Dienstleistungsqualität und Daseinsvorsorge in deregulierten ...

Dienstleistungsqualität und Daseinsvorsorgein deregulierten MärktenRainer LucasErweiterung der Zielkonzepte in der Abfallwirtschaft -von der Daseinsvorsorge zur Nachhaltigkeit?März 2005Policy Paper Nr. 3 des Projektes „Dienstleistungsqualität und Daseinsvorsorgein deregulierten Märkten“, gefördert von der Hans Böckler Stiftungund der Dienstleistungsgewerkschaft Ver.di e.V.

2VorwortIm Rahmen des von der Hans-Böckler-Stiftung geförderten Projektes „Daseinsvorsorgeund Dienstleistungsqualität in liberalisierten Märkten“ besteht in der ersten Arbeitsphasedie Aufgabe, den Stand der Diskussion zu den veränderten Handlungsbedingungenfür kommunalwirtschaftliche Unternehmen in den Bereichen Hausmüllund ÖPNV zu untersuchen. Beide Felder unterliegen einem erheblichen Veränderungsdruck,der sowohl durch die zunehmende Dominanz wettbewerblicher Elementeim regulatorischen Rahmen als auch durch die Wettbewerbssituation in denMärkten zustande kommt.Die Policy-Studien zeigen, dass der konkrete Blick auf ein Handlungsfeld notwendigund sinnvoll ist. Strukturen und Akteure sowie der bereits erreichte Grad der Liberalisierungund Privatisierung unterscheiden sich in beiden Handlungsfeldern erheblich.Auch ist das Verständnis von Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität von unterschiedlichenVorbedingungen und Zielsetzungen geprägt.Durch die Policy-Paper werden wichtige Erkenntnisse für die weitere Untersuchungdes jeweiligen Handlungsfeldes gelegt. Zum einen kann die Zielbildung im Kontextder nachhaltigen Gestaltung der Dienstleistungen nun unter Berücksichtigung desHandlungsrahmens erfolgen. Zum anderen können im weiteren Verlauf des Projektessehr viel konkreter die Strategien von Unternehmen beurteilt werden, die auf dieveränderten Rahmen- und Marktbedingungen reagiert haben.Über Stellungnahmen zu den Policy-Papers würden wir uns freuen.Rainer Lucas (Projektleiter)Kontakt:rainer.lucas@wupperinst.orgwww.daseinsvorsorge.com

3InhaltsverzeichnisINHALTSVERZEICHNIS............................................................................................................ 3ABBILDUNGS- UND TABELLENVERZEICHNIS............................................................... 31 EINLEITUNG .......................................................................................................................... 42 ÖKOLOGISCHE ZIELE IN DER ABFALLWIRTSCHAFT .......................................... 42.1 Von der Entsorgung zur Kreislaufwirtschaft .............................................................. 42.2 Von der Abfallvermeidung zur integrierten Produktpolitik: Anmerkungen zurEU-Abfallpolitik ...............................................................................................................103 ABFALLWIRTSCHAFT UND NACHHALTIGE ENTWICKLUNG ...........................133.1 Zur ökologischen Zieldimension der Nachhaltigkeit ..............................................133.2 Nachhaltigkeitsindikatoren für die Abfallwirtschaft.................................................154 SYSTEMISCHE ASPEKTE DER INFRASTRUKTURGESTALTUNG ...................185 NACHHALTIGKEIT UND DASEINSVORSORGE ......................................................206 LITERATUR..........................................................................................................................23Abbildungs- und TabellenverzeichnisAbbildung 1: Teilstrategien in der Kreislaufwirtschaft.......................................................... 6Abbildung 2: Abfallwirtschaft als Anfang und Ende einer nachhaltigenStoffwirtschaft...................................................................................................... 8Abbildung 3: Dimensionen der Nachhaltigkeit.....................................................................14Box 1:Tabelle 1:Tabelle 2:Ziele des Eckpunktepapiers des BMU zur Zukunftder Abfallentsorgung........................................................................................... 7Nachhaltigkeitsindikatoren für die Abfallwirtschaft...................................14Nachhaltigkeit, Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität................22

41 EinleitungDie Zielstrukturen in der Abfallwirtschaft befinden sich derzeit im Umbruch. Traditionellwird die Abfallwirtschaft als ein Bereich der Daseinsvorsorge 1 angesehen. In derdeutschen Begriffstradition geht es hierbei um die Entsorgungssicherheit, einengleichberechtigten Zugang zu den Dienstleistungen und Fragen des lokalen und regionalenUmweltschutzes. Mit den Politikkonzepten einer nachhaltigen Entwicklungsteht auch die Abfallwirtschaft vor neuen Herausforderungen. Nachhaltigkeit impliziert,den nationalen und internationalen Ressourcenverbrauch auf ein zukunftsfähigesMaß zu beschränken, emmissionsseitig rückt vor allem die globale Dimension(Klimawandel) stärker in den Mittelpunkt. Vor diesem Hintergrund wird mit diesemPapier das Ziel verfolgt, die unterschiedliche Zielbereiche „nachhaltige Entwicklung“und „Daseinsvorsorge“ darzustellen und mögliche Synergien, Schnittstellen undKonfliktfelder zwischen den Zielbereichen zu ermitteln. Abschließend werden hierausFragen für die empirische Phase des Projektes abgeleitet.2 Ökologische Ziele in der Abfallwirtschaft 22.1 Von der Entsorgung zur KreislaufwirtschaftDie leitenden Prinzipien der Abfallwirtschaft waren seit den Anfängen im 19. Jahrhundertbis in die sechziger Jahre auf die Begrenzung lokaler Umweltschäden undGesundheitsgefahren gerichtet. Im Mittelpunkt stand das Ziel, eine ausreichende Beseitigungskapazitätenfür die entstehenden Abfälle bereitzustellen (DREHER et al1998, S. 3, BENZLER et al 1995, S. 19).Die Reduzierung der Abfallmengen wurde erst zu einem Thema in der Abfallwirtschaftspolitik(RUTKOWSKY 1998, S. 133 ff.), als sich eine Verknappung der Beseitigungskapazitätenabzeichnete (HECHT 1991, S. 16 ; WIESCH 1996, S. 26). unddie Abfallmengen als Folge des ständig steigenden materiellen Konsums immerweiter anstiegen. Auch wurden die Grenzen eines nachgeschalteten Umweltschutzes(End of the Pipe) deutlich. Durch verbesserte Verfahren und Technologien konntenzwar Erfolge in der Luftreinhaltepolitik erzielt werden, gleichzeitig wurde jedoch dasUmweltmedium Boden weiter belastet. In der Müllverbrennung wurde der Aufwandzur Verhinderung schädlicher Emissionen immer größer, die damit zu erzielendenpositiven Umwelteffekte immer kleiner. Vor allem veringerten sich die Anreize zurAbfallvermeidung, da die betriebswirtschaftliche Eigenlogik der Anlagenbetreiber dazuführte, möglichst viel Abfall zu entsorgen (MICHAELIS 1993, S. 12).Diese Defizite konnten durch das Kreislaufwirtschafts- / Abfallgesetz (KrW-/AbfG)von 1996 nur teilweise behoben werden. Das bestehende Abfallrecht ist zwar darauf12Auf der europäischen Ebene werden die Leistungen der Daseinsvorsorge auch als gemeinwohlorienteirteDienstleistungen definiert, die auf die Belange des Bürgers abgestellt sind. „GemeinwohlorientierteDienstleistungen liefern einen wichtigen Beitrag zur allgemeinen Wettbewerbsfähigkeitder europäischen Industrie und zum wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt.“(KOM 2000, 580, S. 7)Dieses Kapitel ist unter Mitarbeit von Guido Bürger entstanden.

