"La Función Pública Nacional y la Integración Regional" - CEFIR

CENTRO DE FORMACIÓN PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL
TRAINING CENTRE FOR REGIONAL INTEGRATION
"La Función Pública Nacional y la Integración
Regional"
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DT 16 / 1996
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Regional (CEFIR).

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Tabla de Contenido
Koldo ECHEVARRIA p. 3
Nuevas Fronteras del Estado y la Administración Pública. Visiones Europeas
Oscar OSZLAK p. 25
Estados Capaces: Un Desafío de la Integración
Antonio QUINTÍN p. 43
La Gerencia Pública. Del "Sistema del Botin" a la Gestión Profesional
Eduardo ZAPICO GOÑI p. 50
La Adaptación Administrativa en España a la Unión Europea y los Nuevos
Requisitos y Perfiles de los Funcionarios Públicos
Björn BECKMAN p. 82
El Desafío Europeo para los Funcionarios Públicos Nacionales: El Caso de Suecia
Mario MARCEL p. 95
Modernización de la Gestión Pública: La Experiencia Chilena
Adriaan SCOUT p. 104
La Coordinación Intraministerial de los Asuntos Europeos. El Estudio de un
Caso en cuanto a Temas y Conceptos
Arianne van der KLUGHT p. 128
Presentación del Programa Karolus
Björn BECKMAN p. 133
El Programa Karolus: La Perspectiva de un Estado Miembro
José Alberto BONIFACIO p. 138
Redes de Cooperación Interadministrativa en América Latina
Ruben CORREA FREITAS p. 151
Perspectivas de Nuevas Modalidades de Cooperación Interadministrativa y
Posibles Líneas de Acción
Jorge GRANDI p. 158
Informe de Avance. Grupo de Río: Fortalecimiento de las Administraciones
Nacionales para la Integración Regional
Edward BEST p. 166
Capacidades para la Integración Regional en Europa y en América Latina:
Un Marco Conceptual para el Análisis Comparativo
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
NUEVAS FRONTERAS DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACION PUBLICA: Visiones
Europeas
Koldo ECHEBARRIA
Director, Instituto de Dirección y Gestión Pública, Escuela
Superior de Administración y Dirección de Empresas (ESADE),
Barcelona, ESPAÑA
1. INTRODUCCION
Cada vez resulta más difícil elevarse conceptualmente sobre la dinámica de los acontecimientos que
afectan a las sociedades en este fin de siglo. No sólo el ritmo de cambio resulta difícil de asimilar, sino que
las lentes por las que observamos tienden a ofrecernos una perspectiva incompleta y sesgada de lo que nos
rodea. Vivimos una época de profunda inestabilidad institucional y epistemológica, en la que parafraseando
a Schon (1971), no sólo ya carecemos de mundo estable, sino que carecemos de teorías estables que nos
ayuden a construir nuevas instituciones capaces de ofrecer estabilidad.
Esto nos ocurre cuando analizamos el devenir del Estado contemporáneo. Ni las teorías, ni muchos de los
conceptos sobre los que se ha construido su pensamiento y su práctica a lo largo de este siglo parecen
ayudarnos a resolver sus actuales dilemas: el concepto de soberanía, la división de poderes, la teoría del
interés general, la lógica de los fallos del mercado, la noción de servicio público, el principio de legalidad, la
separación entre lo público y lo privado, entre Estado y sociedad, entre política y administración, entre
estados federales y unitarios, entre asuntos nacionales e internacionales, ofrecen categorías de gran
utilidad al intérprete de los cambios. Nuestra incertidumbre con respecto al Estado, no se limita a la
ausencia de teorías para explicar su realidad, sino a la crisis de los modelos de transformación de esa
realidad, que hace prevalecer la incredulidad y el espontaneismo frente a la confianza voluntarista propia de
la reforma. Los conceptos clásicos del Estado se han quedado obsoletos, pero lo que resulta más
preocupante, es que "su influencia, aun considerable, nos impide encontrar soluciones aceptables para
problemas que no llegamos ni siquiera a aprehender, faltos de categorías mentales adaptadas a la nueva
realidad" (Crozier, 1995: 93).
Estas perplejidades enmarcan necesariamente el esfuerzo de este trabajo, cuya finalidad es encontrar
algunas de las estructuras de razonamiento que subyacen a las recientes transformaciones del Estado en
los países de la Unión Europea. En torno a las mismas abundan las declaraciones, los posicionamientos y
los juicios favorables y desfavorables, habiéndose convertido en uno de los escenarios favoritos del
activismo político y académico.
Sin embargo, el esfuerzo de acumulación intelectual sobre la peripecia reciente de los estados
contemporáneos es todavía lamentablemente escaso, en parte, por el fraccionamiento de las
aproximaciones y, al menos en otra parte, por la extraordinaria dificultad del análisis comparado, en el que
los conceptos y las teorías se resisten a viajar con la libertad que desearíamos los analistas (ver Peters,
1996).
A pesar de sus dificultades, la comparación entre países es una de las vías de futuro para avanzar en el
conocimiento y posibilidades de desarrollo de los sistemas públicos. No porque nos permita descubrir el
remedio a nuestros problemas en las soluciones de los demás, sino porque el análisis y contraste de
realidades parcialmente convergentes y divergentes hace crecer la capacidad de aprendizaje, permitiendo,
al menos, "evitar posibles errores" (Caiden, 1991: 167). No debe olvidarse que el conocimiento de las
condiciones locales es el principal ingrediente de la estrategia de reforma. La apuesta por la comparación
debe enmarcarse, por tanto, en una confianza razonable y modesta en las posibilidades de "ilustrar"
(Barzelay, 1993: 5) las políticas de reforma, siempre que no se magnifiquen sus expectativas, ni se olvide,
como recordaba Juan de Mairena a sus alumnos, que todo en este mundo es empeorable.
En esta dirección, empezaremos por identificar los factores que subyacen a la emergencia de las políticas
de reforma, tratando de distinguir entre lo que llamaremos su contexto externo, es decir, las tendencias
comunes al conjunto de los países europeos que presionan a favor del cambio y su contexto interno
formado por la manera en la que dichas tendencias aparecen en cada caso, dando lugar a políticas de
reforma con diversas intencionalidades. Desde aquí avanzaremos hacia la definición conceptual de las
reformas, que definiremos como cambios inducidos y discontinuos en el carácter y el modelo de
razonamiento de las instituciones, descartando un concepto empobrecido de la reforma que la equipara a
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
una mera simplificación operativa. En el siguiente apartado efectuaremos una tentativa de estructurar su
contenido en distintas visiones o modelos coherentes de problemas y soluciones, que compiten por la
atención de los reformadores.
Prescindimos en este trabajo de una dimensión esencial a la hora de entender y diseñar las reformas. Nos
referimos al proceso de su elaboración y puesta en práctica, es decir, el camino que recorren los cambios
hasta institucionalizarse en nuevos comportamientos. El contexto, el contenido y el proceso son
dimensiones interdependendientes de cuya congruencia depende la viabilidad de la reforma. La idea de
proceso también forma parte de los modelos mentales en los que se inspiran las reformas, pero su
tratamiento excede por su importancia y complejidad las posibilidades de este artículo.
2. LA EMERGENCIA DE LAS POLITICAS DE REFORMA: FACTORES CONVERGENTES Y
DIVERGENTES
Es común vincular las transformaciones de los últimos quince años a la unión de dos factores: por una
parte, la crisis económica de mediados de los setenta que marca el punto de inflexión hacia cambios
trascendentales en la economía mundial y, por otra parte, el ascenso de fuerzas conservadoras que,
rompiendo el consenso de la posguerra sobre el papel del Estado, cuestionan radicalmente sus funciones y
pautas de organización y funcionamiento. Esta imagen es, sin embargo, demasiado general y simple para
ofrecer una explicación satisfactoria en todos los países. De hecho, el contexto en el que van emergiendo
las políticas de reforma se nos presenta como un conjunto de factores parcialmente coincidentes y
divergentes, cuyo examen en cada caso ofrece un conocimiento más ajustado de la realidad.
Las coincidencias y divergencias pueden analizarse siguiendo una caracterización del contexto muy útil
para este fin y, en consecuencia, para evitar un determinismo fácil entre cambios del entorno y emergencia
de las reformas. Consiste en distinguir entre contexto externo e interno, en una traducción literal de los
términos que utiliza Pettigrew (1992) en su modelo de cambio estratégico: el primero estaría formado por el
conjunto de tendencias que afectan genérica e indiferenciadamente a los Estados europeos, como
consecuencia de su creciente interdependencia política, económica y social; el segundo sería la manera en
que estas tendencias se interiorizan en cada país, lo que depende tanto de su posición de partida
(económica, histórica, social), como de la lectura ideológica dominante sobre el impacto de los cambios
externos.
2.1 El contexto externo: la convergencia de las presiones para el cambio
Hay muchas perspectivas desde las que se puede poner de manifiesto la fenomenal transformación del
mundo en el que vivimos y las consecuencias de la misma para la organización y funcionamiento de los
Estados europeos. Algunas expresan tendencias universales de alcance general, pero otras tienen una
incidencia más directa y profunda sobre los países en los que centramos nuestro análisis. Lo que se ha
dado en llamar el modelo estatal europeo con el fin de subrayar su contraposición con el modelo
norteamericano, a pesar de las notables diferencias entre países, se caracteriza por el alto grado de
protagonismo económico y político del sector público en la cobertura de las necesidades sociales. Este
protagonismo se pone de manifiesto en la fuerte tasa de participación del gasto público en el producto
interior bruto, resultado del compromiso del Estado con la estabilidad y crecimiento a través de una
intervención activa en la economía y de la existencia de una densa red de instituciones nacionales de
carácter público financiadas mediante impuestos que garantizan los derechos sociales y económicos de
todos los ciudadanos. Esta construcción institucional, que hace apenas veinte años era percibida como el
estadio más avanzado de la democracia, está hoy severamente cuestionada por un conjunto de tendencias
que inciden en su viabilidad económica, política y social.
La primera de estas tendencias aparece estrechamente unida a la evolución de las circunstancias
económicas en las últimas décadas. La crisis de los setenta rompe una tendencia ininterrumpida de
crecimiento desde el final de la segunda guerra mundial, quebrando la ilusión alimentada durante ese
tiempo de poder asegurar al mismo tiempo un crecimiento sostenido y un reparto más equilibrado de la
riqueza. Nos encontramos ante "un punto de inflexión en la teoría y en la práctica del sector público" (Miller,
1984), que ofrece dos lecturas con diversas implicaciones sobre el futuro del modelo estatal europeo:
• de forma inmediata la crisis económica se traduce en las dificultades presupuestarias que sufren los
países europeos desde mediados de los setenta; el descenso de la actividad económica, la aparición de
un desempleo estructural que afecta a un porcentaje elevado de la población activa y el llamado
"colapso posmalthusiano", derivado de las presiones demográficas sobre el sistema de protección
social, provoca un creciente desequilibrio entre los ingresos y los gastos estatales. En países en los que
el sector público se eleva como media por encima de la mitad del producto interior bruto, la crisis fiscal
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
amenaza con hipotecar las posibilidades de crecimiento de sus economías, al producir un círculo vicioso
en el que las necesidades de financiación del Estado terminan por reducir las posibilidades de
crecimiento de las que a su vez dependen los ingresos públicos;
• una lectura diferente nos llevaría a sostener que la crisis fiscal no es el problema, sino un mero síntoma
de un problema mucho más grave y profundo: la insostenibilidad de unas economías del bienestar,
basadas en políticas e instituciones económicas y sociales de ámbito nacional, ante un proceso
imparable de globalización. La apertura de mercados está cambiado las estructuras de la economía
internacional, provocando una recomposición acelerada de las actividades económicas entre
continentes y países. Esta tendencia que se interpreta como una transición del "capitalismo organizado"
al "capitalismo desorganizado" (Lash y Urry, 1987) hace de los Estados actores de la competencia
internacional, poniendo en cuestión la lógica doméstica de las políticas e instituciones del bienestar.
Aunque ambos razonamientos están interrelacionados, sus implicaciones no son las mismas: según la
primera, el actual Estado del bienestar sería un peligro para la competitividad de las economías nacionales,
mientras que para la segunda la competitividad sería un peligro para el Estado del bienestar. Cualquiera
que sea la explicación elegida, lo cierto es que el cambio en las circunstancias económicas ha provocado
una drástica reducción del margen de maniobra de los Estados europeos para proveer el bienestar de los
ciudadanos a través del modelo institucional vigente en la última mitad de siglo.
Un segundo bloque de factores es de orden sociopolítico y afecta la ruptura del consenso en torno al
papel del Estado en la corrección de las desigualdades. El Estado del bienestar, como consecuencia de su
propio éxito, ha quedado atrapado en los países desarrollados en un ciclo redistributivo que se efectúa
mayoritariamente entre las clases medias, tendiendo a legitimarse en un contrato mercantilista con los
ciudadanos de do ut des. El resultado es lo que se ha llamado el "parasitismo racional", un fenómeno por el
que los ciudadanos tienden a calcular su relación con el Estado, en términos de pagar los menores
impuestos y recibir los mayores servicios. En este proceso los derechos sociales tienden a confundirse
como derechos individuales, perdiendo de vista los valores de solidaridad y equidad, que ven disminuir su
peso político.
El resultado es lo que Galbraith (1992) ha llamado "la cultura de la satisfacción", que se expresa en la
desilusión de las amplias clases medias con unos servicios públicos que no satisfacen sus crecientes
expectativas consumistas y su resistencia a ceder una mayor parte de su renta en forma de impuestos.
Estamos ante la ruptura histórica del consenso social entre las clases medias y las clases inferiores que se
encuentran en la base fundacional del Estado del bienestar. Esta situación crea el caldo de cultivo para lo
que Self (1985) ha llamado "el renacimiento de las ideologías" que se reavivan en la confrontación política
sobre el papel y funcionamiento del Estado.
En tercer lugar, la multiplicación del nivel de vida en las sociedades occidentales, unida al extraordinario
desarrollo de las tecnologías de la información y las comunicaciones, está produciendo profundas
transformaciones en las relaciones humanas (ver Crozier, 1987 y 1995). Las mayor capacidad
adquisitiva, las facilidades para comunicarse y la abundancia de información ofrecen nuevas posibilidades
para el ejercicio de la libertad, contribuyendo a incrementar el poder de negociación de los actores
individuales y colectivos frente al Estado. La interdependencia crece exponencialmente y con ella aumenta
la complejidad de las decisiones políticas y económicas.
Esta evolución hace cada vez más ineficaces los medios de control y dominación tradicionales que basan
su eficacia en un entorno simple e incapaz de resistirse a las decisiones de los poderes públicos. El Estado
burocrático, compartimentado y centralizado, es incapaz de absorber la complejidad del mundo que le
rodea, demasiado dinámico e interdependiente para sus posibilidades de conocimiento y manipulación de la
realidad. Los medios que había empleado para reducir y controlar esa complejidad son cada vez menos
eficaces, ya que los actores a los que van destinados tienen con su libertad más posibilidades de no
obedecer. Se abre la puerta a la crisis de la teoría jurídica y organizativa del Estado.
En cuarto lugar, los Estados europeos han asistido al proceso gradual y lento, pero imparable, de la
institucionalización europea, cuyas parálisis recurrentes no pueden obviar la importancia de su
transformación. La Unión Europea ha tenido un efecto trascendental en las economías de sus Estados
miembros, liberalizando la circulación de mercancías, personas y capitales, generando una importante
actividad regulatoria de carácter económico y social, estabilizando las relaciones monetarias y ofreciendo un
ingente flujo de ayuda social y regional a los países más atrasados.
Por encima de todo lo anterior, la Unión ha impulsado nuevos valores constitucionales como el libre
mercado, la desaparición de los monopolios o la disciplina presupuestaria, que señalan los límites en los
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
que ahora están obligados a operar los Estados miembros. Paralelamente, sus políticas e instituciones han
redefinido la estructura de oportunidades de los actores políticos y económicos que no pueden basar sus
expectativas en las fronteras nacionales, alterando las redes tradicionales de las políticas públicas y
promoviendo importantes cambios institucionales. En resumen, la Unión Europea no sólo ha diluido el
concepto de soberanía estatal, sino que ha hecho inservible la vieja distinción entre asuntos nacionales e
internacionales y los modelos convencionales de elaboración e implantación de políticas públicas.
Apareciendo como una de las innovaciones más prometedoras en las capacidades de gobernar en el
ámbito global (Dror, 1996), la institucionalidad europea no puede entenderse adecuadamente con las
teorías del Estado contemporáneo (Metcalfe, 1996).
Por último, este conjunto de tendencias es en parte la causa y el resultado de un cambio en las corrientes
de pensamiento en torno al Estado. La teorización de los fallos del Estado va ganando partido
progresivamente a la de los fallos del mercado, creado un clima favorable a la sustitución del paradigma
precedente. La ciencias sociales y la economía en particular ofrecen un panorama en progresivo deterioro
de las políticas y de la organización estatal proponiendo recambios radicales. Las teorías de la elección
pública, el monetarismo, la economía de la organización, el movimiento institucionalista y la filosofía política
neoliberal se convierten en pilares de las nuevas políticas que favorecen las políticas de oferta frente a las
de demanda, la restricción frente al expansionismo fiscal, el mercado frente a la burocracia, la comunidad
frente a las instituciones, la elección individual frente a la planificación o el libre comercio frente al
proteccionismo. Estas corrientes han ido ganando fuerza gracias a su difusión por multitud de think-tanks,
instituciones públicas y privadas, redes académicas y organizaciones internacionales como el Banco
Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE) y la Comisión Europea.
La caída del muro ha reforzado estas tendencias, eliminando una coartada que justificaba la inamovilidad de
ciertas políticas e instituciones y acelerando el proceso de globalización económica, política y social. Como
hemos tratado de explicar, la crisis de la cosa pública obedece a causas profundas que afectan en diverso
grado a todos los países europeos y tienen que ver con el desfallecimiento del modelo de razonamiento en
torno a la satisfacción de los intereses colectivos, que ha prevalecido en este siglo. Los cambios descritos
tienden a cuestionar sus propios presupuestos de partida, esto es, su sentido económico, su legitimidad
política y su lógica de intervención sobre la sociedad, creando la oportunidad al desarrollo de diversas
alternativas teóricas y prácticas, que se verán concretadas en función de las circunstancias de cada país.
2.2 El contexto interno como desencadenante inmediato de las reformas: modalidades
Aunque todos los países europeos se encuentren sometidos a unas mismas tendencias económicas,
políticas y sociales, ello no les obliga a reaccionar de la misma forma. Por un lado, su situación de partida
no es la misma, lo que hace que las tendencias descritas produzcan consecuencias diferentes en cada país;
por otro lado, la relevancia de las presiones externas para el cambio depende de la capacidad de
percepción de las mismas, es decir, de un contexto interno receptivo (Pettigrew, 1992) que interprete los
acontecimientos externos en clave de necesidad de reformas. No es de extrañar, por tanto, que pese a
estar sometidos a tensiones externas muy similares, los Estados europeos oscilan entre reformas con
diversas ambiciones y resultados y la ausencia de reformas.
Entre los factores que pueden servir para explicar la emergencia de estas políticas en un país, así como sus
intencionalidades y disposiciones más relevantes, vamos a destacar tres: en primer lugar, la medida en que
los cambios económicos provocan una situación de crisis en la hacienda pública que hacen inevitables las
reformas asociadas a objetivos de política económica; en segundo lugar, la ideología política dominante y
sus convicciones en torno a la necesidad de cambios en el sector público y la dirección de éstos; y, en
tercer lugar, el perfil institucional acuñado por el Estado, expresado en su tamaño, su grado de
centralización, sus formas tradicionales de intervención y sus relaciones con la sociedad.
A partir de estos factores podemos aventurar al menos cuatro grupos de políticas de reforma,
caracterizados por contextos internos diversos que nos ayudan a entender sus intencionalidades, aunque,
como veremos más adelante, ello nos les impida compartir algunos de sus contenidos.
2.2.1 Reformas rupturistas
En contra de la impresión generalizada sobre el ascenso de la nueva derecha y su impacto ideológico en la
transformación del Estado, este fenómeno tiene en la Unión Europea un escenario bastante concreto y, se
podría añadir, aislado: el Reino Unido. Es aquí donde las "políticas de convicción" (Metcalfe y Richards,
1987; Dunsire y Hood, 1989) permiten explicar las reformas como un esfuerzo deliberado por "hacer
retroceder las fronteras del Estado", tal y como defendía la Sra. Thatcher en su primer manifiesto electoral.
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El ascenso conservador se produce en el Reino Unido amparado por un persistente declive económico del
que se había culpado a la expansión del aparato estatal (Bacon y Eltis, 1976) y en un clima social
soliviantado por el poder de los sindicatos, que percibía a la izquierda más próxima a los productores que a
los consumidores de los servicios públicos (Deakin y Wright, 1990: 3). A ello hay que unir al menos tres
características del peculiar sistema institucional británico que se combinan para ofrecer un cheque en
blanco a los conservadores: en primer lugar, la consecución de cómodas mayorías parlamentarias con un
porcentaje de votos muy inferior al necesario en el resto de los países europeos; en segundo lugar, el alto
grado de centralización territorial del poder político; y, en tercer lugar, la existencia de una constitución no
escrita que deja sin defensa formal aspectos centrales de la organización de los poderes públicos, como por
ejemplo el Civil Service.
A pesar del radicalismo de la retórica política empleada, las reformas van a abordarse, salvo excepciones,
con estrategias pragmáticas y persistentes que van remodelando aspectos centrales del aparato estatal.
Los cambios se sitúan, no obstante, muy lejos del desmantelamiento del Estado del bienestar que sus
defensores propugnaban y sus detractores auguraban. El gasto público, a pesar de haber descendido
ligeramente su participación en el producto interior bruto, no ha dejado de crecer y los gastos sociales han
aumentado en cuatro puntos su participación en el producto interior bruto entre 1980 y 1990, aunque sí se
han modificado sus prioridades. Los cambios se han concentrado en una profunda revisión del modo en que
el Estado ejerce sus responsabilidades, incluyendo los mecanismos de financiación y provisión de servicios
públicos y los instrumentos de intervención en la economía. En conjunto, han supuesto una clara ruptura
con el modelo institucional precedente, sin que parezca probable un retorno al pasado incluso en el caso de
una nueva mayoría laborista.
2.2.2 Reformas conservacionistas
Los países escandinavos y Holanda forman un segundo grupo con una serie de características comunes
que crean un contexto diferente para la emergencia de políticas de reforma. Se trata de sociedades que han
desarrollado hasta su máxima expresión el igualitarismo, mediante un amplio sistema de prestaciones
sociales de carácter universal y gratuito, confiado a un aparato administrativo con un alto grado de
integración institucional. En ellos el Estado del bienestar es reconocido y apreciado por la mayoría de la
población como un signo positivo de identidad y estabilidad social y económica.
Su escenario político aparece dominado por la socialdemocracia o por coaliciones de centro izquierda o de
centro derecha, que comparten un fuerte apego a las instituciones del bienestar y gobiernan con un alto
grado de consenso, en el que participan decisivamente los agentes sociales. En este contexto, culpabilizar
al Estado de todos los males y defender el retroceso de la responsabilidad pública en la cobertura de las
necesidades de la población tiene escaso rédito electoral.
En estos países las reformas se explican por la imposibilidad de sufragar el coste creciente de las políticas
sociales, que ha llegado a amenazar la buena salud de sus economías. Sin embargo, el objetivo no es
desmantelar las instituciones del bienestar, sino defender y profundizar sus progresos de justicia y
solidaridad, que se perciben como una garantía y no como una amenaza de la prosperidad futura. Las
reformas se centran en la identificación de "ajustes competitivos y solidarios" (Pfaller, Gough y Therborn,
1993) en las políticas sociales y en una profunda revisión de los mecanismos existentes para la obtención,
distribución y gestión de los recursos públicos (ver Gustafsson, 1987).
2.2.3 Reformas desarrollistas
Dentro de este grupo incluimos dos países, Francia y España, que a pesar de rodearse de circunstancias
muy diferentes, comparten reformas basadas en una visión positiva y en clara progresión del papel del
Estado, cuestionando la herencia recibida en favor de una redefinición de las responsabilidades públicas.
Las reformas francesas de finales de los ochenta se asocian al impulso renovador de Michael Rocard, que,
de hecho, recoge una corriente de pensamiento que se había ido fraguando a lo largo de los años en
determinadas élites intelectuales y administrativas y que había recibido su primer empuje bajo el anterior
gobierno conservador. Más que de una política de partido (de hecho las ideas de Rocard despertaron poco
entusiasmo en sus sucesores), habría que hablar en este caso de una corriente de pensamiento asociada a
creadores de opinión, entre los que destacan los altos funcionarios organizados en asociaciones.
La reforma francesa sólo puede entenderse desde la posición preponderante del Estado, al que
corresponde, muy por encima del resto de los países europeos, un papel esencial en la concepción de la
identidad y el carácter nacional. Sin que las presiones económicas se manifestaran entonces con la misma
intensidad que en los países referidos anteriormente, Francia aborda su política de reforma en clave de un
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
gran proyecto político con el objetivo de cambiar las pautas de relación entre el Estado y la sociedad. El
objetivo no es disminuir el papel del Estado, ni tampoco apuntalar sus conquistas, sino más bien redefinir
sus misiones y reforzar sus capacidades para que pueda cumplir satisfactoriamente un papel que se juzga
irremplazable para el progreso y al bienestar de los ciudadanos.
Los objetivos de la reforma se articulan a partir de reconocer un profundo desajuste entre la concepción de
Estado a la francesa, su modo de organizarse y responder a las demandas sociales y los requerimientos de
una realidad en profunda mutación. La respuesta es promover un cambio ideológico en la mentalidad con la
que operan los poderes públicos, mediante la descentralización y la desconcentración, una gestión más
dinámica de las personas, el estímulo a la asunción de responsabilidades en la línea, la evaluación de las
políticas públicas y nueva idea de las relaciones entre la Administración y los usuarios de los servicios
públicos (ver a este respecto la Circular de 23 de febrero de 1989 referida a la renovación del sector
público).
En el caso de España la situación de partida es muy diferente. La trayectoria del Estado contemporáneo se
caracteriza por una combinación de autoritarismo y debilidad estructural. La ausencia de libertades
democráticas se combina con una centralización obsesiva del aparato estatal y una hacienda raquítica
incapaz de atender las necesidades de la población. Esto ha provocado que el Estado careciera del grado
de legitimación social y política que disfrutaba en los restantes países europeos. Esto explica que el
proyecto modernizador de la democracia española pase por el fortalecimiento de las instituciones estatales,
de modo que puedan desempeñar con eficacia las funciones que les corresponden en una sociedad
moderna. Dos retos básicos han caracterizado este proyecto en los últimos quince años: la
descentralización del poder político y la construcción de un Estado del bienestar equiparable al de los
restantes países europeos.
Como consecuencia de ello, la reforma que ha seguido a la transición democrática en España se
caracteriza por su carácter expansivo, centrándose en desarrollar sus instituciones y aumentar la oferta de
servicios públicos a la población. En este tiempo se ha duplicado el volumen del sector público en relación
al producto interior bruto que ha pasado de representar la mitad de la media europea a situarse muy cerca
de la misma. Este proceso, protagonizado por el partido socialista, ha contado, no obstante, con el respaldo
de las demás fuerzas políticas, que, allí donde han ejercido responsabilidades gubernamentales, han
apostado por incrementar el peso de la acción pública. A ello habría que apostillar, no obstante, las rémoras
de la democracia española a la hora de construir un marco eficaz para el ejercicio y control de las
responsabilidades públicas, adaptado a su extraordinario crecimiento; ha prevalecido un peso
desproporcionado del decisionismo político frente a los criterios profesionales y una obediencia a lógicas
clientelares y corporativas opuestas a la introducción de reformas en el aparato estatal. La crisis política y
presupuestaria que ha padecido España en los últimos años se puede relacionar directamente con estos
déficit.
2.2.4 Reformas pragmáticas
En los últimos años, la mayoría de los países europeos aparecen unidos en una misma corriente de
reformas que, en ausencia de una denominación más expresiva, calificamos de pragmáticas. El horizonte
que persiguen es la Unión Económica y Monetaria, cuyo acceso se ha hecho depender de superar con éxito
un examen macroeconómico basado en cumplir determinados criterios de convergencia.
Se trata de reformas que se presentan a menudo como "la única alternativa posible", atribuidas a una "razón
de Europa", a la que deben plegarse el resto de las consideraciones. Detrás de las medidas vinculadas a
esta meta es frecuente que no haya un discurso político explícito sobre el papel del Estado, sólo una
justificación de la necesidad de cumplir las condiciones del tratado para no pagar el alto coste financiero que
supondría salirse de la red monetaria europea. La ideología subyacente no es obra ni de los partidos ni de
sus líderes, sino de las burocracias fiscales de los Estados y las instituciones europeas. La reforma
irlandesa de mediados de los ochenta, anticipando los problemas que más tarde se presentarán en otros
países, es un buen ejemplo; al menos Alemania, Francia, Italia y España se encuentran en estos momentos
en la misma situación.
El resultado es una estrategia de reforma de carácter esencialmente pragmático que renuncia a una
valoración política de fondo sobre lo que el Estado debería hacer y dejar de hacer, sobre la financiación de
los servicios públicos o sobre los costes y beneficios del modelo de empleo público y sus alternativas. Hay
un cálculo sobre cómo realizar los ajustes presupuestarios con el menor desgaste político posible, lo que
equivale a practicar la ambigüedad y evitar conflictos con los intereses más organizados. Cualquier desliz
en este cálculo que minusvalore la capacidad de presión de los colectivos afectados puede costar la
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
parálisis de las reformas, como puso en evidencia la crisis francesa de diciembre de 1995. El problema se
complica en los Estados con estructuras descentralizadas, como Alemania, España o Italia en los que el
poder central carece de capacidad para imponer jerárquicamente sus medidas de disciplina, debiendo
buscar un amplio consenso político.
La secuencia de estas reformas es bien conocida (ver Levine y Rubin, 1985): se empieza por congelar
gastos de funcionamiento, se retrasan los pagos a los proveedores, y se sacrifican las inversiones; a
continuación se venden activos y propiedades públicas, se recortan los suministros y el personal y se dejan
de atender nuevas necesidades; finalmente, cuando no hay más remedio, los programas existentes se van
recortando por los bordes, bien disminuyendo la cuantía de las prestaciones económicas o acabando con la
gratuidad de los servicios mediante la imposición de tasas. Estas medidas tienen hasta aquí poco de
verdaderas reformas, ya que apenas inciden sobre la lógica incremental del gasto público, con el riesgo de
conformarse con un mero aplazamiento de los problemas, que volverán a presentarse más adelante cuando
ya no queden activos que vender. Hablar de reformas significa reformular los procesos de asignación y
evaluación de recursos, creando nuevas reglas de juego que permitan orientar de forma selectiva las
políticas de gasto.
Junto a la reforma siempre existe la posibilidad de la no reforma, también presente en el panorama europeo.
Alemania hasta la reunificación, Italia durante la mayor parte de este tiempo y España en la pasada
legislatura, aunque las razones de su inactividad sean diferentes: Alemania, porque hasta la reunificación no
sufría presiones presupuestarias, sin que sus instituciones administrativas mostraran los síntomas de
desfallecimiento de otros países; Italia, que padecía tanto la crisis económica como la insatisfacción por el
funcionamiento del Estado, porque su deteriorado sistema político se había convertido de hecho en el factor
de bloqueo de las reformas; y España, porque las consecuencias de la crisis política y económica de los
últimos años convertían las reformas en una empresa política demasiado pesada para el partido del
gobierno.
A tenor de las anteriores explicaciones, el desarrollo de las políticas de reforma se explica, de forma
inmediata, más por el segundo que por el primero de ambos contextos. Esto significa, sin dejar de
reconocer una creciente convergencia entre los países analizados, que nos inclinemos, al igual que Hood
(1996), por un modelo explicativo de las reformas basado en la contingencia de factores. En segundo lugar
y con carácter complementario, habría que situar la importancia adquirida por la "difusión" (Halligan, 1996)
de las ideas reformadoras entre países a través de los vínculos que les proporcionan las instituciones
europeas y algunas organizaciones internacionales como la OCDE.
3. EL CAMBIO INSTITUCIONAL COMO CENTRO DE LAS REFORMAS
Hace casi dos décadas García-Pelayo (1977) acuñó entre nosotros la expresión "transformaciones del
Estado contemporáneo", subrayando la naturaleza plural y diversa de los cambios que podían afectar al
sistema público. Las reformas pertenecen a una de estas posibles transformaciones, caracterizándose por
ser la expresión de una fuerza de voluntad que trata de romper la lógica inercial de las instituciones y las
políticas públicas. La discontinuidad del cambio es la diferencia que caracteriza a la reforma; no en vano
las notas de "inducción" o "dirección" forman parte de todas las definiciones clásicas de la reforma (ver,
entre otros, Caiden, 1969: 75; Dror, 1976: 127 y Leemans, 1976: 8).
Las instituciones, cuya nota esencial es el afán de perdurar, tienden a responder a las presiones del
entorno, mediante cambios periféricos que no cuestionan su lógica dominante. Esta adaptación espontánea
es el resultado de lo que llama Schon (1971: 31) "conservadurismo dinámico", en el que se da una
secuencia típica de estrategias reactivas: agotadas las posibilidades de ignorar una nueva demanda, la
primera reacción consiste en su contención y aislamiento, otorgándole un reducido ámbito de actuación que
se mantiene separado y distante; cuando esto no basta se recurre a la cooptación incorporando al sistema
las fuerzas que pugnan por el cambio, diluyendo sus energías y amortiguando su impacto. Sólo el fracaso
de estas estrategias permite abrir la ventana de las reformas.
Esta teoría ayuda a explicar como el Estado contemporáneo ha intentado preservar su estabilidad,
reaccionando a las presiones externas mediante cambios espontáneos y continuos. Frente a ellos, las
reformas son cambios inducidos y discontinuos, que alteran el modo de razonamiento y el "carácter" de la
institución, aportando un nuevo orden de valores y principios que modifican gradualmente el
comportamiento de sus actores. No es casual, por tanto, que las reformas, aunque decisivas en marcar la
dirección que siguen las instituciones, expliquen sólo una pequeña parte de sus cambios cuantitativos, que
son mayoritariamente cambios continuos derivados de un modelo de razonamiento ya institucionalizado.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Las reformas, como cambios discontinuos, pueden revestir dos modalidades: por una parte, pueden afectar
al diseño de las instituciones, es decir, a la manera en la que los poderes del Estado se organizan y
articulan con el entorno para elaborar y poner en práctica las políticas públicas, lo que se denomina reforma
institucional; por otra parte, pueden centrarse, no tanto en el proceso como en el contenido de la acción
pública, redefiniendo su alcance, sus objetivos y finalidades, lo que se denomina reforma sustancial. No
obstante, es frecuente que las reformas llamadas sustanciales incorporen, al menos parcialmente, reformas
institucionales a través de sus instrumentos de aplicación.
Mientras el Estado liberal destaca por la reforma institucional, instaurando dispositivos como la separación
de poderes, el principio de legalidad, el control judicial o la ordenación de una función pública profesional e
independiente, lo propio del Estado del bienestar ha sido innovar y ampliar el contenido de la acción pública,
poniendo el énfasis en la redistribución, la solidaridad, la ciudadanía social o la corrección de los fallos del
mercado; de hecho, es bastante común reconocer como una de las causas de la actual crisis, la
incapacidad del Estado del bienestar para dotarse de un marco institucional propio, en el que los derechos
sociales puedan verse realizados y protegidos de manera efectiva, sin subordinarse al modelo burocrático
garantista del liberalismo (Prats, 1987).
Las reformas europeas de los años ochenta y principios de los noventa, no obstante sus diferencias, y a
pesar de la retórica política neoliberal que les rodea, pueden caracterizarse más como institucionales que
como sustanciales. Con la única excepción de los países más retrasados en el desarrollo de sus sistemas
de bienestar, como por ejemplo España, en los casos restantes, incluso allí donde las reformas se han
hecho en nombre de la reducción del papel del Estado, no han afectado tanto a la extensión de las
responsabilidades públicas y a su contenido, como a la conformación y funcionamiento de las instituciones a
través de la que el Estado descarga sus responsabilidades. La intención de los reformadores ha sido
cambiar el comportamiento de los actores de las políticas públicas, tanto internos como externos,
reestructurando el "tejido institucional" formado por las reglas de juego que definen sus incentivos para
actuar (Schwartz, 1994: 49).
Habría que añadir que nos enfrentamos con reformas que concentran su atención en el rediseño del poder
ejecutivo en correspondencia al peso desproporcionado que éste ha adquirido en los modernos Estados del
bienestar. Esto hace que también puedan caracterizarse como reformas administrativas en un sentido
amplio de esta expresión. Estas pueden tener por objeto, sin el propósito de ser exhaustivos, las áreas
siguientes: la organización de las estructuras gubernamentales y administrativas, la ordenación y
articulación entre élites políticas y administrativas, las relaciones intergubernamentales, el sector público
empresarial, el régimen y gestión del empleo público, la gestión financiera y presupuestaria, los
instrumentos de contabilidad y control de gestión, las políticas de contratación y compras, la calidad de las
normas, las políticas de precios y tasas, el régimen y la gestión del patrimonio, las aplicación de las
tecnologías a la gestión, las políticas de comunicación e información, el control judicial y parlamentario, el
control por otras instancias, los derechos de los ciudadanos ante la Administración y los mecanismos de
participación de la sociedad en la elaboración e implantación de las políticas públicas.
A pesar de esta definición, no es extraño que la parte del Estado que recibe la calificación de
"administrativa" se interprete en clave reduccionista, como perteneciente a una esfera puramente interna,
separada y ajena a la política, consistente en un trabajo rutinario y mecánico. De aquí surge una concepción
restrictiva de la reforma, propia de burócratas, consultores y defensores de una ortodoxia administrativa
clásica, que se equipara con la mera simplificación, sin trascendencia política o constitucional alguna,
resultado de la aplicación puramente técnica de unos supuestos principios generales de la organización.
Sin embargo, la que hemos definido como parte administrativa del Estado, ni puede reconocerse en la
anterior descripción, ni puede reformarse bajo esas premisas. Abordar la reforma de manera realista supone
reconocer al menos las siguientes complejidades:
• en primer lugar, política y administración no son compartimentos estancos. La complejidad y dinámica
de la realidad hace imprescindible la existencia de amplias discrecionalidades en la elaboración y
ejecución de muchas políticas públicas, que producen constantes solapamientos entre ambas esferas,
haciendo imposible trazar una delimitación precisa;
• en segundo lugar, las responsabilidades públicas, lejos de ejercerse en solitario por una Administración,
se sustancian cada vez más en procesos interadministrativos e intergubernamentales, en los que se
entrecruzan las competencias de diferentes entidades públicas. La gestión de las fronteras y de las
transacciones entre poderes públicos y privados se convierte en una dimensión crítica de la reforma;
• en tercer lugar, la imagen maquinal no representa adecuadamente la gestión de la mayor parte de los
servicios públicos, caracterizados por el ejercicio de tareas profesionales o semiprofesionales que se
definen en contacto directo con sus destinatarios. En estos casos, la imposibilidad e incluso la
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
inconveniencia de predecir el contenido de la actuación hace inviable un modelo de gestión basado en
una idea mecánica del trabajo;
Ante una realidad semejante, el ideal de reforma técnica basada en principios universales y abstractos
tiene, en el mejor de los casos, un margen muy estrecho condenándose en los demás a verse frustrada. Los
principios tienden, como advertía Simon (1964), a convertirse en proverbios, entrando en contradicción
entre ellos cuando pretenden aplicarse. La "verdadera reforma" (Siedentopf, 1982: ix) supone considerar a
la Administración como un sistema abierto y diverso enmarcado en el conjunto de los poderes públicos y de
la sociedad; supone reconocerla como algo más que un asunto técnico, reconociendo su dimensión política;
supone, por último, ser consciente de que la eficacia de una estructura o un procedimiento no es universal y
varía en función de las condiciones en las que se aplica.
A partir de esta idea reduccionista de la reforma, es frecuente menospreciar los esfuerzos de la verdadera
reforma en comparación con las reformas políticas y constitucionales, por circunscribirse a "las ramas
bajas" de la institucionalidad estatal (Dente, 1996: 110). La conclusión de que la reforma administrativa sirve
muy a menudo para "hacer eficientemente lo incorrecto" refuerza el escaso interés de numerosos políticos y
académicos en sus posibilidades de transformación de la realidad. Sin embargo, también se puede
sostener, con Dente, que "las ramas bajas son en realidad las auténticas raíces del árbol que representa la
materia constitucional de un país"; la eficacia del sistema electoral, del poder legislativo, del poder judicial o
de la distribución territorial de las competencias depende al final del buen funcionamiento de los servicios
públicos y de una relación positiva entre el Estado y los ciudadanos. En el Estado de nuestros días, basado
en relaciones masivas y cotidianas entre los poderes públicos y la sociedad, el poder político real, como
poder de ordenación y transformación social, se sitúa en ser capaz de incidir de forma efectiva en cada una
de estas transacciones.
Por añadidura es una equivocación que se repite pensar que la reforma administrativa sigue
necesariamente al cambio político y a la reforma constitucional. Sin dejar de reconocer que la reforma
constitucional es indispensable para refundar la convivencia en el respeto de los derechos y libertades, no
es menos cierto que muchas de las expectativas del cambio político se frustran precisamente en la inercia
de los comportamientos políticos y administrativos en estas llamadas ramas bajas de las instituciones. Con
complacencia o pesimismo, se dice que "las constituciones cambian, pero la administración permanece",
poniendo el énfasis en la insensibilidad o la dificultad de la reforma política para hacerse presente en el día
a día donde se definen de modo tangible los derechos de los ciudadanos.
En este sentido, la concentración de las reformas europeas de estos últimos años en la parte administrativa
del Estado es una muestra de realismo. A pesar de que la absorción mediática de la política y su interés por
las "grandes" decisiones no contribuye a prestar atención a la "inmensidad" de las pequeñas decisiones, las
reformas han cotizado al alza en el mercado político. Frente a lo que había ocurrido en el pasado, el objetivo
"político" de la buena Administración se ofrece a los ciudadanos como una contrapartida necesaria de la
confianza que ponen en sus representantes y de la contribución que realizan a la hacienda pública.
Finalmente, tendríamos que preguntarnos si la denominación de las reformas como modernización, en la
que se reconocen la mayoría de los países (ver Thoenig, 1988), supone alguna caracterización específica
de las mismas. Es fácil advertir que la expresión modernización no se utiliza en un sentido técnico, sino en
un sentido más propio del lenguaje corriente, de amplio uso político y periodístico, que la identifica con los
procesos de renovación, a través de la innovación tecnológica, productiva y organizativa (ver Gil Calvo,
1995: 327). Así expresada, la idea modernización está llena de ambigüedad pudiendo alcanzar a cambios
que no son verdaderas reformas y al revés: por un lado, por modernización puede entenderse un
rejuvenecimiento físico o tecnológico, que no suponga un verdadero cambio institucional; y, por otro lado,
puede ser difícil presentar como modernización una reforma dirigida a reforzar garantías o derechos
fundamentales, normalmente alejada de la connotación de innovación científica o tecnológica de la
modernización.
Sin embargo, a pesar de estas matizaciones, la intencionalidad y el contenido de los cambios que vamos a
analizar no revelan diferencias semánticas que permitan distinguir conceptualmente entre reforma y
modernización. El cambio de significante, de reforma a modernización, obedece a razones
fundamentalmente simbólicas y metodológicas: por un lado, romper con la percepción de fracaso asociada
al movimiento anterior de reformas, acuñando una expresión con el atractivo de la novedad; por otro lado,
distanciarse de la aproximación predominantemente formalista y normativa de la reforma, a la que se
asociaba su déficit de implantación. La modernización expresa, para nosotros la denominación comúnmente
aceptada del ciclo de reformas administrativas abierto a partir de los cambios económicos y políticos que se
manifiestan desde mediados de los setenta.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
4. LOS MODELOS QUE INSPIRAN EL CONTENIDO DE LAS REFORMAS: VISIONES COMPETITIVAS
DE PROBLEMAS Y SOLUCIONES
Una vez descritas las intencionalidades y examinado el alcance y objeto de las políticas de reforma vamos a
dedicar este último apartado a analizar su contenido, es decir, las nuevas disposiciones que introducen o
aspiran a introducir en las instituciones administrativas. Para este fin nos podemos ayudar de los
documentos oficiales, así como de los cada vez más numerosos libros y artículos que ofrecen un
descripción más o menos detallada de los cambios en cada país. Una fuente de especial interés son las
publicaciones de la Unidad de Gestión Pública de la OCDE que junto a estudios monográficos sobre temas
concretos, edita informes periódicos sobre la evolución de las reformas en base a la contribución de sus
corresponsales nacionales (1993 a 1995) y algún valioso documento de síntesis (1986).
Como contrapartida, sigue siendo escasa la elaboración teórica sobre las fuentes primarias. El déficit de
marcos metodológicos y conceptuales solventes para la comparación de experiencias y el anglocentrismo
de la literatura, ha dado pie a una cierta simplificación de las conclusiones. Las reformas se han identificado
mayoritariamente con un único modelo o doctrina, que se denomina "gerencialismo" (Pollit, 1990), "gestión
empresarial de los servicios públicos" (Savoie, 1994) o, en la expresión más citada de todas, "new public
management" (Hood, 1991).
De acuerdo con esta interpretación monista de las reformas, estas se caracterizarían por un espíritu
antiburocrático y trasladarían a los servicios públicos las técnicas de gestión que se utilizan en el mundo
empresarial privado. Los contenidos comunes del new public management, de acuerdo con el análisis
sintético de Hood (1996), serían los siguientes:
• la atribución de un mayor poder discrecional de gestión a los directivos en la línea;
• el establecimiento de objetivos e indicadores cuantitativos de los servicios prestados;
• el control de la gestión a través de medidas de resultado;
• la descentralización de las organizaciones públicas en unidades autocontenidas;
o la introducción de competencia entre organizaciones públicas y entre éstas y organizaciones
privadas;
o la utilización de técnicas y prácticas similares a las empleadas por el sector empresarial privado;
• la aplicación de criterios de disciplina en la utilización de los recursos.
Esta definición, como cualquier otra que pretenda establecer una idea unitaria del contenido de las políticas
de reforma o modernización, no sólo es difícil de justificar empíricamente, sino que además incurre
fácilmente en dos simplificaciones. La primera consiste en situar en el mismo nivel de abstracción ideas que
están en planos conceptuales diversos, como, por ejemplo, la descentralización de la gestión en unidades
autocontenidas y la fijación de indicadores de resultado, cuando éstos últimos constituyen precisamente uno
de los parámetros de diseño de la creación de estas unidades; otro tanto se podría decir de la dimensión
consistente en aplicar técnicas empresariales, que podría situarse por encima de las dos anteriores.
La segunda simplificación consiste en identificar el contenido de las reformas con un concepto genérico de
management y contraponer management a burocracia. El management, puede considerarse como una
disciplina o aproximación científica a la actividad estatal, pero no como un inventario de problemas y
soluciones listo para ser aplicado. Si algo caracteriza la evolución del pensamiento de gestión es
precisamente su acusada fragmentación en escuelas y corrientes de pensamiento que proponen modelos
de razonamiento diferentes. Además, las ciencias de la gestión han ido especializándose para tratar
parcelas o sectores de la realidad con problemas específicos, ofreciendo prescripciones muy diferentes. Por
último, contraponer management a burocracia supone ignorar el contenido esencialmente burocrático de las
escuelas pioneras y más influyentes en el desarrollo de esta disciplina, conocidas como management
científico y técnico, que tanta repercusión tuvieron en el desarrollo de la Ciencia de la Administración, sobre
todo en los Estados Unidos.
Superar estas simplificaciones requiere un esfuerzo, en primer lugar, para encontrar categorías
conceptuales, que permitan agrupar y ordenar los lemas y las propuestas, que a menudo aparecen
desordenadamente expuestas en los programas de reforma y en sus descripciones. Barzelay (1994: 11),
por ejemplo, ha definido tres niveles de abstracción, "estrategia", "políticas" e "instrumentos", bajo los que
reordena el contenido de varios trabajos comparativos sobre las reformas (Savoie, 1994; Aucoin, 1990;
Hood, 1990; Pollit, 1990; Schick, 1990 y Schwarz, 1994). La estrategia, que coincide con lo que nosotros
vamos a denominar visión, es un modelo de intervención que sirve tanto describir, como para diagnosticar la
realidad e indicar posibles soluciones. Las políticas serían el conjunto de disposiciones con las que se
pretende transformar cada parte de la realidad administrativa, (las estructuras, los recursos humanos, los
procedimientos de gestión o la relación con los destinatarios de los servicios). Por último, los instrumentos
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
serían las técnicas, prácticas y herramientas metodológicas con las que se pretende hacer efectiva una
política (por ejemplo, en relación a la políticas de recursos humanos, las técnicas de remuneración,
selección, evaluación, etc.).
En segundo lugar, hay que hacer el esfuerzo de clasificar la información empírica disponible sobre las
reformas en las categorías del marco conceptual descrito. Este es el propósito del resto de este apartado,
en el que identificaremos cuatro visiones diferentes de la reforma, fruto de la imposibilidad de caracterizar
en un único modelo las políticas de reforma de los países europeos en el período de tiempo examinado.
Esta no es una conclusión original. Otros autores han defendido previamente la existencia de diferentes
estrategias de reforma: Aucoin (1990) distingue entre un "paradigma" public choice y un paradigma
gerencialista; Peters (1993), aunque los describe inicialmente como visiones, habla de cuatro "modelos": de
mercado, de participación, de flexibilidad y de desregulación. Klages y Haubner (1992) distinguen entre
estrategias de contractualización, de comunicación y una estrategia híbrida entre las anteriores. Finalmente,
Barzelay (1993) que, en un trabajo previo al anterior, se refiere a tres "visiones": burocrática, de planificación
comprehensiva y gerencialista.
A continuación, nos inclinamos por cuatro visiones, que se expondrán haciendo referencia a los
antecedentes ideológicos en los que basan su razonamiento y describiendo brevemente sus propuestas en
relación a cuatro componentes del tejido institucional público: las estructuras, el empleo público, los
procedimientos de gestión y las relaciones con los ciudadanos. Las visiones van a presentarse como
competitivas, ante la evidencia de que se disputan la atención de los reformadores. Esto no significa que
cada política de reforma se corresponda exactamente con todas las propuestas de una de las visiones. Lo
más normal es que las reformas puedan asociarse con una visión dominante, que les otorga su pauta
central de intervención; ahora bien, es bastante común que los reformadores elijan los ingredientes que les
atraen de distintas visiones sin reparar en su coherencia. De hecho, la recomendación de medidas
contradictorias no es infrecuente en los programas de reforma.
4.1 Visión garantista
La visión garantista de la reforma tiene sus raíces en los ideales de libertad y justicia del Estado liberal de
Derecho, que se trasladan a la teoría jurídica del Estado y a la concepción weberiana de la organización
administrativa. Su aspiración es lograr la plena juridicidad de la actuación de los poderes públicos como
medio para evitar la arbitrariedad y garantizar los derechos y libertades políticas y económicas del orden
social del liberalismo.
Esta visión tiene como valor central la seguridad jurídica, cuya defensa persigue garantizar un marco de
certidumbre en las transacciones económicas que haga posible el pleno desarrollo de la actividad industrial
y mercantil. El sometimiento de las actuaciones públicas al Derecho salvaguarda la autonomía de los
agentes económicos y les libra de exigencias arbitrarias. No es extraño, por tanto, que sea ésta la visión
subyacente a las reformas orientadas a luchar contra la corrupción cuyo efecto económico es el
falseamiento del libre juego de la competencia e, incluso de las políticas de liberalización que se dirigen a
eliminar facultades discrecionales de los poderes públicos para intervenir en los mercados, produciendo
incertidumbre o discriminando entre los operadores.
La visión garantista promueve un modelo institucional dirigido a la aplicación objetiva y uniforme del
ordenamiento jurídico. Una relación no exhaustiva de su modelo de problemas y soluciones sería la
siguiente:
A) Estructuras de gobierno y administración
Se basa en estructuras burocráticas orientadas a conseguir la unidad de criterios en el tratamiento de los
problemas a través de una estricta integración jerárquica, basada en una línea de mando clara y directa y
una estricta separación horizontal de funciones entre órganos. Junto a ello una tecnoestructura horizontal
acumula poderes de reglamentación y autorización buscando la armonización de prácticas y decisiones.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Problemas percibidos
Soluciones propuestas
* Falta de claridad en la línea de mando * Estandarización de estructuras
* Falta de unidad de criterios en la periferia * Centralización de decisiones
* Confusión en la atribución de funciones * Especialización de funciones
* Descoordinación entre departamentos * Creación de órganos colegiados
* Excesiva autonomía de los departamentos * Reforzamiento de órganos horizontales
B) Empleo público
La política de empleo público está orientada a proteger la independencia y profesionalidad de los
empleados públicos, tratando de aislarles de dos riesgos que pondrían en peligro su objetividad: la
politización de sus decisiones y la vinculación preferente a atender intereses personales o corporativos.
Esto se pretende conseguir con un régimen jurídico específico y uniforme y la creación de una cultura
basada en el esprit de corp.
Problemas percibidos
Soluciones propuestas
* Patronazgo y politización * Comisiones de control y acceso reglado
* Duplicidad de intereses * Incompatibilidades
* Agravios comparativos por fragmentación de
condiciones laborales
* Unificación de condiciones de empleo
* Corporativismo profesional * Socialización y formación común
C) Procedimientos de decisión y control
La anticipación de la realidad y la previsión de la única respuesta normativa posible son las obsesiones de
la visión burocrática para asegurar la predecibilidad de la acción pública. Los mecanismos consisten en
reprimir el incumplimiento de las normas y multiplicar la producción normativa para reducir al mínimo la
discrecionalidad, "caballo de Troya del Estado de Derecho". La consecuencia paradójica es que no hay peor
enemigo de la seguridad jurídica que la inflación normativa.
Problemas percibidos
Soluciones propuestas
* Excesiva discrecionalidad operativa * Estandarización de comportamientos
* Incumplimiento de normas (intervención /
inspección)
* Refuerzo de los órganos de control interno
* Dispersión de trámites * Manualización y mecanización
* Inseguridad jurídica por inflación normativa * Codificación y simplificación
D) Relaciones con los ciudadanos
El ciudadano se identifica con el "administrado", pasivo y sumiso ante la Administración, pero titular de
derechos e intereses preexistentes (en particular la libertad y la propiedad) que la Administración no puede
ignorar y cuya plenitud se defiende por diversos procedimientos, cuya "clave de bóveda" es el control
judicial.
Problemas percibidos
Soluciones propuestas
* Indefensión ante las inmunidades del poder * Reforzamiento del control judicial
* Desatención de intereses legítimos * Concepción procesal del procedimiento
* Secretismo * Transparencia
* Perjuicios por funcionamiento normal o anormal de
los servicios
* Responsabilidad patrimonial de la Administración
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
La reforma garantista, estrella de buena parte de estas políticas en los años sesenta, está muy lejos de
haber desaparecido del panorama europeo, conservando un indudable protagonismo en países como
Alemania, Italia o España y, de forma más generalizada, en momentos de crisis políticas derivadas de
casos de corrupción. Además, es una visión que puede asociarse a propuestas neoliberales, que defienden
la sustitución íntegra de las funciones públicas de propiedad, producción e incluso de financiación de los
servicios por mecanismos regulatorios, que representan "una vuelta a los modos más tradicionales de
intervención pública" (Muller y Wright, 1994: 10).
En el caso de España, por ejemplo, la tradición dominante de la reforma administrativa responde a esta
visión, procedente de las leyes de finales de los cincuenta y principios de los setenta, que crearon en
España las bases de un Estado de derecho, que aunque no democrático, sí fue capaz de ofrecer la
seguridad jurídica necesaria al desarrollo económico que siguió al llamado plan de estabilización. Del mismo
modo, las primeras y últimas reformas del largo período de gobierno socialista llevan este sello: en su recta
inicial tuvieron como finalidad reforzar las incompatibilidades de los funcionarios y minar el corporativismo;
en su recta final, fueron dirigidas a prevenir nuevos casos de corrupción en los altos cargos
(incompatibilidades) y en la asignación de contratos públicos.
También Italia ofrece medidas acordes con este modelo durante el Gobierno Amato, cuya filosofía consistió
en "contener la posible arbitrariedad y garantizar la libertad de los ciudadanos" (Dente, 1995: 111), hecho
que le hace calificar a este autor la reforma como "neo-tradicional". Del mismo modo Alemania, un país que
durante los ochenta no pierde la confianza en sus estructuras administrativas, persevera en su
perfeccionamiento burocrático-garantista con medidas dirigidas a mejorar la calidad de la producción
legislativa, a la codificación y simplificación normativa.
Esta visión presenta, junto a indudables ventajas no pocos inconvenientes. Por una parte, el valor de
libertad y justicia que representa la defensa de la seguridad jurídica está fuera de toda duda; ante
organizaciones y prácticas preburocráticas, dominadas por la corrupción y la arbitrariedad las medidas
expuestas son necesarias y saludables. Pero, por otra parte, el modelo expuesto presenta dos graves
inconvenientes cuando se pretende aplicar de manera uniforme a toda la Administración. El primero es la
inviabilidad de sus propuestas para alcanzar los fines que pretende ante la circunstancia de que existan
funcionarios que se resistan a la aplicación objetiva de técnicas o reglas generales; por ejemplo en
actividades prestacionales, como la sanidad o la educación, la connotación negativa de la discrecionalidad
es a la vez perjudicial e imposible de poner en práctica y la idea de administrado al que se ofrecen
mecanismos de protección, por ejemplo, a un enfermo en una lista de espera, son bastante poco relevantes.
El segundo inconveniente es su despreocupación por la racionalidad económica, basada en los valores de
economía, eficacia y eficiencia, cuya realización puede verse perjudicada con la obsesión por el formalismo,
las estructuras homogéneas y la uniformización de las condiciones de trabajo. La burocracia garantista es
en el mejor de los casos una solución cara, cuando no cara e ineficaz al mismo tiempo; la reciente ley
española de contratos proporciona un buen ejemplo de ambas perversiones.
4.2 Visión eficientista
La visión eficientista se corresponde con la aproximación del management científico o técnico que tiene
como valor central la racionalidad económica en la conversión de los recursos en resultados. Con este fin
surge el instrumental clásico de las Ciencias de Gestión, que incluye las técnicas de contabilidad y control
de gestión, el presupuesto, el análisis financiero, la logística, la gestión de la producción, de las compras, de
los inventarios, la clasificación de puestos, la evaluación de cargas de trabajo, etc.
La aplicación de la versión gerencial de la burocracia a los servicios públicos no ha sido sin embargo tan
evidente como a las organizaciones industriales. La ausencia de presiones competitivas y la abundancia de
recursos ofrecen buena parte de las razones. Barzelay (1993: 13) distingue entre el modelo europeo de
burocracia pública, que pone el acento en el cumplimiento de las normas, y el modelo americano, mucho
más sensible a la lógica gerencial al desarrollarse más en contacto con la expansión de la empresa
industrial. De hecho, las reformas que históricamente se relacionan con esta visión, como el presupuesto
por programas, el presupuesto base cero, las técnicas de clasificación y valoración de puestos de trabajo o
la remuneración según el rendimiento tienen su origen en los Estados Unidos.
Una de las implicaciones del desarrollo de este modelo es la profesionalización de los directivos, titulares
del conocimiento de las técnicas ligadas a la obtención de la racionalidad económica. Se produce la
separación entre propiedad y dirección y está última recibe una amplia autoridad para asignar recursos a
resultados. Este desarrollo institucional ha permanecido ajeno al sector público, donde además de las
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
discrecionalidades técnicas, sólo se han reconocido facultades discrecionales en el poder político que no las
pone al servicio de la racionalidad económica.
A) Estructuras de gobierno y administración
Las estructuras ideales están presididas por la combinación óptima de las economías de escala en la
agrupación de puestos y unidades y las economías de especialización en la diferenciación horizontal. Se
favorece una lógica de agrupación del trabajo en grandes unidades productivas y de integración o
externalización de actividades en función de criterios de coste.
Problemas percibidos
Soluciones propuestas
* Exceso de centros con iniciativa política de gasto * Supresión de ministerios y departamentos
* Proliferación excesiva de órganos * Reducción de la estructura orgánica
* Dispersión ineficiente de servicios comunes * Centralización de servicios comunes
* Alto coste de la organización propia * Contratación externa
* Insuficiente contenido económico de puestos de
mando y directivos
B) Empleo público
* Potenciación de las funciones directivas
El empleo se percibe en términos de factor productivo a optimizar aplicando métodos científicos de
organización del trabajo, como las técnicas de análisis de cargas, la clasificación y valoración de puestos o
la aplicación de técnicas de `productividad a las remuneraciones. Esto supone mantener las plantillas
ajustadas al máximo y vincular el salario a la productividad.
Problemas percibidos
Soluciones propuestas
* Exceso de personal en relación a la carga de trabajo * Reducción de plantillas
* Crecimiento de los salarios por encima de la
productividad
* Desajustes entre tareas a realizar, puestos y
remuneraciones
C) Procedimientos de decisión y control
* Vinculación parcial de las remuneraciones al
rendimiento
* Clasificación y valoración de puestos
Los procedimientos de gestión están sujetos a estándares de producción basados en el cálculo económico
entre costes y resultados de la actividad. Para ello la información resulta imprescindible, abarcando costes,
actividades y resultados, a través de sistemas contables e indicadores de gestión que ofrecen el cauce para
el control de gestión que se ejerce desde órganos especializados en la tecnoestructura.
Problemas percibidos
Soluciones propuestas
* Desconocimiento de costes de las actividades * Información contable de costes
* Ausencia de objetivos de resultado * Fijación de objetivos cuantitativos
* Falta de control por resultados * Reforzamiento de auditorías de gestión
* Falta de criterios económicos en la asignación de
recursos
* Imprevisión del impacto presupuestario de políticas y
programas
D) Relaciones con los ciudadanos
* Análisis coste-beneficio
* Evaluación económica anticipada
La visión burocrático-eficientista concibe al ciudadano como el receptor de una prestación individualizada
con contenido económico. El objetivo sería maximizar las utilidades individuales con los recursos
disponibles salvaguardando criterios de universalidad y equidad en el disfrute de las prestaciones. Esto
significa reconocer el potencial de que el ciudadano cubra parte del coste de los servicios, bien en dinero o
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
con su propio trabajo; también puede suponer aplicar medidas de racionamiento o aplazamiento de la
prestación ante un exceso de demanda insatisfecha.
Problemas percibidos
Soluciones propuestas
* Falta de conciencia de coste de los usuarios * Imposición de tarifas
* Consumo excesivo de prestaciones * Racionamiento o aplazamiento de servicios
* Elevados costes de tramitación o prestación * Coproducción de servicios
Esta visión está siendo practicada por las reformas pragmáticas a las que nos referíamos en el primer
apartado. Francia, Italia, Alemania o España se afanan en equilibrar sus presupuestos con medidas de
estas características. Sin embargo, la visión burocrático-eficientista comparte el racionalismo constructivista
de la anterior, resultando muy difícil de poner en práctica ante el tamaño, la diversidad y pluralidad de la
Administración. Lo que se ha escrito sobre la experiencia fallida del presupuesto por programas (Zapico,
1989), es extensible como crítica a esta visión. Ello no impide reconocer la necesidad de aplicar muchas de
las medidas citadas en una contexto de ajuste presupuestario duro, aunque sólo sirvan como remedio en el
corto plazo.
4.3 Visión contractualista
La visión contractualista de la gestión se caracteriza por ofrecer pautas antiburocráticas de gestión sin
perder de vista la racionalidad económica en la asignación de recursos a resultados. Sus dos fuentes de
inspiración ideológica son el pensamiento public choice, la estructura divisional de las grandes empresas y
la moderna teoría económica de la organización. Todas ellas coinciden en promover una alteración de las
reglas institucionales que gobiernan las grandes organizaciones, rompiendo la integración burocrática,
mediante su descomposición en centros autónomos coordinados por resultados y que compiten en diverso
grado entre ellos. De este modo, se favorece la adaptación de la gestión a las circunstancias específicas de
distintos mercados y comunidades y se promueve en los centros productores la responsabilización por el
logro de resultados.
La teoría public choice pone a su disposición la crítica económica a la burocracia y sus propuestas de
restaurar el gobierno representativo frente a funcionarios que se visualizan como maximizadores de los
presupuestos en su propio interés. La estructura divisional es la pauta organizativa que adoptan las grandes
corporaciones diversificadas con la finalidad de incrementar sus resultados reconociendo en sus modelos
de gestión la diversa estructura institucional (de proveedores, competidores y clientes) que caracteriza los
diferentes segmentos de mercado. La moderna economía de la organización aporta una revisión de las
posibilidades de mercados y jerarquías como mecanismos de coordinación, resaltando el potencial de
incentivo de la competencia frente a la planificación burocrática en una asignación más eficiente de los
recursos.
La consecuencia es una visión centrada en sustituir la coordinación jerárquica en la asignación y gestión de
los recursos basada en el monopolio de la oferta, por una coordinación contractual basada en una relación
de competencia más o menos desarrollada entre los proveedores, que dispondrían de autonomía de
gestión. De aquí se derivarían, en principio, mayores estímulos para adaptar las prestaciones a los deseos
de los demandantes y una utilización más eficiente de los recursos.
A) Estructuras de gobierno y administración
La idea central es descomponer la burocracia en estructuras que representan los diferentes intereses en
juego que, en lugar de confundirse entre ellos, adquieren un espacio propio desde el que defender su papel.
Esta es la diferenciación entre representantes políticos y burócratas de la teoría public choice, entre
propiedad y gestión en la estructura divisional o entre funciones de regulación, financiación y producción en
la economía de la organización aplicada a los servicios públicos. Esto se concreta en un diseño institucional
basado en separar el principal y el agente y articular su relación de forma contractual, como partes que
negocian en posición de igualdad sus derechos y obligaciones.
17

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Problemas percibidos
Soluciones propuestas
* Confusión de responsabilidades políticas y administrativas * Separación principal-agente
* Deseconomías de escala * Descentralización en unidades autónomas
* Abuso de la posición de monopolio * Introducción de competencia
* Separación de funciones interdependientes entre
departamentos
B) Empleo público
* Agrupación según mercado
Coherentemente con la política anterior esta visión rompe con la idea de una gestión centralizada de los
recursos humanos, ya sea a través de un régimen jurídico común o de reglas horizontales de clasificación y
valoración. Frente a ello cobra fuerza la figura de los directivos, que emergen como el gozne de articulación
entre el principal-político y el agente-productor, siendo el responsable de hacer cumplir el contrato; esto
supone un régimen específico para su acceso, remuneración y remoción y pautas de preparación y
socialización que aseguren una sensación común de pertenencia. El resto del empleo, apenas si necesita
observar normas comunes, quedando fragmentado en estatutos diferentes de acuerdo con las
características de su entorno de trabajo; ello significa romper con tabúes fuertemente interiorizados en la
Administración, como el agravio comparativo por la discriminación de las condiciones laborales.
Problemas percibidos
* Indefinición de responsabilidades de gestión de
recursos y de resultados
* Inadaptación de las condiciones de trabajo a las
necesidades
* Descoordinación entre agencias por fragmentación
de objetivos y culturas
Soluciones propuestas
* Creación de una función directiva profesional
* Autonomía de gestión de personal de las agencias
* Preparación y socialización común de los directivos
C) Procedimientos de decisión y control
Los procedimientos de decisión y control están basados en una amplia autonomía del agente que, en el
marco de ciertos límites, dispone de libertad para aplicar los recursos recibidos a los objetivos marcados por
el principal; contractualmente, los recursos y la capacidad de gestionarlos con autonomía serían los
derechos del contrato, mientras que los objetivos significarían las obligaciones. Esta relación permite una
tensión competitiva entre las agencias que optan por la asignación de recursos del principal, estimulando la
utilización más eficiente de unos recursos cuya economía revertiría en la agencia y una vinculación a
resultados de las propuestas de gasto e inversión.
El control se basa en verificar el grado en que el agente cumple los objetivos a los que se ha comprometido,
mediante instrumentos de planificación y control por resultados. Esto supone unas condiciones mínimas de
infraestructura administrativa y de comunicaciones entre principal y agente para evitar el riesgo de
asimetrías de información entre ambos que reducirían la eficacia del control.
Problemas percibidos
Soluciones propuestas
* Inexistencia de dirección política sobre la gestión * Establecimiento de un mandato político explícito
* Asignación histórica de recursos ajena a los
objetivos
* Presupuestación por objetivos
* Desconocimiento de los resultados la gestión * Establecimiento de flujos normalizados de
información
* Falta de control por resultados * Control y auditorías de gestión
* Falta de adaptación de la gestión a las condiciones
propias de la actividad
* Autonomía operativa
* Falta de incentivos para un gestión eficiente * Reversión de parte de las mejoras el agente
18

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
D) Relaciones con los ciudadanos
La idea de contrato se extiende también a las relaciones entre el agente que proporciona los servicios y los
ciudadanos que los reciben. Frente a la idea del administrado o del contribuyente, el ciudadano se reconoce
más bien como un cliente y por tanto como titular del derecho a una prestación material específica e
individualizada, cuyo incumplimiento debería ser compensado económicamente. Esto se combina con
atribuir al cliente la posibilidad de salida y cambio de proveedor público o privado, estimulando la
competencia entre ellos y una forma diferente de responsabilidad.
Problemas percibidos
* Insatisfacción del usuario con el servicio del
proveedor
Soluciones propuestas
* Libertad de elección
* Despersonalización de los servicios * Segmentación de mercados
* Indefinición del contenido y condiciones de los
servicios
* Codificación del contenido de las prestaciones a que
se tiene derecho
* Inutilidad de las reclamaciones por mal servicio * Compensaciones económicas por incumplimiemto
Esta visión se ha practicado en las políticas de reforma de numerosos Estados europeos. La creación de
agencias ejecutivas en el Reino Unido, Holanda, Dinamarca, de centros de responsabilidad en Francia o de
diversas formas de entes autónomos en España se relaciona con la misma. Sus ventajas se relacionan con
los estímulos que crean para la adaptación a los objetivos del principal y a las necesidades de los
destinatarios. Sus riesgos se relacionan con las tentaciones expansivas que conllevan y la posible
desatención de interdependencias entre servicios y políticas públicas que recaen en agencias diferentes.
4.4 Posburocracia adaptativa
La que hemos llamado posburocracia adaptativa es una visión cuyos antecedentes pueden situarse en al
menos tres corrientes de pensamiento: en primer lugar, las distintas ramas de la corriente de las relaciones
humanas en las ciencias de gestión, incluyendo el movimiento de la cultura organizativa y la calidad; en
segundo lugar, de la moderna sociología de las organizaciones y su razonamiento antiburocrático; y, en
tercer lugar de las teorías políticas y jurídicas de la participación ciudadana y comunitaria en la acción
pública.
A diferencia de las visiones anteriores que perciben la gestión como control o establecimiento de estándares
para la verificación de objetivos predeterminados, la visión posburocrática se orienta a equiparar gestión con
aprendizaje o lo que es lo mismo con la adquisición del conocimiento que haga posible el control. Esto se
traslada a sus políticas de estructuras, personas, procesos de gestión y relaciones con los ciudadanos.
A) Estructuras de gobierno y administración
La idea de estructura es en esta visión el cauce para el aprendizaje. Esto supone que la estructura debe
guardar un paralelismo con las condiciones del entorno de trabajo de las que depende este aprendizaje;
esto supone la participación de los agentes internos y externos que pueden proporcionar información y
conocimiento. También supone acomodar el ritmo de vida de las estructuras a la dinámica de los
problemas, evitando su petrificación en el tiempo.
Problemas percibidos
Soluciones propuestas
* Pérdida de sinergias por división rígida del trabajo * Coordinación no jerárquica
* Incongruencia entre las estructuras y los problemas * Estructuras ad hoc
* Estructuras cerradas * Estructuras abiertas agentes externos/redes
B) Empleo público
Desde esta perspectiva, el empleo se percibe como el sistema de relaciones humanas en el que se ejercen
las responsabilidades públicas. El funcionario público es percibido como un profesional dentro de un equipo
y las responsabilidades directivas se basan en suscitar su participación y compromiso con las metas y
objetivos de las políticas públicas.
19

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Problemas percibidos
Soluciones propuestas
* Separación rígida de tareas por puestos y personas * Enriquecimiento de puestos y colaboración en las
tareas
* Desmotivación por falta de participación * Cauces locales de participación
* Falta de adhesión de los objetivos colectivos * Incentivos por resultados conjuntos
C) Procedimientos de decisión y control
Si la gestión se entiende como aprendizaje, las decisiones y el control se parecen a un proceso de prueba y
error en el que hay una retroalimentación permanente. La discrecionalidad en el punto de encuentro,
considerado la fuente principal de donde se extrae información y el control profesional de las actuaciones
sustituyen a la burocratización del comportamiento.
Problemas percibidos
* Distanciamiento entre el poder de decisión y el
conocimiento para adoptarla
* Procedimientos estándares inadaptados a las
necesidades de los destinatarios
Soluciones propuestas
* Empowerment a la línea
* Flexibilización de los procedimientos
* Tratamiento impersonal y uniforme de los problemas * Favorecer la discrecionalidad en el punto de
encuentro
D) Relaciones con los ciudadanos
El ciudadano es percibido como partícipe de la acción pública, capaz de incidir con su comportamiento no
tanto en la maximización de su propia utilidad, sino en la mejor cobertura de las necesidades sociales. Su
trascendencia como persona o como agrupación colectiva comunitaria (asociaciones) se proyecta tanto a la
elaboración como a la implantación y evaluación de las políticas públicas. Predomina una visión relacional y
no puramente transaccional de la interacción.
Problemas percibidos
Soluciones propuestas
* Desconocimiento de las necesidades * Sistemas comunitarios de escucha
* Prestaciones definidas al margen de las
necesidades
* Corresponsabilización de los ciudadanos en las
decisiones
* Inexistencia de evaluación de los servicios * Participación en el control de los usuarios de
servicios
Esta visión es más teorizada retóricamente que practicada en la realidad. Todos los países hablan de
flexibilidad, de participación, de receptividad a los ciudadanos, pero en muchos casos ello es más aparente
que real. Predomina una modernización de ventanilla, de renovación estética de los lugares de encuentro y
los cauces de relación, que después no profundiza en el interior del modelo institucional. No obstante,
Francia o Suecia ofrecen algunas interesantes experiencias en este terreno.
5. CONCLUSIONES
En el marco de tendencias de fondo convergentes, pero con causas inmediatas propias de cada país,
hemos visto como un movimiento de cambios con efectos trascendentales sobre el perfil institucional y la
gestión del sector público recorre casi todos los Estados europeos, convirtiéndose en la tendencia
internacional más sobresaliente en el panorama actual del Estado (Hood, 1991). La crisis económica de los
setenta, al romper con el mito de un crecimiento ilimitado y sostenido, obliga a la revisión de las políticas
fiscales, lo que a su vez desencadena un examen más profundo del papel asumido por el Estado, de su
organización y funcionamiento.
La contradicción que supone la burocratización del bienestar, ya detectada con anterioridad, "pudo obviarse
mientras el desarrollo económico y el incrementalismo del gasto social no han conocido límites" (Prats,
1993: 139). Aquí se sitúa la diferencia esencial con las tentativas de reforma de los sesenta y principios de
los setenta, que, a pesar de anticipar estos problemas y ofrecer respuestas, se sustentaban en la visión de
futuro de una élite académica y administrativa, careciendo del estímulo de presiones económicas
20

