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AUFSATZ AUFSATZ ÖFFENTLICHES RECHT · DIE POLIZEILICHE WOHNUNGSVERWEISUNG Nr. 3 GG genannten Materien des Pass-, Melde- und Ausweiswesens sowie der Ein- und Auswanderung einschließlich der Auslieferung, welche jeweils Fälle der Ein- und Ausreise in das Bundesgebiet insgesamt ohne Rücksicht auf den innerdeutschen Aufenthaltsort betreffen. 8 Im Unterschied zu dem unter dem Vorbehalt des Reichsgesetzes stehenden vergleichbaren Freizügigkeitsrecht des Art. 111 WRV wurde der Vorbehalt des Art. 11 II GG gerade nicht auf Bundesgesetze beschränkt und werden durch diesen Gesetzesvorbehalt, soweit es um die Vorbeugung strafbarer Handlungen geht, Fragen des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts berührt. Dafür sind aber seit jeher die Länder zuständig. 9 Nach Ansicht des BVerfG dient die in Art. 13 I GG gewährleistete Unverletzlichkeit der Wohnung der Abschirmung der Privatsphäre in räumlicher Hinsicht. Daraus ergibt sich für den Einzelnen das Recht, in seinen Wohnräumen in Ruhe gelassen zu werden. 10 Durch Art. 13 GG wird ein grundsätzliches Verbot für die öffentliche Gewalt begründet, in eine Wohnung einzudringen und dort gegen den Willen ihres Inhabers zu verweilen. 11 Auch substanzielle Eingriffe, bei denen die Wohnung der Verfügung oder Benutzung ihres Inhabers ganz oder teilweise entzogen wird, sind am Maßstab des Art. 13 I GG zu prüfen, sofern dadurch zumindest teilweise die Privatheit der Wohnung aufgehoben wird. 12 Weil dem Betroffenen bei der Wohnungsverweisung nur vorübergehend die Verfügungsmöglichkeit über die Wohnung entzogen wird, lehnt das Schrifttum zum Teil einen Eingriff in Art. 13 I GG ab. So werde auch bei der Inhaftierung einer Person eine Verletzung des Wohnungsgrundrechts nicht geprüft. 13 Demgegenüber wird in den Gesetzesmaterialien sowie insbesondere von den Verwaltungsgerichten ohne weiteres ein Eingriff in dieses Grundrecht angenommen. 14 Jedenfalls wenn sich die Polizisten zur Eruierung der Lage in die Wohnung begeben, um den potenziellen Gewalttäter „aus“ dieser zu entfernen, wird dadurch in Art. 13 I GG eingegriffen, sofern die Anforderungen an die Wohnungsverweisung hinter der speziellen Befugnisnorm zum polizeilichen Betreten der Wohnung zurückbleiben. Man denke etwa daran, dass der Landesgesetzgeber implizit bei der Wohnungsverweisung von einer Betretensmöglichkeit zur Nachtzeit ausgeht, obwohl nicht, wie bei der speziellen Betretensbefugnis, eine gegenwärtige, sondern nur eine konkrete Gefahr für Leib und Leben vorliegt. 15 Außerdem wird durch die Wohnungsverweisung die Eigentumsgarantie des Art. 14 I GG tangiert, die nach ständiger Rechtsprechung nicht nur die Nutzungsbefugnisse des Eigentümers an der Wohnung, sondern auch das Besitzrecht des Mieters schützt. 16 Da die Wohnungsverweisung nur vorübergehend ist, enthalten die Polizeirechtsnormen keine Enteignung i.S.d. Art. 14 III GG, sondern eine Inhalts- und Schrankenbestimmung (Art. 14 I 2 GG). 