Gaspar Ariño Ortiz y Mónica Sastre Beceiro - Grupo.us.es

LOS MERCADOS DE AGUAS
COMO FORMA DE GESTIÓN1
Gaspar ARIÑO ORTIZ* y Mónica SASTRE BECEIRO**
* Catedrático de Derecho Advo. Univ. Autónoma de Madrid
** Abogada. Ariño & Almoguera
I. INTRODUCCIÓN
La Ley de 1985 vino a cerrar las posibilidades de mercados de agua, que, aunque limitadamente,
existían en la Ley de 1879. Esta es la consecuencia más importante de la declaración de dominio público y
de una planificación vinculante, en los términos que han quedado analizados. El cambio no es puramente
académico o conceptual, sino que tiene una gran significación en el modo de atender a las necesidades
hidráulicas de nuestro país. El dominio público ha sido siempre “res extra commercium” y sólo mediante
costosos procedimientos burocráticos (autorización administrativa, cambio de las condiciones de la
concesión, información pública, etc...) es posible transmitir derechos de aprovechamiento y organizar un
mercado sobre los mismos. Considerar como tal el agua y crear un régimen de precariedad de todos los
derechos sobre la misma supone hacer recaer sobre la Administración Pública, sobre la burocracia, toda la
responsabilidad de la gestión.
El abandono del mercado fue, a nuestro juicio, un error. El exceso de reglamentación y el
vaciamiento de los derechos privados sobre las aguas (ni siquiera la concesión queda vinculada al
alumbramiento) ha determinado en gran parte el abandono de estas tareas por los particulares (salvo
aquellos que han hecho los alumbramientos furtivamente y sin declarar, que han sido cientos). La
Administración, en los últimos quince años, ha sido incapaz de hacer frente a las responsabilidades que
sobre ella se hicieron recaer : ni ha planificado, ni ha sido capaz de controlar y registrar los derechos
concesionales (los expedientes se apilan a miles en las Confederaciones) ni, mucho menos, de asumir las
tareas de gestión de nuevos suministros.
1. Esta ponencia recoge lo expuesto por Gaspar Ariño Ortiz y Mónica Sastre Beceiro en el libro “Leyes de Aguas y
Política Hidráulica en España”. Editorial Comares, Granada, 1999, págs. 169- 208 y 301 a 321. Se ha actualizado y
completado en algún extremo, a la vista de la aprobación de la Ley 46/1999, de 13 de diciembre y de la Directiva del
Parlamento Europeo y Consejo sobre el marco común de la política de aguas.

Pues bien, hay que cambiar, de una vez, ese modelo de regulación basado en una planificación
vinculante y en una determinación administrativa, que no soluciona ningún problema porque no los afronta
en su raíz. Bien está una cierta planificación de los usos, según unas necesidades estimadas que figuren,
con flexibilidad, en un orientativo Plan2: bien está el control de la explotación de los acuíferos, a ser posible
a través de procesos de autorregulación por Comunidades de usuarios o Consorcios que hagan imposible su
degeneración; en casos de oligopolio, grave escasez o especulación, es admisible incluso un control de
precios del agua; finalmente, es obvio que el Estado por razones ecológicas, medio-ambientales o de
abastecimiento y atención de poblaciones, puede acordar cuantas reservas de caudales estime necesarias
para atender tales necesidades (u otras). Pero salvados estos, de carácter preferente, el mejor medio de
asignar derechos sobre el agua, de aumentar la oferta y ajustar a ella la demanda mediante los precios, es el
mercado3. Y para implantar un mercado del agua, hay que tomar conciencia, en, primer lugar, del valor
económico del agua, una dimensión hasta hoy prácticamente ignorada entre nosotros.
II. EL VALOR ECONÓMICO DEL AGUA
En los últimos años, en varios Congresos Internacionales sobre el agua se ha venido resaltando la
necesidad de tener en cuenta el valor económico del agua para conseguir una asignación más eficaz de
dicho recurso natural. Veamos algunos testimonios:
- La Conferencia Internacional sobre el agua y el medio ambiente, desarrollada en Dublín
(Irlanda) durante 26-31 de enero de 1992, que afirmaba:
“El agua tiene un valor económico en los diversos usos a los que se destina y debería reconocérsele
como un bien económico. El haber ignorado en el pasado el valor económico del agua ha conducido al
derroche y a la utilización de este recurso con efectos perjudiciales para el medioambiente. La gestión del
agua como un bien económico es un medio importante de conseguir un uso eficiente y equitativo y de alentar
la conservación y protección de los recursos hídricos” (subrayado no original).
- Conferencia de la Europa del Sur del Mediterráneo sobre la gestión del agua (Marsella 25-26
de noviembre de 1996): establece como uno de sus principios el siguiente:
“El agua tiene un valor socio-económico. Los participantes están de acuerdo en calcular dicho
valor. Ellos realizarán estudios económicos y desarrollarán mecanismos de cálculos para evaluar el coste de
los servicios necesarios de captación, distribución y depuración del agua. El precio de estos servicios debe ser
trasladado a los usuarios de manera apropiada. No obstante, el acceso de la gente más pobre al agua potable
debe estar garantizado”.
2. Vid. lo dicho supra, en Capítulo anterior.
3. Vid. Gaspar Ariño Ortiz en la Conferencia sobre “Balance de la Ley de Aguas, diez años después. Perspectivas y
necesidades de reforma”, Conferencia Internacional sobre los problemas del agua (IBERDROLA Instituto
Tecnológico, Valencia, 1995). Recogida hoy en el Capítulo II, anterior.

- Finalmente, la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo4 de 23 de octubre de 2000 por la
que se establece un marco de actuación en el ámbito de la política de aguas (en adelante, DM) en su art. 9
sobre tarificación del uso del agua, viene a decir:
“1. Los Estados miembros tendrán en cuenta el principio de recuperación de los costes de los
servicios relacionados con el agua, incluidos los costes ambientales y los relativos a los recursos, a la vista
del análisis efectuado con arreglo al Anexo III, y en particular de conformidad con el principio de que quien
contamina paga”.
Como vemos, existe a nivel internacional la opinión de que es necesario, tener en cuenta el valor
económico del agua para conseguir una asignación más eficiente y fomentar su conservación mediante
técnicas de reutilización, depuración y valoración económica del agua.
Expuesta en líneas generales la importancia que se da internacionalmente el valor económico del
agua, pasemos a analizar la problemática que presenta el precio del agua en España.
III. EL PRECIO DEL AGUA EN ESPAÑA
El problema de la escasez de agua se debe afrontar no sólo desde la oferta, tal como se ha venido
haciendo en España a lo largo de los últimos tiempos, sino también desde la demanda. En todos los sectores
económicos existe una relación directa entre la curva de precios y la curva de la demanda. Así ocurre
también con el agua: allí donde el mercado ha funcionado (en otros países y también en Canarias), se
muestra que el consumo de agua baja a medida que aumenta el precio (cambian los cultivos, se evitan las
pérdidas de las conducciones, mejoran las técnicas de riego, etc...) y la demanda aumenta a medida que
crece la renta y la población.
En España, al igual que en California y Australia, los usos agrícolas representan el 80% del
consumo de agua; por tanto, pequeñas variaciones en el precio del agua pueden liberar grandes cantidades
de ésta, permitiendo que se asigne a otros usos donde el agua es pagada a precios más altos y tiene un
rendimiento mayor. Los primeros beneficiarios de esto son los agricultores, que obtienen, vendiendo agua
sobrante, unas buenas rentas, sin merma sustancial de sus cosechas.
Los usuarios agrícolas o industriales españoles contribuyen sólo en una muy pequeña parte (un
10% de los gastos por ellos ocasionados) a financiar los costes en que se incurre para hacerles llegar el
agua. El abastecimiento urbano está incrementando sus precios progresivamente, pero aún así no cubre,
completamente, los costes del recurso. El recurso del agua es un bien de primera necesidad, pero no es de
ninguna manera un “bien público” en el sentido económico del término. Sin embargo, el agua se gestiona
prácticamente como si lo fuera, ya que su producción (en la que se incluyen obras hidráulicas como la
instalación de depuradoras y potabilizadoras que debieran ser financiadas a través de tasas) se financia
fundamentalmente vía impuestos (en un 90%) y sólo una pequeña parte proviene de los consumidores, sin
que haya además una distribución equitativa entre éstos, según el volumen de su consumo.
4. DOCE de 22 de diciembre de 2000.

