />
(I 1987 var der fire Danida rådgivere tilknyttet projektet).<br />
Projektforløbet<br />
Programmet for den forebyggende tandpleje blev etableret planmæssigt og opnåede<br />
hurtigt en relativ stor dækning af landet. Med støtte fra danske tandlæger blev der i løbet<br />
af 1980’erne gennemført omfattende træningsprogrammer i Dar es Salaam for<br />
sundhedspersonale på distriktsniveau, som derefter angiveligt har videreformidlet deres<br />
erhvervede viden om forebyggelse af tandsygdomme til personalet på størstedelen af<br />
de mange sundhedsklinikker og skoler rundt om i landet.<br />
I et samarbejde mellem tanzanianske og danske eksperter blev der i 1982-83 udført et<br />
survey over tandsituationen i landet. Undersøgelsen, hvis resultater senere indgik i bogen<br />
”‘Changing and Developing Dental Health Services in Tanzania 1980-2000”, publiceret af<br />
det tanzanianske sundhedsministerium med støtte af Danida, bekræftede, at tandsundheden<br />
i Tanzania ikke var et alvorligt sundhedsproblem. De fleste mennesker i landet<br />
havde bevaret de fleste tænder selv i en høj alder, og caries var (endnu ikke) noget stort<br />
problem. Undersøgelsen, der var et pionerstudie, var ikke omfattende nok til at beskrive<br />
de forskelle i tandsundhed, der var mellem forskellige egne af landet.<br />
De to nye skoler for tandplejere stod færdige til tiden. Foruden tanzaniansk personale<br />
var begge bemandet med en dansk tandlæge og en dansk MS-frivillig mekaniker, som<br />
stod for at vedligeholde det (til dels danske) importerede udstyr og for at træne tanza-<br />
122
nianske mekanikere. Fra 1986 var de etableret som regionale centre for planlægningen<br />
af den videre udvidelse af tandbehandlingen. Imidlertid havde skolerne problemer<br />
med at rekruttere studerende, hvilket betød, at uddannelseskapaciteten ikke blev udnyttet<br />
fuldt ud, og der blev i de første år ikke produceret det forudsete antal tandplejere.<br />
Administrativt led programmet muligvis under en utilstrækkelig koordination med andre<br />
komponenter i den centrale tandplejetjeneste på hospitals- og universitetsniveau.<br />
Danida var ikke den eneste donor, som støttede tandplejen i Tanzania. Der var blevet<br />
ydet en tidligere træningsbistand af USAID, som desværre ligesom anden amerikansk<br />
bistand til landet blev afbrudt af det amerikanske udenrigsministerium med kort varsel<br />
i 1984. Desuden blev der ydet bistand fra Holland og Finland. Der var dog ikke tale<br />
om overlapning mellem donorerne, idet den danske indsats fokuserede på elementær<br />
forebyggelse kombineret med visse nødbehandlinger, som en del af den primære<br />
sundhedstjeneste, mens den hollandske og finske indsats for en stor del var støtte på<br />
universitetsniveau.<br />
Samarbejdet mellem det tanzanianske personale og de danske udsendte var godt med<br />
en veldefineret ansvarsfordeling mellem parterne. Det var muligvis én vigtig årsag til<br />
programmets relative succes, idet støtten i høj grad havde bidraget til en relativt vellykket<br />
gennemførelse (landets budgetproblemer taget i betragtning) af Tanzanias oprindelige<br />
planer for at integrere den forebyggende tandpleje i det primære sundhedssystem.<br />
8) Medicinforsyning (Essential Drugs Programme)<br />
Baggrund<br />
I årene 1978-80 oplevede Tanzania en akut mangel på medicin som følge af de efterhånden<br />
kroniske valutaproblemer i landet. Kun omkring 5 pct. af det nationale medicinforbrug<br />
blev produceret lokalt, hvilket medførte en stor import, der imidlertid måtte<br />
begrænses på grund af valutaproblemer. Medicinforsyningen blev på det tidspunkt<br />
skønnet til kun at dække halvdelen af landets behov, og særligt landbefolkningen tabte<br />
i spillet om medicinen: Kun ca. 15 pct. af landets medicin nåede ud til sundhedscentrene<br />
på landet, til trods for at landdistrikterne husede ca. 85 pct. af befolkningen.<br />
Programmet<br />
Sundhedsministeriet nedsatte i 1981 en arbejdsgruppe, der med støtte fra Danida skulle<br />
undersøge medicinforsyningssystemet i Tanzania. Gruppen fandt, at udover mangel<br />
på den vigtigste medicin var der mange tilfælde med overmedicinering eller forkert medicinering,<br />
dårlig håndtering af medicinen samt mangel på gode opbevaringsforhold,<br />
hvilket alt sammen betød et stort spild.<br />
123
Med hjælp fra Danida og WHO udarbejdede de tanzanianske myndigheder et program,<br />
som sigtede på at mindske den akutte mangel samt at udforme en strategi for<br />
medicinpolitikken i landet. Programmet lå i forlængelse af en global WHO-kampagne<br />
og byggede på et grundprincip, som var udformet under ledelse af Halfdan Mahler,<br />
den danske WHO-generaldirektør. Princippet gik ud på, at man i de udviklingslande,<br />
som tilsluttede sig programmet, skulle give forrang til billig import og produktion af<br />
såkaldt basale medikamenter (”essential drugs”) til at imødekomme behovet for at bekæmpe<br />
de mest udbredte sygdomme blandt befolkningerne. Til gengæld skulle regeringerne<br />
være tilbageholdende med eller afstå fra at tillade import af dyre medikamenter,<br />
som var beregnet på mindre hyppige sygdomme. Importen af dyr medicin og brugen<br />
af de ressourcer, der kræves til behandlingen, konkurrerede med de basale mediciner,<br />
som kunne gavne langt flere mennesker med de samme sparsomme ressourcer.<br />
Bistanden<br />
Det program, som Danida blev bedt om at finansiere en væsentlig del af i en periode,<br />
fik som sit hovedformål løbende at forsyne alle landets distrikter og sundhedscentre<br />
med basal medicin. Danida reagerede positivt, og i årene fra 1982 frem til 1989 blev<br />
stillet i alt 495 mio. kr. til rådighed til medicinindkøb, oplagring og distribution til Tanzanias<br />
landdistrikter. Ansvaret for at gennemføre dette blev overladt til UNICEF, der<br />
skulle stå for udførelsen i samarbejde med den tanzanianske regering og overvåget af<br />
WHO og Danida. Bevillingen til de dansk-finansierede UNICEF-leverancer blev i<br />
1989 forlænget frem til 1991.<br />
Fra 1990 blev projektet integreret i Tanzanias ”Primary Health Care Programme”<br />
(PHC), der sigter på at højne folkesundheden ved at udbygge den primære sundhedstjeneste<br />
på landet. Den nationale forankring af programmet blev ligeledes styrket, da<br />
Tanzanias ”Medical Store Department” (MSD) efterhånden overtog indkøb og distribution<br />
fra UNICEF. Danida støttede denne overdragelse, blandt andet gennem en særbevilling<br />
til at finansiere fire rådgivere på ledelsesplan, der fra 1993 hjalp MSD med<br />
indkøb, lagerstyring, distribution og træning.<br />
I 1995 blev den danske støtte til medicinforsyning en del af Danidas nye sundhedssektorprogram,<br />
og Danida stoppede med at øremærke bevillingen til medicinleverancer.<br />
Fremover skulle Danidas bidrag gives som budgetstøtte, hvorefter Sundhedsministeriet<br />
selv skulle stå for at indkøbe og levere den basale medicin til sundhedsklinikkerne.<br />
I alt har Danida bidraget med nær ved 700 millioner kroner i perioden 1983-1997 til<br />
programmet, hvilket gjorde projektet til det bevillingsmæssigt største dansk-støttede<br />
program i Tanzania i perioden 1962-95.<br />
UNICEF’s indsats<br />
Programmet skulle forsyne landets flere tusinde sundhedsklinikker og sundhedscentre<br />
med basal medicin. På grundlag af WHO’s fortegnelser over ”nødvendig medicin”<br />
124
"Essential drugs" bringes ud til sundhedscentrene i en standardpakke<br />
(”essential drugs”), suppleret med erfaringer fra blandt andet et mindre dansk-støttet<br />
sundhedsprogram i Kenya, blev der udarbejdet lister over de medicintyper, der fremover<br />
skulle importeres og distribueres. Planen var, at man bedst muligt og løbende ville<br />
tilpasse sammensætningen af leverancerne til behovet i Tanzanias landdistrikter og minimere<br />
spildet af nogle former for medicin og underforsyningen af andre. Programmet<br />
omfattede støtte til at uddanne sundhedspersonalet ude på de mange centre i bedre<br />
patienthåndtering og klinisk diagnosticering.<br />
Medicinen blev indkøbt gennem UNICEF’s verdenslager (UNIPAC) i København,<br />
hvor den blev pakket i mindre kasser (”rationkits”). Herfra blev den afskibet til Dar es<br />
Salaam og kørt ud til klinikker og sundhedscentre på landet, hvor medicinen blev ordineret<br />
af sundhedspersonalet. Udbringning af medicinen i solide indpakninger til de lokale<br />
sundhedscentre skulle efter planen foregå hver måned. Ved at vælge denne distributionsform<br />
forventede man at reducere svindet undervejs til klinikkerne. Det svind,<br />
der derefter forekom, var typisk en følgevirkning af, at et ofte underbetalt eller ikke-betalt<br />
sundhedspersonale delte ud eller solgte fra bagdøren, hvilket var vanskeligt at undgå.<br />
En af de måder, hvorpå man søgte at mindske problemet, var ved gennem radioen<br />
og med hjælp fra landsbykomiteerne og lokale partikontorer at oplyse om, hver gang<br />
der var kommet nye medicinforsyninger frem til centrene.<br />
125
Resultaterne<br />
Ifølge en GOT/WHO/UNICEF/Danida-evaluering fra 1985 var der gennem dette<br />
program siden oprettelsen i 1982 sket en betydelig reduktion af medicinmanglen på<br />
landet. ”Essential drugs”-programmer var også blevet sat i værk i andre udviklingslande,<br />
men mange anså programmet i Tanzania for at være det mest succesfulde på grund<br />
af dets rækkevidde. Hvert år blev der uddelt 33.000 pakker til klinikkerne, og disse var<br />
til rådighed for mere end 20 millioner mennesker. Udover finansieringen af indkøbene,<br />
som 75 pct. af bevillingerne blev brugt til, blev der i de første år af den danske projektbevilling<br />
frem til 1990 betalt for programmer til at træne 3500-4000 sundhedspersonale<br />
på klinikker og sundhedscentre. En del af de resterende midler blev anvendt til<br />
at opbygge eller udbygge lagerfaciliteter og transportudstyr.<br />
Proceduren ved indkøb af medicinen<br />
Indkøbet og distributionen af medicin udgjorde den største post i projektet (op mod<br />
75 pct. af udgifterne). Det var derfor ikke overraskende, at danske medicinalfirmaer<br />
ønskede at få andel i leverancerne, idet man i branchen mente, at den danske finansiering<br />
burde give en vis fortrinsstilling til danske firmaer. Allerede i december 1982 fastslog<br />
den daværende udenrigsminister, Uffe Ellemann-Jensen, én gang for alle i et svar<br />
på spørgsmål fra Folketingets udenrigsudvalg, at der ikke kunne blive tale om leverancebindinger<br />
til Danmark, og at man skulle følge de retningslinier, som var opstillet for<br />
UNIPAC (UNICEF’s verdenslager i Københavns Frihavn). WHO havde siden den<br />
første licitation i 1983 kontrolleret, at UNIPAC købte ind til konkurrencedygtige priser.<br />
Nogle problemer<br />
På trods af en relativt stor succes, når det gjaldt om at afhjælpe de akutte behov, led<br />
programmet under for langsomme fremskridt i retning af at blive integreret i det tanzanianske<br />
sundhedssystem. Her kom UNICEF og Danida til at stå skarpt over for hinanden,<br />
idet UNICEF fra sit kontor i Dar es Salaam ganske effektivt kørte programmet<br />
som et nationalt program uden om det tanzanianske primære sundhedssystem. Som leder<br />
af programmet var der en UNICEF-ekspert sammen med 3-4 andre UNICEF-ansatte.<br />
Danida insisterede imidlertid på, at programmet skulle integreres i den primære,<br />
tanzanianske sundhedstjeneste under Sundhedsministeriet, hvortil var knyttet danske<br />
rådgivere. Efter nogle skærmydsler mellem UNICEF i New York og Danida i København,<br />
med de tanzanianske myndigheder som statister, blev der gennemført visse ændringer<br />
i programmet, hvorved UNICEF’s ansvar fra 1987 gradvist blev indskrænket<br />
til kun at omfatte forsyningen af medicin, mens Danida støttede programmets tilpasning<br />
til den gradvise opbygning af et tanzaniansk distributionssystem.<br />
Billigere medicin til de fattige?<br />
Det kan til delvis støtte for projektets og især UNICEF’s prioritering af de kortsigtede<br />
126
mål tilføjes, at den stærke fattigdomsorientering af ”essential drugs”-konceptet angiveligt<br />
gjorde indtryk og satte spor i andre udviklingslande. Desuden fremføres det, at<br />
projektet også medvirkede til, at indkøbspriserne på visse typer basal medicin blev<br />
sænket ved den konkurrence mellem de udbydende medicinalfirmaer, som UNICEF’s<br />
licitationer fremkaldte. Det nød også andre udviklingslande end Tanzania godt af. Det<br />
er vanskeligt at vurdere størrelsen af virkningen på de berørte udviklingslandes statsbudgetter,<br />
men alt i alt kan den have været ganske betydelig.<br />
Det dansk-støttede medicinforsyningsprogram i Tanzania var et pionerprogram i forhold<br />
til det ”essential drugs”-koncept, som Halfdan Mahler, der indtil 1988 var WHOgeneraldirektør,<br />
havde kæmpet for. Mahler blev afløst på posten af en japaner, Hiroshi<br />
Nakajima. Den nye generaldirektør havde en langt større forståelse for indflydelsesrige<br />
medicinalkoncerners interesser end sin forgænger. Koncernerne havde ikke større forståelse<br />
