Presente y futuro de las Operaciones de Paz Conference ... - FRIDE

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Presente y futuro de las
Operaciones de Paz
Seminario en Madrid
Conference Report / Informe de Conferencia
Junio de 2007 Conference Report / Informe de Conferencia

Acerca de FRIDE
FRIDE es un centro de estudios independiente, con sede en Madrid, dedicado a cuestiones relativas a la democracia y los
derechos humanos, la paz y la seguridad, y la acción humanitaria y el desarrollo. A través de la investigación en estas
áreas, FRIDE trata de influir en la formulación de las políticas públicas y de informar a la opinión pública.
Informes de Conferencia
La serie Informes de Conferencia de FRIDE ofrece información concisa sobre los principales debates y conclusiones
de los grandes eventos que abordan cuestiones y tendencias de interés central para Europa y el mundo.

Presente y futuro de las
Operaciones de Paz
02
Informe del Seminario realizado en Madrid, el 19 y 20 de marzo de 2007. Organizado por la Fundación para
las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE), con el apoyo de la Embajada de Canadá en
Madrid y la Comunidad Autónoma de Madrid.
Autores del Informe: Rosa Meneses y Mariano Aguirre.
Conference Report / Informe de Conferencia
Junio de 2007 Conference Report / Informe de Conferencia

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Índice
Introducción. Desafíos y posibilidades de las Operaciones de Paz 1
Después de la Guerra Fría: 16 años de Operaciones de Paz 1
Aclarar conceptos: mantenimiento de la paz, imposición
de la paz, guerra y acción humanitaria 3
Alcance y limitaciones de la “responsabilidad de proteger” 3
Operaciones, mandatos y coordinación 4
La construcción de la paz. Una perspectiva de género 5
Afganistán, la frontera entre la misión de paz y la operación de guerra 7
Costa de Marfil, unificar un país dividido 9
Haití: ¿una fuerza internacional contra la criminalidad interna? 11
Líbano: una misión con mandato flexible 13
Sesión final: reflexiones y cierre 15
Referencias 17
Lista de Participantes 17

Introducción. Desafíos
y posibilidades de las
Operaciones de Paz
Las Operaciones de Paz se han convertido en una
herramienta imprescindible utilizada por la comunidad
internacional con la voluntad de dirimir enfrentamientos
armados y estabilizar situaciones de post conflicto.
El cambio de la naturaleza de los conflictos armados
ocurrido en los últimos años – de guerras entre Estados
a enfrentamientos violentos entre grupos armados no
estatales y Estados – hace que las misiones de paz se
enfrenten a grandes desafíos. El terrorismo, los problemas
generados por la fragilidad del Estado y la necesidad
de armonizar agendas entre los países que aportan
tropas son algunos de estos retos.
El seminario Presente y Futuro de las Operaciones de
Paz, organizado por FRIDE en Madrid los días 19 y
20 de marzo de 2007, analizó los éxitos, los problemas
y los retos a los que se enfrentan las operaciones de
paz, a través de la participación de miembros de la
comunidad internacional, diplomáticos, académicos y
expertos. El debate1 enfatizó especialmente el concepto
de Responsabilidad de Proteger, la necesidad de
mandatos más concretos y coordinación en el seno de
las misiones. Se trataron específicamente los casos de
Afganistán, Costa de Marfil, Haití y Líbano. Otros conflictos,
como los del Congo, Somalia, Chad, Irak o
Darfur también fueron objeto de análisis.
Un documento que estuvo muy presente a lo largo de
las sesiones fue el Informe Brahimi. Las sugerencias
establecidas en 2000 por el Grupo sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas, 2 encabe-
1 El encuentro se desarrolló bajo las denominadas Chatam House
Rules, según las cuales el contenido de las discusiones puede revelarse
pero sin citar explícitamente la identidad ni la afiliación de los oradores.
De este modo, se pretende animar a un debate en el que el libre intercambio
de ideas y opiniones esté garantizado.
2 El informe puede consultarse en:
http://www.un.org/peace/reports/peace_operations/
zado por el ex ministro de Asuntos Exteriores argelino
Lakhdar Brahimi, señalan cómo pueden mejorarse las
operaciones de paz y presentan una orientación clara
sobre los requisitos mínimos para que una misión de la
ONU resulte exitosa. Entre las conclusiones del informe,
figuran la necesidad de un mandato claro, realista
y concreto facilitado por el Consejo de Seguridad, el
consentimiento de las partes en conflicto para el despliegue
de la misión y la disposición y gestión de los
recursos adecuados.
Los participantes destacaron especialmente que debe
realizarse una mejora en la preparación y el entrenamiento
de los cascos azules (peacekeepers), así como
la importancia de los medios de comunicación y su
papel en fomentar un mayor reconocimiento de las
misiones de paz por parte de la población local. A lo
largo de las presentaciones destacó la idea de contar
con el asesoramiento de expertos locales, con el fin de
optimizar los resultados de estas misiones..
Después de la Guerra
Fría: 16 años de
Operaciones de Paz
Desde el final de la Guerra Fría, ha habido una mayor
implicación de organismos internacionales como la
ONU y cuerpos regionales en conflictos armados. El fin
de la bipolaridad dio paso a una larga serie de operaciones
de paz, cuyos triunfos y fracasos proveen una
importante lista de lecciones aprendidas. El principio
general es que cada misión de paz tiene más posibilidades
de fracasar que de tener éxito.Y casos como los
de Chipre y del Líbano muestran que es necesario establecer
un mandato claro para poder concluir las misiones
con éxito y sin peligro de estancamiento. Por otra
parte, es cada vez más necesario poner en conocimiento
de la opinión pública el riesgo de perder soldados en
las misiones de paz. Esta evidencia puede situar a las
sociedades de los países donantes en contra del envío
Presente y futuro de las Operaciones de Paz Rosa Meneses y Mariano Aguirre
1

2
de tropas a estados en conflicto. En consecuencia, el
desafío de convencer a la opinión pública de que estados
como Afganistán necesitan ayuda internacional
será cada vez mayor.
Una de las ideas que algunos de los participantes
resaltaron fue la necesidad de incrementar el número
de los llamados “soldados de la paz” (peace soldiers)
frente a los cascos azules (blue helmets), que diesen
lugar a operaciones donde los actores se impliquen
más en labores de construcción de la paz que en operaciones
de combate. El Informe sobre Seguridad
Humana (Human Security Report) 3 documentaba
hace dos años que ha habido un crecimiento negativo
muy claro de los conflictos bélicos, genocidios y abusos
de los derechos humanos desde la pasada década y que
la explicación recae en un activismo internacional sin
precedentes, en especial liderado por Naciones Unidas,
desde el fin de la Guerra Fría. Ahora, la violencia es de
naturaleza subestatal, especialmente entre facciones o
actores no estatales. Han aumentado las guerras civiles
y los denominados “conflictos asimétricos”. De ahí
que entre las conclusiones del Fund for Peace publicadas
en la revista Foreign Policy sobre Estados fallidos
destaque la idea de que uno de cada dos de estos estados
evolucionará hacia situaciones de emergencia4. Otro de los dilemas que plantean las misiones de
reconstrucción del estado (state building) es que un
Estado de derecho necesita instituciones, pero su construcción
lleva mucho tiempo. Los países a los que se
envían misiones de paz corren el riesgo de convertirse
en protectorados, se asuma o no públicamente. A la
vez, es un problema decidir qué clase de país deben
construir y qué valores incluir (liberalismo, democracia,
economía de mercado) en sociedades complejas.
Como se menciona en el Informe Brahimi, también se
planteó en la sesión la importancia de disponer de más
recursos para desarrollar eficazmente las operaciones
de paz. Son necesarios soldados, policía y personal
3 Puede consultarse en: www.humansecurityreport.info/
4 Más información en: Fund for Peace, “Estados Fallidos” ,
Foreign Policy edición española, Junio/ Julio 2006, http://www.fpes.org/jun_jul_2006/story_15_20.asp
Informe de conferencia 02
capacitado. Asimismo, se destacó el fenómeno de la
llamada “regionalización de la paz”, es decir, cada vez
son más las instituciones regionales las que participan,
organizan y eventualmente lideran misiones de paz.
Este es el caso de la Unión Africana en Sudán y de la
Organización de Estados Americanos (OEA) en Haití y
Colombia. Algunos asistentes también llamaron la
atención sobre la mayor cantidad de tropas de países
del Sur y progresivamente de China comprometidas en
misiones de paz que europeas y de Estados Unidos.
Por otro lado, los cascos azules no tienen una contraparte
civil que, paralelamente a los cometidos militares,
trabaje en la construcción de la sociedad civil, en
la puesta en marcha de instituciones efectivas y en el
restablecimiento de los servicios públicos en una situación
de postconflicto. Así, una propuesta muy valiosa
fue la creación de un cuerpo internacional de cascos
blancos (white helmets) civiles, que pudieran ser desplegados
en situaciones de emergencias y catástrofes.
Sin embargo, la propuesta no fue seguida en los debates
posteriores.
Por el contrario, una idea recurrente a lo largo de la
sesión fue la necesidad de luchar por establecer una
agenda fundamentada en la seguridad humana, frente
a la agenda estadounidense basada en la guerra contra
el terror. Sobre la mesa se expuso el llamado choque
de agendas (clash of agendas, del que su ejemplo más
claro ocurre en el cuerno de África) y la
Responsabilidad de Proteger en casos como Darfur,
donde el conflicto de intereses entre EEUU, China,
Sudán, la UE y la Unión Africana impide que el
Consejo de Seguridad acuerde el despliegue de una
fuerza internacional de la ONU para proteger a la
población civil de la región sudanesa de los abusos a
los que está sometida por parte de las milicias armadas
por Jartum y los rebeldes.También se mencionó el
declive del apoyo político a las operaciones de paz en
los últimos cinco años.