Según un estudio publicado en su día por el MOPT5, el precio medio del agua en España, al que ésta se
vendía entonces, sería el siguiente:
Precio medio
Ptas./m3
Diferencias con el precio
medio del agua doméstica
Agua doméstica
(ciudades de más de 20.000 habitantes)
Agua industrial
Regadío
Regadíos en Francia
103
108
1
36
0%
5%
-99%
-65%
Por otro lado, el precio del agua de abastecimiento a poblaciones presenta variaciones
considerables de una región a otra que poco tienen que ver con el grado de escasez del agua en las mismas6.
Así, un estudio elaborado por el MOPTMA en 1995 reveló la paradoja de que los residentes de varias
ciudades españolas con restricciones de agua (Jaén, Toledo, Ciudad Real...) pagaban por ella un precio
mucho más bajo que otras como Barcelona o Madrid, que disponen de agua, pero reflejan en el precio el
coste de saneamiento y depuración7. El consumo apenas repercute en los bolsillos de las primeras. Esta
situación discriminatoria tiene que acabar. La gran disparidad de precios en España obedece a la forma muy
diferente con que se está gestionando el agua. La estructura tarifaria de las distintas ciudades suele ser muy
variada: cuota fija únicamente, cuota de servicio fija y una parte variable en función del volumen de agua
suministrado en bloques escalonados (p.e. Madrid capital: cuota de servicio y cuota de consumo con
mínimos, etc.). Asimismo, hay ciudades que incorporan en la factura del agua, la tarifa de saneamiento que
incluye el alcantarillado y la depuración (como por ejemplo Barcelona y Madrid) y otras en cambio no. El
abastecimiento urbano está incrementando sus costes progresivamente, pero aún así no cubre
completamente los costes del servicio.
Respecto a las tarifas pagadas por los agricultores existe también una gran disparidad de precios.
Así, pasamos de las 20 pts./m3 en Dalias, ó 19 pts./m3 en los regadíos valencianos, a 9 pts./m3 en Fuente
Palmera y hasta 2 pts./m3 en Bembézar (zona tradicional del valle del Guadalquivir). Actualmente, el precio
medio de agua de riego en las zonas administradas por el Estado se sitúa en torno a las 2 pts./m3, excepto el
agua procedente del trasvase Tajo-Segura que rebasa la media con más de 20 pts./m3. En cuanto a los
regadíos con aguas subterráneas los precios oscilan entre 5 y 10 pesetas el metro cúbico8. Finalmente, los
precios en mercado negro de la cuenca del Segura oscilan entre 40 y 50 pts./m3.
5. Fuente: MOPT, Informe sobre la planificación hidrológica para el Consejo Nacional del Agua, 1992.
6. Josep Lluis Jové, “Finançament de les grans infrastructures del cicle integral del aigua”, en la “Economía del
agua”. Editorial AGBAR, mayo 1993, pág. 306.
7. En efecto, según el estudio del MOPTMA, mientras en Barcelona el precio del agua se eleva hasta 211 ptas./m3 y en
Madrid 120 ptas./m3, rebasando el precio medio que sitúa en 117 ptas./m3, en ciudades donde hay escasas reservas de
agua disponibles como Ciudad Real, el precio del agua sólo es de 54,8 ptas./m3 o como Jaén, donde únicamente se paga
el agua a 38,8 ptas./m3.
8. Datos extraídos de la comparecencia del Sr. Secretario General de la Unión de pequeños agricultores, Sr. Moraleda
Quílez, en su comparecencia ante el Congreso de los Diputados con objeto de informar sobre el Proyecto de Ley de
modificación de la Ley de Aguas de 1985 (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, nº 723, 28 de junio de
1999).

No podemos extendernos en este momento en consideraciones económicas o técnicas más amplias
sobre este tema, pero convendría recordar que de lo que se trata es de aplicar el “principio de que el usuario
paga” (user-pays-principle) como medio de racionalizar la demanda de agua, lo cual llevaría a que los
usuarios estudiasen a partir de ahora otras posibles alternativas de ahorro y reutilización del agua9. Para
ello, habría que poner un precio real al agua, lo que entraña un cambio profundo en la legislación de aguas
de 1985, que se basa justamente en lo contrario: en el principio de gratuidad del agua para todos los usos.
Ninguno de los cánones actuales regulados en los arts. 104 y ss. de la LA incide, en la utilización
misma del recurso, que sigue siendo gratis. Pues bien, se trataría de añadir un “canon por el consumo de
agua” cuya causa legitimadora sería el uso y disfrute del agua. Este canon podría variar en función del
volumen, la calidad y el destino del agua, del carácter consuntivo o no del uso de la obtención de rentas con
la misma (como ocurre en el caso de las centrales hidroeléctricas o de los usos turísticos) y otros factores
semejantes. Finalmente, además de establecer un precio inicial por el consumo del agua, lo que sin duda
promovería el ahorro de la misma (cuanto menos se gasta, menos se paga) un segundo mecanismo para
favorecer un uso más racional del recurso, consistiría, como señalan estos autores10, en “permitir que el
agua a la que se tiene derecho y no es utilizada pueda ser vendida a otros usuarios o a la propia
Administración del agua logrando así una renta (cuanto más se ahorra, más se ingresa)”.
IV. EXPERIENCIAS DE MERCADOS DEL AGUA11
Conviene empezar este apartado poniendo de manifiesto cómo los índices de consumo y la
demanda de agua han crecido exponencialmente durante las dos últimas décadas. Paralelamente, los
mecanismos para aumentar el suministro de agua en países áridos han empezado a ser cada vez más
costosos y restrictivos. A su vez, el aumento de los costes ha hecho que, en muchos países, se haya pasado
de una política de construcción continua de nuevas estructuras (embalses, canales, etc...), a una
reasignación de los usos, pasando de los menos útiles a otros más rentables a través del mercado.
Veamos algunas experiencias al respecto en distintos países del mundo.
A. Experiencias extranjeras
1. California
Históricamente, los californianos han sabido hacer frente con éxito a los desequilibrios de espacio
y tiempo, de oferta y demanda de agua que caracteriza a este Estado de la Unión, tan similar, geográfica y
climáticamente, a España a través de un sistema de
9. Cfr. citado en la nota anterior, págs. 92 y ss.
10. Cfr. Pérez Díaz, Mezo, etc., “Política y Economía...”, cit. pág. 105.
11. Las consideraciones expuestas en este apartado fueron puestas de manifiesto por Mónica Sastre en la ponencia
“Experiencias y ejemplos significativos de los mercados del agua”, en el Seminario sobre Mercados del Agua
organizados por IFAES, Madrid, octubre de 1998.