for det faktum, at ”essential drugs”-programmerne havde gjort medicinforbruget<br />
i udviklingslandenes sundhedssystemer markant billigere og medført, at et stort antal<br />
ikke-essentielle mærkevarer, som tidligere blev afsat i udviklingslandene, var blevet<br />
fravalgt.<br />
9) Drikkevandsprogram i Iringa, Mbeya og Ruvuma<br />
regionerne<br />
Baggrund<br />
I 1971 opstillede Tanzanias regering det mål, at alle beboere i Tanzanias landsbyer i<br />
1991 skulle have adgang til rent drikkevand inden for højst 400 meter fra deres boliger.<br />
Det blev derfor besluttet, at der skulle udfærdiges vandplaner for alle landets 14 regioner.<br />
I årene derefter blev der rettet henvendelse til en række donorer om at få teknisk<br />
og finansiel bistand til at udarbejde disse planer. Henvendelsen til Danida førte til en<br />
forundersøgelse, som resulterede i en aftale i 1979, hvorefter Danida i perioden 1980-<br />
83 skulle yde teknisk og finansiel bistand til at udarbejde såkaldte ”master plans” for de<br />
tre regioner Iringa, Ruvuma og Mbeya, som tilsammen dækker et landområde tre<br />
gange Danmarks. Man skønnede i 1979, at knap en tredjedel af befolkningen i de tre<br />
regioner havde adgang til rent drikkevand. Aftalen mellem den tanzanianske regering<br />
og Danida indebar desuden støtte til et mindre pilotprogram.<br />
Til at bistå med opgaverne blev der dannet et konsortium af danske ingeniørfirmaer,<br />
som sammen med Dansk Hydraulisk Institut (DHI) og de regionale, tanzanianske<br />
vandmyndigheder skulle stå for at undersøge vandforekomsterne og fastlægge udvindings-<br />
og fremføringsmetoder, som kom til at indgå i pilotprojekterne. Samtidig med<br />
de tekniske undersøgelser blev der iværksat socioøkonomiske studier for at få klarlagt<br />
landsbybeboernes interesse i at blive forsynet med rent drikkevand og deres mulighe-<br />
127
der for selv at tage ansvar for at drive og vedligeholde anlæggene. Dette udredningsarbejde<br />
blev udført af ansatte ved Center for Udviklingsforskning i København i samarbejde<br />
med Bureau of Resource Assesment and Land Use Planning (BRALUP) ved<br />
Dar es Salaam Universitet. <strong>Hele</strong> dette arbejde blev i samarbejde med Vandministeriet<br />
koordineret af en dansk-ledet styringsenhed, der var oprettet til formålet. Derudover<br />
blev der i hver af de tre regioner oprettet regionale komiteer, der skulle føre løbende<br />
opsyn med arbejdet.<br />
Planlægningen<br />
Fra dansk side blev der i første omgang bevilget 74 mio. kr. til at dække den danske del<br />
af aftalen. Det tanzanianske bidrag, der skulle gå til lønninger af tanzanianske ingeniører<br />
og andet personale, var væsentligt mindre allerede som følge af de meget lavere<br />
lønudgifter for det tanzanianske personale end for de udenlandske eksperter, som Danida<br />
betalte. Det danske bidrag for de tre år (første fase plus noget af den følgende)<br />
blev på 108 mio. kr. En snes danske ingeniører, geologer m.fl. og tre danske samfundsforskere<br />
medvirkede i denne første fase sammen med et antal tanzanianere med tilsvarende<br />
uddannelsesbaggrund.<br />
Under planlægningen fandt man, at der var behov for boringer, for brønde, for såvel<br />
hånd- som dieseldrevne pumper og for såkaldte gravitationssystemer, som udnytter<br />
bratte fald i terrænet. Man skulle foretrække lavteknologiske løsninger. Ud af 1500 forundersøgte<br />
landsbyer blev nær ved 300 landsbyer udvalgt. Udvælgelsen skete på baggrund<br />
af især tre kriterier: 1) Behovet for et vandforsyningssystem, hvilket blandt andet<br />
blev bestemt ud fra forekomsten af vand-relaterede sygdomme i landsbyen, 2) omkostningerne<br />
ved at etablere anlæggene, og 3) landsbyens accept. Det var forudsat, at<br />
der i den første fase skulle foregå on-the-job træning af tanzanianske medarbejdere:<br />
unge ingeniører, hydrologer, geologer, opmålere og personale, som assisterede de tanzanianske<br />
og danske sociologer og geografer med at indsamle data m.v. i landsbyerne.<br />
De fleste tanzanianske medarbejdere fra den forberedende fase deltog også i de følgende<br />
faser.<br />
Gennemførelsen<br />
Efter afslutningen af planfasen, som blev beskrevet i et 38-binds dokument, var man<br />
klar til at gennemføre planerne, hvilket foregik i tre følgende projektfaser frem til slutningen<br />
af 1999. Arbejdet i de følgende år, 1984-1990, omfattede i hovedsagen konstruktionen<br />
af anlæg (boringer, brønde, rørledninger fra bjergene og installering af fælles<br />
pumper og haner til aftapninger i landsbyerne). De regionale vandingeniører støttet<br />
af de danske ingeniører stod for at designe og konstruere anlæggene. Desværre undervurderede<br />
man behovet for fremover at have vandingeniører til at vedligeholde anlæggene.<br />
Det skabte senere vanskeligheder, da der opstod vedligeholdelsesproblemer. Ikke<br />
desto mindre blev der i denne periode udført pilotprojekter, som omfattede kurser<br />
128
Nedgravning af danske PVC-vandrør<br />
med sigte på at opbygge kapacitet i landsbyerne til selv at stå for vedligeholdelsen.<br />
Efterhånden som antallet af anlæg blev forøget, blev der lagt øget vægt på træning og<br />
vedligeholdelse. Det samme gjaldt en indsats for at få landsbybeboerne til at installere<br />
latriner. Som erfaringerne fra tidligere vandprojekter rundt omkring i verdens fattige<br />
lande har vist, ikke mindst erfaringerne fra programmer iværksat i løbet af FN’s vandtiår<br />
1980-90, mindskes de vandbårne sygdomme i fattige samfund meget lidt, hvis ikke<br />
forsyningen af rent drikkevand ledsages af en forbedret hygiejne.<br />
Det tog tid at få sanitetskomponenten accepteret i dette program. Det skyldtes angiveligt<br />
de høje omkostninger, som var forbundet med at installere den oprindelige type<br />
latriner, kaldet VIP-latriner. Et andet problem, som krævede en øget opmærksomhed,<br />
var nødvendigheden af at beskytte de vandløb i bjergene mod forurening, som leverede<br />
vand fra de såkaldte gravitationsanlæg, der udnytter højdeforskellen fra vandkilder i<br />
bjerge ned til landsbyerne. Fra såvel tanzaniansk som dansk side blev komiteerne opfordret<br />
til at have en stærk repræsentation af kvinder, da det traditionelt er kvinderne,<br />
der står for det daglige arbejde med at skaffe vand til husholdningen. Ved træningen af<br />
129
vandkomiteerne tilstræbte man et nært samarbejde med andre berørte ministerier, først<br />
og fremmest de regionale medarbejdere fra Ministry of Community Development, og i<br />
princippet også med Sundhedsministeriet.<br />
En del af materialet til vandforsyningssystemerne blev importeret fra Danmark, navnlig<br />
pvc-rør, der blev anvendt i de forsyningssystemer, som opsamlede nedbør i bjerge<br />
eller højdedrag. På et vist tidspunkt var der planer om en lokal produktion af pvc-rør,<br />
men det blev ikke til noget.<br />
Udfasningen<br />
I den tredje fase frem til 1996, der var udfasningen, blev indsatsen koncentreret om at<br />
styrke landsbybeboernes muligheder for at vedligeholde anlæggene og deres adgang til<br />
at skaffe erstatningskomponenter og reservedele, idet dette havde vist sig at være et<br />
voksende problem for de landsbyer, som i løbet af den forløbne snes år havde fået del<br />
i det dansk-støttede vand- og sanitetsprogram i de tre regioner. Også i den tredje fase<br />
blev der sat ind på at bygge latriner.<br />
Da Danida og den tanzanianske regering i 1996 blev enige om ikke længere at inkludere<br />
drikkevandssektoren i det danske landeprogram for Tanzania, blev det aftalt, at den<br />
danske bistand skulle fortsætte endnu 3-4 år for at sikre, at de forløbne års danske<br />
støtte på dette område ville være langtidsholdbar. Målsætningen for den endelige udfasning<br />
skulle være at stabilisere den tekniske og økonomiske styring af de anlæg og installationer,<br />
som gennem årene var etableret med dansk støtte. Der blev i den forbindelse<br />
lagt vægt på at styrke landsbyernes egen varetagelse af driften og vedligeholdelsen<br />
af installationerne.<br />
Ved afslutningen af den danske støtte var der med dansk bistand etableret drikkevandsforsyning<br />
til 380 landsbyer med over én million indbyggere svarende til godt en<br />
fjerdel af befolkningen i de tre regioner. Ifølge en tanzaniansk optælling fungerede kun<br />
godt halvdelen af pumpestederne i midten af 1990’erne.<br />
I løbet af den snes år, programmet varede, blev der gennemført et stort antal træningsprogrammer<br />
og indhøstet mange relevante erfaringer hos den tanzanianske stab,<br />
og der er givet sket en væsentlig udbygning af specialiseret, teknisk viden og støtte til<br />
at gennemføre, drive og vedligeholde landsbyernes drikkevandsforsyning.<br />
På det generelle plan formodes erfaringerne med programmet og samarbejdet med<br />
Danida at have tilført den tanzanianske regering relevante erfaringer med henblik på at<br />
gennemføre fremtidige politikker og programmer for drikkevandsforsyning, hvor der<br />
lægges vægt på landsbybefolkningernes egen indsats med at vedligeholde anlæggene.<br />
De samlede danske udgifter til programmet oversteg 600 mio. kr.<br />
Evaluering<br />
I en Danida-evalueringsrapport fra 1987 skønnes det, at vandforsyningsprojektet indtil<br />
da i det store og hele havde fungeret godt. Etableringen af de enkelte vandforsynings-<br />
130
systemer i landsbyerne foregik planmæssigt og sikrede, at en stor del af befolkningen<br />
fik betydelig kortere til vand end tidligere. Målet – at skabe en selvstyret vedligeholdelse<br />
i hver enkelt landsby – var imidlertid langt fra opnået. De færreste landsbyer havde<br />
på daværende tidspunkt en afklaret procedure for vedligeholdelsen, og det skulle siden<br />
hen vise sig, at det var meget vanskeligt at skabe faste rutiner.<br />
På trods heraf konkluderede evalueringen, at landsbybeboernes deltagelse i at planlægge<br />
og konstruere projektet bidrog til en effektiv udnyttelse af projektets og landsbyernes<br />
ressourcer, samtidig med at der opstod en følelse af ejerskab til vandforsyningsudstyret<br />
i landsbyerne. Rapporten vurderede, at den overordnede organisering af projektet<br />
havde været uklar. På det nationale plan havde Ministeriet for Vand ofte svært ved<br />
at føre opsyn med projektet, og hele ansvaret blev derfor i stor udstrækning overtaget<br />
af Danidas Steering Unit (DSU). Danidas overtagelse af tanzanianske medarbejdere<br />
uden om det tanzanianske regeringssystem tenderede til at fremme en dansk styring af<br />
projektet, som ikke var uproblematisk, og som også virkede demoraliserende på de regeringsansatte<br />
medarbejdere.<br />
På det regionale plan vurderede evalueringsrapporten, at DSU i mange tilfælde udøvede<br />
for streng kontrol over de regionale opgaver, hvilket i princippet tilkom de regionale<br />
styringskontorer. Imidlertid havde dette angiveligt ikke nogen negativ indflydelse på effektiviteten<br />
af projektet, der generelt blev betragtet som relativt høj. Projektet blev rost<br />
for at have opnået imponerende resultater på relativt kort tid, hvilket blev tilskrevet et<br />
højt motiveret og kompetent personale og en fælles ansvarsfølelse overfor projektet.<br />
Med hensyn til at fremme forståelsen for det nødvendige i at forbedre hygiejnen var<br />
evalueringsrapporten mere tilbageholdende, og det blev konkluderet, at projektet her<br />
havde haft en for ringe effekt. På det sanitære område skete der næppe heller de store<br />
fremskridt i de følgende år. En systematisk rapportering herom foreligger ikke.<br />
Ny politik på drikkevandsområdet<br />
I løbet af 1990’erne, navnlig efter 1996, foregik der en genopretning af anlæg og<br />
landsbypumper, som var helt eller delvist ude af funktion, jvf. ovenfor om udfasningsaftalen,<br />
som skulle sikre, at projektet var langtidsholdbart. Holdbarheden af den<br />
genopretning, som siden skete, må nok skulle ses i lyset af regeringens nye politik på<br />
drikkevandsområdet, som tilstræbte at inddrage private leverandører af materialer og<br />
entreprenører som landsbyernes fremtidige medspillere til delvis erstatning af den førhen<br />
stærke statslige involvering. Det forventes, at denne privatisering af udbudet af<br />
forskellige vedligeholdelseskomponenter vil føre til en større effektivitet i vedligeholdelsen<br />
sammenlignet med situationen i 1980’erne. Om den nye politik også vil leve op<br />
til Nyereres og regeringens oprindelige målsætning om at skaffe rent drikkevand til alle<br />
uden for byerne, rige som fattige, er et andet spørgsmål, hvis besvarelse tilhører fremtiden.<br />
131
Notabene: Som supplement til ovenstående kan anbefales Ole Therkildsens bog: “Watering<br />
White Elephants – Lessons from donor Funded Planning and Implementation of Rural Water<br />
Supplies in Tanzania”, Scandinavian Institute of African Studies, Uppsala 1988. I denne<br />
bog, og endnu tidligere i artiklen: ”Bruger eller donorstyret bistand?” i ”Udvikling”<br />
(1984, nr. 2) retter Ole Therkildsen kritik mod de donorstøttede vandforsyningsprogrammer<br />
i Tanzania i 1970’erne. Det dansk-støttede program kritiseres for at have været<br />
