ZESO 2/17

ZESO
ZEITSCHRIFT FÜR SOZIALHILFE
02/17
INTERVIEW
Jean-Michel Bonvin
über den Zustand
des Sozialstaats
INTEGRATION
Studie klärt die
Wirksamkeit der
Programme ab
IN-LIMBO
Asylbewerber nutzen
die Wartezeit zum
Lernen und Arbeiten
ARBEITEN IM
SOZIALDIENST
Hohe Anforderungen und immer
breitere Aufgabenpalette – wie
lässt sich das bewältigen?

SCHWERPUNKT
Sozialarbeit in der
Sozialhilfe
Die Anforderungen an
Sozialarbeitende, die in der
Sozialhilfe arbeiten, sind
hoch, die Aufgabenpalette
gross: Lassen sich wirtschaftliche
und persönliche
Unterstützung unter
einen Hut bringen?
Nicht nur für den einzelnen Sozialarbeitenden,
sondern für die Sozialhilfe insgesamt
kann es herausfordernd sein, wirtschaftliche
Hilfe und psychosoziale Beratung
gleichermassen zu gewährleisten, wie die
Beiträge des Schwerpunktes zeigen. Sie
machen aber auch deutlich, dass neue
Konzepte in Gang gebracht werden und
Sozialdienstmitarbeitende trotz allem mit
ihrem Beruf im Durchschnitt relativ zufrieden
sind.
12–23
12–25
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ZESO
ZEITSCHRIFT FÜR SOZIALHILFE HERAUSGEBERIN Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe SKOS, www.skos.ch REDAKTIONSADRESSE
Redaktion ZESO, SKOS, Monbijoustrasse 22, Postfach, CH-3000 Bern 14, zeso@skos.ch, Tel. 031 326 19 19
© SKOS. Nachdruck nur mit Genehmigung der Herausgeberin.
Die ZESO erscheint viermal jährlich.
ISSN 1422-0636 / 114. Jahrgang
Erscheinungsdatum: 5. Juni 2017
Die nächste Ausgabe erscheint im September 2017.
REDAKTION Ingrid Hess, Regine Gerber AUTORINNEN UND AUTOREN IN DIESER AUSGABE Jeremias Amstutz,
Catherine Arber, Barbara Beringer, Heinrich Dubacher, Ruth Gurny, Véréna Keller, David Kieffer, Stephan Kirchschlager,
Carlo Knöpfel, Sarah Madörin, Patricia Max, Karin Meier, Peter Neuenschwander, Thomas Oesch, Caroline
Pulver, Jan G. Scheibe, Ueli Teckblenburg, Nicole Wagner, Susanne Wenger, Daniel Weyermann, Peter Zängl,
TITELBILD Rudolf Steiner LAYOUT Marco Bernet, mbdesign Zürich KORREKTORAT Karin Meier DRUCK
UND ABOVERWALTUNG Rub Media, Postfach, 3001 Bern, zeso@rubmedia.ch, Tel. 031 740 97 86 PREISE
Jahresabonnement CHF 82.– (SKOS-Mitglieder CHF 69.–), Jahresabonnement Ausland CHF 120.–, Einzelnummer
CHF 25.–.
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INHALT
5 KOMMENTAR
Menschen motivieren, ein erfülltes Leben
zu führen – Kommentar von Nicole Wagner
6 THEMA SOZIALHILFE
Pilotprojekt Grundkompetenzen bringt
positive Resultate
8 INTERVIEW
«Man kann mit der Aktivierung allein
nicht alle Probleme lösen» , sagt Soziologe
Jean-Michel Bonvin
11 Praxis
Ab welchem Zeitpunkt besteht Anspruch
auf Unterstützung?
12–25 SCHWERPUNKT
SOZIALARBEIT IN DER SOZIALHILFE
14 Wie steht es um die Sozialarbeit in der
Sozialhilfe?
16 Sozialhilfe – ein Arbeitsfeld mit hohen
Qualifikationsanforderungen
18 «Der Verwaltungsaufwand nimmt nach
Meinung vieler zu grossen Raum ein».
Nachgefragt bei Roger Pfiffner
20 Psychosoziale Beratung in der Sozialhilfe
in den Fokus rücken
22 Die Praxis muss sich an der Ausbildung
der künftigen Mitarbeitenden beteiligen
24 Die Arbeit in den Sozialdiensten erfordert
Fachwissen und Allrounder-Qualitäten –
zwei Sozialarbeitende erzählen
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32
36
26 INTEGRATIONSPROGRAMME
Die Wirkung ist schwer zu messen – jetzt
liegt ein validiertes Messinstrument vor
28 FACHBEITRAG
Sekundäre Folgen der Fachkräfteinitiative
30 REPORTAGE
Asylbewerber lernen und Arbeiten
während der langen Wartezeit
32 PLATTFORM
Zivis sind beliebte Hilfskräfte im
Sozialwesen
33 FORUM
Neuorientierung in der Sozialhilfe ist nötig
34 LESETIPPS UND
VERANSTALTUNGEN
36 PORTRÄT CHRISTINE HUNZIKER
Unterstützung für Jugendliche mit
Schwierigkeiten in der Lehre
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«Man kann mit der Aktivierung allein
nicht alle Probleme lösen»
INTERVIEW Aktivierung und Bildungsprogramme sind Strategien für eine möglichst rasche Rückkehr
von Sozialhilfebeziehenden in den Arbeitsmarkt und die wirtschaftliche Selbständigkeit. Jean-Michel
Bonvin, Soziologe an der Universität Genf, fordert auch Massnahmen im Arbeitsmarkt.
«ZESO»: Herr Bonvin, viel ist in den
letzten Monaten die Rede vom Ende
des Sozialstaats angesichts von Schuldenkrise,
Alterung der Gesellschaft
und Strukturwandel im Arbeitsmarkt
– Wie strapazierfähig ist die soziale
Kohäsion?
Jean-Michel Bonvin: Ich denke nicht,
dass der Sozialstaat wirklich gefährdet ist.
Diese Entwicklungen – die Alterung der
Gesellschaft, die Schwächung der Familienstruktur,
die sich in der zunehmenden
Zahl an Einelternfamilien zeigt, der Strukturwandel
und die damit verbundenen
neuen sozialen Risiken – zeigen im Gegenteil
sehr deutlich, dass es nötig ist, den
Sozialstaat zu erhalten. Gleichzeitig zwingen
uns die unter Spardruck stehenden öffentlichen
Finanzen, die Kosten des Sozialstaats
stabil zu halten. Die Finanzierung
des Sozialstaats stellt vor diesem Hintergrund
natürlich langfristig eine wichtige
Herausforderung dar.
Vor allem für die gesellschaftliche Solidarität.
Nimmt die Solidarität in der
Gesellschaft ab?
Es gibt zahlreiche Signale, die darauf
hindeuten, dass das Gefühl der Solidarität
bei vielen Menschen im Moment abnimmt.
Es handelt sich aber nur um Signale
und keine objektiven Grössen. Ein
Beispiel ist die zunehmende Intensität, mit
welcher die Debatte über den Missbrauch
von Sozialleistungen geführt wird. Sie
nährt das Vorurteil vom Sozialhilfeempfänger
als faulem Menschen, der sich weigert
zu arbeiten, und damit von der Grosszügigkeit
der Allgemeinheit profitiert. Die
Debatte über den Sozialhilfe-Missbrauch
verbreitet die Auffassung, dass die arbeitende
Bevölkerung bezahlen muss, während
andere profitieren. Sie trägt auf diese
Art dazu bei, dass die gesellschaftliche Solidarität
in Frage gestellt wird. Es kommt
hinzu, dass der Sozialhilfemissbrauch für
die steigenden Kosten verantwortlich gemacht
wird. In einem solchen Klima sucht
man nach Schuldigen und findet diese in
den Menschen, die sich angeblich nicht
genügend anstrengen, um wieder alleine
zurechtzukommen.
Hat der Missbrauch real zugenommen?
Die Zahlen, die uns zur Verfügung stehen,
enthalten keine Hinweise, dass der
Sozialhilfebetrug oder -missbrauch zugenommen
hätte. Hingegen wurden die
Bedingungen für den Bezug von Sozialleistungen
erheblich verschärft. Wenn also jemand
die jetzt deutlich strengeren Anforderungen
nicht vollumfänglich erfüllt, ist
schnell einmal von Missbrauch die Rede.
Man kann von daher nicht sagen, dass sich
die Mentalität der heutigen Sozialhilfeempfänger
verschlechtert hat. Tatsache ist
vielmehr, dass sie deutlich mehr Bedingungen
erfüllen müssen.
In der Öffentlichkeit ist die Meinung
weit verbreitet, dass wer keine Arbeit
hat, selbst schuld ist. Kann unser
Arbeitsmarkt theoretisch allen Arbeit
geben?