5ausgerichtet, die Abfallerzeugung umweltpolitisch zu steuern. Grundlage hierfür istdas Gebot, Abfälle in erster Linie zu vermeiden und in zweiter Linie stofflich zu verwertenoder zur Gewinnung von Energie zu nutzen (§ 4 KrW-/AbfG). Gleichzeitigfehlt es aber an einer Konkretisierung, mit Hilfe welcher Methode die Umweltverträglichkeitfestzustellen ist und es werden auch keine Kriterien für die wirtschaftlicheZumutbarkeit von Verwertungsaktivitäten entwickelt (BRENCK 1996, S. 31). DieErfahrungen der letzten Jahre haben gezeigt, dass nicht hinreichend konkretisierteBestimmungen die Unternehmen dazu verführt haben, teilweise eine symbolischeVerwertung durchzuführen oder durch Export von Abfällen sich den Bestimmungendes KrW-/AbfG zu entziehen (SRU 1998). Innerhalb der EU besteht noch immer einbeträchtliches Gefälle in den Anforderungen an die Umweltverträglichkeit der Entsorgungund im Vollzugsniveau. Insofern sieht auch der Umweltrat (SRU 2002, Zs. 252)einen erheblichen Handlungsbedarf den freien Warenverkehr einzuschränken, wenneine Verbringung von Abfällen zu Anlagen erfolgt, die nicht dem europäischen Standardsentsprechen.Zielvorstellungen in der Abfallwirtschaft sind an das klassische Verständnis vonKreislaufwirtschaft gebunden, das mit den Begriffen Wiederverwertung, „Remanufacturing“und Weiterverwendung näher gekennzeichnet werden kann (siehe Abb. 1).Diese Teilstrategien machen in unterschiedlichem Maße Kooperationen in der Wertschöpfungskettenotwendig, damit die abfallpolitischen Ziele erreicht werden können.

6Abbildung 1: Teilstrategien in der KreislaufwirtschaftQuelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an van Weenen 1990, S. 221Die Abbildung macht deutlich, dass der Kreislaufansatz sich auf die Phasen Produktion,Montage und Nutzung bezieht. Durch das Recycling können Primärrohstoffeersetzt werden, wenn die Recyklate qualitativ gleichwertig sind und auf der gleichenFunktionsebene wie das Primärmaterial zum Einsatz kommen können. Dies ist aberhäufig nicht der Fall.Mit Verweis auf die Ziele der Kreislaufwirtschaft ist in der Hausmüllentsorgung seitden 90er Jahren eine verwertungspfadorientierte Regulierung von Abfällen entstanden.Grundsätzlich kann hierbei zwischen einer stofflichen und energetischen Verwertungunterschieden werden, in der Praxis wurde jedoch der werkstofflichen undrohstofflichen Verwertung ein Vorrang eingeräumt. Eine stoffliche Verwertung erfolgtim Bereich des Hausmülls vor allem hinsichtlich der Fraktionen Papier/Pappe, Glas,Verpackungen und Bioabfälle. Diese Strategie zur getrennten Sammlung verschiedenerAbfallfraktionen wurde durch produktspezifische Regelungen (Altauto, Elektrogeräte,Batterien etc.) ergänzt. Diese Regelungen enthielten dezidierte Quoten fürdie stoffliche Verwertung und legten damit einen stofflichen Verwertungspfad fest.Durch diese Festlegung entstanden neue Infrastrukturen und Verwertungskapazitätenund eine hohe Bereitschaft der Bevölkerung zur Abfalltrennung.Dieser Weg wurde mit dem Eckpunktepapier des BMU (1999) zur Zukunft der Abfallentsorgungweiter fortgesetzt. Besondere Aufmerksamkeit wird hierbei der Notwen-

7digkeit zur Vorbehandlung der Abfälle und dass der energetischen Verwertung dervorbehandelten Abfälle und der Deponieproblematik geschenkt.Box 1: Ziele des Eckpunktepapiers des BMU1. Die Ablagerung unbehandelter Siedlungsabfälle in Siedlungsabfalldeponien soll so schnell wie möglichbeendet werden. Die vorhandenen Vorbehandlungstechniken müssen genutzt und neue Kapazitätenerrichtet werden.2. Zur Vorbehandlung der Siedlungsabfälle werden neben thermischen Verfahren auch hochwertigemechanisch-biologische Vorbehandlungsverfahren zugelassen. Die Anforderungen an derartigeAnlagen und die bei der Ablagerung zu beachtenden Vorkehrungen sollen in einer Ergänzung der TASiedlungsabfall sowie in einer Rechtsverordnung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz inAnlehnung an die Anforderungen der 17. Bundes-Immissions-Schutzverordnung (BIMSchV) fürVerbrennungsanlagen festgelegt werden.3. Die heizwertreiche Teilfraktion aus der mechanisch-biologischen Vorbehandlung ist energetisch zunutzen. D.h. im Restmüll enthaltene Kunststoffe und andere Energieträger werden abgetrennt und z.B.in Kraftwerken oder industriellen Anlagen, die den strengen Abgasvorschriften der 17. BImSchVentsprechen, verbrannt.4. Nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand nachrüstbare Deponien sollen schrittweisegeschlossen werden. Der Bau neuer Deponien für Siedlungsabfälle ist nicht mehr erforderlich, da dieKapazitäten der neueren und nachgerüsteten Deponien bei Einsatz geeigneter Vorbehandlungstechnikenund Kooperation der Städte und Landkreise untereinander noch etwa zwei Jahrzehnte ausreichen.5. Bis spätestens 2020 sollen die Behandlungstechniken so weiterentwickelt und ausgebaut werden, dassalle Siedlungsabfälle in Deutschland vollständig und umweltverträglich verwertet werden.Quelle: Eigene Darstellung nach BMU 1999: Pressemitteilung 127/99, 20.08.1999Der Punkt zwei dieser Liste ist inzwischen umgesetzt. Durch die Ablagerungsverordnungim Rahmen der TA Siedlungsabfall, die am 1. Juni 2005 in Kraft treten wird,wird festgelegt, dass grundsätzlich eine Vorbehandlung der Abfälle zu erfolgen hat.Ziel ist es, die abluft- und abwasserbezogenen Deponieemissionen drastisch zuvermindern und wesentliche Anteile des vorbehandelten Abfalls über die Verbrennungoder Mitverbrennung energetisch zu verwerten.Dies bedeutet konkret, dass 80 % der 335 Deponien bis spätestens 2009 geschlossenwerden (HAHN 2004, S.10). Parallel hierzu sollen 15 neue Hausmüllverbrennungsanlagen(HMV) mit einer Kapazität von rund drei Millionen Tonnen und etwa 50neue mechanisch biologische Anlagen (MBA) mit einer Kapazität von fünf MillionenTonnen pro Jahr entstehen.Eine Verbindung Maßnahmen zur Nachhaltigkeit ergibt sich zunächst über die Klimapolitik.Nach Angaben des UBA führt die Umsetzung der Technischen AnleitungSiedlungsabfall bei den Haushaltsabfällen insgesamt zu einem Einsparpotenzial vonrund 30 Millionen Tonnen CO2-Äquivalenten im Jahr; das sei die dreifache Mengedessen, was als Ergebnis des Emissionshandel in der Industrie zu erwarten ist (Vgl.HAHN 2004, S.10).Auch wenn die Maßnahmen unter das Motto „Abfallwirtschaft als Ende und Anfangeiner nachhaltigen Stoffwirtschaft“ gestellt werden, sind die Verbindungen zu einer