control de acuíferos (explotación y recarga) -en estaciones, lugares y años húmedos- y su transporte a
estaciones, años y lugares secos, se ha conseguido en California una asignación del recurso a aquellos
destinos (lugares, usuarios) donde éste puede ser mejor utilizado, obteniendo así, para todos, las rentas más
altas posibles.
Entre los varios proyectos de explotación, que se han aprobado a lo largo del tiempo, merece la
pena destacar, la extensa red de proyectos que se han realizado para construir una red hidráulica que une a
todas las regiones de California (como el “Central Valley Proyect” (CVP) y el “California State Water
Proyect”). Hoy es posible transferir agua de cualquier localidad a otra12.
Como ha destacado el Prof. Dr. Henry J. Vaux, “la sequía que azotó a California durante los años
1987 a 1992 fue la más seria que se había experimentado en el tiempo hidrológico conocido, situación que,
por lo demás, se acentuó en 1991 cuando pareció que no habría suficiente agua para cubrir los usos más
necesarios. En respuesta a estas circunstancias, el Estado creó el llamado “Banco de Agua”, para solucionar
las emergencias de la sequía”13. El objetivo del Banco fue adquirir agua que fuera utilizable para 1) los
usuarios urbanos con necesidades esenciales, 2) para el mantenimiento de cultivos de los agricultores que
no tenían otros recursos hídricos, 3) para mantener la pesca y la fauna silvestre y 4) finalmente, para
almacenar parte de ella como medio de protección frente a la continuidad de la sequía que había azotado a
California durante los cinco últimos años. La venta de agua al Banco era completamente libre y voluntaria
por parte de los titulares de caudales disponibles. Pues bien, el éxito del Banco superó toda expectativa,
mediante la compra de 1.025 millones de metros cúbicos de agua. La mayoría del agua adquirida provenía
de la agricultura, de cultivos que renunciaban a sus necesidades de riego y de cambios de usos de agua
superficiales por aguas subterráneas, vendiéndose el agua superficial al Banco. Por último, algunos
recursos hídricos provenían de depósitos del agua superficial de regiones donde se habían realizado
depósitos de sobra en previsión de un aumento de las demandas rurales.
El Banco del Agua compraba ésta a 12,5 ptas./m3, que luego a su vez vendía a 17,5 ptas./m3. Las 5
ptas./m3 de diferencia se destinaban al pago del transporte del agua y gastos administrativos (California
Departament of Water Resources, 1992).
Los efectos del mercado del agua pueden ser, ciertamente, positivos y negativos para los distintos
operadores: compradores, vendedores y terceros. La experiencia en California ha sido la que a continuación
se resume. El primer y principal efecto fue, como era de prever, una modificación de las necesidades del
agua, lo que se produce como consecuencia de la toma de conciencia del verdadero valor de ésta, que ya no
viene fijado por el Estado, sino por el mercado. Como ya hemos dicho, cuando el precio del agua aumenta,
los usuarios revisan sus necesidades y las compras descienden hasta un 11% respecto de lo que se había
estimado como “necesidades críticas”. Gran parte de esta diferencia se obtiene de una efectiva
conservación del agua. En segundo lugar, se aumentan o estimulan las inversiones para conservar el agua;
se buscan fuentes alternativas; se invierte en tecnología para su depuración, reutilización, etc....; se reducen
los consumos para los mismos fines en los que antes se despilfarraba el recurso. De esta forma se mejora la
asignación del agua dentro de cada sector y se da una eficiente reasignación del agua intersectorial.
Finalmente, gracias al Banco del Agua, el Estado Californiano vio como su economía obtenía unos ingresos
netos de casi 106 millones de dólares y un aumento de 3.741 puestos de trabajo.
12. Sobre el mercado del agua en California, ver Dr. Henry J. Vaux. Associate Vicepresident of Division of Agricultura
and Natural Resources. University of California, USA. “Economics and markets for water” en Actas de la 1ª
Conferencia Internacional Sobre los Problemas del Agua, IBERDROLA-Instituto Tecnológico, Valencia 1995, págs.
171 y 172.
13. Artículo citado en la nota anterior, pág. 187.

En cuanto a los efectos para terceros, es claro que no se pueden realizar ajustes en una economía
sin que terceras partes resulten afectadas. En el caso del agua, su naturaleza de bien de dominio público
requiere que se consideren los efectos a terceros, ya que la eficiencia de la reasignación no puede ser
decidida únicamente en base a los derechos privados, sino que se deben tener en cuenta los impactos
secundarios en las regiones donde el agua ha sido vendida. Otros efectos indirectos que tuvieron lugar,
según Vaux, no siempre de carácter negativo, serían los siguientes: cambios en el uso de la tierra y en los
tipos de cultivo; disminución en esas zonas del agua subterránea debido al aumento de su explotación;
impactos adversos en la calidad del agua; cambio en el volumen del flujo del río, en el caudal ecológico,
con efectos negativos en la pesca y fauna silvestre14.
Como conclusión hay que decir, con respecto al futuro del mercado del agua en California, que la
experiencia hasta ahora ha sido positiva en el corto espacio en que funcionó el Banco de agua. Es por ello
que, actualmente, existe una opinión general de que el mercado de agua formará parte de manera estable en
el futuro sistema de asignación del agua en California.
2. Chile
En 1981 se aprueba en Chile el Código del agua, por el que el Estado concede a los entonces usuarios del
agua (agricultores, industriales, compañías hidroeléctricas, etc.)15 el derecho de aprovechamiento sobre las
aguas, que tendrá las mismas garantías constitucionales que el derecho de propiedad. Estos derechos que
son definidos como privados, pueden ser vendidos a cualquiera para cualquier uso y con una negociación
totalmente libre del precio. Para comprobar si el vendedor ostenta la titularidad del derecho sobre
determinadas aguas se puede acudir al Registro de aguas y comprobar su veracidad. El Código de aguas
chileno no estipula ninguna asignación prioritaria del agua, es decir, los particulares, al solicitar sus
derechos, no necesitaban justificar el uso futuro que van a dar a ese volumen de agua. Este sistema, de
privatización casi completa de las aguas y de asignación de usos por el mercado, se realizó con el propósito
de conseguir una utilización más eficiente del agua y la fijación de un precio real, resultado de la oferta y
demanda, pero lo cierto es que se han observado una serie de disfuncionalidades motivadas por la forma en
que se ha implantado el mercado del agua en Chile. En efecto, un pequeño grupo de empresas fue
acaparando el agua con fines especulativos, no usándola ni vendiéndola. Esto ocurre, como reconoció el
propio Senador Jaime Gazmuri Múgica, porque se trata de un mercado tremendamente imperfecto. La
capacidad de establecer monopsonios, sobre todo en las aguas no consuntivas, está demostrada por las
cifras: sólo tres propietarios controlan el 70% de este recurso. El mercado de aguas no puede funcionar bien
con un monopsonio de esta magnitud si no hay regulación16.
De esta forma, la actual regulación de las aguas, recogida en el Código de Aguas chileno, se puede
resumir en las siguientes características:
1º) Las aguas son consideradas bienes de dominio público (“bienes nacionales de uso público”). No
obstante, el Estado-Administración crea a favor de los particulares un “derecho de aprovechamiento” sobre
las aguas, derecho que tiene las mismas garantías que el derecho de la propiedad. En virtud de ese derecho
los particulares pueden usar, gozar y disponer jurídicamente de las aguas a su entera libertad.
2º) El Código chileno establece un sistema de asignación volumétrica, que consiste en otorgar a los
usuarios caudales determinados de agua, independientemente del destino que den a tales aguas. Es decir,
jurídicamente se garantiza la disponibilidad de un caudal determinado sin que, en caso de escasez, tenga
prioridad unos destinos sobre otros.
14. Ob. cit. Prof. Dr. Henry J. Vaux, “Economics and markets for water”, págs. 190 a 193.
15. Aproximadamente, el 70% del agua está en manos de las empresas eléctricas, el 25% en usos agrícolas y el 5% se
destina a abastecimiento a poblaciones.
16. Ponencia del Senador Jaime Gazmuri Múgica sobre “Política de aguas del Supremo Gobierno y fundamentación de
las modificaciones legales pendientes”. Seminario “Derechos del agua. Las modificaciones legales pertinentes”.
Facultad de Derecho. Universidad de Chile, 14 de octubre de 1996.