Der Sozialstaat wurde während der
Jahre des Wirtschaftswunders 1945 bis
1973 massgeblich entwickelt. In einer
Zeit also, in der es kaum Arbeitslosigkeit
oder Menschen gab, die auf Sozialhilfe
oder Leistungen der Invalidenversicherung
angewiesen waren. Die grosse Veränderung
kam dann in den meisten Staaten
in den 70er Jahren mit dem Ende der
Vollbeschäftigung. In Europa stiegen die
Arbeitslosenzahlen plötzlich sehr stark an
– in der Schweiz jedoch erst in den 90er
Jahren. Dies hatte zur Folge, dass sich die
Zahl der auf Leistungen des Sozialstaats
angewiesenen Menschen ebenfalls stark
erhöhte. Paradox daran ist, dass genau in
dem Moment, als die Vollbeschäftigung
nicht mehr garantiert war und die Arbeitslosigkeit
anstieg, der Vorwurf des Missbrauchs
laut wurde. In dem Moment also,
in dem es viel schwieriger geworden war,
eine Arbeit zu finden, wurden die Betroffenen
beschuldigt, faul zu sein und den
Sozialstaat zu missbrauchen.
In der Konsequenz versuchte man mit
Anreizen und Auflagen, mit Fördern
und Fordern, Sozialhilfebeziehende
möglichst rasch wieder in den Arbeitsmarkt
zurückzuführen – wie beurteilen
Sie vor diesem Hintergrund das
Konzept der Aktivierung?
Viele Studien zeigen deutlich, dass die
Aktivierung durchaus erfolgreich war, aber
sie konnte die Ursache des Problems nicht
beseitigen: den Mangel an Arbeitsplätzen.
Vor dem Hintergrund der Abwesenheit
jeglicher staatlicher Massnahmen zur konkreten
Schaffung von Arbeitsplätzen fokussierte
man sich also auf die Arbeitslosen,
Sozialhilfeempfänger, IV-Bezüger und so
weiter und versuchte sie möglichst rasch zu
befähigen, sich wieder in den Arbeitsmarkt
zu integrieren. Das ist wichtig und auch
wirksam. Wenn man sich jedoch darauf
beschränkt, dann wird man dem Problem
nicht gerecht. Denn die Wurzel des Problems
liegt nicht nur beim Angebot – also
den Arbeitsuchenden – sondern auch bei
der Nachfrage – dem Arbeitsmarkt. Wenn
eine Warteschlange von Arbeitssuchenden
existiert und manche von ihnen Weiterbildungsprogramme
absolvieren, dann
rücken sie in der Warteschlange nach vorn
und finden vielleicht schneller eine Stelle,
doch die Länge der Warteschlang bleibt
unverändert, weil ja die Zahl der Arbeitsplätze
nicht wächst. Man ermöglicht also
die Verbesserung individueller Problemlagen,
löst aber das strukturelle Problem
8 ZESO 2/17

nicht. In der Schweiz ist das Modell der
Aktivierung dennoch etwas erfolgreicher
als in anderen europäischen Ländern, da
der Arbeitsmarkt hier sehr dynamisch ist
und die Arbeitslosigkeit tief.
Der Spardruck im Sozialwesen und
damit auch im Bereich der Sozialhilfe
wird in jedem Fall weiter steigen. Für
die Sozialämter bedeutet das, sie müssen
möglichst viele aus der Abhängigkeit
von der Sozialhilfe führen. Was
bleibt also zu tun?
Es ist natürlich wichtig, diese Menschen
auszubilden und in den Arbeitsmarkt
zurückzubringen, das ist völlig
unbestritten. Aber man muss auch bei
der Nachfrage ansetzen. Ich erachte es im
Übrigen als problematisch, diese Menschen
zu zwingen, irgendeinen Job anzunehmen,
nur um die Sozialhilfekosten
zu dämpfen. Es ist umso fragwürdiger,
als diese Menschen Gefahr laufen, rasch
wieder arbeitslos zu werden und damit
zudem das Entstehen von prekären Arbeitsplätzen
gefördert wird. Man kann
«Es gibt zahlreiche
Signale, die darauf
hindeuten, dass das
Gefühl der Solidarität
bei vielen Menschen
im Moment
abnimmt.»
mit der Aktivierung allein nicht alle Probleme
lösen. Die aktuelle Politik verfolgt
in erster Linie das Ziel zu verhindern,
dass es immer dieselben sind, die von der
Arbeitswelt ausgeschlossen bleiben. Insgesamt
sind etwa 12 bis 15 Prozent der
Schweizer Bevölkerung nicht in den Arbeitsmarkt
integriert. Sie werden von der
ALV, IV oder Sozialhilfe unterstützt. Diese
12 bis 15 Prozent, davon ist auszugehen,
Bilder: Magali Girardin
lassen sich allein mit den Massnahmen
und Strategien der Aktivierung auf der
Angebotsebene nicht reduzieren.
Die Aktivierung ist also für den Einzelnen
effektiv, aber nicht für die öffentlichen
Finanzen?
Es ist schwer zu sagen, ob sich die Aktivierung
für die Allgemeinheit auszahlt
oder nicht. Das sind komplexe Rechnungen.
Sicherlich hat die symbolische
Dimension der Aktivierung einen starken
präventiven Effekt. Jeder weiss, wenn er
Sozialhilfe beziehen will, muss er viel dafür
tun. In diesem Sinne wirkt die Strategie
der Aktivierung und ist, was die Kontrolle
der Kostenentwicklung angeht, sicher
wirksam. Dennoch gibt es Personen, die
aus den verschiedensten Gründen kaum
eine Chance haben, auf dem Arbeitsmarkt
eine Stelle zu finden. Für diese Leute genügen
die Massnahmen der Aktivierung
nicht. Hier sind andere Lösungen gefragt.
Es ist wichtig, dass der erste Arbeitsmarkt
auch für die Bereitstellung geeigneter Arbeitsplätze
vorbereitet ist.
2/17 ZESO
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Aber was müsste geschehen, damit der
Arbeitsmarkt geeignete Arbeitsplätze
bereitstellt?
Das ist wohl die schwierigste Aufgabe.
Der wettbewerbsorientierte Arbeitsmarkt
bietet keinen Platz für alle. Wie sollen also
diejenigen integriert werden, die nicht den
gängigen Produktivitätskriterien eines globalisierten
kompetitiven Marktes entsprechen?
Man könnte sich mehrere Lösungen
vorstellen. Man könnte versuchen, die Logik
des Wettbewerbs im Arbeitsmarkt zu
beeinflussen, indem man Unternehmen
unterstützt, deren Ziele sich nicht allein
nach Profitkriterien richten; eine weitere
Möglichkeit wäre die Schaffung von nachhaltigen
Arbeitsplätzen im sogenannten
zweiten Arbeitsmarkt, der den sozialen
Aspekten mehr Raum gibt; oder aber geschützte
Strukturen auf Verbands- oder
halbstaatlicher Ebene. Diese Arbeit müsste
aber bezahlt sein, um eine Stigmatisierung
zu vermeiden. Es gäbe also viele Optionen.
Es handelt sich dabei nicht um Arbeit, die
den gängigen Marktkriterien zuwiderläuft
,sondern diese ergänzt. Deshalb muss
diese komplementäre Arbeit auch nach
denselben Ansätzen bewertet werden, wie
die anderen Stellen auch.
Der Hauptfokus liegt im Moment auf
der Ausbildung. Mit Bildungsprogrammen
sollen Bildungsdefizite von
Langzeitarbeitslosen behoben werden.
Kann die Bildung alle Probleme lösen?
Das Problem ist die Qualität der Ausbildung.
Wenn man die Leute nur einige
Tage oder Wochen ausbildet, lernen
sie auf diese Art vielleicht ein Motivationsschreiben
oder einen Lebenslauf zu
verfassen. Das ist sinnvoll und kann für
Stellenlose, die bereits über eine gute Ausbildung
verfügen, hilfreich sein. Doch für
diejenigen, die keine Ausbildung haben,
die vielleicht die Schule abgebrochen haben
oder die das Lernen grundsätzlich
ablehnen, sind Programme von derart
kurzer Dauer nicht genug.
Lange dauernde Arbeitslosigkeit, Armut
und in der Folge Abhängigkeit von
der Sozialhilfe gehen häufig einher
mit einer fehlenden Berufsbildung.
Wie kann man diese Defizite auch spät
noch beheben?
Es gibt drei zentrale Voraussetzungen
für eine erfolgreiche Bildungslaufbahn:
die Fähigkeit zu lernen sowie den Willen
JEAN-MICHEL BONVIN
Jean-Michel Bonvin ist Professor für Soziologie
und Sozialpolitik am Institut für Demographie
und Sozioökonomie an der Universität Genf.
Zu seinen Forschungsschwerpunkten gehören
der Wandel in der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik
sowie Innovationen in Organisationen des
öffentlichen Sektors. Bonvin leitet derzeit den
Schwerpunkt «welfare boundaries» im NCCR
LIVES, einem Forschungsprogramm des Schweizerischen
Nationalfonds, in dem es um prekäre
Lebensverläufe und Vulnerabilität geht.
und auch die Möglichkeit zu lernen. Es
sind also drei Stufen von Massnahmen
nötig. Zunächst muss das Basiswissen vermittelt
werden, die Grundvoraussetzung
für jede Berufsausbildung. Dann gilt es
bei den Betroffenen die Freude am Lernen
zu wecken, am besten mithilfe von wenig
schulischen Ausbildungsformen, die viele
Sozialhilfeempfänger abschrecken. Und
schliesslich müssen die Rahmenbedingungen
geschaffen werden, indem dafür
gesorgt wird, dass der Betroffene über Zeit
und finanzielle Ressourcen verfügt. Spät
noch eine Lehre zu beginnen, bedeutet beispielsweise
häufig zunächst mal einen im
Vergleich mit der Sozialhilfe erheblichen
Einkommensverlust. Mit einem Lehrlingsgehalt
kann man keine Familie ernähren.
