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AUFSATZ AUFSATZ ÖFFENTLICHES RECHT · DIE POLIZEILICHE WOHNUNGSVERWEISUNG 3. Behördlicher Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Gefahr? Angesichts der durch Art. 19 IV GG gewährleisteten Effektivität des Rechtsschutzes prüfen die Gerichte im Normalfall das Vorliegen der Tatbestandsmerkmale einer Norm umfassend. Etwas anderes gilt nur, falls die Verwaltung aufgrund normativer Ermächtigung ausnahmsweise über eine Letztentscheidungsbefugnis verfügt. Wann der Gesetzgeber den Behörden einen solchen nur beschränkt gerichtlich nachprüfbaren Beurteilungsspielraum eingeräumt hat, ist durch Auslegung der gesetzlichen Regelungen zu ermitteln. 69 Bei dem polizeilichen Gefahrenbegriff handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Daraus allein kann jedoch noch nicht auf die gesetzliche Einräumung einer behördlichen Letztentscheidungskompetenz geschlossen werden. 70 Da die polizeiliche Wohnungsverweisung erhebliche Konsequenzen für die Grundrechte des Betroffenen zeitigt, ist die Annahme eines behördlichen Beurteilungsspielraums bei dieser Befugnisnorm abzulehnen. 71 Angesichts des grundrechtlichen Hintergrunds lässt sich ein solcher auch nicht aus dem Umstand entnehmen, dass die Beamten ein prognostisches Urteil fällen. 72 Ebenso wenig können die Schwierigkeiten und Unsicherheiten bei der Tatsachenfeststellung in der häuslichen Sphäre und die Notwendigkeit einer zügigen Entscheidung über die Wohnungsverweisung dafür herhalten, den Einsatzbeamten bei dieser Vorschrift einen Spielraum hinsichtlich der Gefahrenbeurteilung zuzugestehen. Denn auch andere polizeiliche Maßnahmen müssen oft schnell in komplexen Situationen verfügt werden. Angesichts der Folgen für den Betroffenen kann ein Beurteilungsspielraum schließlich auch nicht mit dem Gesetzeszweck begründet werden, dem Gewaltopfer eine Phase der Ruhe zu gönnen, um sich über das weitere Vorgehen klar werden zu können. 73 4. Selbstbestimmungsrecht der gefährdeten Person In der Praxis kommt es immer wieder vor, dass das gefährdete „Opfer“ im Augenblick des polizeilichen Einsatzes oder kurz nach der Wohnungsverweisung geltend macht, es wolle die Wohnungsverweisung nicht. Vor allem die nordrhein-westfälischen Verwaltungsgerichte halten ein solches Vorbringen für unbeachtlich, weil der Gesetzgeber seinen Schutzauftrag aus Art. 2 II 1 GG wahrgenommen habe und der Einzelne auf diesen Schutz nicht verzichten könne. 74 Im überwiegenden Schrifttum wird dagegen zu Recht die Notwendigkeit einer differenzierenden Sichtweise betont. Das Menschenbild des Grundgesetzes ist darauf angelegt, dass sich natürliche Personen in Freiheit selbst bestimmen und entfalten. 75 Die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 I GG) erlaubt es dem Einzelnen grundsätzlich, sich selbst zu gefährden. 76 Die Entscheidung, mit einem bestimmten Ehe- bzw. Lebenspartner unter welchen Umständen auch immer zusammenleben zu wollen, wird je nach Konstellation durch Art. 6 I GG bzw. das allgemeine Persönlichkeitsrecht geschützt. 