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
inmediatas para captar la atención política. No en vano para Caiden (1991) las transformaciones de estos
años representan "la mayoría de edad de la reforma administrativa".
Las transformaciones descritas, sin haber afectado dramáticamente al papel de los Estados europeos,
suponen un cambio de tendencia. Con carácter retrospectivo bien podrá decirse, con Milward (1994) que "el
poder de los Estados-nación europeos alcanzó su punto culminante a finales de los sesenta, considerando
el período entre 1945 y 1968" o que el tercer cuarto del siglo representa el período de máximo apogeo de un
modelo institucional de la acción pública, las burocracias nacionales del bienestar (Dunsire y Hood, 1989).
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ESTADOS CAPACES: Un Desafío de la Integración
"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Oscar OSZLAK
Director del Programa de Postgrado en Administración Pública;
Coordinador del Programa Especial de Investigación sobre Estado y
Políticas Públicas, Universidad de Buenos Aires, ARGENTINA
1. INTRODUCCION
En buena parte del mundo, la última década ha sido testigo de transformaciones fundamentales, tanto en
las relaciones entre los Estados y sus sociedades nacionales como en los patrones de organización
económica y política en el plano internacional.
Fenómenos como la desregulación y apertura de mercados, el ajuste del Estado y la economía, la
desocupación y flexibilización laboral, la privatización de empresas y servicios públicos, la descentralización
administrativa y la integración regional, han redefinido los roles tradicionales del Estado nacional -
principalmente sus funciones benefactoras y empresarias- replanteando a la vez el papel del mercado, la
empresa privada, los actores y espacios supra-nacionales. Estos procesos han contribuido a conformar
distintas modalidades de un capitalismo desorganizado y difuso, pero hegemónico respecto de otras formas
de organización económica.
A la vez, la historia reciente registra oleadas democratizadoras, luchas por nuevos derechos sociales,
desequilibrios cada vez más profundos entre pobres y ricos (se trate de países o de clases sociales),
recrudecimiento de la xenofobia y los fundamentalismos religiosos, fenómenos que también contribuyeron a
transformar radicalmente las relaciones sociopolíticas dentro de, y entre, Estados nacionales.
La reflexión académica sobre estos procesos ha avanzado mucho más lentamente que el ritmo de los
cambios que se vienen operando, aún cuando la literatura se nutre permanentemente de nuevos aportes. El
presente trabajo pretende contribuir a esta línea de reflexión, en relación a uno de los procesos antes
enumerados, que registra una atención creciente en la agenda de los Estados nacionales: su capacidad
institucional para afrontar los desafíos de la integración regional.
El análisis del tema se sustenta en la evidencia empírica que reflejan los trabajos presentados a un taller
internacional sobre el tema , algunas contribuciones recientes al estudio de las transformaciones ocurridas
en las relaciones Estado-sociedad y mi experiencia personal en la aplicación de metodologías para el
diagnóstico de la capacidad institucional del Estado. Por lo tanto, el trabajo no pretende ser exhaustivo ni
reflejar el estado actual del conocimiento sobre el tema.
Desde un punto de vista más operativo, el trabajo propone orientar el análisis de la capacidades estatales
para la integración, hacia un enfoque que privilegie la singularidad de cada experiencia integradora y la
densidad de la trama social e institucional interviniente. Desde esta perspectiva, también plantea algunas
reflexiones respecto a los efectos que tienen los actuales procesos de transformación estatal y social sobre
el perfil profesional y las exigencias de formación de los funcionarios involucrados en las experiencias de
integración regional.
2. INTEGRACION REGIONAL Y DEMOCRACIA
Existe suficiente evidencia para afirmar que la integración regional en América Latina cobró particular
impulso sólo después que los países que integran la región lograron construir sistemas democráticos
relativamente estables y poner en marcha profundos procesos de ajuste y reforma del Estado. ¿Podría
afirmarse, a partir de esta constatación, que la vigencia de la democracia en los Estados miembros o la
continuidad de los esfuerzos de reforma estatal, son condiciones necesarias para sostener un esquema de
integración entre esos Estados? En esta primera sección del trabajo exploraremos la vinculación entre
democratización e integración, para luego analizar la relación entre este último proceso y la reforma del
Estado.
No hay duda que la experiencia de democratización en nuestro continente ha sido la que sustenta con
mayor fuerza la teoría de la "tercera ola" de Huntington (1991). Sin embargo, esta experiencia no ha sido
pareja, se cuestiona su efectiva vigencia y se expresan dudas acerca de su futuro. ¿De qué manera se
encuentran asociadas democracia e integración? ¿En qué medida se vería afectado el proceso integrador
25

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
por los avatares de las aún incipientes democracias de la región? ¿Hasta qué punto es la consolidación
democrática condición necesaria de la capacidad institucional del Estado para la integración?
Para responder a estas preguntas, conviene repasar los interrogantes centrales que plantea la reciente
literatura sobre democracia en América Latina . Sostendré, al respecto, que sus preocupaciones caben
cómodamente en tres cuestiones centrales: 1) ¿Pueden convivir la democracia y la crisis económica? 2)
¿Son las democracias existentes auténticas democracias? y 3) ¿Perdurará la democracia bajo las críticas
condiciones que actualmente experimentan varios países del continente? A mi juicio, esa literatura formula
más preguntas abiertas que respuestas definitivas, pero es inevitable resumir sus planteamientos centrales
para poder especular acerca de las perspectivas que la cuestión democrática crea para el progreso de la
integración y el mejoramiento de las capacidades de gestión de los gobiernos.
Consideremos la primera pregunta: ¿Pueden convivir la democracia y la crisis económica? Hasta ahora,
la evidencia empírica demuestra que pueden, habiéndose planteado un buen número de razones para
explicar la viabilidad de esta "extraña pareja":
• La democracia arribó cuando la crisis ya había emergido: los gobiernos militares fueron -en muchos
casos- considerados responsables de las crisis.
• El espanto de la vida cotidiana bajo regímenes autoritarios condujo a observar a la democracia como la
única forma civilizada y convivible de organización social y política.
• El liderazgo político jugó un papel decisivo en la creación del consenso social requerido para evitar
cualquier retorno al autoritarismo.
• La ciudadanía acabó descubriendo que el cuarto oscuro es un poderoso instrumento para reemplazar a
los gobiernos que demuestran escaso éxito en satisfacer demandas sociales.
• Coaliciones más fuertes entre los gobiernos de turno y el gran capital, y la simultánea declinación del
poder de los sindicatos y otras organizaciones corporativas, ha tendido a reducir la vulnerabilidad
política frente a las demandas sociales.
• Los partidos de derecha, alineados con los más tradicionales de centro y centro izquierda, han
encontrado nuevos canales de expresión política que tornan ahora innecesario su apoyo a regímenes
militares.
• El Poder Ejecutivo ha ganado una renovada fuerza como actor político. El sistema de contrapesos entre
los poderes puede haberse resentido pero, ciertamente, un proceso de toma de decisiones unilateral y
sumamente expeditivo ha posibilitado la introducción de profundos cambios económicos y sociales, sea
cual fuere la evaluación político-ideológica que los mismos merezcan.
• Los poderes extranjeros han jugado un rol principalísimo en el mantenimiento de las instituciones
democráticas, especialmente a través de la utilización de medios financieros y diplomáticos.
Por supuesto, no todos estos factores son aplicables a cualquier experiencia aislada. Combinaciones
particulares de estos factores podrían explicar la coexistencia de la democracia y la crisis en diferentes
países de la región.
Sin embargo, existen signos de que las jóvenes democracias no han adquirido totalmente características
democráticas, lo cual ha conducido a diversos autores a plantear nuestra segunda pregunta: ¿Son los
regímenes vigentes en América Latina auténticas democracias? De nuevo, distintos argumentos han
intentado demostrar que, al menos en ciertos países, las democracias existen sólo en los papeles:
• Las elecciones se han convertido meramente en una formalidad: los patrones autoritarios y la
dominación tecnocrática sobreviven, convirtiendo a la democracia en una farsa.
• En varios países, el poder militar se ha mantenido incólume y la vida política sigue dependiendo en gran
medida de los devaneos y el comportamiento de las fuerzas armadas.
• Regímenes personalistas y coercitivos, basados a menudo en un sistema partidario hegemónico, siguen
siendo una escena familiar en América Latina.
• Los actores tradicionales de la democracia (v.g. parlamento, partidos, sindicatos, asociaciones
empresarias) han perdido poder a manos de los grupos económicos más concentrados, los tecnócratas
y los políticos venales.
• La corrupción generalizada, el patronazgo estatal y las prácticas adscriptivas continúan demostrando el
arraigo de una cultura política claramente resistente al desarrollo de las instituciones democráticas.
Esta caracterización puede no ser estrictamente representativa de las democracias existentes en la región
pero, ciertamente, muchos de los rasgos descritos son aplicables en numerosos casos.
Las circunstancias examinadas hasta este punto sugieren una pregunta final inevitable: ¿Sobrevivirá la
democracia en América Latina bajo estas condiciones? Obviamente, es mucho más sencillo especular
acerca de las razones de la perdurabilidad de la democracia durante tiempos de crisis o identificar rasgos
26

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
no democráticos en los regímenes existentes que predecir el posible desenvolvimiento de procesos políticos
y sus probables consecuencias sobre el futuro de la democracia. Además, no es posible ofrecer una
respuesta global a una pregunta que reúne en su planteamiento a países con enormes diferencias en sus
niveles de modernización, movilidad social, cultura política y grado de institucionalización democrática.
La literatura reciente registra una mezcla de respuestas optimistas y pesimistas. Los autores consideran, en
general, que las perspectivas de una creciente consolidación democrática dependen de:
• El grado de consenso social y la fortaleza que demuestre el sistema de partidos para la formación de
coaliciones, la negociación política y la renovación del liderazgo.
• El grado en que los partidos de izquierda y derecha sean capaces de anticipar y evitar las
consecuencias desestabilizantes resultantes de adoptar decisiones políticas orientadas a la ciega
promoción de intereses sectoriales o de clase.
• El poder remanente de la institución militar y el grado de control que las fuerzas armadas aún ejercen
sobre los gobiernos democráticamente elegidos.
• Las perspectivas de superar algunos cuellos de botella críticos que condicionan fuertemente el proceso
de crecimiento económico, particularmente las bajas tasas de inversión privada, la volatilidad del capital
"golondrina" y el pesado servicio de la deuda externa.
• Las posibilidades de satisfacer las demandas de una agenda social explosiva a medida que las políticas
de ajuste continúen aplicándose impiadosamente, las condiciones materiales de vida de los pobres
sigan deteriorándose, las expectativas crezcan y la existencia de una escena pública abierta cree
condiciones para el advenimiento de nuevas formas de regímenes autoritarios-civiles de cuño
nacionalista.
Es innecesario señalar que cualquier perspectiva teórica sobre el futuro de la democracia debe considerar la
extraordinaria incertidumbre de este proceso, preñado de sorpresas y difíciles dilemas (O'Donnell, Schmitter
y Whitehead, 1988). Ninguna especulación seria puede basarse sobre la necesidad de reunir condiciones
estrictas o prerrequisitos inevitables para alcanzar un estadio particular de democratización. Las recientes
transiciones demuestran que la democracia es un proceso en el cual, tanto las condiciones estructurales
adversas como las decisiones estratégicas que adoptan los actores políticos en un contexto fuertemente
restringido, son igualmente relevantes para los posibles resultados de estos patrones interactivos.
Para retomar e intentar responder nuestra pregunta pendiente, es probable que los procesos de integración
resulten altamente vulnerables -en cuanto a su viabilidad- a la interrupción de la institucionalidad
democrática en uno o más de los Estados miembros, ya que la vigencia de la democracia es uno de los
supuestos de la construcción y continuidad de estos esquemas integradores. Sin embargo, podría afirmarse
que así como la democratización allanó el camino para iniciar o profundizar el diálogo integracionista entre
los Estados que abrazaron el régimen democrático, del mismo modo parecería ahora que los avances
producidos en los esquemas integradores pueden operar como un dique de contención -o, al menos, como
un importante factor disuasivo- de eventuales aventuras golpistas, como bien lo demuestra la reciente
experiencia paraguaya .
3. INTEGRACION REGIONAL Y REFORMA DEL ESTADO
La segunda relación significativa respecto al tema de este trabajo es la que se establece entre integración
regional y reforma estatal. Históricamente, la formación de los Estados nacionales en América Latina implicó
la expropiación de funciones antes reservadas a otras instancias articuladoras de la sociedad (v.g. familia,
asociaciones de caridad, Iglesia, Cabildos locales) y su conversión en materia propia de esa nueva forma de
dominación que crecía a la par de la expansión de sus ámbitos de intervención social (Oszlak, 1978, 1981).
Durante casi un siglo y medio, ese proceso de crecimiento no se detuvo, prolongándose en la conformación
de aparatos estatales subnacionales cada vez más extendidos.
Hoy, los Estados nacionales latinoamericanos afrontan un replanteo de las reglas de juego que gobiernan
sus relaciones con la sociedad civil, así como con otros Estados y sociedades nacionales. La
transformación parece estar adquiriendo tal relieve que, a veces, más que un cambio en las reglas
parecería que lo que también cambia es el juego mismo. Hasta es posible que los propios atributos de la
"estatidad" -la condición de ser Estado- se estén modificando en el proceso.
Un aspecto clave de esta transformación es el corrimiento de las fronteras funcionales entre estas diversas
esferas. Así, se observa por una parte que ciertos actores de fuerte gravitación económica, organizaciones
no gubernamentales e instancias estatales sub-nacionales se están haciendo cargo de crecientes
responsabilidades en la gestión de la cosa pública, mientras que una nueva trama de actores
supranacionales -gobiernos y empresas extranjeras, conglomerados multinacionales, organismos
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
multilaterales- parece restringir o condicionar cada vez más, a través de sus estrategias y acciones, los
espacios de decisión autónoma de los Estados nacionales.
El primero de estos procesos se manifiesta a través de la descentralización del Estado y la privatización de
empresas y servicios públicos. La primera supone la transferencia a gobiernos subnacionales (regiones,
provincias, estados, departamentos, municipios) de la responsabilidad de producir bienes, prestar servicios
o establecer regulaciones que hasta hace poco eran monopolio exclusivo del nivel nacional de gobierno. La
segunda, la renuncia del Estado nacional al desempeño de su tradicional rol empresario, transfiriendo esta
responsabilidad al sector privado o, a veces, a empresas públicas extranjeras.
En conjunto, la descentralización y la privatización -a todas luces, aspectos complementarios de un mismo
proceso- producen un vaciamiento funcional de las gestiones de prestación directa de bienes y servicios por
parte del Estado nacional y el consiguiente achicamiento de su aparato institucional antes responsable de
las mismas.
El segundo proceso se refiere a un fenómeno que años atrás denominara la "internacionalización del
Estado" (Oszlak, 1983), es decir, el creciente grado de apertura y vulnerabilidad de los Estados nacionales
de la región a las fuerzas y presiones del contexto internacional . Esta "internacionalización", en verdad,
alcanza tanto al Estado como a la sociedad e introduce en sus respectivas agendas, problemáticas y pautas
de asignación de recursos que responden a proyectos y criterios de racionalidad no necesariamente
compatibles con intereses estrictamente nacionales.
La integración regional parece corresponder a una de las formas con que se manifiesta este proceso de
internacionalización. Sin embargo, conviene marcar algunos de sus rasgos distintivos, para evitar caer en
un reduccionismo que observaría a la integración como un aspecto más de lo que hoy se denomina
"globalización". Best (1995) parece aceptar esta subsunción al preguntarse si no corresponde caracterizar la
realidad actual como globalización, y considerar a la "integración" económica como un fenómeno desatado
por las fuerzas del mercado más que promovido por el Estado. En esta visión, los esquemas regionales de
comercio preferencial serían, en el mejor de los casos, etapas temporarias en el proceso de establecer un
comercio internacional libre.
En mi opinión, la globalización sería a las explicaciones deterministas lo que la integración regional a las
voluntaristas. Las fuerzas que explican la globalización -concepto polisémico, si los hay- son mucho más
abarcativas, poderosas y complejas que las que gobiernan el comercio internacional. Existe, hoy, una
"agenda mundial" que se compone -entre otras- de cuestiones relativas a las migraciones, el medio
ambiente, el terrorismo, la corrupción, el tráfico de estupefacientes, la revolución comunicacional, los
movimientos de capital golondrina y los mercados financieros on-line. Todas estas cuestiones tienen un
elemento en común: borran las fronteras nacionales, que se vuelven móviles y porosas o, simplemente, se
disuelven ante las nuevas formas que adopta el intercambio e interrelación entre fuerzas y actores tan
poderosos.
La globalización representa, entonces, la explosión de la complejidad y la incertidumbre. Para los Estados
nacionales, supone la necesidad de contrarrestar algunos de sus efectos, de anclar algunas de las reglas
que gobiernan esta nueva dinámica, en un intento por ganar previsibilidad y visibilidad de consecuencias.
Se trata de una lucha desigual porque, en última instancia, la nueva agenda mundial parece originarse, en
gran parte, en las nuevas modalidades que ha adquirido el sistema capitalista como patrón dominante de
organización social, lo cual sobrepasa la capacidad de control individual por parte de un determinado
Estado nacional . En este contexto, la integración regional puede ser vista como una manifestación de
voluntarismo no resignado, como una concatenación de acciones deliberadas y conjuntas, llevadas a cabo
por dos o más Estados nacionales, para resolver algunas de las restricciones o efectos indeseables de una
globalización tan determinante. En tal sentido, la integración no sería una manifestación más de la
globalización sino, justamente, su opuesto, es decir, un intento de ordenar fronteras adentro, el impacto de
un mundo sin fronteras.
Lo expresado, sin embargo, no da cuenta totalmente de la distinción que se pretende establecer
conceptualmente. Si bien la integración trasciende las fronteras nacionales, hecho que le otorga a esta
cuestión un carácter diferente al de otras cuestiones más propiamente nacionales, también incorporadas a
la agenda estatal, en el origen de muchas de estas últimas la presión internacional ha tenido un efecto
determinante. Sólo para citar un par de ejemplos, así ocurrió con la Alianza para el Progreso, generadora de
la gran mayoría de las iniciativas de creación de instituciones de reforma agraria. O con la creación de los
Consejos o agencias de desarrollo económico, promovidas en gran medida por el Banco Mundial en los
años 50 y 60.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Con esto se quiere destacar el papel decisivo de la presión internacional en la conformación de las
relaciones de fuerza al interior de los Estados y de las propias sociedades nacionales. Esa presión es casi
siempre selectiva: apunta a fortalecer a determinados actores sociales o estatales y a debilitar a aquéllos
que defienden intereses opuestos. El juego de los "anillos burocráticos", que tan bien describiera Cardoso
(1972), se extiende de este modo a un plano supranacional, tornando mucho más complejas las relaciones
entre agencias estatales, clientelas locales y lobbies foráneos de distinta naturaleza.
Una manera de distinguir "esta otra" frontera, vulnerable a fuerzas internacionales más "institucionalizadas"
(llámese Iniciativa para las Américas, Fondo Monetario Internacional, OTAN (Organización del Tratado del
Atlántico Norte), Foros, Consejos o lobbies supranacionales organizados), es apelando a la noción, ya
utilizada, de "internacionalización del Estado". Desde cierta óptica, este proceso podría verse como un
aspecto más de la globalización. La diferencia, a mi juicio, estriba en que los efectos de esta última son más
omnipresentes y menos visibles, en tanto que los derivados de la internacionalización, en el sentido
expresado, pueden atribuirse con mayor facilidad a actores y decisiones concretas (v.g. condicionalidades
de organismos financieros internacionales, presiones de gobierno a gobierno sobre legislación en materia
de patentes medicinales o de control del narcotráfico, posiciones conjuntas sobre aborto o derechos
humanos).
Hechas estas distinciones, corresponde retomar el tema de la integración regional y su relación con los
nuevos rasgos que están adquiriendo los Estados nacionales de la región. En cierto modo, podría afirmarse
que los procesos de integración regional que se han producido en las últimas décadas han implicado la
enajenación de la capacidad de decisión unilateral de los Estados nacionales sobre ciertos aspectos de la
gestión pública, que anteriormente estaban sometidos a su exclusivo arbitrio. A pesar de tratarse de un
sometimiento voluntario, la integración supone igualmente resignar una porción del poder de decisión con el
fin de promover intereses nacionales cuya realización podría encontrar en la integración un medio idóneo.
Cuando a esta semi-delegación de poderes a una instancia supranacional de negociación se le suma la
vulnerabilidad que simultáneamente producen la internacionalización y la globalización, resulta evidente que
los Estados nacionales ven crecientemente coartada su autonomía decisoria, tanto en relación a los asuntos
externos como a los de su propia agenda interna. Pero como a la vez, los Estados nacionales están
transfiriendo recursos y facultades decisorias a gobiernos subnacionales y a operadores económicos
privados, también en esta dimensión interna de su gestión están perdiendo competencias y capacidades
decisorias. Paradójicamente, entonces, la descentralización y la internacionalización operan como una pinza
reductora de los espacios de decisión autónoma de los Estados nacionales.
4. AGENDA DE LA INTEGRACION REGIONAL
Ubicados los procesos de integración en el contexto más global de la redemocratización, la reforma del
Estado y las tendencias hacia la sub- y supra-nacionalización de las decisiones estatales, corresponde
analizar el impacto de estos procesos sobre la agenda emergente de la integración regional.
Integrarse supone un cambio de reglas de juego en las relaciones económicas, políticas, culturales o
tecnológicas entre Estados nacionales que, por distintas razones, consideran que los intereses de sus
países y los del conjunto, se verán beneficiados por la común adopción de esas nuevas reglas. En teoría, al
menos, la integración es un juego de suma positiva y no un juego suma cero.
Pero integrarse supone también, para los Estados involucrados, ingresar a una lógica de relación cuyos
instrumentos (tratados, acuerdos, mercados comunes, parlamentos multinacionales u otras formas de
articulación supranacional) modifican y delimitan los propios ámbitos de actuación de su aparato
institucional.
Desde una visión simplista podría suponerse que la integración demanda meramente la dilución de la
presencia estatal o la eliminación de algunas de sus funciones. Ciertamente, sería admisible que la
responsabilidad por el tratamiento y resolución de las cuestiones propias de la nueva agenda creada por los
acuerdos de integración, fuera transferida a una organización multinacional separada, que luego actuara
con independencia de los miembros que la forman.
Pero bien sabemos que la integración exige nuevas y variadas capacidades de gestión pública a nivel
nacional. En principio, se necesitan mecanismos de vigilancia y control que garanticen el cumplimiento de
las obligaciones recíprocas asumidas por todos los participantes del proceso. Best (1995) destaca que aún
los procesos de integración menos ambiciosos, además de elementos de "integración negativa" -tales como
remoción de barreras-, requieren elementos de "integración positiva" que incluyan la adopción de reglas y
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
políticas comunes, acuerdos sobre regulaciones técnicas, certificaciones, prácticas comerciales, resolución
de conflictos, etc. En otras palabras, la menor intervención estatal derivada de la supresión o reducción de
controles, queda relativizada -o incluso contrarrestada- por la necesidad de desarrollar mecanismos de
manejo de información, de verificación del cumplimiento de los compromisos y otras exigencias del proceso
integrador.
En los hechos, la integración tiende a crear nuevas formas de intervención estatal, con su correspondiente
soporte institucional, lo cual suele despertar inquietudes sobre el riesgo de caer en formas burocratizadas
de conducción y gestión de estos procesos. Echebarría (1995) extiende estos temores a los propios
procesos de reforma estatal que, a su juicio, acompañan -o debieran acompañar- a los de integración
regional . No obstante, estos últimos no pueden florecer sin un grado suficiente de capacidad burocrática,
que exhiba una mínima congruencia entre los niveles de gestión nacional y supranacional (Mools, 1993).
La experiencia europea sugiere, precisamente, que la profundización de la integración no significa
necesariamente que el rol práctico de las administraciones nacionales pierda importancia. El avance de los
procesos de integración no sólo exige de las administraciones nacionales estar en condiciones de garantizar
la efectividad de la implementación de los acuerdos supranacionales a nivel nacional sino también de
participar en la toma de decisiones y en la planificación a nivel regional.
Al considerar los temas que aparecen en la agenda de la integración y sus consecuencias sobre las
capacidades nacionales de coordinación y gestión, la situación latinoamericana muestra una gran variedad
de cuestiones. Para cada país, la composición de la agenda depende de innumerables factores históricos,
diplomáticos, económicos o políticos , aunque no debe perderse de vista que la agenda "externa" genera y/o
modifica la agenda "interna".
En efecto, así como puede hablarse de una agenda de la integración, también existe otra derivada de la
integración. Una vez logrados los acuerdos, la agenda de la integración se compone fundamentalmente de
aquéllas cuestiones que surgen del proceso de implementación de esos acuerdos: incumplimiento de
plazos, falta de adopción de medidas por parte de países miembros, decisiones sobre nuevas
incorporaciones de países a los acuerdos, y así sucesivamente. De por si, el manejo de estos temas supone
el desarrollo de ciertas capacidades de negociación y gestión por parte de los diversos países participantes.
Pero las nuevas reglas crean a los países nuevos compromisos, redefiniendo profundamente el marco
habitual de relaciones socio-económicas en el plano interno. De este modo, la agenda externa tiende a
producir la incorporación de nuevas cuestiones socialmente problematizadas a la agenda interna de cada
país, lo cual presupone capacidades mucho más desarrolladas y complejas para resolverlas. La
implementación de nuevas políticas y los mecanismos necesarios para llevarlas a cabo, generan sus
propios desafíos y requieren idoneidad y experiencia en la gestión de cambios complejos y en gran escala
(Metcalfe, 1993).
Se trata de adquirir la capacidad de crear, al interior de los países, las condiciones necesarias para que los
acuerdos puedan ser cumplidos. Esta otra agenda involucra a una red mucho más extendida de actores e
instituciones estatales y privados, dentro y fuera de las fronteras nacionales, sometidos a nuevos marcos de
funcionamiento y de relación, que tanto pueden convertirse en oportunidades como en amenazas y que, en
cualquier caso, constituyen desafíos a su capacidad de innovación y de gestión de los cambios.
Es bien sabido, sin embargo, que existe una asociación muy estrecha entre el grado de criticidad atribuible,
en la percepción de actores sociales significativos, a un problema incorporado a la agenda estatal y la
voluntad política y/o recursos movilizados para su resolución. Esta condición no siempre es aplicable a la
integración regional porque, desde cierta óptica, podría inclusive plantearse si la misma constituye un
problema o una solución.
En términos estrictos, no parece ser una cuestión socialmente problematizada. Al menos, no en el sentido
de constituir un problema acuciante para las sociedades que se incorporan a estas nuevas redes de
vinculación. La integración regional parece ser, más bien, una solución genérica a una serie de cuestiones
sociales específicas que aparecen englobadas bajo una denominación que sólo describe la naturaleza del
mecanismo elegido para resolverlas: un acuerdo entre Estados soberanos para modificar algunas de las
reglas que gobiernan hasta ese momento sus relaciones.
Como solución, la integración tiene al menos dos limitaciones: 1) aspira por lo general a resolver los
problemas en el largo plazo y 2) compromete intereses nacionales sin que exista certeza sobre los
resultados. También tiene algunas ventajas. Se trata de una política cuya promoción otorga prestigio y
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
visibilidad a sus protagonistas. Además, parece inspirada en un objetivo inobjetable que, como una aureola,
se ubica por encima de los intereses específicos en juego.
El balance resultante, en cada situación concreta, entre estas condiciones legitimadoras o descalificantes,
tendrá un decisivo impacto sobre la capacidad del Estado -o, más bien, de algunas de sus unidades- para
lograr la incorporación de las políticas de integración a las respectivas agendas nacionales, para
mantenerlas vigentes y, sobre todo, para resolverlas.
Algunos de los requisitos que deben satisfacerse para adquirir estas capacidades -sobre todo en el actual
contexto de reforma estatal- serán objeto de un tratamiento más detenido en la próxima sección.
5. REFORMA DEL ESTADO Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL
Los cambios estructurales a los que asiste América Latina combinan la mayor exposición a los mercados
internacionales -resultantes de la apertura, la integración y la globalización- con fuertes ajustes internos.
Como respuesta a los diagnósticos de ineficiencia y déficit crónicos de las administraciones públicas, los
procesos de reforma del Estado han adquirido un grado de atención y un volumen de recursos sólo
equiparable a los que otrora recibiera uno de sus componentes: la reforma administrativa.
Lo que hoy diferencia a la reforma estatal de la administrativa es su "externalización" respecto al aparato
institucional y su alcance mucho más abarcativo, no sólo en relación al conjunto de las sociedades
nacionales sino también al plano internacional. En esencia, la diferencia estriba en que el énfasis de la
reforma del Estado está colocado mucho más sobre las reglas que gobiernan sus relaciones con la
sociedad que sobre la mera transformación de su burocracia. La reforma del Estado es, también, la reforma
de la sociedad de la que forma parte y contribuye a articular (Oszlak, 1994).
El cambio fundamental (o, al menos, el más visible) es que la reforma estatal alienta nuevas formas de
división social del trabajo, replanteando el ámbito legítimo de la acción estatal y manifestándose en
procesos de "devolución" funcional a diversos actores sociales y sub-nacionales. En este sentido Echebarría
(1995) señala que en el curso de los últimos años, la mayor parte de los países han pasado de preguntarse
cómo debe actuar el Estado, incidiendo sobre su organización y funcionamiento interno, a preguntarse qué
debe hacer el Estado, poniendo énfasis en la redefinición de sus funciones y sus pautas de articulación con
la sociedad. Este movimiento lleva a redefinir las fronteras entre el dominio de lo público y lo privado, al
restringir de diversas maneras la extensión y la naturaleza de la intervención del Estado en los asuntos
sociales.
Como resultado, un nuevo "tratado de límites" pasa a gobernar la relación entre ambas esferas, con lo cual
cambia profundamente el rol del Estado y la sociedad en la gestión pública. Pero ello no significa la
desaparición del Estado ni, siquiera, la minimización de su presencia en la trama de relaciones sociales.
Ocurre que, a veces, la dimensión cuantitativa de los cambios oculta o subestima otras transformaciones,
de carácter cualitativo, que resultan tanto o más significativas que una reducción de tamaño. Esta confusión
se pone de manifiesto en posturas extremadamente simplificadoras, que tienden a dicotomizar la realidad
en términos de sociedades estatizadas versus sociedades desestatizadas, o de intervencionismo versus
subsidiariedad estatal.
Más que polos extremos, correspondería observar la situación como un continuo o, mejor aún, como dos
curvas de sentido opuesto que en su trayectoria van definiendo cambios en el papel y el perfil operativo del
Estado, sin perjuicio de que, en el proceso, también se produzcan cambios en el volumen o "densidad" de la
intervención estatal. Mientras la curva de un "Estado ejecutor" (o productor de bienes y servicios) describe
una tendencia decreciente, la de un "Estado regulador" (planificador, promotor, monitoreador, evaluador,
controlador) debería tender a crecer.
Un Estado reducido simplemente por el vaciamiento de su contenido funcional, pierde justificación frente a
la sociedad. En consecuencia, la renuncia del Estado nacional al desempeño de funciones de ejecución
directa sólo se verá legitimada en tanto suponga la sustitución de esos roles por otros, diferentes en su
naturaleza, pero tal vez, inclusive, más relevantes (Oszlak, 1992).
Por ejemplo, la asunción de funciones de formulación de políticas, planificación y control de la gestión de
aquellos actores que lo suplantan en su rol ejecutor. En la nueva situación no resultan necesarios casi
ninguno de los recursos habitualmente empleados en la producción de bienes o la prestación de servicios,
pero sí se requiere una gran dosis de iniciativa política, de recursos humanos altamente especializados, de
sistemas de información sofisticados y de autonomía para generar equilibrios sociales y aplicar sanciones.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
La complejidad de estos nuevos roles no puede subestimarse. ¿Pero en qué sentido comprometen la
capacidad de gestión del Estado? ¿Qué aspectos de la capacidad institucional estatal siguen siendo
necesarios y, en consecuencia, deben ser fortalecidos? ¿Qué capacidades nuevas se requieren y cómo
pueden adquirirse?
En la visión predominante, la restricción de los ámbitos de acción del Estado se traduce automáticamente
en ajustes en su estructura. Así, los programas de reforma plantean la contracción del aparato institucional
como un objetivo primordial y casi excluyente. En consecuencia, se han justificado reducciones drásticas de
las dotaciones de personal implementadas de diversas formas: desde variadas modalidades de recorte de
las plantas hasta otras menos explícitas de desestímulo de la función pública, tales como la progresiva
disminución de los salarios o la contracción de la estructura de remuneraciones. Resultan prácticamente
ignorados los análisis de costo-beneficio de estas políticas, que a menudo provocan el abandono del sector
público por parte de los recursos humanos más calificados.
La adopción de medidas restrictivas inespecíficas, de alcance generalizado para todo el sector público,
pueden haber creado rigideces en el funcionamiento de los organismos estatales, sin necesariamente
resolver -o tal vez agravando- los problemas de organización y gestión (Oszlak, 1994). Ajustes extremos
suelen distorsionar la combinación de recursos requerida para el logro de fines, reduciendo la capacidad
institucional disponible. En tales casos, en aras de resolver la hipertrofia del Estado se tiende a agravar su
deformidad.
En relación al tema del presente trabajo, surge entonces un interrogante central: ¿cuál es la capacidad de
que disponen los Estados latinoamericanos que atraviesan por drásticos procesos de reforma, para
enfrentar la complejidad de las tareas que exige la integración? Sin duda, al incorporar una dimensión
regional en su gestión, el Estado se ve obligado a introducir cambios profundos en las tecnologías de
gestión utilizadas, en las prácticas burocráticas y en los sistemas decisorios. Una nueva cultura de la
función pública debe permear las actitudes y los comportamientos de los funcionarios, de modo que los
mismos sean congruentes con las nuevas orientaciones y tecnologías de gestión empleadas. Se requieren,
además, nuevos equilibrios en la combinación de dotaciones de personal capacitado, infraestructura física,
recursos financieros y tecnológicos, para alcanzar los objetivos perseguidos.
Los déficit en la capacidad de gestión, resultantes del contraste entre estos requerimientos y la realidad
administrativa de la región, deben identificarse en buena medida en las pautas que gobiernan la dinámica
intraburocrática de los Estados nacionales, tema que paso a analizar.
6. DINAMICA INTRABUROCRATICA E INTEGRACION REGIONAL
Poco a poco, los países latinoamericanos han conformado una pequeña burocracia responsable del manejo
de las cuestiones vinculadas con la integración. En general, las principales competencias en esta materia
han sido confiadas, casi exclusivamente, a los Ministerios de Economía y de Relaciones Exteriores (o sus
denominaciones equivalentes según los países), debido a la naturaleza de los temas objeto de negociación
o a la extraterritorialidad de los acuerdos.
El Poder Legislativo se limita normalmente a aprobar los tratados, cumpliendo en esta materia un papel
bastante desdibujado. También, se confía a veces, a otros organismos creados ad-hoc, la gestión de estos
procesos. En estos casos, se trata por lo general de instituciones para las que la conducción de estas
gestiones es, en la práctica, su misión exclusiva.
Este no es el caso de los ministerios tradicionales, donde la integración ocupa un espacio no demasiado
destacado de sus respectivas agendas. Esta observación no pasa por alto el hecho de que las unidades
ministeriales a cargo del tema deben sostener una lucha continua por atención y recursos. La dinámica que
se genera alrededor de estos procesos puede resultar crucial para comprender la variada suerte que corren
los arreglos de integración regional.
En efecto, entrar en este tipo de arreglos puede suponer, para unidades organizativas nuevas o agencias
relativamente secundarias, una oportunidad para fortalecer su capacidad negociadora al interior de los
propios aparatos estatales, especialmente en su lucha por recursos. Ello puede verse favorecido -sobre
todo cuando cuestiones relativas a la integración se incorporan a la agenda estatal- por la propia novedad y
proyección del tema. En tal sentido, la integración no escapa a un patrón muy difundido de aparecer en los
países por oleadas, como ocurre con otras cuestiones que súbitamente se ponen de moda, dando lugar a la
creación de nuevas instituciones y/o a la asignación de mayores recursos a otras preexistentes para
promover estas iniciativas .
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Por su parte, la creación de organismos ad-hoc a menudo permite resolver problemas de coordinación o de
abierto conflicto entre las agencias competentes, así como superar notorios déficit de capacidad de gestión
de estas últimas. Estas experiencias sugieren que no siempre es necesario o conveniente -aunque pueda
ser deseable- operar a través del aparato estatal establecido. A veces, las instituciones formalmente
competentes se ven excesivamente trabadas por restricciones funcionales de alcance general para todo el
sector público o por culturas administrativas poco receptivas a la innovación y a la agilidad requeridas en
situaciones que, como las que atañen a los procesos de integración, exigen mecanismos de gestión mucho
menos burocratizados. Si bien estos esquemas pueden constituir una solución puntual para la negociación y
concreción de ciertos acuerdos diplomáticos y/o comerciales, también pueden ser fuente de conflictos con
las instituciones formalmente investidas de las competencias para intervenir en esos casos.
Otro de los problemas recurrentes es el funcionamiento deficitario de los canales de información entre los
distintos actores que intervienen en los procesos de integración, sean públicos o privados. En parte, ello se
debe a la ausencia o falta de actualización de los sistemas de información y otras tecnologías que
facilitarían dicha comunicación. Y en parte, también se debe a una natural tendencia de las organizaciones
estatales y sus cuadros dirigentes a establecer dominios funcionales inexpugnables alrededor de lo que
consideran su competencia, sin advertir que la cooperación y la coordinación con otras agencias podría
optimizar los resultados de su intervención. La debilidad de los sistemas de capacitación en técnicas
gerenciales y de negociación, contribuyen a la persistencia de este rasgo cultural.
Un problema estrechamente ligado al anterior es la excesiva dependencia, en los procesos de integración,
de los liderazgos personales más que de las estructuras institucionalizadas. Tal vez ello se relacione
asimismo con las modalidades que asume la vinculación con el sector privado en este tipo de procesos. Al
parecer, los canales de comunicación se establecen preferentemente a través de la institución del lobby
más que de mecanismos formales de coordinación. Las presiones clientelísticas serían, en este sentido, la
contracara de los liderazgos personales en el sector público.
Un análisis de la dinámica intraburocrática no puede soslayar el tema de la complejidad de los arreglos
institucionales que por lo general se requieren para la gestión de los procesos de integración. Echebarría
(1995) señala, al respecto, que la pluralidad de funciones, poderes y ámbitos territoriales que se sintetizan
en el Estado determina que las responsabilidades públicas se ejerzan cada vez más en procesos
interorganizativos e interinstitucionales en los que se entrecruzan las actuaciones de numerosas instancias.
Las interdependencias jerárquicas, funcionales y presupuestarias entre diversas organizaciones públicas y
privadas, nacionales e internacionales, determina que los aspectos críticos de la gestión se sustancien más
en las fronteras de las entidades concurrentes que en el interior de una sola administración. Los problemas
de coordinación interministerial no se limitan al ámbito del gobierno nacional, sino que también involucran
otras instancias de articulación con niveles subnacionales y actores privados.
Ilustrando este punto, Grandi (1995) concibe la formulación de una política pública para la integración, no
como una acción puntual sino como una construcción que se produce a través del tiempo, que requiere
coordinación entre la administración pública central, las Cancillerías, los Ministerios de Relaciones
Exteriores y los Ministerios de Economía, Industria, Hacienda, Bancos Centrales, estados provinciales y
municipios para la preparación de una posición negociadora, que se vuelve aún más compleja cuando se
trata de articular el aparato del Estado con actores de la sociedad civil: confederaciones empresarias,
sindicatos u organizaciones sociales, cuyas demandas específicas deben ser atendidas.
En muchos casos estos problemas de coordinación de políticas son sólo el emergente de conflictos entre
intereses no fácilmente conciliables. De este modo, el aparato del Estado puede convertirse en una arena
donde se dirimen los conflictos para alcanzar una toma de posición común. En tal caso, las dificultades no
se limitan meramente a problemas de coordinación para consensuar la posición que el Estado debe tomar
frente a una cuestión, sino que resultan de la compleja trama de iniciativas y respuestas de diversas
unidades y aparatos estatales -potencial y materialmente involucrados en la fijación de posiciones frente a la
integración- que obedecen a intereses organizacionales y clientelísticos contradictorios, que dan lugar a
inconsistencias y conflictos en las políticas. Por lo tanto, además de voluntad política, se requiere disponer
de amplia capacidad de liderazgo y negociación para la resolución de conflictos y la conciliación de
intereses.
Los fenómenos descritos son, apenas, gruesas generalizaciones sobre una dinámica intraestatal y social
que, en cada caso adquiere perfiles, alcances e impactos muy diferentes. Huelga señalar que las
capacidades disponibles en cada uno de ellos pueden, a su vez, ser muy variadas. Fortalecerlas supone -
además de voluntad para adoptar las decisiones que puedan requerirse- contar con las herramientas
metodológicas necesarias para identificar la naturaleza y entidad de los problemas que concurren a debilitar
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
las capacidades estatales para la integración. Si se comparte el punto de vista de que el Estado nacional,
aún convaleciente de la cirugía que le impone el ajuste estructural, debe seguir siendo el protagonista
central de estos procesos, corresponde explorar posibles vías para, al menos, adquirir el conocimiento
necesario sobre las acciones de fortalecimiento institucional que deberían adoptarse. A este último tema se
referirán las dos últimas secciones del trabajo.
7. ESTADOS CAPACES ¿DE QUE?
Cada proceso de integración parecería ser un fenómeno singular, que no se presta fácilmente a la
generalización. Se han propuesto categorizaciones en términos "grados de integración" o "niveles del
regionalismo". Pero hasta tanto exista suficiente experiencia y puedan efectuarse comparaciones
sistemáticas como para vislumbrar patrones característicos, parecería que la labor de tipologización y, sobre
todo, las explicaciones generales sobre el éxito o fracaso de las diferentes experiencias, debería
postergarse .
En este sentido, si bien los aspectos económicos de la integración son primordiales, no deben dejarse de
lado otras dimensiones posibles de este tipo de procesos -la cultural, la tecnológica, la poblacional, la
militar- que exigen capacidades diferenciales de actuación por parte del Estado y por lo tanto, deben
analizarse a la luz de otras consideraciones conceptuales y metodológicas. En síntesis, sostengo que las
particularidades de cada caso y la ausencia de un conocimiento sistemático y aceptado sobre este área de
la gestión, obliga a evaluar las capacidades institucionales atendiendo a la propia especificidad del caso en
cuestión.
Se ha sostenido que el alcance (o "ambición") de los objetivos y la disponibilidad de capacidad institucional
para su logro, condicionan el éxito y viabilidad de los procesos de integración regional. Esto, que suena
como una verdad de perogrullo, no es más que una nueva manifestación de la necesidad de sintonía y
acople entre objetivos y medios.
Tanto en los objetivos como en los medios, o en ambos, pueden presentarse problemas de capacidad
institucional. Los objetivos pueden no estar suficiente o nítidamente especificados o las consecuencias de
su logro pueden no ser fácilmente apreciables. Del lado de los medios, puede no ser clara la relación causaefecto
entre disponer de ciertos instrumentos, aplicarlos y conseguir ciertos resultados.
La siguiente matriz permite visualizar -en forma por demás simplificada- diferentes situaciones en las que
los objetivos presentan distintos grados de "ambición" y los medios, extremos opuestos de capacidad
disponible.
CAPACIDADES INSTITUCIONALES
ALCANCE DE OBJETIVOS
+ -
+ 2 4
- 1 3
Las celdas están numeradas según grado de viabilidad creciente de los proyectos de integración. Cuanto
menor el alcance de los objetivos y mayores las capacidades institucionales, mayor la viabilidad. Y así
sucesivamente.
También podría proponerse otro conjunto de situaciones donde las capacidades institucionales no se
analizarían en términos individuales (v.g. las de cada Estado parte) sino a base de las diferencias de
capacidad institucional entre los Estados involucrados en un esquema integrador.
El cuadro resultante tendría esta forma:
DIFERENCIA DE CAPACIDADES ENTRE ESTADOS MIEMBROS
ALCANCE DE OBJETIVOS
> <
+ 4 2
- 3 1
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
donde a menor diferencia de capacidades y menor "ambición" parecería existir una mayor chance de que el
acuerdo resulte viable.
Si se admite que la capacidad institucional se refiere a la de las partes involucradas y no a la de cada uno
de los participantes, una gran heterogeneidad entre los países puede limitar de manera importante el
cumplimiento de los objetivos. No hay que olvidar que la velocidad de una flota equivale a la del barco más
lento. También cabe suponer que aquellos participantes con menor capacidad de asumir las
responsabilidades de gestión que entraña la integración, sean más proclives a abandonar o denunciar los
acuerdos.
Obsérvese, sin embargo, que una menor capacidad estatal no es necesariamente un rasgo inmanente,
estructural o definitivo, que atraviesa todas las áreas de la gestión, sino una situación deficitaria cuyo
alcance debería expresarse en términos de dificultades para concretar o alcanzar un determinado objetivo o
nivel de logro. En este sentido, fortalecer las capacidades institucionales para la integración no equivale a
reformar el Estado sino, tan solo, a reforzar los mecanismos y obtener los insumos que permitan concretar
los objetivos específicos perseguidos en cada experiencia. Podrá aducirse que un proceso de reforma
integral del Estado puede favorecer notoriamente la capacidad disponible para gestionar acuerdos de
integración . Pero no puede sustituir la adopción de medidas y cursos de acción orientados exclusivamente
al logro de un mejor ajuste entre objetivos y medios, en este campo del quehacer estatal.
Conocer cuáles son los obstáculos que deben superarse requiere -insisto en este punto-, una evaluación de
los déficit de capacidad de gestión identificables en el respectivo proceso de integración. Existen, a tal
efecto, enfoques metodológicos sumamente útiles, como el ICAS (Institutional Capacity Analysis System)
propuesto por Alain Tobelem (1992 a).
Considero que con ciertos recaudos, este tipo de enfoque podría resultar de extrema utilidad para la labor
de evaluación planteada, ya que permite trabajar en la identificación de déficit de capacidad de gestión en
términos sumamente operacionales. A partir de un diagnóstico cuidadoso de la situación institucional
existente alrededor de un proyecto de integración previsto o en curso, es posible "descender" a los niveles
operativos requeridos para establecer con precisión, qué aspectos de la gestión deben fortalecerse para
alcanzar los niveles de desempeño y logro de objetivos en cada componente del proyecto.
No se me escapa que muchas variables se hallan más allá de la capacidad de control de un proyecto de
integración y, por lo tanto, aún cuando se obtuviera un exhaustivo diagnóstico y un plan de fortalecimiento
institucional minucioso, esas variables seguirían presentes como parámetros o restricciones. La
inestabilidad institucional, la presión internacional, los embates antidemocráticos, el peso de poderosos
intereses económicos afectados por el proyecto, serían probablemente inmunes a cualquier tipo de acción
proyectada desde un nivel eminentemente técnico.
Pero al menos, el enfoque propuesto haría transparente la situación, posibilitaría la identificación precisa de
los problemas y su lugar dentro del esquema de implementación del proyecto, permitiría evaluar la gravedad
de los déficit enfrentados y estimar sus costos y consecuencias. Por sobre todas las cosas, nos obligaría a
hablar con mayor propiedad y conocimiento sobre capacidades de gestión realmente necesarias,
evitándonos insistir en un discurso genérico y remanido sobre el tema.
En tren de especificar los factores y variables que potencialmente pueden constituirse en fuente de déficit
de capacidad institucional, la metodología ICAS sugiere seis categorías de problemas:
1. Los derivados de leyes, normas y, en general, "reglas de juego" que gobiernan las relaciones entre
los actores involucrados en el respectivo proyecto.
2. Los originados en las relaciones inter-institucionales entre las partes intervinientes.
3. Los asociados a la organización interna y asignación de funciones dentro del esquema operativo
previsto para la ejecución del proyecto.
4. Los derivados de la falta de disponibilidad de recursos físicos y financieros necesarios para la
realización de las tareas previstas.
5. Los atribuibles a las políticas de personal y sistemas de premios y castigos que enmarcan la
ejecución del proyecto; y
6. Los derivados de la insuficiente capacidad individual de los actores responsables de tareas en el
marco del proyecto, en términos de información, motivación, conocimiento/comprensión y destrezas
requeridas para la realización de dichas tareas.
35

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
En la próxima sección me concentraré en este último tipo de déficit, teniendo en cuenta que -como señalara
en la introducción- este trabajo pretende contribuir al análisis del impacto de los procesos de integración y
reforma del Estado sobre el perfil de los funcionarios públicos y sus requisitos de formación.
8. LAS DEMANDAS DE FORMACION FRENTE AL NUEVO PERFIL DEL ESTADO
Es lícito suponer que si el papel del Estado se transforma, también deberían modificarse en parte los
perfiles profesionales de su personal. Ello, a su vez, exigiría ajustes en las demandas de formación de los
administradores públicos. Sin embargo, la relación entre los cambios producidos en el aparato estatal y las
demandas de formación no debería ser mecánica, ya que se corre el riesgo de reforzar algunos problemas
implícitos y tendencias indeseables de la aludida transformación. Expresado de otro modo, cabe preguntar
si la formación debe intentar corregir los sesgos sistemáticos adquiridos por el Estado en años recientes o,
simplemente, proporcionar las capacidades necesarias para reproducir y afianzar el modelo instituido.
La pregunta conduce inevitablemente a plantear si el proceso de transformación en curso, apunta en la
dirección de las utopías institucionales que han sido alternativamente denominadas Estado "necesario",
"atlético", "catalítico", "inteligente" o "sensato", para nombrar algunas de las más difundidas. O si, por el
contrario, los procesos actuales nos alejan cada vez más de la posibilidad de, al menos, recorrer una curva
asintótica hacia esos modelos de Estado deseable. Si éste último fuera el caso, surge, a mi juicio, un dilema
entre políticas de capacitación inspiradas en imperativos ético-políticos o en consideraciones de mercado.
En términos prácticos, adscribir a una u otra posición, implica optar por programas, contenidos,
metodologías, orientaciones y énfasis claramente diferentes. Será muy distinto enseñar a desmantelar que
a fortalecer el Estado; a gerenciar privatizaciones en lugar de programas sociales; a administrar conflictos
gremiales en vez de negociaciones internacionales; a desregular que a regular; a transferir funciones a las
instituciones sub-nacionales que a crear canales de participación social.
Pero además de afectar variables esencialmente cualitativas, las opciones elegidas también tendrán un
impacto cuantitativo: la magnitud de las actividades formativas dependerá en buena medida de la cantidad
de personal que se requiera capacitar para el cumplimiento de unas u otras funciones.
La preocupación manifestada se resume en una breve pregunta: ¿para qué clase de Estado deben
formarse las futuras camadas de administradores públicos? La respuesta no puede sino ser prospectiva.
Debe considerar escenarios institucionales alternativos cuya plausibilidad dependerá de que la situación
actual, la dirección de los cambios y las condiciones futuras deseables sean debidamente ponderadas.
La construcción de tales escenarios requerirá responder a preguntas como las siguientes:
• ¿Nos encaminamos hacia un Estado que tendrá por ámbito jurisdiccional principal a divisiones políticas
y territoriales menores (provincias, estados, regiones, municipios)?
• ¿Desaparecerá para siempre el Estado empresario?
• ¿Ejercerá el Estado un papel activo en la regulación de las empresas y servicios privatizados?
• ¿Se abandonarán o reducirán significativamente las funciones asociadas con el Estado de bienestar?
• ¿Se acrecentará el peso de las funciones estatales orientadas a la promoción y disciplinamiento de la
actividad económica (v.g. promoción de exportaciones, investigación y desarrollo, canalización de la
inversión, flexibilización laboral)?
• ¿Se verá la gestión pública crecientemente constreñida o condicionada por políticas o criterios
supranacionales?
• ¿Terminará por imponerse en el sector público un régimen de personal fundado en el mérito y el
desarrollo de una carrera profesional?
• ¿Desaparecerá el clientelismo político en el acceso a la función pública?
• ¿Serán la transparencia, la excelencia, la vocación de servicio y la rendición de cuentas, los valores
predominantes de una nueva cultura administrativa?
• ¿Estará el Estado, en cualquiera de sus niveles, dispuesto a adoptar tecnologías administrativas de
punta en sus diferentes áreas de gestión?
Las demandas de formación sólo pueden deducirse de los escenarios institucionales supuestos y éstos, a
su vez, se construirán a partir de las opciones contenidas en interrogantes como los planteados.
Naturalmente, ello no significa que la identificación de necesidades de formación -y la consecuente
determinación de la demanda- deba necesariamente fundarse en un ejercicio tan abstracto y abarcativo. Si,
en cambio, este ejercicio parece justificarse cuando se trata de formular una política nacional de
capacitación de funcionarios públicos o de consensuar, con las principales instituciones responsables de la
36

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
formación, programas que apunten en la dirección de dar respuesta a las demandas resultantes de los
escenarios supuestos.
Bien sabemos que este tipo de políticas globales es infrecuente en los países de la región. En ausencia de
ellas, se cumple la Ley de Say: toda oferta crea su demanda. El campo de la formación y capacitación de
funcionarios no es una excepción a esta ley económica. La interpretación que cabe darle en este contexto
es que son los prestadores de estas actividades quienes determinan en gran medida el nivel, los contenidos
y, en definitiva, el perfil de la formación efectivamente realizada. Los demandantes deben ajustar sus
necesidades y expectativas a la oferta disponible, o bien, satisfacerlas fuera del sistema regular de
formación.
Por lo general, las instituciones de capacitación en gestión pública diseñan sus programas, cursos y
seminarios previendo que su oferta encontrará mercado asegurado debido a la existencia de necesidades
insatisfechas, cursantes cautivos por obra de regímenes escalafonarios vigentes, profesionales deseosos
de incorporar una línea más a su curriculum e, incluso, candidatos legítimamente interesados en esa oferta
educativa.
Pero del lado de la demanda, existe una muy reducida capacidad institucional para identificar necesidades
de formación en forma sistemática, sea para el desempeño de las funciones actuales de sus actuales o
futuros funcionarios o para el desarrollo de una carrera profesional que les permita acceder a puestos de
mayor responsabilidad. Resulta difícil para esas instituciones articular una demanda de servicios de
capacitación que conduzca a obtener los recursos humanos que requiere en cada área de la gestión
pública.
En parte, porque no existe tradición en cuanto a la formulación de planes y programas de este tipo; en
parte, porque no es sencillo poner en marcha mecanismos para la detección de necesidades de
capacitación individual; y en parte también, porque la relación causa-efecto entre exponer a un funcionario a
determinada oferta de formación y lograr que adquiera el perfil profesional que lo habilite para desempeñar
ciertas funciones y/o hacerlo en forma más productiva, no es simple ni lineal.
La demanda de formación tiende a convertirse, de este modo, en el resultado de una actividad atomizada,
donde prevalece la iniciativa individual de los funcionarios involucrados por sobre la necesidad institucional
de contar con personal capacitado. Con pocas excepciones, cada funcionario determina qué contenidos y
orientaciones resultan relevantes para incrementar su acervo de conocimientos y tecnologías, y acude para
ello a los proveedores que puedan satisfacer tales inquietudes.
La medida en que los conocimientos adquiridos responden verdaderamente a los perfiles requeridos por las
instituciones a las que pertenece dicho personal es, probablemente, azarosa. Si bien puede suponerse
válidamente que pocos funcionarios elegirán capacitarse en áreas totalmente desvinculadas de su quehacer
profesional, también es cierto que no siempre esta capacitación estará dirigida a mantener o desarrollar las
aptitudes de ese personal en función de su respectiva inserción institucional.
Incluso los Programas de Alta Gerencia (o denominaciones similares) no consiguen satisfacer plenamente
las demandas derivadas de la profunda redefinición operada en el papel del Estado. Estos programas
suponen que las necesidades actuales de los funcionarios públicos en la materia consisten en la adquisición
de instrumentos y capacidades que les permitan ejercer funciones de gerencia de sus organismos en estos
tiempos de cambio y transformación. Esto, si bien atiende a necesidades inmediatas de los funcionarios
públicos (y se corresponde con el estado actual de desarrollo de las políticas en la materia), no supone una
visión estratégica, que apunte a formar recursos humanos en el marco de las nuevas funciones que deberá
cumplir el Estado. La capacitación se vuelve, así, inespecífica (lo que no quiere decir de bajo nivel),
orientada a un perfil de funcionario relativamente indefinido (el "gerente público").
La determinación de áreas críticas en esta materia, que permita dirigir los esfuerzos hacia objetivos
prioritarios, no parece ser, por el momento, una actividad propia del proceso de detección de necesidades
de capacitación. Tampoco parece razonable que esta tarea sea realizada por los Institutos Nacionales de
Administración Pública (INAPs) o Escuelas de Administración Pública, que no cuentan con las atribuciones
ni la capacidad necesaria para ello; por el contrario, la identificación de áreas críticas debería ser una tarea
propia de las instancias políticas que orientan y supervisan el proceso de fortalecimiento institucional del
sector público.
Dentro de los programas de reforma del Estado y la administración, no se formulan por lo general políticas
claras, que permitan detectar áreas críticas en función de las nuevas tareas que se espera que cumpla el
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Estado. Ante la falta de definiciones políticas, la detección de necesidades de capacitación y la
correspondiente elaboración de programas y planes pierde sentido. Ello debe alertarnos sobre el hecho de
que, cuando se critica la ausencia de estos programas, planes y actividades de detección, en realidad se
está desplazando el eje del problema. Lo que realmente importa es que exista voluntad política de capacitar
funcionarios para las nuevas tareas propias del modelo de Estado que se aspira concretar.
Este vacío en la orientación política tiende a producir otras consecuencias. Por ejemplo, aumenta la
resistencia de ciertos funcionarios a permitir que el personal a su cargo participe en actividades de
formación. Para ello, aducen habitualmente razones operativas (se le "quita" personal) pero se resisten a
admitir el temor a la competencia o, más genéricamente, a la instauración de nuevas reglas de juego que,
eventualmente, puedan debilitar o comprometer su posición actual.
Otra consecuencia puede advertirse en la relación entre capacitación y desempeño. Al no existir una política
de capacitación orientada a que los funcionarios produzcan determinados resultados (vinculados, a su vez,
con el papel asignado al Estado), no es extraño que a la hora de evaluar el desempeño de los funcionarios,
las dificultades sean enormes: en ese momento se adquiere conciencia de que no se cuenta con estándares
de producción y, por lo tanto, no puede evaluarse la contribución de cada empleado a los resultados de la
gestión.
Para resumir lo expresado hasta este punto, se demanda capacitación porque existen incentivos atados a la
promoción, porque el personal desea aumentar sus credenciales profesionales de modo de lograr un mejor
posicionamiento en el mercado laboral, porque se requiere satisfacer necesidades operativas inmediatas en
las instituciones de revista, pero no porque se haya imaginado un escenario institucional y un modelo de
gestión en función de los cuales resultarían justificados determinados programas, contenidos, acciones y
beneficiarios.
Para invertir esta tendencia a que la formación dependa principalmente de decisiones individuales o
necesidades coyunturales, se requieren acciones que atañen a los planos político-institucional, técnico y
metodológico. A los efectos del presente trabajo, considero que el primero de ellos es el más relevante.
El alcance de un programa de formación y capacitación de funcionarios para una nueva gestión pública
debería comprender a todos los niveles de gobierno. La formación, en tal sentido, puede concebirse como
un sistema de vasos comunicantes en el que, como se parte de una oferta relativamente limitada, cualquier
sesgo que se introduzca en cuanto a favorecer o priorizar ciertos sectores o grupos de funcionarios, tendrá
consecuencias inevitables sobre los demás.
En pocas palabras, me estoy refiriendo a una política de formación de recursos humanos con un alcance
nacional. Por lo tanto, corresponde a los Poderes Ejecutivos Nacionales tomar posición al respecto. Los
cambios de reglas de juego entre sociedad y Estado afectan hoy a la totalidad de las instancias
gubernamentales, ya que son ahora los gobiernos provinciales, departamentales y municipales los que
deben asumir la responsabilidad principal de la gestión pública y, en tal medida, los que deben contar con
recursos humanos preparados para cumplir esta misión.
La reflexión resulta válida aún en el caso de la capacitación de funcionarios vinculados a procesos de
integración regional, o quizás lo sea en mayor medida que en otros casos. Ocurre que los procesos de
integración producen una suerte de "efecto de derrame" funcional sobre otras áreas de la gestión pública
ajenas al manejo de las relaciones internacionales entre Estados. Dado que las materias sustantivas objeto
de estos procesos de negociación abarcan, potencialmente, buena parte de la actividad estatal (v.g.
promoción de la producción y el intercambio de bienes y servicios, movimiento de personas, control
sanitario, desarrollo cultural, defensa territorial, lucha contra la delincuencia), los acuerdos logrados sólo
pueden sostenerse si esta agenda de la integración encuentra un adecuado complemento en la "agenda
interna" más amplia de los diferentes niveles de gobierno. De otro modo, la capacidad ejecutora de esos
acuerdos se resiente y los acuerdos, en la práctica, se desvirtúan.
No obstante, si bien los Estados subnacionales gozan generalmente de autonomía política para decidir
cómo obtener o formar el personal requerido para ejecutar estas gestiones complementarias en el ámbito de
su respectiva jurisdicción, considero que los Gobiernos Nacionales deben continuar jugando en este campo
un rol inexcusable. Ello sería consecuente con otras formas de intervención que continúan ejerciendo en
relación a esas instancias subnacionales, como por ejemplo en materia de saneamiento económico y
financiero, para lo cual los gobiernos nacionales han desplegado una serie de mecanismos de premios y
castigos manejados centralmente.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Si se considera que velar por la estabilidad financiera del país exige actuar de manera determinante sobre
las finanzas de los gobiernos subnacionales, también podría concluirse que tener una activa intervención en
la promoción, financiamiento y fijación de políticas globales sobre formación de funcionarios, es uno de los
papeles que corresponde a un Estado orientador y articulador de la actividad social, que ha renunciado a la
prestación de servicios y a la ejecución directa de funciones productivas. Lo que está en juego es
igualmente crucial para asegurar que el Estado que ahora se considera deseable, pueda asumir plena y
responsablemente las gestiones residuales -aunque no por ello menos significativas- que le han quedado
reservadas.
Me refiero a un Estado capaz de conocer algo tan elemental y, a la vez, tan crítico, como el volumen de la
demanda de formación, su distribución, perfil o prioridad, y que por lo tanto dispone de los equipos,
herramientas metodológicas y soportes tecnológicos necesarios para la tarea. De un Estado que, además
de haber desarrollado sistemas de información y evaluación que le permitan disponer de ese conocimiento,
esté en condiciones de promover un conjunto de programas y actividades que refuercen las posibilidades de
atender la demanda existente.
Hablamos, también, de un Estado capaz de organizar y poner en marcha programas de formación con un
alcance nacional, orientados a la capacitación de capacitadores; la especialización en nuevas áreas de
gestión en las que existen déficit notorios en la oferta; la evaluación seria, metódica y permanente de la
capacitación efectivamente realizada; la fijación de estándares de calidad; la edición y difusión de material
de apoyo a la docencia y tantos otros igualmente indispensables para elevar la cantidad y calidad de la
formación en este campo.
9. RECAPITULACION
Inicié este trabajo refiriéndome a la redemocratización en América Latina, por considerar que sólo a partir de
la difusión continental de este proceso, se generaron condiciones políticas para encarar con éxito
experiencias de integración regional. Pero también, porque el eventual colapso de la institucionalidad
democrática en uno o más Estados latinoamericanos podría poner en riesgo la continuidad de estas
experiencias.
Abordé luego el análisis de la reforma del Estado -proceso iniciado casi simultáneamente con la
reinstalación de la democracia-, destacando el profundo replanteo que esa reforma supuso desde el punto
de vista de las reglas de juego que gobiernan las relaciones del Estado con la sociedad civil, así como con
los Estados sub- y supranacionales. En particular, examiné el rol que han comenzado a cumplir los
procesos de integración frente a los desafíos de la globalización y la internacionalización del Estado, la
nueva agenda que se ha generado con motivo de estos procesos y las nuevas capacidades de gestión
requeridas.
Seguidamente, adoptando una estrategia de análisis crecientemente desagregado, efectué una serie de
apuntes sobre los cambios que los procesos de integración producen en la dinámica intraburocrática de los
Estados nacionales, enfatizando el tipo de arreglos institucionales que emergen a fin de atender los
requerimientos de esta nueva área de gestión.
En la última parte del trabajo intenté "bajar" el tema de la capacidad institucional a términos más operativos,
sugiriendo una línea de abordaje que privilegia un análisis circunstanciado de los procesos de integración y
de los tipos de déficit que realmente reducen las capacidades de gestión de los actores institucionales
participantes. De entre estos déficit, elegí tratar con mayor detenimiento aquéllos vinculados con la
capacidad individual de los funcionarios públicos, los cuales se relacionan habitualmente con falencias de
formación o de capacitación específica para la gestión pública. El foco de este análisis se centró en el rol del
Estado nacional como planificador y evaluador de las actividades de formación de funcionarios, a fin de
contrarrestar los efectos indeseables de un sistema de capacitación librado exclusivamente a la mano
invisible del mercado.
NOTAS
1. Taller de Trabajo "Capacidades de Coordinación y Control II: Fortalecimiento de las Administraciones
Públicas Nacionales para la Integración Regional", organizado por el Centro de Formación para la
Integración Regional en Montevideo, Uruguay, 18 al 20 de Abril de 1995.
2. Para este análisis haré referencia a las conclusiones de un trabajo anterior de mi autoría sobre los
procesos de democratización en América del Sur (Oszlak, 1993).
39