Welche Massnahmen schlagen Sie vor?
Das Programm Forjad zum Beispiel im
Kanton Waadt. Es kommt diesem Ideal mit
der Massnahme Scenic Adventure meiner
Meinung nach am nächsten. In Genf entspricht
das Programm «Scène active» der-
selben Logik. Beide Programme unterstützen
Jugendliche mit einer abgebrochenen
Schullaufbahn, die in hohem Masse gefährdet
sind. Es gilt diese dort abzuholen,
wo sie stehen, ihnen die Freude an der Bildung
zu vermitteln oder ihnen zu helfen,
eine Vision von der Zukunft zu entwickeln.
Jeder hat Freude sich zu bilden, aber nicht
jeder schafft das in einem schulischen Umfeld.
In Genf haben die Jugendlichen acht
Monate lang an einem Theaterstück gearbeitet,
das sie selbst kreiert haben, und es
dann vor mehreren hundert Zuschauern
aufgeführt. Das war eine wichtige Erfahrung,
die in ihnen die Freude geweckt hat,
etwas zu schaffen. Andere etwas konventionellere
Programme zur Vorbereitung auf
eine Lehre liefern ebenfalls sehr ermutigende
Resultate. Dennoch bleibt das Problem
der Nachfrage. Alle diese Programme
haben zum Ziel, das Vertrauen der Betroffenen
in ihre berufliche Zukunft, ihre
Kompetenzen zu stärken, um damit ihre
Attraktivität für potenzielle Arbeitgeber zu
erhöhen. Alle diese Aktivitäten konzentrieren
sich auf die Angebotsseite, die Arbeitnehmer.
Aber nichts garantiert, dass die
Nachfrage nach Arbeitskräften dem folgen
wird, dass es Lehrstellen und Arbeitsplätze
für diese Personen geben wird. Man muss
daher auch auf der Nachfrageseite ansetzen,
was natürlich nicht allein in der Kompetenz
der Sozialdienste liegen kann.
In Europa wird jetzt viel über Sozialinvestitionen
diskutiert. Was bedeuten
diese?
Das Ziel von Sozialinvestitionen ist es,
das produktive Potenzial aller im Sinne des
kollektiven wirtschaftlichen Wohlstands zu
erhöhen. Es geht daher darum, die Stellensuchenden
besser zu qualifizieren und
zwar mit Hilfe von langfristigen Massnahmen,
also beispielsweise mit einer Lehre,
dank der sich Betroffene neue Kompetenzen
aneignen. Diese Strategie verfolgt
eine ehrgeizige Vision der Aktivierung via
die Entwicklung des Humankapitals und
der Bildung. Doch es bleibt auch hier unklar:
Wie kann sichergestellt werden, dass
quantitativ und qualitativ ausreichend Arbeitsplätze
auch für die Schwächsten und
weniger Wettbewerbsfähigen existieren?
Dies, so scheint mir, bleibt die derzeit
wichtigste Herausforderung.
•
Das Gespräch führte
Ingrid Hess
10 ZESO 2/17

Ab welchem Zeitpunkt besteht
Anspruch auf Unterstützung?
PRAXIS Zwischen der Anmeldung von Frau Meisterhans auf dem Sozialdienst und dem
Leistungsentscheid vergehen drei Wochen. Der Anspruch auf Unterstützung besteht rückwirkend ab
dem Zeitpunkt der erstmaligen Vorsprache. Verfügt die Klientin nicht über genügend Mittel, um die
Zeit bis zum Entscheid zu überbrücken, muss eine angemessene Hilfe geleistet werden.
FRAGE
Frau Meisterhans meldet sich am 15. September
beim Sozialdienst, weil sie Ende Juli
ihre Stelle verloren hat. Die Anspruchsklärung
der Arbeitslosenversicherung wird
einige Zeit in Anspruch nehmen. Die Septembermiete
konnte sie gerade noch bezahlen,
nun verfügt sie aber über keine Ersparnisse
mehr. Deshalb ist sie bis zum
Entscheid der Arbeitslosenversicherung
auf Sozialhilfe angewiesen. Sie hat sich relativ
spät gemeldet, weil sie bis dahin gehofft
hatte, eine neue Stelle zu finden.
Zwischen der Anmeldung von Frau
Meisterhans auf dem Sozialdienst am 15.
September und dem Leistungsentscheid
der Behörde verstreichen drei Wochen.
Ab welchem Datum besteht ein Anspruch
auf Sozialhilfe und wie erfolgt die Berechnung?
Muss für die Zeit zwischen Anmeldung
und Leistungsentscheid allenfalls
überbrückende Hilfe geleistet werden?
PRAXIS
In dieser Rubrik werden exemplarische Fragen aus
der Sozialhilfe praxis an die «SKOS-Line» publiziert
und beantwortet. Die «SKOS-Line» ist ein webbasiertes
Beratungsangebot für SKOS-Mitglieder.
Der Zugang erfolgt über www.skos.ch Mitgliederbereich
(einloggen) SKOS-Line.
GRUNDLAGEN
Jeder Mensch, der seine Existenz nicht
rechtzeitig oder hinreichend aus eigener
Kraft sichern kann, hat Anspruch auf Sicherung
einer menschenwürdigen Existenz
und Hilfe in Notlagen durch den
Staat. Dieser Anspruch wird im Kerngehalt
durch Art. 12 der Bundesverfassung
garantiert. Darüber hinaus garantieren die
Kantone ihrer Bevölkerung ein soziales
Existenzminimum in Form von Sozialhilfe.
Für diese wird regelmässig explizit festgehalten,
dass sie rechtzeitig erfolgen
muss.
Zum Grundsatz der Rechtzeitigkeit gehört,
dass unaufschiebbare wirtschaftliche
Hilfe in dringenden Fällen sofort geleistet
werden muss. Unter Umständen besteht
bereits ein Unterstützungsanspruch, wenn
die persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse
noch nicht vollständig abgeklärt
sind, aber mit hoher Wahrscheinlichkeit
ein Sozialhilfeanspruch besteht.
Die Organisation der Sozialhilfe in einer
Gemeinde darf nicht dazu führen, dass
notwendige Unterstützung aus formalen
beziehungsweise terminlichen Gründen
nicht rechtzeitig geleistet werden kann.
Entsprechend muss das Verfahren so organisiert
sein, dass die erforderliche Hilfe
rechtzeitig festgesetzt und ausgerichtet
werden kann. Die Gemeinden sind beispielsweise
angehalten, die Entscheidungskompetenz
für Notfälle an den Sozialdienst
zu delegieren.
Ein Gesuch um Sozialhilfe kann in den
meisten Kantonen auch mündlich anhängig
gemacht werden, womit das Verfahren
eingeleitet wird. Kommt die antragstellende
Person danach ihrer Mitwirkungspflicht
nach, besteht ein Anspruch auf
Unterstützung rückwirkend ab dem Zeitpunkt
der erstmaligen Vorsprache. Dies
gilt auch dann, wenn sich die Beschaffung
der notwendigen Unterlagen aus nachvollziehbaren
Gründen verzögert.
Gemäss SKOS-Richtlinien, Kapitel
A.6-2, sind Haushalte unterstützungsbedürftig,
wenn das monatliche Nettoeinkommen
für den Lebensunterhalt nicht
ausreicht. In der Regel werden in der Sozialhilfe
die Einnahmen des Vormonats den
anrechenbaren Ausgaben des laufenden
Monats gegenübergestellt. Dieser Grundsatz
gilt auch bei Neuaufnahmen und zwar
unabhängig davon, ob ein Antrag zu Beginn
oder zum Ende eines Monats gestellt
wird.
ANTWORT
Der Anspruch auf Ausrichtung von Sozialhilfe
besteht grundsätzlich ab dem Zeitpunkt
der Einreichung eines Gesuchs um
wirtschaftliche Unterstützung. Im Fall von
Frau Meisterhans ist dies der 15. September.
Es besteht dabei kein Grund bei der
Anspruchsberechnung von einer Monatsbetrachtung
abzuweichen. Sofern sich eine
Unterstützungsbedürftigkeit als gegeben
erweist, muss der Lebensbedarf von Frau
Meisterhans für den ganzen Monat September
gesichert werden.
Der Anspruch besteht rückwirkend
auch in jenen Fällen, in denen zur Prüfung
des Gesuchs von der Klientin noch
zusätzliche Unterlagen erforderlich sind
oder sich ein Unterstützungsentscheid aus
anderen Gründen verzögert. Sollte Frau
Meisterhans über keinerlei finanzielle
Mittel oder Naturalien mehr verfügen, um
die Zeit bis zum Unterstützungsentscheid
beziehungsweise zur ersten Auszahlung
zu überbrücken, muss bis zu diesem Zeitpunkt
eine angemessene Hilfe geleistet
werden.
•
Heinrich Dubacher und Patricia Max
Kommission Richtlinien und Praxis der SKOS
2/17 ZESO
11

Wie steht es um die Sozialarbeit
in der Sozialhilfe?
Sozialhilfe wird nicht ausschliesslich von Sozialarbeitenden geleistet. Dennoch hat die Sozialarbeit
heute in der Sozialhilfe eine grössere Rolle als früher. Die Trennung von wirtschaftlicher Hilfe und
persönlicher Unterstützung, die vielerorts im Gang ist, könnte die Chance bieten, dass sich die
Sozialarbeit auf freiwillige Beratung konzentrieren kann.
