Die Privatisierung im deutschen Strafvollzug - E-cademic

Die Privatisierung im deutschen Strafvollzug

Susann Barisch
Die Privatisierung
im deutschen Strafvollzug
unter Einbeziehung des Jugendstrafvollzuges und
unter Berücksichtigung entsprechender Entwicklungen
in Großbritannien, Frankreich und den USA
Waxmann 2010
Münster / New York / München / Berlin

Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in
der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische
Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.
Internationale Hochschulschriften, Bd. 538
Die Reihe für Habilitationen und sehr gute
und ausgezeichnete Dissertationen
ISSN 0932-4763
ISBN 978-3-8309-2255-1
© Waxmann Verlag GmbH, Münster 2010
www.waxmann.com
info@waxmann.com
Umschlaggestaltung: Christian Averbeck, Münster
Druck: Hubert & Co., Göttingen
Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier,
säurefrei gemäß ISO 9706
Alle Rechte vorbehalten
Printed in Germany

meiner Mutter,
meinem Mann
und meinen Kindern

Vorwort
Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2009 von der juristischen Fakultät
der Universität Passau als Dissertation angenommen.
Ich danke zunächst meinem geschätzten Doktorvater Prof. Dr. Werner Beulke für
die umfassende Betreuung der Arbeit sowie sein offenes Interesse für die bearbeitete
Thematik. Mein ganz besonderer Dank gilt auch Prof. Dr. Bernhard Haffke, der
das Zweitgutachten für diese Dissertation übernahm.
Für das akribische Korrekturlesen bedanke ich mich ganz herzlich bei meiner langjährigen
Freundin Gisela Weber.
Ebenfalls danke ich dem Leiter der JVA Hünfeld Dr. Werner Päckert, der mir das
Titelbild – ein Bild der JVA Hünfeld – unkompliziert zur Ablichtung aus dem Archiv
der JVA Hünfeld zur Verfügung gestellt hat.
Ganz besonders zu Dank verpflichtet bin ich aber meiner Familie. So trug mein
Mann Dr. Kai Thorsten Barisch ganz erheblich zum Gelingen dieser Arbeit bei.
Ihm danke ich für die Unterstützung in jeglicher Phase dieser Dissertation, insbesondere
für zahlreiche fruchtbare Diskussionen und wertvolle Anregungen sowie
für die kritische Durchsicht der Arbeit. Ebenso möchte ich meinen Kindern Anna-
Sophia und Magnus danken, die zugunsten meiner intensiven Beschäftigung mit
diesem Thema auf mich nicht unerhebliche Zeit verzichten mussten und die dennoch
stets bester Laune waren und deren sonniges Gemüt mich motiviert hat. Des
Weiteren schulde ich meiner Schwiegermutter Heide Marie Barisch aufrichtigen
Dank. Sie hat mich ebenfalls sehr unterstützt und mir vor allem in der Endphase
dieser Dissertation immer wieder den Rücken freigehalten. Schließlich gilt mein
tiefster Dank meiner Mutter Gisela Findeisen, die mich mein Leben lang unterstützt
und motiviert hat und ohne die diese Arbeit letztlich nicht möglich gewesen wäre.
Ihr, meinem Mann und meinen Kindern ist diese Arbeit daher gewidmet.
Ferner gebührt mein aufrichtiger Dank Frau Dr. Sabine Swoboda, Herrn Dr. Tobias
Witzigmann, Herrn Dr. Frank Braun, Herrn RA Jörg Holtmann, Frau Anne Paschke
und Herrn Dr. Christoph Warga.
Heilsbronn, im Oktober 2009 Susann Barisch

Inhalt
Abkürzungsverzeichnis .............................................................................................. 14
A. Einführung ..................................................................................................... 19
I. Das Phänomen der Privatisierung.................................................................... 19
II. Gang der Untersuchung ................................................................................... 19
III. Begrifflichkeiten .............................................................................................. 20
1. Der Begriff des Strafvollzugs .......................................................................... 20
2. Die Privatisierung ............................................................................................ 20
a) Privatisierungsformen...................................................................................... 21
b) Public Private Partnership................................................................................ 25
c) Privatisierungsmodelle .................................................................................... 26
IV. Bisherige Entwicklung hinsichtlich der Privatisierung des Strafvollzugs
in Deutschland ................................................................................................. 29
1. Möglichkeiten der Beteiligung Privater .......................................................... 29
2. Beginnende Privatisierung in Deutschland Ende des 20. Jahrhunderts .......... 33
3. Von der Einführung des elektronischen Hausarrests über den privat
finanzierten Bau bis hin zur Teilprivatisierung von Justizvollzugsanstalten .. 36
a) Der elektronisch überwachte Hausarrest ......................................................... 36
b) Bewährungs- und Gerichtshilfe in freier Trägerschaft.................................... 37
c) Das Nachsorgeprojekt „Chance“ ..................................................................... 38
d) Investorenmodelle............................................................................................ 39
e) Einsatz privater Sicherheitskräfte in Abschiebehaftanstalten ......................... 40
f) Erster Einsatz privater Sicherheitskräfte in Strafvollzugsanstalten................. 42
g) Die JVA Hünfeld: Deutschlands erste teilprivatisierte Justizvollzugsanstalt . 43
h) Weitere Privatisierungsprojekte in der Bundesrepublik.................................. 47
V. Ausländische Vorbilder ................................................................................... 52
1. Die Privatisierung des Strafvollzugs in den USA ........................................... 53
a) Ausgangssituation und Gründe für die Privatisierungswelle .......................... 53
b) Entwicklung der Gefängnisprivatisierung ....................................................... 56
2. Die Privatisierung des Strafvollzugs im Vereinigten Königreich ................... 58
3. Die Privatisierung des Strafvollzugs in Frankreich......................................... 61
4. Zwischenergebnis ............................................................................................ 63
VI. Der „Gefängnismarkt“ ..................................................................................... 64
1. Das Börsenwunder........................................................................................... 64
2. Die „Global Players“ der Sicherheitsbranche.................................................. 64
9