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
3. Me refiero a las inmediatas muestras de solidaridad y apoyo al gobierno constitucional, de parte de los
presidentes y cancilleres de los países integrantes del MERCOSUR, así como de otros países, frente a
la asonada golpista del General Lino Oviedo.
4. Como se señala en el referido trabajo, los programas de gobierno contemplan de manera creciente las
posibilidades y consecuencias de la transnacionalización de empresas, de flujos de capitales, las
políticas de subsidios y dumping de gobiernos extranjeros, la "inflación importada" y los avances
tecnológicos en el mundo desarrollado. Estos fenómenos, que presentan profundas diferencias según
los casos considerados, plantean importantes problemas vinculados con la capacidad de decisión
nacional, alineamientos diversos en bloques político-económicos, dependencia tecnológica, etc.
5. En términos históricos, éste no es un fenómeno nuevo. La "Gran Transformación" que tan bien
describiera Polanyi; las dudas que se plantearon los propios protagonistas de este proceso -los
Científicos Mexicanos, el Olimpo Costarricense, la Generación del 80 en Argentina- acerca de su
verdadera influencia; o, incluso, las interpretaciones del marxismo y la teoría de la dependencia sobre el
carácter sobredeterminante de la lógica capitalista, son coincidentes en relativizar el papel de los
"hombres providenciales" en la construcción de nuevos modos de organización y convivencia social.
6. Que dependen también, como lo señala Best (1994), de la capacidad de cada gobierno para asegurar el
cumplimiento por parte de los particulares.
7. Echebarría considera que el excesivo énfasis en la actividad ejecutiva del Estado ha producido una
concepción restringida y pragmática de la reforma estatal, que pierde de vista el papel del Estado y su
articulación con la sociedad. Considero que la visión dicotómica que presenta este autor, tiene por
objeto exagerar los rasgos salientes de dos concepciones opuestas, lo cual condice con la forma en que
se suelen construir tipologías. No obstante, hacia el final de este trabajo intentaré rescatar la utilidad de
lo que este autor denomina "concepción restringida", por considerar que en el afán de destacar otras
dimensiones insoslayables del proceso de reforma estatal, no debe minimizarse la aproximación
"administrativo-científica" al problema.
8. En un trabajo anterior planteé que la permanente construcción y reconstrucción de la agenda de
cuestiones testimonia, precisamente, la conflictividad de las relaciones sociales y el cambiante poder
relativo de los actores políticos que "toman posición" frente a esas cuestiones. La agenda supone no
solamente un contenido "temático" relacionado con las cuestiones vigentes, sino además un proceso
continuo de redefinición de las opciones que supuestamente podrían resolverlas. Estos intentos de
resolución implican tomas de posición de actores significativos de la escena política, especialmente del
propio Estado, las que se manifiestan generalmente mediante definiciones ideológicas, movilización de
recursos, alianzas y enfrentamientos entre actores (Oszlak y O´Donnell, 1976).
9. Así ocurrió en el pasado con los organismos reguladores, de reforma agraria, de investigación y
desarrollo o de planificación, que en distintos momentos de la historia institucional del Estado -pero casi
simultáneamente en los diferentes países- intentaron resolver problemas de precios y mercados,
estructura de tenencia de la tierra, estancamiento tecnológico o falta de capacidad para planear el
desarrollo económico.
10. La noción de "dimensiones del regionalismo" (Hurrel 1995) no parece muy útil para tal propósito. Las
distinciones que plantea no describen realmente situaciones de integración vistas como categorías
generalizables.
11. En esta línea de argumentación se ubicarían quienes sostienen que la integración no es más que un
componente de la reforma del Estado.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
LA GERENCIA PUBLICA DEL "SISTEMA DEL BOTIN" A LA GESTION PROFESIONAL
Antonio QUINTIN
Asesor, Comisión Presidencial de Reestructuración de la
Administración Pública, Caracas, VENEZUELA
1. ¿POR QUE LA GERENCIA PUBLICA?
Al comenzar la década de los '60 se inició en América Latina un intenso proceso de reforma de las
administraciones públicas. Tales procesos se sustentaban en las concepciones económicas
"estructuralistas" que se abrieron paso como consecuencia del fracaso de las políticas monetaristas
experimentadas en la década anterior. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y
la Alianza para el Progreso dieron cuerpo al estructuralismo económico, perfilando una sólida corriente de
pensamiento y de acción económica, política y social que fue acogida prácticamente por todos los gobiernos
de la región, y erigida como una alternativa viable a los procesos de insurgencia política.
En esencia, la lógica de dicho modelo seguía la siguiente secuencia: la situación de subdesarrollo sólo
podía superarse mediante un amplio proceso de industrialización; el Estado era el único agente con
capacidad para emprender ese proceso; por tanto, era preciso un Estado fuerte y altamente interventor en
la producción directa de bienes y servicios; paralelamente, debían emprenderse intensos esfuerzos de
modernización de las estructuras tradicionales, con fuerte sello rural, en tanto factor de represamiento de los
recursos de la sociedad (Rostow, Germany, etc.). La acción del Estado debía sustentarse en la
"planificación para el desarrollo económico y social", la cual, a su vez, sólo podía potenciarse mediante una
administración pública con capacidad para formular e instrumentar tales planes.
Se fue modelando, de esta manera, una política común de reformas para casi todo el continente, adaptada
a las particularidades históricas y políticas de cada país; el lenguaje de los años '60 era extraordinariamente
similar a partir del sur del Río Grande. Reforma agraria, reforma educativa, reforma impositiva, etc.,
plenaban los discursos de intelectuales, partidos políticos y estadistas. Se consagra también, desde ese
momento, la reforma administrativa o "administración para el desarrollo", como condición para llevar a cabo
las transformaciones (ILPES - Instituto Latinoamericano de Planificación y Estudios Sociales).
Los primeros pasos de la reforma de la administración pública podrían calificarse como de "reduccionismo
estructural". En efecto, los cambios se concentraron inicialmente en las estructuras administrativas, en los
organigramas, en la dimensión formal de las organizaciones públicas.
Se pensaba ingenuamente que las transformaciones en las estructuras administrativas, por sí solas, podían
dinamizar el funcionamiento del aparato público. Los primeros trabajos de la Comisión de Administración
Pública de Venezuela a partir de 1959, así como la temprana experiencia brasileña de los años '30, dan
cuenta de esa estrategia y, por supuesto, de su fracaso.
La reflexión posterior se centró en la necesidad de tecnificar el funcionamiento de la Administración. Se
llegó a asociar la modernidad con la tecnología, especialmente con aquella que había sido suficientemente
probada en los países de origen. La transferencia de tecnología administrativa acrítica fue una
consecuencia perversa de la estrategia tecnificadora; tal es el caso del presupuesto por programas
instrumentado a comienzos de los '60 en los Estados Unidos y replicado en muchos de los países de la
región, entre otros muchos ejemplos.
A principios de la década de los '70 se inicia una estrategia centrada en el recurso humano: era preciso
incrementar la base de conocimientos del funcionario público con el fin de garantizar el éxito de la
tecnificación administrativa emprendida pocos años antes. Es la época del auge de las escuelas e institutos
de capacitación de servidores públicos, con lejana (o cercana) referencia a la famosa Escuela Nacional de
Administración (ENA) de Francia y sustentados en aprendizajes eminentemente cognitivos. El deterioro
progresivo de las administraciones públicas obligó a ampliar esa perspectiva hacia horizontes valorativos,
ya que se sostuvo que el problema radicaba principalmente en las actitudes de los funcionarios en torno al
trabajo y a los usuarios. Sin embargo, no obstante el creciente y rico acervo de conocimientos e
investigaciones que fueron desarrolladas alrededor del fenómeno de lo público, la Administración
continuaba siendo percibida como un aparato ineficiente, rígido, sometido a intereses sectoriales,
colonizado por los partidos políticos y carente de probidad.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
La sinuosa y accidentada trayectoria del proceso reformista condujo finalmente a identificar un foco
fundamental de atención: la gerencia pública. A ella se le atribuyen inmensas potencialidades para
dinamizar transformaciones en las múltiples dimensiones de la Administración Pública y, a la vez, para
enfrentar los enormes desafíos de la actual crisis venezolana.
En efecto, se comparte absolutamente la idea del rol estratégico que cumplen los niveles directivos de la
Administración Pública en el proceso de modernización del aparato gubernamental. De hecho, la
desburocratización de la Administración, la calidad de los servicios que se prestan a los ciudadanos, la
motivación y desarrollo del funcionario, la adopción de estructuras administrativas adecuadas, la
instrumentación de tecnologías pertinentes y eficaces, la resolución de la compleja trama psicosocial de las
organizaciones públicas, y tantos otros fenómenos organizacionales, son fundamentalmente procesos que
están dentro de la esfera de atención de la gerencia pública y de su capacidad dependerá, sin duda, el éxito
institucional. Por lo demás, así lo revelan las "islas de excelencia" o las organizaciones de mayor eficiencia
relativa que existen en el aparato gubernamental.
Cabe una reflexión final en este punto, aunque no es esta la oportunidad para desarrollarla con mayor
amplitud: el escenario continental ha cambiado de actores y ya no es la misma representación; el Estado
fuerte e interventor ha dado paso al mercado; de las grandes nacionalizaciones se ha pasado a las grandes
(y no tan grandes) privatizaciones. Como consecuencia, el aparato estatal tiende a su reducción; se
redimensionan las instituciones, y los criterios y sesgos empresariales tienden a invadir el campo de lo
público. Incluso se enjuicia la capacidad intrínseca del Estado para administrar y, más aún, para administrar
con probidad . En efecto, en años recientes, el énfasis reformista de América Latina –y no menos en
Venezuela– estuvo puesto en la dimensión económica y en la racionalización estructural del aparato
administrativo. Se procuró determinar el ámbito de lo público y de lo privado y se concluyó en la necesidad
de aumentar la eficiencia y eficacia del sector público. El eje de los análisis y propuestas se centró en la
privatización, la liberalización y la apertura. El diagnóstico inicial de la crisis regional asignaba al excesivo
crecimiento del Estado y al populismo económico un peso fundamental. En consecuencia, los procesos
modernizadores recomendaban medidas tendientes a promover la estabilidad a través de los mecanismos
del mercado y a reducir el tamaño del Estado y su grado de intervención en la economía.
El proceso de reforma implica, más bien, que el Estado debe asumir otras responsabilidades, además de la
diferente ponderación que debe otorgar a sus funciones tradicionales. De hecho, la modernización del
Estado forma parte de la modernización de la sociedad; es la respuesta frente a la crisis económica y está
directamente asociada a los procesos de democratización política y social. La reforma del Estado requiere
sumarse a los planteamientos que consideran que este esfuerzo es una exigencia para el logro de mayor
equidad, concebida ésta como un valor en sí, pero también como un prerrequisito para un desarrollo
sostenido, cuyo objetivo principal es aumentar el bienestar y elevar la calidad de vida de todas las personas.
Y en esta concepción, la gerencia del sector público juega un papel fundamental.
2. LA CRISIS DE IDENTIDAD DE LA GERENCIA PUBLICA
En efecto, a la legitimidad legal sobre la cual se sustenta la actuación tanto del Estado como de la
administración pública, se han añadido las exigencias de los valores de la equidad social y de la eficacia y la
eficiencia en el uso de los recursos públicos. De hecho, la eficacia y eficiencia de la gestión pública se han
convertido hoy en una condición básica no sólo para la reforma del Estado sino también para el logro de la
competitividad y del propio desarrollo económico.
En estas circunstancias, aparece en escena el concepto y la práctica de la gerencia pública. Sin embargo,
muy tempranamente la gerencia pública comienza a introducir severas confusiones en el campo de la
administración del Estado, y ella misma pugna por adquirir sustantividad disciplinaria y profesional. Por un
lado, se la ha intentado reducir a un mero apéndice del Derecho Administrativo y de la Ciencia Política. Por
el otro, se la ha sesgado incorporándole mecánicamente los principios y técnicas del management
empresarial, bajo entorno privado, a la gestión de bienes y servicios públicos, bajo entorno de no mercado y
con fuerte componente de "autoridad".
Ello ha tendido a generar ciertos excesos, pues la reinvidicación, por ejemplo, de mayor libertad de
actuación para los directivos públicos, con el argumento de igualar la discrecionalidad de los gestores
privados, ha producido la anulación de los viejos e inútiles sistemas de control, pero sin sustituirlos por un
nuevo y eficiente sistema de rendición de cuentas y de responsabilidad, incrementando así tanto la
arbitrariedad del poder como el potencial de corrupción .
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Por su parte, el Derecho Administrativo -sostiene Joan Prats- se ha mostrado incapaz para entender y
establecer un diálogo fecundo con la gerencia pública, lo que por lo demás no tiene nada de extraño, dado
el acartonamiento de la corporación administrativista en el paradigma "antidiscrecional". En efecto, señala
Prats, el Derecho Administrativo se ha plasmado en un paradigma que atiende y resuelve los problemas de
legitimidad del Estado Liberal de Derecho, pero ha sido irrelevante e indiferente al desarrollo del Estado
Social y Democrático, y resulta ajeno, cuando no contradictorio, con el desarrollo de la racionalidad
gerencial pretendida por el management de hoy. "El Derecho Administrativo todavía dominante se
encuentra aprisionado en un paradigma que no responde ya a la dinámica de los hechos, que conduce a la
estéril negación y crítica de los mismos y que impide el diálogo fecundo con el management público, en el
marco renovado de unas Ciencias Administrativas, hoy más necesarias que nunca habida cuenta de las
rápidas y profundas transformaciones a que está siendo sometido el sector público de nuestro tiempo" .
En términos generales, el dilema de nuestras administraciones públicas se mueve en un doble marco de
exigencias polares aparentemente contradictorias: o incorporamos el management con la expectativa de
una gestión más eficiente de los asuntos públicos, y con los riesgos de desatar el Leviathan, o contenemos
al Estado sobre la base de la legitimidad legal que le imprime el Derecho Administrativo, pero reducido a la
clásica función de administrar el régimen de libertades.
3. LA CRISIS DEL PARADIGMA GERENCIAL
Se está en presencia de una nueva realidad de las organizaciones en general, lo que implica la necesidad
de adoptar posturas actualizadas en torno a la función directiva. De hecho, el contexto de incertidumbre ha
generado fuertes ruidos en las organizaciones, sumidas a tasas de cambio acelerado y afectadas por un
gran número de variables, agotando con ello la capacidad de predicción. Se terminó la época de aprender
de la realidad –se sostiene en el M.I.T. Se requiere un "aprendizaje generativo". En este mismo sentido, Y.
Dror refiere que un gerente está condenado al fracaso si le ha ido bien en el pasado. Todo ello complica el
management: su curriculum, su perfil, y, en definitiva, genera crisis en el paradigma mismo de la función
gerencial.
Hasta hace poco tiempo, el éxito gerencial se le vinculaba al clásico POSDCORB de Gulick . Gerente "ideal"
sería el que maneja con toda eficiencia las funciones del "proceso administrativo", vistas desde una
perspectiva formalista. Sería básicamente el gerente capaz de manejar la organización formal. La teoría
gerencial moderna está en una etapa absolutamente diferente. Investigaciones como las de Henry
Mintzberg en Canadá, que revelaron sistemáticamente la actividad real de los gerentes exitosos, llegan a la
conclusión de que tienen como grandes funciones: la relación interpersonal, el manejo de información y la
de decidir, que involucra componentes importantes de negociación institucional, y que el POSDCORB es un
aspecto menor de su labor .
Otra de las investigaciones difundidas sobre esta materia es la de John Kotter, de la Universidad de
Harvard, quien evidenció que los ejecutivos de más altos logros son aquellos que sostienen una intensa
relación "cara a cara" con los demás, en un clima no burocrático. Este particular estilo les permite: 1) armar
una adecuada agenda de decisiones, ya que les facilita identificar en tiempo real las cuestiones realmente
estratégicas para la organización; 2) lograr que se hagan las cosas a través de un grupo grande y diverso
de personas; 3) crear una red de relaciones sobre las que se apoya su capacidad real de instrumentación.
Así, las agendas y las redes colocan a estos gerentes en buena posición para responder al flujo de eventos
y de cambios. Otros autores confirman los hallazgos de Kotter en el sentido que la condición de éxito
gerencial descansa en la velocidad de reacción al entorno y en lograr, a su vez, identificar correctamente la
agenda estratégica real para enfrentar los problemas clave. Por el contrario, el culto a la documentación y al
papeleo es el factor más perjudicial para una gestión exitosa.
Hay un aspecto de singular relevancia que conspira contra el despliegue de las capacidades gerenciales, y
muy especialmente en las organizaciones públicas, aunque constituye a la vez un desafío de enormes
proporciones para quienes ejercen la función directiva: la cultura predominante en torno a la concepción de
las estructuras organizacionales, que suelen configurarse bajo criterios de rigidez, de formalismo y de
sólidas jerarquías.
Por el contrario, éstas deben ser adecuadas para actuar en un mundo de incertidumbre. La organización
debe maximizar su flexibilidad. Edgar Schein sostiene al respecto la necesidad de terminar con la idea de la
jerarquía y de las organizaciones jerárquicas. Se dibujan organizaciones con tendencia cada vez mayor a
configurar redes. Según el M.I.T., las organizaciones más competitivas se fundamentan en redes, por lo que
les denomina "organizaciones hologramas", donde cada parte de la organización tiene suficiente
información para reconstituir el todo; están ligadas horizontalmente; la descentralización es más aguda, etc.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Sin embargo, el tema de las estructuras organizacionales está, en este momento, en una etapa de
experimentación.
Por otro lado, se ha impuesto en los últimos años el concepto de las organizaciones que aprenden,
desarrollado por Peter Senge. Se trata de que la organización aprenda en tiempo real y simultáneo de los
problemas que plantea la incertidumbre del contexto. En tal sentido, se ha sostenido que administrar no es
simplemente "dirigir recursos humanos hacia metas", sino más bien "permitir que los individuos respondan
creativamente ante situaciones cambiantes", lo que incluye la idea de aprendizaje. En ese mismo contexto,
se afirma que el gerente debe ser preparado como un buen legitimador de la realidad, es decir debe
interpretar lo que sucede en su entorno y trasmitirlo a la organización. Por lo tanto, el gerente es el primero
en la línea de aprendizaje, para saber cuáles son los hechos importantes que deben ser trasmitidos a la
organización y al mismo tiempo saber evaluar las tendencias. De hecho, las organizaciones deben
convertirse en laboratorios de aprendizaje.
Lo mencionado anteriormente no es un campo ajeno a la gerencia pública. En un mundo cada vez más
competitivo el papel del gerente público será más exigente y complejo que en el pasado. El Estado está en
un proceso de transformación fundamental, lo cual requiere de una inteligencia que favorezca la
competitividad y permita enfrentar los gigantescos desafíos contemporáneos. Preparar un agente público
para un Estado inteligente y fuerte, y una sociedad civil igualmente fuerte para enfrentar los desafíos de
esta magnitud, implica estar muy abierto a las fronteras tecnológicas de la gerencia contemporánea y
participar en la revolución de los paradigmas gerenciales que vive el mundo.
4. LA SITUACION DE LA GERENCIA PUBLICA EN VENEZUELA
La población de gerentes públicos del nivel medio y superior del país alcanza aproximadamente a 40.000
efectivos, incluyendo las tres instancias territoriales: nacional, estadual y municipal. Estos ejecutivos, en su
gran mayoría, distan considerablemente del perfil deseable de gerente público y de un marco de
condiciones apropiadas para el despliegue de sus potencialidades. Las pocas "islas de excelencia" que
existen en el sector público lo son precisamente por la atención que han puesto al recurso gerencial y,
particularmente, a su prefesionalización. Por el contrario, la ineficiencia institucional tiene una estrecha
relación con la ausencia de una política gubernamental en esta materia; ausencia que se manifiesta en los
siguientes rasgos :
• El ingreso a los cargos de Gerencia Media y Alta no requiere requisitos de capacidad profesional.
• No están definidas las fuentes de reclutamiento; gran parte de estos cargos son cubiertos de fuentes
externas.
• No existe un organismo orientado a la formación de gerentes públicos que sirva como fuente
sistemática de reclutamiento y selección.
• No existe evaluación de rendimiento ni expectativa institucionalizada de permanencia.
• Para el funcionario de carrera, la decisión de aceptar un cargo gerencial representa un riesgo que
compromete su estabilidad.
• Los cargos gerenciales no son descritos ni evaluados, por lo que se desconoce su perfil y los
requerimientos para su desempeño.
• No se determinan las diferencias de responsabilidad y complejidad entre los cargos; no hay criterios
idóneos para asignarles remuneración.
• Se desconocen los factores e indicadores de una buena gestión.
• Los cargos gerenciales están sujetos al llamado "sistema del botín".
• Excesiva individualidad en los gerentes, en perjuicio del trabajo en equipo.
• Predominio de la subjetividad y de la intuición en la toma de decisiones.
• Vulnerabilidad frente al tráfico de influencias.
• Resistencia ante los consejos y recomendaciones de especialistas.
• Temor a la delegación de autoridad hacia sus colaboradores.
• Predominio de expresiones externas de status.
• Deficiente concepción de las prioridades.
• Deficiente capacidad para enfrentar situaciones y problemas.
• Carencia de experiencia.
• Escaso conocimiento de las normas jurídicas que condicionan sus decisiones.
• Limitadas capacidades y habilidades para comprender la conducta humana, así como para motivar al
personal.
• Insuficiente formación en materia de tecnología administrativa relevante.
• Insuficiente preparación para actuar en un marco de escasez de recursos y para negociar con actores
intra y extraorganizacionales.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
• Ausencia relativa de un sentido de previsión y de pensamiento estratégico.
5. ALGUNAS VIAS DE SOLUCION: LA PROFESIONALIZACION DE LA GERENCIA PUBLICA
En un trabajo desarrollado en el año 1989 por la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado
(COPRE), se hace énfasis en la profesionalización de la Función Pública como la solución prevista para
adaptar el aparato estatal a las crecientes y múltiples demandas que van diversificando su rol, y adquiere
preeminencia sobre cambios de tipo estructural y procedimental. Se destaca en dicho trabajo que "son la
actitud y comportamiento de los funcionarios y de sus gerentes los que van a producir las transformaciones
del accionar cotidiano de la Administración" .
La experiencia comparada muestra un amplio desarrollo en esta materia. Así, el informe Northcote
Trevelyan de 1853 sirvió de punto de partida para la creación del Civil Service Británico, que fue
posteriormente extendido a las colonias. En los Estados Unidos, la Ley Pendleton, origen del sistema de
méritos en el Civil Service, data de 1883. La Función Pública francesa recibió primera prioridad recién
terminada la Segunda Guerra Mundial. En América Latina, por su parte, ha habido notables avances en la
materia, destacándose los casos de Brasil y Argentina.
En Venezuela, la Ley de Carrera Administrativa, promulgada en el año 1971, viabiliza el mandato
constitucional. Sin embargo, dicha Ley, en sí misma poco adecuada, es en extremo limitada en cuanto a su
ámbito de competencia institucional, ya que sólo atiende aproximadamente a un 20% de los trabajadores al
servicio del Estado. Además, no extiende la carrera administrativa a los niveles directivos de la
Administración, los cuales asumen el carácter de botín del partido político –o, en su caso, de la fracción
partidista– que triunfa en las elecciones presidenciales, con la consecuente ausencia de estabilidad
gerencial y de continuidad de los programas gubernamentales de mediano y largo plazo.
Esta última situación ha generado graves disfunciones en la conducción del aparato gubernamental, tales
como la imposibilidad de definir horizontes estratégicos de largo plazo, corrupción administrativa,
subordinación de la maquinaria de gobierno a los intereses de los clanes políticos, etc. . Ello contrasta con
las llamadas "islas de excelencia" que sin duda existen en el sector público. En efecto, aquellos organismos
que logran instrumentar una carrera directiva sustentada en el mérito, revelan una gerencia institucional de
elevados niveles de excelencia y, por ende, una mayor eficiencia relativa de la organización pública, lo cual
incide significativamente en la existencia de un personal con elevados niveles de motivación y de
satisfacción en el trabajo, traduciéndose en una relación positiva con el ciudadano, en tanto usuario-cliente
de los servicios de la organización.
En esta perspectiva, la profesionalización persigue justamente eliminar los efectos nocivos que trae consigo
el desempeño de funciones gerenciales por parte de personas que llegan a ocupar posiciones directivas sin
haber hecho carrera en esas organizaciones, sin haber conocido el complejo mundo de la administración
pública, sin haber internalizado los valores derivados de los fines y criterios específicos del ámbito de la
gestión pública; sin conocer las organizaciones y sus funcionarios, y sin entender que la institucionalización
que requiere la administración pública exige una continuidad administrativa que se conjugue
adecuadamente con la adaptación al entorno turbulento en que se mueve. El objetivo perseguido, en
definitiva, consiste en sustituir el sistema de botín imperante por un sistema de carrera, en el entendido de
que profesionalizar es crear y aplicar las condiciones que permitan hacer y mantener una carrera gerencial
pública.
Podría argumentarse que un cuerpo profesionalizado burocrático podría constituirse en un factor de
obstrucción frente a una dirección política que pretenda lograr transformaciones en el Estado, puesto que
tendería al inmovilismo, a la conservación del status, al formalismo y al ritualismo. Sin embargo, ello es más
un resultado de la administración de los proyectos y sistemas gubernamentales que de la propia concepción
de los modelos de profesionalización gerencial. También en este sentido la experiencia comparada aporta
evidencias significativas. En efecto, el desarrollo de los cuerpos de directivos profesionales que emergieron
en Europa después de la Segunda Guerra Mundial se han constituido indistintamente en excelentes apoyos
para los gobiernos del más variado signo político. A la inversa, el "sistema del botín", que privó doctrinaria y
prácticamente en los Estados Unidos desde el siglo pasado, constituyó el factor desencadenante de la
corrupción e ineficacia de la Función Pública, y la eliminación de dicho sistema ha sido el aporte más
importante de la reforma de la Ley de Servicio Civil en 1978 en ese país.
Hay conciencia, por otra parte, que la profesionalización de todo el universo de gerentes públicos constituye
un proyecto irrealizable hoy en día. Cualquier iniciativa en este sentido requiere de la aceptación política y
legislativa por parte de los actores que son beneficiarios actuales o potenciales del "botín" gerencial,
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
quienes, obviamente, no querrán ceder espacios de control burocrático de la Administración ni de
prebendas destinadas a compensar la fidelidad a intereses sectoriales .
En tal contexto, la profesionalización de la gerencia pública encuentra viabilidad a través de una estrategia
orientada a identificar un conjunto limitado de "cargos críticos", susceptibles de ser sometidos a criterios de
reclutamiento, de selección, de estabilidad en función de un sistema de evaluación anual de rendimiento, de
remuneraciones competitivas y de formación y reciclaje. Esta estrategia tuvo un éxito significativo en
Argentina y en Bolivia; en el primero de estos países se llegaron a identificar 1.500 cargos críticos, los
cuales constituyeron un cuerpo de funcionarios directivos bajo un régimen especial de remuneraciones,
diferenciado del resto de la Administración Pública. Para ingresar a dicho cuerpo se exigió aprobar un
riguroso sistema de concursos y de credenciales, y someterse a un período de 18 meses de formación en
Gerencia Pública. En Bolivia, por su parte, se identificaron 2.200 "cargos clave", en términos similares a la
experiencia Argentina.
Ciertamente, la crisis inédita que vive la sociedad venezolana exige, más que en otras coyunturas del
pasado, una demanda por administración eficiente de enormes proporciones. Al Estado se le pide,
contradictoriamente, que gaste menos, pero simultáneamente se le requiere que haga mucho más de lo que
ha hecho tradicionalmente. En el plano político, la demanda por administración eficiente implica la
configuración de una administración democrática, que incluya el diseño de mecanismos activos de
participación ciudadana, la transparencia de la gestión pública y el control social de la misma.
Una gerencia eficiente en el sector público no se alcanzará sino a partir de un replanteo de las bases
conceptuales y de una acción en que el gobierno y las universidades desempeñen un rol que permita trazar
una nueva senda en la conducción de los asuntos públicos.
6. CONCLUSIONES
A través de las reflexiones desarrolladas en el presente trabajo, se ha intentado relativizar la importancia -
que sin duda la tienen- de las acciones dirigidas a modificar las prácticas gerenciales en la administración
pública. No se quiere decir con ello que la Gerencia Pública adquiera un lugar subordinado en la agenda de
modernización del sector público. Se trata, más bien, de destacar los factores que permitirían potenciar los
esfuerzos orientados a incrementar la capacidad de gestión del Estado, entre los que se incluyen la
formación gerencial.
En tal sentido, es necesario focalizar la reforma hacia aquellos planos que tiendan a configurar una
Administración democrática y una relación más abierta y transparente entre el Estado y la sociedad. Este
planteamiento no responde tanto a una sustentación doctrinaria, a priori, sino a un nuevo escenario que
progresivamente se ha ido conformando, y que abre paso a actores sociales que tradicionalmente han
estado subordinados a los intereses y expectativas de los llamados "clanes políticos". En efecto, liberalizar
el mercado trae como consecuencia, en ocasiones imperceptible, la liberalización de las "reglas" que limitan
a la sociedad civil y constriñen el juego de la negociación y el conflicto, consustanciales a una forma
democrática de organización política.
En este marco, la dirección de los asuntos públicos debe desempeñar un papel absolutamente estratégico y
extraordinariamente complejo. Los paradigmas tradicionales de las ciencias gerenciales deben ser
sustituidos por nuevos paradigmas que respondan a situaciones reales, turbulentas, poco estructuradas y
plenas de incertidumbre. La Gerencia del Sector Público, a su vez, requiere definitivamente ser reconocida
en su especificidad, como disciplina y como fenómeno social, promoviendo al mismo tiempo una severa
transformación de las condiciones ambientales e institucionales en que se desenvuelve.
La formación gerencial para el sector público cobra, en esta perspectiva, una importancia de enorme
significación, y así se ha entendido a nivel internacional, particularmente en los países industrializados.
Herramientas analíticas para la planificación, la organización, el análisis de estados financieros, etc., si bien
es cierto son útiles para el desempeño gerencial, y por tanto constituyen materias básicas de un programa
de estudios en torno a esta área, más importancia tienen aquellos componentes del pensum orientados a
desarrollar aspectos tales como: pensamiento estratégico, capacidades técnico-políticas, capacidad para
percibir las "señales" de la realidad, capacidad para aprender de las propias experiencias, rigor y
consistencia en la investigación organizacional, capacidad para desenvolverse en el tejido social de la
organización, orientación a la acción, sustento axiológico del desempeño gerencial, son algunos de los
aspectos más sustantivos de la formación de directivos públicos.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Tanto las universidades como el sector público tienen un rol fundamental en torno a las nuevas directrices
formativas que se están formulando. Es necesario establecer un "puente de colaboración activa" entre
ambas instituciones que permita integrar los escasos recursos disponibles y los esfuerzos que han
emprendido diferentes centros de desarrollo de administradores.
NOTAS
1. Esta situación ha servido de argumento, en muchos sectores, para justificar una vasta corriente
privatizadora y el desarrollo de la ideología de la "public choice". Esta señala, en esencia, que cada
individuo procura maximizar su propio bienestar, y el mercado constituiría el instrumento más eficiente
para el logro de este objetivo. Las preferecias, en la forma en que ellas se manifiestan en el mercado,
estarían a salvo de toda forma de coerción, en especial de las que podrían derivar de la institucionalidad
política. Esta última es visualizada como un instrumento que los individuos usan para obtener ventajas a
costa de sus semejantes, a través de alguna forma de coerción. Sólo el mercado estaría a salvo de la
influencia contaminante de la política
Las autoridades políticas y los burócratas, de acuerdo a este enfoque, tenderían ausar las instituciones
públicas para maximizar su propio bienstar. Para atenuar estas distorsiones es necesario reducir lo más
posible el papel de las entidades públicas y dejar que la mayor parte de las decisiones sean adoptadas
allí donde existe "libertad para elegir". Esa instancia no es otra que el mercado. De hecho, el
neoliberalismo ha tomado este argumento a partir del enfoque de la "opción pública" desarrollado en
Estados Unidos, en la forma que ha sido expuesta por J. Buchanan, G. Tullock y otros.
2. Prats i Catalá, Joan. "Derecho y management en las administraciones públicas", Revista Reforma y
Democracia No. 3; CLAD, Caracas, enero 1995, p. 92.
3. Prats i Catalá, Joan. Op. Cit; pp. 93-94.
4. De las siglas en inglés Planning, Organising, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting y Budgeting.
5. Mintzberg, Henry. La Alta Dirección: mitos y realidades. Harvard Business Review. Julio-Agosto, 1975.
6. COPRE. Reforma de las instituciones de Gobierno. Propuestas para la modernización del Poder
Ejecutivo. Vol. 11. Caracas, 1994, PP. 263-266.
7. COPRE. La Reforma Administrativa. Caracas, 1989; p. 21.
8. Ver: Quintin, Antonio. Proyecto de creación del Instituto de Alta Gerencia Pública. COPRE, mimeo,
Caracas, 1991, pp. 10 a 15.
9. La COPRE presentó en el año 1988 un Acuerdo para la Profesionalización de la Gerencia Pública a ser
suscrito por los partidos políticos, el cual nó llegó a prosperar. En el año 1994, con asistencia financiera
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se preparó un Proyecto de Estatuto
Gerencial Público que consagraría la carrera directiva. Este Proyecto será presentado próximamente a
la consideración del Ejecutivo Nacional una vez se definan las estrategias pertinentes.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
LA ADAPTACION ADMINISTRATIVA EN ESPAÑA A LA UNION EUROPEA Y LOS
NUEVOS REQUISITOS Y PERFILES DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS
Eduardo ZAPICO GOÑI
Asesor, Oficina del Presupuesto, Presidencia de Gobierno, Madrid, ESPAÑA
I. LA ADAPTACION ADMINISTRATIVA EN ESPAÑA A LA UNION EUROPEA
1. INTRODUCCION: IMPORTANCIA Y DIFICULTAD DE LA ADAPTACION ADMINISTRATIVA
Uno de los desafíos con que se encuentra la Unión Europea (UE) menos estudiados es el desequilibrio
existente entre la capacidad de gestión y los objetivos de integración ratificados en el Tratado de Maastricht.
Aunque este déficit de gestión se identifica en ocasiones con lo limitado de las competencias y dimensión
de la Comisión Europea lo cierto es que "... la integración regional no es posible sin el apoyo de élites claves
del sector privado, de la academia y de poderosas burocracias nacionales. La integración regional
(Europea) no puede tener éxito sin un grado suficiente de capacidad de gestión tanto a nivel nacional como
supranacional" (P. Smith, 1993:62-63). La viabilidad del proyecto europeo está condicionada a que se
diseñe y desarrolle una colaboración estrecha entre múltiples organizaciones públicas y privadas situadas a
distintos niveles de gobierno (Comisión Europea, 1994: 8; Milward, 1992: 3). El desarrollo de la UE depende
de la capacidad de gestión de múltiples relaciones interorganizacionales. Requiere el establecimiento,
desarrollo y consolidación de un tejido relacional y funcional eficaz entre los distintos niveles de gobierno y
dentro de cada uno de ellos, y entre éstos y el sector privado. La eficacia final de los procesos de decisión y
puesta en práctica de las políticas de la UE dependen en gran medida de la capacidad de gestión de las
interacciones y negociaciones inter e intra gubernamentales. Sin embargo, la adaptación de las
Administraciones de los Estados miembros (EM) a la creciente internacionalización de los problemas y
políticas europeas más allá de la esfera doméstica o diplomática tradicional ha sido hasta ahora la
cenicienta de los programas de reforma del sector público. Mejorar la capacidad nacional de gestión de las
negociaciones europeas es un paso necesario e inevitable en la construcción europea (Metcalfe, 1994: 271;
Kliksberg, 1994: 189, 190).
La dificultad de mejorar la participación de las Administraciones Nacionales en la toma de decisiones
europeas es mayor de lo que suele pensarse. La formulación de la política europea es el resultado de un
proceso de múltiples interacciones negociadas entre representantes de los EM caracterizadas por los
siguientes factores de complejidad (Walton and Mckersie, 1965: 133):
• Se superponen componentes técnicos y humanos. Los valores, actitudes, sentimientos, percepciones
sobre penalizaciones y recompensas, etc. de los participantes afectan tanto o más que los aspectos
técnicos en los resultados de las negociaciones y en definitiva en la eficacia del proceso decisorio. Esto
es especialmente importante dada la siguiente característica.
• Los acuerdos negociados se prolongan en el tiempo. La naturaleza continuada de las negociaciones es
evidente. Hay nuevas negociaciones post-acuerdo por revisión o reinterpretación de los acuerdos
durante la fase de implementación. Además el proceso de decisión es una serie sucesiva de
negociaciones concatenadas en el tiempo. Los temas de negociación pueden cambiar pero los
negociadores suelen mantenerse.
• Es difícil identificar y compatibilizar los intereses nacionales con los intereses europeos. No suele haber
una comparación fácil ni precisa sobre los beneficios de defender los intereses individuales (nacionales)
o los de grupo (europeos).
• Los negociadores que participan directamente en las negociaciones europeas representan directa o
indirectamente a organizaciones (departamentos ministeriales, otros niveles de gobierno, intereses
privados, etc.) cuyos miembros influyen en su comportamiento negociador ejerciendo múltiples
presiones a menudo incompatibles.
Esta última fuente de complejidad es particularmente importante en las negociaciones europeas y es el
centro de interés de este artículo. Los esfuerzos de negociación realizados en Bruselas son tan solo la fase
final del proceso decisorio. Aunque los actores principales se identifican claramente en la figura de los
representantes de los gobiernos nacionales sería irrealista suponer que éstos defienden posturas neutras
de negociación, puramente técnicas, formal y plenamente aceptadas mediante un proceso de formulación
automática en cada capital de origen. La definición del interés nacional no es algo evidente en sí mismo. La
postura que los representantes de cada país tomen en Bruselas, exige y depende de un contacto estrecho
entre múltiples centros de decisión, coordinación y participación (pública y privada) a todos los niveles de
50

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
gobierno. La eficacia de la estrategia de negociación seguida por un Estado miembro depende de un
esfuerzo prolongado e intenso de preparación que permita integrar los diversos intereses internos.
La adaptación de España a la UE no es sólo una cuestión de transposición de leyes sino además de una
reorganización en su Administración que garantice su participación eficaz en el proceso de toma de
decisiones europeas. Esto significa la participación en una serie de incansables negociaciones en múltiples
comités de expertos en la Comisión Europea y en los grupos de trabajo del Consejo, en el Comité de
Representantes Permanentes (COREPER) y en el Consejo de Ministros. Los beneficios que España pueda
obtener del desarrollo de la Unión Europea dependen en gran medida de cómo los delegados españoles
negocian y consiguen apoyo para las posiciones españolas. Está claro que su experiencia profesional y
habilidad negociadora son determinantes en este sentido. Pero además el papel jugado por los delegados
españoles en Bruselas está también muy influido por la calidad de las instrucciones recibidas de Madrid. La
calidad de estas instrucciones depende de un proceso largo de coordinación previo y/o simultáneo al propio
proceso de negociación en Bruselas con el fin de integrar los distintos intereses de los centros y grupos
afectados por las decisiones europeas. La eficacia de los delegados españoles depende de la capacidad del
gobierno y las Administraciones públicas para agregar todos los intereses internos y formular una postura
común.
Según un alto cargo del Ministerio de Asuntos Exteriores, "el riesgo de quiebra del principio de unidad de
acción exterior es considerable en el plano multilateral". Cada Ministerio tiende a conectar directamente con
su organización internacional especializada correspondiente. Esto explica que a veces el Ministerio de
Economía y Hacienda desarrolle una política en la OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo
Económicos), Trabajo otra en la OIT (Organización Internacional del Trabajo), Salud otra en la OMS
(Organización Mundial de la Salud), Educación otra en la UNESCO (Organización de las Naciones Unidas
para la Educación la Ciencia y la Cultura), Agricultura otra en la FAO (Organización de las Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alimentación), etc. (Villar, 1985:122). Peor aún sería que en una misma organización
internacional los distintos ministerios y niveles de gobierno involucrados tendieran a desarrollar políticas de
actuación incompatibles.
La preparación interna de las posiciones de negociación de cada Estado miembro para participar en la toma
de decisiones europeas tiene una doble proyección. No sólo asegura la coherencia global de los intereses
del Estado miembro, sino que además facilita el funcionamiento apropiado del proceso decisorio a nivel
europeo. La debilidad de los mecanismos de coordinación nacional, previos a las negociaciones europeas,
puede provocar un perjuicio a los intereses nacionales y al funcionamiento global de la UE, tanto en la fase
de formulación como en la de implementación y desarrollo de sus políticas (Siedentopf and Ziller, 1988: 5).
En la medida en que no se coordinen adecuadamente los intereses nacionales previamente a las
negociaciones europeas lo más probable es que durante la implantación de los programas europeos surjan
dificultades para su puesta en práctica. Si la postura defendida por un delegado en las negociaciones
europeas no representa o sintetiza los intereses de los grupos, agencias y/o gobiernos subcentrales que
posteriormente van a ser responsables de la ejecución de las decisiones, surgirán tensiones y conflictos y
se debilitará la eficacia final de las políticas.
La falta de adaptación de la Administración de un Estado miembro a la toma de decisiones a nivel europeo
no sólo puede dar pie a acuerdos que vayan en contra de lo propios intereses nacionales sino que además
puede estar bloqueando el proceso decisorio de integración europea. La coherencia en los sucesivos
planteamientos de negociación de un Estado miembro a lo largo del tiempo es fundamental no sólo para su
credibilidad ante los demás Estados sino además para el buen funcionamiento y eficacia de las decisiones
europeas. La estabilidad en los planteamientos defendidos por un país y la coherencia en las posturas de
sus distintos representantes según las políticas sectoriales de que se trate son esenciales en este sentido.
En caso contrario el nivel de conflictos podría dispararse bloqueando sustancialmente el proceso decisorio a
nivel Europeo.
La dificultad de integrar estos intereses se acentúa con el desarrollo del proyecto europeo. La mayor
profundidad de las políticas de la UE va difuminando los límites entre política exterior y política interior. Los
ministerios de Asuntos Exteriores y los departamentos de Comercio Exterior e incluso la Administración del
Gobierno Central no son los únicos competentes ni disponen de recursos suficientes para representar a un
Estado miembro en las múltiples políticas europeas. Cada vez son menos las decisiones que pueden ser
eficazmente preparadas por un departamento o un nivel de la Administración de manera aislada, cada vez
es mayor el número de actores y sectores interdependientes de distintos niveles de gobierno. En este
contexto resulta imprescindible estudiar la capacidad de coordinación disponible y necesaria para participar
con eficacia en las negociaciones europeas.
51

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
En definitiva la capacidad de coordinación es un componente fundamental de la adaptación nacional al
proceso de negociaciones de la integración europea. En este trabajo se presenta, en primer lugar, un
concepto de coordinación y un instrumento de medición de la capacidad de coordinación existente en las
Administraciones Públicas para preparar posturas de negociación europeas. Posteriormente se describen y
analizan las funciones y las relaciones entre los principales participantes de la Administración española,
incluidas las Comunidades Autónomas en los procesos de coordinación previos a la toma de postura de los
negociadores españoles en Bruselas. "No es suficiente una atribución de autonomía mediante un mero
reparto de materias y competencias entre el poder central y las instancias autónomas, sino que es preciso
además que ambos poderes colaboren regularmente en la administración del Estado a través de numerosos
mecanismos de coordinación..." (Zabala Otegui, Joan, 1993:176-206).
Finalmente y de manera tentativa se analizará la evolución de la eficacia del sistema de coordinación en las
Administraciones Públicas en España evaluándolo en base al marco teórico, instrumento de medición antes
referido. Dado que España ingresó en la Comunidad en el '86 es lógico esperar que su sistema de
coordinación haya experimentando un rápido desarrollo siendo importante que se tenga en cuenta las
posibles variaciones a lo largo del tiempo. Por lo tanto, este estudio es una comparación longitudinal de la
variación del nivel de coordinación de la Administración española. De hecho el esfuerzo de coordinación y
adaptación administrativa tuvo que empezar antes de la propia integración en la Comunidad. Por lo tanto en
sus respectivas secciones se pretende analizar el funcionamiento de los sistemas de coordinación antes y
después de la integración teniendo en cuenta los últimos cambios acaecidos tras la presidencia del Consejo
que ha correspondido a España en el segundo semestre de 1995. La intención es presentar una síntesis de
como el sistema funcionaba antes del acceso a la Comunidad, analizar el sistema de coordinación tras el
acceso a la Comunidad y finalmente interpretar la evolución que va produciéndose a lo largo de los últimos
años incluyendo el de su segunda presidencia.
2. CAPACIDAD DE COORDINACION: CONCEPTO Y MEDIDA
Hemos visto que la definición del interés nacional no es algo evidente en sí mismo, ni automático. La
eficacia de la postura que los representantes permanentes y los delegados de cada país tomen en las
negociaciones europeas exige y depende de que exista un estrecho contacto entre los centros de decisión y
coordinación. Las opiniones de los distintos ministerios y grupos de interés afectados por las negociaciones
europeas tienen que ser de alguna manera tenidas en cuenta. Las negociaciones europeas exigen un
esfuerzo de coordinación nacional previo al debate en los encuentros con los delegados de otros países.
Este estudio se centra en el esfuerzo de coordinación previo a la toma de decisiones, durante lo que se
suele llamar fase ascendente.
La evaluación de la capacidad de coordinación nacional para su participación en el proceso de elaboración
de la Política Europea requiere, en primer lugar, la elección de un marco teórico que permita la definición y
medida del propio concepto de coordinación. La coordinación en general significa la interrelación de las
partes de un sistema para conseguir un objetivo o su buen funcionamiento. Pero esta definición no es lo
suficientemente operativa como para permitir su medición y realizar el seguimiento de su evolución. En una
Administración burocrática tradicional se asocia el concepto de coordinación con el de control jerárquico. A
menudo también se entiende la coordinación como un derecho a ser formalmente informado o la obligación
de aceptar unos objetivos impuestos desde arriba. Sin embargo la coordinación es un atributo de un sistema
no una prerrogativa de un sujeto o unidad de coordinación.
Uno de los factores más influyentes en la coordinación de un sistema es la cultura o valores de
comportamiento del personal. En países con funcionarios que se identifican con valores burocráticos, la
coordinación se percibe como una responsabilidad de la unidad central. La actitud del personal es más bien
reactiva. No se reconoce la corresponsabilidad activa y voluntaria como un factor fundamental para que
funcionen los mecanismos de coordinación. Se suele escuchar la queja del personal reflejando una actitud
pasiva con respecto a la coordinación, "nadie me ha informado...". Por lo tanto un aspecto fundamental del
sistema de coordinación para las negociaciones europeas es el pasar de una cultura interorganizacional
reactiva a una cultura más activa y voluntaria en el modus operandi de la coordinación. El cambio de una
actitud pasiva a otra más activa, en la búsqueda de información y de puesta en marcha de los procesos de
consulta, etc., etc., es un paso esencial para mejorar la eficacia de los sistemas de coordinación. Cuanto
antes se obtenga información respecto a las iniciativas de propuestas legislativas y proyectos de directivas
en la Comisión Europea, más tiempo habrá para reaccionar con eficacia en la preparación de las posturas
nacionales.
En una investigación llevada a cabo a finales de los '80 en el Instituto Europeo de Administración Pública
(IEAP), se comparó el grado de coordinación interministerial alcanzado por los sistemas administrativos de
52

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
los entonces 12 estados miembros de la Comunidad Europea. Con el fin de medir la capacidad de
coordinación se utilizó la escala de coordinación de Les Metcalfe (1994). Esta escala permite llevar a cabo
una medición cualitativa y sistemática de la coordinación. La escala recoge los componentes más o menos
ya conocidos de coordinación pero además los ordena de manera sistemática. Figuradamente no es sino
una escalera o serie de escalones. Cada uno de estos escalones representa por orden creciente un nivel
más elevado de coordinación. Una característica importante de esta escala de medida, que es del tipo
Guttman, es su naturaleza acumulativa. La posición en un escalón indica no sólo el cumplimiento de las
exigencias de ese nivel de coordinación, sino además el de los escalones inferiores.
La escala de coordinación (ver cuadro página siguiente) de la formulación de la política europea supone la
ordenación de menor a mayor del nivel de coordinación alcanzado en la formulación de la posición que un
Estado miembro defiende en las negociaciones europeas. La idea básica es que en cada escalón se
representa una mayor capacidad de coordinación y que para pasar de un nivel al siguiente hay que
consolidarlo antes. Los sucesivos niveles de coordinación se refieren en este caso a las relaciones
interministeriales. Veamos el significado de cada nivel de la escala empezando por el nivel inferior de
coordinación (Les Metcalfe, 1994):
ESCALA DE COORDINACION(*)
9. ESTRATEGIA DE
COMERCIO
8. ESTABLECIMIENTO DE
PRIORIDADES CENTRALES
7. DEFINICION DE PARAMETROS DE
NEGOCIACION
6. ARBITRAJE DE DIFERENCIAS
INTERMINISTERIALES
5. BUSQUEDA DE ACUERDOS INTERMINISTERIALES
4. EVITAR DIVERGENCIAS INTERMINISTERIALES
3. CONSULTA ENTRE MINISTERIOS (RETROALIMENTACION)
2. TRANSMISION DE INFORMACION A OTROS MINISTERIOS
1. INDEPENDENCIA MINISTERIAL
(*) Les Metcalfe "International Policy Coordination and Public Management Reform", International Review of
Administrative Science, SAGE, London, Vol. 60 (1994) pg. 281.
Aunque la escala está referida a las relaciones ministeriales, la misma puede adaptar a las relaciones entre
distintos niveles de Gobierno
Niveles de la Escala de Coordinación
1. Independencia Ministerial
Cada Departamento formula individualmente su postura de negociación sin prestar atención a lo que
otros departamentos están haciendo. La autonomía es plena. Pero este nivel no representa un nivel
cero de coordinación. Para consolidar este nivel de coordinación es necesario haber realizado un
reparto claro de responsabilidades y tareas de cada departamento. La red de organizaciones/centros
que participan en el proceso de integración europea debe estar bien identificada y diseñada. El reparto
de competencias debe ser conocido y estar aceptado por todos. Se evitan duplicidades innecesarias.
Además, cada departamento debe tener capacidad para actuar (recursos) en función de sus
competencias.
2. Transmisión de información a otros Ministerios
El intercambio de información es una condición necesaria para iniciar una mejora en la coordinación. En
este nivel, aunque los departamentos conservan su autonomía de decisión, se supone que existe la
obligación de informar, y de hecho se informa, a otros departamentos de la política que se está
siguiendo. Existen normas o convenciones para que se informe a otros departamentos. Existen canales
y procedimientos, formales o informales, pero regulares de comunicación. Los sistemas de información
funcionan con eficacia. La información enviada es útil, relevante y oportuna.
3. Consulta entre Ministerios (Retroalimentación)
La transmisión de información va seguida de una reacción por parte del departamento receptor. El flujo
de información se da en los dos sentidos. Cada Departamento, además de informar sobre lo que está
haciendo, recibe una respuesta valorativa de otros respecto a su propia política. Se acepta la influencia
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
de otros pero cada departamento se sigue sintiendo no condicionado (autónomo) respecto a los demás.
La información se considera fiable y es aceptada, atendida a tiempo y bien tratada en el departamento
consultado. Una evidencia clara de que se cumple este nivel de coordinación sería el que las
instrucciones de negociación van complementadas o reforzadas con comentarios de terceras partes.
Pero los departamentos que iniciaron la consulta pueden o no utilizar las respuestas recibidas. Siguen
planteando las negociaciones de manera autónoma.
4. Evitar divergencias interministeriales
La Administración intenta hablar con una sola voz en las negociaciones europeas. Hay estructuras y
procedimientos, formales o informales, pero regulares que permiten influir directa o indirectamente en
comportamiento de otros departamentos. Se desarrollan mecanismos para evitar divergencias o
incoherencias manifiestas. Los departamentos intentan evitar situaciones en las que se sigan
públicamente líneas inconsistentes o contradictorias en las negociaciones europeas, mediante un
contacto y discusión directa después de definir sus posiciones. Se trata de una interacción para evitar
conflictos abiertos y ocultar desacuerdos antes de crear compromisos frente a terceros (coordinación
negativa). No revelar conflictos internos, lavar la ropa en casa. Existen resistencias ocultas a otros
departamentos. Una evidencia clara de que se funciona a este nivel de coordinación podría ser la
existencia de un alto porcentaje de instrucciones de emergencia.
5. Búsqueda de acuerdos interministeriales
En lugar de una coordinación "negativa" orientada a la prevención de que las contradicciones sean
públicas, los departamentos trabajan conjuntamente de manera más positiva para alcanzar posturas
más coherentes y/o complementarias. Este nivel de coordinación exige un mayor esfuerzo y
anticipación. No se trata sólo de solucionar conflictos ya existentes sino de buscar intereses comunes.
Se reconoce y acepta la interdependencia e interés mutuo. Existe una interacción positiva que permite
intercambiar información con el fin de identificar oportunidades o intereses comunes, políticas
complementarias, objetivos comunes, etc. Se confrontan las incertidumbres y diferencias con otros
departamentos para definir la propia postura de negociación. Si hay resistencias, estas son abiertas. No
hay un alto porcentaje de instrucciones de emergencia.
6. Arbitraje de diferencias interministeriales
Cuando las contradicciones no pueden ser resueltas mediante el proceso de coordinación voluntario, de
abajo arriba, hasta ahora descrito, se impone la necesidad de implantar un sistema de arbitraje. Se
necesita una unidad central para la solución de los conflictos. Un centro coordinador o autoridad
"externa" resuelve obligatoriamente los conflictos. El rol de la unidad central se debe realizar teniendo
en cuenta las opiniones de todos los afectados y con consciencia de los problemas de los
departamentos. La unidad central debe funcionar con legitimidad y credibilidad. Además debe de tener
capacidad (recursos) para confrontar con eficacia los conflictos que se le plantean.
7. Definición de Parámetros de Negociación
El centro coordinador realiza un papel más activo, fijando unos límites o parámetros de referencia (por
ejemplo, limitaciones presupuestarias) ante la discreción de los departamentos. Estos límites pueden
dejar un margen amplio de decisión a los departamentos dentro de un marco o política de restricciones
de recursos, consecuencias financieras u otros parámetros en la configuración de su política. Se define
lo que los ministerios no puede hacer (coordinación negativa). Se establecen criterios que permiten a
los departamentos identificar posturas no deseadas. Se penalizan decisiones o comportamientos no
coherentes con acción gubernamental o colectiva.
8. Establecimiento de Prioridades Centrales
La definición de prioridades ofrece una línea de acción o dirección de trabajo para los ministerios. El
conjunto de las prioridades elegidas ofrece un marco claro de referencia y expectativas sobre la manera
en que deben ser resueltas las diferencias interdepartamentales. Las prioridades comunes proporcionan
un marco coherente para la formulación de políticas de cada Ministerio. La unidad central define unas
líneas o políticas claves de actuación, prioridades, en colaboración con los departamentos participantes
requiriendo un análisis en profundidad de la situación. No se trata sólo de formular un programa del
partido o definir la misión general. El papel de la unidad central es más de orientación y apoyo.
Proporciona una visión global. Una evidencia clara de coordinación a este nivel es el que se incentivan y
recompensan las decisiones coherentes con los intereses gubernamentales o colectivos enviando
señales positivas de reconocimiento. Su puesta en práctica efectiva depende de que funcionen los
niveles inferiores.
54

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
9. Estrategia de Gobierno
Este es un caso límite. El gobierno actúa como un todo plenamente unificado en la formulación y
desarrollo de una política global incuestionable. Este nivel supone que los departamentos son meros
instrumentos mecánicos que elaboran e implementan automáticamente su estrategia basándose en una
información plena y unos objetivos perfectamente definidos. El Gobierno puede diseñar su estrategia
perfectamente pero la formulación de las políticas sectoriales y estrategia de negociación finalmente
depende de un buen funcionamiento interdepartamental. Este nivel se incluye para completar la escala
mas que por ser alcanzable. Exige una plena confianza mutua entre el Gobierno, la unidad central de
coordinación y los departamentos que aceptan y aplican de manera incuestionable los objetivos y la
estrategia gubernamental.
Existe una clara interdependencia entre los niveles de la escala. Por su naturaleza acumulativa sabemos
que para alcanzar apropiadamente un nivel hay que consolidar los niveles inferiores. Por el hecho de tener
unas prioridades no puede decirse que se alcance el nivel 8 si no funcionan bien los sistemas de
información. De la misma manera puede decirse que en la medida que los niveles superiores estén mejor
definidos se facilitará la consolidación de los niveles inferiores o voluntarios. En este caso los mecanismos
voluntarios de coordinación pueden anticipar cuál va a ser el criterio a aplicar en los sistemas de arbitraje.
Muchos de los conflictos se resolverán voluntariamente al anticiparse la decisión jerárquica más probable.
La escala no lleva implícito un juicio de valor. No enjuicia ni explica, sólo mide el nivel de coordinación
máximo alcanzable. No puede decirse que cuanto más coordinación mejor siempre. Puede haber temas o
políticas que requieran la actuación de un solo Ministerio, siendo el nivel 1 de coordinación suficiente. La
coordinación no es gratuita, tiene un coste. La utilidad de la escala es que permite comparar el nivel real de
coordinación con el nivel deseable o necesario. La metáfora del termómetro y la medición de la temperatura
de los animales es un ejemplo muy ilustrativo para explicar la utilidad de la escala. El termómetro nos
permite medir la temperatura de un animal y compararla con su estado ideal. Sin embargo no sirve por sí
sola para explicar las diferencias que puedan identificarse entre distintos animales. No puede decirse que a
mayor temperatura mejor siempre. El nivel de coordinación deseable depende de qué política u
organización se trate. La escala sirve para comparar la coordinación ideal o necesaria con la coordinación
real. La capacidad de coordinación debe ser acorde con la complejidad a tratar. Cuanto mayor es la
interdependencia entre temas o políticas europeas mayor será la necesidad de disponer de más capacidad
de coordinación.
Con la utilización de la escala se pretende en este trabajo medir la capacidad general que como máximo
puede poner en funcionamiento las Administraciones Públicas en España a la hora de preparar las
negociaciones europeas. Los niveles que se están comparando, por lo tanto, no hacen referencia a una
política concreta o sector específico, sino a cómo va evolucionando la capacidad máxima de coordinación
global entre Ministerios y entre la Administración Central del Estado y las CCAA.
3. LA COORDINACION DE LA POLITICA EUROPEA EN ESPAÑA
3.1 Breve referencia histórica: Flexibilidad en las negociaciones para la adhesión Europea
El esfuerzo de coordinación fue necesario desde el comienzo del período de consultas y negociaciones
bilaterales entre la Comunidad y España para la integración. Tras la solicitud de integración en la
Comunidad realizada por la Administración española el 28 de julio de 1977, se nombró a un Ministro sin
cartera para las Relaciones con las Comunidades Europeas. En marzo de 1981 este Ministerio desaparecía
y el Ministerio de Asuntos Exteriores absorbía sus competencias. De hecho sus servicios se agruparon bajo
la Secretaría de Estado para las relaciones con las Comunidades Europeas que jugaba el mismo papel que
el Ministerio antes mencionado. En octubre de 1982, el partido socialista tras ganar las elecciones afirmó su
inclinación europea y su intención de proporcionar un apoyo pleno para completar la integración. El proceso
de negociaciones se aceleró y el 19 de marzo de 1985 se alcanzó un primer acuerdo económico y político.
El tratado de adhesión se firmó el 12 de junio de 1985. Desde junio de 1985 hasta enero de 1986, durante el
período interino, los delegados españoles se incorporaron gradualmente a las instituciones comunitarias y
tomaron parte en el proceso de toma de decisiones sin tener aún derecho a voto.
En agosto y septiembre de 1985 se crearon nuevas unidades administrativas adaptadas para sustituir a las
que hasta entonces se habían encargado de las negociaciones con la Comunidad. Durante las
negociaciones previas a la integración, el proceso de integración era responsabilidad de la Secretaría de
Estado para las relaciones con las Comunidades Europeas, y el Consejo de Coordinación de las relaciones
con las Comunidades Europeas. Este Consejo en el que estaban representados los ministerios de las
distintas políticas sectoriales, se reunían al menos una vez al mes. Con el fin de asegurar la continuidad de
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
su papel, delegó los trabajos previos en la llamada "Task Force". El presidente de esta "Task Force" tenía el
status de subsecretario y sus miembros representaban al Ministerio de Economía y Hacienda, Agricultura,
Industria, Trabajo y Seguridad Social, la Secretaría de Estado para Relaciones con las Comunidades
Europeas y Presidencia de Gobierno.
De hecho la coordinación durante el proceso de negociación para la integración era responsabilidad de un
grupo pequeño de altos funcionarios que trabajaban a través de contactos continuados no muy
formalizados, en el marco de la "Task Force" (niveles voluntarios de coordinación 4 y 5). Las decisiones se
tomaban por consenso. Y en caso de desacuerdo la Presidencia de Gobierno tenía la última palabra, (nivel
6 de coordinación).
Durante este proceso se hizo un importante esfuerzo para asegurar la participación de las Comunidades
Autónomas (CCAA) a través del llamado Plan de Acción Interior que supuso alrededor de 500 reuniones
con Comunidades Autónomas y con organizaciones empresariales y sindicatos (niveles 2 y 3 de
coordinación). El plan no era rígido ni estaba formalmente institucionalizado. Las reuniones se realizaban de
manera ad hoc y con flexibilidad. Según las opiniones de los funcionarios entrevistados "el sistema de
coordinación administrativa en España era rápido, flexible y eficaz". Esto era principalmente debido a tres
importantes factores: 1. El tipo informal de discusiones entre los miembros de la "Task Force" y con
terceros; 2. El fuerte apoyo político disfrutado por el Secretario de Estado para las relaciones con las
Comunidades Europeas en aquel momento; y 3. La indiscutible prioridad de conseguir la integración. El
nivel alcanzado en la escala de coordinación fue muy elevado en torno al nivel 8. Veamos a continuación la
evolución del sistema después de la adhesión.
3.2 La coordinación de la política europea tras la adhesión: Un proceso oficial de coordinación largo
y centralizado
La integración de España en la Comunidad Europea significó la necesidad de un reforzamiento de la
coordinación interministerial. Desde el 1 de enero de 1986, fecha de la integración, España se vio
incorporada a un proceso de negociaciones mucho más complejo. Estas negociaciones incluían un mayor
número de temas que antes de la adhesión y, además, estos temas tenían que negociarse en un marco
multilateral no bilateral como ocurría antes de la adhesión. Los delegados españoles participaban en la
formulación de todas las directivas y regulaciones comunitarias, no negociaban solamente los temas que
afectaban a España. Además tenían que defender las posiciones españolas multilateralmente frente a todos
y cada uno de los miembros de la Comunidad simultánea e individualmente más que frente a todos ellos
como grupo bilateralmente.
Con el fin de reaccionar a este nuevo reto el gobierno español reestructuró la red de coordinación
administrativa. Se crearon nuevas unidades centrales de coordinación, la Secretaría de Estado para las
Comunidades Europeas (SECE) y la Comisión Interministerial para Asuntos Económicos relacionados con
la Comunidad Europea (CIAECE). Además tanto la SECE como la Representación Permanente vieron
reforzados sus servicios con más personal y un equipamiento más moderno.
Desde la adhesión hubo una tendencia a aumentar la formalización y centralización del proceso de
coordinación y transmisión de instrucciones. El sistema español se desarrolló desde el principio en base a
un modelo centralizado con elementos comunes al sistema francés e inglés, intentando incluso introducir
algunos elementos del modelo alemán dadas las especiales características regionales de ambos países.
El proceso oficial de coordinación es largo y muy formalizado. Toda la información debe fluir desde la
Representación Permanente hacia los ministerios gestores a través de la SECE, perteneciente al Ministerio
de Asuntos Exteriores. Tras recibir la información, la SECE la envía a las Secretarías Generales Técnicas
de los ministerios gestores. Esta unidad es la encargada de distribuir la información entre las Direcciones
Generales y Organismos implicados. Posteriormente y con cierta periodicidad, la Comisión Interministerial
(CIAECE), es convocada por la Secretaría de Estado para las Comunidades Europeas con el fin de estudiar
y resolver los asuntos que afectan a más de un departamento. Si algún asunto o tema es considerado
políticamente relevante o si alguno de los miembros de la Comisión Interministerial lo requiere, la decisión
es trasladada a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos (CDGAE), con la
participación del Ministerio de Asuntos Exteriores y el Secretario de Estado para la Comunidad Europea
para resolver el conflicto y establecer la posición prioritaria de España ante Europa. Si el desacuerdo
persiste el Consejo de Ministros tiene la última palabra. La decisión última se convierte en una instrucción
comunicada a la Representación Permanente a través de la Secretaría de Estado para las Comunidades
Europeas (ver cuadro siguiente). El nivel de coordinación que se consideraba necesario, al que aspiraba el
modelo oficial, estaría como mínimo situado entre el nivel 7 u 8 de la escala.
56

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
A continuación se analizan las funciones de los principales órganos encargados de definir la postura
española, y los canales utilizados para integrar las distintas opiniones e intereses de los principales
participantes en este proceso, el rol que juegan y el grado de coordinación con que funciona el sistema en
su conjunto.
3.2.1 La Secretaría de Estado para las Comunidades Europeas (SECE)
A finales de agosto de 1985 la unidad central de coordinación para temas comunitarios adaptó su estructura
y competencias para responder al ingreso en la Comunidad. Esta adaptación se presentó oficialmente como
un "cambio fundamental para convertir esta unidad en un instrumento apropiado para la coordinación de la
acción de la Administración española en las instituciones comunitarias" así como "una consecuencia de su
transformación de unidad de negociación en unidad de gestión" . La SECE se creó como responsable de la
coordinación administrativa y de la formulación y ejecución de la política comunitaria española. Con el fin de
jugar un papel principal en la coordinación de la Administración, la Secretaría de Estado se estructura en
dos divisiones: la Dirección General de Coordinación Técnica y la Dirección General de Coordinación
Institucional y Legal. La primera se estructura por temas y políticas sectoriales y se divide en cuatro
subdirecciones, cada una de ellas agrupando sectores más o menos homogéneos:
1. Agricultura y Pesca;
2. Asuntos económicos, financieros y sociales;
3. Comercio y Aduanas;
4. Industria, Energía, Transporte y Comunicaciones.
Los Directores Generales y otros funcionarios de nivel jerárquico inferior son los responsables de presidir
grupos de trabajo de nivel técnico dentro de la Secretaría de Estado para las Comunidades Europeas. Los
participantes de estos grupos son representantes al nivel técnico correspondiente, de todos los ministerios
afectados por temas específicos o por grupos de temas homogéneos a tratar.
La organización de estos grupos de trabajo de la SECE no está formalmente institucionalizada. Sus
agendas de trabajo se basan en los proyectos de decisiones y acciones que se discuten en las instituciones
comunitarias. Cuando las decisiones de la Comunidad afectan a varios departamentos, el jefe de grupo, a
veces bajo su propia iniciativa, a veces bajo la iniciativa de representantes del ministerio principalmente
afectado por razón de la materia convoca una reunión de su grupo de trabajo en la SECE con el objetivo de
intercambiar información, examinar los efectos y, en la medida de lo posible, alcanzar un acuerdo para la
toma de decisiones. Su función es el seguimiento de las decisiones de los grupos de trabajo del Consejo de
Ministros en Bruselas y acercar las posturas de los representantes para reducir sustancialmente la carga de
trabajo de la Comisión Interministerial para Asuntos Económicos de la Comunidad Europea. Su
funcionamiento adecuado supondría consolidar el nivel 4 o 5 en la escala de coordinación.
Cuadro 1: Adaptación de la Administración Española a la UE
La opinión de la Secretaría de Estado para las Comunidades Europeas a finales de los '80 era que "la
manera más apropiada (de coordinar) es el mantener la intervención a nivel de la fase del Consejo de
Ministros ya que una intervención en las reuniones de la Comisión exige un aumento en la maquinaria
administrativa. Además hay muchos casos que son de la exclusiva competencia de un departamento, y por
lo tanto la coordinación no es necesaria" (Presidencia de Gobierno, 1987 Anexo pág. 1).
Según otros participantes en el proceso de coordinación de la política comunitaria, no hay justificación o
argumento contra el comienzo del esfuerzo de coordinación en la fase previa en la que la Comisión prepara
sus propuestas en base a consultas con los expertos nacionales (generalmente funcionarios). "Actualmente
(finales de los '80) hay una falta de coordinación (a niveles primarios). Ha habido casos en los que varios
funcionarios de distintos ministerios han presentado simultáneamente posiciones distintas, contradictorias o
incompatibles en la Comisión" (Presidencia de Gobierno, 1987, Anexo pág. 10). La opinión de la SECE era
por el contrario que "lo mejor y lo más fácil para empezar es el unificar criterios con respecto a los
documentos finales (COM final) de la Comisión".
En los primeros años hubo algunos casos de competencia entre funcionarios de distintos ministerios,
solicitando que su ministerio fuera considerado el único responsable para tratar con un tema. Sus
solicitudes fueron presentadas en persona o por notificación que sucesivamente eliminaba la autoridad de
los otros. El sistema de coordinación no evitaba que se plantearan conflictos ante los gabinetes de los
Comisarios Españoles. Esto significaba que en aquellos años había dificultades para consolidar plenamente
el nivel 1 de la escala de coordinación. En la actualidad este nivel está consolidado, conociéndose con
57

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
exactitud los grupos y los responsables de cada grupo, para lo cual se ha elaborado y difundido una lista a
tal efecto.
Existen al menos tres razones que pueden explicar la situación inicial (a finales de los '80) de debilidad de
coordinación. En primer lugar, de acuerdo con un funcionario superior trabajando en la Secretaría de Estado
antes y después de la integración: "la adhesión provocó que muchos funcionarios que negociaron la
adhesión dejaran la Secretaría de Estado para trabajar en otros centros. Algunos de ellos consiguieron
puestos en las Instituciones comunitarias, otros volvieron a los departamentos de origen, algunos fueron a la
Representación Permanente y otros, incluso, se fueron al sector privado. Esta situación hizo necesario el
que se reforzaran los recursos humanos de la Secretaría de Estado en alrededor de un 60% de aumento
con personal altamente cualificado procedente de los distintos ministerios" (Fernández Pita, 1987:68). Esto
de hecho significó que tras la adhesión la mayoría de personal de la Secretaría de Estado (SECE), aunque
perfectamente cualificados desde el punto de vista técnico eran nuevos y no tenían experiencia previa en
los procesos de coordinación de las negociaciones comunitarias. La gran ventaja de esta decisión era el
facilitar la comunicación entre los Ministerios sectoriales y la SECE, donde estaban permanentemente
representados por personal procedente del mismo Ministerio. Esta característica de la composición de la
SECE, similar a la británica, ha facilitado el desarrollo de los niveles voluntarios de coordinación (del 1 al 5).
En segundo lugar, de acuerdo con las opiniones expresadas por los funcionarios entrevistados en otros
ministerios, el problema de la SECE era una cuestión de no disponer de suficientes recursos y de redefinir
su rol. Aunque los funcionarios de la SECE exigen una amplia información sobre todos los dossiers, no
pueden de hecho tratar con todas las materias. Para alcanzar esto sería necesario replicar las unidades y
duplicar el personal que trata los temas comunitarios en los ministerios gestores, reproduciendo el mismo
trabajo en la Secretaría de Estado para las Comunidades Europeas. La SECE no puede trabajar a niveles
de detalle administrativo. Podría coordinar con una perspectiva más estratégica o política y con una
proyección a largo plazo. La SECE debería de disponer de una unidad de alta coordinación, un foro de
reflexión sobre análisis sectoriales y globales. Esto permitiría consolidar los niveles superiores de la escala
de coordinación.
El proceso de coordinación garantizado por la SECE cubre en muchas ocasiones las formalidades exigidas
oficialmente pero de hecho generalmente no se han llevado a cabo análisis o debates con una perspectiva
global intra e intersectorial para planificar o diseñar una estrategia española respecto a Europa. La
Secretaría de Estado está sobrecargada con su papel de guardián de los procesos formales de
coordinación administrativa.
A finales de los '80 el sistema de coordinación estaba claramente en vías de desarrollo y se enfrentaba con
ciertas dificultades. El nivel jerárquico de la SECE no es siempre lo suficientemente alto como para imponer
su postura en el alcance de la integración interdepartamental. Esta puede ser otra razón que explique su
debilidad de coordinación en los primeros años. "Los Ministros sólo asisten al Consejo de Ministros y a las
reuniones de la Comisión Delegada. En estos órganos, el nivel inferior de la Secretaría de Estado para las
Comunidades Europeas obstaculiza su papel de mediador". Las sugerencias de localizar la unidad central
de coordinación en la oficina del Primer Ministro siguiendo el modelo francés han sido ya expresadas
(Mangas Martín, 1986 a:199 a 201, referencia en Mayor, 1987:14).
Desde principios de los '90 de acuerdo con la opinión de funcionarios de la SECE los sistemas de
coordinación están mejorando, el reparto de competencias está claramente delimitado y los procedimientos
estandarizados de coordinación están empezando a ser bien conocidos y aceptados por todos los
participantes.
3.2.2 La Comisión Interministerial para Asuntos Económicos relacionados con las Comunidades Europeas
(CIAECE)
Esta Comisión fue creada en septiembre de 1985 para :
a. coordinar la acción de la Administración respecto a temas económicos relacionados con la CE;
b. informar sobre las decisiones tomadas por los ministerios sobre temas comunitarios que sólo
pertenecen a su jurisdicción;
c. examinar y resolver temas que afectan a más de un ministerio pero que no requieren ser elevados a
instancias de decisión superior;
d. elevar los temas de relevancia política o de interés para cualquier miembro a la Comisión Delegada
(CDGAE).
El Presidente de la Comisión Interministerial es el Secretario de Estado para las Comunidades Europeas.
Uno de los dos vicepresidentes permite una representación del Ministerio de Economía y Hacienda a alto
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
nivel. La otra vicepresidencia es ocupada por la Secretaría de Estado para las Comunidades Europeas.
Otros miembros de la Comisión Interministerial son los subsecretarios del Ministerio de Agricultura,
Industria, Trabajo, Seguridad Social y los Secretarios Generales de Hacienda, Comercio y Pesca. El director
del gabinete del Presidente de Gobierno es también miembro de esta Comisión. Todos ellos pueden delegar
la participación, pero no por debajo del nivel de director general.
La Comisión Interministerial se reúne aproximadamente cada tres semanas. El orden del día se compone
de las siguientes partes: una primera parte en que se examinan y comentan los puntos incluidos en el orden
del día de las próximas sesiones ministeriales del Consejo a celebrar; una segunda parte, relativa a "temas
de información y discusión", de contenido muy variable, en que se debaten, en particular, los grandes temas
de actualidad en el ámbito de la Unión Europea; y una parte final que incluye las actas de las sesiones
ministeriales del Consejo que han tenido lugar desde la última reunión de la Comisión Interministerial.
La Comisión Interministerial generalmente trabaja más como una unidad de intercambio de opiniones,
información y/o consulta con el fin de evitar divergencias (nivel 4 en la escala de coordinación). En
ocasiones se resuelven conflictos pero en general su rol más usual es el intercambio de información entre
las posiciones de los distintos ministerios. La Comisión Interministerial trata generalmente de temas
específicos y con una perspectiva a corto plazo. No suelen llevarse a cabo debates estratégicos,
comprensivos y a largo plazo.
Las decisiones tomadas en la Comisión Interministerial son el resultado de negociaciones y consenso más
que de un proceso de votación y/o arbitraje. Si no se alcanza un acuerdo o si el tema es considerado
políticamente relevante por cualquier miembro de la Comisión Interministerial, el dossier pasa a ser
examinado y resuelto por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, como veremos
posteriormente.
Una vez que las instrucciones son finalmente emitidas se envían a la Representación Permanente a través
de la Secretaría de Estado para las Comunidades Europeas. Estas instrucciones son generalmente
vinculantes a niveles de grupo de trabajo del consejo, y a más alto nivel son dossiers más bien orientativos
para los delegados españoles (Ministros o Secretarios de Estado) que proporcionan un marco y líneas
generales de posiciones de negociación.
3.2.3 La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos
Esta Comisión (CDGAE) tiene el poder directamente delegado del Consejo de Ministros para tratar de todos
los temas económicos de relevancia política. Sus miembros son los Ministros de Economía y Hacienda,
Industria, Trabajo y Seguridad Social, Agricultura y otros de naturaleza económica. Con el fin de que la
Comisión Delegada pueda tratar adecuadamente los temas Europeos, el Ministro de Asuntos Exteriores y el
Secretario de Estado para las Comunidades Europeas son también miembros de la Comisión Delegada
cuando quiera que ésta trate temas relacionados con las Comunidades Europeas .
La Comisión Delegada discute y decide temas relacionados con las políticas europeas que le hayan sido
elevados a su jurisdicción desde la Comisión Interministerial dada su relevancia política del tema o cuando
alguno de los miembros de la Comisión Interministerial lo requiera. La Comisión Delegada es casi siempre
el último resorte para los ministerios opuestos a cualquier decisión de la Comisión Interministerial.
Cuando quiera que haya una falta de acuerdo en la Comisión Delegada, los temas podrán terminar en el
propio Consejo de Ministros, que tiene la última palabra. Sin embargo "sólo las cuestiones de gran
importancia, aquéllas con una verdadera dimensión política, tales como la política mediterránea, alcanzan el
nivel de Consejo de Ministros. Los casos resueltos por la Comisión Delegada son también escasos" (Mayor,
1987:14).
3.2.4 La Representación Permanente
La adhesión de España a las Comunidades Europeas también requirió el reforzamiento y potenciación de la
Representación Permanente en Bruselas. Su estructura y responsabilidades fueron reajustadas para
salvaguardar el principio de acción conjunta y conseguir una participación efectiva en la Comunidad
Europea .
La Representación Permanente tiene que ejecutar todas las instrucciones emitidas por el Gobierno y
recibidas a través de la SECE. Es obligatorio para los funcionarios que se transmitan las comunicaciones
entre la Representación Permanente y la Administración española a través de los canales formales de la
59

