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8 Kapitel 2 4. Österreich als Bundesstaat Österreichs neun Bundesländer können auf eine Geschichte zurückblicken, die – mit Ausnahme der des Burgenlands – älter ist als die Geschichte der Republik: Dass Österreich ein Bundesstaat ist, in dem sich der Bund (die Republik) die Kompetenzen staatlichen Handelns mit den Ländern teilt, entspricht daher auch dieser historischen Perspektive. Allerdings ist die bundesstaatliche Komponente vergleichsweise gering entwickelt: Die Verteilung zwischen den Zuständigkeiten, die den Ländern reserviert sind, und den Zuständigkeiten des Bundes ergibt ein klares Bild: Das Kompetenzgewicht des Bundes ist deutlich größer als das der Länder. Dies ergibt sich insbesondere dann, wenn der Bundesstaat Österreich mit anderen Bundesstaaten verglichen wird – insbesondere mit den beiden traditionsreichsten Föderationen der Welt: mit der Schweiz und mit den USA. In beiden Fällen ist der Kompetenzbereich, der den Kantonen (in der Schweiz) bzw. den Einzelstaaten (in den USA) vorbehalten ist, deutlich größer als der, der den österreichischen Ländern zugestanden wird. Das ist unabhängig von der „Größe“ der Länder: Die Durchschnittsfläche und Bevölkerungszahl eines der 26 Kantone bzw. Halbkantone der Schweiz sind deutlich geringer als die Durchschnittsgröße der österreichischen Länder; und unter den 50 Staaten der USA gibt es viele, die deutlich kleiner sind als die größeren unter den österreichischen Ländern. Beispiele für die geringen Kompetenzen der Länder sind: Die Justiz ist in Österreich – anders als etwa in den USA – ausschließlich Sache des Bundes, nicht der Länder (bzw. Staaten). Die Universitäten sind in Österreich – anders als etwa in der Schweiz und in Deutschland – grundsätzlich in der Kompetenz des Bundes, nicht in der der Länder (bzw. Kantone). Die Ursache für den relativ gering entwickelten föderalistischen Charakter Österreichs muss in der Interessenlage der Parteien gesehen werden. In der Ersten Republik und auch in den ersten Jahrzehnten der Zweiten Republik wurde die Politik ganz wesentlich als Konflikt zwischen dem „roten Wien“ und den „schwarzen Bundesländern“ gedeutet. Der Hintergrund dieser Sichtweise war, dass die Sozialdemokratie bzw. die SPÖ im Bundesland Wien (das gleichzeitig auch Bundeshauptstadt ist) mit großen Mehrheiten rechnen konnten – die Christlichsozialen bzw. die ÖVP hingegen in allen anderen Ländern mit Ausnahme Kärntens. Eine Stärkung der Länder insgesamt hätte daher – aus der Sicht der SPÖ – der ÖVP überdurchschnittlich viele Vorteile, der SPÖ hingegen fast nur Nachteile gebracht. Diese Sichtweise hat sich zwar inzwischen verschoben – die Mehrheiten von SPÖ und ÖVP sind in allen der neun MEDIENPAKET Politische Bildung Länder viel weniger eindeutig geworden. In Kärnten konnte 1999 mit der FPÖ erstmals eine dritte Partei die (relative) Mehrheit im Landesparlament (dem Landtag) erreichen. Dennoch wirkt sich die historisch erklärbare Interessenlage noch aus – trotz jahrzehntelanger Versuche, im Zuge einer Bundesstaatenreform das Verhältnis von Bund und Ländern von Grund auf neu zu definieren, hat sich am Übergewicht des Bundes über die Länder nichts geändert. Allerdings genießen die Länder in der Verfassungswirklichkeit eine stärkere Position, als dies der Wortlaut der Verfassung zu erkennen gibt. Ein Grund ist die hohe innerparteiliche Autonomie, die den einzelnen Landesparteien zukommt und die insbesondere die Landeshauptleute stärkt: Insbesondere die ÖVP, aber auch die SPÖ und die Grünen (ursprünglich auch die FPÖ), räumen den Landesorganisationen ein hohes Maß an Selbstständigkeit ein. Dies wirkt sich vor allem bei der personellen Rekrutierung aus – ein Gutteil der österreichischen Politiker/innen wird über die Landesorganisationen der Parteien in die Politik geholt. Die primäre Loyalität dieser Politiker/innen gilt daher zumeist der Landespartei. Die Landeshauptleute haben ein politisches Gewicht, das über ihre formale Kompetenz weit hinausgeht. So erteilte 1984 der für Ladenschlusszeiten zuständige Bundesminister für Handel, Norbert Steger (FPÖ), dem Landeshauptmann von Salzburg, Wilfried Haslauer, eine Weisung, zu der er eindeutig berechtigt war. Haslauer ignorierte diese Weisung – und bekam zwar nicht rechtlich, aber politisch Recht, weil er in der nächsten Landtagswahl sich erfolgreich als Kämpfer gegen den „Wiener Zentralismus“ darstellen konnte. Vor allem Parteien, die auf der Bundesebene in Opposition sind, nützen ihre gleichzeitige Regierungsbeteiligung auf der Ebene der Länder. Das galt vor allem für die ÖVP in deren langen Oppositionsphase zwischen 1970 und 1986 – und das stärkte vor allem die von der ÖVP gestellten Landeshauptleute. Die großen Kammerorganisationen (Arbeiter-, Wirtschaftsund Landwirtschaftskammern) bestehen primär auf der Länderebene – die jeweilige Bundesorganisation (Bundesarbeitskammer, Wirtschaftskammer Österreich, Präsidentenkonferenz der Landwirtschaftskammern) ist an sich nur ein Überbau. Dies stärkt ebenfalls die Politikebene der Länder. Die Länder werden aber insbesondere auch durch ein besonders entwickeltes Länderbewusstsein gestärkt. In Ergänzung zu einem Österreich-Bewusstsein, das sich in der Zweiten Republik stabil entwickelt hat, vermitteln die neun Länder eine zusätzliche Identität.