Aclarar conceptos:
mantenimiento de la
paz, imposición de la
paz, guerra y acción
humanitaria
Desde la intervención en Kosovo hasta la Guerra de
Irak, la confusión entre los distintos conceptos de mantenimiento
de paz, imposición de paz y guerra se ha
abierto camino en el desarrollo de las misiones internacionales.
Los asistentes coincidieron en la necesidad
de aclarar estos conceptos. La evolución de las operaciones
de paz ha llevado al descrédito de las misiones
de la ONU como consecuencia de su inactividad en dos
casos concretos: las matanzas de Bukovar (1991) y
Srebrenica (1995). Así, se habló de la necesidad de
crear fuerzas de paz más cosmopolitas e integradoras.
La idea implica que estas fuerzas tengan el deber de
proteger a los civiles de conflictos violentos y que al
mismo tiempo posean la capacidad de ejecutar la
agenda sobre seguridad humana adoptada por la ONU.
Un debate sobre el cosmopolitismo y la gestión global
de las fuerzas de mantenimiento de paz puede llevar a
establecer misiones más fuertes y permanentes.
El concepto “cosmopolitan peacekeeping” implicaría
la creación de competencias institucionalizadas globalmente
– basadas en una ética y espectro cultural
amplio que sobrepasen diversos modos culturales particulares
– para resolver conflictos y mantener la paz
de forma no violenta. Es decir, las agendas de las operaciones
de mantenimiento de la paz deben estar armonizadas
de forma global, de modo que se impida que
algunos poderes regionales exporten o impongan de
forma sesgada su propia idea de paz y democracia.
Otro asunto sobre el que, algunos presentes insistieron,
es la brecha que existe entre lo que se decide en la ONU
en Nueva York y lo que ocurre sobre el terreno. Esta
crítica fue un leitmotiv a lo largo del seminario. Las
diferencias entre teoría y práctica ocuparon gran parte
de la preocupación de los asistemtes. Los participantes
también fijaron su atención en el hecho de que los ejércitos
que participan en las operaciones de paz están en
realidad preparados para la guerra, evidenciando una
contradicción en la gestión de los recursos y personal
capacitado. Así, se subrayó la necesidad de establecer
instrumentos específicos para trabajar en la acción
humanitaria y en el mantenimiento de la paz.
Este debate derivó hacia la idea de la especialización,
cuyo exponente sería la creación de una fuerza permanente
de la ONU. Pero algunos expertos estimaron que,
de ser establecida, enviaría un mensaje erróneo:
muchos países preferirían enviar a estas fuerzas en vez
de sacrificar a sus propios nacionales, y se verían distanciados
de la misión, sin un compromiso sobre su
éxito o fracaso, del que siempre podrían culpar a la
ONU para deshacerse de responsabilidades.
Alcance y limitaciones
de la “responsabilidad
de proteger”
La sesión comenzó recordando que el concepto
Responsabilidad de Proteger es prácticamente nuevo,
con apenas cinco años de vida, y que nunca se ha aplicado
por falta de voluntad política. Si bien es verdad
que desde 2001 el concepto se ha convertido en parte
del debate político y legal de las intervenciones, y que
además fue aprobado en la Cumbre de Naciones
Unidas en 2005, no existe un compromiso fuerte por
parte de los Estados miembros de la ONU con respecto
a este principio. Se trata, sin embargo, de un principio
moral más que de una obligación jurídica de los
estados del sistema internacional. 5
5 The International Commission on intervention and state sovereignty,
The Responsibility to Protect, International Development
Research Centre, Ottawa, 2001.
Presente y futuro de las Operaciones de Paz Rosa Meneses y Mariano Aguirre
3

4
El marco que actualmente prevalece en la comunidad
internacional es el de la guerra contra el terror. Por lo
tanto, cuestionarlo se vuelve problemático ya que el término
responsabilidad de proteger se encuentra “secuestrado”
(como otros muchos conceptos, incluido el de
seguridad humana) por esa guerra contra el terror. Más
aún, el concepto es utilizado por algunos estados para
justificar intervenciones unilaterales y no para proteger
víctimas de regímenes autoritarios. Es el caso, por
ejemplo, de Irak. Por esta razón, es necesario mejorar
su definición para poder aplicarlo en términos prácticos.
La responsabilidad de la comunidad internacional
de proteger, tal y como está definida, no es aplicable de
una forma segura en el actual clima internacional.
Se señaló que, en teoría, el Consejo de Seguridad de la
ONU es el único órgano que puede decidir si llevar a cabo
una intervención militar utilizando el argumento de la
responsabilidad de proteger. Sin embargo, en el caso de
Darfur, la ONU no ha podido enviar tropas de paz para
proteger a los civiles en peligro debido a la negativa del
Gobierno de Sudán que se ha amparado en los principios
de inviolabilidad de la soberanía nacional y no injerencia
en los asuntos de cada estado. Los participantes se preguntaron
si el Consejo de Seguridad es realmente capaz
de invocar la responsabilidad de proteger como un principio
supremo por encima de la soberanía. Unidos a este
concepto deberían estar, por lo tanto, los de “responsabilidad
de reaccionar” (responsability to react) y “responsabilidad
de prevenir y reconstruir” (responsability to
prevent and to rebuild). Además, se apreció en la sesión
que la responsabilidad de proteger no sólo se circunscribe
a un conflicto violento.
Por tanto,las críticas hacia el mal uso del concepto de responsabilidad
de proteger se centraron en el riesgo de que
sea progresivamente incluido en la agenda internacional
pero que los países pueden utilizarlo para implementar sus
propias estrategias en función de sus intereses. Muchos de
los presentes se preguntaron incluso cómo van a comprometerse
los países con la responsabilidad de proteger y, en
concreto, mencionaron cómo lo haría la Unión Europea.
Sin embargo, se destacó que el debate está muy alejado
de la realidad sobre el terreno. El concepto respon-
Informe de conferencia 02
sabilidad de proteger tampoco parece ser muy efectivo,
ya que se centra más la atención en reducir los riesgos
de las tropas de los países que intervienen que en proteger
a los civiles. Las tropas de paz están preocupadas
por su propia seguridad y la pregunta que surge entonces
es que si los cascos azules son incapaces de protegerse
a sí mismos durante una misión, ¿cómo van a proteger
a los civiles? Se citaron varios ejemplos: Líbano,
Afganistán y República Democrática de Congo. La
imposibilidad de llevar a la práctica la responsabilidad
de proteger se demuestra en dos tendencias:
a) la obsesión de las fuerzas de paz por reducir sus
propias bajas,
b) la debilidad de la ONU para imponer este concepto.
A esto hay que añadir que el mal uso del marco de la
guerra contra el terror impide su aplicación y que, a la
hora de decidir si la ONU interviene o no en una situación
la decisión de los Estados miembros siempre es la
que prima.
Operaciones, mandatos
y coordinación
Según un informe elaborado por la Universidad de
Uppsala, la tendencia es que los conflictos a gran escala
están decreciendo desde 1991. De hecho, en 2005
sólo se produjeron 17 conflictos. 6 Ese año, estaban
funcionando 58 operaciones de paz –este tipo de misiones
aumenta desde 1999- y había aproximadamente
150.000 cascos azules desplegados. Esto revela un
incremento del personal destinado a operaciones en el
terreno. Otros datos que muestra este informe y que se
expusieron a los presentes fueron los siguientes:
– Las misiones de paz están mayormente financiadas y
gestionadas por los países desarrollados, y sus mandos
son occidentales. Sin embargo, el grueso de las tropas
6 SIPRI, SIPRI Yearbook 2006, Oxford University Press, Oxford,
2006.