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Secretaría de Estado . Sin embargo, según las declaraciones de funcionarios superiores de la
Representación Permanente y de los Ministerios Sectoriales, no todas las comunicaciones pueden ni
necesitan ser formalizadas a través de la Secretaría de Estado. Es lógico que dada la necesidad de una
toma de posiciones rápida en alguna de las negociaciones comunitarias, muchas consultas sean llevadas a
cabo directamente por el delegado del ministerio correspondiente y/o por el funcionario que se desplaza
desde Madrid. Esto no implica que no haya un contacto directo y regular entre el representante de un
Ministerio en la SECE con el personal de este Ministerio en sus actuaciones Europeas. La rapidez con que
cambian las situaciones para muchos de los temas y procedimientos en los grupos de trabajo hacen muy
difícil y quizá ineficiente el seguir al pie de la letra la reglamentación relativa al proceso de coordinación.
Según un artículo de la prensa diaria española (El País, 1987): "la falta de instrucciones o, la transferencia
de instrucciones contradictorias sobre un mismo tema por dos ministerios son (eran en 1987) casos usuales
de la preparación de las negociaciones españolas en los grupos de trabajos comunitarios". "A veces un
ministerio transmite (transmitía) simultáneamente el original de la instrucción a la Secretaría de Estado para
las Comunidades Europeas y una copia a su delegado en la Representación Permanente. Después, si la
SECE cambia (cambiaba) la instrucción, el delegado recibe (recibía) una nueva y diferente posición de
negociación".
Sin embargo, en la actualidad la tendencia de temas negociados en Bruselas con instrucciones de calidad
desde Madrid es creciente.
Uno de los problemas de la Representación Permanente a finales de los '80 era la dificultad o ausencia de
una clara estructura. La definición de límites, responsabilidades y competencias no estaban bien definidas.
Algunas áreas tenían contenidos solapados que no estaban claramente asignados y distribuidos entre los
diferentes ministerios. Aunque la departamentalización del funcionamiento de la Representación
Permanente es paralela a la de la Administración en Madrid, la distribución era consecuencia de un
desarrollo histórico más que de una lógica de funcionamiento. La distribución de grupos de trabajo a cada
ministerio se basó en un principio en la distribución existente previa a la adhesión. En casos en los que la
delimitación no era fácil, la participación de los delegados de dos o más ministerios era y puede ser
conjunta. Como se dijo en la sección 3.2.1, en la actualidad se dispone de un listado con los responsables
de cada grupo de trabajo.
La principal función de la Representación Permanente es lógicamente defender la posición española según
instrucciones recibidas desde Madrid. Sin embargo, ésta también juega un papel significativo en la
formulación de la postura española. Los delegados de la Representación Permanente en Bruselas pueden
participar en la formulación de políticas y de hecho así lo hacen viajando a Madrid para tomar parte en
grupos de trabajo en la Secretaría de Estado para las Comunidades Europeas y en sus propios centros
ministeriales para asesorar a los funcionarios superiores sobre los asuntos más importantes dentro de sus
áreas correspondientes. Los delegados pueden en ocasiones preparar el borrador de lo que podríamos
denominar una "autoinstrucción", enviarlo a Madrid y recibirlo de vuelta una vez que haya sido aprobado.
Incluso la autoinstrucción en ocasiones se formula de tal manera que en caso de no haber contestación
desde Madrid el silencio significaría acuerdo.
En general, los miembros de la Representación Permanente toman la iniciativa en la formulación de la
postura española sobre temas que por su continuidad requieren la residencia en Bruselas. En algunos
casos, el funcionario encargado negocia bajo su propia iniciativa sin que necesariamente existan
instrucciones desde Madrid. Esto suele ocurrir cuando el delegado en Bruselas tiene una larga experiencia
en el puesto y/o el funcionario responsable de estos temas en los Ministerios Sectoriales en Madrid tiene
menos información y tiempo para elaborar su posición que el funcionario responsable en la Representación
Permanente. Como un funcionario superior en un ministerio sectorial dijo: "si ellos (los delegados en
Bruselas) me preguntan o me piden una decisión yo no tengo información suficiente ni tiempo para estudiar
el caso y enviarle la instrucción de vuelta". Las negociaciones de otros temas que son tratados por los
delegados que van y vienen desde Madrid a Bruselas no muestran esta característica. Los miembros de la
Representación Permanente ayudan a los delegados procedentes de Madrid a establecer los primeros
contactos y les apoyan en sus primeras reuniones.
Generalmente, para ganar tiempo se envía información y hay contacto directo entre los Delegados en la
Representación Permanente y sus respectivos Ministerios Sectoriales. En muchas ocasiones no sólo se
envía información a la Secretaría de Estado para las Comunidades Europeas sino también una copia
directamente al Ministerio Sectorial para evitar que "la información a veces llega (llegue) tarde" (Mayor,
1987:24).
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Por lo que respecta a las negociaciones en el Consejo: "la delegación española en el COREPER está
compuesta por personal de la Representación Permanente y funcionarios procedentes de Madrid. Los
últimos tienen que ocuparse de los efectos especializados de la negociación que no pueden ser cubiertos
por los primeros. Los expertos procedentes de Madrid no tienen una visión horizontal o global. Se
concentran en los aspectos técnicos de sus dossiers y están relativamente menos al tanto de la situación en
Bruselas. Estos disponen de una información e instrucciones más detalladas, definidas generalmente por
los funcionarios superiores en Madrid, de tal manera que están limitados y sometidos a la capital y su
capacidad de negociación es más limitada". La composición de estos grupos es similar a la del COREPER;
el número de expertos procedentes de Madrid es mayor. Esto es particularmente más notable en el caso de
los grupos de trabajo de agricultura. Al nivel de Consejo de Ministros la influencia de la Representación
Permanente es obviamente más débil. Puede definir la agenda de cada Consejo y canaliza los intereses y
las influencias de otros estados miembros. Cada ministro negocia con el apoyo del representante
permanente y varios consejeros para las cuestiones técnicas (Mayor, 1987:27 y 28).
Los representantes españoles tienen que votar en ocasiones sin instrucciones escritas formales desde
Madrid, pero de hecho tienen contactos directos y continuos con la SECE y los Ministerios sectoriales. El
sistema de transmisión de instrucciones parece ir consolidándose. Existe un número importante y creciente
de negociaciones basadas en instrucciones previas.
3.2.5 El Departamento Internacional de la Presidencia de Gobierno
El Departamento Internacional de Presidencia es otra unidad con influencia en la red del proceso de
coordinación para la formulación de políticas comunitarias. Este Departamento está representado en la
Comisión Interministerial (CIAECE) por el director de su gabinete. Su principal función es garantizar la plena
y continua información sobre la marcha de los temas europeos para el Presidente de Gobierno. Puede jugar
un papel de gran influencia relativo a la formulación de las posiciones españolas en temas políticos
específicos en los que el Presidente esté interesado. Pero el departamento de asuntos internacionales del
gabinete del Presidente de Gobierno es esencialmente una unidad de seguimiento a distancia, mantiene al
Presidente bien informado y preparado para mediar en caso de que sea necesario.
En ocasiones juega un papel importante como segundo nivel de control o reflexión. Por ejemplo, en abril de
1987, se mantuvo una reunión en la oficina del director del gabinete para tratar temas relativos a la
selección de nacionales españoles para trabajar en las Instituciones Europeas y a la evaluación de la
coordinación interministerial para la formulación de la política europea. Esta reunión pudo suponer un punto
de partida importante para el inicio de un proceso de desarrollo y mejora del sistema de coordinación.
Análogamente cada vez que España asume la Presidencia del Consejo de Ministros de la UE, el Comité
Organizador de la Presidencia elabora un informe-evaluación sobre la gestión realizada (C. Ruiz Tartas,
1995:4).
"La Presidencia de Gobierno juega el papel de coordinación en la preparación de los Consejos de Europa"
(Mayor, 1987:14). Su participación en los asuntos europeos se centra en el Consejo de Europa. En el marco
del departamento de la Presidencia se ha creado el Comité Organizador de la Presidencia española,
encargado, entre otros temas, de la preparación de las principales reuniones de este evento semestral y del
programa de formación de los funcionarios que participan como presidentes de grupo o como delegados
españoles. El éxito organizativo y hasta cierto punto político ampliamente reconocido de las dos
presidencias españolas (Enrique González Sánchez, 1989:720; Carlota Ruiz Tartas, 1995:9) hace pensar
en la consecución de altos niveles de coordinación cuando existe voluntad y liderazgo político para ello
(nivel 8 de coordinación).
3.2.6 La participación de las Comunidades Autónomas
La adhesión de España a las Comunidades Europeas ha coincidido con un importante proceso de
descentralización tanto política como administrativa. La adhesión afecta no sólo al Gobierno Central,
reduciendo sus competencias, sino también a las de los nuevos Gobiernos Autónomos. Desde un punto de
vista constitucional la Administración del Estado monopoliza las relaciones exteriores (artículo 149.1, párrafo
3 de la Constitución). Sin embargo una interpretación estricta del concepto "relaciones exteriores" puede
provocar serias redistribuciones y una vuelta atrás hacia una nueva centralización de unas competencias
que acaban de cederse a las CCAA constitucionalmente. El conflicto no surge de una nueva demanda de
los Gobiernos de las Comunidades Autónomas por las funciones clásicas de asuntos exteriores, tales como
la representación oficial exterior, o las decisiones de alto nivel político (declaraciones de guerra o paz,
reconocimiento de nuevos estados, etc.). El problema se origina por la preocupación de las CCAA de
depender del Estado, que al preparar una postura de negociación en Bruselas podría decidir sobre temas
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
que de acuerdo con la Constitución y los Estatutos de Autonomía son también o sólo competencia de los
Gobiernos regionales o autonómicos.
Hoy en día resulta cada vez más difícil separar los temas internacionales de los temas internos o
domésticos. El comercio exterior, la pesca en alta mar, la emigración, el turismo, medio ambiente, etc. y
otras actividades con perspectivas tanto externas como internas se han multiplicado. No parece razonable
ni aconsejable interpretar rígidamente en su sentido amplio el término relaciones exteriores recogido en la
Constitución ya que el artículo 149 también especifica junto al concepto de relaciones exteriores otras
competencias exclusivas del Estado tales como comercio exterior, política de aduanas, etc. como temas
diferenciados. No obstante, hasta hace poco (1993) este problema no ha sido prioritario en la agenda de las
CCAA. "Las CCAA se han interesado principalmente en el planteamiento de conflictos de competencias en
la fase de implantación del Derecho Comunitario, y su representación, oficial o no, en Bruselas, no tanto así
en la participación de la formación de la postura del Estado en temas Europeos" (Pérez Calvo, 1993:251).
Según el mismo autor los Estatutos de autonomía aluden a la participación en la formación de iniciativas
exteriores salvo excepciones aisladas y a contenidos muy concretos, "totalmente alejados de las cuestiones
europeas" (Pérez Calvo, 1993:254). Varios Estatutos se refieren al derecho del Ejecutivo Autonómico a ser
informado en la elaboración de acuerdos internacionales que afecten a las Comunidades Autónomas. Pero
nada se dice, salvo en el Estatuto Canario, a que se emita su parecer sobre la información recibida.
No obstante, con el fin de evitar una peligrosa vuelta atrás en un proceso de descentralización ya avanzado
y simultáneamente asegurar la cooperación de los Gobiernos autonómicos en la implantación de la política
europea, el Gobierno Central ha aceptado la importancia de incorporar las Comunidades Autónomas y sus
intereses en la fase de formulación de las políticas europeas. Desde un principio se ha reconocido que iba a
ser necesario que el Estado y las Comunidades Autónomas cooperaran de manera apropiada con el fin de
resolver mediante acuerdos comunes los diversos temas que afectaban al interés nacional en Europa.
El primer proyecto de acuerdo político entre el Gobierno Central y los Gobiernos autonómicos para su
cooperación en temas europeos no fue aceptado. Los puntos más relevantes de este acuerdo se referían a
la exclusividad en cuanto a representatividad del Gobierno Central ante la Comunidad Europea. Según este
acuerdo, todas las comunicaciones con las instituciones comunitarias deberían ser materializadas a través
del aparato del Estado para asuntos exteriores; se hablaba de la buena fe en las relaciones y en el intento
por parte del Gobierno Central de incorporar los criterios y posiciones de las Comunidades Autónomas
cuando quiera que fuera compatible con el interés general del Estado; y la obligación de que el Ministerio de
Administraciones Públicas, mediante su Departamento de Administraciones Territoriales debería enviar toda
información europea relacionada con temas que puedan afectar a sus competencias. Con el fin de que las
CCAA pudieran comentar y opinar sobre cualquiera de los temas, en este acuerdo se trataba como posible
instrumento de participación de los Gobiernos autónomos las llamadas "comisiones mixtas" y cualquier otro
órgano de cooperación cuando ésta fuera necesaria. Este acuerdo fue rechazado por algunos Gobiernos
autónomos por ser demasiado radical al dar el carácter de exclusivo a la representatividad del Gobierno
Central y no especificar órganos o instrumentos de representación por parte de las Comunidades
Autónomas.
En un nuevo proyecto se sugerían dos instituciones específicas para permitir la participación de las
Comunidades Autónomas durante la fase de formulación de la postura de negociación española en
Bruselas: en primer lugar un "observador" elegido por los Gobiernos autónomos que serían nuevos
delegados en la Representación Permanente para informar directamente y defender los intereses de las
Comunidades Autónomas en Bruselas; en segundo lugar una Conferencia para asuntos relacionados con
las Comunidades Europeas. Esta Conferencia ha supuesto un paso importante para la construcción de una
opinión común entre ambos niveles de gobierno. La figura del observador aún no se ha materializado por
falta de acuerdo sobre el nº de observadores y la forma de reparto y/o rotación entre las CCAA.
El funcionamiento de la Conferencia para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas exigió su
desglose en tantas Conferencias Sectoriales como políticas Comunitarias en las que participarían el Ministro
correspondiente y los Consejeros autonómicos de cada política concreta. La eficacia de las Conferencias
Sectoriales es dispar, estando alguna de ellas en fase de buen funcionamiento (por ejemplo, la Conferencia
de Política Fiscal y Financiera) mientras que otras puede decirse que son todavía muy deficientes. El
modelo de participación de las CCAA está evolucionando progresivamente mediante pasos a veces
"informales" o naturales que luego van institucionalizándose de manera limitada y nunca definitiva (Enoch
Albertí Rovira, 1994:591). "En febrero de 1992 se suscribe el Pacto Autonómico con un apartado
específicamente dedicado a la Conferencia Sectorial para asuntos relacionados con las Comunidades
Europeas en el cual se afirma que para profundizar en los aspectos de participación debe
"institucionalizarse la Conferencia Sectorial y perfeccionar sus métodos de trabajo". En este Pacto el punto
62

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
12 del capítulo 2 "Desarrollo del principio de cooperación", se refiere expresamente, entre otros aspectos, a
la necesidad de fomentar y construir progresivamente una cultura común que se exprese en la práctica de
someter a la Conferencia y resolver, mediante acuerdos, los diferentes aspectos que ha planteado y plantee
en el futuro la participación de las Comunidades Autónomas en las fases ascendente y descendente del
proceso comunitario europeo" (Casals, 1994:153-154). Esto parece apuntar al posible cumplimiento del
nivel 4/5 en la escala de coordinación presentada en el apartado II de este artículo.
"La Conferencia está presidida por el Ministro para las Administraciones Públicas. Integran, asimismo, la
representación de la administración del Estado, el Secretario de Estado para las Comunidades Europeas y
el Secretario de Estado para las Administraciones Territoriales. Las Comunidades Autónomas estarán
representadas por el consejero que designe el presidente de cada comunidad autónoma". "Como órgano de
apoyo de la Conferencia se crea la Comisión de Coordinadores de Asuntos Comunitarios Europeos, que
está encargada de preparar los trabajos de la Conferencia y de realizar aquellas tareas que la misma le
encargue. La Comisión está compuesta, en representación de la administración del Estado, por un director
general de la SECE y otro de la Secretaría de Estado para las Administraciones Territoriales, y en
representación de las administraciones autónomicas, por un director general u otro cargo que designe el
respectivo consejero miembro de la Conferencia" (Dastis, 1995:334-335).
"La posición común alcanzada en la concertación con la Administración del Estado no resulta vinculante
para ésta sin su consentimiento salvo cuando se trate de un asunto de competencia exclusiva de las
Comunidades Autónomas, en cuyo caso, se debe tener en cuenta de forma determinante. No obstante, la
posición inicial negociadora concertada en función de este procedimiento no es definitiva, dado que el
Gobierno del Estado, único representante del Estado en los órganos comunitarios, puede apartarse de ella
cuando las exigencias de la negociación europea, en la que no están presentes las CCAA, así lo impongan"
(Resolución de 10 de marzo, Secretaría Estado Administraciones Territoriales, BOE 22 de marzo 1995,
citado en Casals:155). Formalmente no existe una dependencia jerárquica de las conferencias sectoriales
respecto de la Conferencia de Asuntos Europeos. Los acuerdos de esta Conferencia tienen un carácter de
primacía sobre los que puedan adoptar las conferencias sectoriales y otras parecidas de representación de
las CCAA. La mayoría de éstas han tenido hasta el momento un funcionamiento escaso y muy parcial.
Incluso, alguna no está constituida o son de reciente creación. Casals concluye que "la aplicación del
acuerdo en una primera fase será experimental y parcial (no se aplicará a todos los órganos) y, por tanto,
tampoco a todas las materias en las que internamente son competentes las Comunidades Autónomas"
(Casals, 1994:157).
"... el sistema de distribución de competencias no se respeta..." a través de una participación autonómica
consultiva en el marco de un proceso decisional ajeno que pertenece exclusivamente a las instancias
centrales del estado. La participación autonómica supone así, como máximo, un trámite de audiencia de las
CCAA y la decisión, en cuanto a la formación y planificación de la voluntad del Estado, corresponde
exclusivamente al poder central, que define unilateralmente lo que constituye el interés general del estado a
los efectos de vincularse o no a la postura de las CCAA". "Las Conferencias Sectoriales son simples
plataformas de encuentro entre las CCAA y el Estado cuya existencia y actuación no puede en absoluto
menoscabar el completo ejercicio de sus respectivas competencias y a las que se asigna una función
deliberante y consultiva en materias de común interés, sin que sus acuerdos y resoluciones puedan ser en
ningún caso vinculantes para las partes" (Zabala, 1993:203 a 205).
Según Casals "no existe... ningún sistema institucionalizado de participación. Las Comunidades Autónomas
no reciben información sistemática y completa de los expedientes y propuestas de normativa comunitaria
que afectan a sus competencias; ni son consultadas, a nivel interno, antes de que sea fijada la posición
negociadora de partida del Estado español en estas materias; ni es admitida su presencia en los comités y
grupos de trabajo del Consejo y de la Comisión que preparan estas decisiones. En consecuencia, no existe
ninguna participación ascendente ordenada de las Comunidades Autónomas en las materias en las que
internamente son competentes" (Casals, 1994:158).
La mayoría de las Comunidades Autónomas disponen de oficinas de representación que les permite ejercer
una función de lobby y hasta cierto punto de representación, semi-oficial, ante la Comisión Europea. Según
sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de mayo de 1994, se admite la posibilidad de contactos directos
entre las autoridades autonómicas y las comunitarias" (Casals, 1994:160).
Queda pendiente de desarrollo tanto la capacidad de coordinación interna de cada Comunidad Autónoma
como la capacidad de "actuación mancomunada" (consenso previo conjunto), que generalmente se exige a
las CCAA en el acuerdo de 1994 para su participación en la fase ascendente (Enoch Albertí Rovira,
1994:596).
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
"En el seno de la Administración autonómica se han creado, en todas las Comunidades Autónomas,
órganos de coordinación de asuntos europeos, ya sean de carácter individual, ya colegiado. La ubicación de
los órganos de coordinación individuales varía según las Comunidades Autónomas, pero en general se
encuadran, bien en la Consejería de Presidencia o bien en la de Economía y suelen tener rango de director
general y excepcionalmente de viceconsejero. A imagen y semejanza de la SECE en la administración del
Estado, no son órganos de coordinación vertical, sino meros impulsores de la coordinación entre los
distintos departamentos sectoriales implicados. A veces, esa función de coordinación se traduce en una
mera labor de transmisión a los departamentos sectoriales de la información necesaria para la toma de
decisiones, otras veces esa labor se desarrolla mediante la presidencia de comisiones de coordinación,
órganos colegiados equiparables a la CIAC en el Estado" (Dastis, A., 1995:334). En este sentido parece
asegurado el nivel 2/3, no tanto el 4/5, de la escala de coordinación.
Otro problema identificado es la no existencia de un órgano propio de las Comunidades Autónomas para la
concertación de una postura común en materias comunitarias. Cuando se consigue, se produce de manera
informal en reuniones celebradas inmediatamente antes de la correspondiente a la del órgano de
concertación con el Gobierno del Estado, es decir, la Conferencia Sectorial u órgano equivalente". La
existencia de un órgano interautonómico es una necesidad de primer orden. En efecto, si en el momento de
definir la posición negociadora de partida del Estado español se está pidiendo que las Comunidades
Autónomas trasladen al Estado una posición común, ésta no puede adoptarse sin un órgano de estas
características que garantice la organización del debate necesario previo preparatorio de la posición común
(Casals, 1994:162).
Por último, hay que señalar que la participación de las Comunidades Autónomas en los órganos centrales
del Estado previstas por la Constitución es muy limitada. El Senado no es una auténtica Cámara de
representación territorial (Zabala, 1993:176 y 197). No obstante, en enero de 1994 se creó la Comisión
general de las CCAA en el Senado. Esta Comisión iniciará cuantos trámites informativos, de estudio o de
seguimiento, considere oportunos sobre materias de naturaleza autonómica, con respecto de las
competencias de las Comunidades Autónomas. Asimismo puede constituir ponencias de estudio,
encomendar la preparación de informes previos, o bien efectuar sesiones informativas y de seguimiento.
En base a todo lo anterior puede concluirse este apartado estimando un nivel muy limitado de coordinación
entre la Administración General del Estado y de las CCAA. Expresándolo en términos de la escala de
coordinación antes presentada esta capacidad de coordinación se situaría más o menos entre los niveles 3
y/o 4 de coordinación. Aunque puede esperarse una evolución positiva a corto plazo tras las últimas
elecciones generales de marzo de 1996.
3.2.7 El Parlamento
La adhesión de España a la Comunidad Europea ha afectado a las competencias del Parlamento. Este ha
perdido parcialmente su poder legislativo y de control del gobierno. Hoy, está claro que la toma de
decisiones de la política exterior está monopolizada por el gobierno. En opinión del profesor Remiro
Brotons, ambos, el Congreso y el Senado, no participan "en el establecimiento de posiciones del Estado
dentro de las organizaciones internacionales que toman decisiones que son obligatorias para sus
miembros..." (Remiro, 1985:82). Las comisiones de Asuntos Exteriores del Parlamento no pueden ser
consideradas como otra cosa sino especiales testigos de la política exterior, ya que no participan en su
formulación ni controlan eficazmente su ejecución (Remiro, 1985:69).
Aunque existe una queja contra la intervención parlamentaria en la formulación de política exterior por su
lentitud en la toma de decisiones, el Parlamento español ha reconsiderado su papel en la formulación de
política europea con el fin de participar en mayor medida en la formulación de la posición española en el
Consejo de Ministros Europeo y para la constitución de relaciones más fuertes con los parlamentarios
europeos. Esto es especialmente así después de la firma del Tratado de Maastricht. La fórmula finalmente
elegida por el Parlamento español para el seguimiento de los temas europeos ha sido la creación de una
Comisión Mixta Congreso/Senado para tratar los temas relacionados con la Unión Europea. Este
seguimiento se centra fundamentalmente en el control Político de las competencias transferidas a la UE.
Ante esta Comisión suelen rendir cuentas e informar los Ministros y el Secretario de Estado para la
Comunidad Europea.
3.2.8 La Coordinación Intradepartamental
En general, la responsabilidad por la coordinación interna de cada ministerio está en las Secretarías
Generales Técnicas. Estos centros están encargados de la comunicación y distribución de la información
dentro del departamento. En cada ministerio existe una red adecuada a los temas europeos y tratados por
64

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
los centros interesados. Dada la gran variedad de departamentos nos centraremos tan solo en uno de ellos.
Veamos por ejemplo la adaptación del Ministerio de Economía y Finanzas a las negociaciones en Bruselas
y más específicamente en el caso del presupuesto comunitario.
El Ministerio de Economía y Hacienda está compuesto por la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de
Estado de Economía, ambas pesos pesados en los temas Europeos. La Secretaría de Estado de Hacienda
trata temas que directa o indirectamente afectan (Fondo de Desarrollo Regional, Fondo de Cohesión) a la
participación española en el presupuesto comunitario, en aduanas, en impuestos, etc., y la Secretaría de
Estado para Economía trata temas relacionados con la política monetaria, la planificación económica, etc...
por lo tanto la participación del Ministerio de Economía y Hacienda en los asuntos europeos y el número de
sus funcionarios y divisiones afectadas es importante.
En opinión de un alto funcionario del Ministerio de Economía y Hacienda, la Secretaría General Técnica
debería coordinar horizontalmente a las Direcciones Generales y a sus servicios, pero no debería asumir
directamente papeles sustantivos. "Coordinar sí, sustituir no". Hoy la Secretaría General Técnica de
Hacienda recibe información de la Representación Permanente a través de la Secretaría de Estado para las
Comunidades Europeas y en ocasiones envía instrucciones relativas a temas de aduanas y de
presupuestos.
Desde finales de los '80 se aprecia una clara mejoría en la unificación de la postura y voz de este ministerio
y más específicamente en la Secretaría de Estado de Hacienda, en las negociaciones europeas y en la
participación en los centros de coordinación.
Centrémonos en uno de los temas más importantes de la Secretaría de Estado de Hacienda, el presupuesto
comunitario. Para coordinar la posición española relativa al presupuesto comunitario, se creó la
Subdirección de Presupuesto Comunitario. Una de las principales prioridades de la Subdirección de
Presupuesto Comunitario es la de defender un sistema de financiación del presupuesto lo más progresivo
posible de manera que se modernice la aportación relativa de los países menos preparados. Realiza un
seguimiento de los flujos financieros y realiza simulación sobre sistemas alternativos de financiación del
presupuesto. El objetivo ha sido el maximizar las transferencias de los fondos estructurales y de cohesión
con vistas a obtener un saldo neto lo más favorable a España correspondiente a regiones de desarrollo.
Esto ha tenido una clara relevancia política. Este tema aparece de una manera asidua en la prensa y las
presiones al gobierno de los grupos empresariales han sido considerables.
En la Secretaría de Estado de Hacienda se han realizado estudios con proyección futura sobre el
presupuesto comunitario. Se estiman escenarios macroeconómicos sobre efectos financieros a medio plazo
de distintas decisiones sobre las finanzas comunitarias. Diversas vías de financiación tales como los
programas integrados mediterráneos, etc. no han sido plenamente aprovechadas en el pasado.
En los primeros años de España en la CE, las reuniones internas de Presupuestos con los centros gestores
no eran sistemáticas sino ad hoc. Los delegados de los grupos de trabajo no obtenían instrucciones. Como
uno de los entrevistados expresó: "si los delegados disponen de instrucciones, éstas vienen directamente
de las direcciones generales". Por lo tanto, si hay instrucciones, éstas son fragmentadas y con perspectiva
sectorial. Otro funcionario comentó: "cuando se negocian los artículos presupuestarios no tenemos una
perspectiva comprensiva. Ya que no disponemos de información sobre las prioridades de otros ministerios
no podemos negociar de manera complementaria en las concesiones con otros países".
Para resolver estos problemas, en la Secretaría de Estado de Hacienda se creó, como se ha anticipado, la
Subdirección General de Presupuesto Comunitario. Uno de los papeles de esta subdirección es el recoger
la información de los distintos ministerios sobre sus prioridades con respecto a la propuesta de presupuesto
de la Comisión. Aunque esta información fue solicitada por escrito en 1986 para el presupuesto de 1987 la
situación no varió ese año. Los ministerios contestaron sin cuantificar ni ordenar sus intereses prioritarios.
Posteriormente el sistema ha ido mejorando.
Actualmente (ver cuadro siguiente) dos unidades se reparten el trabajo de coordinación de los distintos
intereses uno interno al Ministerio (la propia Subdirección de Presupuesto Comunitario) y otro externo (los
grupos de fondos). La Subdirección de Presupuesto Comunitario además de ser responsable de recoger
toda información financiera, analiza las previsiones de ingresos y gastos presupuestarios de la Comunidad
que afectan a España. Las reuniones del grupo de fondos permite la consulta y contactos directos entre los
distintos ministerios que participan en los fondos estructurales del FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y
Garantía Agrícola) orientación por el MAPA, el Fondo Social por el MTSS, y el FEDER (Fondo Europeo de
Desarrollo Regional) y los Fondos de Cohesión por la Dirección General de Planificación de la Secretaría de
65

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Estado de Hacienda que canaliza los intereses de las Comunidades Autónomas en lo que les afecta este
tema. Otros flujos financieros provenientes de la CE, tales como las transferencias del FEOGA-Garantía se
registran en el presupuesto de ingresos del actualmente FEGA (Fondo Español de Garantía Agraria),
FORPPA (Secretaría de Estado de Hacienda, 1995:75) y SEMPA.
Estos grupos de fondos están compuestos por los responsables de los servicios administrativos de los
fondos implicados y los responsables de la Secretaría de Estado de Hacienda con respecto a la gestión
presupuestaria comunitaria. Los temas y las discusiones desarrolladas en estos grupos de fondos y en la
Subdirección de Presupuesto Comunitario sirven principalmente para elaborar los presupuestos de ingresos
del Estado Español.
Cuadro 2: Formulación del Presupuesto Comunitario. Red de Participantes en el Presupuesto Español
El sistema de coordinación dentro del Ministerio de Hacienda con vistas específicamente a la formulación
del presupuesto comunitario ha mejorado de forma evidente durante los últimos años. El proceso de
integración de los distintos intereses ha comenzado a consolidarse gracias a la Subdirección General de
Presupuesto Comunitario y de la SEH y a estas subdirecciones se garantiza que se recoja la información
disponible o presentada de los distintos ministerios y centros gestores a través de contactos directos con los
distintos responsables de los proyectos o partidas de crédito. Se está pasando de una situación que en los
primeros años podría calificarse a un nivel 2 ó 3 en la escala de coordinación con vistas a consolidar el
intercambio de información escrita, o comunicada por otro medio, a la consolidación de los niveles 4 y 5 en
los que los distintos centros interesados se ponen en contacto directo y personal con vistas a mejorar la
capacidad de identificar e integrar problemas y/o intereses comunes. El funcionamiento de los mecanismos
de arbitraje y solución de conflictos (nivel 6) están garantizados por la vía jerárquica interna de Ministerio de
Hacienda y/o externa a través de los órganos centrales de coordinación general: la CIAECE y la CDGAE.
Incluso está extensamente difundida y conocida la postura/instrucción general de no aceptar propuestas,
cualquiera que sea el grupo de trabajo, que signifiquen una reducción de la participación española en los
fondos de cohesión (nivel 7 de coordinación). En consonancia con esta postura, los proyectos de inversión
cofinanciados por la UE han tenido prioridad no sufriendo el recorte presupuestario generalizado en la
elaboración de los presupuestos generales de este 1996.
Es importante tener en cuenta que si la política agrícola comunitaria disminuye en peso relativo en favor a
los fondos estructurales, como parece orientarse la tendencia del presupuesto comunitario, entonces será
necesario el desarrollo de la capacidad de gestión tanto a nivel central como a nivel autonómico para
permitir la presentación no sólo de un mayor número de proyectos sino de proyectos de mayor calidad y
relevancia y mejorar la capacidad para poder llevarlos a cabo con eficacia posteriormente. Sin tales mejoras
será imposible aprovechar las posibilidades ofrecidas por los recursos procedentes de la Comunidad
Europea. El aumento del número de proyectos a presentarse en los fondos estructurales y de cohesión
exige el desarrollo específico de la capacidad de su gestión tanto operativa como estratégica de los centros
beneficiarios de las ayudas europeas.
La aprobación de cualquier normativa que suponga un aumento de gasto conlleva un estudio y estimación
de la dotación presupuestaria previsible. Esto quiere decir que el proceso de elaboración del presupuesto es
continuado, durante todo el año. Cada vez que se discute una directiva se están teniendo en cuenta los
efectos presupuestarios de la misma. Posteriormente, la elaboración del presupuesto supone generalmente
el cálculo definitivo de las variaciones debidas a nueva normativa o acuerdos previos del Consejo de
ampliación de partidas existentes. El anteproyecto de presupuesto se presenta al final del primer semestre
enviándose para su lectura en el Parlamento. Tras cumplir las condiciones del proceso de codecisión se
aprueba finalmente por el Consejo de Ministros a finales de diciembre.
La Subdirección General de Coordinación Comunitaria para Asuntos económicos en la SECE mantiene
reuniones interdepartamentales con los centros gestores.
4. EVALUACION DE LA ADAPTACION DE LA ADMINISTRACION ESPAÑOLA
De acuerdo con el resultado de las entrevistas y los documentos consultados existen evidencias de que el
nivel de coordinación o la capacidad de coordinación sufrió una caída importante inmediatamente después
de la adhesión de España a la Comunidad. Antes de la adhesión el sistema de coordinación funcionaba
bien y era suficientemente efectivo como para llevar de una manera flexible y rápida la coordinación para la
negociación con la Comunidad Europea. Los problemas de coordinación después de la adhesión eran
diferentes y más complejos. La coordinación previa a la adhesión se llevaba a cabo por un grupo pequeño
de funcionarios ("task force") que realizaba negociaciones bilaterales con la Comunidad Europea. Después
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
de la adhesión la Secretaría de Estado para las Comunidades Europeas comenzó a desarrollar un sistema
más apropiado para mantener relaciones con los distintos ministerios y gestionar un proceso continuado y
más complejo de negociaciones multilaterales. Existen cuatro razones que explican la caída en la eficacia
de coordinación del sistema inmediatamente después de la adhesión a la Comunidad:
1. Las negociaciones pasaban de ser bilaterales a multilaterales;
2. No existía ya una clara prioridad generalmente aceptada (tan indiscutible como era la propia adhesión
en el proceso previo);
3. El grado de apoyo e interés de la Presidencia de Gobierno se centró en los problemas de relevancia o
sensibilidad política;
4. Los funcionarios superiores que trabajaron en el proceso de adhesión se trasladaron de la SECE a otros
puestos de trabajo en Bruselas, a sus propios Ministerios o a la empresa privada. Los nuevos
funcionarios, aunque de alta competencia profesional, no todos tenían experiencia previa en temas
comunitarios.
Por estas razones, y dado que el proceso de coordinación oficialmente elegido era muy largo y centralizado,
el sistema funcionó con un nivel bajo de coordinación (ver cuadros siguientes) y tardó varios años en
evolucionar. En los primeros años tras la adhesión el nivel de coordinación no alcanzaba el nivel percibido
como necesario y las expectativas previstas por ley. A menudo los ministerios actuaban de manera
independiente. Existía un contacto directo entre los delegados de la Representación Permanente y cada
ministerio sin que se realizase con eficacia una función de coordinación global desde la SECE. Las
instrucciones en algunos casos eran contradictorias y/o enviadas por distintos ministerios sobre un mismo
tema. En otras ocasiones las instrucciones se transmitían a la Secretaría de Estado para las Comunidades
Europeas y simultáneamente al delegado en la Representación Permanente. A veces la Secretaría de
Estado para las Comunidades Europeas cambiaba estas instrucciones de tal manera que el delegado
recibía dos instrucciones diferentes.
No se desarrollaban estrategias a medio o largo plazo con prioridades que orientaran de manera positiva la
toma de posturas de negociación en Bruselas. La Comisión Interministerial funcionaba generalmente como
un centro para compartir información más que un foro para el debate en profundidad de alternativas sobre
temas de importancia. De hecho se le calificaba como una institución para la legitimación de las
instrucciones que eran enviadas a la Representación Permanente. El funcionamiento del nivel 6 de arbitraje
estaba previsto que se realizase en la CDGAE, pero el número de conflictos era muy reducido. Apenas
habían transcurrido tres años tras la adhesión, por lo tanto no era sorprendente que el modelo estuviera en
fase de desarrollo y consolidación de los niveles inferiores de la escala. De acuerdo con la información y
datos recogidos sobre la situación a finales de los '80 el modelo español se situaba en la escala entre los
niveles 4 (evitando divergencias) y el nivel 3 (consulta interministerial) como representativos de la capacidad
de coordinación del sistema. Pero el sistema de coordinación estaba indicando un nuevo proceso de
aprendizaje y transformación. Los grupos de trabajo en la Secretaría de Estado juegan un papel importante
de coordinación. Su principal tarea es el facilitar el intercambio de información a nivel de los grupos de
trabajo del Consejo de Ministros con el fin de evitar posiciones incompatibles. La toma de posición ante
Europa en general era más reactiva que pro-activa (nivel 3 ó 4) realizando el esfuerzo de coordinación una
vez elaborado el Com-Final.
En los últimos años, de la Primera (Primer Semestre de 1989) a la Segunda presidencia española de UE
(Segundo Semestre de 1995), el sistema de coordinación ha ido consolidando niveles superiores en la
escala. Dadas las características y la evolución del modelo español parece que existe una mejoría general
del proceso de coordinación de la SECE, centralizando y garantizando un buen funcionamiento del proceso
de instrucciones. Ya sea por mecanismos formales escritos o por contactos informales pero regulares y
continuos, los cinco primeros niveles de coordinación están consolidados. El sistema también tiende a
consolidar la capacidad para funcionar al nivel 6 de coordinación tanto a nivel intradepartamental (por
ejemplo, Ministerio de Hacienda) como interministerial (CDGAE).
La información recogida muestra evidentes mejoras que permiten pensar en que se están cubriendo los
vacíos existentes entre los niveles oficialmente declarados y los que realmente están en funcionamiento.
Los niveles 3, 4 y 5 de la escala de coordinación (compartir información para la búsqueda de intereses
comunes) pueden considerarse consolidados:
1. Las relaciones entre la SECE y los departamentos ministeriales están bien garantizadas gracias a la
representación estable de éstos en la SECE. El contacto continuo, diario si fuera necesario, entre
compañeros del mismo ministerio o incluso del mismo cuerpo asegura una comunicación en tiempo
real.
2. La comunicación y capacidad de integración a nivel intraministerial ha mejorado. Esto facilita la gestión
interna de las relaciones interministeriales.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
3. Se han incorporado más recursos (nuevas tecnologías, personal).
4. El número y calidad de las instrucciones ha aumentado.
5. La representación en la Comisión Interministerial es más regular y estable
6. Aunque puntualmente, el gabinete de la Presidencia ha realizado en ocasiones funciones de evaluación
del propio sistema de coordinación.
7. Las CCAA y la Administración General del Estado parecen ir saliendo poco a poco de la situación de
tablas en la que se encontraban. Su participación se irá consolidando conforme funcionen las
Conferencias sectoriales.
Cuadro 3: Evolución de la Adaptación Española a la Integración Europea
5. CONCLUSION: UN SISTEMA DE COORDINACION EN CLARO PROCESO DE EVOLUCION
En conclusión el sistema se va desarrollando hacia un modelo centralizado (nivel 6). Incluso podría hablarse
de alcanzarse el nivel 7 (parámetros de negociación) de coordinación si se tiene en cuenta la actitud general
de los negociadores españoles respecto al mantenimiento y mejor aprovechamiento de los Fondos de
cohesión. Los niveles inferiores con elementos básicos de coordinación (la consulta, la información, el evitar
divergencias, etc...) pueden considerarse consolidados. Cabrían aún mejoras si se prestara una mayor
atención al proceso de coordinación vertical de arriba abajo como ocurre durante los períodos de
presidencia española (1989, 1995) donde se puede decir que el nivel de coordinación alcanza el nivel 8.
También puede sugerirse la creación de una unidad de análisis con recursos propios y personal permanente
para la reflexión estratégica continuada. La SECE no puede trabajar a niveles de detalle administrativo.
Podría coordinar con una perspectiva más estratégica o política y con una proyección a largo plazo. La
SECE debería de disponer de una unidad de alta coordinación, un fórum de reflexión sobre análisis
sectoriales y globales. Esto permitiría consolidar los niveles superiores de la escala de coordinación.
En el momento de escribir estas líneas España termina su papel de Presidencia del Consejo de Ministros
por segunda vez. El esfuerzo hecho de reasignación de recursos humanos por la Administración española y
los programas de formación e información llevados a cabo para la preparación de la primera Presidencia de
la multitud de grupos de trabajo en el Consejo de Ministros permitió sin duda aumentar su capacidad de
coordinación habiendo consolidado muy probablemente los niveles que en los últimos años había ya
iniciado. De nuevo el proceso de mejora es evidente: preparación de un mayor número de funcionarios
(cursos de formación en colaboración con el Instituto Europeo de Administración Pública) la incorporación
de expertos de la carrera diplomática recientemente retirados como asesores y los altos niveles de
informatización de las comunicaciones así como la elección de prioridades:
• el relanzamiento económico de Europa en un marco social integrado
• una Europa abierta a los ciudadanos
• fijación de las bases para la Europa del futuro: Conferencia Intergubernamental de 1996.
Tras el fin del período presidencial español es de esperar que los niveles de coordinación y la capacidad del
aparato administrativo para integrar sus distintos intereses se estabilice y consolide. De hecho, ya en los
últimos meses de la presidencia española, está siendo reconocido casi unánimemente el éxito organizativo
de la misma. No obstante los nuevos retos que se presentan en Europa (Unión Económico Monetaria,
conferencia intergubernamental de 1996, etc.) exigirán un mayor desarrollo de la capacidad de coordinación
de todos los países de la Unión Europea. La adaptación de la Administración para la formulación de la
política Europea no puede ser vista simplemente como un esfuerzo aislado, sino como un proceso de
aprendizaje continuo en respuesta a cambios o nuevos retos en el entorno (ampliación, profundización,
etc.). En la medida que nuevos desafíos vayan apareciendo será necesario desarrollar nuevas capacidades
de distinto grado y de distinta naturaleza para iniciar nuevos procesos o curvas de aprendizaje
organizacional (ver cuadro siguiente).
Respecto a la coordinación de la Administración General del Estado y las CCAA hay que recordar que para
que siga evolucionando no es suficiente un mero reparto de competencias entre el poder central y las
instancias autónomas, sino que es preciso además que estos participen regularmente en la administración
del Estado a través de numerosos mecanismos de coordinación.
Aunque está por materializarse, cabe esperar un desarrollo a corto plazo del funcionamiento de las
Conferencias Sectoriales y, quizás, la puesta en marcha de otros instrumentos de participación (figura del
observador) tras los últimos resultados electorales. Esto permitiría una consolidación de los primeros cinco
niveles de coordinación (coordinación voluntaria en la escala) entre la Administración General del Estado y
las CCAA.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Cuadro 4: Doble Proceso de Aprendizaje
II. CAPACIDAD Y PERFIL DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS PARA LA INTEGRACION REGIONAL
1. INTRODUCCION: LA CAPACIDAD DE NEGOCIAR COMO CONDICION PARA LA INTEGRACION
REGIONAL
Uno de los retos con que se enfrenta todo proceso de integración regional es el desarrollo de la capacidad
de negociación eficaz, entendida esta eficacia a nivel colectivo, de las distintas Administraciones de los
gobiernos involucrados en el proceso de integración regional. En ocasiones se plantea el proceso de
integración regional como un proceso altamente dependiente de la formalización de un tratado internacional.
Sin negarse la importancia que este puede tener en este artículo se defiende la necesidad de adaptar las
Administraciones nacionales a los procesos de integración regional como una de las condiciones también
imprescindibles para su éxito. La capacidad administrativa para llevar a cabo en la práctica con eficacia las
consecuencias del propio tratado de integración regional es uno de los temas generalmente cuya
importancia ha sido tradicionalmente subestimada.
Aunque en principio el proceso de integración regional se podría llevar a cabo con la construcción de una
nueva burocracia a nivel regional de amplias dimensiones, que se encargara autónomamente de formular,
ejecutar y evaluar las políticas regionales, no parece que sea esta una alternativa ni política ni
financieramente factible. Dadas las experiencias actualmente en curso tales como las de la Unión Europea,
los órganos de dirección a nivel regional tienen unas características distintivas en las que resaltan por
supuesto la naturaleza multinacional del personal funcionario regional, pero sobre todo la gran dependencia
por parte de estos órganos regionales del conocimiento especializado para cada sector y país de los
funcionarios nacionales o expertos nacionales. El carácter abierto de la Administración a nivel regional
puede tener consecuencias clave a efectos del funcionamiento o comportamiento de los funcionarios
nacionales en el proceso de negociación a nivel regional. En el caso europeo por ejemplo, de todos es
conocido el papel de la Comisión Europea como iniciador de las políticas europeas, y también es
ampliamente conocido la gran dependencia que hay por parte de la Comisión con respecto a los cientos de
comités de asesoramiento y de gestión (comitología) como mecanismos de consulta e información
transferida por los expertos nacionales al funcionario regional. La Comisión es una organización abierta con
límites difusos y permeables a la influencia tanto de los expertos nacionales como de los lobbies privados.
Cuanto menor sea la dimensión del órgano de dirección a nivel regional y menor sea el conocimiento y
recursos disponibles menor será la posibilidad de que la gestión de las negociaciones regionales se lleven a
cabo con procedimientos burocráticos y estilos de gestión jerárquica. Los contactos de los Estados miembro
entre sí y con el aparato administrativo a nivel regional será eficaz en la medida en que se reconozcan y
planteen como un proceso de interacciones relacionales (networking) negociadas más que un proceso
formalizado e impuesto de un nivel de gobierno a otro. El proyecto regional está condicionado a una
colaboración estrecha entre múltiples e interdependientes organizaciones pertenecientes a distintos niveles
de gobierno (Comisión Europea, 1994: 8; Milward, 1992: 3).
El desarrollo del proceso de regionalización depende de la capacidad del sistema regional en su globalidad,
y por tanto de cada una de sus partes, para gerenciar las interacciones que en el se den. Este proceso
requiere la construcción, consolidación y evolución de un tejido o red organizacional en el que queden
claramente establecidas las relaciones orgánicas y funcionales entre distintos niveles de gobierno y dentro
de cada uno de ellos. La eficacia final de los procesos de decisión e implantación de las políticas regionales
depende en gran medida de la capacidad de integración y negociación inter e intragubernamental. A pesar
de reconocerse la importancia de este tema, las experiencias de regionalización en curso (por ejemplo la
Unión Europea) no han ido seguidas de un esfuerzo de adaptación de las Administraciones de los Estados
miembros en su función pública más allá de la esfera diplomática tradicional.
La adecuación de la función pública a su creciente internacionalización regional ha sido hasta ahora la
cenicienta de los programas de reforma administrativa. Mejorar la capacidad nacional de gerencia de las
negociaciones regionales es un paso necesario e inevitable para la integración regional (Metcalfe, 1994:
271; Kliksberg, 1994: 189, 190).
La falta de adaptación de un país a la toma de decisiones a nivel regional no sólo puede provocar
decisiones que vayan en contra de lo propios intereses nacionales sino que además puede estar
bloqueando el proceso decisorio de integración a nivel nacional. La coherencia en los planteamientos de
negociación de un Estado miembro a largo plazo es fundamental no sólo como factor de credibilidad para su
eficacia negociadora con respecto a los demás Estados miembros sino además de buen funcionamiento y
eficacia de las decisiones a nivel regional. La inestabilidad en los planteamientos defendidos por un país en
concreto y la coherencia en las posturas de sus distintos representantes según las políticas sectoriales de
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
que se trate son fundamentales en este sentido. En caso contrario, el nivel de conflictos podría bloquear o
descontrolar sustancialmente el proceso decisorio a nivel regional.
En este trabajo se presentan en primer lugar los factores de complejidad propios de las negociaciones
regionales. Posteriormente se analizan las características más importantes que diferencian el contexto de
las negociaciones internacionales en un marco de integración regional comparándolas con el de las
negociaciones de la diplomacia bilateral tradicional. Por último, se discute y plantea como se deberían
adaptar los estilos de negociación regional por parte de los funcionarios involucrados en el proceso de dicha
negociación.
2. LA COMPLEJIDAD EN LAS NEGOCIACIONES INTERNACIONALES REGIONALES
La dificultad para mejorar la capacidad de las Administraciones nacionales para participar en las
negociaciones regionales es mayor de lo que suele pensarse. La formulación de políticas regionales es el
resultado de un proceso de múltiples interacciones negociadas entre representantes de los Estados
miembros caracterizadas por los siguientes factores de complejidad (Walton and McKearcy, 1965: 133):
a. Naturaleza técnica y humana. Se superponen componentes técnicos y humanos (valores, actitudes,
sentimientos, percepción de penalizaciones y recompensas según el comportamiento de los
participantes, etc.). Ambos componentes influyen de manera relevante y están o se presentan
superpuestos. Asimismo, ambos influyen en el grado de confianza para la cooperación a lo largo de
todo el proceso de negociación.
b. Proceso continuado. Los acuerdos se prolongan en el tiempo. Las negociaciones tienen una
naturaleza continuada. Hay una conexión clara entre la fase de negociación previa al acuerdo y la fase
posterior a cada decisión. Los acuerdos en ocasiones se revisan o se reinterpretan durante la fase de
implementación. Por otro lado la interacción entre los distintos Estados miembros de la región se
plantea como una serie sucesiva de negociaciones concatenadas en el tiempo.
c. Mezcla de intereses nacionales y regionales. La agenda de negociación tiene una doble naturaleza.
En cada tema se pueden identificar aspectos conflictivos o tensiones debidas a intereses nacionales
incompatibles y componentes de cooperación en los que se representan los intereses regionales.
Resulta difícil identificar y compatibilizar los intereses nacionales con los intereses colectivos de la
región. La adaptación de una función pública al proceso decisorio de la región no es sólo una cuestión
de preparación para competir con los demás Estados miembros de la región sino más bien capacidad
para cooperar en la identificación y construcción de los intereses regionales. En muchas ocasiones el
planteamiento de la Administración de un Estado miembro responde a la consigna de "que no
descubran nuestras debilidades". Cuando de hecho la debilidad de la región en muchas ocasiones
puede estar debida a las dificultades de comunicación y conocimiento entre las distintas
Administraciones. Las posturas de competición racional en defensa del máximo beneficio nacional,
independientemente del efecto regional que tenga, provoca que todos de manera colectiva salgan
perdiendo.
d. Dificultad de integración de los intereses internos. Los actores que participan directamente en la
negociación regional representan organizaciones (ya sean departamentos ministeriales, agencias
descentralizadas, otros niveles de gobierno, intereses privados, etc.) cuyos miembros influyen en su
comportamiento negociador y ejercen múltiples presiones a menudo incompatibles. En la medida en
que las instancias nacionales no integren los intereses internos previamente a la defensa de una
postura en las negociaciones regionales lo más probable es que en la fase de implantación de
decisiones regionales se planteen dificultades para la puesta en práctica de las políticas regionales. Si
la postura defendida por un delegado en las negociaciones regionales no representan o sintetizan los
intereses de los grupos o agencias que posteriormente van a ser responsables de la ejecución de las
decisiones regionales, lo más probable es que surjan tensiones y conflictos y se debilite la eficacia de
las políticas regionales.
El encuentro de negociación entre distintos funcionarios de los diversos Estados miembros que
participan en el proceso de integración regional representan tan sólo una pequeña parte del proceso
global de negociación regional. El encuentro con las contrapartes de otros países tan sólo representa la
punta del iceberg del proceso de negociación de políticas regionales. La preparación de las posturas
que finalmente se defiendan en la mesa de negociación regional va necesariamente precedida de un
enorme esfuerzo de recogida y análisis de información procedente ya sea de grupos nacionales o
correspondientes a otros países. La definición de la postura o el interés nacional no es algo evidente en
sí mismo ni se acepta de manera automática e indiscutible dentro de cada Estado miembro. La postura
de cada país exige y depende de un estrecho contacto e interacción entre los centros de decisión y
coordinación a nivel nacional. La eficacia de la estrategia de negociación de un Estado miembro en la
región depende de un esfuerzo prolongado e intenso de preparación interna que permita integrar
diversos intereses nacionales.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
La dificultad de integrar los intereses nacionales se acentúa en todo proyecto de negociación regional.
En la medida que se profundice en el proceso de regionalización mayor será la confusión entre la
política exterior y la política interna. Los Ministerios de Asuntos Exteriores y el Departamento de
Comercio Exterior no son los únicos involucrados en el proceso de negociaciones regionales. No parece
realista centralizar toda la actuación preparatoria en uno de estos centros salvo riesgo de sobrecarga de
trabajo y además fomento de las resistencias burocráticas a un exceso de centralización. Aunque
algunas decisiones siempre podrán prepararse de manera independiente por los departamentos, en
general la creciente independencia provocada por el proceso de regionalización exigirá una mayor
coordinación entre los distintos departamentos para participar con eficacia en las negociaciones
regionales. La preparación interna de las posturas de negociación de cada Estado miembro requiere de
por sí todo un proceso también de negociación a nivel nacional.
El hecho de que se desarrollen con eficacia estas negociaciones internas tiene una doble proyección.
No sólo se garantiza la coherencia global de los intereses nacionales sino que además se facilita el
funcionamiento eficaz del proceso decisorio a nivel regional. La debilidad de los mecanismos de
coordinación nacional puede provocar no sólo el perjuicio de los intereses nacionales sino además el
perjuicio para el funcionamiento global de la política regional, tanto en la fase de formulación como en la
de implementación (Siedentoph and Ziller, 1988: 5).
3. LA INTEGRACION REGIONAL COMO UN PROCESO GERENCIAL DE NEGOCIACIONES
INTERNACIONALES
Tradicionalmente la negociación internacional se ha considerado como un proceso o interacción
interpersonal en el que el objetivo es la manipulación, persuasión y convicción de la parte contraria. El truco
y la habilidad para engañar sutilmente a la parte contraria ha sido la dimensión clásica más asociada con el
trabajo del diplomático - la maquinación diplomática. La realidad en la que se desarrolla la negociación
internacional tras un proceso de regionalización es mucho más compleja: no es bilateral sino pluralista; se
realiza bajo un seguimiento constante por parte de la Administración y los grupos de intereses nacionales y
los temas sujetos a la negociación internacional van mucho más allá de los de representación, soberanía
territorio etc. incluyendo múltiples aspectos sectoriales y tecnológicos que escapan a los límites clásicos de
la diplomacia (Winham, 1977).
La gerencia de las negociaciones internacionales tras la integración regional tiene que responder a una
situación compleja, identificable con los siguientes retos:
• Creciente interdependencia. Un síntoma claro de esta interdependencia es el hecho de que cada vez es
mayor la consideración y tratamiento de problemas políticos y económicos a nivel internacional más que
a nivel doméstico. La decisiones regionales son una extensión de la formulación de políticas nacionales
y viceversa materializada en unas negociaciones sucesivas, concatenadas previas y posteriores a los
acuerdos. El voto por mayoría calificada aumenta la interdependencia en la toma de decisiones
comunitarias. Asimismo la toma de decisiones y negociación por paquetes de temas diversos hace muy
necesaria la capacidad de gerencia de lo que podríamos llamar una interdependencia artificial. El
programa del Mercado Unico ha confirmado y permitido la expansión del voto por mayoría cualificada.
El acceso de nuevos miembros, la creciente disparidad de políticas comunitarias (medio ambiente,
pesca, etc.) y la espiral de efectos inducidos de una política a otra son nuevas presiones que aumentan
la interdependencia (el libre movimiento de personas implica nuevas acciones conjuntas en seguridad,
policía, sistema judicial, etc.).
• Participación de toda la función pública. El número de funcionarios involucrados en la negociación
internacional aumenta y va mas allá de la mera representación diplomática. El proceso de negociación
se despersonaliza. Las negociaciones dejan de ser un arte de la maquinación y se convierten en un arte
de gerencia en y entre Administraciones complejas.
• Politización. Como consecuencia de la difuminación de los límites entre política exterior y política
interna, la negociación internacional se politiza. La postura nacional es difícil de reconciliar. Cada
departamento o sector percibe de manera variada las presiones externas. Los representantes de cada
Estado tienen que desarrollar una habilidad considerable para gerenciar múltiples conflictos internos,
reconciliar una pluralidad de intereses y demandas de grupos de presión nacionales.
• Desestructuración. Una manera usual de describir la negociación internacional es mediante una línea
continua en la que se representan dos posturas opuestas al final de cada uno de los lados y en el que
algunos de los puntos intermedios representará el acuerdo o compromiso. Las concesiones de
convergencia son cruciales, se dan paso a paso mediante estrategias que responden a expectativas
sobre probables resultados basados en percepciones de la reacción del adversario. Sin embargo en las
negociaciones regionales de carácter complejo la noción de negociación en una línea continua pasa a
sustituirse por la imagen del puzzle. La línea continua representa una situación muy estructurada. Sin
embargo la negociación regional es más bien incierta y desestructurada: la naturaleza de los posibles
71

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
resultados, por no mencionar los propios temas o asuntos a tratar son difusos o desconocidos. En
muchas situaciones los delegados negocian precisamente para descubrir cuales son los temas a
discutir. Los negociadores no disponen de una estrategia consciente de concesiones por anticipado. El
concepto de línea continua y convergencia sugiere la existencia de certidumbre. Sin embargo el
negociador se mueve más bien por la vía de la prueba y el error. Se presta mayor atención al proceso
de estructuración y guía de la propia negociación; se crean jerarquías de negociación (prioridades de
negociación, programa temporal, etc.). La agenda de negociación tiene una doble naturaleza: conflictiva
entre intereses nacionales y colaboradora en pro del interés regional.
CONTEXTO NEGOCIACIONES INTERNACIONALES
TRADICIONAL
DESPUES DE LA INTEGRACION
1 CONTINUUM (IMAGEN) PUZZLE
2 ESTRUCTURADA (SITUACION) DESESTRUCTURADACOMPLEJIDAD
3 BILATERAL (AMBITO) PLURAL
4 CLAROS (LIMITES ENTRE
POLITICA NACIONAL
Y EXTERIOR)
DIFUSOS
5 AISLADA (DURACION) CONTINUADA
6 CLARO (OBJETIVO) DIFUSO
7 COMPETITIVA (ACTITUD) MIXTA
NEGOCIACIONES INTERNACIONALES: TOMA DE DECISIONES
TRADICIONAL
1 CONCESIONES
Y
COMPROMISO
(ESTILO)
INTEGRACION REGIONAL
BUSQUEDA DE INFORMACION
PRUEBA Y ERROR
2 DEFENSIVA (PERSPECTIVA) EXPLORATORIA
3 DIPLOMATICOS (SUJETOS) TODOS LOS FUNCIONARIOS
4 PERSUASION (CAPACIDADES) GERENCIA DE PLURALISMO
(NETWORKING)
5 RESULTADOS
A CORTO
PLAZO
(ALCANCE)
RESULTADOS A LARGO PLAZO
Como respuesta a la complejidad se necesita una mayor diferenciación en las actuaciones de cada
gobierno que refleje el reconocimiento de la variedad del entorno regional. El numero de problemas y la
variedad con que se presenta en cada país de la región exige una mayor diversidad organizativa para su
control. Esta diversidad por su parte exige prestar una mayor atención a la pluralidad e interdependencias
existentes. La negociación se plantea como un proceso necesario para reducir la incertidumbre creada por
esta situación de creciente diversidad e interdependencia. El objetivo de la negociación pasa a ser la
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
reducción de incertidumbre (Winham, 1977). Gran parte del esfuerzo de negociación se dedica a la
formulación de acuerdos que permitan estructurar el futuro. Claramente seguirá existiendo negociaciones
para resolver disputas y conflictos concretos (cuotas de pesca, tarifas de importación, exportación fuera de
la región) pero en general estas negociaciones se realizaran en un contexto de reglas de decisión
negociadas materializadas en forma de tratados o estilos de actuación consolidados.
Con la reducción de la incertidumbre se pretende aumentar la estabilidad de las relaciones regionales.
Conforme aumente la interdependencia por el avance de la integración cada vez será mayor la presión para
crear valores y estructuras a nivel regional que sirvan para superar la incertidumbre de la acción unilateral.
Esto requerirá negociaciones de las propias reglas de negociación para alcanzar acuerdos sobre toma de
decisiones colectivas a nivel regional. La integración regional es un proceso de reestructuración de las
actitudes de negociación (Walton and McKersie, 1965) que permite reducir la incertidumbre evitando futuros
conflictos o situaciones de bloqueo. La pérdida de autonomía en la política monetaria y de cambios a nivel
nacional propuesta por los Estados miembros en el Tratado de Maastricht puede ser interpretada como un
intento de reducir la incertidumbre financiera. Los criterios de Maastricht para la convergencia y
procedimientos de seguimiento suponen un marco de resolución de futuros conflictos comunitarios.
Tradicionalmente la negociación internacional se desarrollaba con el fin de resolver situaciones de crisis. La
diplomacia internacional clásica implica la postura de una salida de negociación clara de las partes en litigio
y la realización de movimientos de convergencia hacia una postura o posición de compromiso mediante
concesiones realizadas paso a paso. El esfuerzo de cada negociador se centra en mantener al máximo su
postura o posición inicial y simultáneamente conseguir un resultado que sea mutuamente aceptable. Este
proceso de negociación clásico enfatiza las estrategias y tácticas de competición, concesión y la habilidad
de persuasión. Este modelo sigue siendo válido en la política internacional, sin embargo, la negociación
regional en una situación de complejidad exige reemplazar las estrategias y tácticas de persuasión por la
búsqueda de información y preocupación por el propio proceso de negociación y los resultados a largo
plazo. Los negociadores no tratan de estimar los resultados aceptables por que estos son desconocidos
inciertos y distantes. El proceso de negociación supone una búsqueda exploratoria de soluciones
aceptables en la que la estrategia es mas bien una cuestión de anticipar y evitar soluciones no atractivas
mas que el intentar cambiar la postura del adversario.
Otra implicación para la gerencia de la negociación regional como un proceso de reducción de
incertidumbre es el que se necesita desarrollar una percepción común y valores regionales mas que el
intercambio de concesiones entre los Estados miembros. Se trata de negociar sobre la 'definición de la
situación'. Las teorías sobre como construir una percepción común de problemas complejos son
probablemente mucho mas útiles que las teorías de enfrentamientos competitivos. Se necesita prestar
mayor atención al desarrollo de reglas y actitudes de negociación. Esto implica reconocimiento de la
naturaleza continuada de las negociaciones tras la integración. Análogamente se tiene que desarrollar un
lenguaje de negociación que permita facilitar la comunicación y las estructuras de conocimiento. Este
lenguaje de aceptación colectiva es un mecanismo de simplificación. La negociación internacional tras la
integración se convierte en una fase mas del proceso de formulación de políticas nacionales, y los
negociadores se comportan mas bien como funcionarios del Estado que como diplomáticos clásicos.
Las negociaciones se desarrollan como un proceso de aprendizaje organizacional. Las partes negociadoras
representan burocracias gubernamentales que confrontan problemas novedosos a superar mediante una
sucesión de encuentros que permiten elevar el grado de conocimiento y capacidad para su resolución:
recogida y almacenaje de información, desarrollo de procesos de comunicación, adaptación de objetivos a
las posibilidades de cada situación etc. Cada delegado aprende sobre la percepción de los problemas de los
delegados de otros países, sus prioridades, valores etc. Cada equipo de negociación desarrolla
procedimientos que facilitan la negociación. La naturaleza y práctica de la negociación regional supone un
cambio de énfasis tras la integración. El proceso se hace más burocrático y más parecido a una
prolongación de la propia toma de decisiones a nivel nacional.
En la medida en que haya diversidad y se reconozca la interdependencia el conflicto en la integración
regional es inevitable. La capacidad gerencial es un componente fundamental en el proceso de integración.
En el apartado siguiente se analizan los posibles estilos de gerencia para adaptarse a un contexto
regionalizado.
4. ESTILOS GERENCIALES PARA LA INTEGRACION REGIONAL
La cuestión que se trata de dilucidar aquí sería la de como participar en las negociaciones a nivel regional
con exito. Es importante adelantar que este análisis es colectivo, referido al equipo gerencial, e implica
73

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
requisitos de comportamiento que se entienden como globales en una administración nacional o regional,
no se plantea de manera individualizada. En la realidad cada gerente realiza siempre una mezcla más o
menos equilibrada de estos estilos de actuación. El colectivo de gerentes públicos en una administración
puede presentar un mapa desequilibrado o no ajustado al desafío de integración regional. El marco
conceptual que se presenta a continuación es útil para la identificación de estos desequilibrios y facilita vías
para su solución.
Como ya se ha argumentado el desafío de la gerencia ante la regionalización se asemeja al trabajo
gerencial en una situación pluralista definida no tanto por relaciones jerárquicas como por relaciones de
interdependencia. Si se acepta que con la integración se esta trabajando en un entorno pluralista que
requiere la creación de redes de trabajo, "networking", la pregunta clave a plantearse es cómo crear estas
redes, cómo activarlas y cómo orientar su trabajo de manera beneficiosa. O lo que es lo mismo como se
puede influir en la formulación y el desarrollo de la política regional y cual es la capacidad de respuesta del
equipo de gerentes públicos en cada estado miembro de la región. La pregunta de partida seria que
posibles estilos se pueden identificar en el gerente publico al confrontar la integración regional (Metcalfe,
1989):
a. El gerente 'burócrata' mantiene una perspectiva formalista dando prioridad a la estabilidad en los
procedimientos de trabajos tradicionales. No presta atención a los cambios en su entorno y a la
necesidad de innovación. Su actitud es pasiva o reactiva, aplicando rutinas operativas sin crítica o
análisis. Su objetivo es aplicar con equidad reglas y procedimientos. Su nivel o capacidad de adaptación
a la integración regional es mínima.
b. El gerente 'tecnócrata' pretende la aplicación de la alternativa científica que maximize u optimice los
resultados. Sus decisiones se basan en los méritos técnicos de cada opción en el marco de unas
restricciones físicas o financieras. Su actitud es racionalista y se basa en la especialización o
conocimiento experto. La eficacia de este estilo en el proceso de integración depende de los límites y
restricciones políticas al no considerar otros factores que afectan a la gerencia.
La mera optimización técnica es una aspiración no realista. El análisis y evaluación de políticas y
programas públicos debería de considerar también el examen de las condiciones de viabilidad de los
programas o decisiones públicas. La optimización tradicionalmente se ha entendido de una manera muy
restrictiva como para ser útil en la política práctica. La decisión no significa acción. La decisión
meramente técnica no tiene en cuenta futuros problemas de implementación y desprecia
supuestamente la necesidad de apoyo político. Utiliza el análisis cuantitativo y aplica la lógica en la
elección pero no considera factores políticos y organizacionales. Minimiza la responsabilidad por la
consecución de resultados y/o implantación de decisiones.
c. El gerente 'político' tiene una perspectiva subjetiva. Analiza las preferencias y valores de los principales
actores y/o afectados por cada decisión. Su actitud es incrementalista. No busca grandes variaciones ni
decisiones alejadas o cualitativamente distintas de la preferencias reveladas al comienzo de cada
negociación. Busca el compromiso dentro del campo limitado por las posturas iniciales de cada parte.
Su objetivo es la negociación. Intenta identificar la decisión políticamente aceptable sin prestar atención
al mérito técnico del resultado final. Su eficacia en un contexto regional depende de las posibilidades
técnicas disponibles en cada política o programa público.
ESTILOS GERENCIALES ANTE LA INTEGRACION *
CAPACIDAD TECNICA
TECNOCRATA
BUROCRATICO
HABILIDAD POLITICA
'EMPRESARIO'
POLITICO
• Les Metcalfe, The art of the Feasible, EIPA, Maastricht, 1989 (internal document)
74

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
ESTILOS
GERENCIALES
BUROCRATA POLITICO EMPRESARIO
VISION/ DECISION TRADICIONALISTA CIENTIFICO
EXPERTO
SUBJETIVO
REPRESENTATIVO
INNOVADOR
EXPLORATORIO
ACTITUD /
COMPORTAMIENTO
PASIVA
NO ANALITICA
ESPECIALISTA
RACIONALISTA
INCREMENTALISTA
BUSQUEDA
ACTIVA
VIABILIDAD
OBJETIVO
CUMPLIMIENTO
DEL
REGLAMENTO
MAXIMIZACION
OPTIMIZACION
NEGOCIACION
INTEGRACION
INTERMEDIACION
ADAPTACION A
EXIGENCIA
REGIONAL
MINIMA
DEPENDE DE
LIMITACIONES
POLITICAS
DEPENDE
POSIBILIDAD
TECNICA
MAXIMA
La opción políticamente preferible supone el análisis de aspiraciones de los actores mas relevantes. Lo
aceptable se presenta como mas importante que lo óptimo. El mérito técnico se percibe como secundario.
El regateo y la negociación mas que razonamiento técnico se utiliza como método de elección. Se buscan
las soluciones cuyo apoyo puede movilizarse. Se consideran las preferencias subjetivas, valores y
percepciones de los principales actores.
d. El gerente 'empresario' ejerce un liderazgo emprendedor y exige una capacidad de innovación y
búsqueda activa de soluciones viables. El objetivo no es la mera negociación en busca del compromiso o la
aplicación de la solución técnicamente racional sino la búsqueda de la Zona de Elección Efectiva (ZEE)
mediante la intermediación y la gerencia de interdependencias (networking), como veremos a continuación.
Su capacidad para la adaptación a la integración es máxima.
La siguiente pregunta a plantearse sería: en que consiste el estilo "empresario" en busca de la Zona de
Elección Efectiva (ZEE)? La búsqueda de la zona ZEE supone el garantizar que ambas condiciones se
cumplen. Exige la identificación y ensanche del solapamiento entre las soluciones políticamente populares y
las técnicamente viables. Exige satisfacer requisitos técnicos y políticos.
El trabajo del gerente 'empresario 'cubre los siguientes aspectos:
1. La identificación y análisis de oportunidades y desafíos. Esto significa entre otras cosas:
a. El examen y valoración de la capacidad de respuesta actualmente disponible, en términos de
recursos tales como conocimiento experto. Parte de este examen consiste en la identificación
de las fuentes de procedencia de este conocimiento experto.
b. Análisis de los beneficios proporcionados en términos de productos o servicios que son validos
para sus receptores potenciales. Esto implica identificar quien es beneficiado y cuanto beneficio
directo se proporciona.
c. También es parte de su trabajo el identificar los incentivos, recompensas o estímulos que
motiven a posibles socios de coalición para cooperar en la misma línea de integración. Trata de
responder a la pregunta que contribuciones netas se pueden ofrecer a cambio de compromiso
de apoyo.
d. Plan de acción y seguimiento para la implantación de las decisiones que puedan tomarse. El
plan puede ser entendido de manera programada o adaptativa (proceso de aprendizaje) según
el contexto de la política que se trate (estructurado o desestructurado). Las iniciativas regionales
suelen ser complejas por su carácter pluralista e incierto y por lo tanto exigen planes de acción
adaptativos. Sin embargo la estrategia elegida depende de cada situación, es contingente a las
características del contexto y puede requerir estrategias de carácter mixto.
75

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
GERENCIA EMPRESARIAL
(IDENTIFICACION DE DESAFIOS Y OPORTUNIDADES)
I.CONDICIONES
CONTEXTO
- CAPACIDAD ACTUAL
- BENEFICIOS
- INCENTIVOS
- PLAN DE ACCION
Siempre se planteará un dilema entre calidad y tiempo, consistencia intelectual y legitimidad política,
racionalidad e incrementalismo, rigor y relevancia etc. El dilema se resuelve al combinar la perspectiva
técnica y la política en la acción gerencial 'empresario'. Su principal preocupación es la innovación y
expansión de los límites de la ZEE. El mapa de las selecciones técnicas y el mapa de las selecciones
políticas no son estáticos, cambian con el entorno. El apoyo político puede reducirse.
El trabajo del gerente 'empresario' requiere también capacidad de liderazgo. La cuestión clave es decidir
actuar por iniciativa propia o reaccionar a las iniciativas de otros. En un contexto de políticas públicas
integrado regionalmente, no esta claro quién juega el papel de liderazgo. En muchas ocasiones en la
Comunidad europea el liderazgo puede estar en manos de la Comisión, del Consejo, de algunos de los
Estados miembros, del Parlamento europeo, de grupos de interés privado.
Incluso aunque no se desee jugar el papel de liderazgo, siempre será necesario conocer quién lo esta
realizando y a quién se debe apoyar en coalición. Esto implica las siguientes acciones (Metcalfe, 1989):
a. Investigación/marketing. Identificar qué decisiones son tanto técnicamente viables como políticamente
aceptables. Para aumentar la viabilidad se requiere un esfuerzo de expansión de la zona ZEE mediante:
1. la persuasión de socios potencial sobre la validez del proyecto para que vayan modificando sus
posturas adaptándolas a nuestro interés. 2. la identificación de las preferencias e intereses en la política
discutida. 3. desarrollo del propio tema y concepto en discusión mediante la interacción con otros socios
potenciales y no solo mediante el mero ajuste mutuo (negociación bajo supuesto de suma positiva). 4. la
identificación de las fuentes potenciales de oposición.
b. Legitimación. Esto significa la aceptación institucional y la obtención de la autorización política a nivel
apropiado. El proceso de decisión formal en la CE es un laberinto que exige la identificación de puntos
críticos de decisión.
c. Intermediación. La interconexión de las partes interesadas en una actuación o iniciativa regional exige
una labor de brokerage. Esto implica la identificación de oferentes y demandantes de los recursos
disponibles. No suele ser obvio dónde están ambos grupos, qué postura tienen y cómo pueden
establecer contacto. Esta actuación de manager va unida a la creación de equipos de trabajo o task
force con proyección regional.
d. Motivación. Esto implica un mantenimiento del compromiso para la aplicación de las decisiones y la
capacidad de gerencia para la implantación. Análogamente exige el ajuste de la estrategia de
implantación al contexto.
GERENCIA EMPRESARIAL II
DECISION CLAVE: ACCION O REACCION
- INVESTIGACION/MARKETING
- LEGITIMACION
- INTERMEDIACION/BROKERAGE
- MOTIVACION
Para que esta labor de networking para identificar la elección efectiva tenga un éxito sostenido a largo plazo
se exige un esfuerzo:
a. De aumento de credibilidad: para ello es necesario que el gerente que participa en el proceso de
integración cumpla ciertos requisitos de precisión profesional, sea fiable, utilice un lenguaje propio de la
comunidad de la política pública en la que actua, comparta valores y perspectivas.
76

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
b. Reiterativo: la integración supone una serie de negociaciones múltiples interconectadas en el tiempo.
Exige actuar y decidir a largo plazo, desarrollar relaciones profesionales de manera repetida creando
oportunidades de familiarización mediante la interacción, el intercambio de personal, etc.
c. De apertura a la concesión y búsqueda de avances incrementales y trade offs con otras áreas.
d. De creación de dependencias haciéndose una fuente fiable de información efectiva basada en una
confianza sólida.
NETWORKING SOSTENIDO
- NECESIDAD DE CREDIBILIDAD EN LAS RELACIONES
- CARACTER REITERATIVO DE LAS RELACIONES
- BUSQUEDA DE ACUERDOS
- CREACION DE VINCULOS DE DEPENDENCIA
Es importante concluir recordando que la existencia de una comunidad profesional o de política regional no
significa la existencia de una red de trabajo en funcionamiento (network). Con la integración no puede
esperarse que automáticamente toda política regional genere una situación estructurada entre los miembros
de la comunidad (network). Estas relaciones podrían ser totalmente difusas e inestables de tal manera que
no permitieran observar las relaciones de dependencia existentes que condicionan la eficacia gerencial. El
estado estructurado de la red significa la existencia de:
a. Una preocupación común en la que se comparten intereses y con identidad colectiva propia.
b. Que se consideren la inclusión y exclusión de grupos.
c. Que se consideren miembros de la red grupos de otras comunidades profesionales o que actúan en
otras políticas públicas (por ejemplo una comunidad químico-industrial o una comunidad agro-química)
o incluso de distintas áreas o políticas (medio ambiente y agricultura).
d. La red o network puede variar en grado de integración según la estabilidad de las relaciones, su
continuidad, las limitaciones de asociación, interdependencia interna, nivel de coordinación.
5. CONCLUSIONES
Cualquiera que sea la forma de integración regional, el proceso de integración requerirá una mayor
capacidad de negociación y un nuevo estilo de función pública en las Administraciones Nacionales. Sin
embargo los programas de modernización administrativa y formación de funcionarios en los Estados
miembros de experiencias de regionalización actualmente en curso no han tenido muy en cuenta hasta
ahora la regionalización en la función pública. No se han teniendo en cuenta los nuevos retos que la
integración conlleva para la gerencia pública. En este trabajo se han presentado algunas dimensiones de
las negociaciones regionales que se consideran fundamentales para el análisis del tipo de capacidad de
negociación requerida para su buen desarrollo.
La realidad en la que se desarrolla la negociación internacional tras un proceso de regionalización es mucho
más compleja que la negociación diplomática tradicional: no es bilateral sino pluralista; se realiza bajo un
seguimiento constante por parte de la Administración y los grupos de interés nacionales y los temas sujetos
a la negociación internacional van mucho más allá de los de representación, soberanía, territorio, etc.
incluyendo múltiples aspectos sectoriales y tecnológicos que escapan a los límites clásicos de la diplomacia.
La negociación se plantea como un proceso necesario para reducir la incertidumbre creada por esta
situación de creciente diversidad e interdependencia. El objetivo de la negociación pasa a ser la reducción
de incertidumbre. Gran parte del esfuerzo de negociación se dedica a la formulación de acuerdos que
permitan estructurar el futuro con reglas de decisión negociadas materializadas en forma de tratados o
estilos de actuación de aceptación consolidada. Con la reducción de la incertidumbre se pretende aumentar
la estabilidad de las relaciones regionales. Conforme aumente la interdependencia por el avance de la
integración cada vez será mayor la presión para crear valores y estructuras a nivel regional que sirvan para
superar la incertidumbre de la acción unilateral. Esto requerirá negociaciones de las propias reglas de
negociación para alcanzar acuerdos colectivos. La integración regional es un proceso de reestructuración
de las actitudes de negociación que permite maximizar la cooperación regional al reducir la incertidumbre
sobre futuros conflictos o situaciones de bloqueo. El papel del gerente público para dar respuesta a este
desafío se ha considerado fundamental.
Finalmente se han analizado los distintos estilos de gerencia pública y su capacidad de adaptación a un
entorno de integración regional negociada. El análisis del papel a jugar por lo que convencionalmente se ha
denominado gerente "empresario", emprendedor, que combina las perspectivas y habilidades del gerente
77