B. Die frühen Wurzeln der Privatisierung im Strafvollzug ........................... 69
I. Beginn der Geschichte der modernen Freiheitsstrafe...................................... 69
II. Verfallserscheinungen und weitere Reformen im 17. und 18. Jahrhundert .... 74
1. Die Verdrängung des Ziels der Resozialisierung durch Gewinnstreben......... 74
2. Reformbestrebungen im Zuge der Aufklärung................................................ 77
III. Reformen in den USA ..................................................................................... 78
1. Das Pennsylvanische System („solitary system“) ........................................... 79
2. Das Auburn’sche System („silent system“)..................................................... 80
3. Jugendliche Straftäter ...................................................................................... 81
IV. Entwicklung der Strafvollzugssysteme in England......................................... 81
V. Der französische Strafvollzug des 19. Jahrhunderts........................................ 83
VI. Reformen in Deutschland im 19. Jahrhundert ................................................. 85
VII. „Privatisierungsmodelle“ im 19. Jahrhundert .................................................. 87
1. Betrieb durch Unternehmer für deren Rechnung ............................................ 87
2. Betrieb durch die Anstalt für Rechnung des Unternehmers............................ 91
3. Betrieb durch die Anstalt für eigene Rechnung............................................... 91
4. Benthams „Panopticon“................................................................................... 92
VIII. Strafvollzug im Kaiserreich und in der Weimarer Republik........................... 94
IX. Strafvollzug im Dritten Reich.......................................................................... 95
X. Schlussfolgerungen in Hinblick auf die aktuelle Privatisierungsdiskussion... 97
C. Die rechtliche Zulässigkeit der Privatisierung im Strafvollzug .............. 101
I. Rechtsphilosophische und kriminologische Erwägungen ............................. 101
1. Das Zimbardo-Experiment: der Mensch und die Macht ............................... 101
2. Die Symbolwirkung der Strafe sowie des Strafvollzugs............................... 105
3. Das Gewaltmonopol ...................................................................................... 106
a) Allgemeines zum Gewaltmonopol ................................................................ 106
b) Die Sicherheitsphilosophie Thomas Hobbes: Legitimation der
staatlichen Existenz durch die Gewährleistung von Sicherheit ..................... 108
c) Die Freiheitsphilosophie John Lockes: Sicherheit und Freiheit im
Einklang ......................................................................................................... 110
d) Schlussfolgerungen........................................................................................ 112
II. Weitere verfassungsrechtliche Vorgaben für die Privatisierung ................... 118
1. Vereinbarkeit mit Art. 33 Abs. 4 GG ............................................................ 118
a) Einleitende Bemerkungen zu dieser Norm.................................................... 119
b) Der Begriff der hoheitsrechtlichen Befugnisse ............................................. 120
10

c) Grenzen des Funktionsvorbehalts.................................................................. 130
d) Zwischenergebnis .......................................................................................... 136
2. Vereinbarkeit mit dem Demokratie-, Sozialstaats- und Rechtsstaatsprinzip 137
a) Vereinbarkeit mit dem Demokratieprinzip.................................................... 137
b) Vereinbarkeit mit dem Rechtsstaatsprinzip................................................... 141
c) Vereinbarkeit mit dem Sozialstaatsprinzip.................................................... 156
3. Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 3 GG ............................................................ 162
4. Die Problematik des Einsatzes von „Notrechten“ ......................................... 165
5. Zwischenergebnis .......................................................................................... 169
III. Vereinbarkeit der Privatisierung mit dem einfachgesetzlichen Recht .......... 169
1. Die Föderalismusreform ................................................................................ 169
a) Allgemeines zur Föderalismusreform ........................................................... 169
b) Pro und Contra............................................................................................... 170
c) Die Entwicklung bis zur Entstehung des Strafvollzugsgesetzes ................... 174
d) Die Schaffung eines Jugendstrafvollzugsgesetzes ........................................ 176
2. Die Rechtmäßigkeit der Funktionalprivatisierung ........................................ 181
a) Vereinbarkeit der Funktionalprivatisierung mit dem
Bundesstrafvollzugsgesetz............................................................................. 181
b) Vereinbarkeit der Funktionalprivatisierung mit den neuen
Landesstrafvollzugsgesetzen im Hinblick auf den Erwachsenenvollzug...... 187
IV. Zusammenfassung der bisherigen Ergebnisse im Hinblick auf rechtliche
Vorgaben für eine Vollzugsprivatisierung .................................................... 189
D. Die Vor- und Nachteile der Vollzugsprivatisierung ................................. 191
I. Kostenfaktor .................................................................................................. 191
1. Kosteneinsparungspotenzial beim Bau von Justizvollzugsanstalten durch
Private ............................................................................................................ 192
2. Kosteneinsparungspotenzial beim Einsatz von Privaten im Strafvollzug ..... 195
a) Allgemeines zum Einsparungspotenzial........................................................ 195
b) Einsparungen durch Wettbewerb................................................................... 197
c) Einsparungen im Personalbereich.................................................................. 202
d) Ausbeutung der Arbeitskraft der Gefangenen ............................................... 208
e) Sonstige Einsparungspotenziale und zu berücksichtigende Faktoren ........... 211
f) Aussagekraft bisheriger Studien.................................................................... 211
3. Zwischenergebnis .......................................................................................... 219
II. Einsparungen nur auf Kosten der Qualität?................................................... 220
1. „Corner Cutting“............................................................................................ 220
11