baseret på en alt for vidtgående og dyr donor- og topstyret planlægning (udført af<br />
et konsortium af danske ingeniørfirmaer) og efterfølgende på en projektstyring, som<br />
kun delvist inddrog de landsbybefolkninger, som skulle eje og selv stå for at vedligeholde<br />
projekterne. Der blev ikke taget tilstrækkeligt hensyn til, at landsbyboernes drift<br />
af projekterne forudsatte læreprocesser, som det ville tage tid at gennemføre. En anden<br />
del af kritikken fra Ole Therkildsen, som i en periode selv var Danida-ansat ved<br />
projektet, går på, at der heller ikke ved inddragelsen af de tanzanianske vandmyndigheder,<br />
centralt og regionalt, blev taget hensyn til, at der også her var tale om nogle læreprocesser,<br />
der ligesom al anden institutionsopbygning tager tid. Bistanden til vandsektoren<br />
tenderede angiveligt mod at være mere institutionsnedbrydende end -opbyggende.<br />
10) Projekteringsenhed i Undervisningsministeriet<br />
Baggrund<br />
I 1972 anmodede Tanzanias regering Danida om finansiel og faglig støtte til en projekteringsenhed<br />
i Undervisningsministeriet, hvis opgave det var at formulere og stå for<br />
standardiserede bygge- og indretningsprogrammer til tanzanianske undervisningsinstitutioner,<br />
hovedsagligt gymnasie- og realskoler (”secondary schools”). Enheden havde<br />
hidtil mest beskæftiget sig med at koordinere byggeopgaver. Støtten skulle bidrage til<br />
at styrke enheden, hvilket bl.a. var en forudsætning for at udnytte et stort lån, Tanzania<br />
havde optaget hos Verdensbanken (IDA) til at finansiere en udvidelse af kapaciteten af<br />
især landets ”secondary schools”. Støtten skulle udvide projekteringsenhedens virkefelt<br />
til foruden koordineringen af byggerier også at inkludere design og planlægning af<br />
skolebygningsprogrammer, herunder at udvikle og designe et sæt af nye standarder og<br />
prototyper for skolebygninger og lokaleindretning. Derudover blev det forventet, at tilstedeværelsen<br />
af Danidas udsendte teknikere ville bidrage til at træne et antal mindre<br />
erfarne tanzaniske kollegaer og derved ophæve eller reducere den fremtidige afhængighed<br />
af udenlandske eksperter og konsulentfirmaer. Foruden støtte til at styrke enhedens<br />
udførelse af løbende arbejdsopgaver blev der også givet dansk støtte til stipendier<br />
til at videreuddanne enhedens tanzaniske ingeniører og arkitekter i Danmark og eventuelt<br />
også i andre lande.<br />
132
Bistanden<br />
Anmodningen udløste i første omgang en dansk bevilling på 2,6 mio. kr., og hertil<br />
kom Danida-udsendte arkitekter og ingeniører. Fra i begyndelsen at beskæftige nogle<br />
få Danida-udsendte og tanzanianske arkitekter og ingeniører skete der i takt med væksten<br />
i opgavemængden en kraftig udvidelse af staben, som i begyndelsen af 1980’erne<br />
talte en snes udenlandske og et tilsvarende antal tanzanianske teknikere. De danske bidrag<br />
blev tilsvarende øget. Bevillingerne blev ved projektets afslutning i 1986 opgjort<br />
til at have været på i alt 19 mio. kr. (eksklusive udgifterne til Danida-udsendt personale).<br />
Pengene blev anvendt til at købe udstyr og materialer til biblioteket samt at anskaffe<br />
og drive køretøjer m.m.<br />
Problemer<br />
De første standardiserede byggeprogrammer lå klar i 1978. Projekteringsenheden led<br />
tidligt under ledelsesproblemer og manglende styring af budgettet, hvortil kom, at skolebyggeriet<br />
fra slutningen af 1970’erne blev ramt af landets voksende økonomiske<br />
problemer. Det blev stedse vanskeligere at skaffe byggematerialer og at transportere<br />
dem, der kunne skaffes. Følgelig blev flere byggeprojekter forsinket eller sat i stå, og<br />
enheden i ministeriet var nødt til konstant at ændre designet for de standardiserede<br />
bygninger for at nedsætte omkostningerne.<br />
Evalueringer<br />
I en Danida-evaluering af enheden i 1983 hæftede man sig ved en kritisk gennemgang<br />
af standardprogrammet, som indgik i en bredere gennemgang af Undervisningsministeriets<br />
område, der blev foretaget af et UNESCO-hold i 1981. Dette hold havde fundet,<br />
at omkostningerne ved bygningen af de nye standardskoler var alt for høje, blandt<br />
andet som følge af et alt for sofistikeret design, som de mente var en tilpasset udgave<br />
af en ”British model”, som udgjorde grundlaget for tidligere skolebyggerier i Tanzania.<br />
UNESCO-rapporten fra 1981 konkluderede, at der var et stort behov for øget simplificering<br />
af bygningsdesignet, som også i højere grad burde baseres på materialer af lokal<br />
oprindelse. UNESCO-eksperterne kritiserede også skolebyggeriet for at lægge op<br />
til højere undervisningsstandarder, bl.a. lavere klassekvotienter, end Tanzania havde råd<br />
til – et spørgsmål, som ganske vist var et politisk og ikke et teknisk anliggende, men<br />
som nok burde have været bedre klarlagt forud for planlægningen af de standardiserede<br />
byggeprogrammer.<br />
Flere problemer<br />
Foruden mere realistiske standarder, blev det i disse år også besværligt at honorere kravene<br />
om stadige tilpasninger til de forringede vilkår for skolebyggeriet. Til vanskelighederne<br />
bidrog også en betydelig rotation af såvel udenlandske som tanzanianske medarbejdere.<br />
For sidstnævntes vedkommende gjaldt, at de bedst kvalificerede kunne opnå<br />
langt højere lønninger i lokale afdelinger af udenlandske rådgivningsfirmaer.<br />
133
Udfasning<br />
Den danske ekspertstøtte fortsatte til udgangen af 1980’erne med en gradvis udfasning<br />
fra et niveau på 10-14 Danida-udsendte arkitekter og ingeniører, der sammen med 30-<br />
40 tanzanianske kollegaer bl.a. reviderede de tidligere standarder, så de var bedre tilpasset<br />
de eksisterende vilkår for skolebyggeri i landet.<br />
11) Ardhi Institute<br />
Baggrund<br />
I 1976 anmodede Tanzania om dansk støtte til ”Ardhi Institute” (”ardhi” betyder land<br />
på kiswahili), som var en uddannelsesinstitution oprettet i 1972 i Dar es Salaam, og<br />
som havde til formål i et toårigt (senere treårigt) udannelsesforløb at uddanne teknikere<br />
inden for områder som landmåling, matrikulering, fysisk planlægning og konstruktion<br />
af bygninger.<br />
Bistanden<br />
Der blev i 1977 givet en dansk støtte til instituttet på 2,6 mio. kr. af projektbevillingen<br />
til Tanzania. Bevillingen blev fulgt op af et par danske lærere (arkitekter) på instituttet.<br />
Det voksede til på et tidspunkt at være en halv snes undervisere, hvortil kom finansieringen<br />
af scholarships til efteruddannelse i Danmark. Den nære kontakt med de tilsvarende<br />
danske uddannelsesinstitutioner, som blev udviklet i de følgende år, havde sin<br />
oprindelse i den omfattende danske finansielle og faglige støtte til arkitektfakultetet på<br />
Nairobi University College, som indtil ophævelsen af det østafrikanske universitetsfællesskab<br />
havde et vist samarbejde med Ardhi Institute, selv om sidstnævnte ikke indgik i<br />
Det østafrikanske Universitet.<br />
I 1980 blev der givet en ny dansk bevilling på 23 mio. kr. – denne gang til at udvide institutionen<br />
på grund af det store behov, der var registreret i diverse ministerier for dets<br />
kandidater. Dette behov var blevet forøget efter ophævelsen af Det østafrikanske Fællesskab,<br />
hvorved mulighederne for at få uddannet arkitekter på arkitektfakultetet i Nairobi<br />
var snævret ind. Som en yderligere begrundelse for ønsket om dansk støtte til en<br />
udvidelse blev også anført, at behovet for en indsats af teknikere på landsbyniveau angiveligt<br />
var særligt stort som følge af de netop iværksatte landsbysammenflytninger. I<br />
1990-92 blev endelig givet to bevillinger på i alt 28,3 mio. kr., jvf. nedenfor.<br />
Projektforløbet<br />
Igangsætningen af det byggeri, som 1980-bevillingen blev givet til, blev meget snart<br />
forsinket af de samme problemer, som kom til at præge alt byggeri i landet fra slutningen<br />
af 1970’erne, dvs. eskalerende prisstigninger, mangel på materialer, transport-<br />
134
Studerende ved tegnebræt<br />
problemer m.m. Det blev derfor i 1982 besluttet at begrænse udvidelsen og, med<br />
dansk tilslutning, at anvende størstedelen af den danske bevilling til at konsolidere instituttets<br />
kapacitet på et niveau, som svarede bedre til landets barske økonomiske realiteter,<br />
efterhånden som disse åbenbarede sig for de ansvarlige planlæggere af Ardhis<br />
fremtid. Det gjaldt også de danskere, der på forskellig vis var knyttet til instituttet både<br />
som lærere og som interne og eksterne rådgivere for såvel instituttet som Danida. Der<br />
blev senere vedtaget en konsolideringsplan for 1985-89, som en ubrugt bevilling på 16<br />
mio. kr. blev anvendt til. Heraf gik 5 mio. kr. til bygningsudvidelser og resten til tiltrængt<br />
udstyr af forskellig art og til undervisningsmaterialer.<br />
I 1988 udførte tre eksterne danske konsulenter et review af de justeringer, der havde<br />
fundet sted af instituttet. Review-rapporten konstaterede, at der gennem årene var sket<br />
en forringelse af kvaliteten af undervisningen, af lærernes kvalifikationer og af de fysiske<br />
omgivelser. Som ved andre donorstøttede projekter i disse år kunne problemerne<br />
i høj grad tilskrives landets kriseproblemer, som fortsatte op gennem 1980’erne med<br />
stærkt forringede løn- og arbejdsvilkår for de tanzanianske medarbejdere og de konsekvenser,<br />
det havde for kvaliteten af deres arbejdsindsats. Hertil kom en del uro blandt<br />
de godt 500 studerende, som delvist havde samme årsager.<br />
Det var derfor ikke overraskende, at man fra tanzaniansk side ønskede en ny aftale om<br />
135
støtte, da den eksisterende nærmede sig sin afslutning. Efter en Danida evaluering af<br />
anmodningen og langvarige drøftelser om indholdet, blev der i 1992 givet en ny dansk<br />
bevilling på 27 mio. kr. til en fireårig forlængelse af samarbejdet. Bevillingen blev øremærket<br />
til at opføre en ny bygning og til at rehabilitere de eksisterende, samt til diverse<br />
udstyr og undervisningsmaterialer. På grund af den lange periode, der gik mellem den<br />
gamle og nye aftale, blev der i 1991 desuden ydet en ”overgangsbevilling” på 1,3 mio.<br />
kr. til presserende formål.<br />
En betingelse for en fortsat dansk støtte var, at styringen af instituttet og dets undervisningsplanlægning<br />
blev forbedret i det første år under aftalen. For at sikre, at den nye<br />
danske bevilling blev anvendt efter sit formål, blev der udsendt en dansk projektrådgiver<br />
og enkelte korttidsrådgivere. Derimod blev der ikke tale om at sende danske lærere<br />
ud i længere tid, men lærere fra visse danske undervisningsinstitutioner opholdt sig i de<br />
følgende år kortvarigt ved Ardhi som censorer. Som i de foregående år modtog yngre<br />
lærere på Ardhi stipendier fra Danidas scholarship program til efteruddannelse i bl.a.<br />
Danmark.<br />
I 1994 blev der gennemført en ny Danida-review af projektet, som bekræftede, at det i<br />
det store og hele forløb som forudsat.<br />
Udfasningen<br />
I 1995 blev Ardhi Institute overført til University of Dar es Salaam og fik status som<br />
et ”constituent college” under universitetet. Dette indebar øgede akademiske krav til<br />
lærerstaben, hvilket forudsatte en gradvis faglig opgradering til universitetsniveau af såvel<br />
lærere som af indholdet af undervisningen. Beslutningen om at lægge instituttet<br />
ind under universitetet blev truffet efter lang tids diskussioner i Dar es Salaam. Tidligere<br />
danske lærere og censorer bidrog til debatten med forskellige opfattelser. Kritikere<br />
af sammenlægningen, hvortil den aktuelle danske projektrådgiver hørte, mente, at dette<br />
ville svække den praktiske anvendelighed af kandidaterne. Andre mente, at der kunne<br />
være gode grunde til gradvist at søge at højne de akademiske krav til uddannelserne,<br />
der på dette tidspunkt omfattede godt 500 studerende. Med ophøret af projektaftalen i<br />
1997 blev 20 års dansk støtte til denne undervisningsinstitution afsluttet.<br />
12) Skolevedligeholdelse<br />
Baggrund<br />
I slutningen af 1970’erne var flertallet af de statslige ”secondary schools” i Tanzania,<br />
der stort set alle var kostskoler, og som var blevet opført før uafhængigheden, i en meget<br />
dårlig stand på grund af manglende vedligeholdelse. Det betød, at man i en række<br />
tilfælde havde været nødt til helt at lukke skoler eller indskrænke undervisningen. Mi-<br />
136
nisteriet for Offentlige Arbejder havde siden 1969 haft ansvaret for renovering og vedligeholdelse,<br />
men havde ikke magtet opgaven på grund af for små eller ingen bevillinger<br />
til vedligeholdelse. Hertil kom mange steder mangel på lokale håndværkere til at udføre<br />
reparationer og efterhånden også mangel på materialer som følge af de voksende<br />
transportproblemer og landets økonomiske situation.<br />
Bistanden<br />
I februar 1979 bad Undervisningsministeriet Danida om støtte til at renovere nødlidende<br />
statsskoler og til at oprette decentrale enheder rundt om i landet med ansvar for<br />
den fremtidige vedligeholdelse. Danida reagerede positivt. Efter en forundersøgelse<br />