procede de países en vías de desarrollo, entre los que
destacan Pakistán, India, Bangladesh y Ghana.
– El 50 por ciento de las misiones de mantenimiento de
la paz se encuentran desplegadas en África.
– Los problemas relacionados con su seguridad son la
principal preocupación del personal de estas misiones.
– El nivel de aceptación de las operaciones es muy
volátil y su universalidad y labor humanitaria es muy
criticada. El personal de la ONU y los trabajadores
humanitarios se han convertido frecuentemente en
objetivos de ataques deliberados de los actores en
conflicto. El resultado es que la seguridad se convierte
en una preocupación diaria.
La sesión identificó los siguientes retos para las operaciones
de paz:
– La amplitud del mandato: considerar la problemática
de los estados frágiles, así como las situaciones
que presentan estados dentro del estado.
– La naturaleza del mandato: enfocar la misión a mantener
la paz o a combatir los focos violentos.
– Las prioridades humanitarias se subsumen a los
objetivos políticos.
– La evolución del mantenimiento de la paz hacia la
construcción de la paz: ¿cuándo dar una misión por
concluida? ¿Cuándo se produce la transición entre
las dos fases?
– El masivo despliegue de tropas extranjeras tiene un
impacto importante en los estados frágiles. Por un
lado, proveen seguridad. Por otro, pueden generar
una distorsión a nivel económico (subida de precios,
corrupción) y choques culturales.
– Los ciudadanos locales pueden tener dificultades
para aceptar una misión impuesta por Occidente y
pueden percibir que se les impone una visión del
mundo de forma arrogante.
– Cómo aproximarse y relacionarse con los llamados
“estados fantasma”, realidades estatales que existen
(es el caso de Somaliland o Puntland) pero que no son
reconocidas por la ONU ni objeto de políticas.Naciones
Unidas deberá tratar estas nuevas realidades.
En ocasiones, la amplitud de las misiones y la diferencia
entre mandatos hacen que la operación se vuelva
confusa y la población local rechace una intervención
extranjera. Como ejemplo, se citó Afganistán. “Los
mandatos poco claros pueden llevar al rechazo de la
población local”, se concluyó.
La construcción de la
paz. Una perspectiva
de género
El debate sobre las operaciones de paz suele plantearse
entre organizaciones, estados y actores armados no
estatales. Sin embargo, es importante también centrar
la atención sobre los actores sociales, las personas, sus
identidades y las relaciones no-estatales dentro de las
sociedades en conflicto, y entre éstas y las misiones
internacionales presentes en sus países. En esta revisión
de las relaciones internacionales, se ha producido
la incorporación de las relaciones de género, con especial
atención al papel de las mujeres, en la guerra, la
paz y la resolución de conflictos. 7
La sesión sobre género puso un énfasis especial sobre
cómo incluir a las mujeres en los procesos de construcción
de la paz (peace building). Las desigualdades
entre hombres y mujeres son un problema a pesar de
más de un siglo de luchas feministas y al fuerte apoyo
de la ONU al desarrollo y avance de los derechos de la
mujer, como parte de los derechos humanos, con la
introducción de políticas, adopción de resoluciones y
provisión de herramientas y programas de educación.
Existen también importantes marcos legales que condenan
la violencia contra las mujeres.
Respecto al tema de la incorporación de las mujeres
en las labores de construcción de la paz, el seminario
resumió la situación como “un conjunto de ausencias”:
7 Ver, por ejemplo, J. Ann Tickner, Gendering World Politics,
Columbia University Press, New York, 2001.
Presente y futuro de las Operaciones de Paz Rosa Meneses y Mariano Aguirre
5

6
– falta de conocimiento,
– falta de compromiso,
– falta de prioridad,
– falta de recursos.
Todo esto se definió como “ceguera de género” (gender
blind). El futuro de las misiones de paz pasa, según los
presentes, por dar a la mujer un papel más importante.
La resolución 1325 del Consejo de Seguridad sobre
Paz y Seguridad de las Mujeres (2000) 8 demanda la
participación de éstas en los procesos de paz, así como
su protección. El texto llama a una mayor presencia de
mujeres en todos los niveles del proceso de adopción de
decisiones, para incluir una perspectiva de género a
todas las operaciones de paz de la ONU y a los procesos
de post conflicto. La resolución reclama un cambio
de actitud en la consideración de las mujeres como
agentes activos y no sólo como víctimas y beneficiarias.
Además, se subrayaron como ejemplos el estudio publicado
en diciembre de 2005 por la UNOWA (La oficina
de la ONU para el África Occidental) sobre
Desempleo juvenil e inseguridad regional. 9 El informe
carecía de una perspectiva de género y, en países que
han vivido una situación de conflicto, resaltaba una
serie de problemas:
– Los incentivos para abandonar las armas en los países
que han sufrido un conflicto deben ser fuertes y
ofrecer soluciones sostenibles en el nivel individual,
tanto para los hombres como para las mujeres.
– Jóvenes, hombres y mujeres, deben ser apoyados
para volver a ser dueños de sus vidas y sus cuerpos.
Hay que ofrecer alternativas a la prostitución. Las
“estrategias cuerpo por comida” (body-for-food
strategies) deben ser combatidas.
– Deben promoverse políticas para que los jóvenes
(chicos y chicas) con estudios se queden en el país o
vuelvan a él.
8 http://www.peacewomen.org/un/sc/1325.html
9 Youth Unemployment and Regional Insecurity, UNOWA, diciembre
2005.
Informe de conferencia 02
Se subrayó que “sin mujeres no hay paz; sin mujeres no
hay desarrollo” 10 . Sin embargo, los participantes constataron
la existencia de una brecha que origina desigualdades.
Como agentes que mantienen esta brecha
(gap), se identificaron tres: resistencia, ignorancia,
indiferencia. Estas actitudes deben corregirse. El informe
del World Economic Forum sobre la Brecha
Global de Género (Global Gender Gap) de 2006 identificó
cuatro áreas de desigualdad entre hombres y
mujeres:
– Económica: Diferencia de salarios y falta de oportunidades;
– Educacional: Acceso a la educación básica;
– Política: Representación en estructuras de toma de
decisiones;
– Sanitaria:Esperanza de vida y enfermedades sexuales. 11
Una de las formas más comunes de legitimar la marginación
y exclusión de las mujeres es fragilizarlas y
transformarlas en víctimas como grupo social. Así, en
una situación de crisis o guerra, la definición de “grupos
vulnerables” incluye sin excepción a mujeres, niños,
ancianos y discapacitados. Por ello, las necesidades de
las mujeres, su capacidad y experiencia son ocultadas
o no reconocidas. El concepto de vulnerabilidad lleva a
pensar de inmediato en debilidad, dependencia, fragilidad
y necesidad. Son términos que se asocian con
alguien o algo que carece de capacidad y habilidades y
que necesita ser cuidado. Muchas mujeres en diversas
situaciones son vulnerables; pero ser vulnerable no es
una característica general que cumplan todas las
mujeres, incluso en contextos de guerra y crisis. Si bien
es cierto que las mujeres son victimizadas y fragilizadas
con la intención de mantenerlas al margen de los
conflictos. Coherente con ello, no desempeñan ningún
papel en la resolución de conflictos, de manera que
éstos adoptan lo que los presentes definieron como
“soluciones masculinas”.
La importancia de establecer un análisis de género al
tratar el presente y futuro de las operaciones de paz se
10 “No women, no peace; no women, no development”.
11 http://www.weforum.org/pdf/gendergap/report2006.pdf

asa en que tanto hombres como mujeres participan
–como víctimas y perpetradores– en los conflictos. La
mayoría de los combatientes son hombres y la abrumadora
mayoría de las mujeres que se unen a las milicias
armadas son forzadas a hacerlo. Principalmente
–las combatientes son una minoría– son forzadas a
trabajar como mensajeros, como esclavas sexuales o
como trabajadoras domésticas.
La conclusión es que indistintamente del papel que
desempeñen las mujeres en los conflictos, deben ser
incluidas en los procesos de paz y las soluciones tienen
que cubrir sus necesidades. La guerra no se acaba con
la última bala: el apoyo psicosocial es crucial en los
procesos de reconstrucción de comunidades.
Afganistán, la frontera
entre la misión de paz y
la operación de guerra
Primer interrogante: ¿Afganistán es realmente una
operación de paz o de guerra? Frente a los altos objetivos
autoimpuestos por la misión de la OTAN, las limitaciones
del tiempo y la presión para producir resultados
concretos, se han contrapuesto a las necesidades
de la ayuda, los problemas con la religión y el nacionalismo
y la falta de una cultura democrática. En la
práctica, las contradicciones se traducen en las situaciones
más concretas señaladas por la audiencia. En el
nivel de proyectos, se mencionó el caso de una tienda
de reparaciones en que los mecánicos son afganos, los
supervisores, filipinos y los gestores occidentales. El
ejemplo sirve para extrapolarlo a toda la realidad
social afgana, donde los locales no juegan ningún papel
en la toma de decisiones, sino que ejecutan las decisiones
tomadas por otros. Se produce así una brecha
entre las necesidades reales del país y las decisiones
tomadas, que afecta a la puesta en práctica de la
misión. A veces, las contradicciones se reflejan en las
dudas que surgen sobre quién tiene la autoridad de
nombrar a los jefes de la policía y a los gobernadores.
Este desnivel hace que la legitimidad del gobierno del
Presidente Karzai sea contestada por otros sectores.
De una forma más amplia, la contradicción lleva a otra
pregunta: ¿quién dirige realmente el país? Entre tanto,
asoma el debate más profundo entre modernización
versus tradición.
En el propio plano de la misión internacional en
Afganistán, los participantes en el seminario encontraron
una contradicción clave: ¿cuál es el cometido de la
misión, la guerra contra los talibán o construir la paz?
Esta cuestión implica diferentes modos de actuar,
según se centre la actuación de la misión en restarles
poder a los señores de la guerra o se intente construir
un estado centralizado. La doctrina de la contrainsurgencia
combina todos los recursos y militariza el desarrollo.
Se trata de tener como objetivo a todos los
insurgentes para tratar de derrotarlos. Pero, la escalada
de violencia que esa estrategia provoca, mina la
construcción de la paz, tanto a nivel local (ocasionando
numerosos daños colaterales), como a nivel de la
aplicación de las recetas DDR (desarme, desmovilización,
reintegración), como a nivel del estado, socavando
su capacidad política para emprender reformas.
Algunos de los participantes subrayaron la dificultad
que tienen las tropas de la OTAN para establecer una
línea entre la insurgencia y la sociedad civil. Se trata
de una tarea difícil porque los guerrilleros tienen la
capacidad de difuminarse entre la población civil.
Además, los afganos no sólo se sienten amenazados
por la insurgencia talibán, sino también por el comportamiento
“depredador” de algunos señores de la
guerra y líderes locales.
Se indicó que la misión internacional no sólo debe
tener como objetivo a los combatientes talibán, sino
que también debe atacar sus fuentes de financiación.
Una de ellas es el tráfico de drogas. Las autoridades
afganas se encuentran muy lejos de tener la capacidad
para asestar golpes a las redes de tráfico ilegal.
Además, alguna intervención señaló la falta de interés
para detener a los traficantes, que ni siquiera están
vigilados.
Presente y futuro de las Operaciones de Paz Rosa Meneses y Mariano Aguirre
7