8Reduzierung des Ressourcenverbrauchs noch nicht systematisch entwickelt. Zumeinen kann ein struktureller Effekt bei der Energie- und Rohstoffbereitstellung vermutetwerden, in dem primäre Energie- und Rohstoffquellen ersetzt werden und dieAbfallwirtschaft zum Ressourcenlieferanten wird. Dies wird als Ziel einer nachhaltigenStoffwirtschaft mit vollständiger Abfallverwertung angesehen, die bis spätestens2020 realisiert werden soll (siehe nachfolgende Abbildung). Allerdings bleibt offen, inwie weit durch diesen Wechsel das Verbrauchsniveau insgesamt abgesenkt werdenkann.Abbildung 2:Abfallwirtschaft als Anfang und Ende einer nachhaltigen StoffwirtschaftQuelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Hahn 2004, S. 10

9Indirekte Effekte in Richtung Ressourceneffizienz können sich durch die Verknappungder bestehenden Deponiekapazitäten ergeben. Dies kann zu einem Preisanstiegbei den Entsorgungskosten führen. Höhere Entsorgungskosten können ein Motivfür die Haushalte und Unternehmen sein, weniger Abfälle zu produzieren.Mit der abfallwirtschaftlichen Gesamtsituation setzt sich auch der Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen in seinen Gutachten auseinander (vgl.DEUTSCHERBUNDESTAG 2004). Er bekräftigt zunächst die grundlegenden umweltpolitischenZiele, die weiter verfolgt werden müssten (ebd. Zs. 681, S. 345):• die Vermeidung von Schadstoffdissipation,• die Vermeidung von Umweltgefährdungen und -beeinträchtigungen (Schadlosigkeit)sowie• ein umweltbezogenes Ressourcenmanagement, einschließlich der Energieeinsparungund des damit verbundenen Klimaschutzes.Handlungsbedarf wird bei der Ausgestaltung der Instrumente gesehen. Die Feinsteuerungüber Recyclingquoten in einzelnen Fraktionen und Produktbereichen sollsukzessive zu einer Rahmensteuerung übergehen, die folgende Punkte umfasst(vgl. DEUTSCHER BUNDESTAG 2004, Zs. 681, S. 345):• Anforderungen an zulässige Schadstoffemissionen für (einzelne) Anlagen(IVU-RL, BImSchG, insb. 17.BImSchV) beziehungsweise Verwertungsoptionen(z.B. landwirtschaftliche Verwertung)• Verbote und Beschränkungen für schädliche oder schwer zu entsorgendeInhaltsstoffe und Materialien in (Verwertungs-)Produkten (Abb. 8-2, Bsp.:ChemikalienverbotsVO, Bauproduktenrecht, BioabfallV, BatterieV, AltautoV,Schadstoffentfrachtung von PVC);• gegebenenfalls Anforderungen zur Verbesserung der Wiederverwendbarkeitbeziehungsweise Verwertbarkeit von Produkten oder Werkstoffen (Bsp.: AltautoV;VerpackV), weitere Ru_cknahmeverpflichtungen sowie Produktstandardsfür unter Abfalleinsatz erzeugte Produkte, um Schadstoffanreicherungenim Produktkreislauf zu vermeiden (Bsp.: Zement);• ökonomische Instrumente, mit deren Hilfe die bei Gewinnung, Verwendungund Entsorgung von Stoffen entstehenden Umwelteffekte internalisiert werden(Bsp.: Emissionshandel, Ökosteuer, Inputabgaben zur Verminderungdiffuser Emissionen);• Anschubfinanzierung für innovative technische Entwicklungen auf dem Gebietder hochwertigen Verwertung mit dem Ziel, diese wettbewerbsfähig zumachen.„In diesem Sinne empfiehlt der Umweltrat, die zukünftige Abfallpolitik auf ein konsistentesSystem von Anforderungen an die Schadstoffminimierung bei den Produktenund Materialien sowie der Emissionskontrolle von Verwertungs- und Beseitigungsanlagenzu konzentrieren. Das bedeutet, das unverzichtbare Prinzip der Produktver-

10antwortung verstärkt darauf auszurichten, dass Produkte von Schadstoffenentfrachtet werden und dass gegebenenfalls Anforderungen zur Verbesserung derWiederverwendbarkeit oder Verwertbarkeit, Rücknahme-verpflichtungen oder Produktstandardsfür Produkte, die unter Verwendung von Abfällen erzeugt werden,entwickelt werden. Gleichzeitig sollten wirksame, über den Abfallbereich hinausgehendeInstrumente entwickelt werden, um die Umweltschädigungen, die durch denVerbrauch von Ressourcen entstehen, zu reduzieren und gegebenenfalls die externenKosten zu internalisieren.“ (ebd. Zs. 683, S. 345)Die Rahmenvorgaben könnten nach Aufassung des SRU anspruchsvoll, klar undeinfach formuliert und relativ erfolgreich vollzogen werden. Sie implizierten auch eineHarmonisierung der Umweltbelastungsschranken auf einem einheitlichen hohen Niveaunicht nur für die Entsorgungsstufe, sondern für den gesamten Wirtschaftskreislauf.Auch von den Unternehmen wird vor dem Hintergrund neuer Sortiertechnologien undder hohen Kosten in den verschiedenen Verwertungspfaden über neue Wege in derHausmüllentsorgung nachgedacht. Von den Umweltverbänden wird u.a. kritisiert,dass das etablierte Sekundärrohstoffmanagement insgesamt zu wenig Anreize fürein umweltbezogenes Ressourcenmanagement schaffe, einschließlich der Energieeinsparungund des damit verbundenen Klimaschutzes.Hierzu bleibt aus unserer Sicht anzumerken, dass das Ziel einer besseren Rahmensteuerunggrundsätzlich zu begrüßen ist. Eine Rahmensteuerung hätte den generellenVorteil, dass sie stärker als rein abfallwirtschaftliche Maßnahmen an denFaktoren ansetzt, welche die Material- und Stoffströme induzieren. Allerdings scheinendie vom SRU angedachten Maßnahmen hierfür nur bedingt geeignet, da sie inihrer Mehrzahl weiterhin dem Prinzip einer problembezogenen Feinsteuerung innerhalbder Abfallwirtschaft folgen.2.2 Von der Abfallvermeidung zur integrierten Produktpolitik: Anmerkungenzur EU-AbfallpolitikIm Rahmen des 6. EU-Umweltprogramms verpflichten sich die Mitgliedsstaaten, diezu beseitigenden Abfälle auf ein Minimum zu reduzieren und bis 2010 entsprechendeVerfahren zu entwickeln. Zur weiteren Umsetzung dieser Ziele verfolgt die EU-Kommission mit vier auf einander abgestimmten Strategien den Aufbau einer integriertenAbfallpolitik, die auch ressourcenpolitische Elemente enthält. Im Einzelnenbetrifft dies folgende Politikfelder:• die Entwicklung einer thematischen Strategie für die nachhaltige Nutzung dernatürlichen Ressourcen (KOM 2003, S. 572),• die Integrierte Produktpolitik, welche auf den ökologischen Lebenszyklus-Ansatz aufbaut (KOM 2003, S. 302),