blev der i 1980 indgået en 5-årig aftale mellem Tanzania og Danmark om en støtte på<br />
31,8 mio. kr. til at reparere og vedligeholde skolerne, til at træne lokale håndværkere og<br />
skolepedeller i den fremtidige vedligeholdelse af bygningerne samt til at briefe skolernes<br />
personale og elever om forebyggende vedligeholdelse af bygninger og inventar. I<br />
1986 blev projektet udvidet til også at omfatte skoler på Zanzibar.<br />
Det kom på et tidligt tidspunkt til at stå klart, at behovet for Danida-støtte ville blive<br />
mere langstrakt end først antaget. Projektet kom til at omfatte i alt 142 skoler af varierende<br />
størrelse og med i alt ca. 83.000 elever. Da de fleste var kostskoler, var der<br />
mange bygninger at renovere. Projektet havde geografisk en vid udstrækning og inddrog<br />
alle regioner i hovedlandet og på Zanzibar. Der blev etableret i alt syv vedligeholdelseszoner.<br />
Til hver af disse zoner var knyttet en dansk byggekyndig med sædvanligvis<br />
to tanzanianske counterparts, mens en dansk ingeniør sammen med en tanzaniansk<br />
kollega koordinerede indsatserne fra Undervisningsministeriet. I alt var der i en del af<br />
projektperioden knyttet en snes Danida-udsendte til projektet. Foruden at være involveret<br />
i renoveringsarbejderne var de også engageret i at træne de lokale. Den danske<br />
støtte varede fra 1981 til 1995, og bevillingerne til projektet løb i alt op i 322 mio. kr.<br />
Hertil kom finansieringen af de udsendte rådgivere samt en dansk chefrådgiver og projektleder,<br />
som stod for anvendelsen af de danske støttemidler. Ekspertindsatsen svarede<br />
til i alt 103 årsværk.<br />
Projektforløbet<br />
Projektet var ikke fra starten planlagt i hele sit forløb, og den nødvendige import af<br />
materialer til at opbygge lagrene var i begyndelsen heller ikke planlagt videre godt.<br />
Efterhånden som der blev gjort erfaringer med hensyn til det tempo, hvori arbejderne<br />
kunne gennemføres, blev der skabt en bedre harmoni mellem tilførselen af materialer,<br />
herunder oplagringen, og udførelsen af de håndværksmæssige opgaver. For at sikre, at<br />
projektet kunne holdes på sporet, blev der løbende gennemført hyppige ”project reviews”<br />
og konsultationer mellem ministeriet, projektledelsen og Danida-eksperter fra<br />
København. I det store og hele blev projektet gennemført nogenlunde som løbende<br />
planlagt, om end hastigheden var lavere end oprindeligt forudset. En grundigere for-<br />
137
Ved vedligeholdelsen af skolerne havde bl.a. en renovering af kloaksystemerne høj prioritet<br />
undersøgelse, inden projektet blev sat i værk, havde sikkert kunnet give et mere realistisk<br />
billede af omfanget og omkostningerne ved projektet, selv om det ikke nødvendigvis<br />
havde været billigere.<br />
Omfanget af den nødvendige istandsættelse viste sig ved en systematisk gennemgang<br />
af de mange skoler at være langt større end forventet, og det kom meget snart til at stå<br />
klart, at den oprindelige målsætning – at foretage en total renovering af skolerne – var<br />
for ambitiøs. Fra dansk side insisterede man derfor på at koncentrere sig om at istandsætte<br />
fem bygningskomponenter, nemlig tage, vandforsyning, sanitet og kloaksystemer,<br />
138
elektricitet samt tyverisikring. Uden denne begrænsning ville projektet, skønnede man,<br />
være blevet alt for stort og umuligt at kontrollere. Arbejdet med disse komponenter resulterede<br />
alt i alt i store forbedringer af bygningerne og af sikkerheden. Renoveringen<br />
af lofter og tage var nok i det lange løb det mest udgiftsbesparende, eftersom det har<br />
modvirket et hurtigt forfald af bygningerne. De klimatiske forhold varierer en del<br />
inden for det enorme landområde, projektet dækkede, men i store dele af Tanzania er<br />
varme kombineret med højt fugtindhold hård ved bygningerne. Blandt andet på grund<br />
af problemer med vandforsyningen mange steder var arbejdet med vandforsyning og<br />
sanitet heller ikke problemfrit.<br />
Udover renovering og istandsættelse havde projektet som nævnt også til formål at instruere<br />
lokale håndværkere (”fundis”) og at briefe skolernes personale i forebyggende<br />
vedligeholdelse. Renoveringen var det alt dominerende i de første par år af projektperioden,<br />
hvor et egentligt trænings- og uddannelseselement blev nedprioriteret. Fra 1984<br />
blev der lagt mere vægt på træningskomponenten. På hver skole blev der oprettet en<br />
forebyggende vedligeholdelsesenhed og vedligeholdelsesarbejderne blev udført nogenlunde<br />
regelmæssigt. Der blev især fokuseret på at udføre mindre reparationer. I begyndelsen<br />
af 1990’erne var op mod 3000 lokale håndværkere blevet instrueret i at udføre<br />
de udvalgte vedligeholdelsesarbejder.<br />
Derimod blev der nok ikke gjort tilstrækkeligt for at fremme forståelsen hos personale<br />
og elever for en adfærd, som kunne bidrage til at bevare bygninger og installationer i<br />
god stand. Det gjaldt ikke mindst de sanitære installationer, hvis udformning de færreste<br />
elever kendte fra deres hjemegn, før de blev konfronteret med de højere kost- og<br />
almenskolers moderne, sanitære indretninger. I forbindelse med den fulde tanzanianske<br />
overtagelse af programledelsen i 1992 blev der derfor aftalt et kursusprogram, udformet<br />
af et dansk konsulentfirma, som frem til 1995 skulle fremme ansvaret for vedligeholdelse<br />
hos personale og elever.<br />
Evaluering<br />
I en uafhængig evalueringsrapport fra begyndelsen af 1990’erne vurderede man, at den<br />
fælles dansk-tanzanianske indsats for at renovere de nærved 150 statsskoler havde imødekommet<br />
nogle af landets mest påtrængende behov inden for undervisningssektoren<br />
i 1980-90’erne. Ikke mindst landets ”secondary schools” havde været ramt af de vanskelige<br />
tider i landet. Såvel kvaliteten som omfanget af undervisningen led under<br />
manglende bevillinger til lærerlønninger, undervisningsmaterialer m.m. Under sådanne<br />
forhold er det en universel erfaring, at vedligeholdelse af bygninger og inventar forsømmes.<br />
Den danske støtte blev ydet i en periode, hvor man var nær på – og i nogle<br />
tilfælde havde passeret – grænsen til den totale nedbrydning. 80-90.000 ”secondary<br />
school”-elever, svarende til mere end halvdelen af landets ”secondary school”-kapacitet,<br />
oplevede en tiltrængt forbedring af deres undervisningsmiljø, som forhåbentligt<br />
også var til gavn for de nye årgange.<br />
139
Notabene: Det hørte afhænger meget af, hvem der spørger hvem. Et tanzaniansk studie<br />
fra 1988: Baregu, M., National Manpower Policies and Attitudes Towards TAP in Tanzania<br />
(anneks II til en rapport fra en fællesnordisk evalueringsmission (se s kap 2D, side<br />
82-83), der var baseret på interviews med tanzanianske deltagere i blandt andre skolevedligeholdelseprojektet,<br />
indeholdt en del kritiske bemærkninger om forholdet mellem<br />
det danske og tanzanianske personale. Forfatteren af dette studie konkluderede bl.a., at<br />
skønt det danske personale i det store og hele var fagligt velkvalificeret, så var der eksempler<br />
på Danida-udsendte, der var ringere kvalificeret end deres tanzanianske counterparts,<br />
hvis kendskab til lokale forhold naturligvis også var bedre. De tanzanianske<br />
medarbejdere fandt, at danskerne ofte mere var der for at kontrollere begivenhed-ernes<br />
gang end for at samarbejde og lære fra sig, hvilket de heller ikke altid var særligt gode<br />
til. Det forhold, at danskerne nærmest enerådigt bestemte over arbejdsplaner, over<br />
transportmidler og over anvendelsen af materialer, og at tanzanianerne derfor ofte var<br />
helt i lommen på danskerne, gav anledning til mange frustrationer.<br />
13) TRC-Marine<br />
Den tidlige bistand<br />
Den pludselige afbrydelse af Det østafrikanske Fællesskab i 1977 havde alvorlige konsekvenser<br />
for jernbanerne og for skibstrafikken på navnlig Victoriasøen. Tanzania måtte<br />
i gang med at opbygge sin egen organisation til at varetage jernbanedriften og skibstrafikken<br />
til og fra de tanzanianske havne ved Victoriasøen til afløsning af den tilsvarende<br />
organisation, som de tre lande siden kolonitiden havde været fælles om. Tanzanias<br />
regering henvendte sig derfor til udenlandske donorer og anmodede om bistand til<br />
at afhjælpe såvel de materielle som de driftsmæssige problemer, som var opstået efter<br />
ophævelsen af Fællesskabet. Blandt andre henvendte man sig til Danmark med en anmodning<br />
om støtte til at opretholde og effektivisere søtransporten.<br />
Ansvaret for trafikken på søerne var blevet lagt i en afdeling, kaldet TRC-Marine,<br />
under det nyoprettede statslige Tanzania Railway Coorporation. Belgien kom tidligt ind<br />
med materiel støtte til TRC-Marine, Indonesien stillede eksperter til rådighed til at bemande<br />
skibene og Danida støttede med et par danske eksperter, senere udvidet til 4-5,<br />
til at bemande en række stillinger i TRC-Marine. Lederen af TRC blev en dansk søfartsekspert.<br />
Til forskel fra den praksis, som gennem årene havde udviklet sig for udsendelsen<br />
af danske eksperter/rådgivere, blev de pågældende ansat i TRC, idet deres<br />
løn blev betalt af Danida. Udover at finansiere de danske TRC-ansatte blev der i årene<br />
1980-82 givet bevillinger på et samlet beløb af 17,6 mio. kr. til at finansiere konsulentydelser<br />
i forbindelse med oprettelsen af TRC-Marine samt til reservedele og reparationer<br />
af skibe, der i nogle tilfælde var meget gamle.<br />
140
Dansk-bygget færge på vej over Victoria-søen<br />
Øget bistand<br />
I de følgende år blev der givet op mod en halv snes nye bevillinger, anbefalet af de<br />
danske TRC-ansatte, til at reparere og forbedre skibskapaciteten, og der blev givet<br />
dansk finansiel støtte til at optræne tanzanianske skibsofficerer og andet personale,<br />
samt til at forbedre havne og dokfaciliteter ved Victoriasøen. Det sidste danske statslån<br />
til Tanzania finansierede bygningen af en kombineret fragt- og passagerfærge til Victoriasøen<br />
på et dansk værft. Reparationen af en anden færge blev ligeledes udført på et<br />
dansk værft for danske bistandsmidler. Ved slutningen af 1980’erne var der ydet dansk<br />
gave- og lånebistand til TRC-Marine for i alt 157 mio. kr. ud over finansieringen af de<br />
udstationerede langtidseksperter.<br />
Efter en gennemgang af hele TRC-Marines virksomhed i 1986 og en vurdering af de<br />
fremtidige transportbehov, som skulle dækkes af TRC-Marine, blev der i 1990 indgået<br />
en femårig støtteaftale med et rammebeløb på 160 mio. kr. til at rehabilitere skibe, udbygge<br />
havnefaciliteter, indrette kontorer, opføre stabshuse, til træningsprogrammer,<br />
konsulentkontrakter m.m. Der blev i aftalen lagt vægt på, at bistanden skulle sikre, at<br />
TRC-Marine var uafhængig af yderligere bistand, når aftaleperioden ophørte. Gennemførelsen<br />
af aftalen ville blive baseret på en rullende planlægning, der løbende skulle<br />
justeres ved en årlig TRC/Danida-gennemgang af den danske støtte. Samtidig blev antallet<br />
af udsendte danske rådgivere øget til en halv snes.<br />
Projektforløbet<br />
Den danske bistand fik fra starten meget karakter af en hasteindsats, som havde til<br />
formål at sikre den fortsatte sejlads på Victoriasøen. Det foregik sammen med et par<br />
141
andre donorer, især Indonesien, som hjalp med at sikre bemandingen af skibene. Da<br />
den kritiske situation, som opstod i forbindelse med ophævelsen af Det østafrikanske<br />
Fællesskab, blev yderligere forværret som følge af den økonomiske krise i landet, blev<br />
behovet for materiel støtte til at reparere og forny skibe og havnefaciliteter efterhånden<br />
meget udtalt. Den indsats, der blev ydet i disse år med leverancer, der helt eller<br />
delvist var produceret i Danmark, var sammen med indsatsen af såvel langtids- som<br />
korttidseksperter fra Danmark, et væsentligt bidrag til, at skibstrafikken på især Victoriasøen<br />
kunne opretholdes på et nogenlunde forsvarligt niveau, samtidig med at der<br />
skete en betydelig vækst i transporten af passagerer på de statsejede skibe. Når den<br />
danske indsats blev så omfattende, var det fordi den dækkede et akut transportbehov i<br />
Tanzania – ikke mindst for befolkningen i områderne omkring søerne. Det var her<br />
ikke uden betydning, at de kriseramte danske værfter forholdsvis let kunne levere det<br />
ønskede udstyr og den nødvendige ekspertise.<br />
Selv om det var de akutte behov, det drejede sig om i starten, stod det dog meget hurtigt<br />
klart, at hvis bistanden skulle være med til at gøre skibsfarten selvbærende og økonomisk<br />
på længere sigt, var det uomgængeligt, at der blev sat noget ind på at opbygge<br />
en velfungerende tanzaniansk skibsfartsorganisation. Det blev fra dansk side tidligt<br />
gjort gældende, at der burde ske en udskillelse af TRC-Marine fra TRC, hvis ledelse<br />
havde det overordnede ansvar for driften af marinesektionen. Fra tanzaniansk side var<br />
man ikke indstillet på at udskille TRC-Marine, idet man skønnede, at stordriftsfordelene<br />