77 Selbst wenn eine Grundsatzentscheidung des BVerfG zu der hier infrage stehenden Selbstgefährdung noch aussteht, hat es doch einerseits anklingen lassen, dass der Staat die Einzelnen nicht uneingeschränkt bevormunden und ihnen einen Schutz vor Selbstgefährdungen aufdrängen dürfe. 78 Andererseits hat es im Zusammenhang mit der Unterbringung eines Geisteskranken entschieden, dass der Freiheitsanspruch des Einzelnen in bestimmten Situationen zu weichen hat, wenn dadurch Rechtsgüter anderer oder der Allgemeinheit in Mitleidenschaft gezogen werden oder überwiegende Belange des Gemeinwohls diese Einschränkung zwingend gebieten. 79 6 1/2011 Nach all dem darf sich die Polizei über den entgegenstehenden Willen der gefährdeten Person hinwegsetzen, wenn in der Wohnung Dritte, z.B. minderjährige Kinder, leben, deren Wohl ebenfalls durch den Tatverdächtigen gefährdet wird. 80 Gleiches gilt, wenn keine eigenverantwortliche und freie Willensbildung der gefährdeten Person vorliegt, etwa weil ihr Partner durch Drohungen Druck auf sie ausübt, sodass sie aus reiner Angst um ein Absehen von der Wohnungsverweisung bittet. 81 Verzichtet die gefährdete Person dagegen freiwillig auf den staatlichen Schutz, hat die Polizei diese grundrechtlich fundierte, den äußerst sensiblen Privatbereich betreffende Entscheidung jedenfalls dann zu respektieren, wenn sich die betreffende Person nicht in Todesgefahr begibt. 82 Die Ausübung des Selbstbestimmungsrechts führt in einer solchen Situation zur Rechtswidrigkeit der Wohnungsverweisung. 83 Können die Polizisten im Augenblick ihrer Anordnung nicht sicher einen freien Willensentschluss konstatieren, darf dem staatlichen Schutzauftrag der Vorrang eingeräumt werden. 84 III. Adressat der Maßnahme Oft lässt sich unmittelbar aus der jeweiligen Befugnisnorm entnehmen, gegen wen die Wohnungsverweisung zu verhängen ist. Vielfach wird von der Person bzw. dem Mitbewohner/der Mitbewohnerin gesprochen, von der die Gefahr ausgeht. 85 Für die polizeiliche Wohnungsverweisung ist also kennzeichnend, dass der gewalttätige Störer dem Opfer zu weichen hat und nicht umgekehrt. 86 Andernfalls finden die allgemeinen Vorschriften, insbesondere über die Verhaltensverantwortlichkeit, Anwendung. Aus Gründen effektiver Gefahrenabwehr setzt die Polizeipflichtigkeit kein Verschulden voraus. 87 Bei wechselseitigen Gewaltausübungen zwischen den Bewohnern muss die Polizei nach ihrem pflichtgemäßen 69 BVerfG DVBl. 2010, 250 (251); s. zu den Beurteilungsspielräumen Detterbeck Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2010, Rn. 348 ff.; Sodan/Ziekow (Fn. 50) § 68 Rn. 4 ff. 70 BVerfGE 84, 34 (49 f.); BVerfG DVBl. 2010, 250 (251). S. dazu, dass eine Einschätzungsprärogative hins. des Gefahrenbegriffs der Generalklausel fremd ist, BVerwGE 116, 347 (351). 71 Wie hier VG Münster, Urt. v. 11.12.2009 – 1 K 2338/08; Schenke (Fn. 8) Rn. 51; a.A. Rasch Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Bd. 3, Hbbd. 1, 2. Aufl. 1982, § 1 Rn. 49. 