Kann man heute in der Sozialhilfe noch Sozialarbeit leisten oder
dominieren die materiellen und administrativen Aspekte? Es ist interessant,
dass die Frage oft so gestellt wird: sie impliziert, dass
«früher» «richtige» Sozialarbeit praktiziert wurde und dass materielle
und administrative Aspekte nicht dazu gehören. Diese Sichtweise
entspricht nicht den Tatsachen. Der Bereich Sozialhilfe ist
hoch dynamisch und die Sozialarbeit ist vielleicht gerade und erstmalig
dabei, in diesem Bereich einen gebührenden Platz zu erlangen.
Sozialarbeit, ein junger, nicht geschützter Beruf
Was heute als Sozialarbeit bezeichnet wird, ist in vielen Ländern
des industrialisierten Nordens seit Anfang des 20. Jahrhunderts
entstanden. In der Schweiz hat sich Sozialarbeit ab den 1950er-
Jahren im Zuge der Entwicklung des Sozialwesens langsam als Beruf
durchgesetzt. Die entsprechenden Ausbildungen sind allerdings
erst seit rund 20 Jahren bundesweit systematisiert und
anerkannt, dies insbesondere im Kontext der neugeschaffenen
Fachhochschulen. So ist Sozialarbeit ein noch junger Beruf, dessen
Ausübung aber − im Gegensatz zu verwandten Berufen wie der
Pflege, der Psychologie oder des Lehramts − nicht reglementiert
ist. So können Personen ohne entsprechende Ausbildung als Sozialarbeitende
angestellt werden, und es sind deren viele: Nur rund
die Hälfte der in der Sozialen Arbeit Tätigen verfügen über eine
entsprechende Ausbildung. Dieser Zustand ist nicht neu und kann
nicht mit den aktuellen Sparprogrammen erklärt werden. Er ist
hochproblematisch: Wie soll man denn Sozialarbeit ohne Sozialarbeitende
leisten können? AvenirSocial, der Berufsverband der
Fachpersonen der Sozialen Arbeit, lanciert deshalb ab Sommer
2017 die nationale Kampagne «Eine Ausbildung in Sozialer Arbeit
bürgt für Qualität» und fordert 100 Prozent in Sozialer Arbeit
ausgebildetes Fachpersonal.
Sozialarbeit hat viele Formen und verschiedenste Aufgabenbereiche,
die sich in zahlreichen organisationalen und politischen
Kontexten stetig verändern. Es gibt nicht die eine Sozialarbeit.
Was heute als Sozialarbeit gilt, war gestern vielleicht Aufgabe der
Polizei und kann morgen vom Gesundheits- oder Bildungsbereich
übernommen werden. Insofern ist jeder Bezug auf «wirkliche Sozialarbeit»
problematisch und idealisierend. Ausserdem gehören
materielle, wirtschaftliche und administrative Hilfen seit ihren ersten
Anfängen zur Sozialarbeit. Sie werden heute zu oft abgewertet.
Sozialarbeit war und ist zudem immer vielschichtig. Sie erfüllt gegensätzliche
Mandate von Hilfe und Kontrolle. Sie steht zwischen
der Ermächtigung von Einzelnen oder Gruppen und gesellschaft-
licher Normalisierung, zwischen Emanzipation und Reproduktion
− Verwaltung − von Ungleichheiten, insbesondere von Armut.
Das gilt nicht nur in der Sozialhilfe, ist dort aber besonders deutlich
sichtbar. Dies ist eigentlich ein Vorteil, denn ein benanntes
Spannungsfeld kann angegangen werden. So viel zur Sozialarbeit
allgemein. Wie steht es nun um die Sozialarbeit in der Sozialhilfe?
Immer mehr Sozialarbeit in der Sozialhilfe
Was heute als Sozialhilfe bezeichnet wird, geht auf jahrhundertealte,
immer wieder erneuerte Formen des Umgangs mit Armut zurück.
Alle Gesellschaften mussten Massnahmen finden für ihre
Mitglieder, die nicht für sich sorgen konnten und Hilfe brauchten.
Diese Hilfe ist unabdingbar für eine gewisse Stabilität und Sicherheit,
denn zu grosse Armut bedroht die Gesellschaft insgesamt.
Die Armenhilfe − Fürsorge nach der früheren Terminologie −
wurde in der Schweiz bis weit über die Mitte des 20. Jahrhunderts
von verschiedensten Berufsgattungen wahrgenommen, teilweise
auf ehrenamtlicher Basis. Kirchenleute, Verwaltungsangestellte,
politische Mandatsträger, Behördenmitglieder, Lehrer und
Juristen waren darunter – grossen teils Männer. Sozialarbeit kam
14 ZESO 2/17 SCHWERPUNKT

SOZIALDIENSTE
erst später dazu. In kleineren Gemeinden der ganzen Schweiz,
aber auch etwa in der Stadt Basel wurde Sozialarbeit sogar erst im
letzten Viertel des 20. Jahrhunderts in der Sozialhilfe eingeführt.
Auch heute noch sind vielerorts politisch gewählte Behördenmitglieder
− also a priori keine Fachpersonen − in der Sozialhilfe tätig.
Sozialhilfe alias Fürsorge ist demnach sehr viel älter als Sozialarbeit.
Es gibt heute mehr Sozialarbeit in der Sozialhilfe als «früher».
Allerdings wird Sozialhilfe nicht ausschliesslich von Sozialarbeitenden
geleistet.
Persönliche Hilfe ohne Zwang
Der Typ der Fachpersonen, die eine sozialstaatliche Leistung erbringen,
sagt etwas aus über die der Leistung zugrunde liegende
Philosophie. So deutet eine Sozialhilfe, die von Sozialarbeitenden
gewährt wird, auf das Prinzip Wohltätigkeit hin: Leistungen werden
von Fall zu Fall abgeklärt und auf das Verhalten des Bezügers
abgestimmt. Ein Rechtsanspruch hingegen kann von administrativen
oder von juristischen Fachpersonen zugesprochen werden −
wir kennen das von den Renten und anderen (Versicherungs-)Leistungen.
Insofern ist die Einführung der Sozialarbeit nicht
Persönliche Hilfe ist nötig, damit Klienten wieder
aus der Armut herausfinden.
Bild: Keystone
zwingend, wenn es denn um den Rechtsanspruch auf finanzielle
Leistungen des Sozialstaates geht. Nun besteht aber Sozialhilfe ja
nicht nur aus finanziellen Leistungen. Persönliche Hilfe – Sozialarbeit
– ist eine Notwendigkeit, wenn Sozialhilfe Menschen wirklich
darin unterstützen soll, ihre Armutssituation zu überwinden
beziehungsweise einigermassen in Würde damit fertig zu werden.
Sozialarbeit ist massgeschneidert: Sie gründet auf einer sorgfältigen
Analyse der Ressourcen der Klienten und unterstützt sie darin,
ein für sie gutes Leben zu führen.
Mehrere Kantone und grosse Städte (z.B. Waadt, Genf, Zürich,
Basel) haben in den letzten Jahren eine vollständige oder
teilweise Trennung von wirtschaftlicher Hilfe und persönlicher
Unterstützung vollzogen, indem erstere von Sachbearbeitenden
und letztere von Sozialarbeitenden wahrgenommen wird. Grund
dieser Reorganisationen war vorab der Druck zunehmender
Fallzahlen, gleichzeitig waren sie Gelegenheit dafür, die Arbeitsteilung
in der Sozialhilfe neu zu denken. Oft braucht es weitere
Spezialisierungen, um die breite Spanne von Bedürfnissen der
Adressatinnen und Adressaten abzudecken, beispielsweise in den
Bereichen beruflicher Wiedereinstieg, Ausbildung, Kinderbetreuung,
Schuldensanierung oder Wohnfragen.
Diese neuen Modelle werden von Weiterbildungen begleitet,
in welchen die Rollen und Aufgaben der jeweiligen Fachpersonen
reflektiert werden. Sie müssen sorgfältiger evaluiert werden. Es
kann sein, dass damit Leistungen abgebaut werden und den Sozialhilfebeziehenden
weniger gut geholfen wird. Es mag aber auch
sein, dass so eine Sozialarbeit ermöglicht wird, die sich auf freiwillige
Beratung konzentrieren kann. Selbige ist respektvoller und
nachhaltiger als Sanktionen und Zwang. Bedingung dafür ist, dass
qualifizierte Fachpersonen in leicht zugänglichen Sozialdiensten
genügend Zeit zur Verfügung stellen können. Diese Bedingung ist
heute nicht überall erfüllt: Eine Vollzeit angestellte Sozialarbeiterin
mit einer angenommenen Fallbelastung von 60 Dossiers kann
jedem Dossier im Jahr 16 Stunden widmen. Da in vielen Sozialdiensten
wesentlich höhere Fallbelastungen üblich sind, besteht
dringender Handlungsbedarf, um wirksame Hilfe zu ermöglichen.