17 Nicht selten wird die polizeiliche Wohnungsverweisung in Konflikt mit Art. 6 I, II GG geraten, wenn durch die Anordnung der Kontakt zum Ehepartner oder Kind unterbrochen wird. 18 Übt der Betroffene zugleich eine berufliche Tätigkeit in der Wohnung aus, kann durch die polizeiliche Maßnahme auch Art. 12 I GG tangiert werden. 19 Da sich Ausländer nicht auf dieses Deutschengrundrecht berufen können, kann bei ihnen Art. 2 I GG als Auffanggrundrecht bedeutsam werden. 20 Durch die speziellen Befugnisnormen zur polizeilichen Wohnungsverweisung werden vom Landesgesetzgeber die kollidierenden Verfassungsgüter zueinander in Ausgleich gebracht. Es kann zwar immer nur bezogen auf die einzelne Landesnorm festgestellt werden, ob die grundrechtseinschrän- 2 1/2011 kende Norm z.B. den qualifizierten Anforderungen des Art. 11 II GG genügt. Mit den Rechtsvorschriften soll einer unmittelbaren Gefahr für das Leben, die körperliche Unversehrtheit und die Freiheit des Mitbewohners (Art. 2 II GG) begegnet werden. Somit wird der Polizei zum Schutz hochrangiger Rechtsgüter ein Einschreiten erlaubt. Die Wohnungsverweisung wurde in zeitlicher Hinsicht eng begrenzt. Auch wird zum Teil explizit vorgeschrieben, dass der betroffenen Person Gelegenheit gegeben werden soll, dringend benötigte Gegenstände des persönlichen Bedarfs mitzunehmen, 21 sowie die Maßnahme in ihrem örtlichen Umfang auf das erforderliche Maß zu beschränken 22 bzw. ihren räumlichen Bereich nach dem Erfordernis eines wirkungsvollen Schutzes der gefährdeten Person zu bestimmen. 23 Darüber hinaus müssen die ermächtigten Stellen bei ihrer Ermessensentscheidung die Grundrechte des Betroffenen beachten. Darum wird meistens die Verhältnismäßigkeit der landesrechtlichen Befugnisnorm zu bejahen sein. 24 Die Aufstellung einer speziellen Befugnisnorm zur Wohnungsverweisung ist nicht nur zu begrüßen, weil dem demokratisch legitimierten Gesetzgeber dermaßen „wesentliche“ Entscheidungen obliegen. 25 Die Standardbefugnis gibt der Polizei klare Maßstäbe an die Hand, welche Anordnungen sie in den meist nur schwer zu durchschauenden besonders eilbedürftigen Situationen häuslicher Gewalt treffen kann. C. RECHTSNATUR DER WOHNUNGSVERWEISUNG Die Anordnung gegenüber einer Person, ihre Wohnung zu verlassen und für eine begrenzte Anzahl von Tagen dorthin nicht zurückzukehren, erfüllt die Verwaltungsaktkriterien des 8 Seiler VBlBW 2004, 93 (94); s. auch Schenke Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl. 2009, Rn. 136. 9 BVerwGE 129, 142 (145); VGH Mannheim NJW 2005, 88 (89); Seiler VBlBW 2004, 93 (94); Ziekow Über Freizügigkeit und Aufenthalt, 1997, S. 561 f. stellt v.a. auf die Historie ab. 10 BVerfGE 51, 97 (107); BVerfG ZIP 2008, 2027 (2029). 11 BVerfG FamRZ 2009, 1814 (1815); Guckelberger/Ziekow in: Berliner Kommentar zum GG, 12. Erg.-Lfg. V/05, Art. 13 Rn. 49. 12 BVerfGE 89, 1 (12). 13 Bösch Jura 2009, 650 (653); Götz Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl. 2008, § 8 Rn. 27; Lang VerwArch 96 (2005), 283 (289). 