11• eine thematische Strategie für Abfallvermeidung und -recycling (KOM 2003,S. 301),• sowie die Chemikalienpolitik (KOM 2001, S. 88).Insgesamt entsteht hiermit ein neuer Regulationsrahmen, in dem neue stoffpolitischeLeitbilder, wie das vorsorgende und verantwortliches Wirtschaften durch Risikominimierungund Ressourcen schonende Produkte und Prozesse, zu einem wichtigenLeistungsmerkmal für einzelne Industriezweige werden.Das Hauptziel der thematischen Strategie zur Abfallvermeidung und -recycling bestehtin der Entkoppelung der Ressourcennutzung und des Abfallaufkommensvom Wirtschaftswachstum. Die Kommission betont, dass es einer ausgewogenenMischung zwischen rechtlichen, freiwilligen und wirtschaftlichen Instrumenten zurErreichung dieses Ziels bedarf.Die größten Herausforderungen sind nach Auffassung der Kommission:• die vollständigen Umsetzung bestehender Rechtsvorschriften durch die Mitgliedsstaaten;• Eine "solidere wissenschaftliche Analyse", die als Grundlage für eine erfolgreichePolitik zur Abfallvermeidung dienen soll (derzeit herrscht auf der europäischenein Mangel an zuverlässigen und vergleichbaren statistischen Daten,da in den Mitgliedstaaten kein einheitliches Monitorung existiert);• Recycling: Eine Verlagerung des Schwerpunkts von 'end-of-life-Produkten'zu Materialien• Festlegung harmonisierter Standards für Wiederverwertungsvorgänge• Die Eröffnung einer neuen Debatte über die Definition von Abfall und allgemeineRecyclingziele auf der EU-Ebene.Die Kommission formuliert vier Maßnahmenfelder für ihre künftige thematische Strategie:• Instrumente zur Förderung der Abfallvermeidung: z.B. Informationsaustauschbezüglich nationaler Anreizsysteme für Verbraucher, Abfallvermeidungspläne;• Instrumente zur Förderung des Abfallrecycling: z.B. Mülldeponie-Steuern,Produzentenverantwortung, handelbare Zertifikate (wie in Großbritannien),Anreizsysteme, 'pay-as-you-throw'-Systeme (BILITEWSKI / WERNER /REICHENBACH 2004);• Maßnahmen zur Schließung der Lücke bei den Standards für das Abfallrecycling:z.B. die Ausweitung der IPPC-Richtlinie auf den gesamten Abfallsektoroder die Bestimmung von Qualitätsstandards für Recycling;• Begleitende Maßnahmen zur Förderung von Abfallvermeidung und -recycling: Verbesserung des Rechtsrahmens, Förderung von Forschung undEntwicklung, Förderung der Nachfrage nach verwerteten Materialien.

12Ob die in diesem Zusammenhang geforderte Einführung einer Deponiesteuer undein Handel mit Recycling-Zertifikaten europaweit realisiert werden kann, wird allerdingsunterschiedlich beurteilt (vgl. KESSLER 2004).Insgesamt gehen die neueren abfallwirtschaftlichen Initiativen der EU-Kommissiondahin, den Ansatz der Verwertungspfadsteuerung weiter auszudifferenzieren und aufweitere Abfallgruppen auszuweiten. Allerdings ist eine Umorientierung von einemeher produktspezifischen Ansatz zu einem stärker material-optimierenden Ansatz zubeobachten. Dieser Wechsel impliziert auch einen mentalen Wandel: durch die Vielzahlder getrennt gehaltenen und verwerteten Abfallteilströmen (Verpackungen, Altauto,Bleiglas, Batterien, Bioabfall, Altholz, Gewerbeabfälle usw.) sollen die Akteurenach und nach lernen, dass am Ende des Produktlebenszyklus eine neue Rohstoffressourceexistiert, die es zu nutzen gilt (HAHN 2004).Eine integrierte Ressourcen- und Produktpolitik ist auf Rückführung der in der Abfallwirtschaftgewonnenen Stoffe in die ursprünglichen Produktionsprozesse angewiesen.Voraussetzung hierfür ist die Recyclingfähigkeit, über die bereits beim Designder Produkte entschieden wird. Die Entscheidungen der Produzenten und Herstellerüber die Zusammensetzung und Trennfähigkeit der Produkte beeinflussendamit entscheidend die Möglichkeit der Abfallwirtschaft zur Abfallvermeidung und zurVerwertung. Die Möglichkeiten der Abfallwirtschaft mit ihrem bestehenden Instrumentariumhierauf Einfluss zu nehmen, sind begrenzt. Ein Weg diese Begrenzungaufzubrechen ist unserer Auffassung nach die Integration der Abfallpolitik in anderePolitikfelder wie zum Beispiel der Integrierten Produktpolitik und der Ressourcenpolitik.Aus der Perspektive der integrierten Produktpolitik werden solche Schnittstellenzumindest auf der programmatischen Ebene bereits definiert. So führt die EU Kommissionhierzu aus: „Die IPP wird auch ein Schlüsselelement der Maßnahmen zurUmsetzung der kommenden thematischen Strategie für den nachhaltigen Ressourceneinsatzund derjenigen über die Vermeidung und Wiederverwertung von Abfällensein.“ (KOM 2003, 302, S.7)Um eine derartige Integration auf der praktischen Ebene auf den Weg zu bringen, isteine enge Verzahnung zwischen Entwicklung und Produktdesign, Lieferanten, Hersteller,Handel, unterstützenden Dienstleistern und Kunden notwendig. In Verbindungmit entsprechenden (Produkt-) Innovationen kommt dabei Marketingkonzepten undprofessionellen Marketingaktivitäten eine besondere Bedeutung zu, um die neuenProdukt- und Dienstleistungsqualitäten zu vermitteln und eine positive Nachfrageentwicklungzu erzielen.