8
En este contexto, destaca la aparición de lo que los
participantes definieron como “neotalibánes”: herederos
del movimiento integrista cuyo régimen fue derrocado
en 2001 por las fuerzas estadounidenses, los nuevos
talibán son las milicias que ahora están en el terreno
enfrentándose a las fuerzas internacionales. El
fenómeno traspasa la frontera afgana y se ha instalado
en algunas zonas de Pakistán, a modo de santuarios
talibán. Allí, han impuesto la sharia (la ley islámica) y
han establecido prohibiciones dignas del régimen desaparecido
en 2001. Así, el desafío también está al otro
lado de la frontera, ya que según se planteó, Pakistán
no puede caer en el mismo declive de inestabilidad política
que Afganistán. Muchas de sus características
internas lo desaconsejan, pero la más importante es su
condición de potencia nuclear.
Algunos participantes señalaron que el aumento de
tareas que existe actualmente en Afganistán hace que
el futuro de la OTAN esté en juego. Por un lado, trata
de reducir los riesgos y establecer un control de la
situación y, por otro, genera reacciones adversas en el
seno de la población local, que reclama una mayor participación
y eleva el nivel de confrontación. Sobre esta
problemática se resaltaron varias consecuencias: el
crecimiento de un sentimiento antioccidental, la creciente
insurgencia, tensiones entre el Gobierno de
Karzai y sus aliados en el Estado, la limitada capacidad
estatal, la mala gestión en la distribución de la
ayuda, y el hecho de que las tropas extranjeras se
decanten hacia las actividades de contrainsurgencia.
Sin embargo, que la credibilidad de la OTAN esté en
juego no puede ser una estrategia, señalaron otros asistentes:
la credibilidad de la Alianza Atlántica está en
crisis desde el fin de la Guerra Fría y no tiene nada que
ver con Afganistán. Desde esta perspectiva, se trataría
de una crisis previa que demuestra que sus estrategias
no funcionan.
Algunos asistentes defendieron la labor de la OTAN
(que está presente en Afganistán con una fuerza de
33.000 soldados), indicando que se encuentra sobre el
terreno bajo un claro mandato de la ONU y la petición
específica del Gobierno afgano. Por tanto, la Alianza
cuenta con el apoyo local y además, los países vecinos
Informe de conferencia 02
(como Pakistán) también están comprometidos con la
misión. El problema es que la OTAN cumple múltiples
papeles que pueden sobrecargarla: desde desarrollar
las capacidades del Gobierno a ayudar al Estado a restablecer
la seguridad. Al existir un vínculo entre seguridad
y desarrollo, se requiere un mayor papel, más allá
de lo militar, de la comunidad internacional.
Ganarse el apoyo de la población es proveerle un entorno
seguro, estimó otro sector de los asistentes. Algunos
de ellos, criticaron el papel de la ONU en Afganistán
afirmando que ha perdido la dirección. Constataron el
fracaso de la comunidad internacional para construir
una coalición políticamente efectiva en Afganistán y se
preguntaron: “¿Si no se puede atraer a los restantes
talibán a una nueva coalición con el Gobierno, qué
nueva alianza podemos crear en Afganistán?”.
El país no está viviendo una situación de guerra civil, se
argumentó, sino de reconstrucción del Estado y de transición
de un régimen a otro. La posibilidad de llegar a
acuerdos entre los líderes locales, la comunidad internacional
y el Gobierno central, puede verse como una
alternativa a la escalada de violencia. Hay que dar prioridad
al desarrollo de un diálogo político. El tiempo
apremia y la presión aumenta. El descontento ante el
proceso crece entre la población local, que no se ve desprovista
de asistencia. Sólo las élites locales se benefician
de la ayuda: la población siente que no es la prioridad
y que la comunidad internacional está luchando
para que los pashtunes ganen de nuevo el poder.
Hubo otras críticas a la misión internacional. Se dijo
que no es que sea un error, sino más bien un desastre
en términos de mantenimiento de la paz. No se ha producido
ningún acuerdo de paz. Se decidió que hubo una
victoria total sobre los talibán y parecía que éstos se
habían desvanecido. Como no ha habido un proceso de
paz, no se está reconstruyendo el país.Tanto la acción
humanitaria como el desarrollo de la guerra son acciones
equivocadas. El caso de Afganistán no tiene relación
con la doctrina de las operaciones de mantenimiento
de paz que se llevan a cabo en África,Timor o
Haití. Un participante indicó: “Nos encontramos ante
una situación como la de Vietnam: estamos equivoca-

dos, lo sabemos, y profundizamos más en el error. El
riesgo es aplicar estas mismas políticas equivocadas en
otros casos parecidos al afgano”. Para los críticos es
necesario revisar todo el planteamiento de la misión.
Costa de Marfil,
unificar un país
dividido
Costa de Marfil parecía un país que nunca iba a necesitar
una misión de paz. Sin embargo, su modélica existencia
se ha visto seriamente afectada. Después de 30
años de “dictadura bismarckiana”, Félix Houphouët-
Boigny murió en 1993 dejando un gran vacío político.
Houphouët-Boigny gobernó satisfaciendo las necesidades
de la población gracias a los buenos precios del
algodón y el cacao, los principales productos del país,
durante aquella época. Sin embargo, a su muerte, los
precios del mercado cayeron y eso afectó a amplios
sectores sociales.
El estado carece de partidos políticos y de sociedad
civil porque Houphouët-Boigny prefería gobernar de
forma patrimonialista. La estabilidad del país quedó
destruida por dos golpes de Estado (1999 y 2001). En
2002 comenzó una guerra civil que afectó a la economía.
Hoy, el 50% de la población vive por debajo del
nivel de pobreza. El problema de la identidad social
tiene dimensiones importantes en Costa de Marfil, con
un 25% de población inmigrada y cuatro millones de
personas sin documentos de identidad. La cuestión de
la ivoirité es muy importante y se está usando como un
arma. Durante el gobierno de Houphouët-Boigny millones
de inmigrantes acudieron al país para trabajar la
tierra, pero el estado nunca planificó que tuviera que
otorgar permisos legales de trabajo. A la vez, muchos
trabajadores creían que pasados unos años las tierras
podían ser suyas. Sin embargo, cuando comenzaron los
problemas económicos, la cuestión de la propiedad
pasó a un primer plano. La guerra civil comenzó como
una cuestión de identidad, ya que si no se tenía padre
y madre de origen marfileño, no se podía participar en
las elecciones. Así, el país se dividió en dos.
La primera intervención internacional en el país de
ECOWAS (Comunidad Económica de Estados de África
Occidental, por sus siglas en inglés) fue en 2003, con
el despliegue de 1.300 soldados. Le sucedieron dos
misiones de la ONU. Desde enero de ese año, Naciones
Unidas aprobó 22 resoluciones e invocó el Capítulo VII
de la Carta de la ONU. La misión actual cuenta con
8.000 soldados en el país y cuesta 450 millones de
dólares al año. Después de los fracasos de los Acuerdos
de Pretoria, que establecieron una Hoja de Ruta auspiciada
por Thabo Mbeki, y de la Resolución de
Naciones Unidas 1721, la comunidad internacional
continuó trabajando en favor de una solución insistiendo
en el mismo marco. Se consideró que esta propuesta
significaba una solución africana para Costa de
Marfil, ya que sus bases fueron tomadas en una cumbre
del ECOWAS. Además, se planteó una propuesta
de diálogo con el líder rebelde.
Los Acuerdos de Ouagadougou constituyeron un primer
paso hacia una solución negociada y un punto muy
importante fue integrar a las fuerzas rebeldes en la
estructura del Ejército marfileño. Las negociaciones
funcionaron y el proceso se está desarrollando con
éxito, y se lleva a cabo un diálogo nacional. Sin embargo,
los expertos expresaron su preocupación porque el
proceso haya tardado tanto tiempo, con el consecuente
perjuicio para la economía y los daños humanitarios y
sociales colaterales que han hecho caer al país en la
pobreza.
En el seminario se plantearon varias reflexiones sobre
la situación en Costa de Marfil. Este es un ejemplo de
cómo un país rico en recursos combinados con el mal
gobierno puede llevar al caos. En relación a la misión
de la ONU, es necesario determinar durante cuánto
tiempo deben permanecer las tropas de mantenimiento
de paz, si bien se constató la necesidad de que las
Naciones Unidas se mantuvieran presentes junto a las
autoridades africanas. También se mencionó el deber
de la comunidad internacional de asistir a ECOWAS en
Presente y futuro de las Operaciones de Paz Rosa Meneses y Mariano Aguirre
9