a) Darstellung der Problematik.......................................................................... 220
b) Erfahrungen in den USA ............................................................................... 221
c) Erfahrungen im Vereinigten Königreich ....................................................... 224
d) Erfahrungen in Frankreich............................................................................. 225
e) Übertragung auf die Situation in Deutschland .............................................. 225
f) Qualitätssteigerungen durch Privatisierung................................................... 229
g) Zwischenergebnis .......................................................................................... 238
2. „Cream Skimming“ ....................................................................................... 238
3. Fluktuation beim Personal ............................................................................. 241
4. Öffentliche Kontrolle..................................................................................... 242
5. Aussagekraft bisheriger Studien.................................................................... 243
6. Zwischenergebnis .......................................................................................... 243
III. Quantität: Abbau der Überbelegung durch Gefängnisneubauten?................ 243
IV. Flexibilität ..................................................................................................... 246
V. Sicherheit ...................................................................................................... 248
1. Sicherheit im engeren Sinn............................................................................ 240
2. Spannungsverhältnis von Sicherheit und Resozialisierung ........................... 249
3. Flucht ............................................................................................................. 250
4. Streikgefahr .................................................................................................. 251
5. Insolvenz ....................................................................................................... 252
VI. Korruption ..................................................................................................... 254
VII. Ergebnis ........................................................................................................ 255
E. Die Privatisierung im Jugendstrafvollzug ................................................ 256
I. Einleitung .................................................................................................. 256
1. Die Privatisierung auf dem Gebiet des Jugendstraf- und
Jugendarrestvollzugs im Ausland.................................................................. 257
a) In den USA .................................................................................................. 257
b) In Großbritannien........................................................................................... 259
2. Die Beteiligung Privater in der deutschen Jugendstrafrechtspflege.............. 260
a) Teen Courts .................................................................................................. 260
b) Die Unterbringung in einem Heim der Jugendhilfe ...................................... 262
c) Die Einbindung Privater bei der Durchführung ambulanter Sanktionen ...... 263
d) Der Vollzug in freien Formen........................................................................ 264
II. Die Zweckmäßigkeit der Privatisierung im Jugendstrafvollzug ................... 281
1. Die Geltung des Erziehungsauftrags im Jugendstrafvollzug......................... 281
2. Kostenerwägungen im Hinblick auf die Privatisierungsbestrebungen.......... 282
12

3. Die erzieherische Wirksamkeit jugendstrafrechtlicher stationärer
Sanktionen ..................................................................................................... 285
4. Zwischenergebnis .......................................................................................... 286
III. Die rechtliche Zulässigkeit der Privatisierung im Jugendstrafvollzug.......... 287
1. Die Vereinbarkeit der Privatisierung im Jugendstrafvollzug mit dem JGG
nach alter Rechtslage ..................................................................................... 287
2. Näheres zu den Regelungen der Jugendstrafvollzugsgesetze der Länder,
welche die Privatisierung im Jugendstrafvollzug vorsehen .......................... 289
3. Die Vereinbarkeit der Privatisierung im Jugendstrafvollzug mit dem
Verfassungsrecht, insbesondere mit Art. 33 Abs. 4 GG................................ 291
a) Die hoheitsrechtlichen Befugnisse ................................................................ 291
b) Das Regel-Ausnahme-Prinzip ....................................................................... 293
c) Zwischenergebnis .......................................................................................... 297
IV. Ergebnis ......................................................................................................... 298
F. Zusammenfassende Thesen und Schlussbetrachtung .............................. 299
Literaturverzeichnis .................................................................................................. 302
Stichwortverzeichnis ................................................................................................. 331
Anhang: Übersicht über die einzelnen zum Vollzug in freien Formen
getroffenen Regelungen ............................................................................ 334
13

Abkürzungsverzeichnis
a.A. andere(r) Ansicht
a.F. alte Fassung
Abs. Absatz
ACA American Correctional Association
ACLU American Civil Liberties Union
AG Amtsgericht, Aktiengesellschaft
Alt. Alternative
ÄndG Änderungsgesetz
Art. Artikel
Aufl. Auflage
AuslG Ausländergesetz
Az. Aktenzeichen
BayOblG Bayerisches Oberstes Landesgericht
BayStVollzG Bayerisches Strafvollzugsgesetz
BayVBl. Bayerisches Verwaltungsblatt
BbgJStVollzG Brandenburgisches Jugendstrafvollzugsgesetz
Bd. Band
Begr. Begründung
BewHi Bewährungshilfe (Fachzeitschrift für Bewährungs-, Gerichts-
und Straffälligenhilfe)
BGB Bürgerliches Gesetzbuch
BGBl. Bundesgesetzblatt
BGH Bundesgerichtshof
BGHZ Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen
BlStVK Blätter für Strafvollzugskunde
BMJ Bundesministerium der Justiz
BremJStVollzG Bremer Gesetz über den Vollzug der Jugendstrafe
BritJCrim British Journal of Criminology
BRRG Beamtenrechtsrahmengesetz
BSBD Bund der Strafvollzugsbediensteten in Deutschland
BT-Drs. Bundestags-Drucksache
BtMG Betäubungsmittelgesetz
BVerfG Bundesverfassungsgericht
BVerfGE Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
BVerwG Bundesverwaltungsgericht
BVerwGE Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts
bzw. beziehungsweise
ca. circa
CanadJCrim Canadian Journal of Criminology
CCA Corrections Corporation of America
CDU Christliche Demokratische Union
CJD Christliches Jugenddorfwerk Deutschland
d.h. das heißt
14

DBH Deutsche Bewährungshilfe
DCMF Designed, Constructed, Managed and Financed
ders. derselbe
dies. dieselbe(n)
DÖV Die Öffentliche Verwaltung
DVBl. Deutsches Verwaltungsblatt
DVJJ-J Deutsche Vereinigung für Jugendgerichte und Jugendgerichtshilfen
– Journal
e.V. eingetragener Verein
f. folgende
Fa. Firma
FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung
FDP Freie Demokratische Partei Deutschlands
FEVG Gesetz über das gerichtliche Verfahren bei Freiheitsentziehungen
ff. fortfolgende
FG Festgabe
Fn. Fußnote
FoR Forum Recht
Frankfurt/M. Frankfurt am Main
FS Forum Strafvollzug (bis 31.12.2006 Zeitschrift für Strafvollzug
und Straffälligenhilfe) oder Festschrift
G 10 Vereinheitlichtes, in zehn Bundesländern (Berlin, Brandenburg,
Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz,
Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein,
Thüringen) geltendes Jugendstrafvollzugsgesetz
GA Goltdammer’s Archiv für Strafrecht
GAO General Accounting Office
GewArch Gewerbearchiv
GG Grundgesetz
GmbH Gesellschaft mit beschränkter Haftung
GS Gedächtnisschrift
GVBl. Gesetzes- und Verordnungsblatt
h.L. herrschende Lehre
h.M. herrschende Meinung
HessJStVollzG Hessisches Jugendstrafvollzugsgesetz
HmbStVollzG Hamburgisches Strafvollzugsgesetz
HMP Her Majesty’s Prison
Hrsg. Herausgeber
i.E. im Ergebnis
i.e.S. im engeren Sinn
i.S.d. im Sinne des/der
15