alt taget i betragtning talte for at holde alle TRC-aktiviteter under det samme tag.<br />
I løbet af de fem år frem til 1995, som rammeaftalen gjaldt, blev der ved medvirken af<br />
dansk ekspertise udført reparations- og vedligeholdelsesarbejder af skibe og havneudstyr<br />
for i alt to tredjedele af rammebeløbet. Resten medgik til at reparere og opføre<br />
stabshuse, til kontorbygninger, til kørende materiel, samt til at finansiere konsulentydelser,<br />
træningskurser m.m. Størstedelen af træningskurserne foregik på 3-4 specialiserede<br />
uddannelsesinstitutioner i Tanzania (hvoraf et par i anden sammenhæng var oprettet<br />
med blandt andet dansk støtte) og i Ægypten. En opgørelse af træningskurserne<br />
viser, at de inddrog mere end 1000 mandmåneder, af hvilke langt størstedelen omfattede<br />
personale om bord på skibene. Herudover var der sket en vis on-the-job træning<br />
som følge af de danske kort- og langtidseksperters tilstedeværelse.<br />
Evaluering<br />
Ved udløbet af aftalen kunne det fastslås, at man havde nået de mål, der var opstillet<br />
for støtten. Det være ikke hermed sagt, at TRC-Marine som organisation var blevet<br />
velfungerende. Med de erfaringer, man havde med driften af statslige foretagender i<br />
Tanzania, inklusive TRC, var der noget, der talte for det, som stod at læse i en uafhængig<br />
norsk ekspertevaluering fra 1992. Her var konklusionen, at der efter ophævelsen af<br />
East Africa Railways and Harbours i 1977 og den herunder hørende søfartsenhed skulle<br />
have været foretaget en grundig analyse af fremtidens søtransport i Tanzania. I så<br />
142
fald ville man ifølge de norske eksperter formentlig være kommet frem til, at støtten,<br />
eller en del af den, skulle have været givet til at styrke private småskibsredere, der havde<br />
erfaringer fra sejladsen på søen. Det ville til gengæld nok have mindsket efterspørgslen<br />
efter danske leverancer, der udgjorde en væsentlig del af støtten til TRC-Marine.<br />
Skibskatastrofen i 1996<br />
Om natten den 21. maj 1996, efter udløbet af regeringsaftalen med Danmark, kæntrede<br />
og forsvandt det gamle skib ”Bukoba” på dybt vand i Victoriasøen. Skibet havde<br />
mange flere passagerer om bord på tredje klasse, end det var beregnet til. Da der ikke<br />
fandtes passagerlister, forblev det uvist, hvor mange mennesker, der omkom, men det<br />
drejede sig angiveligt om godt ét tusinde.<br />
Denne katastrofes forløb var et tragisk vidnesbyrd om, at der var lang vej endnu, før<br />
TRC-Marine kunne klare sine opgaver tilfredsstillende. En international havarikommission<br />
undersøgte efterfølgende om årsagerne til og ansvaret for ulykken. Kommissionen<br />
Personalet på færgerne på Victoria-søen blev uddannet på 3-4 specialiserede uddannelsesinstitutioner i<br />
Tanzania, hvoraf et par i anden sammenhæng var oprettet med blandt andet dansk støtte, samt i<br />
Ægypten<br />
143
fastslog blandt andet, at TRC-Marine på tidspunktet for ulykken var præget af forsømmelighed<br />
og ineffektivitet, og at der forekom korruption og andre misligheder i organisationen.<br />
Det blev samtidigt pointeret af havarikommissionen, at det sejlende personale<br />
ikke kunne kritiseres for manglende kompetence. Kaptajnen og enkelte andre officerer<br />
på skibet, der overlevede, var blevet fængslet, men senere erklæret skyldfri. Kommissionen<br />
påpegede, at det var nødvendigt med en klarere ansvarsfordeling mellem<br />
TRC’s topledelse og TRC-Marines ledelse, og at dette burde føre til en udskillelse af<br />
TRC fra den langt større og problemfyldte TRC-organisation. Det faldt sammen med,<br />
hvad man havde argumenteret for fra de danske eksperters side, siden TRC-Marine<br />
blev dannet.<br />
14) Statslånene<br />
Lidt om statslånenes historie<br />
Statslånsordningen som en væsentlig del af de danske bilaterale bistandsprogrammer<br />
blev til ved at indføje § 7, stk. 1 i ”Lov om teknisk samarbejde med udviklingslandene”<br />
fra 1962. Her blev der som en begyndelse stillet ” … 100 mio. kr. til rådighed for<br />
Udenrigsministeriet til ydelse af statslån i henhold til aftaler indgået mellem den danske<br />
stat og andre stater og internationale organisationer i forbindelse med gennemførelse<br />
af bistandsprojekter med dansk indsats. Låneaftalerne skal i de enkelte tilfælde<br />
godkendes af finansudvalget.…”<br />
Den daværende udenrigsminister, J.O. Krag, understregede ved lovforslagets forelæggelse,<br />
at ”såfremt den tekniske bistand til en vis grad koordineres med erhvervslivets<br />
interesser, vil de investeringer, som måtte følge i den tekniske bistands kølvand, kunne<br />
blive af betydning ikke alene for udviklingslandenes økonomiske udvikling, men også<br />
for dansk eksport.”<br />
I de første par år efter lovens vedtagelse var der i den daværende u-landsstyrelse en vis<br />
tilbageholdenhed over for ordningens leverancebindinger. Det gjaldt ikke mindst hos<br />
styrelsen første formand, professor Poul Nybo Andersen. Et par år efter lovens vedtagelse<br />
blev det besluttet, at 25 pct. af lånene kunne være ubundne. Begrundelsen var, at<br />
det kunne være vanskeligt for fattige lande selv at finansiere de lokale udgifter i forbindelse<br />
med de projekter, som de danske leverancer udgjorde en del af.<br />
Et særkende ved ordningen var, at det blev overladt til modtagerne af de danske statslån<br />
selv at afgøre hvilke projekter, de ønskede at anvende lånene til, så længe det førte<br />
til indkøb af dansk udstyr. De projekter, som lånene skulle anvendes til, blev nævnt i<br />
låneaftalerne. Det afgørende var, at man ikke på den danske side, modsat gavebistanden,<br />
havde et egentligt ansvar for projekternes gennemførelse. Den danske administra-<br />
144
tion af statslånene blev betegnet som ”de korslagte armes politik”.<br />
I en udvalgsbetænkning fra 1969 om den danske udviklingsbistand blev det anbefalet,<br />
at de rentefrie statslån blev ydet til udviklingslandene med den klausul, at viderelån til<br />
de endelige modtagere skete på normale rentevilkår. Praksis blev imidlertid, at man<br />
overlod det til modtagerlandets regering selv at afgøre vilkårene for viderelån. Den<br />
manglende danske optagethed af, om det var staten i modtagerlandet eller de selskaber,<br />
som fik gavn af det betydelige gaveelement, som rentefriheden indebar, kan ses som<br />
en yderst konsekvent fortolkning af de danske ”korslagte armes politik”. En overførsel<br />
af gaveelementet til virksomhederne i modtagerlandet kompenserede dog i større eller<br />
mindre grad for de overpriser, som typisk er en følge af leverancebindinger, og som<br />
virksomhederne måtte betale de danske leverandører. De danske leverandører modtog<br />
herved i virkeligheden en større eller mindre andel af gaveelementet.<br />
Fra at være noget nær rene ekspeditionssager, som beslaglagde en forholdsvis lille administrativ<br />
kapacitet i Danida, skete der fra midten af 1970’erne ændringer i procedurerne,<br />
som førte til en vis aktivering af ”de korslagte arme”. Som årene var gået, blev<br />
det nemlig åbenbart, at der i for mange tilfælde var tale om en dårlig udnyttelse af lånene,<br />
som med et gaveelement på 85-90 pct. af låneprovenuet var nær ved at være<br />
rene gaver. En ikke ubetydelig del af et dansk industriudstyr var endt i skrotbunker i<br />
Latinamerika, Asien og Afrika. Oveni kom kritik fra rigsrevisionen, der i forbindelse<br />
med jævnlige rejser til de lande, der modtog dansk bistand, ikke altid undlod at kommentere,<br />
hvordan lånene blev anvendt, selv om der formelt var tale om lån, som skulle<br />
tilbagebetales, og derfor ikke blev anset for at ligge inden for rigsrevisionens domæne.<br />
Uanset årsagen til den ændrede kurs blandede Danida sig fra midten af 1970’erne<br />
mere i, hvordan statslånene blev anvendt. Det skete blandt andet ved ansættelse af bistandskonsulenter<br />
i ministeriets statslånskontor, de fleste ingeniører med erfaringer fra<br />
arbejde i udviklingslandene for danske firmaer, internationale organisationer eller for<br />
Danida. Deres opgave blev at sikre en faglig bedømmelse af projekter under statslånsordningen<br />
ved udvælgelsen og bedømmelsen de danske konsulentfirmaer, som<br />
blev hyret til at udføre forundersøgelser og projektvurderinger.<br />
Fra oprindeligt kun at være leverancebundne udviklede statslånsordningen sig efterhånden<br />
til at være både leverance- og projektbundet. Projektbindingerne forblev dog i<br />
de fleste tilfælde mindre stramme end ved gavebistanden. Til gengæld var leverancebindingerne<br />
i lånebistanden fortsat langt strammere end i gavebistanden. I flere tilfælde<br />
blev danske eksperter inddraget til at sikre, at låneprojekterne blev gennemført.<br />
De 12 statslån til Tanzania<br />
Den her refererede udvikling af statslånsordningen dækker også det historiske forløb<br />
af lånene til Tanzania, som fra slutningen af 1960’erne blev en hovedaftager af danske<br />
statslån.<br />
Størstedelen af denne bistand, i alt 12 statslån, blev anvendt til industriudvikling. Mod<br />
145
slutningen af perioden, da statslånsordningen var endelig afviklet og de sidste lån til<br />
Tanzania var blevet udnyttet, blev den leverancebundne bistand, især inden for transportsektoren<br />
og importstøtte, bevilget under betegnelsen ”bundne gaver”.<br />
Størsteparten af de danske statslån til Tanzania, der er opgjort til et samlet beløb på<br />
884 mio. kr. (i ”løbende priser”), blev anvendt på produktion af cement, rørsukker og<br />
transportudstyr. Til cementfabrikkerne – den oprindelige på Wazo Hill uden for Dar es<br />
Salaam og to nye i henholdsvis Tanga og Mbeya - medgik i alt 490 mio. kr. Til sukkerfabrikkerne<br />
med tilhørende plantager i Kilombero Valley og Arusha medgik 195 mio.<br />
kr. plus 40 mio. kr. til overrislingsanlæg på plantager i Mtibwa nær Morogoro. Til en<br />
færge til vare- og persontransport på Victoriasøen medgik 41 mio. kr. suppleret med<br />
en ”bundet gave” på 11 mio. kr. De resterende godt 100 mio. kr. blev brugt til at levere<br />
mejeriudstyr i de tidlige år, senere til jernbanevogne og fra begyndelsen af 1980’erne til<br />
vareleverancer af bl.a. gifte til insektbekæmpelse hos kaffedyrkere. En lille del blev anvendt<br />
til forskellige mindre projekter, blandt andet 7-8 mio. kr. til udstyr på Hotel<br />
Meru i Arusha. Af de totale udbetalinger af statslån til Tanzania blev mere end 80 pct.<br />
således anvendt til cement- og rørsukkerproduktion, heraf de 55 pct. til udstyr til landets<br />
tre cementfabrikker og 27 pct. til udstyr til rørsukkerproduktion.<br />
Af de 12 statslån til Tanzania blev de første fire lån på i alt 174 mio. kr. eftergivet i<br />
1979. Resten, 675 mio. kr., blev eftergivet i juni 1986, efter at Tanzanias regering havde<br />
sluttet borgfred med IMF. På det tidspunkt var der tilbagebetalt kr. 10 mio. i forfaldne<br />
afdrag.<br />
14 a) Cementfabrikker<br />
Udstyr til cementproduktionen blev i de første år, indtil 1976, leveret til den eksisterende<br />
Portland Cementfabrik på Wazo Hill nord for Dar es Salaam. Det blev dog fra starten<br />
antaget, at i betragtning af den forudsete vækst i den nationale økonomi og landets<br />
udstrækning, ville der i løbet af få år blive behov for at opføre nye cementfabrikker for<br />
i alt ca. 350 mio. kr. i henholdsvis den nordlige og sydlige del af landet. Dette beløb<br />
dækkede stort set de samlede F.L. Schmidt-leverancer af udstyr, reservedele og management-kontrakter<br />
under låne- og gaveaftaler frem til midten af 1980’erne. Foruden<br />
Danmark bidrog Holland til opførelsen af Tanga-fabrikken med gavebistand, der var<br />
delvist bundet til hollandske leverancer.<br />
De planlagte nye fabrikker repræsenterede en anselig udvidelse af kapaciteten i den<br />
tanzanianske cementproduktion, nemlig fra en produktion på godt 300.000 tons om<br />
året (Wazo Hill) til en planlagt kapacitet på 1,3 mio. tons, når de to nye fabrikker var<br />
opført. Mens der herskede en udtalt optimisme med hensyn til behovene i det statslige<br />
146
tanzanianske holdingselskab, som stod for at skaffe investeringerne, og – vel ikke så<br />
overraskende – hos den danske leverandør af cementudstyr, blev der fra slutningen af<br />
1970’erne ytret stærke betænkeligheder hos de tanzanianske planmyndigheder over den<br />
store kapacitetsudvidelse. Bekymringerne gik i høj grad på, at alvorlige flaskehalse i<br />
transportsektoren (jernbaner og veje) kunne gøre det umuligt at imødekomme den<br />
voksende efterspørgsel efter cement, der blev forudsat. En udvidelse af disse flaskehalse<br />
ville, påpegede planlæggerne, være afhængig af en betydelig finansiel støtte udefra.<br />
Også i Verdensbanken blev der ytret stærke betænkeligheder ved den for høje investeringsaktivitet<br />
i Tanzania i disse år, inklusive i cementsektoren, hvilket bidrog til en<br />
voksende inflation, voksende valutaproblemer og ikke mindst de finansierings- og valutaproblemer,<br />
som kunne forudses, når nyinvesteringerne senere skulle vedligeholdes.<br />
Selv om man fra dansk side ifølge statslånskonceptet ikke ville være involveret i beslutningsprocesserne<br />