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
"técnico", racionalista, con las del gerente "político", negociador, ofrece líneas de respuesta al tipo de
capacidades requeridas en la función pública de los Estados miembros para maximizar su adaptación al
proceso de regionalización. La respuesta ha sido analizada en torno al papel de liderazgo de innovación e
intermediación a jugar por el gerente "empresario" en la búsqueda activa de soluciones viables
representada por la Zona de Elecciones Efectivas. La respuesta se ha elaborado en torno a la creación de
redes de trabajo (networks) su activación y orientación de manera beneficiosa tanto a nivel nacional como
regional.
En definitiva se ha tratado de dilucidar cómo participar con eficacia en las negociaciones regionales. El
colectivo de gerentes públicos en una Administración puede presentar un mapa desequilibrado o no
ajustado al desafío de integración regional. El marco conceptual que se ha presentado es útil para el
diagnóstico y mejora de las capacidades de negociación en las funciones públicas de los Estados de la
región.
NOTAS
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2. Real Decreto 629/1983 de 16 de Febrero.
3. Idem pág. 10.
4. Real Decreto 1267/1983 del 11 de Mayo.
5. Real Decreto 1567/985 del 2 de Setiembre.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
EL DESAFIO EUROPEO PARA LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS NACIONALES: El Caso
de Suecia
Björn BECKMAN
Director del Proyecto Forum Europa, Oficina de Servicios del
Gobierno Central, Estocolmo, SUECIA
1. INTRODUCCION
El ingreso de Suecia en la Unión Europea (UE) fue un hecho histórico. Después de varios cientos de años
de soberanía nacional, Suecia unió su soberanía a la de otros estados europeos. La membresía en la UE le
ofrece la oportunidad a esta pequeña nación de influir y de ser responsable del desarrollo futuro de Europa.
La membresía en la UE también significa un gran cambio en el sistema político-administrativo de Suecia
dado que la internacionalización de la administración pública nacional debido a la globalización general de
las políticas y de la administración fue fortalecida aún más por una integración europea más estrecha en la
UE. En este trabajo se analizan algunos aspectos que plantea este desafío europeo al Servicio Civil
nacional sueco.
Se discutirán algunas características del sistema político-administrativo sueco. Se describirá como
antecedente el camino hacia la membresía de Suecia en la UE. Las tres secciones siguientes presentarán
algunos de los efectos que ello tiene sobre el Servicio Civil sueco.
2. ANTECEDENTES
2.1 Estructura general del Servicio Civil sueco
La organización del Gobierno sueco y su relacionamiento con la administración pública son, en muchos
aspectos, diferentes de los de otros países de la UE. Las principales características para Suecia se pueden
resumir de la siguiente forma (Larsson, 1995).
Una de las diferencias principales es la ausencia formal de una dirección ministerial. El Gobierno sueco es
responsable de más de 14,000 decisiones colectivas por año mientras que un ministro solamente realiza
unos cientos de decisiones por sí solo, la mayor parte de las cuales se refieren a cuestiones internas de su
Ministerio. El principio de la dirección ministerial no existe en Suecia. La cultura político-administrativa da
una noción positiva a la toma de decisiones colectiva preparada por una organización pequeña y bien
integrada, la Cancillería, diseñada para la planificación, preparación y coordinación.
Otra diferencia importante es la muy pequeña organización administrativa del Gobierno, la Cancillería (ver
figura 1 más adelante). En total, los Ministerios y la Oficina de Gobierno tienen alrededor de 3.500
empleados de los cuales la mitad se pueden clasificar como funcionarios públicos con tareas
administrativas. El número de funcionarios públicos en cada Ministerio es pequeño. Este también es el caso
de los funcionarios públicos en cada sección de un Ministerio.
Una tercera diferencia importante es la organización de la administración pública. El tamaño pequeño de los
Ministerios suecos se debe al hecho de que la puesta en marcha de las políticas se realiza a través de
autoridades públicas semi-independientes y de sus administraciones (Agencias Nacionales). Además, la
tarea principal del Gobierno ha sido, hasta ahora, la preparación de asuntos gubernamentales para el
Parlamento sueco, Riksdagen, lo cual se hace en su mayor parte a través de un sistema de comisiones
investigadoras gubernamentales que realizan las investigaciones y proponen ciertas acciones en un informe
oficial. El papel del Ministerio ha sido transformar en ley estas propuestas, siguiendo las indicaciones del
Gobierno.
Suecia se puede caracterizar como un sistema con una administración central dual, los Ministerios y, por
otro lado, las Agencias o autoridades públicas. Las Agencias son responsables de la aplicación de las
decisiones del Parlamento y del Gobierno. Por lo tanto, no son directamente responsables ante los
directores de sus respectivos Ministerios. La Constitución establece las directivas que rigen las relaciones
entre el Parlamento, el Gobierno y las autoridades públicas.
82

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
La mayor parte de los funcionarios públicos trabaja en las Agencias y no en la Cancillería. También hay un
gran número de comisiones investigadoras gubernamentales que, en términos organizativos, son
independientes de la Cancillería, es decir, son responsables ante el Gobierno pero están subordinadas al
Ministerio.
Esta separación entre la Cancillería (Ministerios) y las Agencias siempre se ha cuestionado como un tema
de guía o control político del Servicio Civil. Las grandes Agencias independientes que aplican las políticas
podrían tener una gran influencia sobre cómo llegan las políticas a la sociedad sueca. Por lo tanto, un tema
central en la discusión sueca sobre políticas y administración ha sido el relacionamiento entre el Gobierno y
las autoridades públicas. Sobre este punto, Larsson (Larsson, 1995) resume la discusión de la siguiente
forma:
"... ni siquiera en forma colectiva puede el Gobierno sueco interferir en la interpretación realizada por una
autoridad o un funcionario público sobre las leyes adoptadas por el Riksdag. Además, los ministros no son
responsables de la interpretación de las leyes que hagan (...) las autoridades y funcionarios públicos. Sin
embargo, una gran parte de las actividades de (...) las autoridades y funcionarios públicos no se ocupa de la
aplicación de las leyes o del ejercicio de la autoridad pública. Por lo tanto, cuando una autoridad está
comprometida en otros tipos de actividad, puede ser supervisada con mucho mayor detalle por el
Gobierno...".
Sin embargo, hay que subrayar que la independencia de las Agencias es una tradición muy arraigada en el
Servicio Civil sueco y constituye una característica importante de la cultura organizativa entre los
funcionarios públicos suecos. La característica de un sistema dual y un alto grado de independencia en el
relacionamiento entre los Ministerios y las Agencias, así como entre las Agencias, se refuerza por lo tanto a
través de las tradiciones históricas y legales.
En cuanto al control hay varias formas de realizarlo.
De acuerdo con la Constitución sueca, el Gobierno tiene el derecho de decidir sobre las instrucciones
específicas de la interpretación de las decisiones del Riksdag. Se deben mencionar específicamente las
instrucciones sobre el uso de los recursos financieros. Las instrucciones que decide el Gobierno son el
medio central de control. Por otra parte, en la práctica, estas instrucciones tienden a darle a la autoridad
pública una libertad de acción bastante amplia.
El reclutamiento para los cargos altos en las autoridades también se considera como un medio de control.
Por último, pero no menos importante, la comunicación informal se considera como un medio muy
importante de control. Por supuesto, existen grandes variaciones en la intensidad de los contactos
informales pero se consideran frecuentes y, a menudo, están catalogados como un "diálogo entre el
Ministerio y la Agencia".
El Servicio Civil sueco también se puede considerar desde otra perspectiva. En un libro de reciente
publicación se presentó un estudio comparativo de los servicios civiles en la Europa de los quince. En un
esfuerzo por recabar las diferencias y similitudes entre los servicios civiles de los Estados miembros de la
UE, los autores utilizan el concepto del sistema abierto en contraposición con el sistema cerrado basado en
el principio de un Servicio Civil como un sistema de carrera o un sistema de cargos (Auer-Demmke-Polet,
1996:32f). En la evaluación final que realizan, Suecia pertenece al grupo de estados con un sistema civil
sumamente abierto (cf Auer-Demmke-Polet, 1996:139). Otro grupo de estados, Bélgica, Alemania, Francia,
Austria, España y Portugal tienen servicios civiles caracterizados como sistemas muy cerrados.
El Servicio Civil nacional sueco, pues, tiene dos características principales: es un sistema de administración
central dual donde el tema del relacionamiento entre el Ministerio y la Agencia ha sido centro de discusión y
es un sistema de Servicio Civil con elementos típicos de un sistema abierto.
En el contexto de este seminario podría valer la pena también agregar más información sobre el trabajo en
el Servicio Civil.
En relación a los Ministerios o la Cancillería, se podrían agregar algunos aspectos o temas en discusión.
En la Cancillería hay muy pocos funcionarios públicos reclutados de forma política. En ese sentido, esto es
un mérito del sistema. Por otra parte, el largo período en el Gobierno del Partido Socialdemócrata desde
1932 -55 años en 64- ha vuelto menos clara la diferencia entre la política y la administración para muchos
83

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
funcionarios públicos. Este largo período ha vuelto mucho más interesante para los funcionarios públicos
con simpatías hacia la socialdemocracia el trabajar en los corredores del poder.
El reclutamiento para la Cancillería, los Ministerios, es tarea de cada Ministerio. Los antecedentes más
importantes parecen ser el haberse especializado en el trabajo en una de las Agencias bajo la órbita del
Ministerio. Los funcionarios públicos son muy especializados y permanecen en el mismo Ministerio durante
toda su carrera. Una excepción a este patrón lo constituye el especialista legal. Pasar cierto número de
años en la Cancillería parece ser un paso hacia cargos más altos en la carrera judicial. El pase de un
funcionario público que trabaja en una Agencia nacional, con un título importante lo cual se puede catalogar
de burocracias de reforma (cf Rothstein, 1986), hacia un cargo como funcionario público en un Ministerio es
un hecho bastante común para los funcionarios públicos suecos.
El trabajo en la Cancillería se describe de la siguiente forma:
Los ministros suecos actúan de forma muy parecida a los otros ministros. Actúan solos y pelean por su
propio rincón. El límite entre los ministros es claro y los funcionarios públicos conocen muy bien su propio
territorio y están preparados para luchar por él (Larsson, 1995:55). Larsson también expresa que a pesar de
que parece ser poderoso, el Ministerio de Finanzas es bastante débil.
En el trabajo diario de la Cancillería parece no haber tiempo para la planificación a largo plazo debido a la
sobrecarga de problemas cotidianos. Además, la Cancillería es el personal del Gobierno y tiene que apoyar
a los ministros en sus diferentes acciones en el papel político que desempeñan. A pesar de que las últimas
iniciativas han subrayado la importancia de la planificación de políticas a largo plazo en la Cancillería,
ninguna reforma organizativa ha apoyado ese tipo de actividad.
Hay que considerar otras dos observaciones. Una es el hecho de que en el contexto de la Unión Europea,
Suecia como Estado miembro, está muchas veces representado por funcionarios públicos con cargos en
una Agencia nacional semi-independiente. Coordinar y lograr la aceptación de un "punto de vista sueco"
requiere, por lo tanto, una nueva necesidad de comunicación entre las Agencias y los Ministerios.
El otro punto es que el modelo dual de administración central beneficia al Gobierno de muchas formas. La
construcción con autoridades semi-independientes da a los Ministerios, en la práctica, una influencia mayor
que su responsabilidad. Por lo tanto, existe una poderosa razón para suponer que se conservarán las
características principales del modelo de administración pública sueca a la luz de un aumento de la
internacionalización.
La estructura general de la administración pública sueca se presenta en la Figura 1.
2.2 El Servicio Civil y la internacionalización
Está claro que la internacionalización tendrá considerables repercusiones para una gran parte de la
administración pública sueca. Debido a la integración europea pero también a la globalización de las
políticas, se han planteado nuevas demandas al Gobierno y a las autoridades públicas.
En 1992, el Gobierno formulaba su punto de vista de la siguiente manera:
"El proceso de integración tendrá consecuencias importantes para el trabajo de un número de autoridades
públicas. Parte de la administración pública, su estructura, organización, planificación y ciclos
presupuestales, así como su experiencia se verán afectados. Algunas autoridades pueden sufrir cambios
fundamentales en la organización y el papel que desempeñan".
La internacionalización juega un papel cada vez más importante en la sociedad sueca. Los numerosos
contactos a través de las fronteras nacionales crean una situación de dependencia internacional para una
nación. En países pequeños orientados hacia las exportaciones, como Suecia, esta dependencia es
particularmente importante.
Las perspectivas nacionales e internacionales están cada vez más entrelazadas con la toma de decisiones
políticas y económicas y con las actividades de la administración pública. De esta forma en Suecia, los
temas políticos y económicos están cada vez más ligados a las condiciones internacionales. La
internacionalización se ha integrado cada vez más al trabajo de la administración pública y política. Cada
vez se unen más los límites entre las perspectivas nacionales e internacionales. Por lo tanto, tiene
primordial importancia para un país considerar los aspectos nacionales e internacionales al unísono. La
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
integración europea así como los cambios que ocurren como resultado de la intensificación de las
relaciones de cooperación internacional ya establecida tendrán consecuencias para la administración
pública sueca.
Suecia es miembro de más organizaciones internacionales que la mayoría de los países en el mundo. Su
participación ha crecido rápidamente en los últimos años. En 1992, Suecia estaba registrada como miembro
en 2.503 organizaciones internacionales convencionales, OIG (organización intergubernamental) y ONG
(organización no gubernamental). Si se incluye también la membresía en la categoría de "otras
organizaciones", entonces Suecia llega a un total de 3.754 en 1992, colocándose en el décimo lugar en una
comparación internacional.
Para ilustrar la internacionalización de la administración pública se puede mencionar que en 1992, Suecia
era miembro de 91 organizaciones internacionales convencionales para las cuales la membresía fue
aprobada por el Estado. En comparación, es de destacar que Francia es miembro de 88 y Estados Unidos
de América (EUA) de 66.
Otro aspecto de la internacionalización es el acuerdo con otros países y organizaciones internacionales. Los
acuerdos se refieren a contratos, informes, convenciones, declaraciones, etc. Los acuerdos los celebran los
representantes políticos del Gobierno o los funcionarios públicos en los Ministerios. En muchos casos, los
acuerdos se realizan directamente entre un Ministerio que representa a Suecia y otro país u organización
internacional sin la participación del Ministerio de Relaciones Exteriores. Esta es una consecuencia natural
de la internacionalización cuando los asuntos internacionales son responsabilidad del Ministerio que trata
esos asuntos a nivel nacional.
Muchas autoridades públicas tienen amplios contactos internacionales más allá de las tareas especiales de
Gobierno. Es un hecho que dentro del marco del trabajo diario, también pueden realizar diferentes tipos de
acuerdos con colaboradores extranjeros. Una forma especial de interacción internacional es la actividad
internacional por parte de las autoridades regionales y municipales.
Con el Acuerdo EEE (Espacio Económico Europeo) y la adhesión a la UE, la integración europea se ha
convertido en un tema dominante en el debate con respecto a la internacionalización de Suecia. Este tema
ha dejado en segundo plano, a veces, a otros trabajos internacionales como la cooperación y ayuda a los
países en desarrollo, el relacionamiento con América del Norte y el sudeste asiático así como la
cooperación nórdica también se la considera bajo una nueva óptica. La preparación realizada en los últimos
años (ver más adelante) en relación con el Acuerdo EEE y la adhesión a la Unión Europea han subrayado la
importancia de la internacionalización en el sentido más amplio. El trabajo abarca una gran variedad de
temas y plantea sistemas de regulación y formas de trabajo diferentes.
2.3 Antecedentes de la membresía en la UE
Los desafíos europeos a los funcionarios públicos nacionales en Suecia se plantearon en varias etapas.
Una primera etapa tuvo lugar hace más de veinte años cuando Suecia, entonces en la EFTA (Asociación
Europea de Libre Comercio - European Free Trade Association), celebró un acuerdo de libre comercio con
la CEE (Comunidad Económica Europea).
Una segunda etapa mucho más importante en este contexto tuvo lugar con la decisión de comenzar y
celebrar el Acuerdo EEE entre la UE y la EFTA.
En la segunda mitad de la década del 80, se discutió entre la EFTA y la Comunidad Europea (CE) sobre la
construcción de un espacio europeo económico dinámico. Es importante comprender que el programa de la
UE para establecer el Mercado Interior impulsó las discusiones. Suecia y los otros estados de la EFTA
cooperaron con la CE en diferentes formas. Se establecieron grupos de trabajo de expertos especiales en
un cierto número de áreas para analizar la cooperación con la UE. En algunos ámbitos temáticos, se
permitió que participaran los estados de la EFTA en los programas de la CE. Estos tipos de actividades
tornaron implícita la integración europea en la maquinaria gubernamental sueca. Se debían seguir las reglas
y reglamentos de la CE. Mientras las actividades eran relativamente pequeñas, los programas europeos se
administraban de forma separada pero, de a poco, los funcionarios públicos se acostumbraron a las reglas y
procedimientos de la Comunidad; reglas y reglamentos que diferían bastante de los suecos.
Pero lo más importante fue el desarrollo del Mercado Interior, la adhesión de España y Portugal a la CE que
obligó a renegociar el acuerdo de libre comercio y el desarrollo general de la internacionalización y la
85

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
liberación. Estaba claro que las relaciones entre la CE y la EFTA tenían que ser renegociadas a la luz de un
Mercado Unico.
2.4 El Acuerdo EEE
El Acuerdo EEE significó la creación de un área de libre comercio entre 18 países europeos con un marco
legal común con respecto al Mercado Interior y un gran número de áreas horizontales y fronterizas. En el
acuerdo, las reglas de la CE, el "aquis communitaire", fue transformado en la legislación de los Estados no
miembros de la CE y se construyó un mecanismo para asegurar que continuaría el marco legal común (un
arreglo institucional).
El desafío de los servicios civiles nacionales se puede medir por el contenido del acuerdo. Las reglas de la
CE/UE sobre las cuatro libertades (libre circulación de capitales, bienes, servicios y trabajo) forman la parte
central del acuerdo pero, junto con estas áreas, están las reglas y reglamentos sobre las corporaciones, la
investigación y desarrollo técnico, la educación, la protección al consumidor, el medio ambiente, las
pequeñas y medianas empresas y la dimensión social (cf Allgårdh-Norberg, 1995). En todas estas áreas, el
marco nacional tuvo que ser ajustado para adaptarse a los reglamentos de la UE. En cifras esto significó
que alrededor de 2.500 leyes del derecho comunitario tuvieron que transformarse en el marco legal de
Suecia. Además, en algunas otras áreas, se introdujeron mecanismos de cooperación en el acuerdo,
especialmente los relativos al comercio en áreas excluidas del acuerdo, tales como la agricultura y la pesca.
El Acuerdo EEE plantea dos tipos de desafíos. Uno es un desafío con respecto al proceso y el otro con
respecto al nuevo marco legal.
Con respecto al proceso, el desafío europeo consiste en comparar el marco normativo nacional y el de la
CE, las comparaciones intra-EFTA y las negociaciones intra-EFTA para preparar las negociaciones entre la
EFTA y la CE. Además, se estableció una maquinaria de negociación para apoyar al Gobierno en sus
negociaciones del EEE. Al respecto se introdujo un nuevo tipo de dinámica en el Servicio Civil nacional
sueco, cercana a la dinámica producto de la membresía en la UE (ver más adelante).
Con relación al nuevo marco legal, se han introducido diversos aspectos en Suecia. Un aspecto es la
revolución histórica del derecho sueco. Los ajustes en la legislación sueca al Acuerdo EEE son
considerables tanto en la incorporación del derecho comunitario como en el ajuste del derecho sueco. Con
respecto al Servicio Civil se ha supuesto que los procedimientos judiciales y la argumentación serán más
importantes en los procedimientos del Servicio Civil que antes. A este respecto, el desafío europeo parece
ser volver sobre los aspectos judiciales del Servicio Civil.
Además, el ajuste legal al derecho comunitario también significa un cambio en la práctica. La práctica sueca
en los tribunales ponía gran énfasis en las exposiciones e informes oficiales preparatorios. En los juicios, se
hace referencia a los motivos de quienes hacen las leyes (los parlamentarios). Esta tradición no es
compatible con los juicios según la tradición del derecho comunitario. La técnica de elaboración del derecho
sueco tiene que ajustarse a una nueva norma.
Otro aspecto parece ser un cambio en la cultura administrativa en algunas áreas. La forma tradicional de
comportamiento administrativo en Suecia, que consiste en negociaciones entre los intereses organizados y
la administración, el control "ex-ante" y la defensa y recomendaciones como instrumentos de influencia, por
ejemplo en lo relativo a la competencia, protección al consumidor, salud y seguridad laborales, parece
haberse transformado en un comportamiento de inspecciones, control "ex-post" y reglamentos como
instrumentos de influencia. Con respecto a esto también el sistema de los tribunales parece desempeñar un
papel más central como sistema de resolución de conflictos.
3. EL DESAFIO EUROPEO - MEMBRESIA EN LA UE
Suecia se convirtió en miembro de la Unión Europea el 1ero. de enero de 1995. Las experiencias que se
mencionan a continuación están basadas, por lo tanto, en estos 18 meses de membresía. También hay que
considerar que se dice que la UE es un blanco móvil cuando se refiere a los efectos o la evaluación de esa
membresía.
Como primer comentario se puede decir que aunque los tres nuevos países, Austria, Finlandia y Suecia,
son pequeños y solo generaron cambios marginales en las instituciones de la UE y los procedimientos, las
instituciones de la UE se vieron afectadas. También está claro que las instituciones de la UE en la era post
Delors parecen buscar más y tener menos certeza sobre la dirección futura de la UE, lo cual se observa
más claramente en el relacionamiento con la Conferencia Intergubernamental permanente (CIG 96).
86

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
En este contexto no se discutirá el carácter de la toma de decisiones de la UE sino solamente los efectos
generales en un Estado miembro como Suecia.
El procedimiento de toma de decisiones se puede resumir como se indica en la Figura 2.
El Servicio Civil tiene que actuar en diferentes ámbitos de la toma de decisiones donde los desafíos varían
de acuerdo con cada fase.
En segundo lugar, para tener influencia, "el sentido común" nos dice que existe la necesidad de planificar a
largo plazo iniciando y/o influyendo en la Comisión y su entorno (por ejemplo, otros Estados miembros)
preparando la agenda o proponiendo nuevas soluciones a los diferentes problemas. Esto se llama, con
frecuencia, un comportamiento proactivo. Pero, dicha acción exige una capacidad de planificación y
coordinación a largo plazo que no parece existir en el Servicio Civil sueco.
En tercer lugar, el papel central de la Comisión y la Presidencia del Consejo en la toma de decisiones no
permite al Gobierno sueco controlar la agenda o el tiempo para las decisiones relacionadas con la UE o, de
hecho, con la legislación sueca. Esta ha sido la prerrogativa para un Gobierno y un importante medio de
influencia. El comportamiento del Gobierno en relación con los procedimientos de la UE es, por lo tanto,
sumamente reactivo con límites de tiempo y exigencias externas a la maquinaria gubernamental. Y ello en
temas que tradicionalmente se consideran como política interna, agricultura, desarrollo regional, industria.
En ese sentido, el carácter particular de la UE, un estilo diplomático de toma de decisiones en las áreas de
política interna, crea tensión en el Servicio Civil.
Además, como los Estados miembros tienen que tomar decisiones con respecto a los temas de la UE, el
Gobierno sueco con su principio de toma de decisiones colectiva se ha visto sobrecargado con un gran
número de decisiones (alrededor de 12.000), la mayor parte sobre las instrucciones a los funcionarios
públicos suecos que representan a Suecia en el marco de la UE. Se ha estimado que el aumento del
volumen de trabajo en un Ministerio es del orden del 30 al 40%. Al mismo tiempo, no hay un crecimiento
real de los recursos en la Cancillería o en las Agencias.
Ha habido una gran subestimación del aumento del volumen del trabajo y la demanda de recursos, mano de
obra, tiempo de trabajo para la preparación y participación en el "escenario de Bruselas" y lugares afines en
el Servicio Civil sueco. El efecto general, pues, de la membresía en la UE ha sido más presión en el Servicio
Civil y los funcionarios públicos.
Estos comentarios generales constituyen los antecedentes a algunas observaciones un poco más
detalladas sobre los desafíos europeos que se le plantean al Servicio Civil sueco. Más adelante se discuten
las tres perspectivas principales del Servicio Civil y los funcionarios públicos. Una primera perspectiva
plantea el Servicio Civil como instrumento para que los políticos o el Gobierno obtengan sus fines. La
segunda perspectiva considera al Servicio Civil como un escenario, es decir, su estructura e intereses en el
escenario. La tercera perspectiva se centra en el Servicio Civil y los funcionarios públicos como actores en
el nuevo escenario político con Suecia como miembro de la Unión Europea.
4. EL SERVICIO CIVIL COMO INSTRUMENTO
La racionalidad tradicional en la administración pública y el derecho público presenta al Servicio Civil como
instrumento para lograr fines políticos. Además, se supone que existe una distinción clara entre política y
administración. En esta perspectiva instrumental, el relacionamiento entre los Ministerios y las Agencias es
de particular interés. En ese relacionamiento, se discutirá el problema del control del Gobierno sobre el
Servicio Civil. Otro aspecto del Servicio Civil se refiere a su idoneidad y la de los funcionarios públicos.
¿Cuán profesionales son en el tratamiento de los temas de integración europea? El tercer aspecto a
mencionar es la nueva situación relativa al marco legal en Suecia.
4.1 Control del Gobierno
El papel del Gobierno como líder de la administración pública no está tan claro con respecto al contexto
internacional como lo está en la toma de decisiones a nivel nacional y el control de las actividades de la
administración pública. Durante los últimos años, las autoridades públicas han tenido más libertad de acción
para actuar con independencia en el escenario internacional. Se necesita urgentemente una estrategia para
el control y administración de las actividades internacionales de la administración pública. El Gobierno
necesita reforzar sus instrumentos de control y establecer claramente dónde termina la responsabilidad del
87

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Gobierno y dónde comienza la responsabilidad de la autoridad. Esto significa que el objetivo y dirección de
la internacionalización tienen que ser más precisos y los recursos se deben dirigir en consonancia.
Para que el Servicio Civil sueco sea efectivo, cuando las Agencias tienen un alto grado de autonomía en
relación con los Ministerios, se requiere un claro control de las Agencias y un sistema expeditivo para
informar al Gobierno sobre el trabajo realizado por estas en los organismos internacionales. Estos requisitos
se acentúan cada vez más con la participación en la UE. El control exige que el Gobierno establezca
límites/mandatos claros para las Agencias y sus funcionarios públicos que representan a Suecia
internacionalmente. Además, se debe mejorar el diálogo sobre los temas internacionales entre los
Ministerios y las autoridades.
Se debe mantener la división básica de la responsabilidad en el modelo administrativo sueco después de la
membresía en la UE. Pero, como los asuntos de la UE se definen como asuntos exteriores, la toma de las
decisiones definitivas es responsabilidad del Gobierno. Por lo tanto, los Ministerios han establecido un
número de grupos de trabajo donde participan las Agencias en el sector ministerial. Hasta ahora no se ha
decidido sobre ninguna estructura formal. Cada Ministerio ha organizado los grupos de trabajo de acuerdo
con su estructura especial. Pero, de hecho, se podría decir que la estructura para el EEE y las
negociaciones de la UE se emplean con un nuevo propósito, el control de las Agencias en los asuntos de la
UE.
Sin embargo, los datos disponibles indican que el control del Gobierno es débil. Durante el período anterior
a la membresía en la UE, el 80% de las Agencias consideraba que sus acciones en el campo de la
integración europea no estaban controladas por el Gobierno (Ministerio) o, si lo estaban, lo eran en un grado
muy pequeño. En los casos en que existía un control/guía, se trataba de un tipo de guía muy vago (Olsson,
1993).
Durante el período de membresía en la UE, los informes indican un aumento en el control de parte de los
Ministerios. El control se realiza en comunicación directa sobre temas específicos, donde la Agencia
participa en la preparación del punto de vista sueco sobre un asunto de la UE (en el Consejo). En estas
ocasiones, el Ministerio da a la Agencia instrucciones detalladas y guías de largo alcance.
Pero, el cuadro general es más parecido al de 1991. Las investigaciones muestran que faltan las
condiciones necesarias (recursos, reglamentos, etc.) para establecer un sistema de coordinación e
información. Un aspecto es (hasta ahora) las rutinas poco desarrolladas para manejar un gran número de
temas nuevos. Otro aspecto es la falta de capacidad para establecer las estrategias de políticas
relacionadas con la UE y comunicar esas estrategias a todas las partes. Así, un gran número de Agencias
han tenido que manejar los temas de la UE con muy poca guía del Gobierno. Además, en muchos casos,
las directivas políticas han sido muy vagas para que se puedan usar en ganar influencia en las decisiones
de la UE y los funcionarios públicos han tenido que discutir los puntos de vista suecos sin instrucciones del
Gobierno.
Las investigaciones muestran que no son muy frecuentes las instrucciones ministeriales a las Agencias. Por
ejemplo, las instrucciones sobre las políticas a las Agencias que participan en los diferentes tipos de
comités solo se informan a un tercio de estas. Si observamos las comunicaciones informales o lo que se
llama las instrucciones orales, esas instrucciones se informan a la mitad de las Agencias. Hay dos
excepciones a esto: en las instrucciones orales sobre cada punto de la agenda para los grupos de trabajo
en el Consejo y lo mismo respecto de los comités de Comitología. Este cuadro que se desprende de los
datos disponibles es un sistema por el cual las Agencias trabajan de forma bastante independiente del
Ministerio. Pero, en ciertas ocasiones, existe la comunicación oral entre la Agencia y el Ministerio y en el
menor número de los casos hay instrucciones por escrito (Statskontoret 1996).
Las evaluaciones también indican que la mitad de las Agencias considera que es suficiente el control del
Gobierno en su trabajo para la integración europea. Por otra parte, la otra mitad exige una mayor guía de
parte del Gobierno.
Si se examina el sistema sueco de guía y control, el diálogo entre el Ministerio y la Agencia es muy
importante. El diálogo está basado en planes de tres años, el análisis de los objetivos alcanzados y una
discusión anual sobre el presupuesto.
La integración europea es una de las fuerzas más importantes que afectan a las Agencias. El déficit
presupuestario es otra. Pero, al mismo tiempo, en la mayor parte de los casos no es posible analizar a partir
88

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
de la documentación escrita en el diálogo mencionado más arriba cuál es el impacto del trabajo
internacional en el trabajo de las Agencias.
4.2 Idoneidad
Un segundo elemento en la forma de considerar el Servicio Civil es la capacidad de desarrollar su tarea de
forma profesional. La idoneidad de un Servicio Civil representa un activo para una nación cuando se desea
influir en el desarrollo europeo.
En el marco del Servicio Civil sueco, la capacitación profesional es responsabilidad de cada Agencia. Por lo
tanto, cada una ha organizado su propia unidad de formación y su propio programa de formación. Hasta
1992, una Agencia especial, el Instituto Nacional del Servicio Civil, estaba encargada de poner en marcha
las diferentes actividades de formación. La responsabilidad de cada Agencia se reforzó aún más cuando se
cerró el Instituto en 1992. Sin embargo, otras Agencias han aumentado su función como autoridades de
formación profesional. Desde la perspectiva del empleador, la Agencia Nacional de Empleadores del
Gobierno tiene una tarea de formación profesional. Desde la perspectiva del cambio en la administración
pública, el Fondo para el Desarrollo y la Innovación juega un papel de apoyo a la modernización de la
administración pública. Desde el punto de vista del Gobierno, el Ministerio de Finanzas tiene una tarea
global en la política administrativa y también en el reclutamiento y formación profesional para los directores
generales en las Agencias. La fragmentación, pues, es una característica de la formación profesional sueca.
Además, la responsabilidad fragmentada ha dado oportunidades a los institutos privados de formación para
que desempeñen un papel importante en la formación de los funcionarios públicos. Ultimamente, las
universidades han aumentado su participatión en los diferentes programas de formación.
En 1992, el Gobierno realizó una investigación especial con el objetivo de identificar las necesidades para la
formación preparatoria en relación con el Acuerdo EEE y la posible membresía en la UE.
La investigación encontró que se habían realizado preparativos extensos en los Ministerios y Agencias y
concluyó que el modelo sueco con su sistema fragmentado de responsabilidad podía funcionar en la
preparación del Acuerdo EEE. Se recomendó entonces la política de que cada autoridad pública sería
responsable de realizar una formación preparatoria. Esta responsabilidad se consideró como una tarea para
la administración de la Agencia.
Cada Agencia adaptó su sistema de formación a sus necesidades específicas en la integración europea. Se
pusieron en marcha programas de internacionalización incluido idiomas, instituciones de la CE, derecho
comunitario y visitas a Bruselas. Aunque no se realizó una coordinación nacional, se reforzó la idoneidad en
los asuntos comunitarios del Servicio Civil.
La investigación llegó a la conclusión de que existía una necesidad de coordinación y apoyo para una
formación profesional en la integración europea. Por lo tanto, la investigación recomendó que se introdujera
dicha función de apoyo como tarea en una Agencia adecuada.
Como resultado de las negociaciones de membresía, se aumentó la necesidad de una función de apoyo.
Por lo tanto, el Gobierno decidió lanzar, durante el verano de 1994, un proyecto con dicha función. El
proyecto se llamó "Foro Europa".
La tarea central del Foro Europa es desarrollar la formación profesional en temas relacionados con la
integración europea. Además, el Foro debe actuar como fuente de información y aconsejar respecto de la
formación profesional. En esa calidad, su papel es de consultor ante los Ministerios y Agencias en la
formación profesional para la integración europea.
La formación profesional debe apuntar a las necesidades de los representantes suecos en los comités,
grupos de trabajo, grupos de expertos y en la comitología en el sistema de la UE. En segundo término, se
deben considerar las necesidades del personal en los Ministerios cuando están afectados por la membresía
en la UE. Un tercer grupo a considerar es la necesidad de quienes buscan trabajo en el sistema de la UE.
Los fundamentos de largo alcance se basan en que la formación profesional en la integración europea se
considera como un instrumento de influencia en los asuntos de la UE para un país pequeño.
La estrategia empleada hasta ahora por el Foro ha sido desarrollar un programa sobre la integración
europea que consiste en tres niveles con respecto a las calificaciones "académicas", un nivel introductorio o
básico, un nivel secundario y un nivel terciario equivalente a un "Master". Este tipo de formación se ofrece
en un cierto número de temas relacionados con la integración europea. La idea subyacente al programa de
89

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
formación está tomada de la perspectiva de negociación en el sistema de la UE. Por lo tanto, el programa
tiene un alto componente lingüístico y en el área de las negociaciones europeas e internacionales. El
objetivo es que todos los representantes suecos en los comités, y otras instancias, tengan una formación en
lo que se llama negociaciones europeas.
También se tratan otros temas. Cada programa de formación incluye conocimientos sobre las instituciones
de la UE, las reglas, la toma de decisiones, la influencia en la UE, etc. Además, el derecho comunitario es
de vital importancia en Suecia donde los aspectos legales de las políticas y de la política no han sido el
centro de la actividad político-administrativa. También se brinda formación profesional en temas de políticas;
por ejemplo, la política de transporte de la UE y cómo esa política está relacionada con la política sueca de
transporte.
Un tercer grupo de temas incluye los sistemas políticos y administrativos en otros países de la UE, sobre la
base de que hay que entender los procedimientos internos de toma de decisiones para entender las
restricciones de cada participante en las negociaciones. También se ha incluido en el programa la cultura
europea, su historia, la historia social, etc.
La formación profesional también se está desarrollando dentro del Foro Europa mediante viajes de estudio a
la UE o a otros miembros de la UE, los "stagiaires" y los programas de intercambio tales como el Programa
Karolus. Esto se analizará en otra sesión de este seminario.
Un aspecto importante de la estrategia del Foro es conectar sus actividades con las actividades de las
autoridades. A tal respecto, se puede lograr cierta cooperación en la formación. Además, se pueden
desarrollar en conjunto las nuevas necesidades y las necesidades comunes o generales para la formación
profesional. Dado el número de autoridades en Suecia, alrededor de 200, estos esfuerzos exigen muchos
recursos.
Como recién llegados a la Unión Europea, los ciudadanos suecos tendrán la oportunidad de obtener cargos
en el sistema de la UE. A nivel administrativo general esto se realiza mediante el sistema de "concurso de la
UE". El Foro Europa es responsable de la formación de los candidatos para trabajar en el sistema de la UE.
Se forma para el concurso, una formación individualizada de los candidatos, por lo tanto, para satisfacer las
necesidades de esos grupos.
Se está llevando a cabo una nueva tarea en la formación post-adhesión; se trata de ajustar los programas
de formación profesional a la experiencia obtenida de la membresía. En una perspectiva a mediano plazo, la
presidencia sueca en el Consejo de la Unión Europea es otra tarea importante donde hay que desarrollar
una nueva idoneidad en el Servicio Civil.
Si se examinan las evaluaciones realizadas sobre la idoneidad del Servicio Civil en la integración europea,
se puede concluir que existe una idoneidad muy alta en asuntos técnicos combinados con un buen trabajo
preparatorio durante el proceso. Además, el dominio del inglés es alto. Pero, los funcionarios públicos no
parecen ser muy idóneos en lo que respecta a las grandes negociaciones que se llevan a cabo en la toma
de decisiones europea así como en el conocimiento legal necesario (Ver la Sección 6 más adelante).
En su investigación, la Agencia para el Desarrollo Administrativo encontró que era necesario aumentar la
idoneidad si Suecia deseaba aumentar su papel en el trabajo de integración europea. Había una gran
necesidad de aumentar la idoneidad en los asuntos europeos, el análisis, las investigaciones y las
evaluaciones "ex-ante". Esta necesidad se refería tanto a la preparación de los temas como a la preparación
para participar en las reuniones. La evaluación encontró que se necesitaba un conocimiento básico de las
instituciones de la UE y las reglas y reglamentos de la UE y que no existía idoneidad alguna en lo referente
a la política europea a largo plazo. Por ello, es importante para el Servicio Civil sueco ser competente en la
perspectiva europea sobre los diferentes temas y comprender los antecedentes políticos y culturales de los
otros Estados miembros. Por lo tanto, se deben reforzar las medidas para lograr la idoneidad necesaria.
4.3 El sistema legal
La adhesión de Suecia a la UE se considera el cambio más importante en el sistema legal sueco (Norberg,
1995:402). Un aspecto lo constituyen, por supuesto, las nuevas fuentes legales para los tribunales suecos.
El derecho comunitario está publicado de forma separada del derecho sueco con un sistema y en una forma
legal que son diferentes del sueco. Hay cuatro desafíos principales para los tribunales suecos.
90

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
El primero trata sobre el conocimiento de la nueva legislación y también sobre la antigua legislación de la
CE adoptada por Suecia con su ingreso en la Unión. Como en todos los sistemas legales, es primordial
conocer muy bien los reglamentos legales existentes. Hay que ser capaz de contestar la pregunta: ¿Cuáles
son las reglas? Por lo tanto, ha sido un enorme desafío formar y educar a los profesionales en el derecho
comunitario. Un aspecto importante en esta perspectiva es la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (TJCE).
Otro desafío es la diferencia en la tradición legal, especialmente la falta de motivos para la legislación.
Como se mencionó en el contexto del Acuerdo EEE, la práctica legal sueca ha puesto gran énfasis en los
motivos del derecho, motivos que se pueden encontrar en el trabajo preparatorio de la ley. El desafío
europeo consiste, entonces, en exigir un análisis independiente, un control detallado de la jurisprudencia, un
razonamiento sobre la doctrina legal mayor que el exigido en un sistema donde la guía sobre la puesta en
marcha se podía encontrar en las investigaciones preparatorias.
El tercer aspecto parece ser el tema de la homogeneización del derecho comunitario y el derecho sueco.
Esta exigencia significa que los reglamentos nacionales tienen que estar alineados con las reglas de la CE.
Se trata del tema del control de las normas. Por tradición, el control judicial de las normas es débil en
Suecia. El otro problema data del sistema dual del Servicio Civil central.
Una consecuencia del sistema dual del Servicio Civil central es el derecho de las Agencias nacionales de
emitir reglamentos obligatorios dentro de un marco establecido por el Parlamento y el Gobierno. En el
contexto sueco, esto se llama a menudo la legislación marco donde las Agencias emiten la reglamentación
para su puesta en marcha. Cuando el Acuerdo EEE se transformó en derecho sueco, el 70% de los 2.000
documentos legales trataban la aplicación de la regulación en virtud de la autoridad de las Agencias
(Norberg, 1995:414).
Ahora el desafío europeo que se le presenta a los tribunales es tener la capacidad de controlar las normas
de que toda la aplicación de la reglamentación está de acuerdo con el derecho comunitario, aún en los
casos donde varias Agencias suecas tienen el derecho de emitir reglamentaciones sobre una sola directiva
de la CE.
El cuarto aspecto trata sobre el papel del TJCE, especialmente el uso del procedimiento de referencia
preliminar. Como miembro de la UE, los tribunales suecos tienen la posibilidad de referir al TJCE la
interpretación de la legislación comunitaria en casos donde tienen que fallar los tribunales nacionales. El
procedimiento de referencia preliminar ha jugado un papel importante en el desarrollo de la jurisprudencia
comunitaria y ahora es parte del sistema legal sueco.
5. EL SERVICIO CIVIL COMO ESCENARIO
La membresía en la UE significa que ha cambiado el escenario político del Servicio Civil sueco. El escenario
de las acciones de Suecia se ha visto superpuesto por el escenario europeo. Corrientemente se cree que la
posibilidad de que Suecia lleve adelante con éxito los temas a nivel internacional depende, en gran medida,
de su capacidad para actuar en forma coordinada y coherente. El fundamento de esto radica en una
estrategia política clara y en prioridades claras con respecto a los temas sustantivos y la división de las
responsabilidades. La administración pública debe actuar sobre la base de objetivos y lineamentos
compartidos sobre cómo se discuten los temas en un contexto internacional y específicamente en el
contexto de la UE. Suecia debe hablar con una sola voz basada en una estrategia coherente, sin perjuicio
de quién representa la administración pública (cf Spence 1995:351f; Metcalfe 1996).
Los estudios sobre la toma de decisiones de la UE han demostrado la importancia de tener acciones
nacionales coordinadas. Un cierto número de Estados miembros de la UE trabajan a conciencia en la
coordinación de las acciones de los servicios civiles de sus respectivos países. Los Estados miembros que
mayor éxito han tenido en que sus autoridades públicas actúen como una unidad también han demostrado
tener una ventaja en las negociaciones y en el proceso de toma de decisiones (Spence, 1995). La
membresía de la UE y una mayor internacionalización también aumenta las necesidades de Suecia de
coordinar y dar prioridad a las posiciones que adopte en los foros internacionales. Cuanto más complejas y
de mayor alcance sean las relaciones internacionales de Suecia, mayor es la necesidad de un enfoque
nacional unificado.
En la práctica, la responsabilidad del tratamiento de las relaciones de Suecia en la integración europea se
distribuye en un número de Ministerios y Agencias diferentes. La adhesión a la UE significa que todos los
Ministerios y un gran número de Agencias participan directamente en comités y grupos de trabajo.
Examinemos primero este escenario.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Suecia está representado por sus funcionarios públicos (y por políticos en un número menor de ocasiones)
en alrededor de 200 tipos diferentes de reuniones al año, en los dos países que tienen la Presidencia en el
Consejo. La maquinaria del Consejo, los grupos de trabajo, el COREPER (Comité de Representantes
Permanentes) y el Consejo se reúnen en alrededor de 2.500 a 3.000 sesiones por año. Los grupos de
expertos a la Comisión, unos 400 a 500, se reúnen periódicamente así como lo hacen el mismo número de
comités de Comitología. Como promedio, la frecuencia de estas reuniones es de 1 a 2 por mes.
Cada Ministerio tiene por día un número de funcionarios públicos que participa en este nuevo escenario. Lo
mismo se aplica para las Agencias. Todos los días los funcionarios públicos trabajan en "el escenario de
Bruselas". A esto se deben agregar las reuniones bilaterales, las reuniones tradicionales Nórdicas y otras
reuniones en el contexto de la UE. Como se indica en un número de estudios sobre la interacción
administrativa, el volumen de trabajo regular en el Servicio Civil europeizado incluye la participación regular
en reuniones de la UE y el trabajo incluye la preparación, coordinación para lograr un punto de vista, y el
posterior seguimiento de la información. El volumen de trabajo de la UE se agrega al volumen de trabajo
tradicional para un funcionario público.
¿Como se ha adaptado el escenario para hacer frente a los desafíos de la europeización del Servicio Civil
sueco?
En el Parlamento, se ha establecido un comité especial de la UE. Las experiencias de Dinamarca donde el
Folketing cumple un papel importante en la toma de decisiones danesas en la UE ha tenido su impacto en
Suecia. Para fortalecer el papel del Riksdag, el comité de la UE tendrá información sobre los puntos de vista
de Suecia y los mandatos de negociación en el Consejo. Estas consultas tienen lugar antes de las
reuniones del Consejo. El papel de los comités es la defensa. Además, se intenta que los comités
especiales en el Riksdag participen en el proceso de toma de decisiones. Por lo tanto, el Gobierno presenta
sus políticas al Riksdag en informes especiales. Un ejemplo de ello es el informe del Gobierno sobre la
posición sueca respecto a la política de la UE en materia de Protección Ambiental.
El Gobierno introdujo en 1995 un cuerpo consultor para los asuntos de la UE donde participan
organizaciones de interés y otras organizaciones importantes. El objetivo de las consultas es discutir la
política de la UE y sus repercusiones en Suecia desde diferentes perspectivas e informar al Gobierno sobre
la opinión de las organizaciones respecto de los temas tratados en la UE.
Las reformas organizativas tienen lugar también en la Cancillería. Para facilitar la coordinación sobre las
políticas el Gobierno realiza desde la primavera de 1996 una reunión especial con los secretarios de estado
para tratar los temas de la UE. En la Oficina del Gabinete se ha establecido una unidad de política especial
para los asuntos internacionales y de la UE. Su tarea primordial es tratar los temas estratégicos de largo
plazo y la coordinación de políticas. El mecanismo fundamental para la resolución de conflictos se apoya en
el Gabinete en su totalidad y especialmente en el Primer Ministro. El fundamento básico radica en que los
temas de la UE están integrados al trabajo regular de cada Ministerio y que la coordinación se realiza de
forma rutinaria de acuerdo con los procedimientos estándar con el Ministerio responsable de la
coordinación.
En la actualidad, un Secretario de Estado en el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene la tarea de jefe
negociador en el proceso de la CIG 96 y también tiene la responsabilidad de administrar las operaciones
diarias en los asuntos europeos. La tarea de la integración europea (incluida la CIG) está a cargo de una
unidad especial en el Ministerio de Relaciones Exteriores. Se ha establecido una secretaría especial, la
Secretaría de la UE, para administrar la preparación de las decisiones que se tomen en el Consejo y
coordinar las acciones del Gobierno en relación con las actividades diarias en Bruselas. Además, la
secretaría es responsable de dar las instrucciones a la representación sueca en Bruselas sobre los
mandatos de negociación en el COREPER, los comités de Comitología, etc.
Cada Ministerio ha construido un sistema de coordinadores de la UE. La organización en sí puede diferir
pero la membresía en la Unión ha exigido una función especial para la coordinación de la UE dentro de
cada Ministerio.
En cuanto a la organización, la mayoría de las Agencias emplea el sistema de funcionarios de la UE y un
plantel especial de coordinación. Como la coordinación de la UE es responsabilidad de la Agencia no se ha
lanzado ninguna política central del Gobierno. De acuerdo con la tradición sueca, sin embargo, las Agencias
utilizan el sistema de grupos de referencias y grupos de tareas con la participación de otras Agencias,
intereses organizados y firmas.
92

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
El informe de la Agencia de Desarrollo Administrativo muestra que la estructura del Servicio Civil no parece
lo suficientemente adaptada al desafío europeo. Se ha observado que la estructura de la Cancillería con
relación a los asuntos de la UE no está clara y hay incertidumbre sobre la división de responsabilidades.
Este también es el caso con respecto al interés-mediación/consultas con otros actores en Suecia. El desafío
europeo ha significado mayores dificultades para la Cancillería en tener consultas informales. Por lo tanto,
se propone que se establezca un sistema más estricto con responsabilidades definidas para los grupos de
trabajo inter-ministeriales (este es el caso en Dinamarca y Finlandia). También se propone que se
establezcan nuevos escenarios para las consultas donde los Ministerios, Agencias y posiblemente otros
intereses podrían tener la posibilidad de discutir temas de interés sueco en la UE. También está el hecho de
que el sistema tradicional de comisiones investigadoras y de consulta formal (por escrito) -"remissväsendet",
se ha empleado hasta ahora como un escenario de interés-mediación.
El último punto a discutir se refiere al desafío planteado por los diferentes principios organizativos en Suecia
y la UE. El transporte carretero de bienes peligrosos podría ser un ejemplo. En el Consejo, es el Ministerio
de Comunicaciones el responsable, pero en Suecia, el tema lo trata la Agencia de Servicios de Rescate
subordinada al Ministerio de Defensa. En algunos casos la adaptación ha sido clara como cuando los temas
de mercado interior se pasaron del Ministerio de Industria y Comercio a la órbita del Ministerio de
Relaciones Exteriores.
6. EL SERVICIO CIVIL COMO ACTOR
La integración europea parece haber disminuido el carácter instrumental del Servicio Civil y ha cambiado
también al Servicio Civil como escenario donde un efecto parece ser la disminución de la importancia como
interés-mediador. Por otra parte, la integración europea parece haber aumentado la importancia del Servicio
Civil como actor (Olsson, 1993).
Es obvio que el desafío europeo ha obligado a los Ministerios y Agencias a reaccionar ante las exigencias
europeas. También es obvio que esta reacción difiere de organización en organización.
Un gran número de Agencias ha formulado sus propias estrategias europeas. El gran margen de maniobra
de Suecia se ha empleado especialmente por parte de las Agencias que participan en los temas de
mercado interior y en la verificación, inspección, permisos y estandarización. También vale la pena
mencionar algunos otros temas, como política agrícola y el desarrollo regional. Como lo indican algunos
administradores de dichas Agencias "En lugar de tener un papel como autoridad pública en Suecia,
seremos un actor dinámico y fuerte en el mercado único" (Olsson, 1993).
Las Agencias también explican de otras formas su papel independiente como actor en los asuntos
europeos. Uno es la larga tradición cultural de que las Agencias actúan independientemente en la mayoría
de los casos también en la integración europea. Otro es el hecho de que no se ha formulado ninguna
estrategia gubernamental a principios de 1995 que podría guiar a las Agencias en sus acciones. La falta de
estrategia a nivel de Gobierno tuvo como consecuencia que algunas Agencias debieran preparar la
membresía en la UE por sí mismas. El punto de vista general en la investigación sobre la administración
pública sueca es que la libertad de acción para las Agencias ha aumentado debido a las nuevas formas de
control del Gobierno a través de períodos presupuestales de tres años, el control de los objetivos y
resultados, etc. La firma y el mercado son metáforas para pensar sobre cómo el Servicio Civil ha aumentado
su importancia.
Un desafío europeo muy visible para los funcionarios públicos suecos es su papel como representantes de
Suecia en las reuniones de la UE o en lo que se llama las negociaciones de la UE. El impacto de la UE es
muy fuerte a este nivel. Muchos funcionarios públicos tenían experiencia previa en materia de
"negociaciones internacionales", especialmente los que participaron en las negociaciones del EEE. Pero la
magnitud del sistema de la UE y la frecuencia de las reuniones es mucho mayor que la esperada.
Especialmente cuando se toma en cuenta la coordinación e información en Suecia para definir "la línea de
acción a seguir" (estimada en una demanda del 70% del tiempo mientras que las reuniones de Bruselas
exigen el 30%).
Los funcionarios públicos suecos, como se ha mencionado antes, están técnicamente preparados en todos
los temas. Más aún, muchos de ellos se comunican en inglés (hasta ahora) muy bien. El desafío lingüístico
lo plantea el francés donde el nivel general es bastante bajo.
En un número de campos de acción específicos, el desempeño internacional de Suecia es muy apreciado,
lo cual representa un activo en el contexto de la UE. En su calidad de funcionario público se le escucha.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Pero los estudios indican que, en su conjunto, el impacto del comportamiento sueco parece ser un poco
limitado. En las reuniones, un funcionario público sueco mantiene en general un perfil bajo. Además, el
comentario irónico de "Flexible como un sueco" parece ser bastante apropiado (ver, por ejemplo, Hallman
1996). Las instrucciones dadas a los funcionarios públicos a menudo limitan sus posibilidades de "toma y
da" en una reunión. Los funcionarios públicos están en desventaja por la falta de una coordinación eficiente
en la Cancillería y entre la Cancillería y las Agencias. También parece existir una falta de capacidad para
dar un marco realista a la acción en una reunión (diferentes escenarios, primera estrategia, segunda
estrategia, regreso al principio). Además, en la secuencia de reuniones, las posiciones suecas han
cambiado en muchas ocasiones. Este hecho que disminuye la credibilidad de los funcionarios públicos
apunta a que se debe mejorar la coordinación puntual. También es signo tanto de conflictos interministeriales
como de participación tardía del nivel político en el proceso. En este contexto a menudo se
observa que Suecia llega tarde al proceso.
El sistema de la UE lleva a que el Estado miembro esté obligado a "tener una línea de acción" para preparar
la reunión (Spence, 1995). El impacto de la falta de buena preparación ha sido una dificultad para que otros
Estados miembros entiendan las prioridades de Suecia. La falta de estrategias donde los temas se
combinan horizontalmente y donde se establecen las prioridades para los esfuerzos suecos en ciertos
temas ha puesto en desventaja a los funcionarios públicos.
También es un desafío para los funcionarios públicos el tener que aumentar los contactos informales con
funcionarios públicos en otros Estados miembros y con instituciones europeas, especialmente la Comisión.
La toma de decisiones en la UE se construye sobre alianzas creadas para obtener una mayoría o encontrar
una minoría de bloqueo. Ha sido difícil establecer la idea de la "construcción de alianzas" en el Servicio
Civil. El concepto de influencia indirecta se percibe como actividades políticas y, por lo tanto, ha sido difícil
para los funcionarios públicos trabajar en este sentido. Los funcionarios públicos suecos no se han
acostumbrado por ahora al nuevo escenario político en el que están trabajando.
Hasta ahora los funcionarios públicos suecos han tenido un enfoque bastante "nacionalista" hacia la UE. La
necesidad de tener una línea de acción sueca ha significado que las prioridades de la política sueca hayan
dominado la discusión. El desafío europeo de conocer los problemas de las otras naciones y entender la
factibilidad de la puesta en marcha en los diferentes países no se ha cumplido todavía.
BIBLIOGRAFIA
ALLGARDH - NORBERG
1995. EU och EG-rätten (Andra upplagan) (La UE y el derecho comunitario), PUBLICA,
Estocolmo.
AUER-DEMMKE-POLET
1996. Civil Services in Europe of the Fifteen, IEAP, Maastricht.
HALLMAN
1996. Vad säger andra om Sveriges miljöarbete inom EU?(¿Otras opiniones sobre la política
ambiental sueca en la UE?), Naturvårdsverket, Estocolmo.
T. LARSSON
1995. Governing Sweden, The Swedish Agency for Administrative Development. Estocolmo.
METCALFE
1996. "Building Capacities for Integration: The Future Role of the Commission," en EIPASCOPE,
No. 1996/2.
NORBERG
1995. "Vad betyder EU-medlemskapet för de svenska domstolorna? i" (El significado de la
membresía en la UE para los tribunales suecos), Svensk Juristtidning, Vol. 80 No. 5-6/95.
J. OLSSON
1993. Svensk statsförvaltning och EG-integrationen i (El Servicio Civil sueco en la integración
europea).
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
MODERNIZACION DE LA GESTION PUBLICA: La Experiencia Chilena
Mario MARCEL
Hasta julio de 1996, Secretario Ejecutivo del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública; Subdirector
de Racionalización y Función Pública de la Dirección de Presupuestos, Santiago de Chile, CHILE
1. GESTION PUBLICA E INTEGRACION
Los chilenos llegamos a participar en este Seminario en un momento de grandes avances en nuestra propia
incorporación a los procesos de integración regional. La reciente suscripción del acuerdo entre Chile y los
países del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) significa no sólo un hecho de grandes proyecciones
económicas para nuestro país, sino el punto de partida de una nueva etapa respecto del significado de los
procesos de integración para el Estado chileno.
En efecto, tras varios años en que el eje de la política comercial se ha situado en las consideraciones
estratégicas sobre la suscripción de acuerdos comerciales (Argentina, México, Bolivia, Asia-Pacífico y ahora
MERCOSUR), donde las mayores responsabilidades están radicadas en la estructura superior del
Gobierno, encargada del análisis, negociación, vigilancia y control de los acuerdos, éstas parecen ahora
balanceadas por las responsabilidades que comienzan a distribuirse en el conjunto de la estructura del
Estado.
Los problemas propios de la nueva etapa que se abre tienen más que ver con el management: la
integración física plantea nuevas demandas para la provisión de infraestructura pública y para la protección
fitosanitaria; las uniones aduaneras, la aplicación de preferencias arancelarias y de reglas de origen,
generan grandes exigencias sobre las instituciones públicas ligadas al comercio exterior; la mayor apertura
externa demanda políticas eficaces para la reconversión de los sectores menos competitivos.
De esta manera, el intercambio con otros países que participan en experiencias de integración regional no
debe remitirse exclusivamente al campo de la diplomacia moderna y la conducción de negociaciones
internacionales, sino también a la forma en que los Estados, acostumbrados a estar volcados sobre sí
mismos, se adaptan a la realidad de un mundo externo que cambia y les plantea nuevas restricciones y
exigencias.
2. EL ESTADO EN CHILE
Hablar de modernización del Estado significa necesariamente enfatizar la necesidad del cambio. Pero para
que este cambio sea eficaz, no basta con tener una idea clara de hacia dónde se quiere ir, es necesario
además tener clara conciencia de cuál es el punto de partida. De lo contrario, se arriesga reproducir
diagnósticos, políticas y resultados profundamente erróneos.
El Estado chileno de hoy es el producto de tres componentes básicos: los principios fundacionales del
Estado moderno, de las reformas estructurales de los 80 y de las políticas fiscales seguidas a partir de
1990.
La génesis institucional del Estado chileno y su desarrollo hasta los años 70 cumplió con los requisitos
básicos para constituir un aparato público sólido, estable y funcional a las prioridades de la época. A través
de él se dio unidad al país y se establecieron las estructuras que permitieron satisfacer las necesidades
sociales básicas de la población en áreas como la educación, la salud y la previsión social. Junto con ello, el
Estado chileno intervino en forma activa y creciente en la vida económica del país.
Los cambios de los últimos 20 años han significado un giro en el tipo de desarrollo al que había tendido el
Estado hasta ese momento. Ello se ha traducido, en primer lugar, en una reducción significativa de las
funciones productivas del Estado y una redefinición de roles con el sector privado en el ámbito de la
prestación de servicios sociales.
Junto con esto, el Estado chileno, al igual que tantos otros países, vivió un proceso de ajuste fiscal durante
los años ochenta que implicó un duro aprendizaje en términos de control del gasto público y de adopción de
una disciplina fiscal estricta y permanente. Sin embargo, ni los cambios estructurales ni los ajustes fiscales
de los años de régimen militar fueron acompañados de cambios equivalentes en las formas de conducir,
administrar y gestionar el aparato estatal. La institucionalidad pública que rige en ese campo continúa
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
sujetándose a los mismos conceptos y principios que imperaban a mediados de los años 70. Por su parte,
los ajustes fiscales y el desprestigio sistemático de la función pública por parte de las autoridades de la
época, resintieron el desempeño y la moral de las instituciones gubernamentales.
Bajo los gobiernos democráticos se ha logrado mantener y profundizar dicha disciplina fiscal, y este es un
aspecto que destaca a nuestro proceso de transición a la democracia. El proceso democrático ha traído, sin
embargo, otros cambios para el Estado: se han fortalecido las funciones de regulación y fiscalización, se ha
extendido el recurso a la subcontratación de servicios, se ha intensificado y modernizado el área de la
política social, se han recuperado las remuneraciones y las condiciones de trabajo en el sector público.
El resultado de todos estos factores es el Estado que tenemos hoy en Chile, que analizado en términos
globales, representa una ventaja para el país en relación a muchos de sus competidores. Algunos ejemplos
de ello son los siguientes:
• Chile tiene la política fiscal más disciplinada del mundo: 10 años continuos de superávit fiscal, que en el
último año se incrementó.
• El informe mundial de competitividad 1996 (1) sitúa a Chile en el 5º lugar de competitividad en materia
de gobierno entre cerca de 50 países. De todos los factores considerados, el gobierno es el más
positivo seguido por la gerencia de empresas que se sitúa en el número 9, quedando ambos por sobre
el nivel general alcanzado por el país, que está en el número 13. Ello demuestra que la competitividad
del país se ve favorecida, lejos que perjudicada, por el papel del Estado.
• La burocracia en Chile es más reducida que en otros países: 7% del empleo total, contra 10%-15% en
países latinoamericanos y desarrollados, respectivamente.
• Las instituciones públicas chilenas son capaces de atacar problemas e implementar programas públicos
con mayor eficacia que otros países. Los desarrollos alcanzados en la política social son reconocidos
internacionalmente. En el ámbito de la salud, por citar un caso, Chile ha logrado los mejores estándares
del mundo en desarrollo y sin gastar más que otros países.
• La tradición de honestidad y servicio público continúa siendo un patrimonio del Estado chileno.
• El sistema tributario es simple, lo que facilita la fiscalización impositiva y asegura una base de
financiamiento sólida y estable para el sector público.
Lo anterior diferencia a Chile de la mayoría de los demás países que han dado curso a procesos de
modernización del Estado. Chile no se encuentra ante una situación crítica o inmanejable que haga
indispensable tomar medidas drásticas, y, en particular, no se enfrenta a ninguno de los contextos de crisis
que comúnmente han detonado las políticas modernizadoras:
• Crisis fiscal: normalmente los procesos de modernización se han activado como producto de la
necesidad de disminuir drásticamente el gasto público, racionalizarlo y disciplinarlo.
• Crisis de confianza: el debate acerca de la necesidad de modernizar ha surgido como una respuesta a
graves situaciones de corrupción que han causado gran escándalo en la opinión pública y en el mundo
político.
• Crisis de eficiencia: gran parte de las críticas formuladas al Estado tienen que ver con su inoperancia y,
principalmente, con el desmesurado tamaño del empleo y el gasto público que lejos de traducirse en un
mejoramiento o aumento de los servicios redundan simplemente en mayor burocracia.
• Crisis de paradigma: en otros casos, la reforma del Estado ha respondido a un brusco cambio de
paradigma en el que los consensos construídos en torno al Estado de Bienestar o Estado Desarrollista
han sido rotos por proyectos refundacionales orientados a reducir drásticamente el rol del Estado en la
economía y la sociedad.
En consecuencia, cuando hablamos de modernización del Estado en Chile no estamos hablando de
responder a situaciones de sobre dotación de personal o de déficit fiscal crónico. De lo que se trata,
entonces, no es de encontrar mecanismos para reducir el gasto o de dar inicio a un amplio proceso de
privatizaciones, que ya tuvo lugar. No necesitamos, tampoco, disminuir en términos absolutos el empleo
público ni frenar sus niveles de expansión.
La modernización de hoy es más bien hija de los nuevos problemas y desafíos que Chile enfrenta al haber
superado los problemas antes mencionados.
3. ¿POR QUE MODERNIZAR EL ESTADO EN CHILE?
Existen, sin embargo, buenas razones para plantearse el objetivo de modernizar el sector público en Chile,
las que se pueden ordenar en cuatro áreas fundamentales:
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Mayor eficiencia para resolver problemas nacionales
Asumida la necesidad de controlar el gasto público y preservar el equilibrio fiscal, se hace fundamental
incorporar sistemas decisionales y de gestión que garanticen el uso más eficiente posible de los recursos
públicos. Son muchos los problemas sociales que el Estado chileno deberá enfrentar en los próximos años,
y no se dispondrá para ello de mayores recursos, al menos en términos relativos. Si no podemos expandir
los presupuestos en la misma medida que las necesidades lo requerirían, sí podemos al menos expandir la
productividad del sector público, y lograr mayores resultados, mejores rendimientos, por cada peso gastado
en el Estado.
Exigencias ciudadanas
Los chilenos son cada día más conscientes de sus derechos, y serán cada vez más exigentes respecto del
Estado en cuanto a la calidad de los servicios que éste les ofrece. Responder adecuadamente a esas
expectativas no es sólo un imperativo político, sino también una consecuencia del propio desarrollo de los
mecanismos de mercado, que elevan permanentemente los estándares de calidad y la diversificación de los
productos que ofrece.
Precaver que el Estado no se transforme en un cuello de botella del desarrollo económico
Reconocido que el funcionamiento general del Estado chileno es positivo, y que ello ha contribuido a
sustentar el proceso de crecimiento económico del país cuyo principal elemento dinámico ha sido el
desarrollo empresarial, es innegable que el sector público presenta dificultades para adecuarse y
evolucionar a la misma velocidad que lo hace el resto de la sociedad y de la economía. Se hace entonces
necesaria la incorporación de nuevas prácticas gerenciales y de nuevos hábitos dentro de la organización
estatal que tiendan a estimular una cultura orientada a los resultados, que fortalezca la responsabilidad y el
profesionalismo, abra espacio a la innovación y a la crítica, estimule el cumplimiento de los compromisos,
recompense el buen desempeño e incorpore hábitos de evaluación permanente.
Preeminencia de los factores cualitativos por sobre los cuantitativos en la labor de las instituciones públicas
Resueltos en gran medida los problemas de cobertura del territorio nacional por parte del aparato público,
de acceso de los ciudadanos a los servicios sociales básicos, de desempeño de las funciones
indispensables que tiene el Estado, pasamos, en cambio, a una etapa en la cual predomina la necesidad de
elevar la calidad con que se desarrollan estas distintas dimensiones de la acción pública. Los estándares de
calidad con que hoy funciona el sector público son insuficientes, y para mejorarlos el sector público debe
comenzar a centrar su atención en sus productos y reordenar su funcionamiento interno.
El tratamiento adecuado de estos cuatro aspectos de la modernización debiera tener, en el mediano plazo,
un impacto comparable, si no mayor, que el que tendría una discusión centrada exclusivamente en el tema
de la dimensión del Estado. El centro de esta política modernizadora apunta a las formas de funcionamiento
del Estado, no a sus fronteras y, en ese sentido, constituye un cambio significativo respecto de los procesos
de modernización y de reforma administrativa emprendidos en otros países. Ya no se trata de diseñar un
tipo de administración adecuado a los tiempos que corren, sino de hacer los ajustes dentro del aparato
estatal para que éste incorpore la capacidad de adaptarse constantemente a los cambios que están
ocurriendo en la sociedad.
Lo anterior representa un cambio sustancial respecto a los que han sido tradicionalmente los principios
constitutivos de nuestro Estado: solidez, estabilidad, perdurabilidad, garantía de los derechos en el largo
plazo.
Gran parte de los conceptos administrativos que se aplican en las instituciones públicas fueron concebidos
en una época en la que el Estado se dedicaba a funciones tales como las relaciones exteriores, la justicia y
la defensa nacional. Pero posteriormente el aparato público fue asumiendo funciones ejecutivas que se
expandieron gradualmente en ámbitos como la seguridad social, la salud, la educación, el desarrollo
productivo. Pese a ese cambio, la administración continuó funcionando de acuerdo a los principios
anteriores, e incluso los reafirmó y desarrolló.
Por todas partes abundan los signos de esta forma de concebir al Estado: regulación constitucional de
aspectos específicos de su funcionamiento, regulación legal de un gran número de materias, aplicación del
principio administrativo según el cual sólo puede hacerse lo que está expresamente permitido, estatutos de
personal con inamovilidad, etc.
Al intentar privilegiar formas de organización más flexibles y abiertas se requiere, por lo tanto, un verdadero
cambio de paradigma respecto a cómo el Estado debe funcionar. Pero, a su vez, requiere de una nueva
visión acerca de cómo el Estado debe cambiar: no basta con implantar un nuevo modelo organizativo y
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
dictar nuevas leyes, sino que se debe, más bien, posibilitar un nuevo tipo de práctica en el Estado, tanto en
las funciones gerenciales como en las profesionales, técnicas y administrativas.
4. ¿COMO CAMBIAR?
El punto medular para posibilitar una transformación como la propuesta es crear las condiciones para que el
cambio, la evaluación y la innovación pasen a ser constantes en el aparato estatal. Ese es el tipo de
organización que se requiere en estos tiempos en que la velocidad e intensidad de los cambios son cada
vez mayores, y la flexibilidad resulta ser un requisito indispensable para cualquier institución que tenga
pretensión de permanecer en el tiempo.
Ello significa, entonces, intervenir al interior de las organizaciones públicas creando nuevas prácticas
gerenciales, potenciando estilos de trabajo y formas de gestión del personal apropiadas a esta nueva visión,
sustentadas, a su vez, por una cultura organizacional que se corresponda.
El objetivo de la política de modernización impulsada por el Gobierno chileno ha sido el generar una gestión
pública orientada a los resultados, reemplazando progresivamente la cultura organizacional tradicional,
basada en los procedimientos, pero manteniendo los valores y principios propios del servicio público.
Un cambio como el propuesto implica volcar la atención desde el interior de la administración hacia el
exterior, evaluar el impacto de las acciones que se realizan y actuar en consecuencia. Para ello, se hace
necesaria una mayor claridad respecto del sentido final de la administración como servicio público, y su
expresión en metas y objetivos concretos. De ahí la creciente importancia que ha ido adoptando la
orientación al usuario en el sector público: servir a la ciudadanía es el sentido principal de la administración
pública, y ello debe expresarse en el funcionamiento cotidiano de cada parte del aparato estatal.
El mayor énfasis en los resultados y en la calidad de servicio ha estado presente en muchas de las
experiencias recientes de reforma del Estado en países desarrollados. Este se manifiesta, por ejemplo, en
la contractualización de las relaciones intragubernamentales en Nueva Zelandia y en el desarrollo del
modelo divisional originado en el norte de Europa y materializado posteriormente en experiencias como las
del programa Next Steps en Gran Bretaña. En los últimos años se han multiplicado nuevas modalidades de
vinculación con los usuarios de los servicios públicos, como las cartas ciudadanas, en tanto que en otros
países, como Estados Unidos y Australia el énfasis ha estado puesto en mejorar los sistemas de evaluación
y control de gestión.
Se trata, sin embargo, de cambios de más difícil realización que la mera adecuación de las normativas y los
organigramas. Son cambios sistémicos, que requieren reformular, paso a paso, cada una de las piezas que
conforman el sistema de gestión pública.
Nuestra manera de abordar la modernización de la gestión pública intenta ser coherente con las ideas que
se han descrito. Lo paradojal es que en Chile, donde actualmente no existen las presiones coyunturales que
han debido enfrentar otros países, resulta más difícil abrir paso a políticas innovadoras. Fuera de corregir
efectivamente las deficiencias, se debe asegurar la preservación del equilibrio fiscal y evitar que el proceso
de cambio genere inestabilidades o ineficiencias en el corto plazo. Armonizando estos elementos, hemos
utilizado una estrategia cuyos puntos fundamentales son los siguientes:
• Protagonismo de los servicios públicos y no de la autoridad central.
• Apoyo técnico y coordinación de las iniciativas de cada servicio o ministerio.
• Incorporación de medidas modernizadoras en el proceso presupuestario.
• Impulso a cambios legales en áreas críticas donde existen limitaciones reglamentarias.
• Creación de mecanismos que estimulen y recompensen los avances en la gestión.
Todos estos elementos están dirigidos a mejorar la gestión como prioridad, es decir, a intentar maniobrar
dentro de la normativa vigente para provocar mejorías e innovaciones, y asumir iniciativas que impliquen
reformas legales en aquellos ámbitos en que el marco normativo actual impida o dificulte la continuidad del
proceso. De esa manera se busca revertir la tendencia natural que existe en el Estado a depositar
exclusivamente sobre las normas y procedimientos las posibilidades de cambio y mejoramiento de la
gestión.
Esta estrategia toma elementos de lo que ha sido denominado como "gerencialismo", en contraposición al
enfoque tradicional de "reforma administrativa". Chile es uno de los pocos países en América Latina que se
ha adentrado en este camino. Nuestro objetivo es lograr un equilibrio entre el elemento dinamizador que
puede venir de una gerencia más activa, por una parte y, por la otra, la recuperación y renovación de la
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
tradición administrativa local, que implica una valorización de la función pública y una adaptación gradual de
la institucionalidad.
5. AVANCES LOGRADOS
El Gobierno chileno ha impulsado el proceso modernizador a través de diversas iniciativas en un proceso
que se extiende ya por tres años. El punto de partida de esta experiencia fue el Plan Piloto de
modernización de Servicios Públicos, iniciado en 1993, y donde, por primera vez, se intentó aplicar
intensivamente técnicas modernas de gestión, como la planificación estratégica y los indicadores de gestión
en siete servicios públicos.
En base a esa experiencia se ha desarrollado, desde 1994, un sistema de indicadores de gestión
incorporado al proceso presupuestario. En el último presupuesto este sistema abarcó a 49 servicios
públicos con cerca de 200 indicadores. Dichos indicadores son utilizados en el proceso presupuestario para
la definición de metas y la evaluación de su cumplimiento, incorporándose dichos elementos en la discusión
presupuestaria en el Congreso Nacional.
En 1995 43 servicios públicos adoptaron compromisos de modernización con el Presidente de la República,
compromisos cuyo cumplimiento ha sido logrado en un 80% hasta la fecha, y que serán renovados este año
bajo forma de proyectos específicos de mejoramiento de la gestión.
Se están impulsando también reformas en los sistemas de remuneraciones y la gestión de recursos
humanos. El ejecutivo ha impulsado dos iniciativas legales modificatorias de las Leyes que rigen los
servicios de Aduanas y el Ministerio de Obras Públicas, incorporando innovativos avances sobre todo en el
ámbito de la gestión del personal en los niveles profesionales y directivos. Los principios que sustentan
dichas propuestas debieran irse incorporando en nuevas iniciativas que permitan ir gradualmente
difundiéndolos en el resto del sector público.
La capacitación es una de las áreas que ha recibido mayor impulso. Se ha puesto en marcha un proceso de
modernización de todo el sistema de capacitación del personal en el sector público que implicará una
duplicación de recursos invertidos en esa área y una mayor vinculación de las iniciativas de capacitación
respecto de los planes de desarrollo estratégico de las instituciones. Entre 1990 y 1996, la inversión en
capacitación del Gobierno Central se ha más que triplicado, incrementándose en un 40% en términos reales
en el último año.
Se han impulsado diversas iniciativas destinadas a difundir las ideas modernizadoras y a crear un sentido
común compartido respecto a cuál es el modo de ponerlas en práctica. Desde guías de apoyo a la gestión,
pasando por videos, libros, seminarios, talleres. Dentro de esta política se han desarrollado dos encuentros
internacionales sobre Modernización de la Gestión Pública participando en el último de ellos más de 1000
directivos y profesionales de todo el sector público. Dichos seminarios han permitido difundir, al interior de la
administración pública chilena algunas de las experiencias más relevantes en esta materia en países como
España, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Australia, Nueva Zelandia, Singapur y Suecia.
Simultáneamente con el último de estos seminarios se realizó una feria de exposición en la que participaron
servicios públicos destacados por sus iniciativas de mejoramiento de la atención y empresas privadas que
brindan distintos tipos de servicios al Estado (consultorías, informática, capacitación).
Se han llevado a cabo innumerables medidas modernizadoras al interior de los servicios públicos en áreas
muy variadas. Gran parte de esas iniciativas se han traducido en mejorías concretas de la calidad de los
servicios que atañen directamente a los usuarios. Sólo en lo que se refiere a la realización de mediciones y
consultas a los usuarios respecto de la calidad de los servicios sabemos que más de 20 instituciones las
han realizado, y en base a ellas han comenzado a definir medidas para mejorar la calidad de la atención
que ofrecen. Algunos de los avances más notables que vale la pena citar son los siguientes:
Hoy los servicios públicos son más rápidos y ágiles:
• Un 70% de los contribuyentes con problemas de declaración solucionan su problema en la primera
visita al Servicio de Impuestos Internos.
• La Dirección de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas ha disminuido el tiempo de espera en las
plazas de peaje en las horas pico de 20 a 3 minutos.
• El Instituto de Normalización Previsional (INP) ha disminuido su tiempo de respuesta en la entrega de la
primera pensión de 143 días en 1990 a 35 días en 1990, a su vez la Dirección de Previsión de
Carabineros ha disminuido de 60 a 48 días la entrega del mismo beneficio.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
• La Dirección de Vialidad ha reducido de 5 a 1,7 días el tiempo de tramitación para autorizar permisos de
sobrepeso de camiones.
Hoy la ciudadanía recibe una mayor cantidad y volumen de beneficios y servicios públicos:
• El numero de trabajadores cubiertos por acciones de fiscalización de la Dirección del Trabajo aumentó
de 500.000 en 1990 a 1.250.000 en 1995.
• El Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS) otorgó durante 1995 bonificaciones a 23.800
microempresas para acceso a créditos bancarios, beneficio que antes era inexistente.
• El Instituto Nacional de la Juventud ha desarrollado la Tarjeta Joven para que la juventud pueda
acceder a una serie de beneficios como descuentos en entradas a espectáculos y tiendas en general. A
su vez el INP tiene una iniciativa similar, la Tarjeta TIP a la que pueden acceder todos sus usuarios.
Hoy los servicios públicos son más convenientes para la ciudadanía y el país:
La Superintendencia del Instituto de Salud Previsional (ISAPRES), los Servicios de Vivienda y Urbanismo, el
Fondo Nacional de Salud (FONASA) y el Servicio de Impuestos Internos, entre otros, cuentan con teléfonos
especiales para recibir consultas.
• El Servicio de Tesorerías, FONASA y el INP cuentan con terminales computacionales de autoconsulta.
• El Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC) cuenta con ejecutivos de cuenta para atender
personalmente los usuarios de algunos de sus programas.
• Los servicios de salud han cambiado su atención por número y orden de llegada, que generaba grandes
atochamientos, por un sistema de atención por cita, que permite perder menos tiempo a las personas.
• Hoy en día el Servicio de Tesorerías paga anticipadamente a la fecha tope las devoluciones de
impuestos, a su vez lo hace directamente en la cuenta corriente de los contribuyentes. También esta
institución inaugurará este año el primer sistema de pago electrónico de impuestos.
• El Servicio Agrícola y Ganadero ha creado sitios de inspección intermedios para las exportaciones
hortofrutícolas. Esto ha permitido dar una más rápida y conveniente atención al exportador,
descongestionando los puertos de embarque y disminuyendo los costos de transporte.
Hoy los servicios públicos están disponibles para mayor cantidad de personas:
• La Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos ha puesto a disposición de los reclusos en penales y de
enfermos en hospitales un servicio de préstamos de libros y revistas.
• El INP cuenta con oficinas móviles para atender al adulto mayor en sus hogares.
• Carabineros ha desplegado comisarías móviles para atender más fácilmente al público.
• El Ministerio de Justicia cuenta con unidades móviles de asesoría jurídica.
• El Registro Civil ha desarrollado equipos móviles de atención de cédulas de identidad.
• FONASA ha duplicado la cantidad de puntos de venta de bonos.
La actual agenda del Gobierno contempla una serie de nuevas iniciativas, recientemente anunciadas por el
Presidente de la República:
Calidad: se instituirá un Premio a la calidad que se otorgará a los servicios que logren avances más
significativos en esta materia, y consistirá en un sello distintivo que podrá ser utilizado por la institución
durante dos años.
Profesionalización: se impulsará un Proyecto de Ley conteniendo una serie de medidas destinadas a
reforzar el profesionalismo y la responsabilidad en el ejercicio de la función pública.
Transparencia: se establecerá la obligación de realizar un balance y memoria anual por parte de los
servicios públicos como un modo de reforzar la transparencia de la gestión, mejorar la información y
estimular la responsabilización por los resultados.
Difusión: continuará la edición de guías sobre modernización acerca de materias tales como la utilización de
indicadores de gestión y la puesta en práctica de las nuevas directivas en materia de capacitación del
personal.
Reestructuraciones institucionales: se modificará la estructura de la CORFO con el objeto de fortalecer la
eficiencia de la labor del Estado en materia de fomento productivo, separándola de la administración de
empresas públicas para terminar así una relación que se encuentra obsoleta.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
6. DEBILIDADES
El proceso de modernización de la gestión pública en Chile es relativamente reciente y, por lo tanto, no se
encuentra aún plenamente consolidado. La realidad actual de las instituciones que integran el Gobierno
Central revela problemas, debilidades y amenazas que requieren ser enfrentadas para lograr que dicho
proceso resulte en transformaciones perdurables.
Los usuarios de los servicios públicos no perciben aún avances sustantivos en la calidad de los servicios
que reciben del Estado. Una encuesta reciente indica a este respecto que menos de la mitad de los
usuarios considera que se han producido avances en la modernización de los servicios públicos a los que
recurren con mayor frecuencia. La evaluación de estos mismos usuarios es significativamente más
favorable para los servicios prestados por el sector privado.
Si bien los usuarios valoran positivamente algunos aspectos propios de los servicios públicos, como la
gratuidad y su disponibilidad en todo el país, éstos aprecian claras desventajas en lo referente a la falta de
libertad de elección y la calidad de la atención que éstos prestan al público. Pese a ello, existe una
perspectiva optimista respecto del futuro, por cuanto cerca de un 60% de los encuestados estima que los
servicios públicos mejorarán en el futuro próximo.
Existe un marcado contraste entre la percepción de avances en los aspectos materiales respecto de los
factores cualitativos en el funcionamiento de los servicios públicos. Así, mientras la mayoría de los usuarios
reconoce avances en la infraestructura y el uso de la informática, su percepción de la calidad de la atención
prestada por los funcionarios es mayoritariamente negativa.
Estas percepciones pueden contrastarse con los resultados de estudios efectuados entre el personal de la
administración pública. Dichos estudios han revelado una baja autoestima, desconfianza respecto de las
autoridades y un marcado escepticismo frente a las posibilidades de cambio. Si bien los funcionarios
reconocen a la modernización de sus instituciones como un proceso real e inevitable, aún la enfrentan con
desconocimiento, incertidumbre y temor, asociándola con los traumáticos episodios de arbitrariedad y
despidos del pasado régimen.
En buena medida las aprensiones de los funcionarios se fundan en las actitudes y prácticas de los
directivos. Si bien un número importante de directores generales de servicios cuentan con experiencia,
vocación y aptitudes para conducir un proceso de modernización institucional, las capacidades del conjunto
de los cuadros directivos del Estado son aún limitadas. Entre estos sectores tiende a primar la jerarquía, el
autoritarismo y la defensa del poder burocrático por sobre el liderazgo, la cooperación y el manejo de
técnicas de gestión moderna.
El sistema político, por su parte, no revela aún una clara voluntad de enfrentar las exigencias y los conflictos
que inevitablemente rodean todo proceso de cambio. Como es común, los dirigentes, parlamentarios y
autoridades políticas, tienden a estar fuertemente motivados por consideraciones de corto plazo, lo que
hace que la modernización de la gestión pública se encuentre en clara desventaja para incorporarse como
una prioridad en sus agendas.
7. EL CAMBIO EN LA ADMINISTRACION PUBLICA
El camino escogido por la reforma del Estado en Chile no es fácil; éste se aparta tanto de la tradición de las
reformas administrativas en América Latina como de la tendencia a imitar las técnicas del management
privado. Resulta inevitable en estas circunstancias preguntarse por qué hacer las cosas tan complicadas.
Para responder a esta pregunta resulta conveniente reconocer qué es lo propio de la gestión pública y cómo
ésta puede producir un cambio realmente eficaz. A este respecto pueden reconocerse una serie de
cuestiones básicas que nos diferencian del sector privado y que explican la complejidad del camino que se
está recorriendo.
En primer lugar, cuando se trata de preocuparse de los resultados, en el sector público debemos partir por
averiguar cuáles son. Para saberlo no podemos limitarnos a evaluar utilidades y examinar la contabilidad.
Debemos partir por crear indicadores y clarificar nuestras metas. Pero no sólo eso. Estamos también
obligados a conocer el impacto de nuestras acciones, y a diseñar instrumentos ad hoc para ello,
instrumentos que deben cumplir una serie de exigencias técnicas y considerar, además, mecanismos de
retroalimentación desde el usuario.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Desde el punto de vista del control interno y de la agilización de los procedimientos, nos encontramos con
una serie de obligaciones anexas que son esenciales en el sector público:
Transparencia de las acciones desarrolladas y limitación de la arbitrariedad. Un empresario debe rendir
cuentas a un número más limitado de sujetos, si se equivoca no lo hace respecto de los recursos públicos.
Ecuanimidad con que se desarrolla la gestión pública, evitando favoritismos políticos o de otra índole,
asegurando una cierta continuidad y coherencia de criterios al interior de las instituciones públicas.
Resguardo del interés general y responsabilidad política, asegurando que cada decisión obedezca al bien
común y a criterios de justicia, y dé cuenta de los intereses más permanentes de la comunidad.
Disciplina fiscal, que requiere efectuar un control responsable de las finanzas públicas, principal instrumento
de la política macroeconómica de que dispone el Gobierno.
Cada uno de los cambios que emprendemos debe tener en cuenta estos imperativos, y responder a ellos.
La forma tradicional de generar los cambios en el sector público ha sido el de la reforma administrativa.
Cuando los procedimientos y las normas se han estimado inadecuados para las necesidades de la
administración, la respuesta lógica ha parecido siempre reemplazarlos por otros. Resultado de ello ha sido
el desarrollo de instrumentos para la protección de los derechos ciudadanos, la reglamentación de los
procesos administrativos para erradicar la discrecionalidad, la estructuración y reestructuración de la carrera
funcionaria, la simplificación de procedimientos, las redefiniciones de cargos, las reestructuraciones
orgánicas y las actualizaciones de las plantillas de personal.
El camino de la reforma administrativa ha sido recorrido en innumerables oportunidades por los Estados
latinoamericanos, concluyendo casi siempre en reformas parciales, incompletas, distorsionadas por el
sistema político, los intereses corporativos o los vicios de la propia administración. Esto hace que en Chile,
tanto como en los demás países de la región, el Estado se desenvuelva en una realidad preburocrática,
donde los problemas de la concepción Weberiana de la organización se han percibido mucho antes que sus
beneficios y donde la discrecionalidad y la administración informal permiten resolver muchas de las
demandas y problemas cotidianos que enfrentan las instituciones públicas.
Este es un contexto, por lo tanto, en que los modelos finalistas y las reformas integrales --sean éstas de
sello liberal o administrativista-- tienen poco que aportar. Para pasar de un estadio preburocrático a uno
postburocrático los Estados latinoamericanos no deben tener que recorrer previamente el largo camino de la
construcción del modelo burocrático, sino estructurar gradualmente una nueva cultura organizacional que
recoja los valores, objetivos y principios del servicio público para un mundo más exigente, heterogéneo y
cambiante.
La construcción de esta cultura organizacional, sin embargo, no es indiferente a los procesos que conducen
a ella. Lo interesante del proceso de modernización de la gestión pública en Chile no es la existencia de un
modelo finalista, sino su carácter de proceso en que las prioridades, técnicas e instrumentos han ido
encadenándose en el tiempo.
Más que un enfoque burocrático, eficientista o contractualista, lo que se aprecia en Chile es una visión que
evoluciona desde la economía al management, de allí a lo político-institucional, punto desde el que se llega
a la Reforma Administrativa.
El resultado no es indiferente a la trayectoria. Es distinto plantear bonificaciones por desempeño como
incentivo que como reconocimiento al funcionario.
Es distinto responder a la necesidad de gerentes idóneos a través de la "particular confianza" que a través
de procedimientos transparentes de concurso.
Es distinto plantear metas de desempeño como promedios que como mínimos garantizados.
En la experiencia internacional no existen los modelos puros y escasas experiencias en las que una elite
iluminada tenía resueltas todas las preguntas de antemano. Sin embargo, ronda el peligro del mercado de
las reformas. Tendencia de gobiernos latinoamericanos a comprar recetas ajenas a su realidad.
102