i.V.m. in Verbindung mit
Inc. Incorporated
INS Immigration and Naturalization Service
IP Internationale Politik
IPSE Institut für Projektevaluation und sozialwissenschaftliche
Datenerhebung
JGG Jugendgerichtsgesetz
JR Juristische Rundschau
JStVollzG Bln Berliner Jugendstrafvollzugsgesetz
JStVollzG BW Gesetz über den Vollzug der Jugendstrafe in Baden-
Württemberg
JStVollzG LSA Gesetz über den Vollzug der Jugendstrafe in Sachsen-
Anhalt
JStVollzG M-V Jugendstrafvollzugsgesetz Mecklenburg-Vorpommern
JStVollzG NRW Jugendstrafvollzugsgesetz Nordrhein-Westfalen
JStVollzG Sch-H Gesetz über den Vollzug der Jugendstrafe in Schleswig-
Holstein
JuS Juristische Schulung
JVA Justizvollzugsanstalt
JZ Juristenzeitung
Kap. Kapitel
KG Kammergericht
KJ Kritische Justiz
KJHG Kinder- und Jugendhilfegesetz
KrimJ Kriminologisches Journal
KrimPäd Kriminalpädagogische Praxis
KritV Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und
Rechtswissenschaft
LG Landgericht
LJStVollzG Rh-P Jugendstrafvollzugsgesetz Rheinland-Pfalz
m.w.N. mit weiteren Nachweisen
Mio Millionen
MJAE Ministerium für Justiz, Arbeit und Europa in Schleswig-
Holstein
MSchrKrim Monatsschrift für Kriminologie und Strafrechtsreform
NJ Neue Justiz
NJVollzG Niedersächsisches Justizvollzugsgesetz
NJW Neue Juristische Wochenschrift
NK Neue Kriminalpolitik
No. Number
Nr. Nummer
NRW Nordrhein-Westfalen
NStZ Neue Zeitschrift für Strafrecht
16

NStZ-RR Neue Zeitschrift für Strafrecht - Rechtsprechungsreport
NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
NwVBl. Nordrheinwestfälisches Verwaltungsblatt
NZV Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht
OLG Oberlandesgericht
PFI Private Finance Initiative
plc Public Limited Company
PPP Public Private Partnership
PPRI Prison Privatisation Report International
Rn. Randnummer
S. Satz, Seite
SächsJStVollzG Sächsisches Jugendstrafvollzugsgesetz
SGB Sozialgesetzbuch
SJStVollzG Saarländisches Jugendstrafvollzugsgesetz
sog. so genannt
StGB Strafgesetzbuch
StPO Strafprozessordnung
StV Strafverteidiger
StVollzG Strafvollzugsgesetz
sub Sozialarbeit und Bewährungshilfe
SZ Süddeutsche Zeitung
Thür-JStVollzG Thüringer Jugendstrafvollzugsgesetz
u.a. unter anderem
u.Ä. und ähnliches
UL The Urban Lawyer
Urt. Urteil
US Vereinigte Staaten (United States)
USA Vereinigte Staaten von Amerika (United States of America)
usw. und so weiter
v. von, vom
Var. Variante
VerwArch Verwaltungsarchiv
VG Verwaltungsgericht
vgl. vergleiche
Vol. Volume
vs. versus
VVJug Verwaltungsvorschriften zum Jugendstrafvollzug
VwGO Verwaltungsgerichtsordnung
YSI Youth Services International
17

z.B. zum Beispiel
ZfJ Zentralblatt für Jugendrecht
ZfStrVo Zeitschrift für Strafvollzug und Straffälligenhilfe (ab 1.1.
2007 Forum Strafvollzug)
ZJJ Zeitschrift für Jugendkriminalrecht und Jugendhilfe
ZRP Zeitschrift für Rechtspolitik
ZStW Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft
18

