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3 LEBENSZYKLUS STAATLICHER DATEN 128 II DIE RECHTLICHE DIMENSION VON OPEN GOVERNMENT DATA soweit keine rechtlichen Grenzen der Veröffentlichung eines frühen Bearbeitungsstandes (im Sinne von Rohdaten) entgegenstehen 331 . Verlust der Interpretationshoheit durch die Veröffentlichung früher Bearbeitungsstände Um den (berechtigten) Bedenken der Verwaltung gegenüber einer Veröffentlichung von Rohdaten bzw. eines frühen Bearbeitungsstandes, diese werde Missinterpretationen Vorschub leisten und die Interpretationshoheit der Verwaltung über »ihre« Daten gefährden, entgegenzuwirken, ist darauf hinzuweisen, dass die Veröffentlichung früher Bearbeitungsstände einer weitergehenden Aggregation, Aufbereitung und Bewertung der Daten durch die jeweilige öffentliche Verwaltung nicht entgegensteht (zum Teil kann sie sogar im Rahmen der Aufgabenerfüllung zwingend erforderlich sein). Insofern kann über geeignete rechtliche (Nutzungsbestimmung mit Pflicht zur Namensnennung bzw. Kennzeichnung von Aufbereitungen durch Externe mit dem Hinweis »basierend auf D … [Behörde XY]«) oder technisch-organisatorische Maßnahmen sichergestellt werden, dass nur Auswertungen o. Ä. der Daten einen amtlichen Charakter erhalten, die auch von der Verwaltung stammen. Handlungsempfehlung 16 Soweit rechtlich zulässig, sollten frühe Bearbeitungsstände veröffentlicht werden Recht/Strategie mittelfristig Angesichts der Zielsetzungen von Open Data sollte die öffentliche Verwaltung dazu übergehen, möglichst frühe Bearbeitungsstände (im Sinne von Roh- oder Basisdaten bzw. der Primärquelle) zu veröffentlichen, soweit gesetzliche Vorgaben nicht entgegenstehen. Zum Teil ist eine bestimmte Aufbereitung zwingend (zur Qualitätssicherung oder zur Beseitigung des Personenbezugs), zum Teil sachgerecht, um Haftungsquellen zu minimieren. Wo derartige Restriktionen nicht bestehen, kann auch die Gefahr des Verlust der Deutungshoheit nicht eingewendet werden; es ist den betroffenen Verwaltungen klar zu kommunizieren, dass »ihre« Interpretations- und Aufbereitungsbefugnis nicht eingeschränkt, sondern lediglich weitere Akteure hinzutreten. Behördliche Sorgfaltspflichten im Vorfeld der Veröffentlichung Dennoch scheidet in bestimmten Fallkonstellationen eine Veröffentlichung früher und unbearbeiteter Daten, der Primärquelle, aus. In der Regel sind erste Verarbeitungsschritte der Verwaltung nämlich aus verschiedenen Gründen erforderlich. Entweder, um Rechtsverstöße zu vermeiden, oder im Interesse einer Minimierung der mit der Veröffentlichung ggf. verbundenen Haftungsrisiken (II-3.8.4). So bedarf es bspw. � einer Qualitätssicherung der Datensätze, � der Überführung in ein maschinenlesbares Format und � der Beseitigung des Personenbezugs von Daten oder von Betriebs-, Geschäfts- und Amtsgeheimnissen sowie anderweitig geheimhaltungsbedürftiger oder -würdiger Teile. Werden diese Vorgaben aber berücksichtigt, können auch möglichst frühe Bearbeitungsstände, wenn nicht gar Rohdaten bzw. die Primärquelle, zum Ausgangspunkt von Open Government Data gemacht werden. 331 Auch im Statistikrecht existiert kein grundsätzliches Verbot, Rohdaten zu veröffentlichen. Diese haben in der Regel aber einen Personenbezug, der erst aufgehoben werden muss; denkbar sind aber auch Statistiken, denen ein solcher Bezug – auf allen Aggregationsstufen – fehlt.