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
En el caso particular de la gestión pública esto es especialmente grave por la predominancia de realidades
preburocráticas. Lo que se puede exigir a las elites políticas y tecnoburocráticas es tener claro por donde
partir e ir adelantándose a la realidad.
NOTAS
1. IMD World Competitiveness Yearbook 1996, realizado por la Universidad de Laussanne, Suiza.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
LA COORDINACION INTRAMINISTERIAL DE LOS ASUNTOS EUROPEOS. El Estudio de
un Caso en cuanto a Temas y Conceptos
Adriaan SCHOUT
Senior Lecturer, Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP), Maastricht, PAISES BAJOS
1. ¿SI CAMBIA EL ENTORNO, DEBE CAMBIAR UNA ORGANIZACION?
Ni quienes la aplican, ni los académicos, tienen claro cuál ha sido el efecto de la profundización de la
integración europea de fines de la década del ochenta y principios de la del noventa, en la gestión de los
ministerios nacionales (1). Las implicaciones que se supone tendrá esto sobre los ministerios son diversas y
las opiniones fluctúan desde 'hay que realizar cambios estructurales' hasta 'no es necesario emprender
ajustes significativos'.
Por una parte, hay quienes sostienen que, debido a la integración europea, el grado de complejidad del
entorno en el cual funcionan las administraciones nacionales ha cambiado tanto que los ministerios han
debido adaptar sus organizaciones. Por otra parte, hay quienes suponen que la integración europea no ha
exigido que se establezcan nuevos tipos de capacidades o que los ministerios han respondido
primordialmente a cambios ocurridos en sus entornos nacionales y por consiguiente el impacto de la
integración europea no puede distinguirse de las reformas administrativas nacionales. Hay también quienes
consideran que bastaría sólo con llevar a cabo cambios marginales, como enviar funcionarios a cursos de
formación a nivel europeo. La interrogante que forma la parte medular de este trabajo es por lo tanto la
siguiente: ¿La integración europea ha exigido que los ministerios desarrollen nuevos mecanismos de
coordinación específicos o es posible que la gestión de los asuntos europeos se realice por medio de los
canales de comunicación habituales?
Hay que tener en cuenta sin embargo, que la integración europea está enraizada tan hondo que sería poco
probable que no haya requerido modificaciones profundas en la estructura de los ministerios nacionales. A
pesar de ello, no se ha prestado demasiada atención política a las consecuencias intraministeriales ni se
han realizado estudios sistemáticos de las repercusiones que ha tenido la integración regional. Se ha
considerado que el proceso de la integración europea ha sido fundamentalmente de índole política.
Además, la atención se ha centrado en los aspectos negativos de la integración, como ser la eliminación de
los obstáculos al comercio, mientras que las modificaciones administrativas consecuentes, necesarias para
que el proceso de integración tenga éxito, no han sido tenidas en cuenta en gran medida.
A falta de un estudio interno profundo de las repercusiones de la integración europea sobre las
administraciones nacionales y dado que no se puede depender de la teoría de las organizaciones para
predecir cómo deben responder los ministerios ante desafíos nuevos, es necesario disponer de estudios de
casos para analizar cuáles han sido las fricciones ocasionadas por la integración europea en un ministerio,
cómo ha respondido un ministerio y de qué manera las medidas adoptadas han afectado el desempeño de
la organización en el ámbito europeo.
Este trabajo se basa en un estudio de ese tipo efectuado en profundidad con respecto a los cambios
estructurales que emprendió el Ministerio de Asuntos Económicos de los Países Bajos en su organización
(2). En respuesta a la mayor importancia que han cobrado los temas europeos en todas las secciones de la
organización, el ministerio decidió descentralizar las responsabilidades por los asuntos europeos dentro de
su organización. Hasta 1992, la responsabilidad por las cuestiones europeas recaía sólo sobre la Dirección
General de Relaciones Económicas con el Exterior. Ya a comienzos de los años noventa era evidente que
los funcionarios no podrían hacer una distinción entre lo que constituía política nacional y política europea.
La decisión de descentralizar, sin embargo, requería nuevos mecanismos de coordinación para hacer la
gestión de la interdependencia entre ambas políticas y para evitar que la descentralización resultara en una
fragmentación mayor aún del ministerio.
Es importante estudiar cómo un ministerio ha adaptado su estructura desde dos puntos de vista, desde una
perspectiva nacional y una europea. Desde la óptica nacional, es importante saber qué factores determinan
la influencia de un ministerio en los procesos que determinan la política europea y qué mecanismos ha
introducido para bregar con las políticas burocráticas de que adolece la gestión de la interdependencia. Si
estos mecanismos no se desarrollan en grado suficiencie, la coordinación lleva demasiado tiempo y se ve
paralizada por las discrepancias internas y las instrucciones, resultantes de negociaciones internas, que se
dan a los negociadores pueden carecer de flexibilidad y no ser apropiadas en el contexto de las
104

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
negociaciones en la órbita europea. La consecuencia será una pérdida de influencia. Desde una perspectiva
europea, es importante comprender qué requisitos se deben cumplir a nivel nacional para que la integración
europea tenga éxito, porque la gestión de la integración europea no puede quedar sólo en manos de la
Comisión, sino que exige el funcionamiento de redes europeas (Metcalfe, 1992, 1994). La Comisión no tiene
ni los recursos ni el compromiso por parte de los Estados miembros para avanzar en el proceso de
integración, por lo cual debe contar con las pautas provenientes de los ministerios nacionales para
salvaguardar la calidad de la política y la legislación europeas, para la internalización de las políticas
europeas y el control de la internalización por parte de otros estados miembros, y para garantizar el apoyo
de los estados miembros a las medidas europeas. Asimismo, debido a lo limitado de los recursos y de la
autoridad que tiene la UE para coordinar políticas entre estados miembros o controlar cómo funcionan los
países, la viabilidad de la integración europea depende de la disponibilidad de pericio en asuntos europeos
dentro de los miniserios, del grado de compromiso que haya dentro de las administraciones nacionales para
defender el punto de vista europeo y de la habilidad de integrar los asuntos europeos en las políticas
nacionales (Spence, 1995).
El presente estudio se centra en la coordinación de los asuntos europeos dentro del ministerio. Se ha
realizado un seguimiento de la manera como el ministerio ha adaptado sus capacidades de coordinación
interna que abarca el período entre 1990 y 1995. Uno de los principales hallazgos del estudio es que las
consecuencias organizacionales de la integración europea han sido subestimadas. Se ha detectado que los
problemas relacionados con los temas europeos siguen existiendo, y ha quedado de manifiesto que resulta
difícil para un ministerio adaptar su organización y que se requiere de la cooperación interministerial para
responder a los desafíos que plantea la integración europea.
El argumento se desarrolla de la siguiente manera. La sección 2 comprende una introducción al Ministerio
de Asuntos Económicos y señala brevemente otros temas intraministeriales de los cuales debió ocuparse
cuando el impacto de la integración europea se hizo sentir. En la sección 3 se coloca al ministerio en el
marco de la formulación de políticas a nivel europeo, en las distintas fases de dicho proceso, así como en el
contexto de la coordinación interministerial de las políticas porque la manera como se coordinan las políticas
europeas a nivel nacional incide en gran medida en el sistema intraministerial. Las dificultades que los
temas europeos crearon dentro del ministerio, o sea sus problemas europeos, se resumen en la sección 4.
Estos problemas europeos proporcionan los antecedentes del proceso de cambio de la organización a que
se vio sometido el ministerio y son necesarios para evaluar si con las adaptaciones estructurales fue posible
erradicar las insuficiencias. Esta sección también esquematiza lo que implicó la decisión de descentralizar.
Los instrumentos conceptuales que se emplean para analizar el proceso de cambio se presentan en la
sección 5. Se presentan los cuatro tipos de mecanismos de coordinación que se pueden utilizar para ver en
qué grado el ministerio ha adaptado sus capacidades de coordinación y ver si dichas medidas han resuelto
o no sus problemas europeos. Es necesario hacer la distinción entre los tipos de mecanismos de
coordinación porque no estamos sólo interesados en describir los procedimientos de coordinación dentro
del ministerio, sino que los mecanismos de que dispone para hacer la gestión de las políticas europeas
deben comprenderse en términos de las capacidades de coordinación. Estas herramientas que sirven para
evaluar la adaptación de la gestión interna de las políticas europeas se aplican en la sección 6. Los efectos
de estos cambios estructurales se consideran brevemente en la sección 7. En la sección 8 se presentan las
conclusiones que se derivan del presente trabajo.
2. EL MINISTERIO DE ASUNTOS ECONOMICOS Y LA COORDINACION A NIVEL NACIONAL DE LOS
TEMAS RELACIONADOS CON EUROPA
Todo estudio de un proceso de adaptación administrativa debe tener en cuenta el hecho que los procesos
de cambio se ven complicados por las tradiciones y por los conjuntos de reglas que conforman una
organización ministerial, así como por lo que acontezca en el sistema administrativo nacional dentro del cual
funciona y por otros acontecimientos intraminsteriales que ocurran simultáneamente. Los sistemas de
creencia internos de un ministerio, como ser los enunciados de misión y los objetivos, y los acontecimientos
adicionales del entorno que representan exigencias sobre la organización determinan cuánto tiempo y
esfuerzo puede dedicar la organización para responder a estos desafíos, e inciden además en la naturaleza
de sus respuestas. La finalidad de esta sección es presentar el contexto en el cual está inmerso el proceso
de adaptación de la organización. Constituye una introducción al Ministerio de Asuntos Económicos,
considera las características principales de la organización en sí y analiza los acontecimientos internos que
ocurrieron al mismo tiempo que empezaron a hacerse sentir los efectos de la mayor amplitud y profundidad
de la integración europea alrededor de 1990.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
2.1 Misión
Al ser el ministerio responsable por los asuntos económicos de un país pequeño, su principal objetivo es
crear un mercado competitivo y abierto. El énfasis sobre la competitividad, y por ende sobre la
desregulación, no sólo ha determinado en grado significativo la respuesta del ministerio a las iniciativas de
política europea, sino que también ha determinado las respuestas de dicho ministerio con respecto a la
adaptación de su organización a la integración europea. Como el ministerio ha estado muy a favor de la
creación de un mercado interior, consideró que los objetivos de la integración europea estaban de acuerdo
con sus propios objetivos en cuanto a políticas. Es por ello que a fines de los años ochenta, los esfuerzos
del ministerio para adaptarse a la integración europea se concentraban en explicarle a la industria cuales
serían los efectos de ‘1992’, en lugar de averiguar cuales serían las consecuencias que tendría sobre el
ministerio en sí.
2.2 La estructura formal
El núcleo del ministerio comprende cuatro direcciones generales relativamente autónomas, como se aprecia
en el cuadro 1. Estas son la Dirección General de Relaciones Económicas con el Exterior, que es la
responsable de la política comercial y de la coordinación de las políticas europeas dentro del propio
ministerio y con otros ministerios, la Dirección General de Industria que se ocupa de la competitividad y de
la capacidad innovadora de las empresas, la Dirección General de Estructura Económica, que se encarga
de la competitividad de la economía holandesa y es responsable por asuntos de política horizontal tales
como la competencia, la política tecnológica y la infraestructura y por último la Dirección General de Energía
que está a cargo de la política energética. Cada una de estas direcciones generales está a su vez
subdividida en tres a cinco direcciones (3).
Cada una de estas direcciones generales tiene sus propias responsabilidades en cuanto a políticas, sus
propios objetivos, estructuras, subentornos y enunciados de misión. El ministerio es por lo tanto una
organización ‘diferenciada’. La diferenciación interna afecta la forma como el ministerio hace la gestión de la
integración europea porque cada dirección general adjudica un valor diferente a lo relativo a la Unión
Europea. En consecuencia, sus respuestas a las propuestas de la Comisión pueden ser incompatibles. La
Dirección General de Relaciones Económicas con el Exterior, por ejemplo, está en general a favor de la
integración europea, mientras que la Dirección General de Energía fue muy crítica con respecto a la
integración en su sector porque significaba la liberalización de mercados energéticos nacionales que
estaban sujetos a un alto nivel de regulación. Las propuestas relacionadas con la libre circulación de los
trabajadores en Europa también dieron lugar a diferencias internas, en cuanto a los empleados provenientes
de los Estados miembros del sur de Europa y si debían recibir sueldos de acuerdo con los salarios fijados
por las negociaciones salariales colectivas dentro de un sector. La Dirección General de Estructura
Económica estaba a favor de la desregulación, mientras que la Dirección General de Industria se
preocupaba más por el empleo holandés en la industria de la construcción.
Las direcciones generales no sólo están diferenciadas, sino que funcionan a distintos niveles de la cadena
de elboración de políticas de la Unión Europea. A modo de ejemplo, la Dirección General de Estructura
Económica es responsable de las negociaciones sobre la política europea de investigación y desarrollo, es
decir un tema de política horizontal. La Dirección General de Industria a su vez se encarga de la
internalización de esta política y participa en los comités de comitología. Las capacidades de coordinación
por lo tanto deben desarrollarse hasta alcanzar una interdependencia recíproca además de secuencial.
Las diferencias internas entre las direcciones generales, sus distintos puntos de vista acerca de los
beneficios que ofrece la integración europea y las diversas fases de la cadena de formulación de políticas a
nivel europeo en las cuales intervienen imponen grandes exigencias en cuanto a las capacidades de
coordinación interna de los asuntos europeos.
2.3 La reorganización reciente
El impacto de la integración europea sobre el ministerio no se dio en forma aislada. El ministerio ya había
tenido que ajustar su organización al cambio, pasando de una política orientada hacia los sectores, o sea
una política industrial anticuada, a una política horizontal, enfocada a la competitividad e investigación y
desarrollo, y había tenido que embarcarse en una mejora del nivel de su estructura, como respuesta a
preocupaciones por su prestigio (4). En otras palabras, ya estaba inmerso en un proceso de reorganización
que abarcaba de 1990 a 1993. Además, hubo acontecimientos que afectaron a toda la administración
nacional, como ser reducciones presupuestarias y de personal, que también se sintieron en el ministerio.
Los cambios que debió efectuar para incorporar estos acontecimientos intra e interministeriales
106

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
determinaron la cantidad de atención que podía prestar a las consecuencias de la integración europea, e
influyeron en la eficacia con que se coordinaban las políticas europeas dentro del ministerio, ya que algunos
de los ajustes que estaba realizando facilitaban la gestión de la política europea, como fue el caso con el
mayor nivel de actualización de la coordinación interna, mientras que otros hicieron que la organización se
moviera en direcciones que se contradecían con las exigencias de la integración europea, como ser las
reducciones en los presupuestos para viajes y menos personal para bregar con un entorno europeo más
complejo.
3. EL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACION DE LAS POLITICAS DE LA UNION EUROPEA
3.1 La cadena de formulación de políticas en la Unión Europea y la coordinación nacional de las
políticas de la Unión Europea
A modo de antecedentes de las capacidades de coordinación que ha creado el ministerio en cada una de
las fases del proceso europeo de formulación de políticas, deben explicarse brevemente los distintos pasos
de la cadena de elaboración de políticas a nivel europeo así como los procedimientos existentes para la
coordinación de estas fases en los Países Bajos (ver cuadro 1). El ministerio funciona dentro de estos
sistemas, el nacional y el europeo, y son éstos los que definen el margen de maniobra que tiene, los plazos
dentro de los cuales debe realizar sus cometidos, los procedimientos a seguir, las formas en que debe
ejercer influencia a nivel nacional y europeo y las oportunidades que tiene para eludir la coordinación.
Algunas de las características de gestión interna del ministerio están determinadas por estos sistemas más
amplios.
El primer paso en el proceso de formulación de políticas de la Unión Europea es la elaboración de una
propuesta por parte de la Comisión. En las áreas que son responsabilidad del ministerio de Asuntos
Económicos, es decir en asuntos relacionados con el mercado interior y con la política comercial, la
Comisión tiene el derecho de iniciativa exclusivo. Para garantizar la calidad de una propuesta y para
aumentar la probabilidad de que sea aceptada por el Consejo, la Comisión trabaja en estrecho contacto con
expertos de la industria y con funcionarios públicos. En muchos casos, la Comisión convoca a reuniones de
expertos para que consideren la necesidad de alguna nueva legislación. Por lo general se supone que esta
fase inicial constituye el momento más importante en la cadena de formulación de políticas en lo que a
ejercer influencia se refiere. Dado que la Comisión intenta asegurarse de contar con el apoyo de la industria
y de los Estados miembros desde el mero comienzo, es difícil modificar significativamente las propuestas en
etapas posteriores. Se ha estimado que una propuesta es adoptada con aproximadamente un 80% de su
forma original (por ejemplo Hull, 1993). Más aún, la fase inicial es especialmente importante en el caso de
los países pequeños debido al poco peso que tienen cuando se toman las decisiones a nivel del Consejo.
De ser cierto el supuesto acerca de la importancia de la fase inicial, se podría esperar que los Estados
miembros tengan capacidades de coordinación apropiadas para formular posiciones y resolver problemas
ya en esta etapa temprana. En los Países Bajos, sin embargo, los funcionarios que participan en esta fase
son considerados expertos independientes que no representan las posiciones nacionales (Ministerio de
Finanzas, 1989).
La segunda fase comienza cuando la Comisión envía su propuesta al Consejo. La fase de discusiones en el
Consejo comprende tres partes: las negociaciones entre los funcionarios, las negociaciones entre los
embajadores (Comité de Representantes Permanentes - COREPER) y la decisión política a nivel del
Consejo de Ministros. Antes de que los ministros tomen una decisión, la propuesta es considerada por
funcionarios en grupos de trabajo dependientes del Consejo. Los funcionarios holandeses que participan en
estos grupos de trabajo, especialmente cuando se discuten temas técnicos, a menudo provienen de los
ministerios en la capital (La Haya). Se espera que representen posiciones coordinadas, sin embargo, no se
han especificado procedimientos para dicha coordinación por lo cual ésta es por lo general informal y en ella
sólo participan quienes están directamente involucrados.
Las conclusiones a que llegan los funcionarios se elevan al COREPER, que es la reunión de los
embajadores de los Estados miembros acreditados ante la Unión Europea (UE), para que las aprueben
formalmente. Si los funcionarios no han logrado llegar a un acuerdo en uno de los grupos de trabajo del
Consejo, la propuesta volverá a ser objeto de discusión por parte del COREPER. Para estas discusiones,
los Representantes Permanentes reciben instrucciones de sus respectivos gobiernos. Las instrucciones, en
el caso de los Países Bajos, son coordinadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores en consulta con
otros ministerios y se discuten en la reunión instructiva del COREPER.
Si el COREPER llega a un acuerdo, o de requerirse una solución política, someterá la propuesta
(enmendada) al Consejo. La coordinación de las posiciones nacionales para las decisiones del Consejo se
107

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
realiza a nivel político en el Consejo de Ministros de los Países Bajos y en su subconsejo para Asuntos
Europeos. Las decisiones del gabinete con respecto a posiciones nacionales son preparadas por
funcionarios en la Comisión de Coordinación para la Integración Europea y los Problemas de Asociación
(ComCo), que está presidida por el Secretario de Estado para Asuntos Europeos. Este comité de
coordinación interministerial para asuntos relacionados con la integración europea también se espera que
formule posiciones estratégicas y que resuelva las discrepancias que pueda haber entre los ministerios
durante las negociaciones en los grupos de trabajo del Consejo. Sin embargo esto no siempre ocurre, por lo
tanto, los problemas que puedan surgir deben ser resueltos cuando las propuestas llegan al final del
proceso de toma de decisiones. Esto ha provocado quejas de que la ComCo se ocupa de detalles sin
importancia que deberían haber sido resueltos en fases más tempranas, que las decisiones se toman en
una etapa demasiado tardía y que las capacidades para resolver problemas en fases más tempranas son
limitadas.
Para diseñar procedimientos nacionales de coordinación es necesario que exista una coordinación formal
sólo en las etapas finales del proceso de toma de decisiones. Por lo tanto se dedica mucho tiempo y
grandes esfuerzos a la coordinación de las políticas nacionales, pero la energía se concentra en una etapa
demasiado tardía para que sea eficaz. En las fases más tempranas, durante las cuales los expertos
asesoran a la Comisión con respecto a las nuevas propuestas y las negociaciones en los grupos de trabajo
a nivel del Consejo, no hay coordinación alguna entre funcionarios en los Países Bajos, o al menos no la
hay de tipo formal. Esto también significa que las capacidades para seleccionar las prioridades o formular
estrategias precozmente son limitadas.
Debido a la forma como está estructurada la coordinación de las políticas nacionales, éstas a menudo son
determinadas por funcionarios de jerarquía inferior (Van de Bos, 1991, 1995). Cuando se llega a acuerdos a
nivel de los grupos de trabajo, no es necesario que se discutan las propuestas de la Comisión en el
COREPER ni en el Consejo. En estos casos, ni la ComCo ni el Gabinete consideran las políticas. Debido al
papel tan importante que tienen los funcionarios en la formulación de las políticas europeas, un estudio
acerca de cómo están coordinados dentro de un ministerio cobra una relevancia especial. Este puede ser el
único nivel en el cual se toman decisiones con respecto a las políticas europeas en los Países Bajos y es
aquél en el cual el comportamiento de los funcionarios está dirigido y controlado a través de procedimientos
intraministeriales para la coordinación de la política de la Unión Europea.
La fase final de la formulación de las políticas europeas es la internalización. En gran medida ésta es una
responsabilidad nacional, por ejemplo de los funcionarios que trabajan en el contexto de la legislación de la
Unión Europea y de las políticas europeas. A falta de un término más adecuado, a este proceso lo
llamaremos la ‘internalización práctica’. Sin embargo, en muchas áreas, el Consejo le encargó a la Comisión
la internalización de políticas (por ejemplo la gestión de los programas europeos de investigación y
desarrollo y la política comercial). En estas áreas, el Consejo ha creado comités de comitología de distintos
tipos para apoyar y controlar a la Comisión. A pesar de ello no se han creado procedimientos formales de
coordinación a nivel nacional (interministerial) que permitan supervisar y controlar el comportamiento de los
funcionarios en los comités de comitología. La medida en que se coordina, dentro de un ministerio, la
posición que deben adoptar sus funcionarios en los comités en que intervienen depende del ministerio de
que se trate.
Como el propósito del presente estudio consiste en examinar cómo evolucionaron las capacidades de
coordinación dentro de un ministerio entre 1990 y 1995, también se observa el sistema nacional que existe
para coordinar cada una de estas fases. En 1990, el sistema para la coordinación de las políticas europeas
comprendía los siguientes pasos: la coordinación de las posiciones nacionales para la Representación
Permanente en las reuniones de instrucción del COREPER y la preparación de las reuniones del Consejo a
nivel de funcionarios en la ComCo. En 1992, se agregó un tercer paso, el comité interministerial que evalúa
las implicaciones jurídicas y financieras de las propuestas de la Comisión, llamado BNC (6). Oficialmente
este comité fue constituido en 1989, y a fin de preparar su participación en este comité interministerial de
evaluación, el Ministerio de Asuntos Económicos tuvo que crear un comité interno, conocido como el pre-
BNC. Este comité fue establecido en 1992 pero sin embargo, no se ha convertido en un órgano fuerte
debido a limitaciones de tiempo, a dificultades en la toma de decisiones dentro del propio ministerio y al bajo
nivel de participación.
El Cuadro 1 resume las fases que atraviesa una propuesta de política proveniente de la Unión Europea así
como la coordinación de cada una de estas fases en los Países Bajos (1995/6). Muestra como, a nivel
interministerial, el énfasis se aplica en la coordinación durante la fase final de la toma de decisiones a nivel
político en las reuniones de ministros. Las fases más tempranas, antes del COREPER y de la ComCo, así
como las fases finales carecen prácticamente de coordinación.
108

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Cuadro 1. Fases de la formulación de políticas de la Unión Europea y la coordinación nacional de las
políticas europeas (1995/6)
Fases de la
formulación
de políticas
europeas
Comisión Fase del Consejo Internalización
Elaboración
de
propuesta
Presentación
de propuesta
Grupos
de
Trabajo
del
Consejo
COREPER Consejo Comités de
Comitología
Internalización
Práctica
Coordinación
a nivel
nacional
-- BNC
(desde
1992)
-- Reunión
de
instrucción
del
COREPER
ComCo -- --
3.2 Características de la coordinación de las políticas europeas
El sistema nacional de coordinación de políticas no sólo determina las normas a las cuales deben ceñirse
los ministerios, sino que también tiene determinados rasgos que se reflejan en los ministerios nacionales.
En el sistema nacional de coordinación de las políticas, las características que resultan importantes para
comprender la coordinación de la política europea dentro del Ministerio de Asuntos Económicos son los
principios de autonomía ministerial combinados con la responsabilidad colectiva sobre la política exterior, el
control limitado de que goza el Parlamento con respecto a la política europea y el énfasis en la coordinación
de políticas que se centra en las etapas finales de la toma de decisiones políticas.
3.2.1 Autonomía ministerial y responsabilidad colectiva
El margen de maniobra que tiene un ministerio en las distintas etapas de la elaboración de las políticas
europeas está determinado por una combinación de los principios de autonomía ministerial y de
responsabilidad colectiva con respecto a las políticas europeas, los cuales son parcialmente contradictorios.
El principio de autonomía ministerial implica que los ministerios son iguales y que no existe jerarquía formal
alguna entre los distintos ministerios o ministros. Esto significa que, aunque el Ministerio de Relaciones
Exteriores es el responsable de coordinar las decisiones a nivel del Consejo, los ministerios individuales son
en gran medida responsables por lo que se hace en las fases previas. A modo de ejemplo, los ministerios
tienen sus propias delegaciones en la Representación Permanente en Bruselas a fin de llevar a cabo
negociaciones a nivel del Consejo y estar en estrecha comunicación con la Comisión. La igualdad jerárquica
que existe entre los ministerios también significa que, si un departamento desea intervenir en un área donde
es otro ministerio el principal responsable, su influencia no dependerá de la autoridad formal de que goce
sino de su prestigio. Consecuentemente, esto requiere fuertes sistemas de gestión interna.
La autonomía también implica que el Ministerio de Relaciones Exteriores no está facultado para intervenir
en lo referente a la forma en que los ministerios holandeses adaptan sus sistemas para realizar la gestión
interna de los asuntos europeos. La manera en que los ministerios se ocupan de los temas europeos en
principio es algo que sólo definen los propios ministerios individuales, sea que estén activos en la toma de
decisiones a nivel europeo o no, sea que incorporen eficazmente los asuntos europeos o no, etc.
Hay una tradición que se relaciona con el principio de la autonomía ministerial y ésta es la no intervención
que ha caracterizado a las relaciones interministeriales. Este principio de no intervención también se ve
reflejado en las relaciones entre las direcciones generales del Ministerio de Asuntos Económicos, donde
tampoco hay ninguna relación jerárquica.
Esta autonomía de que gozan los ministerios entre sí explica algunas de las dificultades que existen para la
coordinación de la política europea. Otros problemas de coordinación relevantes en los Países Bajos han
sido, por ejemplo, la fragmentación, la incompatibilidad entre las posiciones que defendían los ministerios en
las negociaciones a nivel europeo así como conflictos propiamente dichos. En el sistema actual es difícil
reconciliar puntos de vista contradictorios, especialmente en las fases iniciales. El principio de no
intervención también dificulta el establecimiento de prioridades entre las áreas correspondientes a los
diversos ministerios. No es posible por lo tanto vincular temas ni aunar criterios durante negociaciones
europeas que involucren áreas de política que competan a distintos ministerios. Esto ha llevado a que la
109

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
política de la Unión Europea en los Países Bajos se asemeje más a una ‘lista de artículos que se desea
adquirir’ que a una estrategia, como se da en otros Estados miembros por ejemplo (cf. Verwey, 1990; Van
Schendelen, 1995). Consecuentemente, hay quienes han sugerido que se requiere un sistema más eficaz
de coordinación interministerial de políticas y que la necesidad de coordinación se contradice con la gran
autonomía de que gozan los ministerios. A pesar de lo anterior, no es de esperarse que haya mejores
mecanismos de coordinación interministerial a corto plazo porque esto exigiría que se modificaran
sustancialmente los procedimientos administrativos actuales, como ser los que respaldan la autonomía
ministerial. Es por eso que los intentos por revertir esta situación adversa han sido infructuosos hasta el
momento.
Como la responsabilidad por la política exterior de los Países Bajos, y en consecuencia su política europea,
recae sobre el Gabinete, el principio de autonomía administrativa cesa cuando la política europea llega a un
punto en el cual debe tomarse una decisión política a nivel del Consejo. El principio de la autonomía
ministerial por ende se aplica a la fase en la cual se elabora una propuesta, a nivel de la Comisión, y a
aquella en que funcionan los grupos de trabajo del Consejo. Las decisiones a nivel del Consejo son
responabilidad del Gabinete, mientras que la coordinación interministerial de las decisiones del Consejo
está en manos del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Formalmente, los actos de los funcionarios de la Representación Permanente en los grupos de trabajo
también son responsabilidad colectiva, y las instrucciones que se dan a los negociadores internacionales y
al COREPER, sólo pueden ser enviadas a través del Ministerio de Relaciones Exteriores. Oficialmente, los
funcionarios públicos que se desempeñan en la Representación Permanente dependen del Ministerio de
Relaciones Exteriores. Sin embargo, este ministerio no tiene ni el personal ni la pericia para participar en, ni
para hacer un seguimiento de la política europea. Deben crearse entonces otros mecanismos para realizar
la coordinación y para participar en la formulación de políticas a nivel europeo, como ser por ejemplo, que el
personal de la Representación Permanente se amplíe e incluya funcionarios públicos provenientes de otros
ministerios. En la práctica, estos funcionarios están en contacto a diario con sus ministerios y los ministerios
a veces recurren al personal de la Representación Permanente para eludir la coordinación que realiza el
Ministerio de Relaciones Exeriores. Además, la representación internacional en los grupos de trabajo del
Consejo con frecuencia no está a cargo de funcionarios de la Representación Permanente sino de expertos
de los ministerios desde la capital, La Haya. Por lo general, el Ministerio de Relaciones Exteriores
representa a los Países Bajos sólo cuando hay puntos más generales en el orden del día. Si bien estas
modalidades de funcionamiento han reducido la carga de trabajo que soporta el Ministerio de Relaciones
Exteriores y han provisto a las negociaciones sobre temas técnicos de la pericia requerida, a la vez implican
que la coordinación interministerial y la coherencia de las posiciones nacionales corren peligro.
3.2.2 Control parlamentario
Un segunda característica de la coordinación de la política europea en los Países Bajos es el limitado
control que puede ejercer el Parlamento (Van Schendelen, 1995; Bekkers et al., 1993; Wolters, ed., 1995).
Por tradición, los parlamentos nacionales han estado menos interesados en los asuntos exteriores que en
los de índole nacional. En lo que se refiere a la integración europea, el Parlamento tiene asimismo un
motivo adicional para interesarse menos por las políticas a este nivel. En los Países Bajos, la opinión
pública siempre estuvo a favor de la integración europea, por lo cual el objetivo de crear un mercado interior
no ha sido cuestionado.
El control externo incide significativamente en el diseño de la coordinación en una organización. La
ausencia de un incentivo fuerte, como podría ser el control por parte del Parlamento, hace que los
ministerios no presten el mismo grado de atención a la política europea que a la nacional. Si el Parlamento
se muestra poco interesado por los asuntos europeos, entonces los ministros también se ocupan menos de
ello. En consecuencia, los directores generales y los directores están menos propensos a respaldar la
orientación europea de los funcionarios. Paradójicamente, aunque los Países Bajos siempre han sido firmes
propulsores de la integración europea, los ministerios nunca se han ocupado mucho de los temas europeos.
En contraste, la forma en que los parlamentos británico y danés controlan la política europea asegura que
los ministerios en estos países hagan un seguimiento cuidadoso de las políticas europeas y que las
posiciones nacionales sean consideradas en el Parlamento, incluso en etapas muy tempranas del proceso
de toma de decisiones (Metcalfe y Zapico, eds, 1987; Pappas, ed., 1995).
3.2.3 Una posición de reacción ante la formulación de políticas a nivel europeo
Una última característica de la coordinación nacional de las políticas es el enfoque caracterizado como de
reacción ante las propuestas de la Comisión (Donner et al., 1991; Van Schendelen, 1995). A pesar del
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
mayor uso del voto por mayoría calificada y de la mayor amplitud y profundidad de la integración europea, el
énfasis de la coordinación nacional de políticas sigue dirigiéndose a las fases finales del proceso de toma
de deicisiones a nivel del Consejo. En el Reino Unido, por el contrario, se han acentuado los esfuerzos por
hacer un seguimiento de lo que ocurre dentro de la Comisión y por distribuir información acerca de las
nuevas propuestas en las fases previas.
4. UN DESAFIO Y UNA RESPUESTA: LOS PROBLEMAS EUROPEOS Y LA DECISION DE
DESCENTRALIZAR LAS RESPONSABILIDADES EUROPEAS DENTRO DE LA ORGANIZACION
Este estudio examina las adaptaciones de que han sido objeto los mecanismos para coordinar la política de
la Unión Europea dentro de un ministerio y por lo tanto hay que explicar primero por qué es tan importante
dicha coordinación. El desafío de la coordinación comprende, entre otras cosas, lo siguiente:
• Asegurar que los funcionarios en los comités de expertos y en los grupos de trabajo del Consejo hablen
con una única voz;
• Incorporar los distintos puntos de vista de las unidades administrativas que intervienen en las distintas
fases de la cadena de formulación de políticas de la Unión Europea;
• Detectar la interdependencia existente entre áreas relacionadas con las políticas;
• Detectar los vínculos que hay entre las políticas nacionales y las europeas, e incorporar los puntos de
vista europeos en las políticas nacionales a fin de evitar demoras ocasionadas por medidas que deban
adaptarse en una etapa tardía debido a objeciones recibidas de la Comisión, o a fin de evitar que las
medidas nacionales deban ser revocadas por contraponerse con la legislación europea;
• Adaptar las políticas nacionales a las europeas;
• Formular posiciones en momentos tempranos del proceso;
• Establecer las prioridades entre políticas que correspondan a diferentes unidades administrativas y
direcciones generales. El ministerio no cuenta con los recursos humanos necesarios para hacer un
seguimiento activo de las propuestas que impliquen nuevas leyes;
• Tener poder de decisión ante puntos de vista contradictorios, a fin de evitar que se caiga en un
estancamiento y que se llegue a compromisos que puedan satisfacer a las distintas unidades
administrativas involucradas pero que no puedan defenderse en negociaciones a nivel europeo;
• Ejercer presión para defender las posiciones nacionales. Esto puede requerir una coordinación
horizontal entre directores o directores generales para organizar visitas a Comisionados de la Unión
Europea o a ministerios en otros estados miembros. También es posible que deban ocuparse de temas
que competan a secciones del ministerio que no son las propias;
• Controlar si las direcciones generales han incorporado las políticas europeas, verificar si las direcciones
generales tienen en cuenta la legislación europea, si aprovechan las oportunidades que se les
presentan (por ejemplo el uso de fondos europeos, el tomar la iniciativa en cuanto a nuevas políticas
europeas) y ver si los funcionarios se ciñen a las reglas de juego que rigen la formulación de políticas a
nivel europeo;
• Controlar si las posiciones que las direcciones generales defienden en Bruselas se armonizan con el
punto de vista global del ministerio con respecto a la integración europea (por ejemplo evitar que en
áreas individuales, como ser la de investigación y desarrollo, los funcionarios negocien a favor de la
expansión de programas cuando la posición general en cuanto a políticas está orientada a limitar el
crecimiento de los presupuestos de la Comisión);
• Controlar si el sistema de coordinación de las políticas europeas del ministerio funciona de manera
eficaz, así como mejorar los procedimientos y mecanismos pertinentes cuando sea necesario;
• Asegurar que los problemas se resuelvan rápidamente (en una fase temprana y un momento temprano
en cada una de las fases), y eficazmente (resultando en posiciones que sean defendibles en Bruselas).
Estos puntos son indicativos de la medida en que la integración europea ha impuesto la necesidad de hacer
una gestión cuidadosa de las interrelaciones entre distintas áreas de las políticas y de controlar la
interconexión entre las políticas nacionales y las europeas. Esto no sólo implica formular posiciones
comunes con anterioridad a que los delegados viajen a Bruselas sino que además, y esto último
probablemente sea aún más importante, dado el volumen del acervo comunitario, significa ajustar las
políticas nacionales a las europeas e incorporar las cuestiones europeas en cada fase de la cadena de
formulación de políticas.
La gestión de la interdependencia entre las políticas nacionales y las europeas está lejos, no obstante, de
consistir simplemente en la detección de vínculos. Esta gestión requiere procesos sensibles para la
adaptación de objetivos y tradiciones, ya que hay que aceptar principios con respecto a las políticas que son
diferentes en aspectos fundamentales, reformular las políticas nacionales, controlar cómo se desempeñan
los funcionarios en Bruselas, etc. Más aún, el adaptar políticas, crear compatibilidad y formular prioridades
puede significar que direcciones que solían ser independientes actualmente deban trabajar en estrecha
111

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
colaboración con otras secciones del ministerio, a pesar del principio de no intervención. Estas
sensibilidades y diferencias entre las políticas nacionales y las europeas, así como entre las direcciones
generales intervinientes, implican que los mecanismos que posibiliten la coordinación deben ser lo
suficientemente fuertes para superar tendencias balcanizantes (direcciones segmentadas y políticas
nacionales y europeas separadas entre sí), para enfrentar la resistencia a la integración europea y hacer la
gestión de la transición a formas más integradas de trabajar. Si la interfaz entre una política nacional y una
extranjera no se ha diseñado con cuidado, los procedimientos de coordinación se enlentecen y el ministerio
corre el riesgo de perder influencia. Además, los funcionarios pueden equivocarse, sea en cuanto a la
política nacional porque no tienen en cuenta la legislación europea, o en Bruselas porque no están
familiarizados con las ‘reglas de juego’ que rigen a nivel europeo.
La pregunta que el presente estudio intenta responder es la siguiente: ¿Ha logrado el Ministerio de Asuntos
Económicos ajustar su estructura de gestión interna como para asegurar una coordinación eficaz de los
asuntos europeos? Esta interrogante debe ser abordada desde dos ópticas: considerando las capacidades
que han sido creadas dentro de las direcciones generales para hacer la gestión de la interdependencia
entre las políticas nacionales y las europeas, y desde el punto de vista de las capacidades que han sido
introducidas para hacer la gestión de la interdependencia entre las direcciones generales en cada una de
las fases del proceso europeo de formulación de políticas. Algunas preguntas relacionados con las
adaptaciones estructurales necesarias para hacer la gestión de los asuntos europeos a nivel de las
direcciones generales son, por ejemplo: ¿se ha incorporado a Europa en el trabajo cotidiano de los
funcionarios de manera tal que ya no se hace una distinción entre las políticas nacionales y las europeas, o
es que las políticas nacionales y europeas son tan diferentes que no se puede esperar que se combinen en
el núcleo operativo? ¿se han creado nuevas estructuras a nivel de las direcciones generales como para que
puedan trabajar independientemente dentro de sus entornos europeos, o es que no se han requerido
grandes cambios y las direcciones generales siguen funcionando como solían hacerlo?
No toda la interdependencia entre las políticas nacionales y las europeas puede ser captada dentro de las
direcciones generales. La adaptación de los mecanismos de coordinación entre las direcciones generales
debe por lo tanto ser analizada separadamente. Considerando que a raíz del mayor uso del voto por
mayoría calificada las decisiones ya no toman su forma final en la fase del Consejo, hay que analizar los
mecanismos de coordinación horizontal que se han establecido para coordinar la acción de las direcciones
generales con relación a las políticas europeas en las distintas fases de la cadena de formulación de dichas
políticas. Más aún, es importante saber cómo se coordinan y controlan las políticas europeas. Esto a su vez
conduce a interrogantes tales como: ¿qué mecanismos de coordinación horizontal ha introducido el
ministerio para determinar posiciones de negociación en cada una de las fases de la formulación de
políticas a nivel europeo? ¿son suficientes estos mecanismos para definir una posición en la fase más
temprana posible, o sea cuando la Comisión prepara un proyecto de propuesta, o será que la actitud del
ministerio puede describirse como de reacción? Cuando surgen problemas entre las direcciones generales
en cualquiera de las fases, ¿pueden resolverse rápidamente o persisten de manera tal que el ministerio
pierde influencia?
4.1 La falta de adecuación y el proceso de cambio
La eficacia del proceso de cambio puede evaluarse analizando la descentralización, para ver si con ella se
ha logrado corregir la falta de adecuación que existía a comienzos de la década del noventa entre las
capacidades de coordinación y las exigencias del entorno europeo. Un examen meticuloso de la forma
como el ministerio se ha ocupado de los asuntos europeos ha mostrado que las fricciones que provocó la
integración europea alrededor de 1990 incluían lo siguiente:
• una separación entre los procesos de formulación de las políticas nacionales con respecto a las
europeas, debido a que los asuntos europeos se concentraban en una parte de la organización (en la
Dirección General de Relaciones Económicas con el Exterior),
• una concentración de la acción a nivel de la toma de decisiones políticas en el Consejo (ignorándose las
iniciativas en cuanto a políticas que recaen en la Comisión),
• contactos y redes europeas insuficientes,
• conflictos internos por responsabilidades,
• procedimientos lentos de toma de decisiones debido a luchas originadas por las responsabilidades en
cuanto a los asuntos europeos y la falta de capacidades para la resolución de problemas,
• una actitud reactiva ante la formulación de políticas por parte de la Unión Europea,
• una falta de prioridades,
• una distribución inadecuada de información,
• una falta de conocimiento acerca de la Unión Europea,
• una organización carente de transparencia (confusión acerca de quién interviene en en cada caso),
112

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
• una falta de pericia técnica específica debido a la naturaleza generalista de los representantes
internacionales de la Dirección General de Relaciones Económicas con el Exterior. Esto a su vez originó
quejas de parte de expertos sectoriales que pensaban que los temas técnicos no podían ser defendidos
eficazmente por generalistas.
Es importante mencionar que esas fricciones internas pueden en gran medida estar relacionadas con
capacidades para coordinar las políticas europeas y que por lo tanto son de naturaleza estructural. Había
personas en este ministerio, al igual que en otros ministerios, que pensaban sin embargo que el
conocimiento era la debilidad más significativa.
A fin de resolver estos problemas europeos, el ministerio tenía básicamente dos alternativas. Podía
fortalecer la posición de la Dirección General de Relaciones Económicas con el Exterior, lo cual significaba
una centralización de las responsabilidades por los asuntos europeos, o podía descentralizar las cuestiones
relativas a la intregración europea. Como los temas europeos afectaban a todas las secciones del
ministerio, el enfoque centralizado ya no fue considerado una opción apropiada. Con el propósito de integrar
los asuntos nacionales y los europeos, la gerencia decidió descentralizar las responsabilidades por los
asuntos europeos. Esta decisión suponía que los funcionarios estarían dispuestos y serían capaces de
incorporar lo relacionado con la integración europea en su labor diaria y que darían igual peso a las políticas
europeas que a las nacionales.
La descentralización, sin embargo, exige que haya conocimientos nuevos. Adicionalmente, generó el riesgo
de incurrir en una fragmentación mayor y hacer que el ministerio se vuelva menos transparente aún. La
descentralización fue por tanto respaldada por dos medidas adicionales: un programa de formación y
desarrollo a gran escala y nuevos mecanismos de coordinación. Los nuevos mecanismos de coordinación
consistieron en: 1) la introducción de un equipo de personas a nivel de los cuadros medios (Reunión de
Europa) y 2) la responsabilidad específica que asumió la alta gerencia por el desarrollo de políticas
generales relativas a Europa (extendiéndose las tareas que correspondían a la reunión del secretario
general con los directores generales). Se esperaba lograr mejoras adicionales gracias a una mejor
cooperación informal entre las direcciones generales.
5. UN ANALISIS DEL PROCESO DE CAMBIO: ¿EN QUE MEDIDA SE HAN ADAPTADO LOS
MECANISMOS DE COORDINACION?
5.1 Antecedentes teóricos: las capacidades de coordinación
Con la finalidad de examinar los mecanismos de coordinación, hay que distinguir los diferentes tipos de
mecanismos de coordinación que se observan. Durante las entrevistas que se llevaron a cabo para este
estudio, los funcionarios a menudo se referían a una ‘mayor’ o ‘menor’ coordinación. De hecho, los
funcionarios frecuentemente querían decir que se necesitaba más coordinación de tipo informal, o sea un
mayor intercambio horizontal de información.
No obstante, es importante hacer una distinción entre los distintos tipos de mecanismos de coordinación
porque algunos son más apropiados que otros para situaciones específicas. La coordinación no es, por lo
tanto, una cuestión de mayor o menor cantidad. Por lo general se puede decir que los entornos más
dinámicos y complejos exigen un mecanismo de coordinación más fuerte que los entornos sencillos y
estables. Cuanto más fuertes sean las diferencias entre los puntos de vista, como ser entre quienes son
responsables dentro de la organización por los asuntos europeos y quienes se ocupan de las políticas
nacionales, mayores deberán ser las capacidades de coordinación intraministerial. Además, una mayor
coordinación puede resultar en un enlentecimiento en el actuar y en una falta de respuesta de la
organización debido a una sobrecarga a nivel de los sistemas de información y de los canales para la toma
de decisiones, ya que puede haber demasiadas unidades administrativas que intervienen en la toma de
decisiones y la alta gerencia se involucra demasiado en decisiones de tipo operativo. Una mayor
coordinación puede, por lo tanto, ser algo ineficiente e ineficaz. En consecuencia, debe hacerse una
distinción entre la cantidad y la calidad de los mecanismos para la coordinación horizontal. Los entornos
complejos y dinámicos no exigen simplemente una mayor coordinación, sino que lo que puede necesitarse
son diferentes tipos de mecanismos de coordinación.
Además, a los fines del presente trabajo, es más oportuno considerar las capacidades de coordinación en
lugar de sólo discutir los procedimientos de coordinación. No estamos sólo interesados en los mecanismos
que el ministerio ha establecido, sino que estos instrumentos prácticos deben ser entendidos en términos de
las capacidades de coordinación. De manera general se pueden distinguir cuatro tipos de mecanismos de
coordinación: la uniformización del trabajo (pautas), la uniformización de las destrezas (formación), la
113

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
uniformización de los resultados (descentralización selectiva) y la coordinación horizontal (ajuste recíproco)
(7). Cualquier organización hará uso de cada uno de estos mecanismos. Consecuentemente, si deseamos
estudiar la forma en que la integración europea ha provocado cambios en los mecanismos de coordinación
intraministeriales, debemos observar cómo ha resultado en modificaciones de estos cuatro tipos de
mecanismos de coordinación. En el cuadro 2 se presentan estos efectos sobre las capacidades que existen
dentro de un ministerio para hacer la gestión de los asuntos europeos. Como los cambios en un entorno
pueden exigir una mejora en cuanto a la calidad de distintos tipos de mecanismos de coordinación, el
cuadro también incluye la ‘gestión del cambio’ como una capacidad de por sí.
Tipos de Mecanismos de
Coordinación
Pautas
Formación
Uniformización de los resultados
(descentralización selectiva)
Mecanismos de coordinación
horizontal
Requisito de una capacidad
adicional
Capacidades
-pautas, normas, prioridades
-consolidación de la pericia a nivel de los funcionarios
-pericia sobre asuntos europeos en la cúpula (unidades de personal
dedicado, participación de la alta gerencia en la formulación de
objetivos, resolución de problemas, control)
-pericia sobre asuntos europeos en el nivel de dirección general
(funciones de enlace como precondición para la coordinación inter-
DG, control de las políticas europeas)
-distintos tipos de mecanismos de coordinación horizontal en cada
una de las fases del proceso europeo de formulación de políticas (ver
cuadros 3 y 4)
-sistemas de información
-capacidades para hacer la gestión del cambio
5.1.1 Pautas
La uniformización del trabajo por lo general se asocia con la burocracia tradicional. Los funcionarios tienen
un trabajo que hacer y sus objetivos y la forma en que el trabajo debe realizarse se definen jerárquicamente.
Este tipo de coordinación se basa en pautas claras y específicas, como ser objetivos y prioridades, así
como en pautas de procedimiento. Una forma de mejorar la calidad de las capacidades de coordinación
intraministerial sería, por ejemplo, emitiendo instrucciones acerca de cómo deben preparase los
funcionarios para las reuniones, qué terminología deben usar en las negociaciones, qué procedimientos
deben seguirse luego, cómo y a quién deben presentarse los informes, con quién deben comunicarse en la
Representación Permanente, cómo bregar con el Parlamento Europeo, cuándo deben estar listas las
posiciones, incluyendo en las instrucciones a los negociadores internacionales hasta qué posiciones pueden
retroceder, etc. Uno de los elementos importantes para comprender cómo una organización ha respondido
ante la integración europea consiste, por lo tanto, en ver si se han formulado nuevas pautas.
Los objetivos y las prioridades específicos aumentan la certidumbre y aclaran qué es lo que se espera de
los funcionarios. Sin embargo, las pautas ’hechas a medida’ son difíciles de formular en entornos complejos
y dinámicos y por lo tanto son menos relevantes en el contexto de la formulación de políticas a nivel
europeo. Un ministerio debe enfrentarse a todo un conjunto de políticas y directivas europeas específicas, y
el resultado de las negociaciones a nivel europeo depende por lo tanto de la dinámica de las negociaciones
entre quince estados miembros, la Comisión, el Parlamento europeo y otras organizaciones (del tipo de los
grupos de presión) que también participan. Las pautas de procedimiento que se refieren a la distribución de
información son probablemente más apropiadas que la especificación de objetivos. Tales pautas específicas
serían demasiado restrictivas y mensocabarían la flexibilidad que se requiere en las negociaciones.
5.1.2 Formación
Una segunda forma de abordar la coordinación del comportamiento de los funcionarios que intervienen en la
formulación de políicas a nivel europeo consiste en brindarles las destrezas necesarias para que puedan
trabajar independientemente en el desempeño de sus tareas en los ámbitos correspondientes. El emplear a
personas que tienen las destrezas y la experiencia necesarias disminuye la carga que recae sobre la
114

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
gerencia y reduce el uso que debe hacerse de los canales de coordinación vertical. Esto explica por qué los
ministerios nacionales dedican tanta atención a enviar a funcionarios a cursos de formación europeos y a
establecer grupos de funcionarios que cumplen funciones de su competencia en administraciones de otros
estados miembros. La uniformización de destrezas probablemente sea el área que más atención ha
merecido por parte de los ministerios nacionales en su adaptación a la integración europea.
Paradójicamente, es posible que esta opción para abordar la mejora de la calidad de las capacidades de la
organización sea menos eficiente. Presupone que los funcionarios que han trabajado en políticas
nacionales, que tienen objetivos nacionales y redes a nivel nacional, están dispuestos y son capaces de
cambiar abrupta y drásticamente su forma de trabajar. Más aún, suponen que el conocimiento es el cuello
de botella básico en el proceso de ‘europeización’. Sin embargo, nuestro estudio indica, en primer lugar, que
la mayor parte de los problemas europeos están relacionados con la coordinación interna, de modo que las
adaptaciones referentes a pericia y capacitación son menos pertinentes para la resolución de los problemas
europeos del ministerio. En segundo término, las entrevistas mostraron que, en comparación con el trabajo
cotidiano de los funcionarios, la integración europea es demasiado diferente en términos de objetivos,
métodos de trabajo, redes, etc. Es prácticamente inútil, por lo tanto, esperar que los funcionarios estén
dispuestos y sean capaces de incorporar las dimensiones europeas. Consecuentemente, los funcionarios
enfatizaron que "Europa es un oficio totalmente distinto". En otras palabras, la descentralización total no es
prácticamene una opción para la incorporación de los temas europeos en un ministerio.
Lo que antecede sugiere que el énfasis que la mayor parte de los ministerios han puesto en los cursos de
capacitación europeos no constituye la mejor forma de prepararse para la integración europea, por lo cual
no retomaremos la uniformización de destrezas como uno de los temas clave para la gestión de los asuntos
europeos dentro de un ministerio.
5.1.3 Descentralización selectiva
En lugar de emprender una descentralización total, o sea basarse en que sean los funcionarios quienes
incorporen los asuntos europeos en sus tareas diarias, una forma más viable de descentralizar las
responsabilidades europeas es concentrar la pericia en cuestiones europeas al nivel de las direcciones
generales (8). Esto implica hacer que las direcciones generales sean responsables por los asuntos
europeos relacionados con las actividades de su competencia, es decir la uniformización de los resultados.
De esa manera, no hay una única sección de la organización, ni hay funcionarios individuales, que sean los
únicos responsables de los temas europeos. En lugar de ello, la integración europea está ubicada a nivel
intermedio dentro de las direcciones generales. Para estos fines, los funcionarios pueden continuar
trabajando en sus áreas de especialidad, mientras que las cuestiones europeas son tomadas por aquellos
funcionarios dentro de la organización que sean peritos en cuestiones y en redes europeas y que también
tengan la pericia técnica específica.
Hay, no obstante, un inconveniente en la descentralización selectiva y es que conserva la separación entre
los asuntos nacionales y los europeos. Sin embargo, debido a que las unidades administrativas de asuntos
europeos actualmente están ubicadas en la propia dirección general en lugar de corresponder a una
separada, se ha llegado a un tipo de compromiso entre la centralización de las responsabilidades europeas
en una dirección general de naturaleza generalista, carente de pericia específica, y la descentralización
total, que hace que los asuntos europeos queden subordinados a los asuntos nacionales. Más aún, los
expertos europeos en las direcciones generales sectoriales están en mejores condiciones de combinar el
conocimiento sobre la Unión Europea con la pericia técnica. Pero esta solución al problema de la
coordinación de los asuntos europeos en las direcciones generales, sin embargo, depende de que haya
mecanismos de coordinación bien establecidos dentro de las mismas (9).
Este tipo de coordinación se conoce como uniformización de los resultados porque la alta gerencia sigue
siendo responsable de los objetivos globales del ministerio aunque delega facultades al fijar objetivos en
términos generales. El establecimiento de estos objetivos también significa que la gerencia debe controlar el
desempeño de las direcciones generales. Adicionalmente, sigue siendo responsable de la eficacia con que
la organización cumple con sus tareas europeas.
La uniformización de los resultados que se logra descentralizando las responsabilidades de la gestión
operativa explícitamente requiere, por ende, una re-centralización de las tareas específicas. La
descentralización y la centralización no son extremos opuestos, sino dos caras de una misma moneda.
Aunque la responsabilidad de los asuntos operativos y cotidianos está descentralizada, la gerencia debe
continuar concentrándose en cuestiones estratégicas. El examinar los ajustes en las capacidades de
coordinación con respecto a la descentralización selectiva significa que hay que observar las adaptaciones
115

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
a dos niveles dentro de la organización. Al interior de las direcciones generales debemos veificar si se han
creado o no las capacidades en cuanto a los temas europeos, o sea si se han establecido unidades para
ocuparse de los asuntos europeos, y si se ha agregado o no pericia europea al nivel central, o sea si se ha
constituido una unidad con personal dedicado a los asuntos europeos al nivel de la alta gerencia.
5.1.4 Coordinación horizontal
Los mecanismos de coordinación anteriores tienen en común el hecho que aumentan las capacidades con
que cuentan los funcionarios o las direcciones generales para trabajar independientemente. El aumentar las
destrezas y asegurar la disponibilidad de pericia en temas europeos en las direcciones generales
incrementa su grado de autosuficiencia. El hacer más independientes a las direcciones generales permite
que se satisfaga un gran porcentaje de las necesidades de coordinación, porque puede trabajarse sobre la
mayoría de los temas a ese nivel. Sin embargo, no todas las necesidades de coordinación pueden ser
cubiertas por las direcciones generales individuales. Es necesario en ese caso realizar la gestión de la
interdependencia entre las diversas direcciones generales y por lo tanto hay considerar los mecanismos de
coordinación que existen entre ellas. La coordinación horizontal en particular cobrará gran importancia en un
entorno tan complejo y dinámico como el de la Unión Europea, ya que la organización debe responder a
una enorme cantidad de cambios que a menudo no pueden producirse en forma aislada. Hay que
intercambiar información, deben integrarse distintos puntos de vista de diversas partes del ministerio, hay
que fijar prioridades, solucionar problemas, crear mecanismos para tener una visión global, etc. Esto
requiere especialmente una coordinación de tipo horizontal para que puedan tomarse decisiones en los
escalafones inferiores de la organización sin remitir las dificultades hacia los escalafones jerárquicos
superiores. Si el mecanismo de coordinación horizontal funciona eficazmente, esto también significa que la
gerencia del ministerio puede concentrarse en las cuestiones estratégicas y dejar que los asuntos
operativos queden en manos de los niveles inferiores de la organización.
Para comprender la coordinación horizontal en términos de las capacidades de coordinación es importante
enfatizar que comprende algo más que el intercambio informal y bilateral de información. Las relaciones
informales por lo general no son más que un mecanismo débil para realizar la gestión de la
interdependencia. Para tareas más exigidas, como ser la gestión de las políticas europeas, es imperativo
contar con mecanismos de coordinación más sólidos. Por lo tanto es necesario distinguir entre distintas
capacidades de coordinación horizontal. Los mecanismos identificados en este estudio son: las relaciones
informales (los contactos directos), las funciones de enlace, los grupos de acción, los equipos, la función
integradora, las funciones de vinculación gerencial (10). Más adelante se consideran cada una de estas
capacidades en mayor detalle. Tomadas en conjunto, es posible determinar por medio de un análisis el
grado de flexibilidad o rigidez de los lazos que vinculan a las distintas unidades administrativas dentro de un
ministerio. Los temas que son objeto de controversias requerirán capacidades de coordinación mayores. Es
así que los mecanismos de coordinación forman una escala. Los niveles más elevados de la escala, sin
embargo, no son independientes sino que se basan en la disponibilidad de mecanismos de coordinación a
niveles inferiores. A modo de ejemplo, para que un equipo trabaje de manera eficaz, los mecanismos de
coordinación intraministeriales también deben incluir contactos informales, funciones de enlace y grupos de
acción. Las capacidades de coordinación más elevadas dependen, por lo tanto, no solo de mecanismos a
nivel más elevado, sino del uso simultáneo de diversos mecanismos de coordinación de distinta índole.
1. Contactos informales: La organización formal, basada en la especificación de jerarquías y canales de
comunicación, generalmente no ofrece oportunidades suficientes de intercambio de la información
necesaria para responder con flexibilidad a acontecimientos inesperados. En el caso de situaciones
nuevas, debe pasarse información adicional y se requieren nuevos vínculos. La forma más sencilla y
barata de aunar unidades administrativas es a través del contacto directo entre pares de individuos de
distintas unidades administrativas. Este intercambio horizontal de información evita que las
comunicaciones deban pasar por todos los canales jerárquicos para que la gerencia y los canales de
comunicación formales vean aliviada su carga de trabajo. Consecuentemente, las relaciones informales
allanan el camino y agregan la flexibilidad que requieren las estructuras jerárquicas.
A pesar de que los funcionarios en las entrevistas a menudo parecían considerar que los contactos
informales eran muy positivos, este mecanismo de coordinación horizontal sólo sirve hasta cierto punto.
Algunos de los inconvenientes de los contactos informales son, entre otros, que restan transparencia a
la organización, especialmente en el caso de organizaciones grandes como ser un ministerio, que los
funcionarios no se mantengan sistemáticamente informados y que no aseguran un intercambio
sistemático de la información. Además, los contactos informales ofrecen una base endeble para la
resolución de problemas y para la fijación de prioridades, asimismo, por medio de ellos se puede
transmitir información, pero cuando surgen diferencias de opinión, no hay un medio para superarlas.
2. Funciones de enlace: Cuando circulan grandes cantidades de información en una organización, puede
aumentarse la eficiencia introduciendo puestos para personal de enlace. Con ello se evita que los
expertos deban bregar con procesos y políticas dentro de la organización y hacen que la organización
116