omkring de to fabrikkers dimensionering og opførelse, blev Danida<br />
ikke desto mindre på et relativt tidligt tidspunkt inddraget i projekternes gennemførelse.<br />
For det første blev det til en længerevarende og kostbar (set i forhold til fabrikkens<br />
samlede udgifter) management-kontrakt til F.L. Schmidt på Tanga-fabrikken. For<br />
det andet blev der ydet dansk (gave)bistand til at oprette og drive et nyt træningscenter<br />
uden for Dar es Salaam, beregnet på teknisk personale fra de nye cementfabrikker såvel<br />
som den eksisterende. Selv om låneanmodningerne til at finansiere leverancerne af<br />
udstyr til de to nye fabrikker blev imødekommet, opstod der også i Danida efterhånden<br />
en stærk tvivl – om de behovsprognoser, der lå til grund for investeringerne, men<br />
Cementfabrikken i Dar es Salaam<br />
147
især om det ville være muligt at sikre en tilfredsstillende transportkapacitet og distribution.<br />
Det blev derfor aftalt med tanzanianerne at kontrahere med et dansk konsulentfirma,<br />
der fik til opgave at undersøge behovet og mulighederne for at sikre afsætning og<br />
transport af den forudsete, stærkt forøgede produktion. Konsulentrapporten konkluderede,<br />
at selv med optimistiske antagelser med hensyn til de kommende års efterspørgsel<br />
efter cement, var den igangværende kapacitetsudvidelse alt for stor. Selv om<br />
man antog en væsentlig mindre afsætning, ville den ikke kunne klares, med mindre der<br />
skete en kraftig forbedring af jernbanenettet og togkapaciteten. Rapporten anbefalede<br />
derfor blandt andet, at man for at sikre den bedst mulige udnyttelse af kapaciteten<br />
undersøgte mulighederne for at eksportere til nabolande og mulighederne for at skaffe<br />
ressourcer til at udbygge relevante dele af transportnettet.<br />
I begyndelsen af 1980’erne var Tanga-fabrikken opført og taget i brug, mens fabrikken<br />
i Mbeya endnu ikke kunne komme i gang på grund af problemer med energiforsyning<br />
og transport. Transporten var også et problem for de to igangværende fabrikker i Tanga<br />
og Dar es Salaam, der også manglede vedligeholdelseskomponenter, hvilket man<br />
kun kunne skaffe, hvis man fik tildelt fremmed valuta af regeringen. Til at afhjælpe<br />
transportproblemerne, især for Tanga-fabrikken, blev der anvendt statslånsmidler til at<br />
levere 40 jernbanevogne fra Danmark.<br />
Ved de årlige danske bistandskonsultationer i 1983 i finansministeriet i Dar es Salaam<br />
blev det fra dansk side anført, at på grund af den alvorlige valutamangel i landet ville<br />
det ikke være muligt at sikre driften af alle tre fabrikker. Man henstillede derfor fra<br />
dansk side, at den endnu ikke fungerende, men allerede problemfyldte fabrik i Mbeya<br />
blev ”lagt i mølpose” til bedre tider. I hvert fald ville Tanzania ikke kunne regne med<br />
mere dansk støtte til fabrikken, før de aktuelle kriseproblemer var overstået. Denne<br />
løsning var man alt andet end tilfreds med på officiel tanzaniansk hold, hvor nogle<br />
mente, at danskerne svigtede tidligere givne løfter. Neddroslingen af den danske støtte<br />
til cementsektoren blev imidlertid fastholdt, ligesom der i både Mbeya og Tanga blev<br />
sparet på udgifterne til management kontrakter, der under de herskende forhold var<br />
nogle kostbare og valutaslugende arrangementer. En senere uafhængig evaluering af<br />
managementkontrakten på Tanga-fabrikken, som gjaldt for perioden 1979-84, kom til<br />
det resultat, at selv om ledelsen af fabrikken under den danske kontrakt havde fungeret<br />
tilfredsstillende under de vanskelige forhold, var der kun sket en meget begrænset<br />
overførsel af tekniske og ledelsesmæssige færdigheder til de tanzanianske medarbejdere,<br />
hvilket blandt andet skyldtes, at det danske management team af teknikere ikke var<br />
eksperter i ”capacity building”.<br />
Bunden gave til Tangafabrikken<br />
Senere, efter 1986, da der omsider var indgået en aftale om valutakreditter mellem<br />
Tanzania og IMF, fandt man fra dansk side, at tiden og de økonomiske forudsætninger<br />
148
Cementfabrikken i Tanga, som Danmark støttede opførelsen og driften af<br />
var til stede for at bistå cementsektoren med de nødvendige reinvesteringer. Der blev<br />
derfor i 1986 givet en bevilling (bundet gave) på 150 mio. kr. til over fem år at dække<br />
navnlig Tanga-fabrikkens import af nyt udstyr fra Danmark og til en ny management<br />
kontrakt med et ikke-dansk konsulentfirma.<br />
I 1996 blev fabrikken solgt til en af verdens største cementproducenter.<br />
14 b) Sukkerproduktion<br />
En del af de lånemidler på i alt 235 mio. kr., som i årenes løb gik til sukkerproduktionen,<br />
kom fra de første seks lån og finansierede dansk producerede udstyrskomponenter<br />
til et nyoprettet sukkerkompleks i Kilombero-dalen. Efter 1980 gik en anden del til<br />
at finansiere reservedelsleverancer og management-kontrakter på Tanganyika Planting<br />
Company ved Arusha. Denne virksomhed blev etableret som en plantage med tilhørende<br />
fabrik af den danske skibsreder, A.P. Møller, i 1930 og beskæftigede ved uafhængigheden<br />
godt 3000 arbejdere med at dyrke sukkerrør, vedligeholde overrislingsanlæg<br />
og drive fabrikken.<br />
Danmark blev sammen med Verdensbanken og Holland de vigtigste donorer inden for<br />
sukkersektoren. Foruden de her nævnte projekter blev der af den danske støtte til sukkersektoren<br />
anvendt 40 mio. kr. til entreprenørarbejder ved overrislingsanlæg på en<br />
plantage, Mtibwa, ved Morogoro samt en ny fabrik i Kagera-regionen. Til det sidste<br />
149
Fra sukkerkomplekset i Arusha<br />
projekt, hvor det meste udstyr og management var importeret fra Indien, medgik kun<br />
få danske leverancer. De danske lån blev for en stor del anvendt på import af procesudstyr<br />
baseret på den ”danske” diffusionsmetode. Det var en teknologi, som var<br />
udviklet af De danske Sukkerfabrikker i slutningen af 1960’erne, og som teknisk og<br />
økonomisk var velegnet til at udvinde sukker fra sukkerroer i Danmark, men ikke optimal<br />
til at producere rørsukker under tanzanianske forhold.<br />
Da der var store problemer med at få sukkerproduktionen til at blive rentabel undtagen<br />
ved at opretholde en meget kraftig importbeskyttelse, og da valutamanglen begyndte<br />
at gøre sig alvorligt gældende under den første oliekrise i 1973, var man hos de<br />
tanzanianske planmyndigheder allerede fra midten af 1970’erne inde på at omlægge<br />
(noget af) landets sukkerproduktion til mindre produktionsenheder, der skulle anvende<br />
lavteknologiske metoder, som var mindre valutakrævende og ikke stillede krav om at<br />
bruge knap valuta til meget dyre udenlandske management-kontrakter.<br />
Det blev ikke til så meget med omlægningen. Det stod dog klart for planmyndighederne,<br />
at Tanzania ikke fremover havde udenlandsk valuta til at kunne bære en fortsat udvidelse<br />
af produktionskapaciteten. Desuden ville landet have svært ved at opretholde<br />
den produktionskapacitet, som var etableret. På grundlag af en kritisk Verdensbankundersøgelse<br />
af sukkersektorens aktuelle situation blev de tre donorer derfor i begyndelsen<br />
af 1980’erne enige om en såkaldt ”holding operation”, som begrænsede donorstøtten<br />
til kun at omfatte finansieringen af en nødvendig rehabilitering og en begrænset<br />
produktion. Af de to sidste danske statslån i 1980 og 1982 gik en del til at rehabilitere<br />
fabriksanlæggene i Kilombero og Arusha, en anden del til en kostbar dansk management-kontrakt.<br />
Hermed sluttede den danske støtte til rørsukkerproduktionen.<br />
150
Kan sukkerproduktion gøres rentabel i Tanzania?<br />
Senere analyser fra Verdensbanken fastslog, at sukkerproduktion i plantagedrift i Tanzania<br />
var en dårlig forretning, som ikke kunne gøres samfundsøkonomisk rentabel, og<br />
slet ikke når der skulle tages hensyn til det store merforbrug af knap valuta, som muligvis<br />
blev unddraget andre og mere påtrængende behov.<br />
Donorfinansieringen af investeringerne i sukkerproduktionen i Tanzania kan ses som<br />
et skoleeksempel på, at noget, der ikke er samfundsøkonomisk rentabelt, kan tage sig<br />
anderledes ud for nationale beslutningstagere, hvis investeringen kan blive helt eller<br />
delvist finansieret med subsidieret kapital, som ikke vil være til rådighed for alternative<br />
formål. Hvor vidt de dele af de danske statslån og tilsvarende hollandske leverancebundne<br />
bevillinger, som gik til at finansiere investeringer i sukkerproduktionen i Tanzania,<br />
ville have kunnet udnyttes til andre leverancer fra henholdsvis Danmark og Holland<br />
med et mere tilfredsstillende samfundsøkonomisk afkast, er det set i bakspejlet<br />
ikke muligt at udtale sig om med sikkerhed.<br />
Tilbage bliver det spørgsmål, om tanzaniansk sukkerproduktion vil kunne blive konkurrencedygtig<br />
på verdensmarkedet under andre former end før 1990’erne, hvis EU og<br />
andre lande ad åre liberaliserer importen af sukker og afvikler støtten til egen roesukkerproduktion<br />
med de følger, det vil få for prisdannelsen på sukker på verdensmarkedet.<br />
Svaret blafrer i vinden.<br />
15) Danidas støtte til Tanzanias tidlige indsats mod aids<br />
Baggrund<br />
De første tilfælde af aids blev konstateret i Tanzania i 1983 i områder omkring Victoriasøen,<br />
og epidemien bredte sig til hele landet i de følgende år. I 1988 iværksatte Tanzanias<br />
sundhedsmyndigheder sammen med WHO et nationalt aids-program med fokus<br />
på at opbygge en national bekæmpelsesstrategi og koordinere forskellige spredte indsatser.<br />
Strategien satsede på oplysning og forebyggelse.<br />
Danida-støtten<br />
Danida støttede det nationale program i 1989 med en bevilling på 5 mio. kr., og for<br />
1991-94 blev der bevilget yderligere 3 mio. kr. Danida-støtten blev i 1990 udbygget<br />
med et Danida-administreret aids-rådgivningsprojekt, som frem til 1994 havde til formål<br />
at rådgive lokale miljøer, familier og institutioner om hiv/aids-forebyggelse samt at<br />
sikre en forbedret rådgivningsservice, der skulle dække hele landet. Den danske støtte<br />
blev især anvendt til oplysningsmateriale og til at afholde seminarer, til at etablere pilotprojekter<br />
med et hjemmesygeplejesystem samt til at bidrage til lokale organisationers<br />
aids-rådgivning. Projektet blev siden forlænget, blandt andet med udarbejdelse af planer<br />
for at udbygge hjemmeplejesystemet til at omfatte to regioner.<br />
151
Et andet indsatsområde fra disse år var et forsøg på at forebygge, at hiv-smitten blev<br />
spredt langs hovedfærdselsårerne ved Victoriasøen. Danida bidrog med 2,8 mio. kr. til<br />
dette program, som gennem oplysning, udlevering af kondomer m.v. rettede sig mod<br />
transportarbejdere samt hotel- og barpersonale langs hovedvejene.<br />
I 1994 blev der til det efterhånden ret store nationale program givet en bevilling på<br />
28,7 mio. kr., som dækkede perioden frem til 1998. Danmark var naturligvis ikke den<br />
eneste udenlandske donor, som støttede det nationale program. Aktiviteterne omhandlede<br />
støtte til oplysning, udbygning af landets hjemme- og lokalsamfundets plejemuligheder,<br />
støtte til forældreløse børn af aids-ofre samt udbygning af en målrettet national<br />
rådgivnings- og vejledningsindsats overfor hiv-smittede og aids-patienter. Støtten indgik<br />
fra midten af 1990’erne i Danidas sundhedssektorstøtte under Sundhedsministeriet.<br />
Støtte gennem NGO’er<br />
Udover støtten til det nationale program blev der i de første år givet bevillinger til projekter<br />
udført af internationale humanitære organisationer, repræsenteret i Danmark,<br />
som støttede aids-bekæmpelsen i Tanzania. I 1989 blev der givet en 3-årig bevilling på<br />
11,7 mio. kr. til et projekt under Dansk Røde Kors, som havde til formål gennem oplysning<br />
at mindske spredningen af hiv-smitte især i Kagera-regionen, der var særligt alvorligt<br />
ramt af epidemien. Projektaktiviteterne omhandlede oplysning til både lærere<br />
og elever i grundskoler og real- og gymnasieskoler og til befolkningen i udvalgte landdistrikter.<br />
Desuden havde projektet til formål at oplyse jordmødre og sundhedsarbejdere<br />
om deres muligheder for at modvirke smitten gennem deres arbejde. Endelig forsøgte<br />
man ved dette projekt gennem oprettelsen af ”drop-in”-centre at bistå nogle af<br />
det hastigt voksende antal forældreløse børn. I 1992 blev det besluttet at give en yderligere<br />
bevilling til dette projekt på 34,9 mio. kr.<br />
Gennem en intensiveret oplysningsindsats lykkedes det måske at reducere smittespredningen<br />
i regionen. Et studium af oplysningsarbejdet og dets formodede effekter i regionen,<br />
foretaget af Makerere Universitetet i 1994, fandt, at der var en relativt udbredt<br />
viden om smitteveje og symptomer på sygdommen i de målgrupper, som oplysningsarbejdet<br />
i regionen især havde rettet opmærksomheden imod – men de seksuelle adfærdsmønstre<br />
vurderedes til ikke at være afgørende ændret.<br />
I 1990 blev der givet 7,8 mio. kr. til et projekt under Folkekirkens Nødhjælp. Projektet<br />