72 VG Münster, Urt. v. 11.12.2009 – 1 K 2338/08. 73 VG Münster, Urt. v. 11.12.2009 – 1 K 2338/08; Collin DVBl. 2003, 1499 (1503). 74 VG Düsseldorf, Beschl. v. 15.07.2003 – 18 L 2660/03; nach VG Münster, Beschl. v. 06.11.2002 – 1 L 1685/02, hat sich der Gesetzgeber bewusst für eine Überlegungsfrist entschieden, sodass in sog. stabilen Gewaltbeziehungen der Wille der gefährdeten Person unbeachtlich ist. Für einen regelmäßigen Vorrang des staatlichen Schutzauftrags VG Aachen, Beschl. v. 01.12.2004 – 6 L 1077/04. Zustimmend Kay NVwZ 2003, 521 (523); Petersen-Thrö SächsVBl. 2004, 173 (180). 75 BVerfGE 27, 1 (7); 30, 173 (193); 45, 187 (227); Trierweiler (Fn. 2) S. 154 f. 76 Eicke (Fn. 19) S. 91; Trierweiler (Fn. 2) S. 147. 77 S. zur Anbindung an Art. 6 I GG Eicke (Fn. 19) S. 91 sowie zum Persönlichkeitsrecht Trierweiler (Fn. 2) S. 149; s. auch Storr ThürVBl. 2005, 97 (101). 78 BVerfGE 121, 317 (327, 333); s. auch BVerfGE 22, 180 (219 f.); 30, 47 (53 f.). 79 BVerfGE 58, 208 (220 f.). 80 Eicke (Fn. 19) S. 92; s. auch Trierweiler (Fn. 2) S. 162. 81 Eicke (Fn. 19) S. 92 f., 207; Trierweiler (Fn. 2) S. 150. 82 BVerwG NJW 1989, 2960 (2961); Rachor (Fn. 6) F Rn. 539; Trierweiler (Fn. 2) S. 160 f.; ähnlich Collin DVBl. 2003, 1499 (1504); Storr ThürVBl. 2005, 97 (101); eingehend zu den gesetzlichen Einschränkungsmöglichkeiten Trierweiler (Fn. 2) S. 152 ff. 83 Eicke (Fn. 19) S. 93; Pieroth/Schlink/Kniesel (Fn. 62) § 16 Rn. 29; Trierweiler (Fn. 2) S. 163 f. 84 VG Aachen NJW 2004, 1888 (1889); Eicke (Fn. 19) S. 207; Storr ThürVBl. 2005, 97 (101); s. BayVerfGH NJW 1989, 1790 (1791) zur Selbstmordsituation. 85 § 16 a I 1 BbgPolG; § 34 a I 1 PolG NRW; § 12 II 1 SaarlPolG; § 18 II 1 ThürPAG. 86 Bösch Jura 2009, 650; Storr ThürVBl. 2005, 97. 87 Storr ThürVBl. 2005, 97 (100); Trierweiler (Fn. 2) S. 81; s. auch VG Berlin NJW 2001, 2489 (2490).
AUFSATZ ÖFFENTLICHES RECHT · DIE POLIZEILICHE WOHNUNGSVERWEISUNG Ermessen darüber befinden, wer von ihnen aus der Wohnung verwiesen werden soll. Hierbei muss sie sich vom Kriterium effektiver Gefahrenabwehr sowie von dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz leiten lassen. 88 Denkbar wäre z.B., dass die Maßnahme gegenüber demjenigen angeordnet wird, bei dem im Vergleich zum anderen Tatverdächtigen die Verübung schwerwiegenderer Taten zu erwarten ist. 89 IV. Rechtsfolge Die Anordnung der Wohnungsverweisung steht im Ermessen („kann“) der Einsatzbeamten. Sie müssen entscheiden, „ob“ sie eine derartige Maßnahme verhängen und welche Bestimmungen sie damit im Einzelnen verbinden wollen. 90 Zu beachten ist, dass die Gerichte diese Ermessensentscheidung im späteren Gerichtsverfahren nur auf bestimme Ermessensfehler (Ermessensnichtgebrauch, -fehlgebrauch, -überschreitung) überprüfen, § 114 S. 1 VwGO. Je nach den Umständen des Einzelfalls können die Grundrechte, insbesondere die in Art. 2 II 1 GG genannten hochrangigen Rechtsgüter von Leib und Leben, zu einer Ermessensreduzierung auf Null hinsichtlich des polizeilichen Einschreitens führen, wenn sich nur so einer fortbestehenden Gefahr für das Opfer begegnen lässt. 