•
Véréna Keller
Emeritierte Professorin der Haute Ecole de Travail Social et de la Santé
(EESP) in Lausanne & Vizepräsidentin von AvenirSocial
SCHWERPUNKT 2/17 ZESO

«Der Verwaltungsaufwand nimmt nach
Meinung vieler zu grossen Raum ein»
NACHGEFRAGT Die Arbeitszufriedenheit in Sozialen Diensten ist im Durchschnitt
relativ hoch. Zu schaffen machen den Sozialdienstmitarbeitenden aber die fehlende
gesellschaftliche Anerkennung ihres Berufes, der grosse Verwaltungsaufwand und fehlende
Aufstiegsmöglichkeiten, sagt Roger Pfiffner, Dozent an der Berner Fachhochschule. Er hat eine
Studie zum Thema verfasst.
Herr Pfiffner, was zeichnet eine zufriedene Mitarbeiterin oder einen
zufriedenen Mitarbeiter aus?
Zufrieden ist ein Mitarbeiter meistens dann, wenn er seine
Arbeitsstelle als erfüllend wahrnimmt. Dies ist der Fall, wenn
er das Gefühl hat, durch die Arbeit seine Ziele, Bedürfnisse und
Werte verfolgen und erreichen zu können. Zufriedene Mitarbeiter
sind durch die Erfahrungen, die sie im Arbeitsalltag machen,
in einem positiven emotionalen Zustand. Die Folge sind
hohe Motivation und Leistungsbereitschaft.
Wie zufrieden sind Personen, die in der öffentlichen Sozialhilfe tätig
sind?
Unsere Studie zeigt, dass sich die durchschnittliche Arbeitszufriedenheit
von Sozialdienstmitarbeitenden im mittleren bis
positiven Bereich bewegt. Auffällig ist, dass sich die Zufriedenheit
individuell stark unterscheidet. Bei drei Viertel der Personen
ist die Arbeitszufriedenheit relativ hoch. Auf der anderen
Seite sind rund ein Viertel der Mitarbeitenden unzufrieden mit
ihrer Arbeitsstelle.
Was gefällt Sozialdienstmitarbeitenden an ihrem Beruf?
Sie bewerten vor allem ihre Tätigkeit positiv: Diese wird als
interessant, herausfordernd und vielseitig beschrieben. Und
sie empfinden ihre Arbeit als sinnvoll. Weitere positive Aspekte
sind für viele Selbstbestimmtheit und Entscheidungsautonomie.
Auch die Weiterbildungsmöglichkeiten und die Zusammenarbeit
mit dem Team und den Vorgesetzten werden positiv
bewertet.
Welche Faktoren werden negativ bewertet?
In erster Linie sind das organisatorische Aspekte. Mit den
Aufstiegsmöglichkeiten und dem Gehalt ist man nur teilweise
zufrieden. Der Verwaltungsaufwand nimmt nach Meinung vieler
einen zu grossen Raum ein und auch die Work-Life-Balance
wird eher kritisch bewertet. Am wenigsten zufrieden sind die
Sozialdienstmitarbeitenden mit der gesellschaftlichen Anerkennung
ihres Berufes.
Wie wird die Arbeitsbelastung eingeschätzt?
Die subjektiv empfundene Arbeitsbelastung ist sehr unterschiedlich.
Fast die Hälfte der befragten Personen findet die
Arbeitsbelastung hoch oder sehr hoch. Da ist aber die Sozialhilfe
kein Spezialfall, ähnliche Werte findet man in vielen Berufen.
Was aber in der Sozialhilfe dazu kommt: Es arbeiten viele
Personen mit eher wenig Berufserfahrung in diesem Bereich.
Auch Berufsanfänger müssen jedoch rasch die übliche Anzahl
an Dossiers übernehmen. Dieser Einstieg wird von vielen als
nicht einfach empfunden.
Sind Mitarbeitende in grossen oder kleinen Diensten zufriedener?
Um dies genau beantworten zu können, wäre weitere Forschung
notwendig. Sowohl grosse wie kleine Dienste haben
Vor- und Nachteile. In der Tendenz lässt sich sagen: Administrative
Mitarbeitende fühlen sich eher in kleinen Organisationen
wohl. Es ist persönlicher und das Ergebnis der eigenen
Arbeit ist sichtbarer. Bei Sozialarbeitenden zeigt die Tendenz
hingegen eher in die andere Richtung. Vermutlich weil in städtischen
und stadtnahen Diensten die Vermittlungsmöglichkeiten
von Klienten in Beschäftigungsprogramme etc. besser
sind. Das kann die Arbeit erleichtern und die Selbstwirksamkeit
wird als besser wahrgenommen.
Führen die negativ bewerteten Faktoren zu Kündigungen?
Arbeitszufriedenheit und Fluktuation haben einen starken
Zusammenhang. Der Teil der Personen, der unzufrieden ist,
wird wahrscheinlich früher oder später kündigen. Die negativ
bewerteten Aspekte wie Aufstiegsmöglichkeiten, administrativer
Aufwand, Work-Life-Balance und fehlende gesellschaftliche
Anerkennung haben dabei sicher einen Einfluss.
Es können im Einzelfall aber auch andere Faktoren sein. Auch
die Personalstruktur führt zu Kündigungen: In der Sozialhilfe
arbeiten viele Personen, die zwischen 30 und 39 Jahren Jahre
alt sind. Diese sind auf dem Arbeitsmarkt gesucht und befinden
sich gleichzeitig in einer Lebensphase, in der man sich
häufig noch umorientiert.
Was bedeutet das für die Sozialdienste? Ist das Ausmass der
Fluktuation belastend?
Die Fluktuationsquote ist nicht dramatisch hoch. Kündigungen
gibt es überall. Die Sozialhilfe ist aber ein Bereich, in
dem ein Fachkräftemangel herrscht und es gerade in ländlichen
Diensten nicht immer einfach ist, Stellen zu besetzen.
18 ZESO 2/17 SCHWERPUNKT

SOZIALDIENSTE
Auffällig ist auch, dass Sozialdienstmitarbeitende im Vergleich
zu Arbeitnehmenden in anderen Bereichen, bedeutend weniger
lang an einer Arbeitsstelle bleiben. Zudem suchen diejenigen,
die gehen, mehrheitlich nicht eine Stelle in einem anderen
Sozialdienst, sondern wollen ausserhalb der Sozialhilfe arbeiten.
Das macht die Situation anspruchsvoll.
ROGER PFIFFNER
Bild: zvg
Roger Pfiffner ist Dozent an der Berner Fachhochschule. Er forscht
und lehrt vor allem in den Bereichen Organisation und Management
Sozialer Dienste und Schulsozialarbeit.
Im Rahmen der Studie «Soziale Dienste – Attraktivität als Arbeitgebende
und Arbeitsbedingungen für die Mitarbeitenden» hat Roger
Pffiffner zwischen Sommer und Herbst 2015 insgesamt 942 Sozialarbeitende,
Berufsbeistände und Sachbearbeitende online befragt.
Wie liesse sich die Fluktuation vermindern?
Entwicklungspotenzial gibt es beispielsweise bei der Zusammenarbeit
zwischen Sozial- und Sachbearbeitenden. Manche
Gemeinden investieren bereits in zusätzliche Administrationsstellen,
um die Sozialarbeitenden zu entlasten. Auch
wenn die Führungspersonen durchschnittlich positiv bewertet
werden, sind auch sie ein entscheidender Faktor. Deshalb ist
die Schulung von Kaderpersonen sehr wichtig. Einen weiteren
Ansatzpunkt sehe ich in der Grösse der Sozialdienste. Bei
einem Sozialdienst mit nur drei Mitarbeitenden kann es schnell
zu Problemen mit Ferienvertretungen kommen oder es wird
äusserst schwierig, wenn Stellen nicht fristgerecht besetzt
werden können. Auch Aufstiegsmöglichkeiten gibt es in kleinen
Diensten kaum. Und schliesslich müsste die Attraktivität
des Tätigkeitfelds insgesamt erhöht werden, was nicht zuletzt
eine Verbesserung der öffentliche Wahrnehmung der Sozialhilfe
voraussetzt.
Identifizieren sich Sozialdienstmitarbeitende zu wenig mit ihrem
Arbeitgeber und dem Tätigkeitsfeld?
Etwa die Hälfte der befragten Personen identifiziert sich
mit dem Arbeitgeber und die andere Hälfte nur teilweise oder
gar nicht. Bei rund 25 Prozent sind sogar Anzeichen einer Resignation
zu erkennen. Diese Personen haben bei ihrer Arbeit
keine grossen Ziele oder Erwartungen mehr. Die Identifikation
mit dem rechtlichen und politischen Kontext der Sozialhilfe ist
noch tiefer. Beispielsweise haben wir untersucht, ob Sozialdienstmitarbeitende
die aktuellen Reformen in der Sozialhilfe
befürworten. Etwa die Hälfte findet, dass durch die Reformen
die Wirksamkeit der Sozialhilfe für die Klienten, aber auch für
die Gesellschaft verschlechtert wird.
•
SCHWERPUNKT 2/17 ZESO
Das Gespräch führte
Regine Gerber
19

Wirkungen von Integrationsprogrammen
in der Sozialhilfe
FACHBEITRAG Wie wirken Integrationsprogramme in der Sozialhilfe? Und welche Faktoren spielen
für die Wirkung eine Rolle? In einer Studie der Berner Fachhochschule wird diesen Fragen seit
2014 intensiv nachgegangen. Nun liegt ein validiertes Messinstrument vor, das die Wirkungen von
Integrationsprogrammen sowie die Einflussfaktoren erfasst und zuverlässig misst.