II DIE RECHTLICHE DIMENSION VON OPEN GOVERNMENT DATA Auswirkungen der staatlichen Aufgabe auf die Veröffentlichung 3 LEBENSZYKLUS STAATLICHER DATEN Eine enge Verbindung besteht zwischen dem zu veröffentlichenden Bearbeitungsstand und der Reichweite der konkreten öffentlichen Aufgabe. Dabei sollten hinsichtlich des Umgangs mit staatlichen Daten folgende Fallgruppen differenziert werden, wobei die Abgrenzung kaum trennscharf zu leisten sein wird: � Konstellationen, in denen die Erhebung und bestimmte Bemehrwertungsschritte Teil der öffentlichen Aufgabe sind, bspw. weil der gesetzliche Auftrag einer Behörde dies definiert 332 , � Fälle, in denen die Erhebung der Daten oder eine bestimmte Aufbereitung Grundlage anderer staatlicher Aufgaben und zu deren sachgerechten Erledigung erforderlich ist 333 , sowie � die aus sonstigen Gründen erfolgende – freiwillige – Erhebung und Aufbereitung von Daten. 334 Zunächst bleibt festzuhalten, dass nicht jeder staatliche Umgang mit Daten einer gesetzlichen Ermächtigung bedarf. 335 Dies gilt auch für den Erhebungsvorgang. Soweit keine Grundrechte oder anderweitig geschützte Rechtspositionen berührt werden, steht es im Ermessen der jeweiligen Behörde, welche Datenbasis bzw. Auswertungen vorhandener Daten sie als zur Aufgabenerfüllung erforderlich einstuft. Fehlen gesetzliche Vorgaben, ist die Aufgabenzuweisung primär relevantes Kriterium; aber auch darüber hinausgehende Aktivitäten sind nicht per se unzulässig. 336 Der Bezug von Datensatz bzw. Information zur staatlichen Aufgabe besitzt rechtliche Relevanz vor allem im Kontext des IWG. Dieses definiert zulässige Bedingungen für die Weiterverwendung staatlicher Informationen – dies allerdings nur für Informationen, die auch im Zusammenhang mit der A W ä IW § 1 A 2 N 3 IW z A I A z tliche Stelle in diesem Fall als gleichrangiger Akteur im Wettbewerb agieren kann (ob sie dies darf, ist hingegen eine Frage des öffentlichen Wirtschafts- und Wettbewerbsrechts), ohne dass für sie Nachteile gegenüber privaten Wettbewerbern bestehen. 337 Voraussetzung dieser Freistellung von den Pflichten, die das IWG für staatliche Stellen normiert, ist allerdings, dass für die Betätigung öffentlicher Stellen außerhalb ihrer öffentlichen Aufgabe keinerlei öffentliche Mittel verwendet werden. Formen der (unzulässigen) Quersubventionierung müssen vollständig unterbunden sein. 338 332 Ein Beispiel sind die gesetzlich definierten Aufgaben der Statistikämter, denen in der Regel nicht die Erhebung von Daten, sondern lediglich die Erstellung der Statistiken aufgrund von anderen Stellen gelieferten Datensätzen obliegt. Exemplarisch: § 3 BStatG, Art. 5 BayStatG. 333 Dies findet sich vor allem in Planungsprozessen und im Verwaltungsverfahren, bei dem der Amtsermittlungsgrundsatz gilt (§ 24 Abs. 1 VwVfG). Exemplarisch: Anhörungsverfahren nach § 73 VwVfG, Anhörung von Sachverständigen und Zeugen nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG. 334 Hinzuweisen ist in diesem Kontext darauf, dass nicht alle Aufbereitungen von Daten durch die Verwaltung unter die ersten beiden Gruppen subsumiert werden können. Hinsichtlich der letztgenannten Fallgruppe ist damit auch der Aspekt der Aufgabenkritik, speziell der sachgerechten Arbeitsteilung von Gesellschaft und Staat angesprochen. Dies gilt nicht nur für die freiwillige Bemehrwertung »neben« der eigentlichen Aufgabe, sondern zum Teil auch für gesetzliche Aufgaben. So erscheint nicht auf den ersten Blick einleuchtend, warum die Bereitstellung von Wetterdaten für »einzelne Kunden und Nutzer, insbesondere auf den Gebieten des Verkehrs, der gewerblichen Wirtschaft, der Land- und Forstwirtschaft, des Bauwesens, des Gesundheitswesens, der Wasserwirtschaft, des Umwelt- und Naturschutzes und der Wissenschaft« eine staatliche Aufgabe ist (so aber § 4 Abs. 1 Nr. 1 DWD-Gesetz). In Teilen dürften auch in der zweiten Fallgruppe Konstellationen existieren, bei denen die staatliche Vornahme bestimmter Datenerhebungen bzw. -aufbereitungen zumindest fraglich ist, zumal es nicht ohne Weiteres einsichtig ist, warum die öffentliche Verwaltung bei Daten, die schon bei Privaten vorgehalten werden, nicht auf dieser Grundlage entscheiden und handeln darf. Eigentlich rechtfertigt nur der Bedarf an spezifischen, nicht am Markt oder anderweitig erhältlichen Daten staatliche Aktivitäten. 335 Ein Grundsatz »keine Datenerhebung auf Vorrat« existiert lediglich für personenbezogene Daten; im Übrigen lässt sich ausgehend von einer weiten Definition der Aufgabe in der Regel ein rechtfertigender Grund finden. 336 Hier greift allenfalls, soweit es sich um erwerbswirtschaftliche Betätigung handelt, das öffentliche Wettbewerbsrecht als Schranke; zur wirtschaftlichen Tätigkeit der öffentlichen Hand ausführlich Schliesky 1997, S. 112ff. 337 Püschel 2007, § 1 IWG Rn. 36; Beispiel: individuelle Dienstleistungen des Deutschen Wetterdienstes; vgl. ebd., Rn. 38. 338 Ebd., § 1 IWG Rn. 37. 129
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