10
esta operación, con programas de capacitación de personal.“Costa
de Marfil funcionó bien durante 30 años.
Tiene instituciones democráticas, pero con estructuras
que aún necesitan el apoyo de la misión internacional”,
se dijo en la sesión.
Con respecto a la problemática social, es urgente clarificar
en Costa de Marfil las leyes sobre ciudadanía y
replantearse la política de fronteras abiertas. El concepto
de ciudadanía es un problema clave en ese país.
Durante la época de Houphouët-Boigny, el gobierno
funcionaba apoyándose en el patrocinio de Francia y la
economía era prometedora gracias a una clase trabajadora
compuesta por inmigrantes de Burkina Faso y
Malí. Sin embargo, cuando la situación social y política
comenzó a deteriorarse, los dirigentes marfileños
respondieron con el concepto de ivoirité, una política
que se basa principalmente en negar los derechos de
ciudadanía a los inmigrantes. En los primeros años de
esta década, se propusieron nuevas leyes sobre nacionalidad,
elegibilidad (algo que llegó a afectar al propio
Gbagbo) y propiedad, leyes que los presentes en el
panel instaron a aclarar o replantearse.
Otra reflexión con respecto a la puesta en marcha de
los Acuerdos de Ouagadougou fue si es suficiente para
tener estabilidad el hecho de organizar elecciones
libres. El mantenimiento de la ‘vieja guardia’ podría
dar lugar a políticas caducas, sin olvidar cuestiones
como la impunidad o la gobernanza.
Un elemento problemático en el país africano es la
ambigüedad con la que actúan tanto el Consejo de
Seguridad de la ONU, como Francia o los poderes
regionales. “La misión es víctima del doble juego de
los líderes de ECOWAS, la debilidad de las organizaciones
regionales, la falta de sinceridad de la ONU y de
los intereses encontrados de Francia, por un lado, y
Rusia y China, por otro”, se afirmó. Las relaciones con
Francia empeoraron desde noviembre de 2004, cuando
los ataques de las tropas marfileñas mataron a nueve
cascos azules y un cooperante francés. En respuesta,
las fuerzas francesas atacaron el aeropuerto de
Yamusukro, destruyendo los aviones de la fuerza aérea
marfileña. Los enfrentamientos fueron seguidos por un
Informe de conferencia 02
período de violencia y enfrentamientos que culminaron
con la salida de miles de residentes franceses en Costa
de Marfil.
La sesión incidió en los sentimientos de los marfileños
con respecto a la misión de paz. Por un lado, hay una
percepción positiva que considera que la operación ha
logrado contener el conflicto. Sin embargo, muchos
piensan que también ha contribuido a “congelar” la
situación y establecer un clima de “no guerra-no paz”.
Así, las expectativas que los marfileños tuvieron “se
han visto progresivamente decepcionadas por la misión
de paz”.
Una de las razones expuestas durante la conferencia es
el “escaso conocimiento del contexto local”. Es decir,
no conocer las dimensiones antropológicas del conflicto,
sus retóricas, los grupos étnicos que conforman la
sociedad marfileña ni el “marketing de identidades”.
Así, se hizo una sugerencia que después sería tenida en
cuenta en otras sesiones: la necesidad de movilizar a
expertos locales para tomar el pulso a la situación. El
papel de la sociedad civil, que en Costa de Marfil es
muy débil, debe ser potenciado. Los expertos destacaron
que las organizaciones sociales no tienen motivos
para estar asustadas, dando a entender que no existe
represión. Sin embargo, constataron que no hay iniciativas.
Su papel sería clave en la implementación de los
acuerdos políticos.También se enfatizó la necesidad de
un mandato específico sobre la libertad de prensa.
No obstante, en este punto, algunos asistentes indicaron
que hay que poner especial cuidado en seleccionar
a los expertos locales con los que colaborar, para no
verse inmersos en sus juegos de intereses. Se citó el
caso de Irak como ejemplo de una mala gestión en la
asistencia de expertos locales.
En relación con esta sugerencia, se profundizó algo
más señalando la importancia de implicar a los actores
regionales. Esta reflexión realzó la importancia de
implicar a los vecinos en detrimento de antiguos poderes
coloniales, como es el caso de Francia en Costa de
Marfil, que pueden ser asociados con prácticas neocolonialistas.

Haití: ¿Una fuerza
internacional contra la
criminalidad interna?
La idea crucial del debate en esta sesión fue la necesidad
de un cambio de paradigma en Haití. Desde 1993
hasta 2007, las Naciones Unidas han enviado siete
misiones al país caribeño. 12 Haití es un estado frágil, el
octavo en el Índice de estados fallidos realizado en
2005 por Foreign Policy y Fund for Peace, por detrás
de Somalia, Chad y Zimbabwe, pero por delante de
Liberia y Afganistán. La conclusión es que el país representa
un riesgo para la región, porque puede convertirse
en un foco de criminalidad, un país de tránsito para
el tráfico de drogas13 y en un territorio base para el
terrorismo internacional. Sin embargo, algunos analistas
apuntaron a que Estados Unidos no está interesado
en Haití salvo en el hecho de querer evitar una oleada
de inmigrantes en sus costas. “Los miedos de Estados
Unidos son tan sólo los boat people”, se afirmó. La
diáspora haitiana (que alcanza los 10 millones de emigrantes)
ha ocasionado también una fuga de cerebros
(brain drain). El dinero que los emigrantes envían a
Haití en forma de remesas alcanzó 1,5 mil millones de
dólares en 2006. Los participantes expresaron dudas
sobre si mantener a un país dependiente del dinero de
estas remesas es bueno para este estado y también se
interrogaron sobre la necesidad o no de que la diáspora
deba ser incluida en el diálogo nacional.
La criminalidad también es instrumentalizada por sectores
en el Gobierno y por otros interesados en mante-
12 Desde 1993 a 2007, las misiones de la ONU han sido: MICIVIH
(Febrero 1993): misión civil conjunta ONU-OEA para la vigilancia de
violaciones de derechos humanos, la promoción de los derechos humanos
y el reforzamiento de instituciones. UNMIH (Septiembre 1993-
Junio 1996) la misión de la ONU empezó a ser operativa en octubre de
1994, como reemplazo de la fuerza multinacional que devolvió al presidente
Aristide al poder. El mandato era mantener y asegurar un ambiente
estable en términos generales; asistir en la organización de elecciones
libres y democráticas; proteger al personal de la ONU y su cuartel general;
supervisar la profesionalización del ejército y la creación de una
fuerza policial al margen del ejército.
13 Los expertos apuntaron un dato significativo: el 15% de la cocaína
que llega a Canadá pasa por Haití.
ner el caos. La presencia de la ONU no parece aliviar
la inseguridad y las pobres condiciones socioeconómicas
de la población. La mala interpretación de la complejidad
de la sociedad haitiana ha conducido a la
comunidad internacional a aplicar políticas erróneas
que han contribuido a agravar la situación. Este razonamiento
llevó a algunos asistentes a la conclusión de
que es necesario un cambio de paradigma para establecer
políticas más eficaces en Haití.
La Misión de Estabilización de las Naciones Unidas
para Haití (MINUSTAH, por sus siglas en francés) fue
creada el 30 de abril de 2004, en un contexto de caos
generalizado causado por las operaciones de varios
grupos armados. La violencia es, en parte criminal y
ligada al tráfico ilícito de drogas y armas. Pero también
hay violencia política, motivada por las fuerzas
simpatizantes y oponentes al partido Lavalas. A esto se
añade una alta tasa de desempleo y bajos niveles de
desarrollo socioeconómicos. Para responder a esta
situación, la MINUSTAH se dotó de un mandato mixto
de mantenimiento de paz (peacekeeping) y de imposición
de la paz (peace enforcement), actuando bajo los
capítulos 6 y 7 de la Carta de las Naciones Unidas al
mismo tiempo. La fuerza está compuesta actualmente
por 7.500 militares (la mayoría, procedentes de varios
países latinoamericanos), 1.951 policías y alrededor
de un millar de personal civil.
La MINUSTAH está autorizada a utilizar la fuerza
para proteger al personal de la ONU y a los civiles. Se
destacó que el mandato incorpora tres aspectos principales:
– La estabilidad y seguridad de la situación, prestando
apoyo al Gobierno haitiano para restablecer el
Estado de derecho (rule of law);
– Poner en marcha las políticas de DDR;
– Asistir en el proceso político, incluyendo la organización
de elecciones y la promoción de un diálogo de
reconciliación nacional y del respeto de los derechos
humanos.
Se trata, por lo tanto, de una “operación multidimensional
desplegada en el marco de una misión de cons-
Presente y futuro de las Operaciones de Paz Rosa Meneses y Mariano Aguirre
11