Die Berner Fachhochschule (BFH) hat in
einer Studie die Wirkungen von Integrationsprogrammen
in der Sozialhilfe systematisch
untersucht. Für die Studie wurde eine
Online-Befragung von Programmteilnehmenden
in drei Befragungswellen durchgeführt.
Die Studie zeigte in der ers ten Befragungswelle,
wie sich Teilnehmende von
Integrationsprogrammen in der Sozialhilfe
in vielen Dimensionen deutlich von anderen
Bevölkerungsgruppen unterscheiden.
Bei den Auswertungen wurde zwischen
Teilnehmenden mit dem Ziel der sozialen
Integration (SI) und solchen, die mittelfristig
eine berufliche Integration im ersten Arbeitsmarkt
anstreben (BIP), unterschieden.
Das Profil der befragten Programmteilnehmenden
Personen mit einer ausländischen Staatsangehörigkeit
sind bei den befragten Programmteilnehmenden
mit einem Anteil
von 38 Prozent gegenüber einem Ausländeranteil
von rund 25 Prozent in der ständigen
Wohnbevölkerung (BFS 2017a)
deutlich übervertreten. Die Hälfte der Teilnehmenden
von Integrationsprogrammen
wurde entweder im Ausland geboren oder
besitzt eine ausländische Staatsangehörigkeit.
47 Prozent haben weder eine Lehre
abgeschlossen noch eine weiterführende
Schule (z.B. Gymnasium) absolviert. Bei
den 25- bis 64-Jährigen in der Schweiz beträgt
der gleiche Anteil 12 Prozent (BFS
2017b). Die Hälfte der Teilnehmenden
hat Schulden. Die Teilnehmenden beziehen
im Durchschnitt seit 28 Monaten Sozialhilfe
und sind seit 20 Monaten keiner
Arbeit mehr nachgegangen. Ein Drittel der
Teilnehmenden hat bereits früher an einem
Integrationsprogramm teilgenommen.
Bei den SI-Teilnehmenden ist es die
Hälfte, die bereits Erfahrungen in Integrationsprogrammen
sammelte.
Neben diesen soziodemografischen
und ökonomischen Indikatoren zeigt sich,
dass es den Teilnehmenden der Integrationsprogramme
gesundheitlich deutlich
schlechter geht als Personen der ständigen
Wohnbevölkerung, insbesondere auch
als armutsbetroffenen Personen (vgl. Abbildung
1). Der eigene Gesundheitszustand
wird von den 18- bis 64-Jährigen
in der Schweiz auf einer Skala von 1 (sehr
schlecht) bis 5 (sehr gut) mit gut bis sehr
gut bewertet (ø = 4.3). Dies zeigen Aus-
wertungen der Schweizerischen Gesundheitsbefragung
für das Jahr 2012. Armutsbetroffene
Personen, d.h. Personen,
deren Haushaltseinkommen kleiner ist
als 50 Prozent des mittleren Haushaltseinkommens
(Median), stufen ihren Gesundheitszustand
mit 4.0 etwas schlechter
ein als die Schweizerische Bevölkerung.
Ein Vergleich mit den durchschnittlichen
Werten der Teilnehmenden zu Beginn des
Integrationsprogramms zeigt, dass sie ihren
Gesundheitszustand noch schlechter
einstufen als armutsbetroffene Personen.
Die Auswertungen machen weiter deutlich,
dass die Teilnehmenden auch weniger
zufrieden sind mit ihrem Gesundheitszustand
als die Durchschnittsbevölkerung.
Die Programmteilnehmenden erzielen auf
einer Skala von 0 (gar nicht zufrieden) bis
10 (vollständig zufrieden) durchschnittliche
Werte von 5.7 (SI) respektive 7.4
(BIP). Zusätzlich fühlen sie sich stärker
durch gesundheitliche Probleme eingeschränkt.
Weiter zeigen die Ergebnisse, dass
die Teilnehmenden der Integrationsprogramme
in der Sozialhilfe einer hohen
psychischen Belastung ausgesetzt sind.
ABB. 1: GESUNDHEITSRELEVANTE INDIKATOREN DER PROGRAMMTEILNEHMENDEN ZU BEGINN DES PRO-
GRAMMS IM VERGLEICH MIT DURCHSCHNITTSWERTEN FÜR DIE SCHWEIZERISCHE BEVÖLKERUNG
Gesundheitszustand
Zufriedenheit mit der Gesundheit
Energie und Vitalität (EVI)
Psychische Belastung (DET PSY)
3.5
3.9
4.0
4.3
5.7
51.0
62.4
66.4
71.6
63.4
61.2
78.0
83.1
7.4
7.8
8.1
1.0 2.0 3.0 4.0 5.0
1 = sehr schlecht, 2 = eher schlecht,
3 = mittelmäsig, 4 = gut, 5 = sehr gut
0.0 2.0 4.0 6.0 8.0
0 = gar nicht zufrieden bis
10 = vollständig zufrieden
Quelle: Online-Befragung der Programmteilnehmenden
(2015/2016), BFS (SGB/SILC 2012); Berechnungen BFH
10.0 0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0
0 = sehr tief bis 100 = sehr hoch 0 = sehr hoch bis 100 = sehr tief
SI-Teilnehmende
Armutsbetroffene CH-Bevölkerung (18- bis 64-Jährige)
BIP-Teilnehmende CH-Bevölkerung (18- bis 64-Jährige)
26 ZESO 2/17

Dies kommt durch durchschnittliche Indexwerte
von 63.4 respektive 61.2 als
Mass für die psychische Belastung (DET
PSY) zum Ausdruck. Aus einer klinischen
Sicht besteht ein starker Zusammenhang
zwischen psychischen Störungen und
Werten kleiner oder gleich 52. Bei Werten
zwischen 53 und 72 sind psychische Störungen
wahrscheinlich. Höhere Werte verweisen
auf eine gute psychische Gesundheit
(BFS 2014). Ein weiterer Index zeigt
zudem, dass die Programmteilnehmenden
bei Programmbeginn über weniger Energie
und Vitalität verfügen als Armutsbetroffene
und Durchschnittsschweizer.
Die Wirkungen der Integrationsprogramme
Die Wirkungen der Integrationsprogramme
bei den Programmteilnehmenden wurden
mit Hilfe von 40 Indikatoren erhoben.
Der Fokus des Indikatorensets liegt neben
Schlüsselindikatoren zur beruflichen und
materiellen Situation auf weichen Faktoren
wie zum Beispiel der Grad der sozialen Integration
oder der psychischen Stabilität einer
Person.
Nach der Datenbereinigung konnten
die Angaben von 101 Programmteilnehmenden
ausgewertet werden. Davon haben
94 Personen die Programme vollständig
absolviert. Sieben Personen haben die
Programme aus unterschiedlichen Gründen
vorzeitig verlassen. Ob diese Personen
als Vergleichsgruppe verwendet werden,
um die mögliche Entwicklung der Teilnehmenden
zu beschreiben, falls sie nicht
am Programm teilgenommen hätten, wird
nach Abschluss der Fokusgespräche entschieden.
Bei den vorliegenden Ergebnissen
wird die Veränderung in den Indikatoren
zwischen der Erhebung am Ende des
Programms und der Befragung zu Beginn
des Programms als Wirkung interpretiert.
Bei den BIP-Teilnehmenden sind die
grössten Veränderungen im Bereich der
harten Faktoren, der beruflichen und materiellen
Situation, eingetreten. 26 Prozent
haben eine Lehrstelle oder eine Arbeitsstelle
gefunden, weitere 26 Prozent ein
Praktikum. Bei rund der Hälfte der Teilnehmenden
findet keine berufliche Veränderung
statt. Rund 9 Prozent konnten sich
nach Beendigung des Programms von der
Sozialhilfe ablösen und die Schuldenhöhe
ist im Durchschnitt um 3900 Franken gesunken.
Die Zahl der Bewerbungen stieg
im Durchschnitt nur unwesentlich von 23
Bewerbungen in sechs Monaten auf 25.
Die Zahl der Vorstellungsgespräche blieb
praktisch unverändert. Neben diesen Wirkungen
bei den harten Faktoren zeigen
sich die grössten Veränderungen in der
Gruppe der BIP-Teilnehmenden bei der
Tagesstruktur. Die Teilnehmenden stehen
während des Programms im Durchschnitt
eine Stunde früher auf als zuvor. Sie nehmen
auch mehr Mahlzeiten zu sich als
vor dem Programm. Der Indikator zu den
Zukunftsaussichten zeigt zudem, dass die
Unsicherheit bei den BIP-Teilnehmenden
tendenziell abnimmt.
Die grössten Veränderungen sind bei
den SI-Teilnehmenden im Bereich der
Gesundheit auszumachen. Sie fühlen sich
durch gesundheitliche Probleme weniger
stark eingeschränkt und ihre Zufriedenheit
mit der Gesundheit steigt. Der
durchschnittliche Wert dieses Indikators
erhöht sich von 5.7 auf 6.9 Punkte. Die
Teilnehmenden erreichen damit ein mit
den BIP-Teilnehmenden vergleichbares
Niveau. Diese gesundheitliche Verbesserung
schlägt sich auch in der Anzahl der
Arztbesuche nieder. Vor dem Programm
suchten die SI-Teilnehmenden in einem
halben Jahr 7 Mal eine Ärztin oder einen
Arzt (ohne Zahnarzt) auf. Während des Programms
senkt sich dieser Durchschnittswert
auf fünf Arztbesuche. Die SI-Teilnehmenden
fühlen sich bei Programm ende
zudem weniger häufig einsam, was darauf
hinweist, dass auch in der Dimension der
sozialen Integration Veränderungen ausgelöst
werden. Die Auswertungen zeigen
auch, dass sich die Zukunftsaussichten der
Teilnehmenden mit dem Ziel der sozialen
Integration verbessern.