14 SaarlLT-Drucks. 12/1070, S. 8; VG Gelsenkirchen NWVBl. 2002, 361 (362); Collin DVBl. 2003, 1499 (1503); Petersen-Thrö SächsVBl. 2004, 173 (174); Storr ThürVBl. 2005, 97 (99). 15 Seiler VBlBW 2004, 93 (95); i.E. wie hier VGH Mannheim NJW 2005, 88 (89); OVG Münster NJW 2002, 2195; Krugmann NVwZ 2006, 152 (154); Trurnit VBlBW 2009, 205 (208). 16 VG Gelsenkirchen NWVBl. 2002, 361 f.; Bösch Jura 2009, 650 (653); Lang VerwArch 96 (2005), 283 (294 f.); Trierweiler (Fn. 2) S. 124 ff.; s. zum Besitzrecht des Mieters BVerfGE 89, 1 (5); BVerfG NJW 2000, 2658 (2659); kritisch Roellecke JZ 1995, 74 ff. 17 Lang VerwArch 96 (2005), 283 (295); Seiler VBlBW 2004, 93 (95); Trierweiler (Fn. 2) S. 130 f. 18 Bösch Jura 2009, 650 (653); Seiler VBlBW 2004, 93 (95); Trierweiler (Fn. 2) S. 133 ff. 19 Lang VerwArch 96 (2005), 283 (297); eingehend Eicke Die polizeiliche Wohnungsverweisung bei häuslicher Gewalt, 2008, S. 95 f.; Trierweiler (Fn. 2) S. 137 ff. 20 VG Gelsenkirchen NWVBl. 2002, 361 (362); näher zu Art. 2 I GG Eicke (Fn. 19) S. 98 ff. 21 § 14 a II BremPolG; § 34 a II PolG NRW; § 18 II 4 ThürPAG; s. auch Eicke (Fn. 19) S. 76. 22 § 18 II 3 ThürPAG. Eine Beschränkungsmöglichkeit auf Wohn- und Nebenräume wird in § 16 a I 2 BbgPolG; § 14 a I 2 BremPolG; § 12 II 2 SaarlPolG normiert. 23 § 34 a I 2 PolG NRW; § 201 a I 3 LVwG S-H. 24 OVG Münster NJW 2002, 2195; VG Gelsenkirchen NWVBl. 2002, 361 (362); Trurnit VBlBW 2009, 205 (208). 25 S. zur Abstützung einer Wohnungsverweisung auf die Generalklausel Bösch Jura 2009, 650 (654 ff.); VG Stuttgart VBlBW 2007, 67.
AUFSATZ ÖFFENTLICHES RECHT · DIE POLIZEILICHE WOHNUNGSVERWEISUNG § 35 S. 1 VwVfG. Da dem Adressaten über einen gewissen Zeitraum hinweg ein bestimmtes Verhalten aufgegeben wird, handelt es sich dabei um einen sog. Dauerverwaltungsakt. 26 Weil nach den einschlägigen Polizeirechtsnormen eine Maßnahme nur solange gerechtfertigt ist, bis ihr Zweck erreicht ist oder sich zeigt, dass er nicht erreicht werden kann, 27 muss die verfügende Stelle die ausgesprochene Wohnungsverweisung während des gesamten Zeitraums unter Kontrolle halten. 28 Mit anderen Worten müssen neue Gesichtspunkte, die sich während der Dauer der Maßnahme ergeben, berücksichtigt werden, indem die Anordnung aufgehoben oder modifiziert wird. Deshalb stellen die Gerichte bei der Überprüfung der Anordnung nicht auf die Rechtslage im Zeitpunkt ihres Erlasses, sondern der gerichtlichen Entscheidung ab. 29 Wurde eine Wohnungsverweisung für die Dauer von zehn Tagen verfügt und kein zivilgerichtlicher Rechtsschutz in Anspruch genommen, erledigt sich diese Anordnung infolge Zeitablaufs, wenn die zehn Tage verstrichen sind (§ 43 II VwVfG). Da in demjenigen Augenblick, in dem das angerufene Verwaltungsgericht in der Hauptsache entscheiden wird, der zu überprüfende Verwaltungsakt keine Beschwer mehr entfaltet, prüfen die Gerichte, ob die jeweilige Wohnungsverweisung im Zeitpunkt ihrer Erledigung