3º) Otra característica de las titularidades de las aguas en Chile es que la actual legislación consagra una
total libertad para el uso del agua a que se tiene derecho, pudiendo los particulares destinar las aguas a las
finalidades o tipos de uso que deseen. Y esa libertad es permanente. No es necesario que al solicitar los
derechos los particulares justifiquen un futuro alguno.
4º) Gratuidad de la obtención de derechos. Una cuarta característica de los derechos de agua en Chile es la
gratuidad con que se obtienen y mantienen en la titularidad privada. Los nuevos titulares de derechos de
aguas puede obtenerlos gratuitamente de la Dirección General de Aguas.
5º) Finalmente, el Código chileno admite la transferencia de los derechos de aprovechamiento del agua
separados de la tierra.
Este sistema de transmisión de derechos de aprovechamiento sobre volúmenes de aguas, no
obstante, provoca en Chile problemas ambientales, sociales y económicos de primer orden. Y han sido las
propias deficiencias del sistema de aguas chileno las que han impedido un funcionamiento adecuado de la
reasignación de los derechos de las aguas por la vía del mercado transparente, mediante transacciones
separadas de la tierra.
Como vemos, Chile ha ido quizás demasiado lejos en el proceso de privatización de este sector.
Tras esta exposición de experiencias foráneas, pasemos a analizar las experiencias de mercados
del agua en España.
B. Experiencias en España
La transmisibilidad de los derechos concesionales no es una novedad en nuestro derecho de aguas,
ya que desde hace siglos se ha practicado la subasta de aguas entre los regantes de Levante, en los regadíos
de la ciudad de Lorca y en las Islas Canarias. Otras experiencias igualmente conocidas serían las siguientes:
1. Campo de Tarragona
A pequeña escala ha funcionado el mercado del agua en el Campo de Tarragona, en la zona de
Siurana-Riudecanyes que tuvo lugar entre propietarios de suelo de la región. La compra y venta de títulos
concesionales tiene lugar bien entre distintos regantes, bien entre la Comunidad de Regantes y la ciudad de
Reus. Esta última, ha saneado su economía gracias a la venta o alquiler de títulos a los regantes cuando les
sobraba agua. Recientemente, también han proporcionado agua a las zonas industriales. Este mercado
funciona desde 1976, pero ha sido en 1982 cuando la Comunidad de Regantes empezó a registrar la venta y
compra de títulos17. En el Campo de Tarragona existe también un mercado negro del agua, donde se está
vendiendo de facto el agua de los pozos a un precio que oscila por término medio entre las 40 y 50 pesetas
el metro cúbico, pudiendo llegar hasta las 90 pts./m3 si el agua va destinada a un cultivo de gran
rentabilidad, como por ejemplo las hortalizas18.
Pero donde con más amplitud y continuidad se han desarrollado mercados de aguas ha sido en Canarias.
17. Vid. Ramón Tarrech, Manuel Mariño and Glend Zwicker en “The Sirvana-Riudecanyes irrigation suscribers
association and water market system”, June 1994.
18. Este mercado negro del agua ha sido admitido por el propio Presidente de la Confederación Hidrográfica del
Segura, Sr. Nieto Llober y por el Sr. Ríos Martínez, en sus comparecencias ante el Congreso de los Diputados al objeto
de informar sobre el Proyecto de Ley de reforma de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas. Diario de Sesiones del
Congreso, nº 723, 28 de junio de 1999.

2. Canarias19
En Canarias, el aprovechamiento del agua, su transporte, distribución y asignación del recurso ha
estado tradicionalmente, y lo estará en su mayor parte en los próximos setenta y cinco años (por lo previsto
en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 12/1990), reservado a la iniciativa privada, a través del
mercado.
En el archipiélago existen dos modalidades de mercados del agua: de acciones y de agua, ambos
gestionados por la iniciativa privada. Veámoslos.
a) Mercado de títulos
Consiste en la libre transacción de participaciones y títulos de propiedad de las Comunidades de
aguas, Heredamientos y Comunidades de Regantes. De tal manera, que se compran y venden acciones de
propiedad de estas Comunidades lo que da derecho a volúmenes de agua, patrimonio de éstas, como si de
una bolsa del agua se tratara.
El mercado de acciones se hacía a través de intermediario, de tal manera que si a una persona le
interesaba comprar acciones de agua de una Comunidad como producto financiero o para poseer una
cantidad de agua para sus regadíos se ponía en contracto con el intermediario de aguas (los traders o
comercializadores) al cual compraba una o varias acciones de una Comunidad (estos suelen manejar
acciones de varias comunidades) poniéndose luego en contracto con el responsable de la Comunidad para
ver a través de qué canales se le hace llegar el caudal del agua que le corresponda (al titular de la acción o a
quien éste se lo haya transferido).
b) Mercado del “agua”
Consiste en la compraventa directa de caudales o volúmenes de agua. Dentro de esta modalidad, a
su vez, podemos distinguir:
b.1) Mercado del agua en el sector privado.
El origen del mercado del agua en Canarias lo provocó la necesidad de atender a los consumos
urbanos. El inicial reparto del agua, estaba en poder de los Heredamientos y su destino era la agricultura.
Las empresas hidráulicas del pasado siglo compraban el agua a los Heredamientos y, o bien la vendían a los
Ayuntamientos que la distribuían o la distribuían ellas mismas. El vendedor era generalmente el
Heredamiento o la Comunidad de Bienes encargada de la venta del agua que no usan sus socios. Los
principales compradores eran y siguen siendo: los Ayuntamientos, los empresarios industriales y turísticos,
los nuevos agricultores.
El mercado del agua en Canarias se realiza “con intermediario” que tiene como misión comprar,
distribuir y vender el agua. Los intermediarios hacen a cada demandante aquella oferta de agua que circule
por los canales más cercanos al lugar donde va a ser destinada el agua. Son grandes conocedores del
sistema de redes hidráulicas de la isla donde se dé dicho mercado. El pago se produce por parte del
demandante al intermediario y éste, previo el cobro de una comisión, le entrega el dinero al propietario de
los caudales, en función del precio que alcance el agua en aquel momento. El sistema funciona.
La Administración pública municipal como demandante de agua se somete, de ordinario, a las
reglas del mercado como cualquier otro operador; compra el agua a los habituales proveedores a través de
los intermediarios del agua o corredores del agua, si bien en épocas o momentos de escasez puede
expropiarla (o requisarla) para abastecimiento urgente de la población.
19. En este apartado nos basamos en la ponencia de José Jiménez Suárez, “Mercados del agua en Canarias”, en las
Jornadas sobre “El mercado del agua”, Hidro ’97, organizadas por Expansión e I.I.R. España.

.2) Mercado institucional del agua
Otra modalidad de mercado es la institucional, esto es, público, que inició en 1960 el Cabildo
Insular de Gran Canarias, obteniendo la concesión del agua almacenada de las presas, que luego vendía a
los agricultores. En la Isla de Tenerife, el Cabildo Insular creó un organismo propio, “BALTEN”, que
compra agua en invierno y la vende en verano, con el fin de incidir en el mercado. Asimismo, en los
últimos años, los Ayuntamientos están vendiendo aguas depuradas teniendo derecho al acceso a la red de
distribución de aguas depuradas.
c) Arrendamientos de agua
Por último, en relación al archipiélago canario, hay que decir que es también frecuente en el
mismo los arrendamientos de agua temporales, normalmente por períodos anuales, o mediante el
denominado arrendamiento adulado, por temporada de riego de los cultivos, o períodos menores al año.
El sistema de mercado en Canarias ha tenido efectos positivos como han sido el estímulo de la
competencia, la austeridad de las empresas y Comunidades, la canalización de un importante ahorro
popular de clases medias hacia una inversión en nuevos alumbramientos, lo que a veces representaba un
alto riesgo. Este sistema se ha desarrollado con un alto grado de eficacia, puesto que, en tierras de
escasísima pluviosidad, nunca ha faltado el agua, ni en los perores años de sequía. También conviene
subrayar que la Administración no ha llevado a cabo en las islas grandes inversiones hidráulicas (como ha
hecho en la península), pues en aquéllas el capital privado ha acudido a esta actividad. También es cierto
que el funcionamiento de dicho mercado se ha desarrollado con poca transparencia y con arreglo a
costumbres que adolecen de falta de seguridad jurídica, así como con ciertos abusos de la posición
preeminente de algunos operadores, por lo que era conveniente proceder a una regulación pública –como
efectivamente ha ocurrido- que introduzca la transparencia de los operadores y el mercado.
V. LA PUESTA EN MARCHA DEL MERCADO DEL AGUA EN ESPAÑA: REFORMAS
NECESARIAS
A la vista de estas experiencias, propias y ajenas, parece a todas luces conveniente la
institucionalización de un mercado del agua en España, lo que exige realizar previamente algunas reformas
a las que aludimos a continuación.
A. Modificación legislativa: transferencia de las concesiones
Inicialmente en el texto de la ley de aguas de 1985 el aprovechamiento de las aguas al tratarse de
dominio público no podía cederse ni venderse, salvo que la Administración previo expediente
administrativo en cada caso autorizase u ordenase una sustitución de caudales o un cambio de destino de
los otorgados(arts.59.2 y 3 y 62 de la Ley de Aguas de 1985).De tal manera, que cualquier variación de las
características de una concesión (identidad del titular del caudal, corriente, punto de toma, finalidad de la
derivación, superficie regada o tramo de río ocupado...) requería previa autorización administrativa del
mismo órgano otorgante de la concesión.
Bien es verdad que el art. 61 (especialmente en su párrafo 2) parecía abrir la posibilidad de
transferir derechos de aprovechamiento, pero ello está en contradicción con los preceptos del texto de 1985
y con el espíritu y filosofía que inspira la ley, tal como ésta ha sido desarrollada, justamente en este punto,
por el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (R.D. 849/1986, de 11 de abril). Por lo demás, es un
hecho que tales transferencias no se han producido oficialmente (se han producido en el mercado negro, al
margen de la ley).
Respecto a la complejidad, abigarramiento y duración del expediente a formalizar para cualquier
modificación concesional, que fácilmente puede demorarse varios años, nos remitimos a los arts. 144 y 148
del Reglamento del Dominio Público Hidráulico. Nos limitaremos a exponer aquí que un camino tan
costoso disuadía al más pintado de legalizar cualquier cambio, por lo que, o bien éstos no se llevan a cabo,
o bien se hacían por las buenas en el más completo mercado negro.