MEDIENPAKET Politische Bildung Primäre emotionale Verbundenheit nach territorialen Einheiten (1987) in den Bundesländern In einigen der Bundesländer ist das Land der primäre territoriale Bezugspunkt der emotionalen Verbundenheit, also der Identität – noch vor Österreich. Das unterstreicht die Wichtigkeit der Länderebene – jenseits der konkreten Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern. Der föderalistische Charakter Österreichs hat durch die Mitgliedschaft in der EU eine neue, zusätzliche Qualität erfahren: Österreich selbst ist nun, als einer von (derzeit) 15 Mitgliedstaaten, Gliedstaat in einem Gebilde, das Elemente eines Bundesstaates mit Elementen eines Staatenbundes verbindet. Überall dort, wo Österreich Souveränitätsrechte an die Union abgetreten hat (Beispiel: Währungsunion, Binnenmarkt), ist Österreich selbst in der Rolle eines autonomen Landes, das zwar bei der Entscheidungsfindung Kapitel 2 Wien NÖ Bgld Tirol Ktn Vbg Stmk OÖ Sbg Österreich (gesamt) Heimatort 38 30 31 16 23 21 25 35 24 29 Bundesland 8 16 24 58 53 44 39 23 33 27 Österreicher 46 55 44 19 24 28 32 37 35 39 Deutscher 1 0 0 1 0 0 2 1 2 1 (Mittel-)Europäer 4 1 0 1 0 4 2 1 4 2 Weltbürger 4 0 1 2 0 3 1 2 0 2 Anders 2 0 0 1 1 0 0 0 3 1 Repräsentativerhebung, Angaben in Prozent. Bei Wien ist zu berücksichtigen, dass die Kategorien „Heimatort“ und „Bundesland“ zusammenfallen. Quelle: Ernst Bruckmüller: Österreichbewußtsein im Wandel. Identität und Selbstverständnis in den 90er Jahren. Wien 1994. S 19. 5. Direkte Demokratie Jede Demokratie besteht aus Elementen der direkten und aus solchen der indirekten Demokratie. Jede Demokratie, daher auch die österreichische, ist eine Mischform dieser Elemente. Die indirekt demokratischen (oder repräsentativen) Elemente bestehen vor allem in den Verfassungsorganen: auf der Ebene des Bundes sind dies das Parlament, die Bundesregierung, der Bundespräsident. Mit diesen Verfassungsorganen sind aber auch die Parteien und die Verbände verbunden – ohne deren Existenz könnte man etwa nicht verstehen, was im Nationalrat vor sich geht; warum diese und nicht eine andere Bundesregierung Abb. 3 der Union mitreden kann, das sich aber den Entscheidungen dieser Gemeinschaft auch dann nicht entziehen kann, wenn diese gegen den Willen Österreichs getroffen werden. Diese Entwicklung hat auch zu Stellungnahmen geführt, die davon ausgehen, dass angesichts dieser Vielfalt der Politikebenen (Gemeinden, Länder, Bund, Union) der innerösterreichische Föderalismus selbst und damit die Bundesländer weitgehend überflüssig geworden wären. Diese Sichtweise lässt allerdings unberücksichtigt, dass die emotionalen Bindungen – unabhängig von konkreten Zuständigkeiten – die österreichischen Länder und damit den österreichischen Bundesstaat nach wie vor als stark ausweisen. gebildet wurde. Repräsentativ ist eine Demokratie auch deshalb, weil jede Gesellschaft auch in der Politik vom Gesetz der Arbeitsteilung erfasst ist – es ist nicht vorstellbar, dass sich alle um alles kümmern. In diesem Sinne kann das Volk nicht selbst regieren – es braucht Vertretungsorgane, die direkt oder indirekt durch Wahlen demokratisch legitimiert sind. Die direkt demokratischen (oder plebiszitären) Elemente ergänzen die repräsentative Demokratie. Das Mindestmaß an direkter Demokratie ist die freie Wahl – in Österreich durch die Wahl des Nationalrates und des Bundespräsidenten gegeben. In den meisten Demokratien gibt 9
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