A. Einführung
I. Das Phänomen der Privatisierung
Schon längst hat weltweit ein Privatisierungstrend in den verschiedensten Lebens-,
Politik- und Wirtschaftsbereichen eingesetzt, der nicht länger vor den letzten staatlichen
Bastionen Halt machen will. Auch „Privatgefängnisse“ sind keine Fiktion
mehr. Fast unbemerkt von der Öffentlichkeit sprießen nun auch in Deutschland
nach ausländischem Vorbild teilprivatisierte Justizvollzugsanstalten wie Pilze aus
dem Boden. Immer häufiger greift der Staat bei der Erfüllung seiner Aufgaben aus
den unterschiedlichsten Gründen und in den verschiedensten Bereichen auf Private
zurück. Durch den Einsatz von Privatpersonen sollen die Leistungen billiger,
schneller und besser erbracht werden. Zudem will man auf das Know-how privater
Dienstleistungsanbieter im fachlichen und betriebswirtschaftlichen Bereich zurückgreifen.
Doch auf dem Gebiet des Strafvollzugs ist eine strenge Prüfung der Rechtund
Zweckmäßigkeit der Privatisierung besonders geboten, da die Empfänger der
Leistungen und sonstiger Handlungen – die Gefangenen – dem System gänzlich
ohne Entweichungsmöglichkeit ausgeliefert sind. Über das „Ob“ und das „Wie“
einer möglichen Privatisierung wird dabei trefflich gestritten. Nahezu einig ist man
sich nur insoweit, als es in Deutschland keine Privatisierung „des Strafvollzugs“,
sondern nur „im Strafvollzug“ 1 geben kann. Bei aller Diskussion um den Sinn und
Unsinn der Vollzugsprivatisierung gilt es eines im Auge zu behalten: Man kann nur
dann zu einem sachgerechten Ergebnis gelangen, wenn man nicht nur die Schwächen
oder Stärken der privaten Gefängnisse aufzeigt, sondern sie im Vergleich zu
ihrem staatlichen Antipode bewertet.
II. Gang der Untersuchung
Es ist Ziel dieser Arbeit, unter Abwägung aller Argumente in rechtlicher ebenso
wie in faktischer Hinsicht zu untersuchen, ob die Privatisierung im Strafvollzug in
Deutschland rechtlich zulässig (vgl. Kapitel C) und zweckmäßig (vgl. Kapitel D)
ist. Gerade im Hinblick auf die Zweckmäßigkeit eines solchen Vorhabens soll ein
Blick sowohl in die Vergangenheit (vgl. Kapitel B) als auch in die Gegenwart – im
In- und Ausland – dienen. Besonders hilfreich ist ein Rückgriff auf die gegenwärtigen
ausländischen Erfahrungen mit der Vollzugsprivatisierung, wenn es um die
Bewertung ihrer Vor- und Nachteile (vgl. Kapitel D) geht, da einige Länder, insbesondere
die USA, Großbritannien und Frankreich, insoweit als Avantgardisten zu
begreifen sind. Die auf diese Weise gewonnenen Erkenntnisse sollen im Anschluss
auch bei der Frage, ob der Jugendstrafvollzug einer Privatisierung zugänglich ist
(vgl. Kapitel E), fruchtbar gemacht werden. Dabei wird die Vereinbarkeit der Pri-
1 Bonk, JZ 2000, 435 (437).
19

vatisierung im deutschen Strafvollzug mit dem Verfassungsrecht der einzelnen
Bundesländer einer weiteren Dissertation überlassen.
III. Begrifflichkeiten
Doch was genau ist eigentlich unter der „Privatisierung“ im bzw. des „Strafvollzugs“
zu verstehen?
1. Der Begriff des Strafvollzugs
Unter Strafvollzug versteht man die Vollziehung – d.h. die Art und Weise der
Durchführung – der freiheitsentziehenden Kriminalsanktionen, von der Aufnahme
des Verurteilten in die Vollzugsanstalt bis zu seiner Entlassung. 2 Damit beschreibt
der Terminus die Verwirklichung des Urteilsinhaltes in der stationären Durchführung
und ist folglich von der Strafvollstreckung zu unterscheiden, welche die einzuleitende
und zu überwachende Realisierung des Urteilsspruchs beinhaltet. Während
die Strafvollstreckung folglich das „Ob“ der Sanktionsverwirklichung betrifft,
bezieht sich der Strafvollzug auf das „Wie“. 3
Da sich der Strafvollzug auf den stationären Vollzug der die Freiheit entziehenden
Kriminalsanktionen beschränkt, schließt er schon begrifflich Untersuchungs-,
Abschiebe- und Zivilhaft sowie die Unterbringung Geisteskranker und die stationäre
Erziehungshilfe aus. 4 Demnach verbleiben für den Strafvollzug nur noch die
Freiheitsstrafe, die freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung, 5
die Jugendstrafe und der militärische Strafarrest. 6 Vorrangig geht es hier um die
Privatisierung des Vollzugs der Freiheitsstrafe und der Jugendstrafe. Am Rande
soll jedoch auch die Privatisierung des Haftvollzugs, insbesondere der Abschiebehaft,
gestreift werden.
2. Die Privatisierung
Aus den bereits genannten Gründen hat sich die öffentliche Hand aus vielen Sektoren
zurückgezogen und ist dazu übergegangen, die Aufgabenerfüllung lediglich zu
gewährleisten, indem sie ihre privaten Partner auf die öffentlichen Ziele verpflich-
2 Kaiser/Schöch, Strafvollzug, § 1 Rn. 1.
3 Laubenthal, Rn. 12; Näheres zum Begriff der Strafvollstreckung bei Kötter, S. 7 ff.; siehe
auch Kötter, S. 1 ff. zu privaten Elementen in der Strafvollstreckung.
4 Kaiser/Schöch, Strafvollzug, § 1 Rn. 2.
5 Zu diesen gehören die Unterbringung in einem psychiatrischen Krankenhaus, in einer Entziehungsanstalt
sowie in der Sicherungsverwahrung. Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der
Privatisierung des Maßregelvollzugs siehe z.B. Willenbruch/Bischoff, NJW 2006, 1776
(1776 ff.); Näheres zur Privatisierung des Maßregelvollzugs bei Pollähne, in: Dessecker,
S. 139 ff. sowie Strohm, in: Dessecker, S. 175 ff.
6 Kaiser/Schöch, Strafvollzug, § 1 Rn. 4.
20