12
trucción del estado (state building)”. La misión es difícil
de definir, tal como se apuntó, ya que ni se trata de
un caso de postconflicto ni de guerra civil, sino más
bien de lucha contra la criminalidad. Por tanto, las
soluciones clásicas de DDR no son aplicables. Se indicó
que esta situación de criminalidad y de conflicto originado
por bandas internas es el caso que sufren otros
países de América Latina y que, por el contrario, no son
objeto de una intervención de la ONU. La conclusión es
que la criminalidad puede ser instrumentalizada por
motivos políticos.
Los problemas que presenta Haití son instituciones
muy débiles, una explosión demográfica para la que no
hay opciones, una ayuda internacional inapropiada y
que ha conducido a incrementar la pobreza, y corrupción
y malas prácticas de gobierno (bad governance).
Haití tiene un grave problema de seguridad y una de
sus causas es que no tiene ejército (fue disuelto por el
entonces Presidente Aristide en 1994). La fuerza policial
(7.000 efectivos) no es suficiente para sus 8 millones
de habitantes. A ello hay que añadir graves problemas
de corrupción policial.
En lugar de la seguridad, la prioridad de MINUSTAH
se convirtió en la organización de elecciones justas y
libres. Los expertos estiman que Haití se transformó en
un país más peligroso y caótico durante los dos años en
que la misión estuvo enfocada a esta prioridad. La
fuerza internacional descuidó los problemas de seguridad
y la población sufrió asesinatos, secuestros, abusos
sexuales y otras violaciones de los derechos humanos.
De esta forma, con el ejemplo de Haití surgió la duda
en torno a si la sola organización de elecciones puede
conducir a la democratización de un país. La conclusión
fue que si ese Estado carece de seguridad, de control
sobre su territorio, de espacios públicos y de una
economía productiva e instituciones fuertes, la organización
de elecciones, por sí misma, no es la fuente de
la democratización de una nación. Así, el “kit democracia”
(democracy kit) no funciona.
Un año después de las elecciones libres y democráticas
con una amplia participación, se han hecho muy pocos
progresos en el ámbito de la seguridad, no ha habido
Informe de conferencia 02
una reforma de la justicia efectiva y las condiciones
económicas empeoran.
Una vez organizadas y llevadas a cabo las elecciones,
en febrero de 2006, la MINUSTAH volvió la vista a los
aspectos de seguridad, asistiendo al recién elegido
gobierno en su lucha por restablecer la ley y el orden.
Fue entonces cuando la misión centró sus actividades
en la reforma de la Policía Nacional y el programa de
DDR. Sin embargo, estas reformas se han probado
inefectivas y se advierte una falta de enfoque con respecto
a los verdaderos problemas del país.
En cuanto a la reforma de la Policía Nacional de Haití
(PNH), se firmó en agosto de 2006 un plan de reforma
de la policía entre el Gobierno haitiano y el Consejo
de Seguridad de la ONU. El objetivo es crear un cuerpo
profesional, formado y no politizado, y doblar su
número actual de efectivos para 2011. Pero la PNH
está insuficientemente equipada y entrenada para
luchar contra las bandas armadas. Es una fuerza
inadecuada para enfrentarse a este problema. Además,
el Jefe de la Policía duda de que existan los recursos
humanos para ocupar entre 6.000 y 7.000 nuevos
puestos. Se destacó que la última promoción de PNH
sólo recibió tres meses y medio de entrenamiento, lo
que cuestiona la calidad de la preparación. En el año
2011, ¿será suficiente la proyección de un cuerpo de
14.000 oficiales de la PNH –algunos con menos de
tres meses de entrenamiento– para asegurar la seguridad
básica de Haití? ¿Será necesaria una nueva intervención
de la comunidad internacional, dentro de otros
8 o 10 años?
Además de la reforma de la policía, también son cruciales
las reformas en el sector de la justicia y el sector
penitenciario. En la última resolución, se puso un
gran énfasis en acelerar la reforma judicial.
Diversos participantes consideraron que la MINUS-
TAH es “inapropiada” dada la compleja situación de
postconflicto; sus efectivos no están entrenados para
combatir la criminalidad. La misión debería incrementar
su personal policial, entrenado específicamente
para tratar estos problemas. A la vez, el equipo desti-

nado al departamento de Justicia y Penitenciaría es
muy pequeño y no hay fondos para sus actividades.
También se indicó que pese a la visión negativa de
parte de la población hacia la misión, hay aspectos
positivos en la presencia de la MINUSTAH en Haití:
– Se ha evitado el deterioro de la situación desde que
fue desplegada. La población está de acuerdo en que
la MINUSTAH ha evitado más golpes de estado.
– Las elecciones no hubieran sido posibles sin la seguridad
y la logística ofrecidas por la misión.
– La MINUSTAH controla las áreas más peligrosas de
Puerto Príncipe, como Cité-Soleil y Martissant, después
de que el Gobierno local autorizara operaciones
más fuertes allí. Algunos de sus éxitos han sido
lograr que 700 soldados patrullen a pie estas áreas
y conseguir la detención de más de 200 criminales,
entre ellos, uno de los más importantes líderes de las
bandas armadas.Tras estos logros, su popularidad se
ha visto incrementada, según estimaron algunos asistentes.
Los ponentes destacaron la necesidad de renovar la
misión con ideas nuevas: “Lo que se necesita es un
gran esfuerzo de imaginación sostenido por la energía
que provee la desesperación, para concebir un producto
que evite la catástrofe”. 14 Debe considerarse un
cambio de paradigma que replantee el papel y la composición
de la misión y que reenfoque los programas
hacia las necesidades locales.
En el debate se resaltó la influencia de ejemplos como
el de la transformación de la naturaleza de las misiones
de mantenimiento de la paz. El mandato del que se
ha dotado a la misión de Haití es una nueva experiencia
para la ONU. La fuerza se convierte en un actor
más en el conflicto, sus responsabilidades militares evolucionan
hacia labores policiales y sus operaciones
para luchar contra la criminalidad no tienen precedentes.
Existe un consenso entre los asistentes en la idea
de que las lecciones que deben ser aprendidas de la
14 “What is needed then is a tremendous effort of imagination
upheld by the energy of despair, to conceive of an outcome to divert
catastrophe”.
experiencia de la MINUSTAH y de las operaciones de
paz en general, están cambiando lentamente la visión
de la ONU para adaptarse a situaciones complejas y
Estados Frágiles.
Líbano: una misión
con mandato flexible
El discurso político israelí sobre las operaciones de paz
se discutió en la sesión dedicada a Líbano. El despliegue
de una fuerza internacional en ese país es, por primera
vez, una iniciativa que el círculo de poder israelí
acepta desde la creación del estado en 1948. Para
Israel, el objetivo de la guerra de 2006 entre la guerrilla
chií Hizbulá y el ejército israelí en Líbano era debilitar
a Hizbulá. Pero, tras 34 días de ofensiva15, este
objetivo no pudo ser alcanzado. Ante esa circunstancia,
se desplegó una fuerza internacional. De este modo,
Israel asumió que la internacionalización del conflicto
era la mejor solución. Esto supone la admisión implícita
de Israel de que, ante guerras imposibles de ganar, la
comunidad internacional puede ser un buen recurso.
Para Israel se trata de un tiempo de reconocimientos:
el unilateralismo, dados los casos de Israel (y de
Estados Unidos en Irak), ha fracasado. Igualmente, las
retiradas unilaterales de Israel en el Líbano, en 2000 y
en Gaza, en 2005, demuestran que la ausencia de una
negociación política tras los repliegues puede llevar al
colapso de los territorios en cuestión.
Esta serie de circunstancias permitieron dotar a la
UNIFIL (Fuerza Interina de Naciones Unidas para el
Líbano, por sus siglas en inglés) de una amplia autoridad
para reforzar la misión. El cambio ha de ser, además,
visto como un apoyo internacional a la legitimidad
de Israel para mantener sus fronteras seguras.
Además, militarizar internacionalmente la frontera
internacional de Israel con Líbano, supone la acepta-
15 Como se destacó en la sesión, se trata del conflicto más largo de
la historia de Israel.
Presente y futuro de las Operaciones de Paz Rosa Meneses y Mariano Aguirre
13