133 Abfallwirtschaft und nachhaltige Entwicklung3.1 Zur ökologischen Zieldimension der NachhaltigkeitDie Grundidee der Nachhaltigkeit ist vom Ziel des Potentialerhalts geprägt. Aus ökonomischerPerspektive werden die natürlichen Lebensgrundlagen als Naturkapitalbetrachtet (Daly 1990). Dieses Kapital soll durch die gesellschaftliche Entwicklungnicht aufgezehrt werden, sondern die einzelnen Akteure sollen so wirtschaften, dassdie Regerationsfähigkeit der Natur nicht beintrachtigt wird und einen Teil der Erträgezu dessen Stabilisierung und Stärkung verwandt wird. Dieses Prinzip, welches zuerstin der deutschen Forstwirtschaft des 18. Jahrhunderts formuliert wurde, hat seit Mitteder achtziger Jahre Eingang in die internationale entwicklungstheoretische und gesellschaftspolitischeDebatte gefunden. Hintergrund hierfür ist ein neuer, globalerProblemhorizont, der im Wesentlichen vier Kontexte umfasst:• Erstens wird auf naturwissenschaftliche Erkenntnisse gestützt die Thesevertreten, dass die Fortschreibung eines ressourcenintensiven, industriellenEntwicklungspfades die Grenzen der Aufnahmefähigkeiten natürlicher Systemeüberschritten hat. In Folge dessen werden die natürlichen Lebensgrundlagender Menscheit als Ganzes gefährdet und damit die Entwicklungschancenzukünftiger Generationen begrenzt.• Zweitens wird deutlich, dass aufgrund der bereits erreichten Ausdehnungdes ökonomischen Systems (Globalisierung) eine Verlagerung der Probleme(Externalisierung) auch in räumlicher Hinsicht nicht mehr möglich ist. Mit derGlobalisierung ist das ökonomische System an seiner räumlichen Systemgrenzeangekommen. Dies erfordert eine neue Perspektive auf den denstofflichen Metabolismus der Welt (vgl. Bringezu 2004).• Zum dritten wird deutlich, das die in den Industrieländern erreichtenVerbrauchsniveaus natürlicher Ressourcen nicht auf die gesamte Erdbevölkerungübertragbar sind. Gegenwärtig wird dies über den Klimawandel vorallem als ein emissionsseitiges Problem wahrgenommen, wobei allerdingsdie Verfügbarkeit von Ressourcen bei gleichzeitig wachsender Erdbevölkerungnicht unetrschätzt werden sollte.• Viertens sollte die entwicklungspolitische Komponente des Problems ins Augegefasst werden. Die sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse in denLändern des „Südens“ signalisieren weiteren Entwicklungsbedarf. Aus dieserGrundkonstellation ergeben sich Fragen nach der Entwicklungsgerechtigkeitzwischen den entwickelten Ländern des „Nordens“ und den gering entwickeltenLändern des „Südens“ (WUPPERTAL INSTITUT 2005)Vor dem Hintergrund dieser Entwicklungsdilemmata stellte die Brundtland Kommissionin ihrem 1987 veröffentlichten Bericht „Unsere gemeinsame Zukunft“ (WCED1987) drei Grundprinzipen in den Mittelpunkt ihrer Überlegungen:

14• Die globale Analyse der Probleme und hieraus folgernd: die Notwendigkeitein gemeinsames, abgestimmtes Vorgehen der internationalen Staatengemeinschaftzur Lösung der Probleme.• Eine enge Verknüpfung von Umwelt- und Entwicklungsaspekten sowie• die Perspektive inter-generativer und intra-generativer Gerechtigkeit (ersteresbezieht sich auf die Verantwortung für die zukünftigen Generation, derzweite Aspekt auf die Gerechtigkeit für die heute lebenden Menschen)Das im Brundtland-Bericht angelegte Zielsystem bildete eine wesentliche Basis fürdie UNCED-Konferenz in Rio 1992. Auf der Basis verschiedener Dokumente entstandhier ein Leitbild „Nachhaltiger Entwicklung“ und ein Aktionsprogramm (Agenda21) zur Umsetzung dieses Leitbildes auf verschiedenen Ebenen (vgl. Abbildung 3).Abbildung 3: Dimensionen der NachhaltigkeitQuelle: http://www.la21-haan.de, Stand 23.11.2004

15Der hierauf einsetzende Diskussions- und Gestaltungsprozess in Deutschland soll andieser Stelle nicht im Einzelnen nachvollzogen werden. Kennzeichnend für die deutscheDebatte war bis Mitte der neunziger Jahre die starke Dominanz ökologischerFragestellungen und die Absicht, ökologische Grundregeln für die Ressourcennutzungzu definieren (vgl. ENQUETE KOMMISSION ‘SCHUTZ DES MENSCHENUND DER UMWELT’ 1994). Die Regeln lauten:1. Die Abbaurate erneuerbare Ressourcen soll ihre Regenerationsrate nicht ü-berschreiten.2. Nicht erneuerbare Ressourcen sollen nur in dem Umfang genutzt werden, wieein physisch und funktionell gleichwertiger Ersatz in Form erneuerbarer Ressourcenoder höherer Produktivität der erneuerbaren Ressourcen sowie dernicht-erneuerbaren Ressourcen geschaffen wird.3. Stoffeinträge in die Umwelt sollen sich an der Belastbarkeit der Umweltmedienorientieren, wobei alle Funktionen zu berücksichtigen sind, nicht zuletzt auchdie „stille“ und empfindliche Regelungsfunktion.4. Das Zeitmaß anthropogener Einträge bzw. Eingriffe in die Umwelt muss imausgewogenen Verhältnis zum Zeitmaß der für das Reaktionsvermögen derUmwelt relevanten natürlichen Prozesse stehen.Auf der Basis dieser Grundregeln sind in verschiedenen Forschungsarbeiten Umweltindikatorensystemeentwickelt worden (vgl. SRU 1994, BUND/MISEREOR 1996,37ff.), die dann wiederum Ausgangspunkt für sektorale, umweltpolitische Strategienwurden.3.2 Nachhaltigkeitsindikatoren für die AbfallwirtschaftIn den letzten Jahren hat es vor allem von wissenschaftlicher Seite zahlreiche Bemühungengegeben, Nachhaltigkeitsindikatoren für den Bereich der Abfallwirtschaftzu entwickeln. Mit diesen Indikatoren werden sowohl input- als auch nach outputorientiertenZielsetzungen verfolgt (siehe folgende Tabelle).