Había, pues, un sistema perfectamente rígido de asignación de derechos y usos de agua, que se
configuraba con carácter cuasi inmutable, en virtud de un omnisciente legislador/ planificador, capaz de
prever con toda precisión las necesidades futuras y otorgar a cada uno lo suyo. El Estado sabe que es lo
mejor para todos y, además, con carácter inmutable, casi sempiterno. Pues bien, esto es, a nuestro juicio,
una utopía, un grave error. Y engendra una mala política20.
Frente a esta situación de absoluta rigidez en la asignación del agua, la nueva Ley 46/1999 de 13
de diciembre, de modificación de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, ha introducido medidas encaminadas a
flexibilizar el sistema concesional. Así, en primer lugar, se permite la trasmisibilidad de las concesiones
que pueden ser destinadas a otros usos distintos del inicialmente previsto, pero con las limitaciones que
establece el articulo 61 bis que mas adelante analizaremos. En segundo lugar, se ha modificado el apartado
4 del articulo 59, introduciendo la figura de la concesión de riego para distintas superficies de terreno
alternativa o sucesivamente o se prevé un perímetro máximo de superficie dentro del cual el concesionario
podrá regar unas superficies u otras. Y en tercer lugar, el nuevo apartado del articulo 59 establece que el
Organismo de cuenca podrá otorgar concesiones colectivas para riego a una pluralidad de titulares de
tierras.
Por lo demás, desde el punto de vista constitucional, ninguna traba hay para la implantación de un mercado
del agua, ya que no se vulnera el art. 132.1 CE que declara el dominio público inalienable, porque lo que se
pretende no es “privatizar” las aguas sino permitir la transmisión de derechos de aprovechamiento sobre las
mismas, manteniéndose –si se quiere-, como hasta ahora, la naturaleza de éstas. No estamos, por tanto,
refiriéndonos a la compraventa de un bien de dominio público. En todo caso, hay que perderle el miedo a
las palabras –privatización, dominio público, mercado, precio- cuando nos referimos al agua.
Finalmente, señalar que algunas voces contrarias al mercado del agua creen ver la solución al problema
hídrico español en la revisión de las concesiones (art. 63 Ley de Aguas)21, en aquellos supuestos en que los
caudales sean sobrantes, en vez de acudir a su transmisibilidad a cambio de un precio. A nuestro juicio, esto
es un dislate. Los inconvenientes que presenta la revisión de las concesiones son: en primer lugar, el
expediente de revisión de la concesión conlleva un largo y lento procedimiento burocrático que puede
tardar más de un año (arts. 156 y ss. Reglamento de Dominio Público Hidráulico); en segundo lugar, no
fomenta el ahorro ni incentiva a la inversión (aparte de crear una situación de inseguridad jurídica en el
titular de la concesión), ya que cualquier concesionario utilizará la mayor cantidad de agua que pueda sin
preocuparse de no despilfarrar, si sabe que le pueden revisar la concesión. Si por el contrario, se le permite
que el agua sobrante pueda venderla a cambio de un precio, tendrá un incentivo para ahorrar agua y
comercializar la sobrante. Finalmente, los titulares de concesiones históricas van a ser mucho más
reticentes a que se les revisen sus títulos concesionales por la Administración hidráulica, que a ceder
voluntariamente el agua sobrante en contraprestación a una compensación económica. Si un agricultor de
Toledo cultiva remolacha azucarera, que necesita mucho agua, y otro agricultor de Murcia necesita agua
para sus frutales, ¿por qué no pueden ponerse de acuerdo para su compraventa? Todo es cuestión de precios
y rentabilidades. Al agricultor toledano le puede interesar en ese año (o en los próximos tres años) transferir
sus derechos sobre el agua y plantar ajos en lugar de remolacha; al agricultor de Murcia le puede ser más
provechoso pagar por esa agua, que no tiene, y salvar su producción de fruta, que tiene vendida. Todos
obtienen beneficios, incluso el Estado, que se ahorra subvenciones a la remolacha y el agricultor murciano,
que, sin agua, tendría cuantiosas pérdidas en sus cosechas. Todo esto parece evidente y se no se alcanza a
ver donde está el mal de una regulación que lo haga posible.
20. Vid. Gaspar Ariño Ortiz, “El valor del agua” en el diario EXPANSIÓN de 11 de febrero de 1997.
21. Recordemos, que el art. 63 de la Ley de Aguas establece que:
“ Las concesiones podrán ser revisadas:
a) Cuando se hayan modificado los supuestos determinantes de su otorgamiento.
b) En casos de fuerza mayor a petición del concesionario.
c) Cuando lo exija su adecuación a los Planes Hidrológicos. Sólo en el tercer caso, el concesionario perjudicado tendrá
derecho a indemnización, de conformidad con lo dispuesto en la legislación general de expropiación forzosa”.

B. Modificaciones físicas
Ahora bien, la implantación de un mercado del agua requiere una serie de infraestructuras
necesarias para que éste sea físicamente viable: una red de transporte, depósitos de almacenamiento
adecuados, una bolsa o centro de contratación y sistemas de control.
Para que haya intercambio de derechos entre usuarios, es necesario que haya algún modo físico de
transportar el agua entre ellos (una red de canales, embalses, acueductos, etc.) bien se hallen en diferentes
puntos de un mismo río o en ríos distintos o desde regiones húmedas a áridas o semiáridas. Esta red
hidráulica, como ya expusimos, fue esencial en California para el desarrollo satisfactorio del mercado de
agua, ha servido para unir a todas las regiones de la misma. Pues bien, en España se debe implantar una red
hidráulica como la californiana, que permita a todos los agentes el acceso a la misma previo pago de un
peaje de transporte. Una red parecida a la de oleoductos, gasoductos o red eléctrica peninsular, siempre que
la rentabilidad de la inversión lo permita o la utilidad pública lo justifique (esta última es una apreciación
política). Todas estas obras sólo pueden financiarse hoy, en nuestro país, mediante la colaboración privada
en la financiación de las infraestructuras a través de diversas modalidades: concesiones de construcción y
explotación de obras hidráulicas, pago diferido o sistema alemán, participación de los particulares en las
obras a construir y explotar por las sociedades estatales y el proyect finance. Tales infraestructuras
hidráulicas son fundamentales para el desarrollo eficaz de los mercados de agua; sin ellas, el agua no puede
ser transportada entre regiones de forma barata. Esta capacidad para transportar el agua entre regiones de
forma económica es precondición necesaria para el establecimiento de un mercado del agua.
C. Estimación de los costes de transacción
Hay que analizar cuáles son los costes que conlleva la puesta en marcha de un mercado del agua,
incluyendo en estos costes las medidas para paliar los efectos adversos a terceros que de la implantación del
mismo pudieran surgir, especialmente en las regiones cedentes.
D. Reformas administrativas: registro y publicidad de derecho sobre el agua
Hacen falta también, finalmente, algunas reformas administrativas para institucionalizar un
mercado del agua: debe garantizarse, en primer lugar, un reconocimiento registral de los derechos de
aprovechamientos existentes “como medio de prueba de la existencia y situación de las concesiones” (art.
72.4, Ley de Aguas), que evite situaciones confusas a las que daría lugar de otro modo un mercado de
aguas poco transparente. El sistema de mercado sólo se consolidará si los derechos sobre el agua están bien
definidos y las transferencias son públicas y transparentes. Ocurre que la Administración española
hidráulica desconoce en gran parte, por mucho que pueda sorprender, el uso y explotación real de las aguas:
derechos existentes, volumen del agua realmente utilizada, destino del agua; la realidad es que no tiene
datos fiables sobre los derechos concesionales existentes, ni sobre el número de hectáreas de regadío en
España. Por otra parte, los derechos concesionales de los ríos no se respetan desde hace muchos años,
existe una situación fáctica que no coincide con la legal, y en muchas cuencas hay más derechos
concedidos que agua disponible. En el Libro Blanco del Agua puede leerse a este respecto: “La situación
del Registro de Aguas es muy preocupante: de un total de más de medio millón de aprovechamientos
estimados en las cuencas intercomunitarias, sólo están declarados algo más de la mitad, y de ellos sólo
están inscritos algo menos de la mitad”. Se hace, pues, necesario realizar un gran esfuerzo en la tarea de
actualizar el Registro de Aguas.
Conviene proceder también a la legalización de la figura de los intermediarios del agua o
comercializadores, como se ha hecho también en otros sectores abiertos recientemente a la competencia. A
pesar de que tienen mala prensa, estos intermediarios dan agilidad y hacen funcionar el mercado: conocen
perfectamente quienes ofertan agua y quienes desean adquirirla, así como cual es la oferta más barata y más
fácil de transportar al lugar al que va destinado el agua. El pago de la compensación económica se
produciría por parte del demandante del agua al intermediario, y este previo cobro de una comisión, le
entrega el dinero al titular de los aprovechamientos hidráulicos, en función del precio acordado por ambas
partes contratantes.