14
ción de un marco político internacional que, sin embargo,
no es considerado como válido en los territorios de
Gaza y Cisjordania, pese al interés de los palestinos. En
realidad, existe una misión de observadores de la ONU
en el cruce de Rafah (paso entre Gaza y Egipto), sobre
el que Israel acordó no ejercer un control directo al
considerarlo una frontera palestina. Un desafío, se afirmó,
podría ser desplegar una fuerza en la llamada ruta
Philadelphi, con el fin de ayudar a los egipcios a controlar
las fronteras, dado que Hamas está imitando allí
las estructuras de Hizbulá.
Otro aspecto positivo que facilitó el despliegue de la
fuerza internacional fue la disposición de las partes en
conflicto a comprometerse con la UNIFIL II. Los participantes
se mostraron de acuerdo en que la rapidez
con que la fuerza fue enviada y el número de efectivos
que alcanzó revelan su importancia. Sin embargo,
algunos asistentes señalaron también el riesgo que
corre la UNIFIL si los enfrentamientos comenzasen de
nuevo. Se destacó que la fuerte participación de países
europeos al frente de la misión se debe a que tanto
Estados Unidos como el Reino Unido han perdido credibilidad
como gestores de paz debido a su presencia
en Irak. Un participante puntualizó que el despliegue
de la UNIFIL Plus coincidió en el tiempo con el empuje
de la OTAN para aumentar su presencia en
Afganistán y parece que algunos países prefirieron
enviar tropas a Líbano en vez de a Afganistán.
Algunos oradores se mostraron poco optimistas con los
éxitos de la UNIFIL II a largo plazo y señalaron que
la misión puede verse afectada por la falta de interés
en la región y con las propias políticas y mecanismos
de la UNIFIL reforzada. Algunas de las carencias de
la misión de la ONU que se expusieron en la sala tienen
que ver con las limitaciones de su mandato, la falta
de doctrina y la ausencia de estrategias claras. Pese a
que la UNIFIL Plus se basa en la nueva Resolución
1701 del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, sus características son muy similares a las del
mandato original de la fuerza interina. Pese a ello, los
actores han cambiado, aunque ambos son actores no
estatales. En el primer conflicto, el actor principal en el
sur del Líbano era la OLP, mientras que en la guerra
Informe de conferencia 02
del verano de 2006, el protagonista fue Hizbulá. Según
este análisis, el cambio de naturaleza del conflicto
requiere respuestas diferentes. Los Acuerdos de Taef de
1991 –que contemplaban el desarme de todas las milicias–
constituyeron uno de los instrumentos del primer
mandato de la UNIFIL. Posteriormente, en 2000, la
retirada israelí del sur de Líbano no sirvió para desplegar
el ejército regular libanés hasta la frontera, algo
que sí se está haciendo en el actual mandato.
Algunos participantes también subrayaron que nada en
el mandato de UNIFIL II permite a sus soldados responder
ante una escalada, dado su escaso margen de
maniobra. Por tanto, será difícil mantener la situación
estable mientras la fuerza de paz haya de mantenerse
al margen. Otros expertos lo consideran muy claro: la
UNIFIL Plus no tiene la finalidad de resolver los problemas
de Oriente Próximo, sino que está sobre el
terreno para dar tiempo a las partes para encontrar
una solución. Pero otros presentes, apuntaron que la
UNIFIL II corre el riesgo de considerarse más bien
una coartada para dar tiempo a alguna de las partes a
prepararse para la siguiente escalada.Tanto si Hizbulá
como Israel rompiesen el statu quo creado por la UNI-
FIL, la otra parte culparía a la fuerza internacional de
no hacer lo suficiente para evitar nuevos enfrentamientos.
Otras opiniones resaltaron que el problema de Líbano
no puede separarse de la situación de Oriente Próximo.
Si bien es cierto que UNIFIL no puede resolver todos
estos problemas, también lo es que si la ONU y la
comunidad internacional no trabajan en reformar la
ley electoral y la policía, y no acometen en Líbano una
verdadera construcción del estado (state-building) y se
comprometen con reformas democráticas para crear
instituciones más sostenibles y transparentes que se
ocupen del desarrollo de la región, no se conseguirá
estabilidad en Oriente Próximo.
Se indicó también que la principal debilidad es que no
se sabe cuándo debe terminar este mandato, lo que
conduce a congelar el escenario, no a solucionarlo ni a
atacar sus causas. La ausencia de estrategia política se
evidencia en la desconexión entre la presencia de

Naciones Unidas y el problema interno y la inestabilidad
que se vive en el Líbano. Los asistentes apreciaron
que la UNIFIL reforzada no está llevando a cabo una
política de prevención de conflictos ni de state-building.
Una de las razones por las que Hizbula tiene
tanta presencia en el sur del Líbano es que la población
de esta región, mayoritariamente chií, vive totalmente
al margen del estado y demanda su integración efectiva
en el sistema político y social del país. Se concluyó
que la falta de conexión entre la UNIFIL II y la evolución
política interna del país añade a la misión de paz
un componente de inestabilidad a corto plazo.
Otras intervenciones señalaron que la presencia masiva
de soldados no resuelve los problemas políticos de
la zona. Debido al despliegue de 11.000 cascos azules16
y de 15.000 soldados del ejército libanés, la zona
que comprende el río Litani y la Línea Azul (la frontera
de facto entre el Líbano e Israel) será el territorio
más militarizado del planeta. En una porción de terreno
de 650 kilómetros cuadrados, la proporción de soldados
será de 20 por cada kilómetro cuadrado. Se citó
como ejemplo comparativo la misión de la ONU en la
República Democrática del Congo, donde se enviaron
17.000 cascos azules para un país tan grande como
Europa. Por tanto, el masivo despliegue de tropas en
este caso, va acompañado de una falta de estrategias
políticas y sociales para el atrasado y económicamente
deprimido sur del Líbano. Algunos expertos señalaron
que las tropas tienden a aislarse en sus propias
bases, construidas como nuevas fortalezas y dotadas
de sofisticados sistemas de seguridad. Las tropas de la
ONU transforman los campos y las áreas agrícolas en
bases militares autosuficientes que crean hostilidad,
erosionan geográficamente el terreno y cambian el
balance del tejido social libanés. Algunos actores locales
comienzan a elevar sus críticas contra los cascos
azules, que son percibidos como una nueva fuerza colonial.
16 La UNIFIL cuenta en total con 15.000 soldados, aunque no se
desplegarán más de 12.000 tropas al mismo tiempo en el territorio,
según señaló el panel de expertos.
Sesión final:
reflexiones y cierre
En la sesión de conclusiones se destacó la importancia
y relevancia de las operaciones de paz, pese a la ausencia
de peacekeepers europeos en las operaciones globales,
con excepción del Líbano. Los países miembros
de la ONU reconocen la importancia de las labores de
mantenimiento de la paz y, en las últimas décadas, ha
habido una revitalización de las mismas. El ritmo ha
sido de una operación cada dos años en las primeras
cuatro décadas de vida de la ONU. Desde 1990, se han
llevado a cabo 40 misiones, es decir, 2,5 misiones por
año.
El personal de Naciones Unidas destacado en el terreno
alcanza los 100.000, mientras que en los cuarteles
generales de la organización, 700 personas dedican su
trabajo a estas misiones. En conjunto, teniendo en
cuenta las misiones futuras, se podrían alcanzar los
140.000 cascos azules, lo que supondría un incremento
del 40 por ciento en el transcurso de este año.
Naciones Unidas quiere reforzar el sistema de misiones
con nuevos retos: el despliegue de tropas de paz en
Somalia, Darfur, Chad y República Centroafricana. La
ONU se convierte en la segunda potencia de despliegue
de tropas por detrás del Pentágono.
Las misiones de paz de la organización internacional
se han profesionalizado desde 1992. Con el
nuevo Secretario General, Ban Ki-Moon, se va a
reconfigurar el Departamiento de Misiones de Paz
de la ONU (Department of Peace Keeping
Operations, DPKO) para crear dos nuevos departamentos
bajo la dirección del Secretario General.
Además, se ha creado una unidad para analizar las
lecciones aprendidas durante todo este tiempo e
implementar sus resultados (Lessons Learned
Unit). Entre las preocupaciones citadas por el nuevo
Secretario General, está el análisis de nuevas soluciones.
La reconfiguración se estructurará de la
siguiente forma:
Presente y futuro de las Operaciones de Paz Rosa Meneses y Mariano Aguirre
15

16
– Peace Operations Department. Liderado por Jean
Marie Guéhenno, se encargará de la estrategia y las
líneas políticas de la planificación de misiones
– Field Support Department. Tendrá como tareas la
administración y gestión del personal en el terreno,
su financiación y su equipamiento tecnológico.
Con esta nueva división de tareas, se intenta proveer al
personal desplazado un mejor apoyo y logística, una
mejor planificación, transparencia y una optimización
de los recursos. Si se aprueba, la reforma será puesta
en marcha en julio de 2007 e implicará la creación de
nuevos puestos.
Las misiones de mantenimiento de la paz son flexibles
y se adaptan a los problemas a tratar, ya sean operaciones
urbanas o misiones que requieran una estrategia
militar más avanzada. Se estimó que la ONU es muy
exitosa en el sector de nation-building, pero no tanto
cuando se trata de organizar operaciones militares.
La ONU estima que 18 operaciones serán prioritarias
en 2007, 17 entre las que destacan:
– Sudán.Tanto el acuerdo de paz entre el norte y el sur
como Darfur serán focos de atención de la ONU. El
reto será mantener la paz y la estabilidad en el frágil
acuerdo norte-sur. Mientras tanto, se espera asumir
la responsabilidad de la resolución de la crisis de
Darfur, tomando el relevo de la Unión Africana.
– Costa de Marfil. La preocupación más acuciante es
la falta de condiciones que puedan resolver la división
que existe entre el norte y el sur.
– Líbano. La UNIFIL II deberá aprovechar la oportunidad
que se le ha dado para establecer las condiciones
que hagan posible un alto el fuego permanente.
Además, deberá superar las actuales críticas por sus
anteriores fracasos y ayudar a que se produzcan progresos
en el campo político.
– Afganistán. Las capacidades que tiene la ONU, a través
de su pequeña misión civil, para solucionar la
17 Para profundizar en este tema, consúltese: Annual Review of
Global Peace Operations 2007. Center on International Cooperation,
Lynne Rienner Publishers, London, 2007.
Informe de conferencia 02
cada vez más deteriorada situación de seguridad son
muy limitadas. Además, la seguridad de su personal
y la imagen de la misión pueden verse afectadas por
la decreciente popularidad de sus principales apoyos:
el Gobierno del presidente Hamid Karzai y la presencia
de la OTAN.
– Kosovo. Los aspectos clave de la misión se centran
ahora en las negociaciones sobre el futuro estatus de
Kosovo y gestionar la transición de una operación de
la ONU hacia una de la Unión Europea.
Otras misiones que se encuentran en una situación de
incertidumbre entre el éxito y el fracaso son: República
Democrática del Congo; Haití, Liberia y Timor
Oriental.
En el debate final de las sesiones, se destacaron las
siguientes conclusiones:
1) La importancia de mantener un diálogo entre académicos,
gobiernos e investigadores para mejorar y
encontrar soluciones a los desafíos que plantean las
misiones de paz.
2) El papel destacado que debería desempeñar Europa
en el futuro, promoviendo alianzas, diálogo y acuerdos
con Estados Unidos y los poderes y potencias
regionales. 18
3) En los próximos años, se prevé un aumento de los
desafíos de las operaciones de mantenimiento de la
paz, por lo que es muy importante discutir ideas e
identificar los problemas más destacados de las
misiones.
En la conclusión se recordó, en definitiva, que “las guerras
imposibles de ganar deben dejarse en manos de la
comunidad internacional”. 19
18 Gratius, Susanne,“Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional
pacificadora?”, FRIDE Documento de Trabajo 35, Abril, 2007 y
John de Sousa, Sarah-Lea, “India, Brasil, Sudáfrica (IBSA) ¿Un nuevo
tipo de multilateralismo interregional del sur?”, FRIDE Backgrounder,
Abril 2007.
19 “Invincible wars have to rely on international community”.