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
sea más transparente. De la misma manera que los contactos informales, las funciones de enlace
facilitan el intercambio de información pero sólo tienen un uso limitado en situaciones en las cuales las
diferencias de puntos de vista y de valores impiden que se llegue a un acuerdo o cuando la
organización tiene un clima que no favorece mucho a la cooperación.
3. Grupos de acción: Los contactos directos y las funciones de enlace son relaciones bilaterales. Las
propuestas de la Comisión que involucran a varias unidades administrativas requieren la creación de
grupos de acción y de equipos. Un grupo de acción es un comité temporario constituido para ocuparse
de problemas o proyectos específicos. Los grupos de acción coordinan el trabajo de los expertos que
intervienen directamente, a nivel del núcleo operativo, en algún asunto.
4. Equipos: Puede ocurrir que las decisiones tomadas en los grupos de acción terminen en un punto
muerto porque se basan en la cooperación voluntaria entre pares y nadie tiene autoridad suficiente para
tomar decisiones si hay diferencias que prevalecen. El asunto entonces debe ser elevado a un nivel
superior. Mientras que los grupos de acción se relacionan con temas determinados y existen sólo
durante un lapso limitado, los equipos se ocupan fundamentalmente de resolver problemas, de
identificar prioridades y de formular estrategias. Los equipos son asimismo importantes para crear un
compromiso en los escalafones más altos de la organización con respecto a la gestión de la
interdependencia (Aiken et al., 1975).
5. Funciones integradoras: La debilidad de los equipos consiste en que dependen del consenso pero
comprenden divisiones diferenciadas con intereses contradictorios. Como los participantes están en pie
de igualdad, no hay ningún gerente en el equipo que pueda imponer una decisión cuando no se logra
llegar a un compromiso. A fin de incrementar la capacidad de toma de decisiones de un equipo, puede
introducirse un liderazgo en la forma de un integrador. El integrador o gerente de proyecto, más que por
el resultado, es responsable del propio proceso de toma de decisiones.
6. Funciones de enlace a nivel gerencial: Cuanto más diferenciada sea una organización, más difícil será
el puesto del integrador. Si hay diferencias considerables de opinión entre las unidades administrativas
y no puede lograrse un consenso, en última instancia alguien deberá tomar una decisión. Las facultades
de toma de decisión también pueden ser necesarias cuando no hay tiempo para consultas y procesos
de negociación interna prolongados. En tales casos puede ser necesario disponer de alguna autoridad
formal dentro del sistema de coordinación interministerial. Esta función es particularmente importante
porque la posición jerárquica de la función de vinculación gerencial también significa que alguien es
responsable del sistema en su conjunto y tiene derecho a intervenir en las direcciones generales,
estimular las actividades relacionadas con la Unión Europea, servir de control o corregir errores.
Los mecanismos de coordinación horizontal pueden estar apoyados por un sistema de información que
garantice una distribución rápida y amplia de las propuestas e instrucciones de la Comisión así como de los
informes de las reuniones, etc. Por lo tanto, también se verifica que el ministerio haya introducido un
sistema de información.
6. EL RESULTADO DEL PROCESO DE CAMBIO
Tres de los cuatro mecanismos de coordinación identificados precedentemente (los mecanismos de
coordinación burocrática, la descentralización selectiva y las capacidades de coordinación horizontal)
ofrecen una herramienta para examinar las adaptaciones de las capacidades de coordinación existentes
entre 1990 y 1995. La uniformización de los resultados, o de las capacidades para incorporar a los temas
europeos dentro de las direcciones generales, es relevante sea cual sea la fase de toma de decisiones de
que se trate. Los mecanismos de coordinación horizontal y las pautas pueden estudiarse mejor en el
contexto de las fases de la cadena de formulación de políticas de la Unión Europea. La uniformización de
los resultados se considera en la sección 6.1, mientras que los mecanismos de coordinación burocráticos y
horizontales se discuten juntos en la sección 6.2
6.1 La uniformización de los resultados (descentralización selectiva)
Una forma de facilitar la coordinación de la política nacional y la europea es hacer que las direcciones
generales sean responsables de las políticas europeas en sus áreas específicas. La pericia en
negociaciones europeas se ve así aumentada, la separación entre la política nacional y la europea se
supone que se elimina y las líneas de comunicación internas quedan libres. Sin embargo, debido al uso
limitado que se hace de los programas de formación y desarrollo a gran escala, la habilidad que tienen las
direcciones generales depende por un lado de las capacidades que hayan creado para incorporar los
asuntos europeos y funcionar independientemente dentro del contexto de las responsabilidades
descentralizadas. Por otro lado, la uniformización de los resultados depende de las funciones de guía y
control que ejerza la cúpula. Este trabajo se concentra, a nivel de las direcciones generales, en la
disponibilidad de las unidades administrativas internacionales y; en el nivel central del ministerio, se
117

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
observará si se ha creado una unidad de personal dedicado a los temas europeos. Las adaptaciones a
ambos niveles se consideran a continuación.
6.1.1 Adaptaciones a nivel de las direcciones generales: la capacidad de funcionar independientemente en
el ámbito europeo
Los resultados de nuestro estudio mostraron que las siguientes capacidades son importantes para que una
dirección general incorpore las políticas europeas y participe en los órganos interministeriales de toma de
decisiones: el conocimiento y la pericia con respecto a Europa, los mecanismos para establecer y revisar
políticas europeas dentro de una dirección general así como para asegurar la compatibilidad, y las
funciones de enlace. Como la descentralización plena de los temas europeos no parecía ser una opción, la
mayoría de las secciones del ministerio optó por una descentralización selectiva, es decir una según la cual
se asignan las responsabilidades europeas a una división internacional y/o a uno o dos funcionarios que
estén a cargo de las responsabilidades europeas de una dirección o división. La eficacia de la gestión
interna de las políticas europeas depende por lo tanto, en gran medida, del diseño de estas formas de
descentralización selectiva dentro de las direcciones generales. En la presente sección, nos concentramos
en la posición de las divisiones internacionales, gran parte de lo que se dice acerca de las fortalezas y
debilidades de dichas divisiones se aplica igualmente a los funcionarios de enlace para la política de la
Unión Europea en las diferentes direcciones, porque realizan funciones similares. La posición de las
divisiones internacionales merece una atención especial, no sólo debido a su papel medular en la
incorporación de la integración europea dentro del ministerio, sino también debido a las distintas opiniones
existentes entre los funcionarios del ministerio acerca de la importancia que tiene. En los informes internos y
durante las entrevistas, surgieron preguntas con respecto a si las divisiones internacionales eran
compatibles con el objetivo de descentralizar las responsabilidades europeas, y por ende si es que deberían
ser abolidas o no.
Nuestro estudio, sin embargo, concluyó que las divisiones internacionales pueden tener un papel
significativo en las direcciones generales. Estas funciones incluyen proporcionar pericia sobre Europa y las
redes, defendiendo así a Europa dentro de las direcciones generales y haciendo un seguimiento de la
eficacia con que operan los funcionarios en la Unión Europea. Más aún, facilitan la coordinación
interministerial, o sea la función de enlace para los equipos dentro del ministerio, hacen que la organización
sea más transparente y ofrecen la oportunidad para supervisar las políticas europeas del ministerio.
No obstante, las divisiones internacionales no están desarrolladas con la suficiente fuerza en el ministerio.
Sólo dos direccciones generales han creado divisiones de tal índole y éstas no disponen del personal ni de
los mandatos necesarios para controlar la eficacia de una dirección general en su entorno europeo. Por lo
tanto sus tareas se concentran en aspectos específicos (por ejemplo la ayuda estatal) y en las
negociaciones dentro del Consejo. En general, como las divisiones internacionales y los funcionarios de
enlace designados en las divisiones de expertos tienen limitaciones en cuanto al tiempo que le pueden
dedicar a Europa y la cantidad de autoridad de que disponen para defender a Europa, se puede concluir
que la descentralización de las políticas europeas ha provocado que los temas europeos no gocen más que
de una importancia secundaria en las direcciones generales. Además, el hecho de que dos direcciones
generales no cuenten con divisiones internacionales restringe seriamente la eficacia de los equipos internos
del ministerio.
6.1.2 Las adaptaciones a nivel de la alta gerencia: la capacidad de servir de guía y de supervisar
El fortalecimiento de los asuntos europeos dentro de un ministerio no sólo depende de las divisiones
internacionales, sino también de la importancia que la cúpula asigna a las políticas europeas y las
capacidades de que dispone la alta gerencia en lo que se refiere a la definición de objetivos (o sea la
uniformización de los resultados) y al control del desempeño. En cuanto a estas funciones, la alta gerencia
necesita contar con una unidad constituida por personal dedicado a los temas europeos.
La descentralización, no obstante, tampoco ha sido seguida de una consolidación de la posición de los
asuntos europeos a nivel de la alta gerencia por medio de la creación de una división de personal. Al
concentrarse en la descentralización a la vez que no se fortalecían las capacidades europeas al nivel de la
alta gerencia, el proceso de descentralización ha creado un nuevo problema: la diferenciación europea del
ministerio se ha debilitado en el nivel macro de la organización. El involucramiento limitado de la cúpula en
las políticas europeas significa que las direcciones generales pueden trabajar autónomamente en lo que se
refiere a las políticas europeas. La alta gerencia no dispone de las capacidades ni de la diferenciación
europea que requiere para controlar el comportamiento de las direcciones generales, a fin de asegurar que
se haga la gestión de la interdependencia entre las direcciones generales o de ocuparse de las cuestiones
118

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
estratégicas relacionadas con la integración europea, como ser fijando prioridades, resolviendo problemas,
estimulando actividades europeas, consolidando la coordinación intraministerial. Además, las limitadas
capacidades europeas, y por lo tanto el compromiso limitado, a nivel de la alta gerencia, también implica
que en los niveles inferiores de la organización se presta poca atención a Europa.
Se podría haber esperado que la descentralización estuviera acompañada, a vía de complemento, por el
fortalecimiento de las capacidades con respecto a los asuntos europeos a nivel de las direcciones generales
así como a nivel central del ministerio. Pero esto no ocurrió. En consecuencia, la integración europea se ha
convertido en un área de importancia secundaria dentro de las direcciones generales y la pericia sobre
cuestiones europeas a ambos niveles no está disponible para detectar y corregir debilidades en cuanto a la
intervención del ministerio en las políticas europeas ni para defender a Europa dentro del ministerio.
Algunos de los problemas europeos por ende siguen vigentes.
No obstante, sólo es posible hacer una evaluación completa del impacto de la descentralización y del
proceso de desarrollo de la organización que se da a continuación, si también sabemos cómo ha sido
complementado por mecanismos de coordinación adicionales y por pautas nuevas.
6.2 Las capacidades de coordinación horizontal, las pautas y el sistema de información
Comparando el cuadro 3 y el cuadro 4, se puede apreciar el desarrollo de las capacidades de coordinación
horizontal dentro del ministerio entre 1990 y 1995 (11). La comparación indica que los mecanismos de
coordinación han sido complementados agregando puntos de coordinación en el proceso por medio de dos
fases adicionales: la evaluación de las propuestas de la Comisión y el control de la internalización en el
BNC, y con un ajuste cualitativo en cada uno o sea la incorporación de diferentes instrumentos en cada una
de las etapas. Estos cuadros muestran que el mapa de los mecanismos de coordinación ahora es más
denso. Otro tema importante que no se muestra en este mapa pero que surge de las entrevistas, es que los
mecanismos que ya se utilizaban a principios de la década del noventa se utilizan ahora en forma más
intensa, los contactos informales en particular cobraron mayor importancia.
Cuadro 3. Las capacidades del Ministerio para coordinar la política de la Unión Europea (1990)
Fases de la
Formulación
de la política
de la UE
Comités de
Comitología
Propuest
a
Grupos de
Trabajo del
Consejo
COREPE
R
Consej
o
Puesta en
marcha
lega
l
practica
Fases de la
coordinación
de la política
nacional de la
UE
(funcionarios
independient
es)
(funcionarios
)
Instrucción
COREPE
R
ComCo
(*)
contactos
informales
funciones de
enlace
grupos de
acción
+/- + + +
+/-
+/- +/-
equipos
rol de
integración
+ +
rol de
i l ió
119

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
gerencial
pautas
sistema de
información
+ +
(*) ComCo: Comisión de Coordinación para la Integración Europea y los Problemas Relacionales. Todas las
decisiones del Consejo son tomadas oficialmente por los Ministros holandeses colectivamente. Estas
decisiones se preparan a nivel de los funcionarios en la ComCo.
Cuadro 4. Capacidades del Ministerio para coordinar las políticas de la Unión Europea (mediados de 1995)
Fases de la
Cadena de
políticas de
la UE
Comités
Comitología
de
Propuesta Grupos de
Trabajo del
Consejo
COREPER Consejo Puesta en
marcha
legal
Practica
Coordinación
de la
políticas
nacionales
de la UE
(expertos
independientes)
BNC (funcionarios) Instrucción
COREPER
ComCo BNC -
contactos
informales
+/- + + + + + +/-
funciones
enlace
de
+ +/- +/- +/- +
grupos
acción
de
+/- +/- +/-
equipos +/- +/- +
rol
integración
de
+/- +/- + + +
rol de
vinculación
gerencial
pautas + +/- +
sistema de
información
+/- +/- + +
6.2.1 Mecanismos de coordinación horizontal
El mecanismo de coordinación más ampliamente utilizado consiste en los contactos informales. Los
contactos directos, el correo electrónico y las llamadas telefónicas son los mecanismos preferidos para
hacer la gestión de la interdependencia. Estos mecanismos se emplean con mayor intensidad, lo cual marca
un cambio en la cultura del ministerio. Los documentos que circulaban dentro del ministerio a comienzos de
la década del noventa revelaban un gran interés de las direcciones por proteger sus responsabilidades más
que por compartirlas. No obstante, las entrevistas indicaron que esta situación ha cambiado hacia un
intercambio voluntario de información en 1995 y hacia una toma de conciencia de los peligros que acarrea
120

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
la falta de información recíproca y de los efectos que esto produce en el grado de influencia que tiene el
ministerio en las negociaciones interministeriales y europeas.
Si bien los funcionarios se muestran muy positivos con respecto al sistema informal, las entrevistas también
revelaron los peligros implícitos en esta forma de actuar. Un comentario frecuente se refería a la dificultad
de disponer de una visión general de las políticas cuando intervienen distintos sectores del ministerio así
como otros ministerios. Por otra parte, los diferentes sectores de la administración intervienen al inicio,
cuando una política pasa de una fase a la otra, y quienes participan en el proceso posterior o en la
internalización práctica no siempre saben que elementos han sido, o no han sido, incluidos en una directiva,
y desearían por lo tanto estar informados de las nuevas iniciativas en fases más tempranas del proceso.
Esto muestra que hay un problema en la gestión de la interdependencia secuencial. Debido a las
modalidades informales de trabajar, los problemas relacionados con la compatibilidad y la transparencia no
han desaparecido.
También se están empleando en forma creciente las funciones de enlace, que corresponden a las divisiones
de asuntos internacionales o a funcionarios con especial responsabilidad respecto a la política de la Unión
Europea y vinculan a las divisiones de expertos con los ámbitos nacionales y europeos más amplios. Uno
de los defectos de estos cargos de enlace es el hecho que quienes los ocupan se concentran en la fase del
Consejo. No se controla cómo se incorporan las políticas europeas en las direcciones generales, cómo las
direcciones generales hacen uso de las oportunidades europeas y si las direcciones generales presentan
políticas a nivel europeo. Tienen escasa influencia sobre la forma en que operan las direcciones generales y
las direcciones en las primeras y en las últimas fases. Además, no todas las direcciones generales o
direcciones han creado funciones de enlace. Dos de las cuatro direcciones generales tienen por
consiguiente una gran dificultad para participar en los equipos intraministeriales porque no disponen de una
visión global de las políticas europeas en sus áreas. Adicionalmente, como los cargos de enlace sólo tienen
autoridad limitada, debido a la falta de personal y a mandatos limitados, los funcionarios encargados de las
funciones de enlace carecen de bases firmes desde las cuales podrían defender a Europa dentro de sus
propios sectores en el Ministerio. La débil situación de las funciones de enlace significa además que el
Ministerio en sí no tiene bases que le den una visión general de las políticas europeas o que vinculen los
temas, siendo ambos factores necesarios para participar en el juego de ‘toma y da’ que prevalece en las
negociciones europeas.
Los funcionarios también informaron que en la actualidad están trabajando más en la modalidad de grupos
de acción, particularmente como preparación para las reuniones de grupo de trabajo. Sin embargo,
contrariamente a lo que podría esperarse a partir de la literatura sobre las organizaciones (cf. Beer et al.,
1990; Meyer, 1993) y considerando la complejidad de los temas, los grupos de acción no se utilizan en
forma lo suficientemente amplia. Existen sólo en un número limitado de áreas complejas donde diversos
sectores del ministerio deben participar en las negociaciones por ejemplo, preparando negociaciones sobre
la liberalización de los mercados para la energía y las telecomunicaciones. En muchos casos, la carga de
trabajo y las limitaciones de tiempo los obligan a limitar la coordinación a contactos bilaterales informales.
Aun cuando se convoque a una reunión de un grupo de acción, la misma no siempre cuenta con la
asistencia deseada.
Los entrevistados opinaron que los avances en el uso de equipos han sido decepcionantes. Un equipo a
nivel de la cúpula (la Reunión del Secretario General con los Directores Generales) participó al comienzo
del proceso de cambio en 1991 pero la adaptación futura del ministerio a la integración europea quedó a
cargo de escalafones inferiores. Otro, creado en 1992 a nivel intermedio (Reunión de Europa) tampoco
logró transformarse en un órgano eficaz. Una de las razones de esto fue que el cargo de presidente (ver a
continuación la función integradora) era muy delicado. Si un director de la Dirección General de Relaciones
Económicas con el Exterior debía presidir la reunión -lo cual habría sido lógico porque esta dirección
general posee el conocimiento europeo necesario además de un panorama general- las demás direcciones
generales se negaban a cooperar porque consideraban esto como una continuación de la distribución previa
de responsabilidades europeas y no deseaban funcionar a las órdenes de esta dirección general. En
consecuencia, la Reunión Europa fue presidida por un director de esta dirección general pero su mandato
se limitó a presidir las reuniones. De ahí que estos equipos son generalmente considerados órganos
débiles. Debido a que estos equipos no han asumido una responsabilidad continuada en los acuerdos
respecto a la administración interna de las políticas europeas por parte del ministerio ni en la gestión del
cambio, el ministerio tiene por ende dificultades para formular las metas, prioridades y estrategias y para
controlar el comportamiento de las direcciones generales en asuntos europeos así como para la resolución
de problemas. Por lo general los inconvnientes no son superados en el momento en que se presentan, esto
se debe en gran parte a la existencia de obstáculos que traban la coordinación intraministerial (como ser el
principio de no intervención).
121

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Las funciones de integración en los equipos son cumplidas por la Dirección General de Relaciones
Económicas con el Exterior, por ejemplo en la Reunión de Europa y en la reunión que prepara el BNC
dentro del ministerio. El Director de Asuntos Europeos preside los equipos intraministeriales y los
funcionarios de esta dirección general preparan las reuniones y llevan a cabo las actividades asociadas con
las funciones de integración, tales como mantener consultas preliminares, procurar que se llegue a
compromisos, etc. Como las direcciones generales son relativamente autónomas, y debido a las
sensibilidades involucradas en la gestión de la interdependencia entre las direcciónes generales, la función
integradora en el campo de la formulación de políticas a nivel europeo es básicamente un cargo de mero
procedimiento sin gran autoridad. Más aún, las funciones integradoras están concentradas al final del
proceso de toma de decisiones en el Consejo y no durante las fases más tempranas, cuando se inicia el
proceso de elaboración de las políticas que es cuando tiene lugar el grueso de las negociaciones.
Las funciones de vinculación gerencial no se encontraron porque las direcciones generales están en pie de
igualdad y por lo tanto no existen relaciones jerárquicas entre ellas. De ahí que la responsabilidad, en
cuanto a cómo se comportan las direcciones generales en la política europea y en cuanto a cómo éstas
intervienen en el proceso europeo de toma de decisiones, no está claramente definida y si una dirección
general interviene en el trabajo de las demás direcciones generales se plantea un problema muy delicado.
Esto implica que, si surgen dificultades reales, las diferencias sólo pueden ser resueltas a través de
extensos procedimientos de consulta en los grupos de acción y en los equipos (12). En la práctica, la
resolución de los problemas se posterga a etapas posteriores en la cadena de políticas. Por lo tanto, hasta
este momento la meta de resolver las diferencias de opinión y las disputas en etapas tempranas del proceso
de políticas europeas no se ha alcanzado completamente.
La ausencia de funciones de vinculación gerencial efectivas frustra la eficacia de los demás mecanismos de
coordinación. Como nadie puede tomar decisiones y como nadie puede imponer una apertura ni mejorar el
funcionamiento de los equipos, no hay nadie a nivel gerencial intermedio a quien los funcionarios puedan
informar sobre sus desacuerdos y dificultades. Dado que no existe una función de vinculación directa,
tampoco el integrador tiene apoyo. De ahí que los equipos sean sólo algo más que acuerdos voluntarios.
Por consiguiente, los gerentes intermedios, algunos de los cuales desde el principio no estuvieron realmente
a favor de la participación en la Reunión de Europa ni de compartir responsabilidades, prefieren dedicar su
limitado tiempo a cuestiones más importantes y a reuniones más importantes. Como resultado, ha
disminuido el nivel en el que las direcciones generales están representadas en los equipos. La ausencia de
funciones de vinculación gerencial erosiona por lo tanto las demás capacidades de coordinación horizontal.
Este repaso de los mecanismos de coordinación horizontal muestra que el ministerio no ha mejorado la
calidad del nivel superior de las capacidades de coordinación. Los grupos de acción, los equipos, las
funciones integradoras y las funciones de vinculación gerencial han tenido un desarrollo que no está
uniformemente extendido. En especial la ausencia de la función de vinculación gerencial en este sentido es
una debilidad fundamental, porque significa que el principio de no intervención entre las diversas
direcciones generales no puede modificarse. La coordinación horizontal entre las direcciones generales
siguen, por tanto, presentando un problema.
6.2.2 Sistema de información
También se ha observado la disponibilidad de un sistema de información para respaldar la coordinación
horizontal y la transparencia, así como para contribuir a crear una visión general de las políticas de la Unión
Europea. En 1994, fue creado un sistema de información para distribuir información sobre los asuntos
europeos, los informes de las reuniones que se llevaban a cabo en Bruselas y las instrucciones. Sin
embargo, nadie estaba obligado a usar el sistema y por ende la información a menudo sólo se distribuye por
medio de memorándums a quienes están directamente involucrados en el tema. Ese sistema de información
no ha producido por lo tanto una mejora en el intercambio de información, a esto también contribuye el
hecho que la Representación Permanente no esté relacionada con dicho sistema.
6.2.3 Pautas
Gran parte de las pautas cuya existencia se detectó son de naturaleza general. La importancia de la
integración europea y la internacionalización fue algo que apareció reiterada y frecuentemente en los
discursos de los gerentes y en los documentos sobre políticas. Los funcionarios durante las entrevistas, no
obstante, manifestaron que a menudo escuchaban que Europa era importante y que ellos deberían "pensar
como europeos". Sin embargo, estas pautas generales no estaban respaldadas por actividades prácticas
que demostraran que había un compromiso con la integración europea por parte de los altos gerentes.
122

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
También se encontraron pautas más específicas, por ejemplo que el ministerio apoya el principio de crear
un ámbito de acción parejo para todos así como el de desregular. Sin embargo, en casos reales, dichas
pautas probaron no ser útiles, sea porque los puntos de vista sobre políticas a menudo no se centran en un
solo concepto o porque había intereses, del sector industrial por ejemplo, que exigían posiciones más
pragmáticas.
Por todo ello no se habían logrado mejoras sustanciales en cuanto a las capacidades de coordinación
burocrática.
6.2.4 El mecanismo de coordinación en cada una de las fases
Habiendo analizado los mecanismos de coordinación horizontal y burocrática, se puede examinar ahora la
disponibilidad de esos mecanismos de coordinación en cada etapa de la cadena de toma de decisiones.
La fase de expertos depende básicamente de la coordinación informal y no se han establecido mecanismos
que resulten en un enfoque más estructurado. Cuando se invita a los funcionarios a discutir nuevas
iniciativas con la Comisión, no existen mecanismos en el sistema para determinar las posiciones nacionales
iniciales ni las prioridades, para resolver diferencias que sean aparentes en esta etapa, ni para formular
estrategias. Por otra parte, debido a la ausencia de pautas eficaces y de mecanismos para obligar a los
funcionarios y a la gerencia a adoptar nuevas prácticas, la información sobre contactos con la Comisión no
se distribuye ni se comparte sistemáticamente dentro de la organización. Dada la importancia que
generalmente se le atribuye a esta etapa, es soprendente la limitada gama de capacidades de coordinación
que la rigen (cf. DTI, 1993).
Aun cuando la preparación a nivel del BNC (el comité que fuera creado dentro del minsterio en 1992 para
examinar los efectos de las nuevas propuestas de la Comisión) no es la fase más temprana posible para
determinar posiciones y prioridades ni para formular estrategias sobre temas individuales, este momento en
el que la Comisión presenta una propuesta al Consejo, fue considerado un punto apropiado y
suficientemente temprano en el proceso para formular una posición válida. Sin embargo, el BNC no ha sido
dotado de las capacidades que necesita para hacerlo. Las capacidades enumeradas en el Cuadro 4
parecen ser muy significativas, pero se ve que hay dificultadas por la falta de tiempo y una insuficiente
participación de los gerentes, principalmente los cuadros medios. Sólo los funcionarios a nivel del núcleo
operativo del ministerio conforman este comité y pueden dedicar sólo aproximadamente un día por mes al
análisis meticuloso de las nuevas propuestas.
La preparación de las reuniones de trabajo básicamente depende de los contactos informales y de los
grupos de acción. Los contactos informales por lo general son bastante eficientes, pero las discusiones
están restringidas a los funcionarios que se sabe están directamente involucrados. Por consiguiente, el
propio ministerio carece de una visión global de lo que acontece en esta fase. Los funcionarios señalaron,
por lo tanto, que resulta a veces difícil vincular las iniciativas tomadas a nivel nacional con las discusiones
que tienen lugar en Bruselas. Otras dificultades mencionadas en las entrevistas y relacionadas con el
carácter informal de esta fase incluyen problemas para detectar las relaciones horizontales entre los
diversos temas y para garantizar enfoques coherentes. Por otra parte, las diferencias por lo general no se
resuelven mientras las negociaciones en Bruselas están en marcha y generalmente se posterga el
encontrar una solución hasta que las propuestas se envían al COREPER o al Consejo.
La preparación de las instrucciones para el COREPER y la ComCo también se basa en gran medida en los
contactos informales. Sin embargo, en esta etapa, las funciones de enlace, en las direcciones generales, y
las de integración, en la Dirección General de Relaciones Económicas con el Exterior, contribuyen también
a la gestión de la interdependencia. Las limitaciones de tiempo impiden que estas etapas funcionen sin
contar con equipos eficaces. La resolución de diferencias se hace por lo general informalmente, porque de
lo contrario deben discutirse a un nivel jerárquico más elevado. Consecuentemente, los esfuerzos para
lograr que se resuelvan los problemas a niveles inferiores de la organización aún no han tenido éxito. Por
otra parte, ya se está en las fases finales del proceso de formulación de políticas y existe el riesgo de que a
esta altura las decisiones ya hayan sido tomadas en Bruselas o que ya se hayan formado coaliciones
internacionales.
La prueba del éxito del proceso de "europeización" reside sin embargo en la forma como se incorporan las
políticas europeas a la actividad cotidiana. La última columna en el cuadro 4 indica que el ministerio tiene
pocas capacidades para controlar y corregir la participación de los funcionarios en esta etapa. Hay
funcionarios de enlace sólo para algunas áreas, tales como ser las que se refieren a ayudas estatales y a la
armonización técnica.
123

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
En una palabra, el desarrollo de las capacidades de coordinación indica que los ajustes se han concentrado
en las fases de toma de decisiones políticas en el Consejo. Los acuerdos para guiar y controlar la
"europeización" del trabajo cotidiano de los funcionarios siguen siendo restringidas (ver la primera y la última
columna). Además, las capacidades de coordinación se han fomentado primordialmente en base a un
fortalecimiento de las relaciones informales. Esto demuestra que ha habido un cambio considerable en
comparación con la situación que prevalecía a comienzos de la década del noventa. Actualmente, hay
menos conflictos con respecto a las responsabilidades y, en general, la información se comparte
ampliamente. No obstante, es dudoso que la coordinación informal sea suficiente para formular prioridades,
resolver problemas, crear una visión general, etc. Se requieren mecanismos de coordinación más
sofisticados para estos fines, pero éstos aún no se han desarrollado lo suficiente.
7. LOS EFECTOS DE LA "EUROPEIZACION" EN EL COMPORTAMIENTO DEL MINISTERIO
Antes de extraer conclusiones acerca de los cambios estructurales en la sección final, habría que saber si
dichos cambios han contribuido, y cómo, a una modificación del comportamiento del ministerio en lo que se
refiere a la formulación de políticas a nivel europeo. Los procesos de cambio han resultado en la creación
de nuevas estructuras (ver cuadro 4) por parte de las direcciones generales, con la creación de divisiones
internacionales y la designación de funcionarios encargados de hacer un seguimiento de las políticas
europeas en áreas específicas. Además, al haber más funcionarios que intervienen activamente en las
negociaciones en Bruselas y en los comités de comitología, sumado a los programas de capacitación, se ha
generado una mejor comprensión de los asuntos europeos. En cuanto a la coordinación interna, el logro
principal ha sido el cambio de cultura, pasando de una donde el interés era salvaguardar las
responsabilidades a una que fomenta el que se comparta la información.
A pesar de ello, no se han resuelto todos los problemas europeos del ministerio. Debido a carencias en
cuanto a pericia sobre temas europeos, tanto a nivel de las direcciones generales como de la cúpula, los
asuntos europeos se han transformado en un tema de importancia secundaria. La descentralización tenía
por objeto aumentar la conciencia que se tenía de la integración europea a todos los niveles de la
organización, pero de las entrevistas surgió, sin embargo, que esto no se ha logrado y los funcionarios a
menudo afirmaban que las cuestiones europeas no les atañían en absoluto y que los directores y los
directores generales no estaban interesados en ellas. Esta importancia limitada de lo atinente a temas
europeos es especialmente relevante para comprender la participación del ministerio al inicio de nuevas
iniciativas,o sea en la primera fase, y en cuanto a la adaptación de la política nacional a la política europea
(ver la última columna del cuadro 4). Las entrevistas pusieron de manifiesto que los funcionarios participan
en negociaciones durante la fase del Consejo y de los comités de comitología para cumplir con sus
'obligaciones formales'. Lo referente a la integración europea se ha convertido en cierta forma en una tarea
adicional para algunos de ellos, y no siempre disponen del tiempo, la pericia o las redes necesarias para
lograr un éxito significativo en las negociaciones europeas. Dada la importancia del mercado interior y de la
política europea en prácticamente todos los campos que son responsabilidad del Ministerio de Asuntos
Económicos, algunos funcionarios se preguntaban si el ministerio no debería participar más activamente en
la formulación de políticas a nivel de la Unión Europea, trabajando más de lo que lo hace con la Comisión,
emprendiendo cabildeos en mayor grado ante otros Estados Miembros, haciendo mayores esfuerzos para
conseguir apoyo para nuevas iniciativas o para reducir la oposición a ellas.
Además del hecho de que Europa no ha adquirido una posición prominente en el ministerio, los cambios
estructurales tampoco han resuelto los problemas europeos del ministerio. Entre los temas pendientes se
encuentra la fragmentación que existe entre las diversas áreas (por ejemplo circuitos separados para
política tecnológica, política comercial, legislación del mercado interior), la separación de las políticas
nacionales y las europeas, la falta de prioridades y estrategias, la falta de una visión general de las políticas
europeas, el hecho de que no siempre se aprovechan las oportunidades europeas (por ejemplo hay fondos
que no se explotan lo suficiente, el ajuste de los fondos nacionales para investigación y desarrollo a los
programas de la Unión Europea es lento y las iniciativas a nivel de la Unión Europea casi nunca se adoptan)
y el enfoque reactivo ante las políticas de la Unión Europea.
8. RESUMEN Y CONCLUSIONES: LAS CONSECUENCIAS SUBESTIMADAS DE LA INTEGRACION
REGIONAL
Como un primer paso hacia la clarificación de los efectos de la integración europea sobre la gestión interna
de los ministerios nacionales, el presente estudio desarrolló un modelo que permitía examinar las
implicaciones del impulso de la integración europea de fines de la década del ochenta y a principios de la
del noventa en el caso del Ministerio de Asuntos Económicos de Holanda (el ministerio). Se hizo un
seguimiento de las adaptaciones estructurales que abarcó el período entre 1990 y mediados de 1995.
124

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Durante dicho período, el ministerio invirtió una cantidad considerable de tiempo y dinero con la finalidad de
mejorar la calidad de la organización para estar en condiciones de corregir los problemas europeos que se
habían hecho evidentes a comienzos de la década del noventa. Estos problemas pueden interpretarse
como síntomas de una falta de adecuación entre la gestión interna del ministerio y lo que requería la
integración europea, y sirven de punto de referencia para ver si los cambios estructurales han producido
una mejor adecuación. Los cambios estaban orientados a la descentralización de las responsabilidades
europeas, complementados con la creación de nuevas capacidades de coordinación y un programa de
capacitación y desarrollo a gran escala. La meta del proceso de europeización era la de hacer que la
política europea fuera parte integral del trabajo de los funcionarios, a la vez que se aseguraba la
coordinación cuando fuera necesaria.
El análisis se concentró en los ajustes en los mecanismos de coordinación. Se han estudiado cuatro tipos
de mecanismos de coordinación: la uniformización de los resultados, las destrezas (formación), la
uniformización de las reglas y los mecanismos de coordinación horizontal. Como cualquier organización se
sirve de cada una de estas formas, se puede suponer que el ministerio ha mejorado el nivel de sus
capacidades de coordinación en esos cuatros rubros. Sin embargo, en el transcurso del estudio, el tema de
la formación parecía ser menos relevante. Al examinar los cambios estructurales, también se analizaron los
cambios en el comportamiento del ministerio ante los temas europeos, es decir, si se habían erradicado los
problemas europeos.
El análisis de las adaptaciones en la uniformización de los resultados se concetró en las capacidades
creadas a nivel de las direcciones generales para trabajar independientemente dentro de las órbitas
europeas que le corresponden, o sea la disponibilidad de unidades administrativas internacionales, y a nivel
de la alta gerencia, es decir si se había creado una unidad con personal dedicado a los asuntos europeos.
Aunque las direcciones generales han adquirido una mayor autosuficiencia, sus capacidades en cuestiones
europeas no se han fortalecido de manera significativa. Sólo dos de las cuatro direcciones generales han
creado divisiones internacionales, pero incluso estas unidades administrativas no han sido dotadas del
equipo suficiente para dar a los temas europeos una relevancia fuerte. Existe, por lo tanto, una brecha en
cuanto a la pericia sobre asuntos europeos a nivel de las direcciones generales. El hacer que estas sean
más autosuficientes en cuanto a los temas europeos, no obstante, también requiere que la gerencia del
ministerio le proporcione elementos para fijar objetivos, controlar el desempeño, resolver problemas y
bregar con las cuestiones estratégicas. La descentralización se concentró en hacer que las direcciones
generales gozaran de una mayor autosuficiencia, pero ésta medida no ha sido complementada con el
desarrollo de la pericia europea requerida a ambos niveles. Consecuentemente, la descentralización puede
incluso haber debilitado, en lugar de consolidar, las capacidades del ministerio en asuntos europeos. Antes
de la descentralización, había una dirección general que era responsable por lo atinente a la integración
europea, pero al bajar las responsabilidades a escalafones inferiores, se diluyó el tratamiento de los asuntos
europeos dentro del ministerio.
La descentralización por la cual se atribuyen responsabilidades sobre los asuntos europeos a las
direcciones generales es una forma de mejorar el nivel de las capacidades de coordinación. Sin embargo, la
descentralización disemina las responsabilidades a todo lo ancho de la organización de manera tal que la
gestión interna se vuelve aún más difícil. Por lo tanto, las adaptaciones que se emprendieron con respecto a
las capacidades de coordinación horizontal que tiene el ministerio para hacer la gestión de la
interdependencia entre las direcciones generales constituyó una parte importante del presente estudio. Los
mecanismos de coordinación horizontal parecían ser particularmente importantes debido a la renuencia que
aún existe para encarar la coordinación, por el principio de no intervención, y la integración europea en sí.
Los cuadros 3 y 4 mostraron que, en términos de coordinación horizontal, el ministerio ha evolucionado,
pasando de ser un ministerio caracterizado por la separación de tareas, es decir una organización divisional,
a ser una organización que tiene un elevado nivel de coordinación informal. Aunque esa articulación de los
mecanismos de coordinación lateral ha sido creada y parece funcionar eficazmente en la mayoría de los
casos, los mecanismos informales de coordinación no son suficientes para ocuparse de los problemas
europeos, para vincular temas ni para fijar prioridades. La gestión de las políticas europeas aparentemente
exige capacidades de coordinación horizontal más fuertes de lo previsto inicialmente. Una de las principales
debilidades en la adaptación de una capacidad de coordinación de esta índole es la ausencia de funciones
gerenciales, es decir de funcionarios a nivel de los altos gerentes, con autoridad para supervisar y controlar
cómo operan las direcciones generales dentro de sus entornos europeos. Adicionalmente, las adaptaciones
en cuanto a la coordinación horizontal se han concentrado en la fase del Consejo. Existen pocas
capacidades de coordinación durante las fases iniciales y otras que permitan controlar la forma cómo las
cuestiones europeas se incorporan en la tarea diaria de los funcionarios.
125

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Para bregar con la carga de trabajo y asegurarse que los procedimientos fluyen uniforme y eficientemente,
deberían haberse adoptado además nuevas pautas y procedimientos, como ser la adaptación de
mecanismos de coordinación burocrática. No obstante, como se aprecia en el párrafo anterior, se ha
avanzado poco en este sentido.
El presente análisis de las adaptaciones de los tres principales mecanismos de coordinación muestra que el
ministerio no ha adaptado sistemáticamente sus capacidades de coordinacón. Es por ello que la
persistencia de los problemas del ministerio con respecto a temas europeos puede atribuirse a
adaptaciones insuficientes en la gestión interna de sus políticas europeas. La conclusión de este estudio es,
por lo tanto, que a pesar de los avances logrados y de las inversiones que ha realizado el ministerio para
adaptar su organización, no ha sido capaz de mejorar el nivel de sus capacidades de coordinación lo
suficiente como para erradicar los problemas europeos. Parece que el impacto de la integración europea
sobre el trabajo del ministerio ha sido subestimado en tres aspectos. En primer lugar, las implicaciones de la
integración europea y la necesidad de adaptar la estructura del ministerio, es decir los tres mecanismos de
coordinación, han sido subestimados.
En segundo lugar, el proceso de ajuste se concentró en la descentralización. La perspectiva de la
coordinación, sin embargo, muestra que la descentralización no puede ser considerada como independiente
de la adaptación de la función en el núcleo. Este estudio, no obstante, ha demostrado que existe la
necesidad además de replantearse la posición de la cúpula en relación a estos tres mecanismos de
coordinación. En vista de la uniformización de los resultados, que apunta a dar mayor autonomía a las
direcciones generales en sus entornos europeos, la cúpula actualmente no cuenta con las capacidades
suficientes para supervisar los asuntos europeos ni para fijar objetivos, fomular estrategias, etc. Una división
con personal especializado en Europa parece entonces resultar necesaria. Desde una óptica burocrática, la
cúpula podría haber proporcionado nuevas pautas y creado nuevos procedimientos operativos. Además, los
mecanismos de coordinación horizontal exigen un nuevo grado de participación de la alta gerencia. Los
equipos, al igual que las funciones integradora y de vinculación gerencial, actualmente están débilmente
desarrollados o son inexistentes.
En tercer lugar, la gestión del proceso de cambios estructurales ha sido subestimada. La gestión de la
transición hacia formas de trabajo descentralizadas, hacia la construcción de nuevas estructuras y hacia
una mayor atención de los temas europeos exigen, en particular, un aporte sigificativo por parte de la
cúpula. El órgano llamado reunión del secretario general y los directores generales intervino en gran medida
para lanzar el proceso de cambio pero dejó que fueran los gerentes intermedios quienes pusieran en
práctica la decisión. Para construir nuevas estructuras, sin embargo, se requiere la intervención de la cúpula
para hacer un seguimiento de control de los avances, para crear un compromiso con respecto a los nuevos
procedimientos, para superar cuellos de botella, etc.
Debe hacerse un comentario final con respecto a la relación entre la coordinación intra e interministerial de
los asuntos relacionados con la Unión Europea. Hasta cierto punto, el sistema intraministerial vigente para
la coordinación de las políticas europeas está determinado por el régimen holandés de coordinación de las
políticas europeas. En este sentido es especialmente importante el énfasis en la coordinación
interministerial para la toma de decisiones a nivel del Consejo, así como el principio de autonomía
ministerial y la intervención limitada del Parlamento en lo referente a las políticas europeas, lo cual brinda
pocos incentivos para mejorar el nivel de las capacidades que requiere la formulación de políticas europeas.
Una consecuencia importante que se deriva de la semejanza entre las características del entorno
administrativo nacional y la coordinación intraministerial de las políticas europeas es que la mejora de la
calidad de las estructuras ministeriales y sus adaptaciones al nuevo entorno europeo probablemente
puedan mejorarse por medio de una cooperación estrecha entre los ministerios y en consulta, también
estrecha, con el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Oficina del Primer Ministro. Para lograr esto, sin
embargo, sería necesario romper significativamente con la tradición de autonomía ministerial de los Países
Bajos.
FIGURA 1: Estructura del Ministerio de Economía
NOTAS
1. El Acta Unica Europea de 1986 introdujo cambios sustanciales en el proceso de integración europea
que aceleraron los procedimientos para la toma de decisiones extendiendo el uso del voto por mayoría
calificada e introduciendo la fecha límite de ‘1992’. A su vez, el Tratado de la Unión Europea de 1991,
conocido como ’Maastricht’, reforzó la integración europea en áreas como ser la política regional, la
política ambiental, la política tecnológica así como la unión económica y monetaria.
126

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
2. Schout, 1996, de próxima aparición.
3. Pueden distinguirse tres niveles jerárquicos en el ministerio: las direcciones generales, las direcciones y
las unidades administrativas. La alta gerencia del ministerio comprende un secretario general (el
jerarca) y los cuatro directores generales.
4. En la década del ochenta, el Ministerio de Asuntos Económicos se vio sometido a seria presiones para
mejorar el nivel de su calidad y fortalecer su influencia sobre la política económica nacional. Las quejas
con respecto a la eficacia del ministerio se referían fundamentalmente a la fragmentación provocada por
su organización tan segregada. Las cuatro direcciones generales funcionaban con un alto grado de
independencia y se las describía como islas y ducados.
5. La Comisión de Coordinación para la Integración Europea y los Problemas de Asociación.
6. Un grupo de trabajo encargado de evaluar las nuevas propuestas de la Comisión. Este comité también
controla los avances logrados en la internalización legal.
7. Ver en particular a Mintzberg, 1979.
8. Una organización que se basa en departamentos relativamente autónomos se llama una organización
divisional, ver por ejemplo a Mintzberg, 1979
9. No todas las direcciones generales del Ministerio de Asuntos Económicos tenían, sin embargo, un
sistema de coordinación interna.
10. Basado en Lawrence y Lorsch, 1967, y Galbraith, 1973.
11. Por más detalles ver a Schout, 1996, especialmente el capítulo 9.
12. Se han hecho observaciones similares con respecto al modo en que se resuelven los conflictos
interministeriales en los Países Bajos. Van den Bos (1991, pags. 667-68) por ejemplo, indica una "falta
de autoridad arbitral", por lo que las diferencias entre los ministerios autónomos se resuelven por
coordinación a través de la consulta (ver tambén ENA, 1994).
BIBLIOGRAFIA
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1975. Coordinating human services: new strategies for building service delivery systems, Jossy-
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BEER, M., R.A. EISENSTAT, B. SPECTOR
1990. The critical path to corporate renewal, Harvard Business School Press.
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1991. Dutch EC policy making: a model-guided approach to coordination and negotiation, Tesis
PhD, RU Utrecht.
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ECOLE NATIONALE D'ADMINISTRATION
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GALBRAITH, J.R.
1973. Designing complex organizations, Reading, MA, Addison-Wesley.
LAWRENCE, P.R., J.W. LORSCH
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1994. "International policy coordination and public management reform", International Review of
Administrative Sciences, vol. 60.
MINTZBERG, H.
1979. The structuring of organizations: a synthesis of the research. Prentice-Hall.
SCHENDELEN, M.P.C.M. van
1995. Gelijk hebben of winnen: de Nederlandse belangenbehartiging in de Europese Unie,
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1996. Internal management of External Relations; The structural adaptations of the Dutch industry
ministry to European integration, EIPA, Maastricht (en ).
SPENCE, D.
1995. "The coordination of European policy by Member States", en M. Westlake, The Council of
the European Union.
127

PRESENTACION DEL PROGRAMA KAROLUS
"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Arianne VAN DER KLUGHT
Responsable del Programa Karolus, Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP),
Maastricht, PAISES BAJOS
El Programa Karolus es un programa de formación e intercambio de la Comunidad Europea (CE) que
comenzó en 1993 y tendrá una duración de cinco años. Pueden participar de él un total de 1.900 personas.
A continuación se hace una breve reseña de sus antecedentes, contenido y resultados.
1. ANTECEDENTES
El Programa Karolus nació del Programa de Mercado Interior "1992", un programa legislativo amplio de la
CE que existió entre 1987 y 1992 y cuyo objetivo era eliminar todas las barreras existentes entre los
Estados Miembros de la CE para la libre circulación de bienes, servicios, capital y personas. Hacia fines de
1992, el Grupo Sutherland realizó una encuesta en nombre de la CE para investigar cómo funcionaba el
Mercado Interior y si en verdad funcionaba. El estudio indicó, entre otros puntos, que había falta de
cooperación y confianza entre las administraciones de los Estados Miembros encargadas de aplicar la
legislación del Mercado Interior y que ello obstaculizaba el funcionamiento fluido del mismo. Al hacer el
seguimiento de esta encuesta, la CE desarrolló varias iniciativas para promover la "cooperación
administrativa", una de esas iniciativas fue el Programa Karolus.
2. FUNDAMENTOS
La falta de cooperación y confianza entre las administraciones puede frustrar el funcionamiento del Mercado
Interior de muy diferentes formas. Si no existe cooperación entre las administraciones de los Estados
Miembros, no habrá intercambio de información sobre cómo interpretar la legislación de la CE ni sobre los
métodos para hacerla cumplir. Esto podría llevar a divergencias en el grado en que se logra el efecto que
intenta tener la legislación. En cuanto a los efectos negativos de la falta de confianza, se podría dar el
ejemplo en la aplicación del principio de "reconocimiento recíproco". Este principio exige que, cuando se
declara aplicarlo, los Estados Miembros tienen que reconocer la legislación de cada uno de ellos o, por
ejemplo, los procedimientos de certificación de cada uno como equivalentes a los propios. Esto implica que
no se pueden aplicar medidas extras de control a los productos o servicios que son originarios de otro
Estado Miembro porque el sistema de ejecución en ese Estado Miembro ya habrá asegurado el
cumplimiento de las reglas de ese país, que son equivalentes con las del país de destino.
Esta es una premisa clave del Mercado Interior, que tiene un efecto muy amplio, por lo menos en principio,
especialmente en la libre circulación de bienes. Sin embargo, si las autoridades no confían en el sistema de
ejecución de los otros Estados Miembros, lo que sucede con frecuencia, y generalmente ello se debe a la
falta de información sobre la autoridades de los otros Estados Miembros, y sobre cómo operan, el principio
puede no funcionar en la práctica. A su vez, ello implicaría que no existiría Mercado Interior alguno en ese
caso.
La intención subyacente al Programa Karolus es que, al permitirle trabajar a los funcionarios de las
administraciones de los Estados Miembros encargados de aplicar la legislación comunitaria durante un
período de 2 semanas a 2 meses en una administración similar a la suya, y darles así la experiencia de ver
funcionar a esa administración y participar en ella, se promueve la cooperación y confianza entre las
administraciones.
3. OBJETIVOS
El objetivo del Programa Karolus es promover la aplicación correcta y convergente de la legislación del
Mercado Interior en todo el territorio de la Comunidad. Las formas en que el Programa intenta contribuir con
este objetivo son las siguientes:
• Facilitar la cooperación entre las administraciones de los Estados Miembros encargados de aplicar la
legislación del Mercado Interior;
• Sensibilizar a los funcionarios de los Estados Miembros sobre la dimensión europea de su trabajo y
promover la confianza recíproca entre las administraciones mencionadas anteriormente;
• Permitir el intercambio de ideas entre las administraciones de los Estados Miembros en lo que se refiere
a las formas en las que se puede ejecutar mejor la legislación comunitaria.
128

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
4. GRUPO DESTINATARIO
El grupo destinatario de participantes para el Programa comprende a funcionarios encargados de la
transposición, aplicación o ejecución de la legislación comunitaria en las áreas enumeradas a continuación
para lograr el Mercado Interior. Los candidatos potenciales son no solo los funcionarios que trabajan a nivel
nacional sino aquellos que trabajan a otros niveles administrativos, por ejemplo, a nivel regional o local.
También pueden participar los agentes de organismos privados a quienes las administraciones de los
Estados Miembros les hayan confiado dicha aplicación.
Los participantes deben ocupar un nivel intermedio en la escala administrativa de modo de garantizar la
máxima difusión de los resultados; la categoría o escalafón tienen poca importancia siempre que la
actividad del funcionario esté relacionada con la aplicación del Derecho comunitario.
5. AMBITOS PERTINENTES DE LA LEGISLACION COMUNITARIA
En la actualidad existen más de 22 ámbitos importantes sobre la legislación del Mercado Interior de la CE
en el Programa Karolus, entre los cuales se encuentran los siguientes:
• Productos farmacéuticos y medicamentos veterinarios;
• Contratación pública;
• Evaluación de la conformidad y supervisión del mercado;
• Productos alimenticios;
• Control fitosanitario;
• Banca, seguros, bolsas de valores e instituciones de inversión colectiva en valores;
• Protección al consumidor (créditos a consumidores, seguridad general de los productos y viajes
concertados);
• Gestión de la transferencia de residuos;
• Transporte por carretera;
• Transporte marítimo;
• Competencia (prácticas restrictivas, posiciones dominantes y fusiones);
• Libre circulación de personas (expedición de permisos de residencia, seguridad social, acceso al
empleo público en los Estados Miembros o a determinados sectores públicos).
6. ACTIVIDADES
Dentro del marco del Programa, se organizan las siguientes actividades para los participantes:
• Seminario introductorio de 4 días con el fin de preparar a los participantes para el intercambio;
• Período de intercambio de hasta 2 meses en una administración similar de otro Estado Miembro
(organizado con la asistencia de los coordinadores nacionales);
• Seminario de evaluación de dos días durante el cual los participantes que trabajan en el mismo ámbito
temático pueden discutir y analizar las experiencias y conocimientos obtenidos durante el intercambio.
Estas actividades están organizadas por el Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP), Maastricht
(Países Bajos) en nombre de la CE.
Además, los participantes deberán redactar un informe sobre su intercambio.
6.1 Seminario introductorio
Este seminario de 4 días de duración tiene lugar, generalmente, en el IEAP para informar a los participantes
antes de decidir su lugar de destino en el extranjero. Hay interpretación simultánea en inglés y francés (y, si
fuera necesario, en una tercera lengua). Los temas que se abordan se refieren a la estructura institucional y
legal de la CE y la Unión Europea (UE), los sistemas administrativos y políticos de los Estados Miembros, la
aplicación de la legislación comunitaria y las cuestiones pertinentes del programa del Mercado Interior. Los
métodos de formación son, en general, interactivos y consisten en presentaciones realizadas por expertos y
grupos de trabajo. También se brinda información práctica sobre el intercambio.
6.2 Intercambio
El período de intercambio tiene lugar en una administración con tareas similares a las de la administración
de origen. El IEAP elige el servicio de destino en estrecha cooperación con el coordinador nacional en el
Estado Miembro en el cual el participante desearía trabajar. Los intercambios no deben ser obligatoriamente
recíprocos entre las administraciones y, de hecho, en general no lo son.
129

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
La duración preferida de un intercambio es de 2 meses, pero es posible solicitar un intercambio de mayor o
menor duración. La duración real depende de la disponibilidad del país solicitado y de los recursos
económicos de la administración de origen, que debe sufragar el 50% de los gastos de estadía diarios
durante todo el intercambio.
En relación con los conocimientos lingüísticos, en general el participante debe tener un buen dominio de la
lengua nacional del país de acogida solicitado. Sin embargo, dependiendo de la administración de acogida,
a veces es posible que los participantes que dominen la lengua inglesa puedan realizar un intercambio en
Dinamarca, Finlandia, Grecia, Países Bajos o Suecia.
Los participantes colaborarán en el trabajo diario de la administración de acogida y ésta les facilitará la
tarea.
6.3 Informe sobre el intercambio
Cada participante deberá presentar un informe sobre el intercambio a:
• IEAP (lengua propia y lengua de intercambio);
• la administración de acogida (lengua de intercambio);
• el coordinador del país de origen (lengua propia y lengua de intercambio).
El informe sobre el intercambio deberá estar basado en un cuestionario que el IEAP envía al participante
antes del intercambio.
6.4 Seminario de evaluación
El seminario de evaluación tiene el propósito de recoger datos sobre el intercambio; los participantes
discuten, comparan y analizan las experiencias y observaciones realizadas durante intercambio con los
participantes que han trabajado en el mismo ámbito temático.
7. FINANCIACION
Los costos relacionados con el intercambio y los dos seminarios se sufragarán de la siguiente forma:
* gastos de estadía durante el intercambio
- basado en el viático diario, Anexo III
* gastos de viaje para el intercambio
- sujeto a las normas aplicables para los viajes del
Programa Karolus;
- 1 viaje de ida y vuelta + 1 segundo viaje de ida y
vuelta si el intercambio tiene una duración mínima
de dos meses;
* gastos de estadía durante los seminarios
- basados en el importe del viático diario para los
Países Bajos, Anexo III
* gastos de viaje para seminarios
- sujeto a las normas aplicables para los viajes del
programa Karolus;
- 1 viaje de ida y vuelta a Maastricht (Países Bajos)
50% Comisión Europea (a través del IEAP)
50% administración de origen
Comisión Europea (a través del IEAP)
Comisión Europea (a través del IEAP)
Comisión Europea (a través del IEAP)
8. SITUACION ACTUAL
Al 21 de agosto de 1996 se habían registrado un total de 362 participantes. La distribución por país figura en
el cuadro adjunto. El programa, en su forma actual, estará terminado para fines de 1997. La Comisión
Europea está preparando una propuesta para realizar un seguimiento del Programa Karolus que tendrá
objetivos similares pero que, probablemente, sea más diversificada en la circulación y servicios de
formación para las administraciones.
130

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
9. PRINCIPALES OBSERVACIONES Y RESULTADOS
El IEAP hizo un análisis y resumen de varios cientos de informes sobre el intercambio desde el comienzo
del programa. Esto no solo permite evaluar los resultados del Programa Karolus sino que también
constituye una fuente sumamente interesante y completa sobre el funcionamiento del Mercado Interior y
sobre cómo tratan de aplicar la legislación las administraciones de los Estados Miembros. Esta sección
discute a grandes rasgos las observaciones y resultados.
9.1 Principales características de los intercambios
• tipo de administraciones: aproximadamente tres cuartas parte de las administraciones de origen y de
acogida son a nivel nacional, y un cuarto son a nivel regional y local.
• duración de los intercambios: el 25% de los intercambios tuvo una duración de dos meses o más; el
75% tuvo una duración menor a dos meses;
• el papel de los participantes en la aplicación: todos los participantes trabajan en la aplicación o
ejecución de la legislación; un pequeño grupo de participantes también contribuye en el proceso de
toma de decisiones a nivel de la CE y/o en los procesos de transposición a nivel nacional;
• tipo de actividades durante el intercambio/participación en el trabajo diario: esto incluye, entre
otras cosas, actividades diarias "marginales" (reuniones, inspecciones, etc.), ocasionalmente la
realización de trabajos para la administración de origen, discusiones con funcionarios, examen de la
aplicación de la legislación. Este factor varía según la duración y ámbito temático del intercambio.
9.2 Aplicación de la legislación del Mercado Interior por para parte de las administraciones
nacionales
• calidad de la aplicación: parece que, en general, no hay grandes diferencias cualitativas en la
aplicación y ejecución de la legislación del Mercado Interior, aunque las estructuras administrativas y
legales a veces difieren sustancialmente;
• disparidades en la ejecución: a pesar de lo que se ha dicho sobre la calidad de la aplicación, en casos
específicos hay razones para preocuparse por las disparidades en la ejecución de la legislación y el
efecto negativo que ello tiene sobre "el campo de juego" para los negocios en la UE;
• sanciones/procesamiento: existen diferencias entre los Estados Miembros sobre el alcance del papel
que juegan los tribunales dentro del sistema de sanciones y el procesamiento. Por ejemplo, esto ocurre
en el campo de los productos alimenticios con las "Nuevas directivas de enfoque" y el transporte
carretero;
• coordinación horizontal: existe una variación sustancial entre los Estados Miembros con respecto al
alcance de la coordinación de las prácticas de ejecución y aplicación de los servicios descentralizados o
regionales dentro de un país; las estructuras administrativas unitarias parecen facilitar la coordinación;
• coordinación vertical: también hay variaciones con respecto a la coordinación entre las autoridades
legislativas/toma de decisiones y las autoridades de ejecución dentro de un Estado Miembro; la consulta
de estos últimos en las primeras etapas de la toma de decisiones en Bruselas y la estrecha cooperación
en el proceso de transposición facilitan la aplicación efectiva y ejecución de la legislación comunitaria;
• relación con la industria: existen diferencias entre los Estados Miembros con respecto a su
relacionamiento con la industria durante la toma de decisiones, la transposición y la etapa de ejecución
de la legislación. La consulta al principio del proceso legislativo y el intercambio de asistencia e
información con la industria en la fase de aplicación/ejecución lleva a un mejor cumplimiento de la
legislación;
• reestructura de las administraciones: el impacto de la legislación del Mercado Interior ha hecho
necesario la reestructuración de ciertas autoridades de ejecución en algunos Estados Miembros;
• conocimientos lingüísticos: son importantes para lograr la cooperación entre las administraciones de
los Estados Miembros.
9.3 Iniciativas propuestas
• guías explicativas para los funcionarios: ya existen en varias administraciones en muchos ámbitos
temáticos diferentes. Estas guías establecen los procedimientos y/o explican cómo se debe aplicar o
ejecutar la legislación comunitaria en la práctica. Dichas guías se deben usar más extensamente;
• prospecto para negocios: se debe difundir aún más la práctica de distribuir guías o prospectos
dirigidos a sectores de negocios afectados por la legislación comunitaria, los que se han usado en
varias administraciones;
• prospectos estándar de la CE: considerando los diferentes enfoques para poner en marcha ciertas
directivas entre las administraciones (por ejemplo, Directiva 93/43/EEC sobre HACCP), es necesario
desarrollar prospectos estándar de la CE para la industria de modo de garantizar un enfoque común;
131

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
• información/asesoramiento al ámbito de los negocios: se considera que es bueno que las otras
administraciones "copien" los esfuerzos realizados por los Estados Miembros para informar al ámbito de
los negocios sobre la nueva legislación y asesorar sobre cómo se debe cumplir con esta nueva
legislación;
• transferencia de métodos de trabajo: la transferencia de métodos de trabajo de una administración a
otra parecería posible, siempre que no estén ligados estrechamente con el sistema legal, la estructura
administrativa o las realidades económicas del país. Si este es el caso, el transferir métodos de trabajo
puede ser difícil.
• difusión de experiencias/ideas: para que las administraciones se beneficien al máximo de los
intercambios, es esencial que los participantes realicen presentaciones a sus colegas sobre sus
experiencias e ideas.
9.4 Beneficios de los intercambios
• "brecha de cooperación": el hecho de que solamente el 10% de los participantes consignan haber
tenido un contacto profesional previo con las administraciones de acogida es indicativo de la falta de
cooperación entre las administraciones responsables de la aplicación de la legislación del Mercado
Interior. Por lo tanto, el efecto del Programa Karolus es sustancial para establecer contactos que
faciliten la cooperación entre las administraciones participantes;
• contactos directos - consulta: dado que se han establecido contactos directos con las
administraciones de acogida y entre los participantes del Programa Karolus durante los seminarios de
Introducción y Evaluación, los participantes pueden y deben consultar con otras administraciones
informalmente sobre la interpretación de las estipulaciones de la legislación comunitaria;
• contactos directos - resolución de problemas: estos contactos también permitirán a los participantes
resolver, informalmente, los problemas de marketing, licencia o inspección de bienes o servicios
específicos con la administración en cuestión en el país de origen;
• cooperación formalizada: como consecuencia de un intercambio en al área farmacéutica, un
participante ofreció sus servicios a sus colegas franceses como contacto británico en el Directorio de
Medicamentos Veterinarios;
• entender la legislación: los intercambios han mejorado el nivel de entendimiento de los participantes
sobre la legislación del Mercado Interior que tienen que aplicar;
• visión amplia: los intercambios aumentan la sensibilización de los participantes sobre la dimensión
europea de su trabajo;
• confianza recíproca: como consecuencia del intercambio, los participantes se dan cuenta de que es
posible confiar en las decisiones de las otras administraciones y, por ende, en los productos y servicios
autorizados por éstas.
CUADRO: PAIS DE ORIGEN Y DESTINO
132

EL PROGRAMA KAROLUS: La Perspectiva de un Estado Miembro
"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Björn BECKMAN
Director del Proyecto Forum Europa, Oficina de Servicios del Gobierno
Central, Estocolmo, SUECIA
Este trabajo contiene dos tipos de consideraciones diferentes sobre el Programa Karolus. El primero es una
introducción al programa, sus objetivos, su desempeño y evaluación. El otro constituyen los comentarios
preliminares de Suecia aportados a la discusión sobre el programa. Estos comentarios, por supuesto, están
basados en la experiencia sueca.
La primera parte del trabajo es un resumen de la evaluación oficial del Programa Karolus. Para dar una idea
justa del programa, el texto está extractado del informe de evaluación.
1. EVALUACION DEL PROGRAMA KAROLUS
1.1 Antecedentes e introducción
En noviembre de 1995, después de un llamado a licitación, Deloitte & Touche Europe Services fue elegida
por la Comisión Europea DG XV (A) para realizar una evaluación independiente del Programa Karolus de
intercambio de funcionarios nacionales responsables de la aplicación de la legislación del mercado único.
Esta evaluación es la primera revisión independiente del Programa Karolus, que se estableció por Decisión
del Consejo 92/481/EEC del 22 de setiembre de 1992. Está diseñada para revisar la operación inicial del
Programa Karolus y proporcionar ideas para una continuación o una reforma del programa después del
primer período de cinco años que vence en diciembre de 1997.
En virtud de los términos de referencia para el estudio, se le solicitó a Deloitte & Touche que hiciera una
encuesta de opinión de los funcionarios (124 en total) que participaron en los intercambios del Programa
Karolus en 1993 y 1994. Se nos pidió que buscáramos la opinión de los coordinadores nacionales en cada
Estado Miembro y la opinión de los departamentos que acogieron a los participantes de intercambio y la de
aquellos que habían enviado personal en visitas de intercambio. Finalmente, se nos solicitó que
entrevistáramos a los funcionarios en la Comisión Europea y el Instituto Europeo de Administración Pública
(IEAP) de Maastricht que participan en la administración del programa y que buscáramos la opinión de los
funcionarios de la Comisión responsables de la aplicación de las Directivas de la UE en los sectores que
abarcan con mayor frecuencia los intercambios del Programa Karolus. Todas las opiniones se expresaron
en un marco de total reserva y confidencialidad.
Los objetivos del Programa Karolus se establecen en el Artículo 4 de la Decisión del Consejo 92/481/EEC.
Son los siguientes:
a. desarrollar un enfoque convergente de los diversos Estados Miembros en los métodos de aplicación de
la legislación comunitaria relacionada con el mercado único;
b. sensibilizar a los funcionarios nacionales sobre la dimensión europea de su trabajo y promover la
confianza recíproca entre las administraciones de los Estados Miembros responsables de la aplicación
del derecho comunitario;
c. permitir el intercambio de ideas entre las administraciones de los Estados Miembros y su personal sobre
la mejor forma de aplicar la legislación comunitaria.
El contenido del programa es el siguiente:
• se seleccionan funcionarios responsables de la aplicación del derecho comunitario para participar en el
programa;
• se organiza un seminario introductorio de 4 días en Maastricht para preparar a los participantes al
intercambio;
• se organiza un intercambio con la asistencia de los coordinadores nacionales que dura, en principio, por
lo menos 2 meses en un departamento correspondiente en otro Estado Miembro;
• se realiza un seminario de evaluación de dos días en Maastricht durante el cual los participantes que
trabajan en la misma área pueden discutir y analizar las experiencias y conocimientos obtenidos durante
el intercambio.
• se solicita a los participantes que preparen informes al final del intercambio con el fin de proporcionar
material para un informe resumido del IEAP, responsable de ciertos aspectos del programa en nombre
133

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
de la Comisión. La Comisión envía luego el informe resumido y los informes individuales de los
participantes a los Estados Miembros, a los correspondientes departamentos de la Comisión y las
organizaciones sindicales que representan a los funcionarios.
Hemos encontrado importante recordar los objetivos del programa a lo largo de la evaluación y considerar el
valor de los intercambios del Programa Karolus siempre en relación con esas necesidades. Más adelante se
analiza el alcance logrado por los objetivos, los métodos empleados o "sistemas de entrega" utilizados con
este fin, los problemas que se encontraron y los beneficios globales que se obtuvieron del programa.
Consideramos la relación costo-efecto del programa en su conjunto y prestamos atención también, en todas
las etapas, a la búsqueda de información sobre cómo se pueden reducir los costos de cada elemento de los
intercambios.
La evaluación es estratégica y operativa. Trasciende la revisión sobre cómo opera el Programa Karolus en
la actualidad y analiza temas más amplios sobre cómo se podrían lograr los objetivos del programa de otra
forma y, tal vez, a un costo más bajo. Hemos considerado las opiniones de todos los individuos consultados
durante el curso del estudio, pero finalmente nuestras conclusiones y recomendaciones son nuestra mejor
evaluación de la situación como consultores profesionales sobre asuntos europeos de gobierno. La
evaluación es totalmente independiente en su contenido y espíritu.
1.2 Evaluación global
El Programa Karolus es un instrumento único cuya tarea es satisfacer una amplia gama de necesidades
diferentes. Los intercambios que han tenido lugar dentro del programa son generalmente positivos y de
ayuda pero el número de intercambios ha sido bajo y muchos intercambios no están de acuerdo con el
programa de acción establecido por el Consejo en su Directiva 92/481/EEC del 22 de setiembre de 1992.
El problema parece ser que el Programa Karolus fue diseñado para un mundo más ideal que el que existe
en realidad y trata de abarcar una variedad de sectores con diferentes necesidades.
• Pocos funcionarios en las administraciones nacionales tienen la competencia lingüística necesaria para
comunicarse efectivamente en una lengua extranjera. Los cursos cortos de idiomas son apenas un
paliativo para este problema fundamental. La consecuencia es que pocos funcionarios solicitan los
intercambios. Muchos de los que solicitan los intercambios necesitan que sean largos para obtener la
fluidez lingüística necesaria pero, mientras tanto, no pueden contribuir mucho al trabajo del
departamento de acogida y, por lo tanto, representan una carga. Los intercambios largos también son
más costosos y entran en conflicto, a veces, con las responsabilidades familiares.
• Muchos departamentos de gobierno en los Estados Miembros tienen poco personal, a veces cuentan
con presupuestos bajos y a menudo con más responsabilidades que hace 5 años atrás. Encuentran
difícil liberar al personal, especialmente al personal más antiguo, durante períodos de más de una o dos
semanas y, a veces, tienen problemas con su cuota parte del financiamiento. Incluso en el caso de que
haya más funcionarios capaces que deseen hacer el intercambio, podrían haber dificultades para
liberarlos de sus tareas normales y financiar su participación. Las administraciones de acogida podrían
también no ser capaces de manejar un número mucho mayor de intercambios con el modelo actual.
• Los sectores prioritarios para los intercambios del Programa Karolus son sumamente diversos en
términos de necesidades de cooperación administrativa. En algunos sectores, la prioridad principal
radica en que los inspectores técnicos aprendan cómo se realizan las inspecciones en otras partes, en
otros casos es necesario entender el complejo derecho comunitario y en otros el objetivo es un
entendimiento de todo un enfoque administrativo que, necesariamente, lleva tiempo. El Programa
Karolus debería poder satisfacer todas estas necesidades pero no debería malgastar recursos
proporcionando servicios universales que no se necesitan en todos los casos.
Por lo tanto, a pesar que el Programa Karolus ha sido útil hasta ahora, nuestra conclusión es que ha fallado
en proporcionar una solución en muchos casos de necesidad. En aquellos casos donde se realizaron los
intercambios, el programa ha logrado cumplir bastante bien con los objetivos y valdría la pena continuar con
el mismo sobre esa base. Sin embargo, en términos globales, el programa no ha tenido el suficiente impacto
en relación a la escala de las necesidades. Si se desea lograr un aumento sustancial en la cooperación
administrativa, el programa exige un ajuste estructural para atraer niveles mucho más altos de participación.
134

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
2. LA PERSPECTIVA SUECA
2.1 Administración financiera
Se le ha criticado al Programa Karolus su inflexibilidad. La combinación de un instituto de consultoría
administrativa que dirige la administración del programa y el control de la Comisión (DG XV) han hecho que
el programa sea vulnerable a ese tipo de crítica. Desde la perspectiva sueca, este es particularmente el
caso en lo que respecta a la administración financiera del programa.
El principio de flexibilidad también se debe usar en el manejo financiero del programa. Una idea a proponer
incluye la responsabilidad de la administración nacional sobre los detalles del programa (gastos de viaje,
viáticos diarios, etc.). El papel de la Comisión debe ser controlar que se desarrollen las actividades del
programa ("ex-post-facto") y reembolsar a la administración nacional una vez al año. El reembolso debe
estar basado en una suma fija para los diferentes elementos en el programa.
2.2 Marketing del Programa
Al buscar explicaciones sobre por qué el Programa Karolus no colma las expectativas, a menudo se
considera que el marketing es un factor vital. Se estima que en el futuro se debe mejorar mucho en este
sentido.
El problema de marketing, por supuesto, es muy grande. La información y conocimiento sobre el programa
deben llegar a un gran número de autoridades en los quince Estados Miembros y a un número muy grande
de funcionarios públicos. Además, el papel del marketing es aumentar la importancia del programa.
En Suecia, el marketing se ha hecho mediante la información central que brinda la Comisión y el IEAP. A
este marketing se le ha agregado una información especial ajustada a las circunstancias suecas producida
por el Foro Europa. Además, continuamente se está informando sobre el programa en el Foro Europa y en
los boletines. En un seminario especial, se presentó el programa a las personas responsables de la
formación profesional en los ministerios y agencias.
El marketing del Programa Karolus es una inversión en información a largo plazo. Por lo tanto, es
importante que la Comisión (y las administraciones nacionales) comercialicen el programa como un
instrumento estratégico para la consolidación del mercado interior. La Comisión debe producir un paquete
de marketing central comunitario que consista en una información general y especial para los diversos
sectores del mercado único. Además, los esfuerzos de marketing del Programa por parte de los funcionarios
responsables en la Comisión deben apuntar a los Estados Miembros. La Comisión debe manifestar la
importancia del programa haciéndose cargo de los esfuerzos de marketing de la UE.
Una forma de demostrar la importancia del programa es incluir a la Comisión como grupo destinatario del
mismo. Lograr una aplicación efectiva del mercado interior no es importante solamente para los Estados
Miembros sino también para la Comisión.
Los esfuerzos de marketing de la UE tienen que verse complementados por un marketing nacional en la
forma en que se ha descrito más arriba. Los coordinadores nacionales son quienes mejor ubicados están
para llegar a los grupos destinatarios en cada país. Así, un programa de marketing nacional podría ser
efectivo.
2.3 Los Coordinadores Nacionales
Una de las grandes ventajas del programa es el papel estratégico de los coordinadores nacionales. Ha sido
importante para los formadores profesionales tener un Programa Karolus como escenario para la difusión
de la información y el conocimiento. También ha sido muy importante para Suecia como nuevo miembro
tener la posibilidad de establecer contactos en la compleja estructura del servicio civil europeo. Creemos
que este tipo de red de "coordinación" tiene gran importancia en el largo plazo para integrar la puesta en
marcha del mercado interior y también para integrar la formación profesional nacional en el mercado interior.
Cuando se analizan las actividades que se desarrollan para poner en marcha el mercado único, la mayor
parte se refiere al trabajo realizado por los funcionarios públicos a nivel nacional. En esa perspectiva parece
importante pensar sobre la armonización de las actividades nacionales dirigidas hacia la puesta en marcha
del mercado interior. De esta forma, vale la pena pensar en la necesidad de movilizar una red donde la
integración se logra a través de acciones nacionales, por ejemplo, la formación profesional. Por lo tanto, hay
que reforzar el papel de la Comisión como fuerza motriz en una red de coordinadores nacionales. Metcalfe
(Metcalfe 1996) ha desarrollado un enfoque de este tipo para manejar los asuntos europeos. El Programa
135