VI. EL MERCADO DEL AGUA EN LA LEY 46/1999 DE REFORMA
DE LA LEY DE AGUAS DE 1985
El art. 61 bis de la Ley 46/1999 de modificación de la Ley 29/1985 de Aguas, introduce la
posibilidad de transferencia de los derechos concesionales mediante la celebración de contratos de cesión
de derechos sobre el agua pero con tal cantidad y variedad de límites y cautelas al mercado del agua, que
es muy dudoso que éste pueda llegar a funcionar algún día. Veamos algunos.
A. Límites al destino del agua
Se impone en primer lugar el respeto al esquema legal del orden de usos preferentes que establece
la Ley de Aguas. Sólo se puede ceder a otro concesionario o titular de derechos de igual o mayor rango, de
acuerdo con el orden de preferencia que establece la Ley de Aguas en su art. 5822 o el que se derive del Plan
Hidrológico aprobado con posterioridad. De tal manera, que un agricultor puede vender agua para
abastecimiento de poblaciones o a otro agricultor para usos agrícolas, pero no puede venderla para usos
industriales o recreativos. Solamente, cuando razones de interés general lo justifiquen, el Ministerio de
Medio Ambiente podrá autorizar, con carácter excepcional, cesiones de derechos de uso del agua que no
respeten las normas sobre prelación de usos. Asimismo, los concesionarios o titulares de derechos de usos
privativos, de carácter no consuntivo (p. e., los usos hidroeléctricos) no podrán ceder sus derechos para
usos que no tengan tal consideración. Es decir, las hidroeléctricas podrán comprar derechos de
aprovechamiento pero no podrán vender sus concesiones para usos agrícolas o abastecimiento a
poblaciones. Esta prohibición se ha introducido para evitar que en épocas de sequía se produzcan recortes
en el servicio de suministro eléctrico, como ha ocurrido en épocas de sequía en Chile.
Consideramos estos límites al destino del agua excesivos. No hay que tener tanto miedo a los
cambios de uso, a la aparición de nuevos destinos (sustitución de unos cultivos por otros, de usos agrícolas
por usos industriales) ni a la utilización en actividades de entretenimiento y ocio (el turismo es el 12% del
PIB).
B. Necesidad de previa autorización administrativa para realizar el contrato de cesión
La segunda limitación es la exigencia de previa autorización administrativa para la celebración de
un contrato de cesión de derechos sobre el agua. Se entenderán autorizados por silencio positivo en el plazo
de un mes (cesiones entre miembros de una misma Comunidad de usuarios) y dos meses (resto de los
casos). Obviamente, la autorización es sobre el contrato de cesión en el que tiene que determinarse el
volumen de agua a transferir y el precio que se ha pactado por la misma23.
De esta limitación surgen dos cuestiones: ¿es correcto el requisito de una autorización
administrativa previa para realizar válidamente un contrato de cesión? y ¿de aceptarse la autorización
administrativa, es adecuada su aprobación por silencio positivo en el plazo de 1 ó 2 meses?. Respecto a la
primera cuestión, consideramos que es un error. Lo adecuado sería simplemente “poner en conocimiento”
de la Confederación Hidrográfica del cedente y cesionario la transmisión de los derechos de
aprovechamiento sobre el agua, a efectos meramente informativos y estadísticos, en vez de establecer la
exigencia de una “autorización” como condición de validez y/o eficacia del contrato de cesión. Tal es lo
propio de un mercado y, si ello es así, el silencio positivo no tiene aquí ningún sentido y es absurda la
discusión sobre si uno o dos meses son suficientes para que la Administración pueda pronunciarse sobre la
operación. Repetimos que lo que debe haber es una notificación de los contratos de cesión a la
Administración a efectos puramente informativos, no autorizantes.
22. El art. 58 de la Ley de Aguas establece el siguiente orden de preferencias: 1) abastecimiento a poblaciones; 2)
regadíos y usos agrarios; 3) usos industriales para producción de energía eléctrica; 4) otros usos industriales; 5)
acuicultura; 6) usos recreativos; 7) navegación y transporte náutico; 8) otros aprovechamientos.
23. En este sentido, se manifiesta también el Sr. Martín Retortillo en su comparecencia ante el Congreso de los
Diputados para informar sobre el Proyecto de reforma de la Ley de Aguas de 1985, con la siguiente afirmación:
“La autorización es evidente que tiene que ser sobre el contrato. Creo que así se deduce de la lectura del texto. En
cualquier caso, tiene que ser sobre el contrato, determinando el volumen y determinando el precio que se pacta. Esta
no es una ley de mercado”.