91 Die Ermessensausübung muss dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen, d.h. die Wohnungsverweisung bzw. das Rückkehrverbot müssen zur Abwehr der Gefahr für den Mitbewohner geeignet, erforderlich und angemessen sein. Die polizeiliche Anordnung ist nur erforderlich, wenn der Polizei in der aktuellen Krisensituation kein milderes, aber gleich wirksames Mittel zur Verfügung steht. An dieser Stelle ist zu diskutieren, ob nicht die bloße Ermahnung des anderen ausreichen könnte, Angriffe auf Leib und Leben des Mitbewohners zu unterlassen. Jedenfalls wenn nicht sicher ist, ob die betreffende Person dieser Anordnung Folge leisten wird, stellt diese kein genauso wirksames Mittel zur Gefahrenabwehr dar. 92 Der Auszug des Opfers aus der Wohnung ist keine der Polizei zur Verfügung stehende Handlungsalternative, die an pflichtgemäßen und sachgerechten Erwägungen orientiert ist. 93 Schließlich darf die polizeiliche Maßnahme nicht zu einem Nachteil führen, der zum erstrebten Erfolg erkennbar außer Verhältnis steht. Zwar stellt es für den Betroffenen eine – wenn auch nur für einen begrenzten Zeitraum hinzunehmende – erhebliche Beeinträchtigung seiner persönlichen Sphäre dar, wenn er infolge der polizeilichen Anordnung die seinen Lebensmittelpunkt bildende Wohnung nicht nutzen darf. Im Vergleich zu dem hochwertigen Schutz von Leib und Leben der anderen Person stellen sich die zu befürchtenden Unannehmlichkeiten für ihn jedoch meist als geringfügig dar. 94 Gegebenenfalls ist der Betroffene auf eine Obdachlosenunterkunft zu verweisen. 95 Allein der Umstand, dass die gefährdete Person zivilrechtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen kann, führt nicht zur Unverhältnismäßigkeit. Dahinter steht die Erwägung, dass sich das Opfer in einer Ausnahmesituation befindet und sich über das weitere Vorgehen klar werden soll. 96 Was die zeitliche Dauer und die Bestimmung des räumlichen Umfangs der Maßnahme anbetrifft, ist besonders auf die Angemessenheit zu achten, wofür aber die Umstände des Einzelfalls maßgeblich sind. F. DURCHSETZUNG DER POLIZEILICHEN ANORDNUNG Wird die Wohnungsverweisung von Polizeivollzugsbeamten angeordnet, handelt es sich um eine unaufschiebbare Anordnung, bei der Widerspruch und Anfechtungsklage keine auf- schiebende Wirkung entfalten (§ 80 II 1 Nr. 2 VwGO). 97 Eine Polizeiverwaltungsbehörde kann unter den Voraussetzungen des § 80 II 1 Nr. 4 VwGO ihre Verfügung für sofort vollziehbar erklären. Infolgedessen kann der jeweilige Verwaltungsakt sofort vollstreckt werden. Zu denken ist etwa an die Verhängung eines Zwangsgeldes. 98 Begibt sich der Verfügungsadressat nicht freiwillig aus der Wohnung und versprechen die anderen Zwangsmittel keinen Erfolg, kann die Polizei die Person unter Anwendung von Gewalt (= unmittelbarer Zwang) aus der Wohnung entfernen. 