Referencias
– Aguirre, Mariano; Doornbus, Martin; Briscoe, Ivan;
Woodward, Susan et al, Essays on states fragility at
www.fride.org
– Aguirre, Mariano y Gauthier, Amélie, “Haiti and the
International Donor Community”, FRIDE Comment,
Noviembre, 2006.
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US Hegemony: A Reconceptualization”, in: Vanaik,
Achin, Ed.: Selling US Wars, Paperback, 2007.
– Center on International Cooperation, Annual Review
of Global Peace Operations 2007, Lynne Rienner
publishers, London, 2007.
– Dallaire, Romeo, Shake Hands With The Devil. The
Failure of Humanity in Rwanda, Random House,
Toronto, 2003.
– Deen, Thalif, “Skepticism Greets Plan to Split U.N.
Peacekeeping”, IPS Terra Viva, 2 de febrero, 2007.
– Engel, Rebecca, “Timor Oriental: Un nuevo camino
hacia delante”, FRIDE Comentario, Abril, 2007.
– Engel, Rebecca, “The Crisis in Timor-Leste;
Restoring National Unity through State Institutions,
Culture, and Civil Society”, FRIDE Documento de
Trabajo 25, Agosto, 2006.
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Century. Human Security Centre of British
Columbia, Canada. Oxford University Press, 2005.
– Guéhenno, Jean Marie, Remarks of Mr. Jean Marie
Guéhenno, Under-Secretary-General for
Peacekeeping Operations, to the Fourth Committee
of the General Assembly, 19 de octubre, 2006
– Kennedy, Paul, The Parliament of Man. The Past,
Present, and the Future of the United Nations,
HarperCollins Publishers,Toronto, 2006.
– Seybolt, Taylor B., Humanitarian Military
Intervention. The Conditions for Success and Failure,
SIPRI-Oxford University Press, Oxford, 2007.
– Moreno, Isabel, “Accidentado proceso de paz en
Costa del Marfil: Revisión crítica de los hechos,
FRIDE Comentario, Enero 2007.
– SIPRI Yearbook 2006. Armaments, Disarmament and
International Security. Oxford University Press, 2006.
– Suhrke, Astri, “Cuando más es menos: contribuir a
la construcción del Estado en Afganistán”, FRIDE
Documento de Trabajo 26, Septiembre 2006.
(Comentarios a este documento de Juan Garrigues y
Robert Matthews en www.fride.org )
– Turner, Mark, “Peacekeeping Blues”, Financial
Times, 8 de diciembre, 2006.
– Turner, Mark, “Middle East and Africa: UN fears
overstretch as number of peacekeeping troops nears
record”, Financial Times, 23 de agosto, 2007.
– Thieux, Laurence and Rey, Francisco, “El complejo
reto humanitario de las misiones integradas”, La
acción humanitaria en 2005, Informe del
Observatorio de la Acción Humanitaria, Instituto de
Estudios sobre Conflictos y Acción Humanitaria,
Madrid, 2006. www.iecah.org
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Nations Peace Operations, 2000.
– Weissmann, Fabrice, Ed., A la sombra de las guerras
justas. El orden internacional y la acción humanitaria,
Icaria, Barcelona, 2004.
– Woodhouse, Tom and Ramsbotham, Oliver,
“Cosmopolitan Peacekeeping and the Globalization
of Security”, International Peacekeeping Vol. 12
Nº2, Junio 2005.
– Zahar, Marie-Joëlle, “Intervention, Prevention and
the `responsibility to protect´”, International
Journal, verano, 2005
Lista de participantes
Joana Abrisketa, Universidad de Deusto, Bilbao
Mariano Aguirre, FRIDE, Madrid
Francis Akindès, University of Bouake, Costa de Marfil
Blanca Antonini, CITPax, Madrid
Ricardo Arredondo, Embajada Argentina en Madrid
Mercedes Batiste Iglesias, Instituto Español de
Estudios Estratégicos, Madrid
Thomas Belius, Embajada de Suecia en Madrid
Shlomo Ben-Ami, CITPax, Madrid
Ivan Briscoe, FRIDE, Madrid
Richard Caplan, Oxford University, Oxford
Emilio Cassinello, CITPax, Madrid
Presente y futuro de las Operaciones de Paz Rosa Meneses y Mariano Aguirre
17

18
Charles-Philippe David, University of Québec,
Montreal
Diego de Ojeda, Presidencia de Gobierno, Madrid
Maud Edgren-Schori, Stockholm University,
Estocolmo
Gelson Fonseca, Consulado de Brasil en Madrid
Mercedes García Pérez, Comisión Europea, Bruselas
Juan Garrigues, CITPax, Madrid
Amèlie Gauthier, FRIDE, Madrid
Richard Gowan, New York University, Nueva York
Susanne Gratius, FRIDE, Madrid
Elizabeth Green, Embjada Británica en Madrid
Embajador Peter Gunning, Embajada Iralndesa en
Madrid
Marianne Haugaard Thomsen, Embajada Danesa en
Madrid
Diego Hidalgo, FRIDE, Madrid
Bruce Jentleson, Oxford University, Oxford
Sarah-Lea John de Sousa, FRIDE, Madrid
Rosalía Lloret, FRIDE, Madrid
Embajador Marc Lortie, Embajada de Canadá en
Madrid
Judith Maas, Embajada de los Paises Bajos en Madrid
Jean-Paul Marthoz, Enjeux Internationaux, Bruselas
Vidal Martín, FRIDE, Madrid
Robert Matthews, Investigador de Relaciones
Internacionales, Madrid
Claudia Medina, CITPax, Madrid
Aurora Mejía, Presidencia de Gobierno, Madrid
Rosa Meneses, El Mundo, Madrid
Stefan Meyer, FRIDE, Madrid
Informe de conferencia 02
Irene Milleiro, Intermón Oxfam, Madrid
Madalena Moita, FRIDE, Madrid
Covadonga Morales, Consultora Internacional, Madrid
Coronel Enrique Navarro Rodríguez, Ministerio de
Defensa, Madrid
Jesús A. Núñez Villaverde, IECAH, Madrid
Elina Papadimouli, Consejo de la Unión Europea,
Bruselas
Mylène Paradis, Embajada de Canadá en Madrid
Michèle Pierre-Louis, Fokal, Port-au-Prince
Gema Redondo, Escola de Cultura de Pau, Barcelona
Francisco Rey, IECAH, Madrid
Ambassador Armin Ritz, Embajada Suiza en Madrid
Ambassador Anders Rönquist, Embajada Sueca en
Madrid
Margarita Ruiz, INET, Córdoba
Paula San Pedro, Intermón Oxfam, Madrid
Pierre Schori, Ex Enviado Especial de la ONU a Costa
de Marfil
Peter Spoor, Embajada Británica en Madrid
Astri Suhrke, Chr. Michelsen Institute, Bergen
Hernan Vales, Naciones Unidas, Nueva York
Rad van den Akker, OTAN, Bruselas
Augusto Varas, Fundación Equitas, Santiago de Chile
Pere Vilanova, Universitat de Barcelona , Barcelona
Sharon Wiharta, SIPRI, Estocolmo
Tom Woodhouse, Bradford University, Bradford
Daoud Yaqub, Centre for Arab and Islamic Studies,
Sydney
Marie-Joëlle Zahar, Montreal University, Montreal
Xavier Zeebroek, GRIP, Bruselas

Presente y futuro de las Operaciones de Paz Rosa Meneses y Mariano Aguirre
21

Algunos de los países más inestables y violentos del mundo, desde Haití a Costa de
Marfil y el Sur del Líbano, están siendo observados y vigilados por Naciones Unidas
(ONU). Aunque raramente fueron utilizadas antes del final de la Guerra Fría y
sufrieron un gran descrédito por los desastres de Ruanda y Bosnia en los 1990, las
operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU se han convertido en la única
solución legítima para ralentizar el conflicto y la implosión estatal. Existen
actualmente 18 operaciones de paz alrededor del mundo, con cerca de 100.000
personas de la ONU trabajando en ellas.
Este informe, resultado de una importante conferencia internacional celebrada en
Madrid en marzo de 2007 sobre las actuales y futuras operaciones de
mantenimiento de la paz, analiza los enormes desafíos que enfrentan los ya
desbordados planificadores de Naciones Unidas, el personal destinado en las apenas
pacificadas zonas de guerra, los líderes políticos nacionales luchando para reafirmar
su autoridad, y los activistas de la sociedad civil buscando profundos y duraderos
cambios en sociedades divididas. Enfocados en cuatros estudios de caso, incluyendo
Afganistán, se pregunta si el modelo actual de operaciones de paz puede resolver sus
muchas contradicciones, y generar mejoras sustanciales en los puntos conflictivos
del mundo.
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