16Tabelle 1: Nachhaltigkeitsindikatoren für die AbfallwirtschaftIndikatorQuelleAbfallaufkommen UBA 1997Abfallentwicklung, Household waste disposed per capita,Generation of industrial and municipal solid wasteBUND Rheinland-Pfalz 1996, OECD 2002Abfallverwertungsquote, Waste recycling and reuseBMU 1998, BUND Rheinland-Pfalz 1996,OECD 2002Klärschlammaufkommen BUND Rheinland-Pfalz 1996Deponierungsmengen aus Siedlungsabfall BMU 1998Deponierungsmenge aus Sonderabfall BMU 1998Deponiertes Abfall- und Reststoffaufkommen (Haushalte,prod. Gewerbe, Krankenhäuser)PFISTER / RENN 1996Expenditure on waste management OECD 2002Generation of hazardous wastes, Imports and exportsof hazardous wastesOECD 2002Area of land contaminated by hazardous wastes OECD 2002Expenditure on hazardous waste treatment OECD 2002Aufkommen an radioaktiven Abfällen in m 3 /a (endlagerge-rechtkonditionierte radioaktive Abfälle mit vernachläsig-barerWärmeentwicklung), Generation of radioactivePFISTER / RENN 1996, OECD 2002wasteMaterial- und Rohstoffverbrauch UBA 1997Verbrauch von Metallen SRU 1994Verbrauch nicht erneuerbarer Rohstoffe BUND / MISEREOR 1996Materialproduktivität (Verhältnis BIP und Verbrauchnicht erneuerbarer PrimärmaterialienBUND / MISEREOR 1996Rohstoffproduktivität BMU 1998Energieproduktivität BMU 1998Entwicklung der Energie- und Ressourcenproduktivität(Verhältnis BIP zu Primärenergieverbrauch und zur BUND / MISEREOR 1996RessourcenentnahmeEntwicklung des Primärenergieverbrauchs (Land,Verbrauchbereiche verarbeitendes Gewerbe, Verkehr,Haushalte und Kleinverbraucher)Verbrauch fossiler Brennstoffe (Öl, Erdgas, Kohle),Verbrauch fossiler Energien, Entwicklung der Nutzungfossiler BrennstoffeBUND / MISEREOR 1996, BUND Rheinland-Pfalz1996SRU 1994, UBA 1997, BUND /MISEREOR 1996Import von fossilen Energieträgern PFISTER / RENN 1996Endenergieverbrauch zu Primärenergieverbrauch fossilerEnergieträgerPFISTER / RENN 1996Anteil erneuerbarer Energien am Primärenergieverbrauch,Entwicklung des Anteils erneuerbarer Energien MISEREOR 1996BMU 1998, UBA 1997, BUND /Energieversorgung (fossile Energieträger, Stromanteilam Primärenergieverbrauch, Zusammensetzung desBUND Rheinland-Pfalz 1996Stromanteils, Fernwärmeanteil, Anteil erneuerbarerEnergieträger an der StromerzeugungAnteil erneuerbarer Energien an der Stromerzeugung BMU 1998Energieverbrauch pro Kopf bzw. BSP UBA 1997Quelle: Eigene Darstellung, ergänzt, nach http://www.fh-mainz.de/institute/forster/sd-indikatoren.htm,Stand 18.01.2005Da sich die meisten dieser Indikatoren auf die Gesamtwirtschaft beziehen, bestehtnach wie vor die Aufgabe, diese Anforderungen für die Abfallwirtschaft zu konkretisieren.Es muss z.B. geklärt werden, welchen Beitrag die Abfallwirtschaft zur Erhö-

17hung der Energie- und Materialproduktivität im Rahmen ihrer eigenen Verfahren undProzesse leisten kann und wie dieses Maßnahmen zu einer Verringerung der Ressourcen-Inputsbeitragen können.Die Vielzahl der ökologischen Indikatoren für eine nachhaltigen Abfallwirtschaft erschwertauf der strategischen Ebene die Anschlussfähigkeit an die Ziele der Daseinsvorsorge.Wir wollen darum in einem ersten Schritt versuchen, die Anzahl derZiele zu bündeln und diese dann drei Zielebenen zuzuordnen. In Anlehnung anHUBER (1994) unterschieden wir die Zielebenen wie folgt:• Effizienzziele• Konsistenzziele und• SuffizienzzieleIn diesen Zielbereichen sind Maßnahmen mit einer unterschiedlichen Reichweite anzutreffen.Effizienzziele können z.B. sowohl bei der Optimierung von bestehendenEntsorgungsanlagen als auch in Bezug auf die Verringerung des Ressourceneinsatzesin der gesamten Wertschöpfungskette verfolgt werden. Insofern werden die Zielebenenin einem zweiten Schritt im Sinne einer integrierten und ressourceneffizientenAbfallwirtschaft weiter präzisiert: 3• Effizienz = Steigerung der Ressourcenproduktivität durch Materialeffizienz,Reduzierung der Rohstoffentnahmen, öko-effiziente Verfahren in der Abfallwirtschaft,räumliche Engführung von Stoffkreisläufen• Konsistenz = Entgiftung der Materialströme und Produkte, Risikominderung,Verwendung naturnaher, regenerativer Stoffe, Integration von anthropogenenund natürlichen Stoffkreisläufen• Suffizienz = Abfallvermeidung, Nutzungsdauerverlängerung, Abfall armesEinkaufsverhalten, neue Nutzungskonzepte.Diese Prinzipien und Ziele werden nur wirksam, wenn sie möglichst früh im Produktlebenszykluszur Anwendung kommen, idealerweise schon in der Phase der Produktplanung,des Designs oder aus der Perspektive der Verbraucher beim Kauf derProdukte. Ein solcher Ansatz führt konsequenterweise zur Einbeziehung von Produzentenund Konsumenten. Diese akteurspolitische Erweiterung erfordert einen verändertenRegulations- und Managementansatz. Abfallpolitik muss mit der Ressourcenpolitikund der Industriepolitik verbunden werden. In dem Maße, wie das Abfallmanagementdie Materialströme in der gesamten Wertschöpfungskette ins Augefasst, kann es einen Beitrag zum Ressourcenmanagement und zur Produktpolitikleisten. Stand bisher die Entsorgungssicherheit am Ende der Wertschöpfungsketteim Mittelpunkt, so orientiert sich ein nachhaltiges Abfallmanagement mehr auf dieReduzierung des Ressourceninputs, die Erhöhung der Materialproduktivität sowie3Die Zuordnung erfolgt idealtypisch, d.h. in der Praxis wird es zwischen den Zielebenen immer Ü-berlappungen und Schnittmengen geben, die bei der Gestaltung des Politikfeldes „Hausmüllentsorgung“zu beachten sind.