tet und öffentliche Bindungen durchsetzt. 7 Dies versucht sie auf die unterschiedlichste
Art und Weise zu erreichen: z.B. durch den Einsatz von Beliehenen und
Verwaltungshelfern oder im Rahmen von sog. Public Private Partnerships (PPP).
Häufig fällt auch der facettenreiche Begriff „Privatisierung“, was im Allgemeinen
so viel bedeutet wie „Entstaatlichung“, Wechsel vom öffentlichen Sonderrecht zum
Privatrecht oder Übergang von staatlicher Hoheitsgewalt auf gesellschaftliche Freiheit.
8 Genauer betrachtet, kennt dieser schillernde Terminus viele Spielarten, denn
hinter ihm verbergen sich verschiedene Sachverhalte und Erscheinungsformen. Aus
diesem Grund ist eine inhaltliche Darstellung und Abgrenzung dieser Begrifflichkeiten
umso erforderlicher.
a) Privatisierungsformen
Zunächst einmal unterscheidet man vier Privatisierungsarten: die Vermögensprivatisierung,
die formelle oder auch formale Privatisierung bzw. Organisationsprivatisierung,
die funktionale Privatisierung bzw. Funktionalprivatisierung sowie die
materielle Privatisierung bzw. Aufgabenprivatisierung. Eine genaue Definition
dieser Begriffe ist schon deshalb unerlässlich, weil sich dahinter ein uneinheitlich
gebrauchter „Begriffswirrwarr“ 9 verbirgt. Gemeinsam ist diesen Begriffen lediglich,
dass eine staatsbezogene Aufgabe in den privaten Bereich verlagert wird. 10
aa) Die Vermögensprivatisierung
Eine der Privatisierungsformen ist die Vermögensprivatisierung. 11 Diese ist rechtlich
weitgehend unproblematisch, da es hierbei zu keinem unmittelbaren öffentlichen
Aufgabenentzug, 12 sondern lediglich zu einer Übertragung bestehenden staatlichen
Eigentums auf private Rechtssubjekte 13 kommt. Die Vermögensprivatisierung
umfasst all jene Projekte, bei denen die öffentliche Hand im Privateigentum
von Zivilpersonen stehende und bleibende Liegenschaften wie Grundstücke oder
Gebäude anstelle eines Erwerbs lediglich anmietet oder pachtet. 14 Da der Bestand
7 Hetzel/Früchtl, BayVBl. 2006, 649 (649).
8 Di Fabio, JZ 1999, 585 (585).
9 Weiner, Kriminalistik 2001, 317 (317); siehe auch Peine, DÖV 1997, 353 (354), der statt
dessen von einer „Begriffsverwirrung“ spricht.
10 Weiner, Kriminalistik 2001, 317 (317); ähnlich Buddäus, in: Gusy, S. 16.
11 Gusy, in: Gusy, S. 338 nennt diese Form auch materielle Privatisierung, wobei er für die von
der Autorin als materielle Privatisierung bezeichnete Privatisierungsform den Begriff Aufgabenprivatisierung
wählt.
12 Di Fabio, JZ 1999, 585 (585); Sterzel, in: Blanke/Trümmer, Rn. 162.
13 Augenreich, S. 11; Bonk, JZ 2000, 435 (436); Di Fabio, JZ 1999, 585 (585); Ehlers, S.47f.;
Müther, in: Herrfahrdt, Privatisierung des Haftvollzuges, S. 14; Strauß, S. 198;
Schmidt/Vollmöller-Vollmöller, S. 142.
14 Bonk, JZ 2000, 435 (436).
21