rechtmäßig war. 30 Mehrere Landesvorschriften lauten dahingehend, dass die Polizei eine Person aus der Wohnung verweisen „und“ ihr die Rückkehr in diesen Bereich untersagen darf. 31 Allein aus der Konjunktion „und“ darf nicht geschlossen werden, dass stets beide Anordnungen auszusprechen sind. Hat nämlich der Störer bereits die Wohnung verlassen, reicht es zum Schutz des Opfers aus, wenn ihm die Polizei die Rückkehr in die gemeinsame Wohnung verbietet. 32 Hält sich der Störer dagegen noch in der Wohnung auf, liegt der Schwerpunkt auf der Wohnungsverweisung, da sich aus ihr die Pflicht zum Verlassen der Räumlichkeiten für einen bestimmten Zeitraum ergibt. Durch das Rückkehrverbot wird der betreffenden Person zusätzlich vor Augen geführt, dass sie in den nächsten Tagen die Wohnung nicht wieder betreten darf. Stellt man darauf ab, dass sowohl die Wohnungsverweisung als auch das Rückkehrverbot darauf abzielen, eine bestimmte Person für eine gewisse Zeit von bestimmten Räumlichkeiten fernzuhalten, mag man darin eine einheitliche Maßnahme erblicken. 33 Dies scheint auch die Sichtweise manches Landesgesetzgebers zu sein, wenn etwa davon gesprochen wird, dass „die Maßnahme“ in ihrem örtlichen Umfang auf das erforderliche Maß zu beschränken ist (§ 18 II 3 ThürPAG; ähnlich § 201 I 2 LVwG S-H). In Bundesländern, in denen erst im Anschluss an die Wohnungsverweisung geregelt wird, dass unter den gleichen Voraussetzungen ein Betretungsverbot verhängt werden darf und dieses spätestens x Tage nach seiner Anordnung endet (§ 29 a I, III ASOG Bln.; § 12 b I 1–3 HambSOG), geht der Gesetzgeber von zwei Maßnahmen aus. Jedenfalls bei einer derartigen Normausgestaltung liegt es nahe, eine von der Polizei ausgesprochene Wohnungsverweisung mit einem Rückkehrverbot entsprechend den unterschiedlichen Ermächtigungsnormen getrennt zu prüfen. D. FORMELLE RECHTMÄßIGKEIT VON WOHNUNGSVER- WEISUNG UND RÜCKKEHRVERBOT I. Zuständigkeit Oft ergibt sich unmittelbar aus den einschlägigen Befugnisnormen, dass die Vollzugspolizei für die Wohnungsverweisung zuständig ist. 34 Andernfalls sind die allgemeinen Zuständigkeitsvorschriften des Polizeigesetzes maßgeblich. II. Anhörung Da die Wohnungsverweisung für den Betroffenen ein belastender Verwaltungsakt ist, ist ihm gem. § 28 I VwVfG zuvor Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Auf diese Weise kann sich die zuständige Stelle über das Vorliegen der Voraussetzungen für eine solche Verfügung vergewissern. Der Einsatzbeamte erhält Kenntnis von etwaigen der Wohnungsverweisung entgegenstehenden Interessen, welche z.B. für die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme bedeutsam sein können. 