sigtede bl.a. på at nedbringe hiv-smitten gennem blodoverførsler samt at forbedre arbejdsvilkårene<br />
for sundhedspersonalet for herigennem at mindske risikoen for, at de<br />
bliver smittet under deres arbejde. Desuden ville man sikre en bedre behandling og<br />
pleje for landets aids-syge. Danidas bevilling gik blandt andet til at levere diagnostisk<br />
udstyr, herunder beskyttelsesudstyr, screenings- og laboratorieudstyr m.v., der skulle<br />
forbedre beskyttelsen af sundhedspersonalet og patienterne mod hiv-smitten. Projektet<br />
rummede også en trænings- og uddannelseskomponent, som blev finansieret fra an-<br />
152
dre kilder end den danske. Det blev implementeret gennem den Evangeliske Lutherske<br />
Kirke i Tanzania, der driver en række sygehuse i landet samt en sundhedstjeneste, der<br />
betjener godt 10 pct. af Tanzanias befolkning. I 1991 blev der givet en ny bevilling på<br />
3,3 mio. kr. til aids-forebyggelse i den hårdt ramte Kagera-region. Projektet indgik nu<br />
som en integreret del af Tanzanias nationale aids-program.<br />
I en evalueringsrapport fra 1995 blev projektet, selv om man fremhævede den prisværdige<br />
indsats, kritiseret for, at de lokale samfund var forholdsmæssigt lidt involveret i<br />
projektstyringen, samt at programmet havde svært ved at få oplysningsaktiviteterne til<br />
at nå de befolkningsgrupper, som ikke tilhørte de lutheranske menigheder. Man vurderede,<br />
at sidstnævnte ikke rummede de største risikogrupper. Evalueringsrapporten anbefalede,<br />
at programmet blev fortsat, men med en bredere målgruppeorientering.<br />
HIV-smitten spredes via transportruterne af langturschauffører, på barer etc.<br />
153
4: Sammenfatning<br />
Det oprindelige tanzanianske ejerskab (1962-75)<br />
Der gives forskellige forklaringer på, hvorfor Danmark i sin tid valgte Tanzania som<br />
samarbejdspartner – hvis det altså ikke var Tanzania, som valgte Danmark. Under alle<br />
omstændigheder spillede den stærke betoning af velfærd og fattigdomsbekæmpelse i<br />
denne nye nations tidlige udviklingsbestræbelser en central rolle for udformningen af<br />
det dansk-tanzanianske bistandssamarbejde. Hovedvægten i den gavefinansierede del af<br />
den danske bistand blev lagt på at udbygge undervisningssektoren og på den primære<br />
sundhedstjeneste, men også på støtte til udviklingen af landbruget, hvor det blev antaget,<br />
at Danmark havde specielle forudsætninger for at bistå.<br />
Flere af de såkaldte internationale 2015 Mål, som i begyndelsen af dette århundrede<br />
blev vedtaget af FN’s generalforsamling på initiativ af OECD-landene, var Tanzanias<br />
udviklingsmål allerede i 1960’erne og 1970’erne, som landets regering tidligt satte meget<br />
ind på at realisere inden for en overskuelig årrække. Ligesom nu om dage nød støtten<br />
til at gennemføre sådanne målsætninger stor bevågenhed blandt landets donorer.<br />
Modsat FN’s 2015 Mål havde man ikke dengang i Tanzania sat urealistiske datoer på<br />
opfyldelsen af målene, men det var forventet, at der ville være gjort store fremskridt<br />
mod deres opfyldelse i løbet af 1980’erne.<br />
Desværre er opfyldelsen af målene i dag, hvor Tanzanias befolkning er 2½-3 gange så<br />
stor som i 1964, ikke meget nærmere end dengang. Nærmest på at blive opfyldt er lige<br />
adgang til skoleundervisning for alle børn, som var nær ved at være opfyldt i midten af<br />
1970’erne, da landets alvorlige økonomiske kriseproblemer satte udviklingen i bakgear<br />
de følgende mange år.<br />
Udviklingsbistanden til Tanzania fra en række donorer blev mærkbart øget i løbet af<br />
1970’erne, da den danske bistand udgjorde en halv snes procent af al udviklingsbistand<br />
til landet. Udover at gå til at opfylde Tanzanias planer på de sociale og undervisningsmæssige<br />
områder gik en væsentlig del af den internationale udviklingsbistand til landet<br />
efterhånden også til erhvervsudvikling. Det gjaldt også for den danske bistand. En væsentlig<br />
andel af projektbevillingerne fra Danmark i disse år var i realiteten budgettilskud,<br />
der var øremærket til projekter i de tanzanianske planer. Herved kunne nogle af<br />
Tanzanias egne midler frigøres til andre projekter. For den danske erhvervsstøtte, som<br />
bestod af de såkaldte statslån – med årene tolv i alt – gjaldt det, at tanzanianere selv<br />
kunne bestemme, hvilke projekter lånene blev anvendt til, så længe mindst tre fjerdedele<br />
af låneprovenuet blev anvendt til køb i Danmark.<br />
154
Allerede før den bilaterale danske bistand satte sit præg fra begyndelsen af 1970’erne,<br />
var flere fællesnordiske projekter løbet af stablen i Tanzania.<br />
Den danske bistand og den meste anden bistand til landet respekterede indtil anden<br />
halvdel af 1970’erne det, som siden begyndelsen af 1990’erne er blevet benævnt nationalt<br />
ejerskab (til et modtagerlands udviklingsplaner og deres forvaltning). Herom vidner<br />
også de forholdsvis få ressourcer, der fra dansk side blev anvendt på at administrere<br />
bistanden, inklusive bemandingen af kontoret på den danske ambassade i Dar es Salaam.<br />
Den voksende bistand øgede Tanzanias samlede import- og investeringskapacitet<br />
men samtidig også landets afhængighed af donoroverførsler.<br />
Voksende donorindblanding (1975- 86)<br />
Fra midten af 1970’erne da de første alvorlige krisetegn slog igennem, skete der en<br />
øget donorindblanding af projekterne, og det gjaldt også den danske bistand.<br />
Den voksende indblanding udefra manifesterede sig i den måde, bistanden blev overført<br />
til Tanzania på fra bl.a.. Danmark. I Danidas tilfælde foregik overførslerne på forskellige<br />
måder, som til dels var overlappende, nemlig:<br />
1) ved overførsler af projektbevillinger fra Udenrigsministeriet i København til landets<br />
finansministerium, der sørgede for den videre overførsel til det relevante fagministerium,<br />
som havde ansvar for, at midlerne blev anvendt til de projekter i ministeriets<br />
regi, som de i Danmark var bevilget til;<br />
2) direkte til respektive fagministerier, eller<br />
3) direkte til projekterne via bistandsmissionen i Dar es Salaam;<br />
4) i form af leverancer af varer og tjenesteydelser, som var aftalt med bistandsmissionen<br />
i Dar es Salaam eller med indkøbsenheden i Udenrigsministeriet i København;<br />
5) Tanzania stod selv for indkøbene i Danmark.<br />
Punkt 1) forekom især i bistandens tidlige år, indtil midten af 1970’erne. 2) blev mere<br />
almindelig i de følgende år, mens 3) blev den almindeligste form fra slutningen af<br />
1970’erne, hvor det også blev almindeligt med danske projektledere, som ud over at<br />
have den faglige kompetence også blev tildelt et ansvar for at forvalte økonomien. 4)<br />
forekom typisk sammen med 3), hvor der var tale om projektleverancer og projekteksperter.<br />
I de fleste tilfælde var projekteksperterne danskere. Det samme gjaldt de såkaldte<br />
enkelteksperter. Hertil kom korttidseksperter fra danske firmaer, bl.a. tilsynsførende<br />
ingeniører, der var tilknyttet firmaernes kontorer i Dar es Salaam. 5) gjaldt for statslånsleverancerne<br />
i alle årene.<br />
Så længe bistanden blev overført via Finansministeriet, var det i princippet muligt for<br />
de tanzanianske myndigheder at behandle overførslerne på lige fod med landets egne<br />
ressourcer, som blev stillet til rådighed for fagministerierne af Finansministeriet. Da<br />
det blev mere almindeligt, at donorerne overførte bistandsmidlerne først til fagministerier<br />
og efterhånden direkte til projekterne, blev det vanskeligere for myndighederne at<br />
155
følge med i og registrere bistandsoverførslerne. Denne udvikling skyldtes især manglende<br />
kapacitet i ministerierne til at håndtere et voksende antal donorer og projekter.<br />
Det betød, at ministerierne blev flaskehalse i gennemførelsen af projekterne. Også på<br />
regnskabssiden opstod der flaskehalsproblemer.<br />
Først mange år efter erkendte landets donorer, at det på længere sigt havde været bedre<br />
at lægge mere vægt på at styrke landets egen kapacitet til at styre og udføre projekterne<br />
i stedet for selv helt at overtage budget- og regnskabsstyring. Når det tog mange<br />
år, før der skete noget på dette felt, skyldtes det blandt andet den korte horisont, som i<br />
praksis anlægges i den meste udviklingsbistand, hvor det er de hurtige resultater, der<br />
tæller på hjemmefronten.<br />
I begyndelsen af 1990’erne blev der i UNDP-regi med hollandsk og dansk støtte etableret<br />
et såkaldt accountability-projekt, hvis oprindelige formål var at indføre standardprocedurer<br />
for, hvordan donorerne skulle rapportere alle officielle overførsler (i penge<br />
eller naturalydelser) til modtagerlandenes finansministerier. Desuden skulle projektet<br />
styrke modtagerlandenes kapacitet til at aflægge regnskaber og rapportere til donorerne<br />
om projekternes forløb. Dette UNDP-projekt, som skulle dække et stigende antal lande,<br />
havde i begyndelsen fokus på det sydlige og østlige Afrika og med Tanzania som<br />
det første land, hvor de nye procedurer skulle afprøves. Projektet var ikke nogen succes.<br />
En af grundene var en manglende evne eller vilje hos i hvert fald nogle donorer til<br />
at fravige egne fastlagte procedurer eller en mangel på procedurer.<br />
Den voksende tendens blandt donorerne fra slutningen af 1970’erne til at skabe parallelle<br />
projektadministrationer til Tanzanias egen administration og til helt eller delvist at<br />
overtage projektstyringen, gjaldt ikke kun ved udførelsen af projekterne, men også ved<br />
projektforberedelsen og ved monitorering og evaluering af projekterne. I sig selv var<br />
det ikke forkert, at der medvirkede donorekspertise ved projektforberedelsen, forudsat<br />
det skete på modtagerens præmisser. Støtte til projektforberedelsen vil som oftest være<br />
en vigtig komponent i den faglige bistand. Der er dog især to forhold, som det her er<br />
vigtigt at tage i betragtning. Det ene er, på hvilket stadie af projektforberedelsen, donor-involveringen<br />
bliver sat ind: Om det sker før eller først efter, at projekterne er blevet<br />
prioriterede i den nationale planlægning og budgettering. Det andet er, at projekternes<br />
udformning bør tilpasses de lokale forhold og tage hensyn til den eksisterende kapacitet<br />
hos modtageren til selv at håndtere projekterne, herunder hvor mange ressourcer<br />
landet selv realistisk vil kunne afsætte til formålet.<br />
Med årene blev det ret almindeligt i Tanzania, at projekterne blev til ved forhandlinger<br />
mellem fagministerier og donorrepræsentanter og først derefter blev præsenteret for de<br />
centrale planmyndigheder, hvis det overhovedet skete. Planministeriet, senere plankommissionen,<br />
blev stillet over for et fait à compli, som det kunne være vanskeligt at<br />
modstå, hvis landet derved ville gå glip af donormidler. Herved bidrog donorerne til at<br />
undergrave planprocessen og den institutionsopbygning, som der var behov for. Uanset<br />
om et aftalt projekt havde fået en høj prioritet i den makroøkonomiske planproces,<br />
156
opstod der en tanzaniansk forpligtelse til at medfinansiere og til at overtage de udgiftsbudgetter,<br />
som projekterne ville afstedkomme, senest når donorstøtten ophørte.<br />
Medfinansiering blev et stort problem for mange projekter, da krisen satte ind i anden<br />
halvdel af 1970’erne. Problemet var ikke kun et kriseproblem. Den store iver blandt<br />
donorerne for at støtte de tidlige og ambitiøse sociale programmer førte til, at mange<br />
projekter blev sat i værk hurtigere, end man selv uden krisen ville have kunnet honorere<br />
de drifts- og vedligeholdelsesbudgetter, der blev en konsekvens af projekterne. 14)<br />
Der lå en vis ironi i, at den ambitiøse, men udgiftskrævende opbygning af Tanzanias<br />
sociale programmer, der var blevet forceret med donorstøtte, førte til en høj grad af<br />
donorafhængighed, som udgjorde en kontrast til tanken om ”selfreliance”.<br />
Projektsamarbejdet mellem Tanzania og dets donorer var fra midten af 1970’erne karakteriseret<br />
ved en svag tanzaniansk planlægning, som blev yderligere svækket af donorernes<br />
undergravning af planprocessen. En svag budgettering og regnskabskontrol<br />
blev desuden svækket af en svigtende kommunikation mellem budget- og kontrolmyndighederne<br />
og de mange donorer og ”deres” projekter, som mere og mere fik karakter<br />
af donorenklaver. De mange donorer var også en del af forklaringen på den utilstrækkelige<br />
eller manglende koordination af donorernes indsats, selv hvor de støttede de<br />
samme nationale programmer.<br />
Strukturtilpasning og reformbistanden (1986-)<br />
Fra begyndelsen af 1980’erne og senere blev der lagt mindre vægt på projektbistand og<br />
mere på betalingsbalance- og importstøtte, som havde til formål at udfri landet af dets<br />
basale valutaproblemer og bidrage til at stabilisere økonomien, efterfulgt af reformprogrammer,<br />
der skulle føre landet væk fra en overreguleret planøkonomi til en mindre reguleret<br />
markedsøkonomi.<br />