Die Veränderungen in den einzelnen
Indikatoren können standardisiert und
zusammengefasst auf der Ebene von sechs
Wirkungsdimensionen ausgewiesen werden
(vgl. Abb.2). Die Netzdiagramme für
die zwei Untersuchungsgruppen zeigen,
dass bei den BIP-Teilnehmenden die
grössten Wirkungen in der Dimension «Berufliche
und materielle Situation» auszumachen
sind. Bei den SI-Teilnehmenden
ist es die Dimension «Physische und psychische
Gesundheit». Dabei handelt es
sich mit durchschnittlichen Werten nach
Cohens d von 0.37 (BIP) respektive 0.26
(SI) um eher kleine Veränderungen. An
zweiter Stelle im Hinblick auf positive Veränderungen
folgt in beiden Gruppen die
Wirkungsdimension Gesundheitsverhalten
und Tagesstruktur. Aus Abbildung 2
wird auch deutlich, in welchen Dimensionen
kaum Veränderungen eingetreten
sind. So konnten weder die BIP- noch die
SI-Teilnehmenden ihre Sprach- und Ar-
ABB. 2: EFFEKTSTÄRKE AUF EBENE DER DIMENSIONEN
FÜR SI- UND BIP-TEILNEHMENDE
Ein Cohens d zwischen 0.2
und 0.5 bedeutet einen
kleinen, zwischen 0.5 und 0.8
einen mittleren Effekt. d grösser
als 0.8 bedeutet einen
starken Effekt. Quelle: Online-
Befragung der Programmteilnehmenden
(2015/2016);
Berechnungen BFH
2/17 ZESO
27

eitskompetenzen markant verbessern.
Auch in der Dimension «Motivation und
Zukunftsperspektiven» lassen sich keine
bedeutenden Veränderungen feststellen.
In der Dimension «Soziale Integration» ist
bei den SI-Teilnehmenden ein positiver
Ausschlag zu verzeichnen.
Die Programme
wirken vor allem
im physischen
und psychischen
Bereich positiv
Multivariate Auswertungen
Welche individuellen Faktoren beeinflussen
die Wirkungen der Integrationsprogramme?
Dieser Frage wurde mit Hilfe
von multivariaten Analysen nachgegangen.
Mit Blick auf die berufliche Integration
kann festgehalten werden, dass sich bei
den BIP-Teilnehmenden Migranten weniger
gut integrieren als Schweizerinnen
und Schweizer. Hingegen spielt bei den
BIP- Teil neh menden weder das Alter, das
Geschlecht, der Zivilstand noch die Dauer
des Sozialhilfebezugs sowie die frühere
Teilnahme an Integrationsprogrammen
eine Rolle dabei, ob sie eine Anschlusslösung
finden. SI-Teilnehmende mit einem
Abschluss der Tertiärstufe finden häufiger
eine Praktikumsstelle als Personen mit einer
Berufsbildung. SI-Teilnehmende, die
während der Programmlaufzeit heiraten,
treten weniger häufig nach Programmende
eine Praktikumsstelle an. Neben diesen
Zusammenhängen lassen sich vereinzelt
Geschlechter- und Alterseffekte feststellen.
Beispielsweise steigt die Zufriedenheit
mit der Gesundheit bei den älteren
Teilnehmenden im SI-Programm stärker,
während dieser Effekt bei den BIP-Teilnehmenden
ein negatives Vorzeichen hat.
In der Gruppe der BIP-Teilnehmenden
kann festgestellt werden, dass sich Frauen
gegenüber Männern in zwei Indikatoren
zur Tagesstruktur (Mahlzeiten, Verlassen
des Hauses) stärker verbessern.
Die multivariaten Auswertungen zeigen,
dass sich biografische Ereignisse
während des Programmbesuchs auf die
Gesundheit auswirken können. So hat
zum Beispiel sowohl bei den SI- wie auch
bei den BIP-Teilnehmenden der Tod eines
Haustiers einen negativen Einfluss auf die
Zufriedenheit mit der Gesundheit. Lassen
sich BIP-Teilnehmende scheiden, fühlen
sie sich stärker durch gesundheitliche Probleme
eingeschränkt. BIP-Teilnehmende,
die heiraten, reduzieren ihren Alkoholkonsum
stärker und SI-Teilnehmende
verlassen im Fall einer Heirat häufiger
das Haus, stehen aber im Durchschnitt
später auf. Diese Ergebnisse zeigen, dass
Veränderungen in den gemessenen Wirkungsdimensionen
nicht nur durch den
Programmbesuch, sondern auch durch
biografische Ereignisse ausgelöst werden
können. Umso wichtiger ist es, solche negativen
oder positiven Lebensereignisse
mithilfe des Messinstruments zu erfassen.
Positive Wirkungen
Die vorliegenden Ergebnisse weisen darauf
hin, dass die Integrationsprogramme positive
Wirkungen entfalten. Am deutlichsten
sind diese Effekte in der Dimension «Physische
und psychische Gesundheit» bei den
SI-Teilnehmenden nachzuweisen. Bei den
BIP-Teilnehmenden treten die deutlichsten
Effekte in der Dimension «Berufliche
und materielle Situation» auf. Die weiteren
Auswertungen der dritten Befragungswelle
und der Fokusgruppen werden zusätzliche
Informationen zur Wirkung von Integrationsprogrammen
beisteuern und das hier
skizzierte Wirkungsprofil von SI- und BIP-
Programmen vervollständigen. •
Thomas Oesch
Berner Fachhochschule,
Fachbereich Soziale Arbeit
Peter Neuenschwander
Berner Fachhochschule,
Fachbereich Soziale Arbeit
DIE STUDIE
Die BFH führte die Untersuchung in Zusammenarbeit
mit der Beratungsfirma socialdesign sowie
fünf bernischen Programmanbietern durch. An
der Studie beteiligten sich AMI-Aktive Integration,
die GAD-Stiftung, das Kompetenzzentrum Arbeit,
der Verein maxi.mumm sowie das Schweizerische
Arbeiterhilfswerk. Die Ergebnisse beruhen auf
einer Online-Befragung von Programmteilnehmenden
in diesen fünf Institutionen: 290 wurden
in einer ersten Befragungswelle bei Programmeintritt
zwischen März bis Ende November 2015
befragt und 137 zum Zeitpunkt des Programmaustritts
zwischen Juni 2015 und Ende Mai 2016
(2. Befragungswelle). Zudem konnte ein Teil der
Befragten zirka ein Jahr nach Programmaustritt
telefonisch befragt werden (3. Befragungswelle).
Diese Nachbefragung soll zeigen, ob die Wirkungen
der Integrationsprogramme nachhaltig
sind. Zusätzlich wurden vier Fokusgruppen mit
Teilnehmenden von Integrationsprogrammen
durchgeführt, um die quantitativen Umfrageergebnisse
mit qualitativen Aussagen von
Programmteilnehmenden zu vertiefen.
In der von der Kommission für Technologie und
Innovation (KTI) geförderten Untersuchung
wurde zwischen zwei Teilnehmergruppen
unterschieden. Bei Teilnehmenden mit dem Ziel
der sozialen Integration (SI) steht die soziale
Stabilisierung im Vordergrund. Die berufliche
Integration ist bei ihnen kein explizites Ziel. BIP-
Teilnehmende hingegen streben mittelfristig eine
berufliche Integration im ersten Arbeitsmarkt an.
Um die Wirkungen von Integrationsprogrammen
in der Sozialhilfe systematisch zu untersuchen,
hat die BFH in Zusammenarbeit mit socialdesign
ein umfassendes Wirkungsmodell erarbeitet.
Darin werden sämtliche relevanten Faktoren, die
einen Einfluss auf die beabsichtigten Wirkungen
haben, abgebildet. Neben den Voraussetzungen,
welche die Teilnehmenden beim Eintritt in das
Programm mitbringen (Income), wurden die eingesetzten
Ressourcen (Input) sowie verschiedene
Leistungselemente wie Coachings und
Beratungsgespräche (Output) bei den Anbietern
erfasst. Der Schwerpunkt der Erhebung lag auf
der Erfassung der Wirkungen der Programme
bei den Teilnehmenden (Outcome). Auf dieser
Ebene wurden zum Beispiel Informationen
zur beruflichen und materiellen Situation, zur
sozialen Integration, zur Gesundheit und zu Arbeitskompetenzen
der Teilnehmenden erhoben.
Ob Integrationsprogramme Wirkungen entfalten
oder nicht, hängt nicht zuletzt auch von
programmexternen Bedingungen ab. Einschneidende
biografische Ereignisse während der
Laufzeit des Programms (zum Beispiel der Tod
einer nahestehenden Person oder eine Heirat)
wurden aus diesem Grund ebenfalls erfasst, um
allfällige Zusammenhänge mit Wirkungsindikatoren
abbilden zu können.