35 § 28 II VwVfG erlaubt es den Behörden von einer vorherigen Anhörung abzusehen, wenn diese nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist, „insbesondere“ wenn eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug notwendig erscheint (Nr. 1). Gefahr im Verzug liegt vor, wenn durch eine vorherige Anhörung auch bei Gewährung kürzester Anhörungsfristen ein Zeitverlust eintreten würde, der mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Folge hätte, dass die durch den Verwaltungsakt zu treffende Regelung zur Erreichung ihres Zwecks zu spät käme. 36 Da der potenzielle Maßnahmeadressat einer Wohnungsverweisung bei Durchführung der Anhörung von einer Gefährdung der Rechtsgüter des Opfers abgehalten wird, ist regelmäßig eine Gefahr im Verzug zu verneinen. 37 Bei der Wohnungsverweisung wird sich eine Anhörung nur selten als entbehrlich erweisen, etwa wenn der Betroffene nicht greifbar ist, weil er sich nicht mehr in der Wohnung aufhält, er infolge starken Alkoholeinflusses oder starker emotionaler Erregung nicht „vernehmungsfähig“ ist. 38 Selbst wenn die polizeiliche Anordnung ohne vorherige Anhörung ergehen durfte, sind die Behörden nach der Rechtsprechung wegen der Rechtsnatur der Maßnahme als Dauerverwaltungsakt dazu verpflichtet, dem Betroffenen nachträglich auf seinen Wunsch die Möglichkeit zur Stellungnahme einzuräumen. Obschon § 28 I VwVfG nach seinem Wortlaut nur die Anhörung regelt, bevor ein Verwaltungsakt „erlassen“ wird, folgt dies aus den Grundsätzen eines rechtsstaatlichen Verfahrens, zu denen das Recht auf ein faires Verfahren gehört, 39 sowie dem mit der Anhörung bezweckten Schutz der materiellen Grundrechte des Betroffenen. 40 1. Nachträgliche Anhörung (§ 45 I Nr. 3, II VwVfG) Ist der Polizei ein Anhörungsfehler unterlaufen, kann dieses Defizit nach § 45 I Nr. 3 VwVfG durch eine Nachholung der 26 VG Köln, Urt. v. 19.06.2008 – 20 K 3142/06; VG Münster, Urt. v. 11.12.2009 – 1K 2338/08; Trierweiler (Fn. 2) S. 60 f. 27 § 3 III BremPolG; § 2 III PolG NRW; § 2 III SaarlPolG. 28 VG Köln, Urt. v. 19.06.2008 – 20 K 3142/06. 29 VG Köln, Urt. v. 19.06.2008 – 20 K 3142/06; VG Münster, Urt. v. 11.12.2009 – 1K 2338/08; Trierweiler (Fn. 2) S. 61. 30 S. zur Beschlagnahmeanordnung VGH Mannheim VBlBW 2001, 100 (101). 31 Z.B. § 34 a I 1 PolG NRW; § 18 II 1 ThürPAG. 32 Eicke (Fn. 19) S. 219; Kay NVwZ 2003, 521 (523); Trierweiler (Fn. 2) S. 82. 33 So auch Trierweiler (Fn. 2) S. 83; ähnlich Eicke (Fn. 19) S. 219, welche aus der Konjunktion „und“ auf eine einheitliche Maßnahme schließt. 34 Z.B. § 14 a I 1 BremPolG; § 12 II 1 SaarlPolG; s. auch § 31 II 1 HessSOG; § 13 II 1 Rh.-Pf. POG. 35 Petersen-Thrö SächsVBl. 2004, 173 (177). 36 BVerwGE 68, 267 (271 f.); Kopp/Ramsauer VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 28 Rn. 52. 37 Eicke (Fn. 19) S. 105. 38 VG Köln, Urt. v. 25.09.2008 – 20 K 4987/07; Petersen-Thrö SächsVBl. 2004, 173 (177). 39 VG Köln, Urt. v. 19.06.2008 – 20 K 3142/06; s. zum verfassungsrechtlichen Hintergrund des Anhörungsrechts Stelkens/Bonk/Sachs/Bonk/Kallerhoff VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 28 Rn. 1 f.; Kopp/Ramsauer (Fn. 36) § 28 Rn. 3 a. 40 BVerfGE 56, 216 (236);Kopp/Ramsauer (Fn. 36) § 28 Rn. 3. 1/2011 3 AUFSATZ
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