Respecto a la duración de uno o dos meses para formular una respuesta sobre la transmisión de un
derecho concesional consideramos que un mes es tiempo suficiente para que la Administración hidráulica a
través de las Comisiones de Desembalse y de las Juntas de Explotación supervisen si dicha transferencia
afecta negativamente a los recursos de la cuenca cedente a los derechos de terceros o a los caudales
ambientales. La Administración tiene que actuar aquí con la agilidad que requieren las transacciones sobre
derechos concesionales de agua. Finalmente señalar que el organismo de cuenca también podrá ejercer en
ese plazo (1 ó 2 meses), un derecho de adquisición preferente del aprovechamiento de los caudales a ceder,
rescatando los caudales de todo uso privativo (apartado 3, art. 61 bis). Se trata de una manifestación del
viejo axioma del rescate.
C. Límite cuantitativo
Este es un tercer límite al mercado de derechos sobre el agua. “El volumen anual susceptible de
cesión –dice otro precepto- en ningún caso podrá superar el realmente utilizado por el cedente”. La
pregunta aquí es: ¿utilizado, cuándo?. No puede ser que si el vendedor consigue reducir su consumo un
30% de su agua sólo se le autorice luego a ceder el 70% a un tercero. Esto sería un incentivo al despilfarro
inicial. Por otro lado, va a resultar muy difícil determinar el volumen “realmente utilizado”. La Ley remite
este extremo al desarrollo reglamentario, al decir: “las normas para el cálculo de dicho volumen anual,
tomando como referencia el valor medio del caudal realmente utilizado durante la serie de años que se
determinen, corregido, en su caso, conforme a la dotación objetivo que fije el Plan Hidrológico de cuenca y
el buen uso del agua”. Con ello se plantea el problema de la determinación exacta de los derechos cedibles,
teniendo en cuenta tres medidas: 1) los derechos reconocidos en el título; 2) los caudales realmente
utilizados, que, como nunca se han medido, nadie sabe exactamente cuáles son; y 3) la dotación objetivo,
según el uso eficiente del agua (de nuevo, podemos preguntar: uso eficiente, ¿para qué?). Al final, con estos
parámetros la Administración goza de un amplio margen de actuación.
D. Límite temporal
El cuarto límite de las cesiones es éste: sólo se realizarán con carácter temporal, pudiendo durar
como máximo hasta que se extinga el derecho al uso privativo del cedente. Por consiguiente, el tiempo de
duración de la cesión de los derechos de aprovechamiento del agua debe ser fijado libremente por el
cedente y cesionario siempre y cuando su plazo no sea superior al que resta para que se extinga la cesión o
derecho del cedente. Esto es muy razonable. Con ello se trata de evitar –lo cual es muy correctosituaciones
como la de Chile, en la que la legislación hasta ahora vigente, totalmente permisiva, permite un
acaparamiento por tiempo indefinido de los derechos del agua que ha llevado a que éstos hayan sido
adquiridos con fines exclusivamente especulativos, sin que exista, por parte del tenedor de esos derechos, la
obligación de un aprovechamiento actual o en un futuro cercano. Finalmente, decir que esta habilitación
por autorización de cesiones de derechos con carácter temporal no supone ninguna novedad ya que
actualmente se pueden realizar (art. 61 Ley de Aguas).
E. Límites formales
El art. 61 bis de la L.A. establece algunos requisitos formales, que aunque no constituyen límites
sustantivos, pueden contribuir a incrementar los costes de transacción, restando eficiencia al sistema.
Veamos algunos.
a) Los contratos deberán ser formalizados por escrito y puestos en conocimiento del organismo de
cuenca y de las comunidades de usuarios a las que pertenezcan tanto el cedente como el cesionario. Como
ya se dijo, el Organismo de cuenca podrá oponerse a la cesión si: 1) afecta negativamente al régimen de
explotación de los recursos de la cuenca; 2) a los derechos de terceros; 3) a los caudales medioambientales;
ó 4) si se incumplen los requisitos señalados en este art. 61 bis. Consideramos que el primero de los
criterios de prohibición está redactado de forma muy indeterminada, ya que no se sabe a ciencia cierta que
se quiere decir con que la cesión afecte “negativamente” al régimen de explotación de los recursos de la
cuenca. En cambio, entendemos muy positivo el papel tutelante de la Confederación Hidrográfica en
defensa del medio ambiente y los posibles daños a terceras partes interesadas. Así por ejemplo, si un
cambio en el punto del consumo del agua o en el punto de toma provoca una minoración de los caudales

ambientales aguas abajo, se prohibirá la transferencia de los derechos sobre el uso del agua, o si se pretende
transferir aguas que son objeto de aprovechamiento en varios usos y, con ello se perjudica a terceros que
con el título de sobrantes o aguas abajo utilizan el mismo agua, se prohibirá la transacción por el
Organismo de cuenca. Esta vigilancia y tutela de la autoridad sobre las transacciones es razonable.
b) Cuando las compraventas se realicen entre regantes o afecten a usos agrarios, la Confederación
Hidrográfica correspondiente trasladará una copia de ese contrato al Ministerio de Agricultura para que
emita un informe previo en el plazo máximo de diez días.
c) Otro requisito que complica y limita las transacciones es que en el caso de cesiones entre
regantes, deberán aparecer las tierras que el cedente renuncia a regar y las que a cambio se regarán por el
cesionario (se entiende que se transfiere el agua sobrante). Con esta limitación se trata de evitar la aparición
de los comercializadores o traders, sin que exista para ello ninguna razón sólida, cuando éstos se acaban de
introducir en el ordenamiento jurídico la comercialización de la electricidad o del gas24. Los “traders” son,
en todos los sectores, una pieza útil para el funcionamiento eficiente de los mercados. En Canarias, por
ejemplo, los traders tienen como misión informar al futuro comprador del agua cuál es la más barata, de
precio y cuál es la red hidráulica o canal más cercano al lugar donde va a ir destinada el agua. Son “marketmakers”.
d) Finalmente, los Organismos de cuenca inscribirán en el Registro de Aguas los contratos de
cesión de derechos por uso del agua. Nos parece muy bien.
F. Límites al precio
Entramos ahora en un punto nuclear de la regulación del mercado: la fijación del precio al que el
agua puede ser cedida. En principio, la cesión de los derechos de uso del agua puede llevar consigo –
llevará, lógicamente- una compensación económica que se fijará de mutuo acuerdo entre cedente y
cesionario en el contrato. No obstante, reglamentariamente “podrá” establecerse –dice la Ley- el importe
máximo de dicha compensación (art. 61 bis, apartado 5).
Cabe preguntarse: ¿y por qué ha de fijarse reglamentariamente el precio máximo del agua?. A
nuestro juicio, en un mercado, salvo con carácter puramente transitorio, no se puede imponer
reglamentariamente un precio máximo, sino que éste debe fijarse libremente como consecuencia del cruce
de la oferta y la demanda. Porque podemos preguntarnos: ¿qué criterios pueden inspirar ese precio
máximo?. ¿Y qué se conseguirá con él?. Si es muy alto no habrá comprador, si es muy bajo no habrá
vendedor. Esto es bloquear el mercado. Ciertamente un precio de mercado requiere que haya un número
suficiente de ofertantes y demandantes, pero en el caso del agua esto no es problema, si el mercado se
institucionaliza adecuadamente y hay sistema de transporte.
G. Límites físicos
Obviamente, toda cesión de aguas, que supone el transporte de éstas de un punto a otro, lleva
consigo unos límites físicos, vinculados a la capacidad de las conducciones necesarias para ello. En la
nueva Ley ello se regula estableciendo el acceso de terceros a la red (ATR) de dos formas diferentes, según
quien sea el titular de la infraestructura: a) si es un particular, se acordará con el propietario de esas
instalaciones cómo se realizará su uso (acceso negociado) y b) si son de propiedad del Organismo de
cuenca, éste fijará el pago de una exacción económica por su uso (peaje) (acceso regulado). Pero en todo
caso, los canales o conducciones deben configurarse como una red de uso general, como es propio de todas
las redes, con derechos de acceso de terceros.
24. Cuando las aguas cedidas se vayan a destinar al abastecimiento a poblaciones, se presentará también informe de la
autoridad sanitaria sobre la idoneidad del agua para dicho uso.