der öffentlichen Aufgaben hierdurch nicht tangiert wird, werden insoweit auch auf
dem Gebiet des Strafvollzugs keine Bedenken geäußert.
bb) Die formelle bzw. Organisationsprivatisierung
Die formelle Privatisierung, die zuweilen auch Organisations-, Verfahrens- oder
Scheinprivatisierung genannt wird, verdankt ihren Namen der Tatsache, dass sie
sich lediglich auf die Modalitäten der Organisation und des Verfahrens bezieht,
wohingegen die Sachentscheidung weiterhin den Anforderungen des öffentlichen
Rechts unterliegt. 15 Anstatt sich der öffentlichen Aufgabe gänzlich zu entledigen,
bedient sich der Staat lediglich zu ihrer Erfüllung privater Rechts- und Organisationsformen,
beispielsweise durch Gründung einer GmbH oder AG, wobei die öffentliche
Hand entweder alle oder zumindest genügend Geschäftsanteile zwecks
Sicherung ihrer Einflussnahme behält. Damit wird die Aufgabe privatrechtlich
organisiert, verbleibt aber „materiell“ beim Staat, der weiterhin die Erfüllungsverantwortung
trägt. 16 Letztlich handelt es sich dabei, trotz erweiterter Handlungs- und
Gestaltungsspielräume, lediglich um einen Wechsel der Form, 17 da die Aufgabe
ihren öffentlich-rechtlichen Charakter behält. 18 Demnach verbliebe der Strafvollzug
im Falle einer formellen Privatisierung in der Obhut des Staates.
So verstanden, kommt der formellen Privatisierung im Strafvollzug keine besondere
Bedeutung zu, da sie weder eine entscheidende finanzielle Entlastung des
Staates noch eine Förderung des Wettbewerbs bewirkt. Statt dessen steckt hinter
der Wahl dieser Privatisierungsform „meist das Bestreben nach stärkerer Verselbständigung
der Entscheidungsträger bzw. der Wunsch nach Trennung administrativer
und wirtschaftlicher Entscheidungsspielräume sowie eine verstärkte Orientierung
an betriebswirtschaftlichen statt an kameralistischen Grundsätzen“. 19 Aus
diesem Grund wird der formellen Privatisierung im Folgenden wenig Aufmerksamkeit
geschenkt.
Gerade an dieser Stelle ist aber der bereits beklagte „Begriffswirrwarr“ zu beachten.
So werden die Rechtsfiguren der Beleihung und der Verwaltungshilfe –
entgegen der hier vertretenen Ansicht, die aus Gründen der Unterscheidbarkeit und
Klarheit eine Dreiteilung einer Unterteilung nur in formelle und materielle Privatisierung
vorzieht – von einigen Autoren 20 der formellen Privatisierung zugeordnet.
15 Buddäus, in:Gusy,S.15;Di Fabio, JZ 1999, 585 (588).
16 Von Arnim, S. 17; Augenreich, S.12;Bonk, JZ 2000, 435 (436); Di Fabio, JZ 1999, 585
(588); Ehlers, S. 46; Hessische Landesregierung, FG Dahlke, S. 33; Hetzel/Früchtl, BayVBl.
2006, 649 (653); Kutscha, NJ 1997, 393 (393); Lecheler, BayVBl. 1994, 555 (559); Müther,
in: Herrfahrdt, Privatisierung des Haftvollzuges, S. 14; Tettinger, NwVBl. 2005, 1 (2);
Schmidt/Vollmöller-Vollmöller, S. 142.
17 Hetzel/Früchtl, BayVBl. 2006, 649 (653); Braum/Varwig/Bader, ZfStrVo 1999, 67 (67).
18 Hessische Landesregierung, FGDahlke, S. 31; Kruis, ZRP 2000, 1 (2).
19 Mösinger, BayVBl. 2007, 417 (418); siehe auch Lange, DÖV 2001, 898 (899).
20 So z.B. Giefers-Wieland, S. 15; Hessische Landesregierung, FG Dahlke, S. 33.
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Nach Kulas Begriffsverständnis gehört die Beleihung dagegen zur materiellen
Privatisierung. 21 Bei diesem Begriffsverständnis spielt die formelle Privatisierung
selbstverständlich auch für den Strafvollzug eine Rolle. Aus diesem Grund gilt es,
diese terminologische Uneinigkeit bei rechtlichen Bewertungen im Auge zu behalten,
will man die einzelnen Autoren richtig verstehen.
cc) Die materielle bzw. Aufgabenprivatisierung
Den Brennpunkt der Diskussion bildet die materielle Privatisierung. Die materielle
Privatisierung geht weit über die formelle hinaus, denn hierbei entledigt sich der
Staat umfassend einer vormals staatlichen Aufgabe, indem er die Verantwortung
für ihre Erfüllung gänzlich auf Private überträgt und höchstens noch bestimmte
Kontrollbefugnisse wahrnimmt. 22 Folglich zieht er sich dabei aus dem betreffenden
Gebiet vollständig zurück. 23 Dieser hoheitliche Verzicht auf eine öffentliche Aufgabe
als Verwaltungsmaterie sowie deren grundsätzliche Überlassung an Private
wird auch häufig als Aufgaben- oder „echte“ Privatisierung bezeichnet. 24 Bei der
Diskussion über die rechtliche Zulässigkeit der Aufgabenprivatisierung geht es im
Wesentlichen darum, aus welchen Aufgabenkreisen sich der Staat gänzlich zurückziehen
darf (sog. fakultative Staatsaufgaben) und welche Aufgaben er notwendigerweise
selbst wahrzunehmen hat, d.h. solche, die weder zur Disposition der Exekutive
noch der Legislative stehen (sog. notwendige Staatsaufgaben). 25 Folglich hat
die materielle Privatisierung auch für den Strafvollzug deutlich weitergehende
Konsequenzen als die formelle Privatisierung, da in diesem Fall die Zuständigkeit
für den Vollzug dem privaten Sektor übertragen würde.
dd) Die funktionale bzw. funktionelle Privatisierung
Bei der funktionalen Privatisierung, die teilweise auch als funktionelle Privatisierung
oder auch Funktionalprivatisierung bezeichnet wird, 26 handelt es sich um
einen Zwitter aus formeller und materieller Privatisierung. 27 Wie bei der formellen
Privatisierung bedient sich der Staat zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben der
21 Kulas, S.25;ders., in: Stober, S. 37.
22 Augenreich, S. 13; Kruis, ZRP 2000, 1 (1); Kutscha, NJ 1997, 393 (393); Müther, in: Herrfahrdt,
Privatisierung des Haftvollzuges, S. 15; Peine, DÖV 1997, 353 (354); Tettinger,
NwVBl. 2005, 1 (2); Schmidt/Vollmöller-Vollmöller, S. 142.
23 Braum/Varwig/Bader, ZfStrVo 1999, 67 (67); Burgi, Privatisierung öffentlicher Aufgaben,
D 32; Gramm, VerwArch 1999, 329 (331); Hetzel/Früchtl, BayVBl. 2006, 649 (653); Lecheler,
BayVBl. 1994, 555 (559); Tettinger, NwVBl. 2005, 1 (2).
24 Di Fabio, JZ 1999, 585 (585 f.).
25 Bonk, JZ 2000, 435 (437); Gramm, VerwArch 1999, 329 (332).
26 Bonk, JZ 2000, 435 (437); Di Fabio, JZ 1999, 585 (589); Kruis, ZRP 2000, 1 (2); Weiner,
Kriminalistik 2001, 317 (317).
27 Tettinger, NwVBl. 2005, 1 (2).
23