99 G. RECHTSSCHUTZ Bei der Wohnungsverweisung bzw. dem Rückkehrverbot werden die Gerichte häufig um gerichtlichen Rechtsschutz durch die Betroffenen ersucht. Teilweise geht auch das Opfer unter Berufung z.B. auf Art. 6 I GG gegen die Wohnungsverweisung des Ehepartners vor. 100 Obwohl es sich hierbei um keine Sachentscheidungsvoraussetzung des Rechtsbehelfs handelt, ist stets zu prüfen, ob nicht die andere Person zum Gerichtsverfahren entweder nach dem Ermessen des Gerichts (§ 65 I VwGO) oder, wenn die Voraussetzungen des § 65 II VwGO erfüllt sind, sogar notwendig beizuladen ist. 101 I. Rechtswegeröffnung Ist der Wohnungsverweisung bereits eine Straftat vorausgegangen, könnte der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten gem. § 23 I EGGVG eröffnet sein, wenn die Einsatzbeamten zugleich als Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft (§ 152 GVG) tätig sind. Da es den Einsatzbeamten aber regelmäßig nicht um die Bestrafung des Täters, sondern um den Schutz seines potenziellen Opfers vor künftigen Gewaltanwendungen geht, handelt es sich um eine gefahrenabwehrende Anordnung, für die der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet ist (§ 40 I 1 VwGO). 102 Soweit die Befugnisnormen zum Teil explizit zivilgerichtliche Schutzmaßnahmen nach dem Gewaltschutzgesetz erwähnen, 103 ändert dies nichts daran, dass die Polizeirechtsnormen eine vorübergehende Gefahrenabwehr bis zur Erlangung des zivilrechtlichen Rechtsschutzes ermöglichen. Auch wenn sich dadurch innerhalb weniger Tage zwei verschiedene Gerichte mit dem gleichen Lebenssachverhalt befassen müssen, verbleibt es mangels einer Sonderzuweisung für das präventivpolizeiliche 88 Eicke (Fn. 19) S. 214; Storr ThürVBl. 2005, 97 (103). 89 Eicke (Fn. 19) S. 214. 90 Eicke (Fn. 19) S. 245. 91 VG Aachen, Urt. v. 29.07.2009 – 6 K 112/09; Urt. v. 23.08.2006 – 6 K 3852/04; Storr ThürVBl. 2005, 97 (101); Trierweiler (Fn. 2) S. 83 ff. 92 Petersen-Thrö SächsVBl. 2004, 173 (181). 93 Petersen-Thrö SächsVBl. 2004, 173 (180); Rachor (Fn. 6) F Rn. 548. 94 VG Aachen, Urt. v. 29.07.2009 – 6 K 112/09; Petersen-Thrö SächsVBl. 2004, 173 (181). 95 Eicke (Fn. 19) S. 251; Petersen-Thrö SächsVBl. 2004, 173 (181). 96 VG Saarlouis, Beschl. v. 15.12.2004 – 6 F 125/04. 97 VG Gelsenkirchen NWVBl. 2002, 361; Eicke (Fn. 19) S. 255; Trierweiler (Fn. 2) S. 86 f. Stellt sich ein gegenüber einem Abwesenden verfügtes Rückkehrverbot der Vollzugspolizei nicht als aufschiebbar dar, kann auch sie die sofortige Vollziehung anordnen, s. Kay NVwZ 2003, 521 (525). 98 Eicke (Fn. 19) S. 255; Kay NVwZ 2003, 521 (526); Trierweiler (Fn. 2) S. 88. 99 Eicke (Fn. 19) S. 255; Trierweiler (Fn. 2) S. 88 f. 100 S. dazu Trierweiler (Fn. 2) S. 166 ff. 101 Für eine notwendige Beiladung VG Aachen, Beschl. v. 01.01.2004 – 6 L 1077/04; VG Potsdam, Beschl. v. 27.08.2004 – 3 L 847/04, wogegen aber spricht, dass der Ehepartner nicht Adressat der Maßnahme ist; s. auch Trierweiler (Fn. 2) S. 169 f. 102 VG Gelsenkirchen NWVBl. 2002, 361. 103 Z.B. § 16 a V 2 BbgPolG; § 31 II 4 HesSOG; § 17 III NdsSOG; § 34 a V 2 PolG NRW; § 201 a II 2 LVwG S-H; § 18 II 7 ThürPAG. 1/2011 7 AUFSATZ
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