H. Subrogación de obligaciones
El apartado 4 del art. 61 bis, prescribe lo siguiente: “Los adquirentes de los derechos dinamantes
de la cesión se subrogarán en las obligaciones que correspondan al cedente ante el Organismo de cuenca
respecto al uso del agua”. Por otro lado, el apartado 9 del art. 61 bis, establece: “el incumplimiento de los
requisitos establecidos en este artículo será causa para acordar la caducidad del derecho concesional del
cedente”. Esto parece obvio y necesario.
I. Bancos de Agua
Finalmente, el apartado 11 introduce la posibilidad de que, en casos de sequía y otras
circunstancias excepcionales (art. 53, 54, y 56 de la Ley), se podrán constituir lo que llama “centros de
intercambio concesional” (Bancos de Agua), mediante acuerdo del Consejo de Ministros y a propuesta del
Ministerio de Medio Ambiente. Los Organismos de cuenca pueden ser compradores, previa autorización
para realizar “ofertas públicas de adquisición de derecho sobre el uso del agua, para posteriormente
cederlos a otros usuarios mediante el precio que el propio organismo oferte”. No obstante, estos Bancos de
Agua se someten a un procedimiento público de contratación (“las adquisiciones y enajenaciones del
derecho al uso del agua que se realicen conforme a este apartado deberán respetar los principios de
publicidad y libre concurrencia y se llevarán a cabo conforme al procedimiento y los criterios de selección
que reglamentariamente se determinen”). Se quiere así organizar un sistema de ofertas públicas de
adquisición, articuladas, probablemente, en torno a un sistema de subastas a la baja. Ahora bien, éste será
siempre un procedimiento excepcional en supuestos de grave necesidad.
J. Límite geográfico
La Ley 46/1999 introduce limitaciones adicionales a las transferencias de concesiones que se
realicen intercuencas como en primer lugar, para realizarlas sólo se podrán usar las infraestructuras que
interconecten territorios de distintos planos hidrológicos de cuenca si el Plan Hidrológico Nacional o las
leyes reguladoras de cada trasvase lo han previsto y, en segundo lugar, la competencia para autorizar tanto
el contrato de cesión como el uso de las infraestructuras que interconecten territorios de distintos Planes
Hidrológicos de cuenca corresponde al Ministerio de Medio Ambiente (art. 61 bis, apartado 14).
Esta es una limitación arbitraria e irracional, especialmente en un país como España, en el que el
desequilibrio entre las cuencas (algunas con aguas sobrantes, otras con gran escasez) aconseja justamente lo
contrario: promover las cesiones inter-cuencas –siempre que ello sea físicamente posible-, evitando hacer
de los trasvases un problema político, como ha sido hasta ahora, y sigue siendo a raíz de la presentación de
los trasvases contenidos en el Proyecto de PHN de 2001, sin solución alguna. Los trasvases deben tratarse
como una cuestión de mercado, como la resultante de cientos de ofertas y demandas agregadas, no como
una cuestión política (que es lo que ha sido hasta ahora).
Así pues, parece que nos encontramos ante un mercado marginal, falso, de pura apariencia, un
mercado con tantas limitaciones y controles administrativos, que está condenado a la más completa
inutilidad, como así viene demostrando el ya casi un año de duración que transcurrido desde que se aprobó
la Ley 46/1999, de 13 de diciembre.
El mercado del agua, como el eléctrico o el gasista no son mercados libres, naturales, con multitud
de ofertantes y demandantes capaces de cruzar sus propuestas por miles y funcionar autónomamente, sino
que son mercados “organizados”, institucionalizados y regulados por el poder público. Por ello pueden y
deben regularse, limitarse, organizarse y hacerse transparentes. Pero lo que no puede hacerse es alterar o
manipular la esencia misma de todo mercado que es la decisión de vender o no vender y la libre formación
de los precios. Ya hemos dicho que la comunicación a la Administración debe serlo a efectos puramente
informativos, no autorizatorios. Por otro lado, aunque esté regulado, el mercado del agua no tiene que ser
visto como algo excepcional y marginal, un mercado en el que sólo se puede pensar para situaciones de
grave sequía o necesidad. Tampoco puede actuar condicionado a tal número de limitaciones y exigencias
(cantidades, plazos, usos, zonas, autorizaciones, registros, etc...) que se haga imposible, porque los costes
de transacción son agotadores. El mercado tiene que ser ágil, flexible, rápido, consensual,

normal. El mercado del agua tiene que ser, si se quiere que sirva para algo, un sistema normal de
adjudicación y asignación de derechos a los usos más rentables. Obviamente, ello produce cambios (de
cultivos y actividades en las zonas afectadas: pasamos de los frutales a las hortalizas, o de las hortalizas a
las flores, o de las flores a un campo de golf, próximo a un hotel) y pueden generar nuevas actividades de
ocio y entretenimiento (p. e. un parque temático, con grandes exigencias de agua) pero no hay nada malo en
ello.
VII. CONCLUSIONES
Concluyamos, afirmando que la puesta en marcha de un verdadero mercado del agua en España,
supondría en conjunto una serie de ventajas, entre las que podemos resaltar las siguientes:
- Mejor asignación de los recursos a nivel nacional y en cuanto a usos concretos. Si hay pluralidad
de oferta, bajo vigilancia del Estado, el mercado será el mejor y más barato sistema de asignación de
recursos desde un punto de vista económico; a medio plazo, se conseguiría, a través de los precios del agua,
la mejor planificación de usos y cultivos: el más rentable pagará más por ella y desplazará al menos
rentable; los usuarios irán pasando de forma espontánea de los usos (o cultivos) menos rentables a los más
rentables25.
- Fomentaría el ahorro del agua ya que se establecería un “precio justo y equitativo adecuado al
mercado fijado por oferentes y demandantes”26. No como ahora, que el agua se despilfarra debido a su bajo
precio que no refleja su verdadero coste. Con la implantación del mercado del agua, se evita que el agua se
desaproveche ya que se puede transferir aquella que no se necesita, con lo cual cada usuario utilizara el
agua que sea estrictamente necesaria.
- Se produciría la fijación natural de un precio eficiente para el agua, capaz de incentivar el ahorro,
de evitar despilfarros, de asignar los recursos a quien más utilidad obtenga de él y cambiar los usos en
función de su escasez y/o rentabilidad será la consecuencia natural del cruce de la oferta y la demanda.
- Incentivaría las técnicas de reutilización, depuración de las aguas residuales y desalinización del agua del
mar.
- Eliminaría en gran parte los conflictos políticos que está causando la política de trasvases entre
las distintas Comunidades Autónomas (por ejemplo, la lucha por el agua que mantienen los agricultores de
Castilla-La Mancha, Murcia y Alicante, desde que comenzó a funcionar el trasvase Tajo-Segura, así como
que actualmente mantienen la Comunidad de Aragón con las Comunidades de Murcia y Valencia por la
propuesta del trasvase Ebro- Júcar-Segura contenida en el Proyecto del Plan Hidrológico Nacional de
2001).
- Finalmente, señalar que la implantación de un mercado del agua en España, para que sea eficaz,
debe ir acompañado de las menos limitaciones posibles, es decir, sólo las imprescindibles. Para que haya
verdadero mercado las transacciones tienen que ser libres, bien entre usos iguales (intra-usos) o bien entre
usos distintos (inter-usos). Tampoco tienen por qué establecerse límites geográficos al mercado del agua,
siempre que sea técnica y económicamente. Obviamente, para empezar habrá que experimentar primero
con mercados locales, en aquellas zonas donde sea necesario o donde haya habido ya experiencias
(Valencia, Murcia, la zona del Ebro, etc.).
25. Esta opinión está extendida en el Ministerio de Medio Ambiente, ya que acabaría con situaciones como las actuales
en las que existen pozos que no están siendo utilizados porque, históricamente, no se permite que se transfiera a otro
usuario y, ahora, “se va a dar la oportunidad para que se pongan de acuerdo e intenten rentabilizar lo que no está siendo
rentable”.
26. En este sentido se pronuncia Juan Iranzo en su exposición “El mercado del agua”, recogida en el Libro “Los
problemas del agua”, IBERDROLA Instituto Tecnológico, Valencia, 1995.

Ello no quiere decir que estemos ante un mercado “libre”, sino regulado (como son hoy los
mercados de valores, el mercado eléctrico o las telecomunicaciones). El mercado del agua será siempre un
mercado “regulado”, porque no afectará a todos los recursos sino a una parte pequeña de ellos: aquellos que
no hayan sido intervenidos o reservados por el Estado, que tendrá siempre el poder y la responsabilidad de
garantizar los intereses nacionales, en especial el abastecimiento a poblaciones y la conservación del medio
natural. Asimismo, el Estado tendrá que garantizar que el mercado sea público y transparente para lo cual
deberá evitar la especulación y las explotaciones desordenadas, fijando reglas y pautas, pudiendo, llegado
el caso, suspender una transacción si considera que perjudica el mantenimiento del caudal ecológico que
sobreexplota un acuífero o daña considerablemente la pesca o fauna silvestre. Para ello, se deberá notificar
a la Administración, las transacciones que se vayan a realizar entre el titular del aprovechamiento de las
aguas y el comprador.
En definitiva, y para concluir, en nuestra opinión –y en opinión de un amplio sector doctrinal- los
efectos positivos que supondría la realización de un mercado de aguas en España serían mayores que los
negativos, a la vista de los resultados favorables que se observan en experiencias propias y ajenas
expuestas, así como de los conflictos políticos, económicos y sociales que supone la implantación de un
sistema de trasvases como mecanismo de corrección de los desequilibrios hídricos interterritoriales.