Hilfe privater Rechtssubjekte, die dann als Beliehene 28 oder Verwaltungshelfer
tätig werden. 29 Bei dieser Privatisierungsform verändert die öffentliche Hand jedoch
nicht die Organisations-, sondern lediglich die Verantwortungsstruktur im
Hinblick auf bestimmte Staatsaufgaben und zwar insoweit, dass lediglich Teilbereiche
von der umfassenden staatlichen Erfüllungsverantwortung abgespalten und
der Privatwirtschaft anvertraut werden. 30 Da folglich die Aufgabenzuständigkeit
bzw. Gesamtverantwortung und Kontrolle beim Träger der öffentlichen Verwaltung
verbleiben, 31 werden die Aufgaben nach wie vor als Verwaltungsaufgaben
erfüllt. 32
Da sich die funktionale Privatisierung in den vertrauten dogmatischen Figuren
des Verwaltungsrechts vollzieht, soll hier nur in aller Kürze auf deren wesentliche
Unterschiede eingegangen werden. Verpflichtet der Staat natürliche oder juristische
Personen des Privatrechts mit der selbständigen Wahrnehmung bestimmter Verwaltungsaufgaben
unter Einsatz des öffentlich-rechtlichen Instrumentariums, handelt
es sich um Beliehene. 33 Da die Privatrechtssubjekte mit hoheitlichen Befugnissen
ausgestattet werden, treten sie regelmäßig selbständig und im eigenen Namen handelnd
auf. Innerhalb ihres Kompetenzbereiches werden sie folglich funktionell und
organisatorisch als Teil der öffentlichen Verwaltung tätig, wobei sie genau genommen
in den Staatsapparat nicht ein-, sondern ihm lediglich angegliedert sind. 34
Ihre Handlungen werden dem Staat als eigene zugerechnet. 35 Die Beleihung unterliegt
nach ganz herrschender Meinung 36 dem Gesetzesvorbehalt. Da auch bei der
Beleihung Staatsaufgaben erfüllt werden, besteht die sog. Erfüllungsverantwortung
des Staates fort, die sich auf die Einhaltung der geltenden verfassungsrechtlichen
Bindungen – namentlich an die Grundrechte – erstreckt. 37
28 Näheres zur Diskussion, warum die Beleihung entgegen anderer Ansicht eine Privatisierungsform
darstellt und warum sie der funktionalen Privatisierung zuzurechnen ist, bei Roth, S. 23.
29 Bonk, JZ 2000, 435 (437); Di Fabio, JZ 1999, 585 (589); Lange, DÖV 2001, 898 (900);
Müther, in: Herrfahrdt, Privatisierung des Haftvollzuges, S. 15; Strauß, S. 198.
30 Bonk, JZ 2000, 435 (437); Hetzel/Früchtl, BayVBl. 2006, 649 (653).
31 Bonk, JZ 2000, 435 (437); Nitz, NZV 1998, 11 (13); Schmidt/Vollmöller-Vollmöller, S. 142;
Weiner, Kriminalistik 2001, 317 (317 f.).
32 Von Arnim, S. 15; Kruis, ZRP 2000, 1 (2).
33 Müther, in: Herrfahrdt, Privatisierung des Haftvollzuges, S. 15; Burgi, in: Stober, S. 44;
Weiner, Kriminalistik 2001, 317 (318); Krölls, GewArch 1997, 445 (446).
34 Bonk, JZ 2000, 435 (437); Hessische Landesregierung, FG Dahlke, S. 33; Weiner, Kriminalistik
2001, 317 (318).
35 Krölls, GewArch 1997, 445 (446).
36 Vgl. statt aller Bonk, JZ 2000, 435 (437); Burgi, in: Stober, S. 49; Gusy/Lührmann, StV 2001,
46 (46); Krölls, GewArch 1997, 445 (446), Müther, in: Herrfahrdt, Privatisierung des Haftvollzuges,
S. 19; Nibbeling, S. 259; Nitz, NZV 1998, 11 (14); Peine, DÖV 1997, 353 (361);
Pitschas, S. 66 f. sowie für die Rechtsprechung BVerwG DVBl. 1970, 735 (736); BVerwG
NVwZ 1985, 48 (48); BayObLG DÖV 1997, 601 (602).
37 Burgi, in: Dessecker, S. 59; ders., in: Stober, S. 45.
24

Im Gegensatz zum Beliehenen tritt der Verwaltungshelfer nicht als Behörde im
funktionalen Sinn im Außenverhältnis im eigenen Namen auf, sondern unterstützt
die Verwaltungsbehörde lediglich bei der Durchführung bestimmter Verwaltungsaufgaben
unselbständig 38 in deren Auftrag, in deren Namen und nach deren Weisung.
39 Folglich ist der Verwaltungshelfer unmittelbar in die Befehlshierarchie der
staatlichen Behördenorganisation eingebunden. 40
Die Form der funktionalen Privatisierung ist für den deutschen Strafvollzug
wohl am praxisrelevantesten, wie noch zu sehen sein wird.
b) Public Private Partnership
Eine besondere Spielart der Privatisierung ist die sog. Public Private Partnership,
die im Bereich des Strafvollzugs auch als „Penitentiary Private Partnership“ oder
als „Penal (Institution) Private Partnership“ bezeichnet wird. 41 Was jedoch genau
unter einer solchen öffentlich-privaten Partnerschaft zu verstehen ist, ist unklar, das
Angebot an Definitionsversuchen reichhaltig. 42 Dem Wortkonglomerat selbst lässt
sich zumindest der kleinste gemeinsame Nenner aller Definitionsversuche entnehmen:
eine Kooperation zwischen öffentlichen und privaten Akteuren. 43
Da sich der Staat bei der materiellen Privatisierung ganz seiner Aufgaben entledigt
und dazu – im Gegensatz zur formellen Privatisierung – weiterhin der allein
verantwortliche Träger der Aufgaben bleibt, kann bei beiden Privatisierungsformen
von einer Kooperation zwischen privaten und öffentlichen Akteuren keine Rede
sein. Nichts anderes gilt für die Vermögensprivatisierung, bei der ja lediglich staatliches
Eigentum auf Private übertragen wird. Daher kann die Public Private Partnership
nur der funktionalen Privatisierung zugeordnet werden, in deren Rahmen –
wie bereits erwähnt – private Wirtschaftssubjekte bei der staatlichen Aufgabenerledigung
unter Aufrechterhaltung der staatlichen Verantwortung hinzugezogen
werden. 44
Da Tettingers Ansicht, dass die Offenheit des Terminus nebulösen Definitionsversuchen
vorzuziehen sei, Zustimmung verdient, wollen wir es bei diesen Feststellungen
belassen und die PPP lediglich als „typologischen Sammelbegriff“ „für
jegliche Art des kooperativen Zusammenwirkens von Hoheitsträgern mit privaten
38 Kritisch im Hinblick auf dieses Merkmal Burgi, Privatisierung öffentlicher Aufgaben, D 36,
der Verwaltungshelfer daher als Private definiert, die mit funktionalem Bezug zu einer
Staatsaufgabe und gegen Entgelt, jedoch außerhalb der staatlichen Verwaltungsorganisation
und ohne öffentlich-rechtliche Befugnisse tätig sind.
39 Bonk, JZ 2000, 435 (437); Weiner, Kriminalistik 2001, 317 (318); siehe zur Behördeneigenschaft
des Beliehenen auch Burgi, in: Stober, S. 45.
40 Krölls, GewArch 1997, 445 (446).
41 Hetzel/Früchtl, BayVBl. 2006, 649 (650); Stober, in: Stober, S. 2.
42 Tettinger, NwVBl. 2005, 1 (1 f.) m.w.N.
43 Tettinger, NwVBl. 2005, 1 (2); zum Begriff auch Ehlers, S. 43.
44 Tettinger, NwVBl. 2005, 1 (2).
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