28 ZESO 2/17

Zeit der Schwebe sinnvoll nutzen
REPORTAGE Während der Wartezeit im Asylverfahren lernen und arbeiten: Das ist die Devise
des neuen Beschäftigungsprogramms In-Limbo, das von Büren an der Aare aus in den
Kollektivunterkünften des Seelands derzeit eingeführt wird. Die Asylsuchenden machen durch das
Programm einen ersten Integrationsschritt in den Schweizer Arbeitsmarkt, können ihre erworbenen
Kenntnisse aber auch bei einer allfälligen Rückkehr in die Heimat brauchen.
Es ist unüblich ruhig an diesem Donnerstag
vor Ostern. In der Kollektivunterkunft
Lyss, wo viele Familien leben und ansonsten
ein reges Gewusel im und um das Haus
herrscht, sind heute viele Asylsuchende am
Fasten und bleiben ruhig in ihren Zimmern.
Auf dem Gelände um das Haus im
Lysser Industrieviertel befinden sich ein
Volleyballfeld, begrünte Hochbeete und
ein Sandkasten. Das Besondere daran ist:
Die Asylsuchenden haben sich all dies selber
gebaut − aus Material, das nicht mehr
gebraucht wurde. So fertigten sie aus alten
Holzpalletten die Hochbeete und benutzten
die Holzplatten eines nicht mehr benutzten
Gartenhauses für den Sandkasten.
Auch die Gartenplatten haben sie selber
verlegt. Sie haben dies im Rahmen des Beschäftigungsprogrammes
In-Limbo getan.
Dieses wurde zunächst im vergangenen
Jahr in der Kollektivunterkunft Büren a.A.
angeboten und wird nun nach und nach
auf die anderen von Asyl Biel & Region
(ABR) betriebenen Unterkünften im Seeland
und in Enggistein eingeführt.
Bereits ab dem zweiten Tag
In-Limbo ist in seiner Art neu. Das Programm
bietet Flüchtlingen nicht nur Beschäftigungsmöglichkeiten,
sondern beinhaltet
auch Bildung. Speziell daran ist,
dass die Asylsuchenden bereits ab dem
zweiten Tag nach ihrer Ankunft in der Kollektivunterkunft
mitmachen können − unabhängig
davon, ob sie in der Schweiz bleiben
oder in ihr Heimatland zurückkehren.
Dabei ist der Name Programm: Die Teilnehmer
sollen die ungewisse Zeit der
Schwebe während ihres hängigen Asylverfahrens
sinnstiftend nutzen können. Sei es
als erster Integrationsschritt in den Schweizer
Arbeitsmarkt oder als Basis für eine
existenzsichernde Tätigkeit in der Heimat.
Jonas Beer hat ein erstes Programm zusammen
mit anderen von der unkonventionellen
Business-schule Kaospilots entwickelt.
Ein Zivildienstleistender, der in der
Kollektivunterkunft Büren a.A. arbeitete,
hatte sie dazu geholt, um einen Business
Plan zu entwickeln, wie mit Asylsuchenden
Produkte hergestellt werden könnten. Daraus
haben Markaus Schneider, Leiter der
Kollektivunterkunft Büren a.A., und Jonas
Beer das In-Limbo-Konzept entwickelt.
Sie dachten dabei vor allem darüber nach,
welchen Mehrwert es für alle bringen würde,
wenn die teils lange Zeit des Wartens
mit Arbeit und Bildung verbracht werden
könnte.
Pünktlichkeit und Zuverlässigkeit
Heute ist Jonas Beer Verantwortlicher Organisationsentwicklung
bei In-Limbo. Das
Programm kommt gut an: In Büren a.A.,
wo 90 Menschen wohnen, machen drei
Viertel bei In-Limbo mit. Das ist nicht
selbstverständlich, wird doch von den Asylsuchenden
auch so einiges verlangt. Sagen
sie nach einer kurzen Probezeit zu, ist ihre
Teilnahme verbindlich. Das Programm ist
in drei Phasen aufgeteilt: In einer ersten,
drei Monate dauernden Phase kommen
die Asylsuchenden in Berührung mit der
hiesigen Sprache und besuchen Workshops
zum Leben in der Schweiz. «Sie lernen
nebst Geografie und Ähnlichem auch
Praktisches zum alltäglichen Leben in der
Schweiz, etwa wie man ein Billett am Automaten
löst», erklärt Jonas Beer. In dieser
ersten Zeit sind die Asylsuchenden unter
anderem mit dem Putzen der Asylunterkunft
beschäftigt. Ihnen werden wichtige
Grundwerte des schweizerischen Arbeitsmarktes
vermittelt, wie Pünktlichkeit und
Zuverlässigkeit. Zu Beginn habe er diese
erste Phase als nicht so wichtig erachtet, erinnert
sich Beer. «Doch das Gegenteil ist
der Fall.» In diesen ersten Wochen klären
die In-Limbo-Mitarbeitenden auch das Potential
der Asylsuchenden ab. Nach diesen
Lernen statt warten − die Asylsuchenden
erwerben in der Manufaktur praktische
Kompetenzen.
Bilder: Annette Boutellier
30 ZESO 2/17

STEIGENDE SOZIALHILFE-
KOSTEN IM ASYLBEREICH
Bund, Kantone und Gemeinden sind mit
wachsenden Sozialhilfekosten im Asylbereich
konfrontiert. Nach Auslaufen der Pauschalabgeltung
des Bundes nach fünf respektive sieben
Jahren müssen die Kantone und Gemeinden die
Sozialhilfe übernehmen. Die SKOS geht in ihren
Berechnungen mittelfristig von einer jährlichen
Steigerung von 4 Prozent der Sozialhilfeaufwendungen
von Kantonen und Gemeinden aus, allein
aufgrund der Entwicklungen im Asylwesen. Oft
entsprechen die Kenntnisse der Landessprache
und die beruflichen Qualifikationen von Personen
aus dem Asylbereich nicht den Anforderungen
des Arbeitsmarktes. Denn gesucht sind fast
ausschliesslich Fachkräfte, zu integrieren sind
jedoch meist junge Asylsuchende, vorläufig Aufgenommene
oder Flüchtlinge mit wenig Schulbildung
und Arbeitserfahrung. Zahlen zeigen, dass
nach fünf Jahren in der Schweiz die Erwerbstätigenquote
von Flüchtlingen bei 31 Prozent und bei
vorläufig Aufgenommenen bei 16 Prozent liegt.
Trotzdem sind viele auf ergänzende Sozialhilfe
angewiesen. Das Beschäftigungsprogramm
In-Limbo hat deshalb zum Ziel, die Erwerbstätigenquote
bei Personen aus dem Asylbereich zu
erhöhen und damit längerfristig die Sozialhilfeausgaben
zu reduzieren. (car)
Einführungswochen können die Asylsuchenden
ihre Arbeit in einer der diversen
Projektgruppen aufnehmen, beispielsweise
in der Velowerkstatt, Gärtnerei, Näherei,
Imkerei oder der Manufaktur. In einer dritten
Phase können die Personen individuell
für externe Arbeitseinsätze vermittelt werden.
«Da sehen wir ein grosses Potenzial»,
sagt Jonas Beer. Indes ist dies aus rechtlichen
Gründen her schwierig umzusetzen,
da viele Asylsuchende den N-Ausweis besitzen
und deshalb noch nicht als reguläre Arbeitskraft
eingesetzt werden dürfen.
Arbeit motiviert
«Tu was du liebst», steht auf dem kleinen
Block geschrieben, der in die Hülle aus
Kaffeesackstoff gelegt werden kann. Die
Asylsuchenden aus Eritrea, Syrien und
Äthiopien stehen in der Manufaktur um einen
Tisch. Sie stellen Umschläge für Agenden
oder Blöcke her und scheinen ihre Arbeit
zu mögen. Konzentriert schneiden sie
den Stoff nach der Vorlage des Schnittmusters
zu, kleben eine Verstärkung auf. Der
33-jährige Ibrahim Agri, der vor zweieinhalb
Jahren aus Syrien in die Schweiz floh,
kennt das Leben in der Asylunterkunft nur
zu gut. «Früher gab es keine Kurse», erinnert
er sich. «Viele Menschen langweilten
sich und verbrachten zwölf Stunden am
Tag mit Schlafen.» Dank In-Limbo hätten
sie nun die Möglichkeit, etwas zu tun und
zu lernen, Erfahrungen zu sammeln. Das
sei gut für die Motivation. Er selber bekam
vor einem Jahr einen positiven Asylent-
scheid und kann nun als Praktikant in der
Kollektivunterkunft in Büren arbeiten.
Ibrahim Agri, der nebst Deutsch auch Kurdisch,
Arabisch, Türkisch, Englisch und
Französisch spricht, träumt davon, eines
Tages als Sozialarbeiter in der Schweiz arbeiten
zu können. Auch die 23-jährige Hamida
aus Afghanistan ist sehr motiviert. Ihre
beiden Kinder spielen unweit des
Arbeitstisches mit Legos. Sie selber ist in
die Arbeit vertieft und möchte noch rasch
ihren Arbeitsschritt beenden, bevor sie sich
mit den andern in die Pause begibt. •
Catherine Arber
www.in-limbo.ch
2/17 ZESO
31