18auf eine grundsätzliche Nutzendauerverlängerung der Materialströme auf gleichemKomplexitätsniveau (Wiederverwendung, Weiterverwendung) in der Technosphäre(vgl. v. GLEICH 1999). Nachhaltige Recyclingstrategien zielen darauf, die Entnahmevon Primärrohstoffen zu verringern, in dem die Material- und Energieproduktivitäterhöht wird.Diese Ziele einer ökologisch nachhaltigen Abfallwirtschaft stoßen vor allem auf derpraktischen Ebene noch auf Hemmnisse (vgl. SCHINK 2000). Die Entsorgungswirtschaftwirkt noch immer wesentlich nachsorgend am Ende der Verursacherkette(BLEISCHWITZ 2003). Der Investitionsschwerpunkt liegt im Bereich der Entsorgungs-und Recyclinganlagen (einschl. Logistik). Vor diesem Hintergrund steht aufder einzelwirtschaftlichen Ebene das Ziel im Vordergrund, diese Anlagen optimalauszulasten. Eine systematische Strategie zur Verringerung des Restabfallaufkommenswürde auf der Entsorgungsseite zu Umsatzeinbußen führen und damit dieRendite getätigter Investitionen gefährden. Die derzeitige Mengenlogik der Abfallwirtschaft,die auf die Auslastung der Kapazitäten zielt, kann nur aufgebrochen werden,wenn sich die Geschäftstätigkeit der Entsorgungsunternehmen auf den gesamtenBereich des Stoffstrommanagements erstreckt, d.h. z.B. der Abfallwirtschaftsbetriebwandelt sich vom Entsorger zum Stoffstrom- und Material-Dienstleister (WEMHOFF2002). Kenntnisse über die Zusammensetzung der Materialien sowie deren Sammlung,Sortierung und Trennung sind dabei von großer Bedeutung (BLINGS/SPÖTTL2003). Allerdings fehlen der Abfallwirtschaft oft die Kenntnisse über die stoffliche Zusammensetzungder Produkte. Hier sind die Hersteller der Produkte gefordert, entsprechendeInformationen bereitzustellen.4 Systemische Aspekte der InfrastrukturgestaltungIn diesem Kapitel soll der Frage nachgegangen werden, ob die Gemeinwohlorientierungder Daseinsvorsorge nicht nur politisch-normativ begründet werden kann, sondernauch aus den Funktionserfordernissen des Erhalts einer „capacity“ infrastrukturellerSysteme. Hierbei geht es in erster Linie nicht um die technisch-funktionalenSystemeigenschaften im Einzelnen, sondern um die Frage, wie den unterschiedlichenGestaltungsanforderungen (Daseinsvorsorge, Ressourceneffizienz) auf einersystemischen Ebene begegnet werden kann.Mit dem Begriff der Infrastruktur sind systemische Eigenschaften wie Dauerhaftigkeit,allgemeine Zugänglichkeit und flächendeckendes Angebot verbunden. Die hiermitverbundenen Aufgaben bzw. Spezifizierungen (z.B. Pflege, Wartung und Ausbau derNetzeigenschaften) tragen dazu bei, die unmittelbare Leistungserstellung in Formvon Produkten und Diensleistungen erst zu ermöglichen 4 . Sie bilden quasi das Rückratdes Leistungsvermögens, der „Capacity“. Diese „Capacity“ beruht auf bestimmten4 Eine Analyse nur nach der Abfolge der Leistungen im Wertschöpfungsprozess, z.B. Planung – Finanzierung- Leistung, erscheint im Kontext der nachhaltigen Entwicklung nicht zielführend.

19Fähigkeiten zur Gesamtsystemgestaltung, die wie jede andere Leistung ein spezifischesKnow-How verlangt, zum Beispiel für die Planung und Abstimmung der unterschiedlichenKomponenten eines Systems. Für dieses systemische Leistungsvermögensind nicht nur operative Fragen von Bedeutung (z.B. wann soll eine Leistungerbracht werden), sondern auch strategische Aspekte der Versorgungssicherheit undBelastbarkeit in Krisensituationen. Infrastruktursysteme, die in diesem Sinne eineSystemstabilität gewährleisten, leisten einen Beitrag zur Generationengerechtigkeitim Sinne der Daseinsvorsorge. Durch ihre Systemeigenschaften gewährleisten Sie,dass auch nachfolgenden Generationen der gleiche Versorgungsgrad gewährt wird,wie den jetzt lebenden.Die Ansprüche einer langfristig angelegten Daseinsvorsorge führen hinsichtlich derAusgestaltung der infrastrukturellen Systeme zu einer Redundanz-Strategie (vgl.Grabher 1994). Es werden immer mehr Kapazitäten vorgehalten, als unmittelbar gebrauchtwerden, es werden Puffer eingebaut, um auch kritischen Belastungen begegnenzu können. Treten Veränderungen wie z.B. der Rückgang der Bevölkerungauf, so kann sich die einmal aufgebaute Systemkapazität ökonomisch und ökologischschnell als ineffizient erweisen. Die mangelnde Systemflexibilität und Anpassungsfähigkeitist daher eines der Hauptprobleme infrastruktureller Systeme.In der Siedlungsabfallwirtschaft haben sich darüber hinaus aufgrund von FehlplanungenAnfang der 90er Jahre Überkapazitäten ergeben, die erst jetzt mit dem VollzugAblagerungsverordnung wieder abgebaut werden können. Das Örtlichkeitsprinzipin der Anlagenplanung hat auch mit dazu beigetragen, dass nur jeweils für deneigenen Bedarf der Kommune geplant wurde und in der Vergangenheit aufgrund derräumlich gebundenen Entsorgungstrukturen, Abstimmungen zwischen verschiedenenGebietskörperschaften eher die Ausnahme waren. Die Flexibilität der Siedlungsabfallwirtschaftkönnte sicher insgesamt erhöht werden, wenn in Zukunft die Anlagenplanungstärker an funktionalen anstatt an administrativen Erfordernissen ausgerichtetwürde.In die Planungen der Siedlungsabfallwirtschaft müssen in Zukunft sehr unterschiedlicheElemente eingehen (Ressourceneffizienz, Klimawandel, Bevölkerungsrückgang,Alternede Gesellschaft, Innovation, Wachstumsbereiche bei den Konsumgütern).Auch aus einer wissenschaftliche Sicht steht die Integration dieser Themen noch amAnfang. Verschiedene Diskussionsstränge im Nachhaltigkeitsdiskurs könnten sichhierbei als nützlich erweisen, um in einer integrierten Systemgestaltung (sozial, ökologsich,ökonomisch) einen Schritt weiter zu kommen:• Es ist anerkannt, dass Staat und markt unterschiedliche Möglichkeiten haben,mit öffentlichen Gütern umzugehen. Vor diesem Hintergrund ist zu klären,ob es sich bei den Abfall-Infrastrukturen um quasi öffentliche Güter handelt,die in ein „concept of the commons“ (vgl. BOLLIER 2001, S. 23 ff.) integriertwerden sollten. Hierbei müssten die gemeinwirtschaftlichen Aspekteder Infrastrukturgestaltung herausarbeitet werden. Eine stärkere Orientierung