I kølvandet af denne proces blev det tilstræbt at styrke den tanzanianske regerings kapacitet<br />
til selv at formulere operationelle udviklingsplaner og budgetter, hvori donorernes<br />
indsatser kunne indpasses. De fælles arbejdsprogrammer, der blev udmøntet ved<br />
den såkaldte Helleiner-rapport, som i midten af 1990’erne blev til på dansk initiativ og<br />
foranstaltning, spillede her en ikke ubetydelig rolle. I midten af 1990’erne var der taget<br />
meget væsentlige skridt i reformprocessen, selv om meget endnu manglede, før landet<br />
kunne siges at være kommet ind i en selvbærende udvikling, hvor donorernes rolle<br />
efterhånden kunne forvandles til de mere begrænsede støttefunktioner, som var den<br />
oprindelige idé med det internationale udviklingssamarbejde.<br />
14) Den aktuelle, stærke satsning på donorpromoverede indsatser til at bekæmpe fattigdom i forbindelse med<br />
de for afrikanske lande urealistiske, internationale 2015 Mål har for nyligt rejst det spørgsmål, om der nu<br />
igen er ved at opstå en øget donorafhængighed i flere af landene i Afrika i forbindelse med finansieringen<br />
af de sociale programmer. Interesserede henvises til evalueringsrapporten, Debt Relief for the Poorest:<br />
An OED Review of the HIPC Initiative, (2003), World Bank, Washington DC. Se også Tony Killick, ”Politics,<br />
Evidence and the New Aid Agenda”, i Development Policy Review, 2004, 22(1)<br />
157
5: En tanzaniansk vurdering<br />
En af de indvendinger, der kan gøres mod de fleste evalueringer af udviklingsbistanden,<br />
er, at evalueringerne stort set udelukkende foranstaltes af donorerne selv og udføres<br />
af mere eller mindre uafhængige personer fra vor egen del af verden med et mere<br />
eller mindre indgående kendskab til forholdene i de lande, hvor bistanden udføres.<br />
Professionelle bidrag fra modtagerlandet er mere sjældne. Sådanne indvendinger kan<br />
også gøres mod kilderne til nærværende fremstilling, hvor Danida evalueringer af Danida-støttede<br />
projekter kun sjældent inddrog uafhængig ekspertise fra Tanzania eller et<br />
andet afrikansk land. En undtagelse er et tanzaniansk studie 15) af den danske bistands<br />
effektivitet, der dækker det meste af den periode, som nærværende fremstilling omhandler.<br />
Det har også sat sit præg på flere af de vurderinger, der er fremført i dette<br />
skrift.<br />
I et af de afsluttende afsnit af dette studie resumerer de tanzanianske forfattere en<br />
række vigtige faktorer, som har begrænset effektiviteten i bistanden. Vi lader dem her<br />
få de sidste ord:<br />
“The study has addressed critical factors in Tanzania-Danish aid relations which have<br />
contributed to limiting the effectiveness of aid programmes as outlined below.<br />
Limited ownership of development programmes<br />
General development programmes between Tanzania and Denmark have become increasingly<br />
unequal. One striking feature of Danish-Tanzanian aid relations has been<br />
the willingness of Tanzania to accept all forms of aid from Denmark. Over time,<br />
Denmark has progressively become the more active partner in the relationship, while<br />
Tanzania has become more passive, resulting in a reduction in its ownership of development<br />
programmes.<br />
15) Studiet, hvis titel er ”A study of Aid Effectiveness - the Case of Danish Aid in Tanzania” blev i midten af<br />
1990’erne udført af fire tanzanianske økonomer (Samuel Wangwe, Joseph Shitundu, Godwin Mjema og<br />
Mboya Bagawacha) fra Economic Reasearch Bureau, University of Dar es Salaam og Economic & Social<br />
Research Foundation, Dar es Salaam med logistisk støtte fra det danske Center for Udviklingsforskning,<br />
som stod for den senere udgivelse af rapporten. Studiet indgik sammen med tilsvarende landestudier<br />
for Botswana, Burkina Faso, Ghana, Kenya, Senegal og Zambia i et projekt, som blev orkestreret af<br />
Overseas Development Council, Washington DC. Det tanzanianske studie, som ikke oprindeligt var med<br />
blandt de inkluderede landestudier, kom med på forslag fra Danida, der også finansierede det.<br />
158
Capacity-absorption limits on aid effectiveness<br />
The implementation of a number of aid projects/programmes demonstrates the failure<br />
to realize counterpart funding and local personnel from the GOT as originally anticipated.<br />
The GOT often failed to honour its commitments.<br />
Aid administration on the part of GOT and design of aid projects have assumed<br />
forms that are more consistent with capacity-use or -depletion than capacity-building.<br />
In a situation of low government capacity for economic management, it seems logical<br />
to allocate more aid towards building up that capacity. The challenge is how the future<br />
administration of aid projects can be arranged to make less intensive use of the limited<br />
capacity of the government’s administrative machinery, and whether the allocation<br />
of aid can be shifted in favour of capacity- building in areas where it is limited, such<br />
as economic management.<br />
Capacity building and continuity within institutions<br />
This study has found that many Danish assistance programmes were more successful<br />
in attaining immediate objectives than in respect of longer-term capacity building objectives.<br />
This is in accordance with observations made in various evaluations of other<br />
donor-assisted programs.<br />
Unconducive working conditions<br />
One major factor which reduces the effectiveness of capacity-building projects in economic<br />
management is the unconducive working conditions, especially the unrealistically<br />
low levels of wages and salaries. The perception of this threat and unfavourable<br />
working conditions continues to strangle efforts at civil service reform and make it difficult<br />
for either staff or institutions to give adequate attention to the longer-term demands<br />
on economic management. Existing capacities cannot be fully utilized under<br />
these conditions.<br />
Weak aid coordination<br />
Donor-aid coordination falls under three categories, namely intra-government coordination,<br />
donor-donor coordination and government donor-coordination. Intra-governmental<br />
aid management is currently at its weakest with regard to the overall aid-management<br />
process.<br />
There are two types of donor-donor aid coordination. Donors may coordinate their<br />
activities themselves or (more importantly) they may be coordinated by GOT. Of these<br />
two, the former has a formal existence, while the latter is weak.<br />
A major constraint in achieving aid coordination is the lack of demand for it. A local<br />
constituency that is demanding improved aid coordination is only beginning to emerge.<br />
. Also, interest in the possibility of playing off one donor against another and thus<br />
obtaining access to donor funds has delayed any moves towards aid coordination. For<br />
159
instance, some recipients may realize very well that aid coordination will demand greater<br />
justification of their aid requests. Besides, there are doubts on the side of donors<br />
as to whether the demand for aid coordination really is strong.<br />
Aid conditionality<br />
Aid conditionalities have been more donor-driven than a product of discussions and<br />
agreement between recipients and donors as partners in development. Tanzania has<br />
sometimes implemented conditionalities with reluctance and a low level of commitment.<br />
This shortcoming has tended to limit the realization of aid objectives, thus limiting<br />
its aid effectiveness.<br />
The major problem with an unequal relationship in aid conditionality is that it does<br />
not bind both partners in a collaborative arrangement,<br />
Aid accountability and transparency<br />
Aid accountability in Tanzania, particularly in areas of record-keeping, reporting, accounting<br />
and auditing is limited by weak institutional capacity. On the donor side,<br />
agencies which provide aid in the form of direct-funding, including Danida, normally<br />
do not submit their books to the CAG (den tanzanianske rigsrevisor) for auditing.<br />
Accountability and transparency in aid deployment have been asymmetrical, with a low<br />
demand for accountability by the recipient from within its own political constituency.<br />
In addition, the donor has not been sufficiently accountable to the recipient for the<br />
outcome of aid. These conditions may have reduced the effectiveness of aid.”<br />
160
6: Litteraturliste<br />
Titler på bøger, artikler, rapporter m.m., som der er<br />
blevet trukket på, men som ikke er specificeret i tekstafsnittene<br />
Ad I<br />
The Economic Development of Tanganyika, Report of a Mission organized by The International<br />
Bank for Reconstruction and Development at the request of The Government<br />
of Tanganyika and the United Kingdom, Baltimore, 1961.<br />
van Arkadie, B.: Import Substitution and Export Promotion as Aid to Import Substitution in<br />
East Africa, The East African Economic Review, Vol 1, New Series, 1964.<br />
Theroux, P.: Tarzan is an Expatriate, Transition, nr. 32, vol. 7, Kampala, 1967.<br />
Mølgård Andersen, O.: Udviklingen af en afrikansk eksportøkonomi – Træk af Tanzanias<br />
økonomiske historie i kolonitiden, i Økonomi og Politik, side 171-95, 1968, København.<br />
Iliffe, J.: Tanganyika under German Rule 1905-12, Nairobi, 1969.<br />
Svendsen, K.E., og Teisen, M. (eds): Self-Reliant Tanzania, Dar es Salaam, 1969.<br />
Skarstein, R. og Wangwe, S.: Industrial Development in Tanzania, Uppsala og Dar es Salaam,<br />
1986.<br />
World Bank/Tanzania Relations 1961-87, Operations Evaluation Department, World<br />
Bank, Washington DC, 1990.<br />
van Arkadie, B.: Economic Strategy and Structural Adjustment in Tanzania, Occasional Paper<br />
No. 18, Private Sector Department, World Bank Washington .DC, 1995.<br />
Warioba, J.S.: Framework to Adress Corruption, prepared for Global Coalition for Africa<br />
Meeting, Dar es Salaam / Washington DC, 1998.<br />
Bigsten, A., Mutalewa, D., Tsikata, Y., Wangwe, S.: Aid and Reform in Tanzania, Gøteborg<br />
og Dar es Salaam, 1999 (Bidrag til Verdensbankstudiet: Aid and Reform in Africa).<br />
Ad II<br />
Jørgensen, K.: Hjælp fra Danmark – En studie i dansk u-landspolitik 1960-71, Odense Universitetsforlag,<br />
1977.<br />
Tanzania 30 år efter Arusha-erklæringen, Særnummer af Udenrigsministeriets tidsskrift,<br />
Udvikling, nr. 10/96-1/97.<br />
Tarp, F. (ed.): Foreign Aid and Development, Routledge, London and New York, 2000.<br />
Catterson, J., Lindahl, C.: The Sustainability Enigma. Aid Dependency and The Phasing Out of<br />
Projects. The Case of Swedish Aid to Tanzania, Expert Group on Development Issues,<br />
Stockholm, 1999.<br />
161
UDENRIGSMINISTERIET<br />
Danida<br />
Produktion:<br />
© 2005 Udenrigsministeriet<br />
Asiatisk Plads 2<br />
DK-1448 København K<br />
Tlf.: 3392 0000<br />
Fax: 3254 0533<br />
E-mail: um@um.dk<br />
Internet: www.um.dk<br />
Design:<br />
Pressto Kommunikation<br />
Tryk:<br />
One2One<br />
Yderligere eksemplarer kan rekvireres hos:<br />
Danmark.dk's netboghandel<br />
www.danida-publikationer.dk<br />
Tlf. ved opkald fra Danmark: 1881<br />
Tlf. fra udlandet: +45 7010 1881<br />
ISBN-numre:<br />
Trykt version: 87-7667-139-9<br />
Elektronisk version: 87-7667-140-2<br />
Forsidefoto:<br />
Jørgen Schytte<br />
Ole Mølgård Andersen: 1965-68 lecturer in economics, University College, Dar es Salaam;<br />
1968-71 og 1975-82 konsulent i Danida; 1982-84 chef for Danidamissionen, Dar<br />
es Salaam; 1984-85 konsulent i Udenrigsministeriets kontor for Det sydlige Afrika;<br />
1985-87 chef for Asienkontoret; 1987-95 chef for kontoret, senere tjenesten for sektorfaglige<br />
anliggender (TSA); 1995-99 kommitteret (udviklingsøkonomi).<br />
Ole Mølgård Andersen har bl.a. skrevet bøgerne: Udvikling og landbrug i Afrika, Mellemfolkeligt<br />
Samvirke, 1972, og: Farvel til fattigdommen? – Om forholdet mellem i- og u-lande,<br />
Fremad 2002.<br />
De synspunkter, der er fremført i denne bog, er ikke nødvendigvis sammenfaldende<br />
med Udenrigsministeriets.<br />
162<br />
Fotos:<br />
Foto fra bogen "Anatolia", af Bente<br />
Mølgård Andersen, Munksgaard, 1970:<br />
Side 2<br />
Fotos fra bogen "Self-reliant Tanzania",<br />
af K.E. Svendsen og M. Teisen, Tanzania<br />
Publishing House, Dar es Salaam<br />
1969: Side 15, 17, 24, 145<br />
Fotos fra bogen "Udvikling og landbrug<br />
i Afrika", af Ole Mølgård Andersen,<br />
Mellemfolkeligt Samvirke, 1970: Side 29,<br />
80, 88, 106<br />
Jørgen Schytte: Side 25, 31, 34, 62, 71,<br />
109, 115, 123, 133, 139, 147<br />
Kristian Runeberg: Side 28, 68<br />
Jesper Kirknæs: Side 60, 127<br />
Polfoto: Side 63<br />
China Photo Service: Side 73<br />
Cooperative Education Centre, Moshi,<br />
Tanzania: Side 93<br />
Ivars Silis: Side 136<br />
Søren Klock: Side 141<br />
Lis Garval: Side 148<br />
Douglas E. Curran, AFP: Side 151
Udenrigsministeriet<br />
Asiatisk Plads 2<br />
DK-1448 København K<br />
Danmark<br />
Telefon: 3392 0000<br />
Fax: 3254 0533<br />
E-mail: um@um.dk<br />
Internet: www.um.dk<br />
ISBN 87-7667-139-9