20am öffentlichen Interesse und am Gemeinwohl könnte sich auch auf die Arbeitvon COX (2001) stützen.• Die Frage nach der systemischen Leistungsfähigkeit berührt auch die Zieleeines „Vorsorgenden Wirtschaftens“(BIESECKER et al 2000). Infrastrukturleistungenmüssten demnach sowohl auf Bedürfnisse einer haushälterischenReproduktionsökonomie als auch auf das Erwerbsleben zugeschnittenwerden.• Aus regionalökonomischer Perspektive ist eine flächendeckende Versorgungvon besonderer Bedeutung, bei der insbesondere die Benachteiligung sog.Strukturschwacher Räume vermieden wird. Aus einer redundanztheoretischenPerspektive geht es hierbei auch darum, genügend Reserven (Pufferkapazitäten)vorzuhalten, um Engpässen begegnen zu können (GRABHER1994). Dies ist in der Energiewirtschaft seit den Netzausfällen in Norditalienund Michigan ein aktuelles Thema.• Für die Innovation der Infrastrukturen und die Verbesserung der Systemeigenschaftensind darüber hinaus auch innovationstheoretische Überlegungenvon Bedeutung. Wie können in der Infrastrukturentwicklung „crucialcomplementary assets, in order to assure continuous innovation capability“(CAMAGNI 1991, S. 68 f.) auf einer systemischen Ebene geschaffen werden?Die hiermit angesprochenen Aufgaben zur Systemgestaltung und –entwicklungscheinen mit kurzfristigen Gewinnerwartungen kaum kompatibel zu sein und solltendaher durch die öffentliche Hand sichergestellt werden. Planung und Zielerfüllung derInfrastrukturpolitik fällt hierbei in den Verantwortungsbereich der Aufgabenträger(Gebietskörperschaften), für die unmittelbare Leistungserstellung sind private oderöffentlich-rechtlich Unternehmen zuständig. Bei der zukünftigen Auftragsvergabewird verstärkt darauf zu achten sein, dass die Synergien zwischen den verschiedenenTeilsystemen der Abfallwirtschaft erhalten bleiben (auch in stoffwirtschaftlicherHinsicht). Dabei kommt den Anlagen zu Vorbehandlung, stofflichen Verwertung undVerbrennung eine Schlüsselfunktion zu. Treten hier Engpässe auf, sind alle vorgelagertenTeilbereiche gefährdet.5 Nachhaltigkeit und DaseinsvorsorgeAus den bisherigen Überlegungen zur Daseinsvorsorge 5 und Nachhaltigkeit wirddeutlich, dass beide Leitorientierungen um den Schutz und die Erstellung öffentlicherGüter kreisen. Das Gemeinwohl und das öffentliche Interesse sollen gewahrt werden.Die Daseinsvorsorge ist aufgrund ihrer Begriffsgeschichte eher dem sozialenKontext zuzuordnen, die Nachhaltigkeit eher dem entwicklungspolitischen Spektrumund der Ökologie. Hieraus haben sich unterschiedliche Problemsichten entwickelt:5 Die aktuelle Entwicklung der Daseinsvorsorge im Hinblick auf die Hausmüllentsorgung wurde in einemweiteren Policy Paper erläutert (LUCAS / BÜRGER 2005)

21• Nachhaltige Entwicklung als Leitvorstellung ist zunächst im internationalenZusammenhang entstanden. Hierbei ging es um Entwicklungsgerechtigkeitbei der Nutzung der natürlichen Ressourcen. Arme und reiche Länder, dieheutigen und zukünftige Generationen sollen die gleichen Chancen eingeräumtbekommen. Der Nachhaltigkeit liegt damit ein globales Risikoverständnishinsichtlich der ökologischen Entwicklung zu Grunde.• Dem gegenüber war das abfallpolitische Risikoverständnis der Daseinsvorsorgezunächst national ausgerichtet (Volkshygiene). Erst seit den 70er Jahrenwurde die Gesundheitsvorsorge mit Aspekten des Umweltschutzes verbunden.Das Risikoverständnis in der Abfallwirtschaft ist immer noch starkvon technischen Verfahren des nachsorgenden Umweltschutzes bestimmt(MVA-Filter, Deponieabdichtungen etc.). Vorsorge wird hier als vorausschauendePlanung für die Endablagerung von Abfällen verstanden.Beide Diskursstränge scheinen sich aktuell aufeinander zuzubewegen: In der Nachhaltigkeitsdebattewerden zunehmend soziale Themenstellungen aufgegriffen(NACHHALTIGKEITSRAT 2004), das Verständnis der Daseinsvorsorge wird um ö-kologische Themen erweitert. Vor diesem Hintergrund ergeben sich in den FeldernÖkologie, Vorsorge, räumliche und demokratische Dimension eine Reihe von inhaltlichenSchnittmengen, die als Ausgangspunkt für einen integrierten Ansatz einernachhaltigen Daseinsvorsorge dienen können (vgl. Tabelle 2).Welche Rolle und welchen Stellenwert diese Themenfelder in der Praxis der Hausmüllentsorgungeinnehmen, soll in der empirischen Phase des Projektes überprüftwerden. Auch ist zu prüfen, welchen Einfluss die verschiedenen Organisationsmodelleauf die Leistungstiefe der Daseinsvorsorge und die Dienstleistungsqualität undwelche Handlungsspielräume die einzelnen Akteure haben.Tabelle 2: Nachhaltigkeit, Daseinsvorsorge und DienstleistungsqualitätZiele der NachhaltigkeitÖkologische DimensionVerringerung des Ressourcen-und FlächenverbrauchsBeachtung der Aufnahmefähigkeit(Resilience)der ÖkosystemeDaseinsvorsorge in der HausmüllentsorgungSystemebeneHoher Auslastungsgrad derAnlagenAbfallvermeidung, Wieder- undWeiterverwendung von KonsumgüternÜberprüfbare KlimapolitischeZieleRegenerative Energieerzeugung,Deponiegas, Kraft-Wärme-KopplungDienstleistungsqualität in der HausmüllentsorgungKundenebeneVolumenabhängige GebührengestaltungAktive Informations- und KommunikationspolitikKooperation mit Schulen,Verbraucherorganisationenund EinzelhandelHaushaltsnahe Serviceleistungen (z.B.Reparaturservice, Mieten und Leihen)Benutzerfreundliche Gestaltung der Logistik(Hol oder Bringsysteme)

22VorsorgedimensionRisikominimierung,FehlerfreundlichkeitFlexibilitätSozial-räumliche DimensionÜbertragbarkeit,VerallgemeinerbarkeitDemokratische DimensionGerechtigkeitBeteiligungQuelle: Eigene DarstellungRessourceneffiziente Bündelungund Engführung von StoffkreisläufenSauberkeit in der StadtAnpassungsfähigkeit des Systemsan zukünftige VeränderungenSoziale und ökologische Qualitätskriterienbei der Auftragsvergabeund AusschreibungenBeachtung von Folgekosten,RücklagenPlanungssicherheitKeine Problemverlagerung inandere Regionenkein MülltourismusMinimierung des TransportaufwandesInterkommunale KooperationPolitische Steuerung und KontrolleMonitoring, Transparenz derPlanungenDialogorientierte Öffentlichkeitsarbeittik (Hol- oder Bringsysteme)Kompetente und kundenfreundliche MitarbeiterVersorgungssicherheitUmwelt-, Klima- und Gesundheitsverträglichkeitaller abfallwirtschaftlichen MaßnahmenAnpassung an raumstrukturelle und städtebaulicheBesonderheitenDemographischer WandelBevölkerungsrückgangDiskriminierungsfreier Zugang (Senioren,Behinderte, sozial Benachteiligte)einheitliche GebührengestaltungErschwinglichkeit der Leistungen

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