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Karolus parece ser el adecuado para apoyar la transformación del mercado único en un régimen de redes
organizativas.
2.4 Administración de acogida
La evaluación encontró problemas de aceptación de los intercambios en las administraciones de acogida.
Estas administraciones se mostraron reticentes en desempeñar su papel debido a la carga extra de trabajo
que conllevan los intercambios. Otra apreciación podría ser que en la mayoría de los servicios civiles no
existe una tradición bien desarrollada en cuanto a los pases en comisión de países extranjeros (cf
intercambios de estudios y docentes en las universidades). Hay que admitir que hay muchos problemas
prácticos y un costo indirecto para la administración de acogida.
Para resolver estos problemas se podría desarrollar un cierto número de incentivos. Uno de ellos, por
supuesto, es el beneficio que ofrece el programa en su conjunto para la administración de acogida que
conecta este incentivo con el tema del marketing. Otro es el beneficio de las actividades reales en el
programa, por ejemplo, los intercambios. Ese beneficio está, por lo menos, parcialmente ligado al acuerdo
propuesto sobre las directivas de calidad estándar para la preparación y para las administraciones de
acogida. Nuestra opinión es que en una guía para las administraciones de acogida se deben tratar de forma
realista las exigencias y el volumen de trabajo que ello les representa. En realidad, el programa debe ser
considerado beneficioso para el servicio civil nacional.
Se ha propuesto apoyar financieramente a las administraciones de acogida. Más arriba se ha analizado una
idea sobre la administración financiera y pensamos que son suficientes los incentivos producidos por el
envío de personas en el sistema. Debe ser tarea de cada país decidir la contribución al Programa Karolus
en su propio servicio civil. De modo que si a un País Miembro le gustaría apoyar a las administraciones de
acogida, debería poder hacerlo. Las estructuras de incentivo son supuestamente diferentes en los servicios
civiles que participan en el programa.
2.5 La Continuación del Programa Karolus
En la discusión sobre el Programa Karolus se han presentado un número de propuestas que refieren tanto
al sistema de intercambio como a los otros componentes del programa, seminario, etc.
Nuestra experiencia indica que los intercambios deben tener una cierta duración para ser efectivos. La idea
en la cual se basan los intercambios es conocer en profundidad los sistemas de los otros países. Con ese
conocimiento se puede trabajar de forma mucho más eficiente al tratar los temas de ese país.
Además, para poder emitir juicios sobre la eficiencia de las prácticas empleadas, sobre el conocimiento a
aportar a su país de origen, es necesario pasar cierto tiempo dentro de la administración. Por lo tanto, no
son aceptables los intercambios que duran menos de un mes, excepto en algunos casos muy específicos.
También hay que considerar la relación costo-efecto (gastos de viaje, por ejemplo).
La duración se fija en dos meses y éste es un objetivo que vale la pena conservar. La flexibilidad en los
intercambios es un requisito necesario. Si hay una necesidad real para intercambios de cuatro semanas o
más podría valer la pena desarrollar otros instrumentos en el Programa Karolus.
Hemos mencionado más arriba los requisitos para la preparación. Otro componente importante en la
preparación es la participación en seminarios que tratan sobre el mercado interior. Se ha propuesto que
dichos seminarios deben tener lugar en cada Estado Miembro un par de veces al año. Este es un incentivo
para el programa pero, principalmente, un instrumento para la implantación de un mercado único. Estos
seminarios deben incluirse en la preparación para los intercambios y también deben estar ligados a los
esfuerzos de marketing.
Se discute también sobre el alcance del programa. Es obvio que el programa debe cubrir el mercado interior
y todas las organizaciones que participan en la puesta en marcha del mercado interior, incluyendo las
instituciones europeas. Además, dado que el acuerdo Espacio Económico Europeo (EEE) abarca las
disposiciones del mercado interior, el Programa Karolus debe incluir todo el territorio del EEE. También
sería de gran utilidad si las disposiciones incluyeran a los países con acuerdos europeos con la UE y donde
una membresía es el objetivo de la colaboración. Esto sería una forma de presionar a la administración del
programa lo que significa que se tiene que desarrollar una organización de red flexible donde sea fácil
identificar los incentivos para programas que funcionen de forma fluida.
136

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
2.6 Algunos comentarios sobre los intercambios
Es obvio que en el programa el efecto del aprendizaje es grande. Son los participantes quienes hacen esa
evaluación. Es de gran valor "monitorear" y discutir la operación de las actividades en otro país. En ese
sentido, su propio desempeño se pone en una perspectiva de comparación. En general, es poco el
conocimiento sobre la forma en que los otros países tratan los temas en cuestión de modo que el
intercambio ofrece un marco para la reflexión sobre las mejoras a su propio sistema. A pesar de que se trata
el mismo tipo de temas, el contexto de cada administración es diferente. Es positivo aprender sobre ese
contexto y entender cómo aplicar la legislación europea en diferentes condiciones. Además, se llevan al
país de origen los nuevos métodos. No se debe subestimar el efecto de la onda expansiva de las redes
personales. La lección más importante, sin embargo, parece ser el conocimiento de que los otros son tan
buenos como uno mismo, por lo menos cuando se lo mira desde la perspectiva sueca.
Por otra parte, hay que distinguir entre el resultado y el proceso. Es común que la administración del
proceso, por ejemplo, la administración financiera, sea muy rígida, inflexible y no esté adaptada a la
administración moderna.
2.7 Algunos comentarios generales
La flexibilidad es una palabra de moda en el esquema propuesto para la continuación del Programa Karolus.
Esto es, por cierto, una ventaja. Pero, la preocupación principal de aumentar el número de funcionarios
públicos que participan no se debe utilizar para diluir el contenido central del programa.
Por experiencia en otros campos donde se han empleado programas de intercambio, sabemos que esos
programas a menudo son de desarrollo lento. El desempeño del Programa Karolus desde 1993 no ha
colmado las expectativas. Por otra parte, la compleja organización de la red necesita tiempo para el
aprendizaje y para obtener experiencia. El aprendizaje sobre la organización combinado con una situación
sumamente difícil para el marketing del programa nos convence de que se debería mantener el impulso
principal del programa durante el próximo período. Se debe explotar en el futuro la inversión realizada en el
conocimiento del programa que ya se tiene.
También se debe considerar el hecho de que las administraciones públicas en casi todos los países de la
UE han sufrido restricciones presupuestarias. Con el principio de compartir los costos, muchos de estos
costos tienen que ser absorbidos por la administración que envía al participante. Con restricciones
presupuestales muy fuertes, no se da prioridad supuestamente a las actividades cuyos beneficios para la
propia organización están en duda.
La descentralización y la creciente responsabilidad de los coordinadores nacionales es un paso en la
dirección correcta. Pero se deben crear incentivos para que las administraciones nacionales tengan
participación en el programa.
Otro comentario se refiere a los objetivos del programa. Los objetivos son muy amplios y no es realista
suponer que un programa como el Karolus pueda lograrlos. Los problemas de la puesta en marcha del
mercado interior deben resolverse con muchos instrumentos y el Programa Karolus es uno entre tantos.
Una última mención a realizar sobre el aspecto de los programas de intercambio en su conjunto: desde el
punto de vista sueco, un sistema de intercambio ofrece muchas ventajas. El punto de partida radica en que
siempre falta conocimiento sobre la forma en que los otros países manejan los asuntos. También es una
ventaja para un servicio civil entender ampliamente a las organizaciones socias, las culturas administrativas,
las restricciones internas para las acciones, etc. Además, es una ventaja para Suecia tener muchos
funcionarios públicos en otros países que entiendan la forma en que Suecia trata los temas en cuestión. La
ventaja del idioma y las posibilidades de comunicación informal son muy obvias para mencionarlas aquí. Tal
vez las ventajas son mayores para un país pequeño como Suecia pero los países grandes no deben
sobreestimar el conocimiento que sobre su propio sistema disponen sus socios.
137

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
REDES DE COOPERACION INTERADMINISTRATIVA EN AMERICA LATINA
José Alberto BONIFACIO
Secretario General, Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo (CLAD), Caracas, VENEZUELA
1. LOS CAMBIOS EN LA FUNCION PUBLICA
1.1 La función pública en el contexto de las reformas del Estado
La crisis resultante del incremento de las demandas sociales y su atención con medios cada vez menos
eficaces, debido a que el monto de los recursos requeridos por el sector público para atender sus cometidos
aumentó a mayor velocidad que los ingresos (Rosenthal, 1990), o porque estos disminuyeron más allá de lo
previsto, afectó la capacidad de respuesta de gobiernos exigidos a desarrollar políticas públicas con las
cuales hacer frente a las contingencias, así como desbordó las aptitudes de gestión para implementarlas,
instalando el problema de la gobernabilidad. Las estrategias posibles para enfrentar la situación fueron
planteadas por Crozier (Crozier, 1990) como una disyuntiva entre obtener más recursos de la colectividad,
reducir las prestaciones estatales o cambiar de manera radical la eficiencia del sistema. En este sentido,
Dror (1994) llama la atención señalando que, con frecuencia, se habla de modo incorrecto de
ingobernabilidad, cuando el problema real es la incapacidad de gobernar, habida cuenta de que se trata del
fracaso de los gobiernos en dar las respuestas adecuadas, lo que reclama esfuerzos en desarrollar la
capacidad de gobernar en vez de inculpar a las sociedades de ingobernables.
La llamada "revolución gerencial" iniciada desde principios de los años ochenta en el Reino Unido, así como
la consigna a favor de un gobierno que haga más y gaste menos en los Estados Unidos desde el comienzo
de la presente década, se inscriben entre las iniciativas para dar respuesta a los desafíos planteados en el
plano de la capacidad de gestión y la eficiencia.
Ante la sobrecarga de demandas dirigidas al Estado, la tendencia más frecuente ha sido redimensionar
tanto su tamaño como su rol, ajustando demandas a la capacidad de respuesta. Así se fue disminuyendo la
presencia del Estado en la economía como productor de bienes y servicios en favor de un incremento del
papel regulador, de establecimiento de políticas, de mediador de conflictos y de elaboración de consensos,
y convirtiéndose el equilibrio fiscal y el presupuesto en instrumentos de control de la viabilidad de las
políticas.
Pero la revisión de la agenda de compromisos del Estado no se compadece con una disminución de su
presencia, porque, como lo señala Crozier (1990), todo parece indicar que la complejidad creciente de las
relaciones humanas y de los mercados exige más organización y no más laissez-faire y, por lo tanto, un
fortalecimiento del rol del Estado en las áreas en que su actuación es indispensable, disponiendo de la
capacidad de sancionar normas que regulen la actividad social y de la autoridad para hacerlas cumplir.
No obstante ello, la reforma y modernización de la función pública en los últimos quince años estuvo
fuertemente influida por el modelo neoconservador de cambio que en los años ochenta se manifestó
especialmente en Inglaterra y Estados Unidos, procurando invertir las tendencias intervencionistas del
Estado en el dominio económico, a partir de una crítica sistemática de la eficiencia de la administración
pública. Las medidas para concretar estas propuestas estuvieron siempre dirigidas a la disminución del
tamaño del gobierno, a la reducción del personal del sector público, al mejoramiento del desempeño
gerencial y a la privatización de las empresas estatales (Savoie, 1994).
El gerencialismo como paradigma para la gestión pública vino a cuestionar a la carrera administrativa como
modelo de organización del personal, marco en el cual los políticos que llegan al gobierno quieren cambiar
de colaboradores en carácter de altos funcionarios. La función pública se viene entonces a politizar para
evitar resistencias burocráticas, aumentar la motivación de los asesores e, incluso, para agradecer a las
personas su actividad política (Leemans, 1987).
Savoie (1994) observa que la revolución de la gerencia trajo aparejadas consecuencias indeseables, porque
existen múltiples indicios que muestran un sentimiento de frustración entre los funcionarios, y se aprecia un
deterioro en la valoración de la función pública, en beneficio del sector privado. Dado esto, se pregunta si
las administraciones públicas están en condiciones de asumir y de superar los retos planteados por las
exigencias crecientes de un entorno social caracterizado por la incertidumbre, y por la difusión de las
138

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
tecnologías informáticas, que imponen nuevas prácticas y procedimientos. Combinar la eficiencia, la
flexibilidad y los estándares de servicio resultantes de los cambios gerenciales ocurridos en los últimos
veinte años, con la conservación de la integridad, la probidad y la cohesión tradicionales parece ser el
desafío (Butler, 1993).
El análisis de estas apreciaciones invita a juzgar con prudencia la incorporación de cambios que se
presentan como paradigmáticos para reestructurar el servicio civil en vistas a lograr una mayor eficiencia,
pero también preguntarse hasta qué punto las prácticas vigentes para la función pública en la región reflejan
un modelo burocrático consistente. Debiera tomarse en cuenta los condicionamientos derivados de la
"cultura administrativa" para concebir el cambio, sin que ello de lugar a reivindicar una perspectiva
corporativista de la cuestión.
1.2 La Reforma de la Función Pública en América Latina
Son varios los países de la región que han encarado reformas orientadas a modernizar el servicio civil en
los últimos años, parte importante de las cuales está inserta en los programas de reforma estructural antes
aludidos.
En el transcurso de 1995, en Uruguay se modificó el Reglamento Orgánico Funcional de la Oficina Nacional
del Servicio Civil asignándosele amplias responsabilidades en la política de administración de personal y
capacitación de funcionarios públicos, incluyendo normas para selección y designación de funcionarios por
concurso de oposición o de méritos, sistemas de clasificación y descripción de cargos, calificaciones y
promociones del personal. También se implementará un escalafón gerencial al que se accederá por
concurso y se ha establecido un sistema de evaluación de desempeño que premia económicamente a los
desempeños destacados (Correa Freitas, 1996).
A partir de la grave crisis en 1989 Argentina privatizó empresas, transfirió a los gobiernos provinciales
servicios de educación y salud y desreguló la economía. Una reforma administrativa orientada a la
modernización y la desburocratización habilitó a la Secretaría de la Función Pública a organizar un sistema
de recursos humanos mediante el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa. El nuevo diseño de
carrera administrativa establece el proceso de selección de personal para el ingreso y la cobertura de
puestos, la evaluación del desempeño individual, la capacitación permanente, la promoción relacionada a la
capacitación y la evaluación y la jerarquización salarial. También establece un régimen de cargos con
funciones ejecutivas para los niveles gerenciales, que se concursan otorgando la titularidad por cinco años,
finalizados los cuales se hace una nueva selección.
El Ministerio de Administración Federal y Reforma del Estado de Brasil promovió a partir de 1995 la
profesionalización del administrador público, estructurando una carrera de medios y altos administradores
generales y financieros, llamados a ocupar los principales cargos administrativos y financieros de todos los
ministerios. La política de carreras se apoya en concursos públicos anuales, programas de educación
continua permanentes y se introduce en el sistema burocrático una cultura gerencial basada en la
evaluación del desempeño. En las autarquías prestadoras de servicios monopolistas se instrumentan
laboratorios para reorientar resultados, alcanzar flexibilidad administrativa y autonomía de gestión, con
indicadores de desempeño. El plan de reforma también se propone eliminar la obligatoriedad del régimen
jurídico único de los trabajadores públicos, permitiendo regímenes diferenciados para cada esfera de
gobierno.
También en el cono sur Bolivia y Chile han emprendido una serie de programas de reforma y ajuste
tendientes a modernizar la administración del Estado, incluyendo un proceso de modernización de la
estructura funcional del aparato estatal, a través de la puesta en marcha del Programa de Carrera en la
Administración Pública en Bolivia (Valdez, 1993) y la estructuración de un conjunto de incentivos
gerenciales que garanticen la asignación eficiente de los recursos en el marco de las normas de equidad en
Chile (Reid, 1992).
En Colombia el gobierno propuso en 1995 el Plan de Promoción del Talento Humano al Servicio del Estado,
formulado y ejecutado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, que comprende un Plan
Nacional de Formación y Capacitación del Servicio Público y un Sistema de Estímulos y Evaluación del
Desempeño. Se busca una cultura de gestión orientada a resultados, establecer criterios de evaluación y
promoción en base a los resultados de gestión de los funcionarios frente a los objetivos de su institución, así
como generar incentivos para estimular a quienes sobresalen en su desempeño. Un Plan para el
Mejoramiento de la Gestión Pública, de 1995, prevé exhortar a las entidades a formular metas y
139

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
compromisos de elevación de sus estándares de funcionamiento, que deberán hacerse públicos y ser
monitoreados, dando lugar a reconocimientos e incentivos.
En América Central los servicios civiles se encuentran enfrentando desafíos semejantes, y habiendo logrado
avances en la modernización de los sistemas de administración de personal, varios de ellos como resultado
de proyectos con financiamiento externo, están en proceso de implementar sistemas de desarrollo
gerencial, evaluación de desempeño, orientación a resultados y capacitación (ICAP-ONSEC, 1996).
Panamá ha realizado progresos en el campo de la institucionalización, con la constitución de una Dirección
General para la Carrera Administrativa, en el contexto de una Ley de Carrera Administrativa y dispone de
nuevos sistemas de Clasificación y Retribución de Puestos así como de Información y Gestión de
Organización y Recursos Humanos. Honduras ha definido estrictas normas de control para evitar
incorporaciones de personal, está incorporando progresivamente información sobre el personal a bases de
datos y elabora proyectos de un Nuevo Plan de Clasificación de Puestos, un Plan de Salarios, un Centro de
Capacitación del Gobierno y un Manual de Procedimientos para evaluar el desempeño del Servidor Público.
En Nicaragua el Programa de Reforma del Servicio Civil tuvo una primera etapa destinada a incorporar
modernos métodos de desarrollo de recursos humanos, incluyendo un Sistema de Clasificación de Cargos,
otro de retribuciones, una metodología de evaluación de desempeño, criterios claros para la selección de
personal, sistemas de información, todo ello a ser integrado en una Ley del Servicio Civil.
Costa Rica está promoviendo reformas en los procesos de selección de personal constituyendo un Registro
Permanente de oferentes en base de datos para candidatos potenciales a puestos en el servicio civil, así
como el diseño de pruebas de evaluación. Prevé desarrollar instrumentos de evaluación de resultados de
equipos de trabajo para retribuir en base a productividad y crear un Centro de Capacitación y Desarrollo del
Servidor Público integrando recursos de instituciones públicas y privadas. Dentro de los proyectos se
incluye la creación de un Sistema de Administración de Recursos Humanos.
El Salvador reconoce un lento desarrollo en el campo de la administración y gestión de recursos humanos,
para lo que modificará la Ley del Servicio Civil vigente, haciéndola más inclusiva, pero de carácter marco y
con mayor flexibilidad; está en agenda consolidar un nivel gerencial idóneo, un sistema de carrera
administrativa que asegure la transparencia de los procesos de selección y promoción en base a
calificaciones y méritos y un sistema de información de recursos humanos.
Guatemala proyectó una Ley del Servicio Civil del Organismo Ejecutivo, donde se constituye una Secretaría
Nacional de Recursos Humanos con funciones normativas y descentralización y desconcentración del
sistema de servicio civil, incluyendo la clasificación y reclasificación de puestos, selección y nominación del
personal en base a pruebas y valoración del rendimiento.
También México, donde la tradición de la carrera administrativa tenía escasos principios de desarrollo en
algunas entidades oficiales, en su último Plan Nacional de Desarrollo incorporó metas a ser alcanzadas
durante la presente gestión presidencial, que involucran una profesionalización amplia de la carrera
administrativa, que en la actualidad sólo alcanza a algunos organismos.
2. LA COOPERACION TECNICA EN MATERIA DE FUNCION PUBLICA
La cooperación para el desarrollo de la función pública en la región puede revisarse atendiendo a los
actores que la protagonizan como oferentes. Por una parte se identifican los organismos internacionales
que tienen actuación efectiva en este campo, constituyendo el mismo uno entre muchos sectores de
intervención. En segundo lugar, deben destacarse los organismos internacionales con competencia
específica en procesos de reforma y modernización estatal, incluyendo la función pública. Finalmente será
destacada la cooperación horizontal de tipo bilateral.
2.1 Organismos internacionales
En la década de los 50 se estableció la División de Administración Pública en el Departamento de Asuntos
Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, para proporcionar apoyo técnico a los proyectos
financiados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), y que pasó a depender
posteriormente del Departamento de Cooperación Técnica para el Desarrollo (DTCD) como División de
Administración para el Desarrollo, única organización responsable de proporcionar asistencia a los países
en desarrollo en administración pública, administración municipal y finanzas públicas (Pérez Salgado, 1993).
140

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
En 1988 se estableció el Programa del PNUD para el Desarrollo de la Gestión (MDP) , con el objetivo
(Zumbado, 1993) del desarrollo y la administración de los recursos humanos y financieros para aumentar la
capacidad de gestión del sector público. Sus prioridades en América Latina y el Caribe han sido: 1) el
rediseño y la reestructuración del Estado, 2) la racionalización de las políticas públicas, 3) el desarrollo de
los recursos humanos, 4) los niveles superiores de la gestión pública, 5) los modelos organizativos, y 6) el
desarrollo de tecnologías de gestión para la consolidación de los procesos democráticos.
Por su parte, el Banco Mundial ha procurado de una manera u otra mejorar el funcionamiento del aparato
del Estado (Lafourcade, 1992), especialmente en el fortalecimiento de la gestión ministerial y de los
organismos encargados de la ejecución de los proyectos que él financiaba. Durante la década de los
ochenta, los esfuerzos del Banco Mundial en favor de la racionalización de la gestión pública se centraron
en tres ámbitos prioritarios: 1) la gestión de las finanzas públicas, es decir el establecimiento de sistemas
más eficientes de formulación y de gestión del presupuesto, de control de los gastos y de programación de
las inversiones; 2) la reforma de la función pública, que implica la reducción del crecimiento y de la carga
financiera del gobierno, y el mejoramiento de la eficacia de los funcionarios; y 3) la gestión de las empresas
públicas, lo que equivale a establecer las condiciones institucionales y las políticas que deben reportar
beneficios en el sentido de la productividad en su funcionamiento.
Más adelante el Banco consideró que el mejoramiento de la gestión del sector público requería de acciones
que se ubican más allá del nivel de las instituciones individuales, y canalizó recursos en préstamos para el
ajuste estructural y sectorial del sector público. Inspirado en el concepto de "gobernance" se proyectó al
contexto general en que se inscriben sus intervenciones, incluyendo, además de la gestión del sector
público, a todo lo que afecta el marco jurídico, la información, la responsabilidad y la transparencia en el
funcionamiento de las instituciones. La asistencia técnica constituye el medio principal utilizado por el Banco
para sostener los esfuerzos de reforma de la gestión del sector público.
La experiencia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en el campo de la reforma del Estado es
relativamente reciente (Jarquín, 1996), y ha apoyado el proceso mediante préstamos y cooperaciones
técnicas orientadas al fortalecimiento institucional y la reforma, especialmente en el ámbito del poder
ejecutivo, con énfasis en política y administración fiscal. Desde 1990 aprobó numerosos préstamos
sectoriales para ayudar a los gobiernos a realizar ajustes estructurales para consolidar la economía de
mercado, liberalizar el comercio, privatizar empresas, reorganizar la administración pública y modificar el
carácter de las intervenciones estatales. No obstante Jarquín reconoce que se puso más énfasis en el
redimensionamiento del aparato estatal que en su racionalización, a veces mejorando la situación fiscal
pero debilitando la capacidad institucional que el Estado requiere para cumplir con sus responsabilidades
básicas, por lo que recomienda el diseño de los programas de reforma con estricto apoyo a las condiciones
de cada país. Sugiere trabajar con una visión integral de la reforma del Estado, que además de los cambios
en la administración pública en términos de servicio civil, redefinición de funciones e instituciones y
desarrollo de una cultura gerencial con orientación a resultados, se incluya a los órganos de fiscalización y
control, el sistema judicial, el parlamento y el sistema electoral y de partidos políticos.
2.2 Los Organismos regionales especializados
A nivel regional, es especialmente importante destacar la actuación de los organismos internacionales de
carácter intergubernamental de tipo sectorial especializados en los temas del Estado y la administración
pública: el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), el Instituto
Centroamericano de Administración Pública (ICAP) y el Caribbean Centre for Development Administration
(CARICAD).
El ICAP es una institución internacional-regional que sirve a los gobiernos de Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá en apoyo al mejoramiento administrativo en base a las políticas
nacionales de desarrollo y al proceso de integración Centroamericana. El ICAP es el resultado de la
transformación de la antigua Escuela Superior de Administración Pública de América Central (ESAPAC),
creada en 1954, al suscribir los estados miembros un "Plan de Operaciones" con las Naciones Unidas en
1967. Le fueron asignados como objetivos efectuar investigaciones, asesorar a los gobiernos en materia de
reformas para modernizar las administraciones públicas, promover el conocimiento de técnicas mediante
reuniones académicas, así como promover la capacitación a funcionarios públicos de niveles medio y
superior. Su autoridad máxima es la Junta General, integrada por los Ministros de Economía de los cinco
países centroamericanos y el de Planificación y Política Económica de Panamá.
El CARICAD fue establecido por los estados miembros de la Comunidad del Caribe (CARICOM) en 1980
como una agencia integubernamental regional con el mandato de asistir a los gobiernos en la mejora de las
141

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
capacidades gerenciales para el análisis, implementación, monitoreo y evaluación de políticas orientadas a
la reforma del sector público. Sus programas están focalizados en cinco áreas: información, recursos
humanos, redes de trabajo entre gobiernos y sectores sociales, formación gerencial y el propio
fortalecimiento institucional de CARICAD como organización regional. CARICAD tiene en la facilitación de
cooperación horizontal entre los países miembros o intercambio de personal técnico para problemas
específicos.
El CLAD fue constituido en 1972 para la realización de programas de cooperación internacional en materias
de reforma de la administración pública. Su Estatuto actual le fija como objetivos coadyuvar a la
modernización de la administración pública y de las políticas públicas, promover el fortalecimiento de las
políticas de desarrollo social y en el incremento de las capacidades de gestión en la materia, colaborar con
los procesos de descentralización y apoyar los procesos de integración y reforma del estado. En la
actualidad está constituido por veinticuatro países, que incluyen América Latina, el Caribe y España, los que
están representados en el Consejo Directivo por medio de los titulares de organismos nacionales
responsables de los procesos de reforma y modernización del Estado y la administración pública.
El carácter regional del CLAD lo ha llevado a cooperar asiduamente con los organismos subregionales
como el ICAP y el CARICAD, dándose el hecho de que los países miembros de estos lo son, a su vez, del
CLAD. Por ello es frecuente que el CLAD desarrolle en las subregiones proyectos en conjunto con esas
organizaciones.
2.3 La cooperación bilateral
Finalmente, la cooperación bilateral canalizada por agencias nacionales de cooperación de los países de la
región, ha comenzado a tener un papel significativo en el ámbito de la función pública.
Un ejemplo a destacar es el caso de Honduras, donde actualmente se tramita ante la cooperación técnica
de Chile asistencia y capacitación en Reclutamiento, Municipalidades, Carrera Administrativa y
Fortalecimiento Institucional; también han recibido cooperación de la Dirección del Servicio Civil de Costa
Rica en Clasificación, Administración de Salarios, Reclutamiento y Selección, Capacitación y Desarrollo de
Personal, a través de cursos de larga duración. Finalmente, la Dirección de Función Pública de Colombia ha
asistido en Reclutamiento y Selección y Evaluación de Desempeño, facilitando pasantías en Colombia para
observar el funcionamiento de la carrera administrativa.
Por medio del Fondo Argentino de Cooperación Horizontal (FOAR), se han realizado numerosas misiones
de cooperación en materia de función pública, especialmente en Centroamérica, incluyendo El Salvador,
Nicaragua, Guatemala y la República Dominicana. En esas misiones se incluyeron temas como desarrollo
institucional de la función pública, carrera administrativa, régimen jurídico de los funcionarios, evaluación de
desempeño, métodos de casos para cursos de formación gerencial, etc.; también visitaron Argentina a
través del programa, misiones provenientes de esos países.
A finales de 1995 se agregó otro ámbito especializado para la cooperación horizontal en materia de
administración pública: el Centro Iberoamericano de Administración y Gestión Pública, creado como
consecuencia de un convenio de cooperación entre el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)
de España y la Universidad de Alcalá, se ha constituido como una fundación con la misión de convertirse en
el primer interlocutor de España para Iberoamérica en materia de capacitación y formación de cuadros y
directivos responsables de la gestión pública, asistencia técnica a gobiernos e instituciones en el desarrollo
de programas de modernización administrativa, y servir como centro de información y foro de debate a
través de seminarios y publicaciones.
También jugó un papel significativo en el desarrollo de la cooperación técnica para la administración pública
la Agencia para el Desarrollo Internacional del Gobierno de los Estados Unidos, desde los años 60,
especialmente en el establecimiento de oficinas de organización y métodos, técnicas de presupuesto por
programas y oficinas de personal o servicio civil. En la actualidad su papel aún es significativo en América
Central, aunque sus presupuestos han sido reducidos drásticamente.
Finalmente, cabe mencionar el rol que cumple la Unión Europea (UE), que con Programas como el UE-
Grupo de Río de Formación de Recursos Humanos para el Sector Público que lleva adelante con el CLAD
para México y el área andina y con el INAP de Argentina para el MERCOSUR (Mercado Común del Sur),
complementando los programas institucionales de formación de funcionarios y con proyección regional.
Asimismo cabe mencionar el rol del Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR) en la
formación de funcionarios para la integración regional, del que son beneficiarios recursos humanos de los
142

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
países del Grupo de Río. A ellos se agregan diversos proyectos puntuales en el marco de relaciones
bilaterales.
3. EL DESARROLLO DE REDES: LA EXPERIENCIA DEL CLAD
La interdependencia creciente en el mundo ha llevado a las organizaciones a adoptar nuevas formas para
promover la coordinación entre ellas, una de las cuales son las redes, cuerpos organizacionales que
procuran vincular entre sí a los miembros de diferentes organizaciones. Las redes son especialmente
relevantes en el caso de organizaciones intergubernamentales, en las que cada gobierno-miembro está en
condiciones de igualdad ante los demás y donde no puede utilizarse la jerarquía para llegar a acuerdos. No
obstante ello, muchas veces son tributarias de conceptos tradicionales donde funcionarios claves o
personalidades dominan ciertos mecanismos en la estructura (Mc Laren, 1990).
Pero más allá de la interdependencia, la velocidad del cambio desafía a las organizaciones tradicionales,
que se han encontrado que su actividad cambia más rápido de lo que ellas pueden adaptarse. Para
enfrentar esta situación se han orientado hacia la organización en red (Gerstein, 1994), que posee recursos
y papeles repartidos en distintos centros, y donde los modelos de interacción (flujos de información,
productos y personas) son dinámicos y establecidos de acuerdo a necesidades, cambiadas las cuales
pueden ser disueltos. Las redes presentan dificultades en su creación y mantenimiento, y su consolidación
lleva mucho tiempo, dependiendo el éxito en gran medida de la gente que la integra, que genera una
compleja colección de relaciones interpersonales.
Con estos sistemas de redes, la expectativa es incrementar los flujos de intercambio de información,
utilizando especialmente los recursos de la telemática. El CLAD se ha concentrado en un conjunto limitado
de cursos de acción de los que cabe destacar, a propósito de su papel en la experiencia de desarrollo de
redes, los estudios e investigaciones, la capacitación de funcionarios y la consultoría y asistencia técnica. La
operación en cualquiera de estos planos resulta de tener activas la capacidad de detección de
oportunidades para obtener los apoyos requeridos, así como las demandas de los miembros del Centro,
pero en el proceso de trabajo pasa a jugar un papel fundamental la facilitación, y ya no la prestación o
producción directa de los servicios.
La capacidad de proveer estudios que den cuenta de los procesos que tienen lugar en la región en materia
de reforma estatal y modernización, demandaría de unos recursos cuantiosos, pero el acceso a la
información requerida puede ser resuelto si se despliega una capacidad diferente, como es la recolección y
sistematización de información disponible en los países o crear las condiciones para la constitución de
amplios foros de debate e intercambio. En materia de capacitación y formación hay un elevado número de
actores institucionales, que puede mejorar su productividad si se relacionan dinámicamente intercambiando
información y asociando recursos. Finalmente, la asistencia técnica encuentra en la cooperación horizontal
una poderosa fuente de recursos, y probablemente mejores condiciones para su operación eficaz y eficiente
puedan ser obtenidas por medio del desarrollo y explotación apropiada de redes.
3.1 Red Latinoamericana de Documentación e Información en Administración Pública
La primera experiencia relevante del CLAD en la constitución de redes de cooperación inter-administrativa
consistió en la formación en 1986 de la Red Latinoamericana de Documentación e Información en
Administración Pública (REDIAP).
La REDIAP es un sistema de información creado para facilitar el intercambio entre los países de América
Latina de documentos y datos vinculados a su gestión pública. A través de la Red, el CLAD contribuye
además al desarrollo y/o fortalecimiento de las infraestructuras nacionales de información. El propósito
perseguido en este sentido es que los centros nacionales adscritos puedan ejercer el control de su
producción bibliográfica, utilizando normas y procedimientos comunes al resto de América Latina, de
manera que puedan divulgar fácilmente sus experiencias y estudios y obtener a la vez aquellas que
requieran de otros países.
El Centro de Documentación (CEDAI) del CLAD suministra a los centros nacionales que se integran a la
Red, tanto el entrenamiento como la asistencia técnica requerida. También se les provee de una serie de
manuales, guías y programas de computación para facilitar su trabajo. Los centros nacionales, con base en
las distintas normas, procesan sus materiales y los remiten periódicamente al CLAD donde son ingresados
a una base de datos, la cual es reenviada a los centros con toda la información acopiada en el período en
cuestión.
143

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Para facilitar la divulgación de la información de la Red, el CEDAI del CLAD elabora semestralmente un
Catálogo Colectivo que contiene las referencias bibliográficas y los resúmenes de los documentos
aportados por los países integrantes de la Red y por el propio CLAD durante el período en cuestión. Este
Catálogo se distribuye en forma impresa a todos los centros miembros de la Red, y los que disponen de
bases de datos automatizadas, también reciben el Catálogo en discos magnéticos. Si se requiere algún
documento en especial, el centro nacional puede solicitarlo al país que disponga de él o bien al propio
CLAD. Dado que incluso algunos países ya disponen de parte de la colección física de la Red microfilmada,
el acceso a los documentos es inmediato en el caso de ellos.
Son veinte los Centros Nacionales miembros de la Red Latinoamericana de Documentación e Información
en Administración Pública - REDIAP -, en diecisiete países.
3.2 Red Iberoamericana de Instituciones de Formación e Investigación en Gerencia Pública
Con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y del PNUD, el CLAD ha sido
promotor de la creación en 1988 de la Red Iberoamericana de Instituciones de Formación e Investigación en
Gerencia Pública (RIGEP), incluyendo a unas cuarenta instituciones de América Latina y España, para el
desarrollo de la enseñanza y la investigación en gerencia pública, el intercambio de documentación, la
promoción de proyectos de investigación y cooperación técnica y el estímulo a la cooperación entre el
sector público y el sistema universitario a través de reuniones y concursos de investigación.
Apreciando que los INAP’s carecían de conexión e intercambio entre ellos, a contracorriente de la
ampliación de medios de intercomunicación, la Secretaría General del CLAD se constituyó en unidad de
gestión, coordinación y enlace de la RIGEP. Por razones operativas se limitó a tres instituciones por país la
aceptación de miembros. Con en tiempo se observó que, con algunas excepciones, el rol de las
instituciones miembros había perdido vigor en términos de su intervención en el medio, en general
desbordadas por los procesos de transformación estatal que acontecían. Por eso se escogieron dos áreas
estratégicas que podían ser afectadas con acciones de la red: la modernización curricular y la investigación.
De la primera se esperaba poder impactar en la problemática presentada por el entorno de las instituciones,
y de la segunda obtener casos para ampliar las fronteras del conocimiento y relacionarlas a los problemas
concretos (Edelman, 1994).
En modernización curricular, a partir de diagnósticos realizados, grupos de expertos desarrollaron
orientaciones estratégicas, considerando la inclusión de ejes como políticas públicas y gerencia social,
escasamente desarrollados hasta entonces en los institutos; en estas materias se desarrollaron paquetes
instruccionales para crear recursos profesorales idóneos para impartir las asignaturas. En el campo de la
investigación, en general estaba desvinculada de la docencia y de las problemáticas nacionales, siendo
predominantemente académica, y en otros casos la actividad prácticamente no existía. Por ello se generó
una sub-red de instituciones de investigación, se creó un fondo de promoción y se convocaron dos
concursos, sobre Reforma del Estado y Desarrollo de la Gerencia Pública; los proyectos meritorios eran
seleccionados y recibían financiamiento, habiéndose financiado 22 proyectos sobre ciento cinco
presentaciones.
También se incluyó la realización de talleres de expertos para revisar la metodología pedagógica. Una vez
agotado el capital semilla para la construcción institucional de la RIGEP, dentro del enfoque con el que se la
sostuvo, perdió viabilidad.
3.3 Red de Posgrados de Administración y Políticas Públicas
La evaluación de la pérdida de recursos, conocimiento e información que se derivan de la separación entre
la administración pública y las instituciones académicas que centran en la formación y la investigación en
ese campo su quehacer, ha llevado a promover sistemas en red para producir nuevas sinergias en ambas
esferas. En su caso, los centros académicos vienen desarrollando cada vez con mayor frecuencia
asistencia y consultoría a gobiernos, así como estos amplían su predisposición a utilizar la capacidad
instalada en universidades para sus desarrollos; un ejemplo son los programas de capacitación de
funcionarios que están teniendo lugar en las universidades, constituyendo un caso de singular relevancia el
diseño adoptado para la formación de economistas de gobierno en la Argentina.
El CLAD promovió a fines de 1995 la constitución de la Red de Posgrados de Administración y Políticas
Públicas (REDAPP), que a la fecha conforman quince instituciones que han acordado un estatuto y
desarrollan libremente transacciones. Los compromisos del CLAD en este caso han sido desarrollar un
boletín electrónico de la Red, que permite que los mensajes emitidos por cualquier institución lleguen al
144

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
resto de los miembros. La estructura de información, abierta a las inquietudes de los participantes,
contempla intercambiar información sobre eventos académicos, programas de materias, bibliografía,
intercambio de profesores, cursos regulares, etc. Por otra parte, las instituciones colaboran con las
actividades de intercambio de experiencias y conocimientos sobre distintas materias relacionadas a la
administración pública, que encuentran en los congresos del CLAD su ámbito de expresión. El CLAD
analiza un sistema de participación en sus órganos por parte de este conjunto de instituciones.
3.4 Red de Escuelas e Institutos Gubernamentales
A los institutos y escuelas de administración pública les está planteada la necesidad de adecuar su misión
institucional a las nuevas condiciones de la gestión pública. Probablemente uno de los problemas de
importancia que deben enfrentar en este campo es la tendencia a la descentralización de las acciones de
capacitación en la administración pública, que se manifiesta en la diversificación de centros, escuelas,
institutos o programas con esa finalidad, que muchas veces no están suficientemente coordinados o no
manifiestan una clara correlación entre el acceso a recursos y su empleo y prioridades en la gestión
gubernamental.
En contextos semejantes los institutos y escuelas de administración no siempre han encontrado formas para
legitimar su función, tanto frente los organismos gubernamentales, como frente a la comunidad académica,
los medios de difusión, y la población en general. Para lograrlo deberían constituirse en el eje coordinador
de la capacidad instalada del país en materia de capacitación, investigación y asistencia técnica para el
sector público, para así aprovechar al máximo la potencialidad de universidades, centros de investigación,
firmas de consultoría y otras instituciones que actúen en el área, inclusive otros institutos de formación del
propio gobierno. Deberían, asimismo, crear un foro de debates, conferencias y seminarios para analizar de
forma permanente el contexto en que actúa el estado y las transformaciones que éste requiere,
promoviendo la discusión y difundiendo los resultados. Finalmente, deben ocupar un lugar de relevancia en
propiciar la formación del liderazgo político, administrativo y social que exige la modernización del estado
(Saravia, 1996).
En base a estas reflexiones, el CLAD ha realizado una convocatoria para la constitución de la Red de
Escuelas e Institutos Gubernamentales que realizan actividades de formación y capacitación en
administración, finanzas y relaciones internacionales. El acuerdo de unas bases constitutivas, así como una
agenda de actividades futuras, son las primeras actividades previstas.
4. LA COOPERACION INTERADMINISTRATIVA EN PERSPECTIVA
4.1 Agenda de la demanda de cooperación
En materia de función pública existe una demanda de cooperación que puede considerarse auténtica en los
gobiernos, y que deposita en la mejora y modernización de la función pública las expectativas de un mejor
desempeño por parte de la administración pública. La cooperación proveniente del sistema de las Naciones
Unidas (NNUU), y también de los organismos internacionales especializados, se ha inscrito en la tradición
de abastecer las demandas de este origen.
También se verifica una demanda inducida o negociada, que reconoce su origen en el papel de la función
pública como variable de las reformas económicas, siendo este enfoque predominante de los programas
sostenidos por los organismos internacionales de carácter financiero.
No puede dejar de reconocerse que, en muchos casos, la función pública en la región no representa el
paradigma de la buena administración, habida cuenta que prácticas patrimonialistas no permitieron el
desarrollo de burocracias profesionales. Convertida la administración pública en un botín de guerra político,
el sobredimensionamiento y la instalación de malas prácticas, incluyendo las más variadas formas de
corrupción, reclaman de enfoques como los de instalar una carrera administrativa profesional, que debe
fundarse sobre bases nuevas.
La revisión de los procesos nacionales en curso expresa con propiedad la agenda de preocupaciones en
materia de función pública en la región y, por lo tanto, para la cooperación interadministrativa. Surgen como
grandes categorías: la profesionalización de la carrera, la capacitación, la administración de personal, la
institucionalidad de la función pública o servicio civil, el desarrollo gerencial de la gestión pública, el régimen
del funcionariado, los estímulos y la evaluación.
145

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
La duodécima Reunión del Grupo de Expertos convocada por el Departamento de Apoyo al Desarrollo y de
Servicios de Gestión de las Naciones Unidas (DADSG), en base a la experiencia adquirida en la asistencia
a los países en desarrollo y de los países con economías en transición para el fomento de la capacidad de
la administración pública para el desarrollo, realizó una importante revisión de la agenda relevante de temas
involucrados, así como recomendaciones para fortalecer el papel de las Naciones Unidas en esta esfera
(Naciones Unidas, 1996).
En ella se incluyeron, entre los más importantes: a) el incremento de las capacidades de elaboración de
políticas, fortalecimiento de la capacidad de gobierno y mejoramiento de los sistemas de administración
pública; b) fortalecimiento de la gestión financiera del sector público; c) el desarrollo de los recursos
humanos basado en el profesionalismo en la función pública; d) mejoramiento de la eficacia y el rendimiento
del sector público. Se recomienda a las Naciones Unidas organizar el intercambio de experiencias,
promover el estudio de casos y la capacitación de profesionales en materia de políticas, asistencia técnica
en materia de reestructuración administrativa, asesoramiento para fortalecer la capacidad de las
instituciones de capacitación, ejercer a responsabilidad de estructurar y promover la cooperación, mantener
y apoyar redes de investigación aplicada, brindar acceso a los mejores sistemas y prácticas en materia de
tecnología y ayudar a su aplicación. Se recomienda la creación de red de comunicaciones en tiempo real
entre profesionales innovadores en materia de gestión, creando un instituto virtual para compartir
información, documentos, experiencia y asesoramiento
4.2 Restricciones para la cooperación eficaz
Los actores destacados del proceso de cooperación son el que la requiere y el que la suministra, el
demandante y el oferente de cooperación. La entidad y perspectiva que cada uno de ellos tienen es decisiva
a la hora de evaluar la capacidad de obtención de resultados efectivos.
Visto el proceso desde la demanda, el estatus institucional del receptor es de gran relevancia, porque incide
decisivamente en la capacidad de implantación el poder de decisión -político o legal-, el control de los
recursos o las mismas condiciones técnicas de ejecución/recepción de propuestas. Estas dimensiones de
poder operan, por ejemplo, al momento de reclutar los asistentes a un programa de formación, su retención
e incluso la convicción que puedan tener sobre la pertinencia, oportunidad y aplicabilidad de aprendizajes.
Otra restricción a destacar en la institución receptora tiene que ver con el grado de inserción que en su
estructura tiene el programa de asistencia o cooperación. Ya sea que se deba a consideraciones sobre
supuesta debilidad del recurso humano actual, o la eficacia relativa de acciones de capacitación, o por la
vinculación a estructuras institucionales paralelas de los proyectos, incluso porque ellos mismos se
convierten en tales estructuras, las inversiones en cooperación pueden resultar inocuas.
Las dos cuestiones mencionadas tienen especial importancia para es desarrollo eficaz de la cooperación,
pero conviene revisarlas desde la perspectiva de la acción de redes de cooperación. Se ha mencionado que
las redes cargan aún con ciertos estigmas de organización burocrática, y el influjo de las estructuras
jerárquicas, así como la falta de práctica en comunicaciones abiertas o la tendencia a resguardar el ámbito
organizacional, limitan el desarrollo potencial de las redes. Las herramientas que las mismas ponen en
circulación están muchas veces subutilizadas.
Vista desde la "oferta", más allá de las formas y sistemas por los que se canalice la cooperación, los valores
que se transmiten y el contexto en que se originan constituyen una restricción al momento de evaluar
resultados. Keraudren (1994) advertía sobre que las causas de fondo de los fracasos en incorporar
innovaciones en la función pública deben buscarse en la "cultura" administrativa, dado que a veces incluyen
metas pertenecientes a la dimensión cultural ambiguas y hasta contradictorias.
Kessler (1993) se interroga en qué medida la cooperación internacional no es más que un intento de los
países occidentales de implantar sus propios valores en los países en desarrollo, y plantea el interrogante
acerca de si es viable un sistema diseñado por expertos y que no es el resultado de un proceso histórico,
producido y aceptado por la comunidad local en el que se supone que tiene que funcionar. Reconoce que la
intervención más específica y en mayor escala de las organizaciones internacionales en los sectores
institucionales de los países en desarrollo, está modificando el esquema tradicional de cooperación
administrativa y que se ha hecho frecuente la aplicación de "condicionalidades", que implican que los
préstamos de asistencia financiera se encuentran vinculados con la implementación de una reforma
específica de los sectores públicos como parte de un diseño macro de democratización y racionalización de
la administración. Advierte que las posibles consecuencias negativas generadas a nivel de la opinión
pública por este tipo de estrategias deben ser tomadas en consideración por los países industrializados
(Kessler, 1993).
146

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Pérez Salgado (1993) dice que, más que el resultado de una estrategia determinada, la cooperación
multilateral y bilateral en administración pública resultó de una combinatoria entre las demandas nacionales,
la experiencia y formación de los expertos reclutados para la implementación, el desarrollo de la disciplina
en el país receptor, la filosofía del país y la agencia que la proporcionaba y la necesidad de ensayar nuevos
enfoques para recuperarse de los fracasos anteriores. Observando que la profesionalización del servicio
civil constituyó uno de los objetivos permanentes de los programas de reforma del Estado y la
administración pública, y de alta prioridad para las agencias de cooperación, señala que lo corriente ha sido
la tendencia de los países desarrollados a exportar sus modelos en este campo. Ello se aprecia en la
constitución de oficinas del servicio civil o direcciones de la función pública, según se siga el sistema
británico o francés. En América Latina ve una mezcla, donde la administración de personal tendieron a
llevarla adelante oficinas del Servicio Civil, mientras que los organismos de capacitación siguieron la
denominación francesa de escuelas o institutos nacionales de administración pública. Las NNUU y la
Escuela Nacional de Administración (ENA) de Francia apoyaron estos desarrollos en Colombia, Perú,
Argentina, Uruguay, Brasil, Venezuela, Guatemala, Nicaragua, entre otros (Pérez Salgado, 1993).
Cierta limitación en las miras produjo magros resultados en reformas administrativas, que no obstante la
cooperación internacional canalizada, terminaron en reformas normativas, de organigramas, con una
proyección mucho menor a la pretendida. El desarrollo institucional orientado a la obtención de capacidades
mediante el establecimiento de organizaciones especializadas para la difusión de nuevas técnicas y
herramientas gerenciales, no siempre ha sido efectivo al no poder desarrollar dentro de la maquinaria
administrativa del gobierno, su propia capacidad para mejorar la gestión del sector público (Pérez
Salgado,1993).
Podría esperarse que esquemas de cooperación horizontal desvinculados de condicionalidades, al no
actuar sino en relación a un liderazgo gubernamental del proceso de cambio, obviaría las restricciones
emergentes de los modelos "verticales" de cooperación. En este campo, el desarrollo de redes de
cooperación interadministrativa ofrece un panorama promisorio, que cuenta con las alternativas de
sistematización y circulación de información en tiempo real un aliado de insuperables condiciones.
ANEXO I
SISTEMA INTEGRADO Y ANALITICO DE INFORMACION SOBRE REFORMA DEL ESTADO (SIARE)
El SIARE constituye una herramienta de fundamental importancia para la misión del CLAD y consiste en un
sistema integrado y analítico de información sobre reforma del Estado, gestión y políticas públicas
desarrollado por el Centro de Documentación y Análisis de Información del CLAD .
El SIARE brinda información consolidada y factual a fin de facilitar la discusión de alternativas para la
definición de políticas, la apertura de nuevas investigaciones o la profundización de las que se encuentran
en desarrollo, así como la conexión de los distintos actores concernidos.
A. Base de datos de Experiencias Innovadoras en Organización y Gestión del Estado.
Los objetivos de esta base son:
1. Brindar un perfil sumario del proceso de Reforma del Estado acaecido en cada uno de los países de
América Latina, el Caribe y España (Reformas Económica, Política, Social, Jurídica, Administrativa,
Financiera, etc.) a partir de 1980 aproximadamente.
2. Mostrar información factual detallada (objetivos, metodología, estrategia, unidades intervinientes,
resultados jurídicos y sustantivos, etc.) respecto de un conjunto de procesos en algunos países, de
manera de proporcionar una visión de las opciones de política en juego. Entre los procesos abordados
figuran:
• La Reforma del Estado Abordada Globalmente (Venezuela y Honduras)
• La Descentralización Político Administrativa (Colombia, Chile, Perú, Venezuela, Bolivia y Honduras)
• La Simplificación Administrativa en el Marco de la Rearticulación de las Relaciones Estado y
Sociedad (Uruguay, México, Perú y Venezuela)
• Reestructuración del Sector de Empresas y Servicios Públicos (Privatización) (Argentina, México,
Venezuela, Costa Rica y Perú)
• Fondos de Inversión Social (Bolivia, Chile, Honduras y Venezuela)
• Reestructuración y Desarrollo Institucional de la Administración Pública (Argentina, Brasil, España,
Guatemala y Colombia)
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Ambos tipos de información se actualizan periódicamente con el fin de apoyar tanto la cooperación
internacional e intra-regional como los procesos de investigación en relación a la Reforma del Estado.
B. Base Bibliográfica sobre Estado, Administración y Sociedad.
Esta base consta de aproximadamente 23.000 registros (abril 1996), con un índice de crecimiento anual de
unos 2.000 registros, la mayor parte de los cuales incluye un resumen informativo que, en tanto tal, da
cuenta del contenido básico de los documentos, lo que eventualmente puede ahorrar la consulta del texto
completo. La base es alimentada directamente con los materiales provenientes de distintas partes del
mundo, acopiados por el CEDAI del CLAD, y se apoya además en la Red Latinoamericana de
Documentación e Información en Administración Pública (REDIAP), integrada por 19 centros nacionales de
América Latina y España, y que es coordinada por el CLAD desde 1986.
En esta base se encuentran también las referencias a la colección JURIDICA que mantiene físicamente el
CEDAI del CLAD, en temas pertinentes a la Reforma del Estado, tales como:
• Carrera Administrativa y Reformas de la Función Pública
• Regionalización, Descentralización y Administración Local
• Estructura de la Administración Pública
• Relaciones de la Administración con sus Usuarios
• Derechos de los Ciudadanos frente a las Actuaciones de la Administración
• Administración Financiera y Control
• Redimensionamiento del Estado
• Sistemas Electorales y Partidos Políticos
• Organización del Poder Judicial
C. Base de datos de Instituciones vinculadas a los Asuntos Públicos
El objetivo principal de esta base es posibilitar la interacción entre la comunidad científica y los organismos
preocupados por la transformación del Estado y la modernización de la Administración Pública en sus
distintos niveles, así como facilitar información para apoyar las actividades de formación e investigación
relacionadas con tales tópicos. Esta base muestra el perfil (dirección, actividades, unidades adscritas, etc.)
de tres tipos de organizaciones existentes en América Latina, el Caribe y España vinculadas a la Reforma
del Estado:
1. Instituciones de Formación e Investigación en Gestión Pública (incluye referencias de Canadá, Estados
Unidos, Francia, Italia y Reino Unido)
2. Organismos Dedicados al Mejoramiento de la Gestión y la Función Pública (reseña además Organismos
Internacionales, con ámbito de actuación mundial, latinoamericano y caribeño, europeo, africano y
asiático)
3. Organismos Vinculados al Desarrollo Regional y Local
La base de datos proporciona además información sobre oportunidades de estudio de pre y postgrado, e
investigaciones, entre otras. Permite conocer, por ejemplo, quién trabaja en qué proyectos de investigación,
en qué centros se ofrecen cursos de doctorado en Estados Unidos sobre un tópico dado, y quiénes en
América Latina están especializados en la capacitación de gerentes públicos.
Las bases de datos que componen el SIARE pueden ser consultadas en forma independiente atendiendo a
su interés. Sin embargo, en cada base de datos existen referencias cruzadas con las restantes.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
PERSPECTIVAS DE NUEVAS MODALIDADES DE COOPERACION INTER
ADMINISTRATIVA Y POSIBLES LINEAS DE ACCION
Ruben CORREA FREITAS
Ex-Presidente del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD);
Director de la Oficina Nacional del Servicio Civil, Presidencia de la República, Montevideo, URUGUAY
1. INTRODUCCION
Nos ha tocado, reflexionar y exponer sobre las relaciones inter administrativas entre los países de América
Latina. Y hacerlo en la perspectiva de nuevas modalidades de cooperación en el marco de la integración.
Es un vasto tema que al mismo tiempo se puede visualizar como muy cercano y como muy lejano.
Muy cercano porque el proceso de integración con sus acercamientos y alejamientos en su zigzagueante
experiencia ha hecho que se prueben redes de relaciones inter administrativas sumamente interesantes.
Muy cercano y operante, tenemos la rica experiencia que ha logrado armar el Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD) a la que hará referencia el Dr. Bonifacio.
También la de los dueños de casa, el Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR) ha ido
estableciendo un relacionamiento entre las administraciones por el que, por la vía de la puesta en común de
investigaciones y estudios comparativos, se ha podido acceder periódicamente a vínculos entre las
administraciones de los países integrantes del Grupo de Río.
Pero al mismo tiempo, muy lejano cuando al tema lo vemos en la perspectiva del deber ser. ¿Son las
relaciones entre las administraciones todo lo fluidas, gratificantes y eficaces como las necesitan nuestros
países? Es de temer que la respuesta a esta pregunta sea negativa. Incluso que deje cierto retrogusto de
amargura y frustración. Los países de América Latina todavía no se miran entre sí en el fondo de sus
pupilas. Los modelos provienen de otras realidades y experiencias. La internacionalización del
conocimiento, la apertura de fronteras, no se han transformado en comportamientos que relacionen
nuestros países de una manera más efectiva.
Las relaciones entre las administraciones de nuestros países todavía parecen estar marcadas más por
factores externos que por la propia fuerza de voluntad. En algunas subregiones y oportunidades, estas
relaciones se establecen a niveles personales. Pero parecería ser más una reacción que un acto
previsional.
La relación inter administrativa propiamente dicha, supone el proponerse un acto volitivo de largo aliento
que la posibilite en función de un marco estable para la región. Un acto volitivo que debe comenzar en cada
uno de nuestros países. Las administraciones deben estar en condiciones de poder establecer un
relacionamiento fluido con sus pares. Y esto debe integrarse como rutinas de sus planes, de sus programas,
de sus presupuestos. Esto debe incorporarse más profundamente en los procesos de integración que a
nivel de cada país.
Superar la situación actual, implica un acercamiento a la temática en función de una valoración más
profunda por parte de cada país y de los mecanismos de integración que puedan lograr un marco
conceptual, que vehiculice una mayor relación inter administrativa.
En el punto I se trata de exponer un marco conceptual, a partir del cual se puede hacer una valoración de la
importancia que tienen en el presente y pueden llegar a tener en el futuro las relaciones inter
administrativas. La brecha existente entre la realidad de estas relaciones y su potencialidad, es la que
puede determinar el interés en explorar las diferentes oportunidades de relacionamiento entre los países.
A partir de una descripción del campo de potenciales intercambios, es posible identificar los diferentes
actores, los intereses con los cuales se mueven y los roles que pueden llegar a cumplir en una situación de
cambio. Esto será lo que se desarrollará en el punto II.
En el punto III teniendo en cuenta las oportunidades de relacionamiento inter administrativo y los
potenciales actores que pueden integrarse a un proceso como el que se analiza, se hará mención y se
examinarán algunos instrumentos útiles para un trabajo de largo plazo en este campo, que pueden ser
utilizados por los diferentes actores.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Finalmente en el punto IV se extraerán algunas conclusiones que hacen a las posibilidades de poner en
marcha los mecanismos de relación inter administrativa.
2. EL CAMPO DE LAS RELACIONES INTER ADMINISTRATIVAS
Cuando se hace referencia a las relaciones inter administrativas, conviene precisar a qué tipo de relaciones
le llamamos de tal manera. En este campo ocurre lo mismo que a nivel nacional: la relación entre lo público
y lo privado no admite un corte con distinción nítida. Más bien es una constante sin solución de continuidad.
Por ello, en este trabajo, la referencia a la relación inter administrativa tiene que ver con una relación que
tiene un cierto grado de continuidad y que abarca áreas de la administración, precisas y diferentes de las
existentes a nivel de los titulares de los cargos ministeriales y otros de igual definición.
Es claro que cuando se está frente a un Ministro, la definición es marcadamente política, en la medida que
antes que otra cosa es el responsable político del Area o Cartera correspondiente. Es cierto que, como tal,
es titular de una Administración específica. Pero, en la medida que la relación queda a ese nivel, sin
participación de la estructura técnica y de apoyo institucional, no se puede hablar de una relación inter
administrativa. Por el contrario, es claro que se está frente a una relación de éste tipo toda vez que esta
estructura participa como tal o con su titular a la cabeza.
Partiendo de esta definición, el recuento de las relaciones inter administrativas más frecuentes que se
desarrollan en América Latina, podrían quizás ser comprendidas en una clasificación no mucho más amplia
que la siguiente:
a. relaciones a nivel ministerial con participación de técnicos especialistas, en donde se discuten temas
específicos. Son generalmente puntuales; se dan en el marco de alguna organización internacional;
tienden a no tener continuidad. Por ejemplo, algunas reuniones de los Ministros de Economía.
b. relaciones en el marco de convenios que han establecido este tipo de relaciones en forma específica
más amplia, caso de la administración de la seguridad pública y la justicia. A vía de ejemplo: Interpol,
Convención de Costa Rica sobre Minoridad y Derechos del Niño, etc.
c. relaciones en el marco de convenios específicos. Como ser instituciones de Reforma Administrativa en
el CLAD, reunión de Rectores de Universidades del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), etc.
Como se ve, la clasificación tiende a concentrarse en actividades de relacionamiento en función de algún
convenio específico. En general aparecen sólo en el primer grupo las que podrían tener un carácter
sustantivo.
Pero la administración tiene competencia en un amplio espectro de actividades sustantivas, en donde las
relaciones podrían ser mutuamente beneficiosas.
Es por ello que es conveniente explorar con más detenimiento el área de las relaciones inter administrativas
en donde los países podrían obtener beneficios concretos en su proceso de integración.
Para hacerlo, parece conveniente ubicarse en una perspectiva que abarque el espacio en el cual se mueven
los diferentes actores institucionales y las diversas relaciones.
Este espacio queda delimitado por tres variables, que hacen directamente a las relaciones entre
instituciones de las administraciones de los países.
En primer lugar parece conveniente hacer mención a la variable temática. Ella permite definir la amplitud o
abarcabilidad de las relaciones posibles. Es claro que la división en carteras o Ministerios de la acción del
Poder Ejecutivo da un marco para estas relaciones.
Es importante que exista un interés en todas y cada una de las áreas por este relacionamiento. La
vinculación de los organismos encargados de la reforma del Estado y de su Administración con las propias
áreas sustantivas las cuales tienen una vinculación directa con la sociedad en cada país, es un factor que
puede determinar el grado de amplitud de estas relaciones.
Los organismos encargados de la reforma, en ciertos casos necesitan un acercamiento mayor a estas
instituciones como forma de legitimar y potenciar los procesos de cambio. La virtud de esta dimensión es
que se puede ver el grado de involucramiento en los procesos de reforma de las diferentes instituciones. Al
mismo tiempo que se puede dimensionar la potencialidad de las relaciones inter administrativas, toda vez
que las mismas pueden nuclearse en torno al tema, acciones y organismos de reforma.
152

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Este acercamiento de la temática de reforma con la de las instituciones que se ocupan de las diferentes
temáticas que abordan el Poder Ejecutivo de cada país y en donde desarrollan su accionar, debería permitir
potenciar el efecto de las relaciones inter administrativas.
La hipótesis con la cual se podría trabajar sería que, cuanto más amplia, diversificada y cada evento más
específico y concreto en su temática, las relaciones inter administrativas podrán ser más eficientes y
productivas.
La segunda variable que puede tenerse en cuenta es la referida a los niveles de desarrollo alcanzado en la
construcción institucional pública. Es a partir de esta construcción que se dan o deberían darse estas
relaciones inter administrativas.
Esta variable es la resultante de un conjunto de elementos que se extienden en una acción continua, que va
desde los aspectos teóricos hasta los operativos. Pero que pasa por un conjunto de estadios intermedios
que tienen que ver con aspectos que hacen referencia con las metodologías, las técnicas, los instrumentos,
los procesos, etc.
Esta variable tiene una significación que atañe directamente a la coherencia de la acción administrativa. Y la
tiene porque la unidad conceptual es un factor básico de la coherencia, y ésta un elemento esencial del
proceso de desagregación hacia la acción, muy especialmente la administrativa. Por lo tanto es un elemento
a ser considerado en los procesos de relación inter administrativa.
El nivel de desarrollo no puede ser determinado por elementos sueltos o aislados. Por el contrario cada país
lo tiene que determinar en un balance de su capacidad y disponibilidad de interrelacionamiento. Balance en
el cual se tiene en cuenta desde la historia institucional ligada a la historia social hasta elementos que
pueden tener con aspectos tales como el clima o la geografía; o aún los más específicos inherentes a la
cultura de la organización.
Este balance permite dibujar el marco a partir del cual se deben realizar los esfuerzos para asegurar la
adaptación de los procesos de reforma a las necesidades y ritmos reales, con los cuales la misma se
desarrolla en cada país.
Muchas veces las necesidades entre una institución y otra, en un mismo país, pueden no ser coincidentes, y
quizá ni tan siquiera complementarias. Pero cuando se piensa en las relaciones entre países puede haber
una alto grado de complementariedad inter administrativa que hace directamente a la eficacia de los
procesos de reforma. Es por ello que se estima importante tener en cuenta esta variable.
Las relaciones inter administrativas pueden llegar a ser más completas y efectivas si las mismas pueden ser
articuladas a través de la cooperación técnica entre países, específicamente de la región.
La tercera variable que puede ser considerada, está referida a los tipos de relacionamiento que se dan entre
actores institucionales. Aquí también los primeros elementos los podemos situar en un continuo que va
desde el simple intercambio de información, hasta lo que podría ser la consultoría de proceso. Y estos
elementos coexisten, y es bueno que lo hagan, en el campo de las relaciones inter administrativas.
Las relaciones entre instituciones desde este punto de vista, siguen una gama de posibilidades que tienen
que ver directamente con las formas en las cuales las mismas se realizan. Desde este punto de vista, ha
habido un desarrollo considerable en la medida que la cooperación internacional se ha ido desarrollando.
Pero la cooperación internacional no ha hecho más que adaptarse a las necesidades que las relaciones
inter administrativas iban planteando, como producto de la complejidad de las propias organizaciones y de
las relaciones que éstas establecían entre ellas.
La combinación de las tres variables a las cuales se ha hecho referencia, conforman una figura que marca
la complejidad del tema que se está analizando. La misma permite visualizar las interrelaciones que se
establecen. Y si se elige un punto en el vértice como el lugar que ocupan las relaciones que se han
establecido entre las organizaciones que tienen a su cargo los procesos de reforma en los países, se puede
intentar definir diferentes hipótesis de crecimiento en el plano de las relaciones inter administrativas, que
pueden ser objeto de cooperación técnica internacional.
FIGURA 1: Relaciones entre variables que determinan el espacio de las relaciones interadministrativas con
vistas a definir áreas de cooperación en la Integración
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
3. ACTORES Y ROLES EN LAS REDES DE COOPERACION INTER ADMINISTRATIVAS
En América Latina la cooperación inter administrativa, aún cuando se puede considerar incipiente, ha tenido
una variedad de actores. Pero la misma ha estado, de una manera o de otra, directamente relacionada con
los procesos de integración.
Quizás la experiencia más antigua a la cual se puede retrotraer nuestra memoria para hacer mención, se
sitúe en Centroamérica. En efecto, el proceso de integración de Centroamérica, comenzado a principios de
los años sesenta, dio lugar a una de las experiencias más interesantes la cual se desarrolló en el Instituto
Centroamericano de Administración Pública (ICAP).
En el ICAP se desarrollaron diferentes formas de cooperación entre los países de la región
centroamericana. Allí se realizaron desde actividades de intercambio de información hasta la capacitación
de nivel superior, con un post-grado en Administración Pública en las postrimerías de la década del setenta.
El fomento de investigación científica, las publicaciones de innumerables obras bibliográficas, la publicación
de revistas y boletines, la consultoría, fueron otras tantas de las manifestaciones que tuvo esta cooperación
pionera en América Latina.
Tanto más interesante fue la misma cuanto pudo sostenerse pese al largo conflicto que padecieron los
países de esa región que pusieron a prueba la cooperación internacional y el proceso de integración. Su
relanzamiento cuenta con una base indudable en esta singular experiencia.
Con una integralidad igualmente importante, se ha venido desarrollando la experiencia del CLAD. En un
marco ampliado en cuanto al área de influencia, se ha venido desarrollando esta experiencia, que ha
contado con el fervoroso apoyo de los países de la región.
También en este caso la experiencia ha transcurrido desde la red de intercambio de información, que es un
verdadero tesoro, y a la cual tenemos el máximo apego y apoyo y que tantas utilidades nos ha dado, hasta
la red de investigación que ha permitido la formación de investigadores en Administración Pública; el
financiamiento de investigaciones concretas bajo la forma de un convenio con el Reino de España; el
intercambio en forma de red de consultoría técnica, que ha permitido a la mayoría de los países hacer un
intercambio mutuamente beneficioso para los participantes; y no sólo para los participantes sino también
para el mismo proceso de integración.
Sin duda que este proceso puede continuar su camino de éxito toda vez que se articulen nuevos
mecanismos de cooperación que permitan asegurar el financiamiento de lo que ya no es una experiencia,
sino un servicio que los países requieren.
Pensamos que estas dos experiencias no han sido evaluadas en profundidad. Pero de hacerlo, no dudamos
que los resultados medidos en términos de impacto e influencia, tanto en cada uno de los países como en el
proceso de integración, son de una magnitud mucho más grande de lo que se puede esperar.
A estas dos experiencias, sin duda las más completas y que más han avanzado, habría que agregar otras,
más parciales pero que se han dado o que están en curso. Esta parcialidad ha tenido que ver con el hecho
que se han orientado al aspecto sustantivo, es decir, abarcando un área de actividad específica. Y porque la
parcialidad tiene que ver con el grupo de países comprendidos por la experiencia. Finalmente, porque los
dos aspectos han sido delimitados.
En este caso es de destacar la importancia que ha tenido para los países de América Latina la existencia de
una organización como la Organización Panamericana de la Salud (OPS). Esta ha conformado la red más
extendida de cooperación en las relaciones inter administrativas específicas. La misma ha explorado los
diferentes campos o áreas de actividad de la salud, lo ha hecho a diversos niveles y abarcando diferentes
tipos de relacionamiento. Sin duda, de la reflexión de esa rica y prolongada experiencia, se pueden extraer
elementos conceptuales coincidentes con los que exploramos en el punto anterior. Es decir que se ha
movido dentro de los marcos conceptuales a los cuales se ha hecho referencia.
En el área de la salud es de destacar como ha fructificado en redes relativamente autónomas e igualmente
eficaces como el Centro Latinoamericano de Perinatología que tiene un lugar destacado en el combate
contra la mortalidad infantil, la atención al niño desde su concepción y la de su madre. La administración de
salud se ha visto enriquecida con estas relaciones, así como con experiencias más acotadas en su área
como las del Instituto de Nutrición para Centro América y Panamá (INCAP), factor fundamental para la
administración de las estrategias de lucha contra la desnutrición en poblaciones de alto riesgo.
154

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Otra experiencia, que ha conformado redes inter administrativas sumamente eficaces y que pensamos se
ha regido dentro de los marcos conceptuales que se han desarrollado en el punto anterior, se ha dado entre
las administraciones del sector agropecuario. La red armada por el Instituto Interamericano de Cooperación
para la Agricultura (IICA) es otro buen ejemplo por su alta productividad, tanto en lo que tiene que ver con la
capacitación y la investigación. Y ha abarcado y abarca desde el intercambio de información hasta los
eventos científicos a nivel de post-grados. Esta experiencia tiene la peculiaridad, que ha avanzado en este
relacionamiento hasta comprender al sistema cliente en la sociedad civil. La investigación científica que se
ha desarrollado es un factor con el cual ha de contarse en la administración del crecimiento socio
económico y en el futuro de las relaciones inter administrativas.
Otro ejemplo, quizás más reciente y acotado en el número de los participantes, es el nuevo Consejo de
Rectores de las Universidades del Cono Sur. Vale su destaque por el énfasis que se pone en el aspecto
específico de la integración, y por ser una actividad sistemática que se desarrolla en busca de coordinar la
administración de la enseñanza superior. Con la excepción del Consejo de Rectores de las Universidades
Centroamericanas que ha venido funcionando desde la década del sesenta, no se conoce una actividad de
este tipo.
Vale la pena subrayar esta experiencia del Cono Sur, porque se realiza en un momento en el cual la
administración de la enseñanza superior se encuentra en un hito augural desde el punto de vista de su
aporte al crecimiento y desarrollo socioeconómico y al proceso de integración.
No quisiera olvidar en este rápido recuento de experiencias, a las empresas públicas. Quizás en ámbitos
más acotados, sin llegar a conformar redes formales, se han establecido relaciones inter administrativas en
el campo de las empresas de energía, del transporte, etc; que han sido experiencias sumamente
enriquecedoras para su potenciación ulterior. Y no dudamos que este tipo de relacionamiento, incluyendo a
los sectores privados, serán de enorme provecho en el futuro próximo.
En una muy fugaz síntesis hemos hecho recuento de las experiencias de cooperación en el campo de las
relaciones inter administrativas. De la misma, quedan rememoradas unas experiencias sobre las cuales se
estima de capital importancia reflexionar.
Hay un conjunto de actores que han participado de estas experiencias y que tienen registro y memoria de
las mismas. Y quizás reste por realizar, y sea todo un desafío para el futuro, un balance y evaluación en
forma más sistemática que la mención que hoy hemos realizado.
En casi todas estas experiencias, en el campo de la cooperación, han estado asociados a los actores
nacionales que han intervenido, actores de carácter internacional que han apoyado y sostenido el esfuerzo.
Esto habla a las claras de una forma concreta de ligar la cooperación multilateral con la existencia y
desarrollo de organismos con vocación internacional que hacen de sostén y potencializador de las
voluntades nacionales.
Hay que agregar a ello una corroboración que parece es importante recalcar. Por una parte la importancia
de los aspectos sustantivos en la coherencia y abarcabilidad de Areas de Actividad, Niveles y Tipos de
relacionamiento. Estos tres elementos que se erigen en variables, son decisivos para la potencialidad de
todas estas experiencias.
Por otra parte, importa verificar que la presencia de la cooperación internacional, es un factor de sostén y
potenciación sumamente eficaz.
Finalmente importa subrayar que hay áreas de importancia estratégica para el desarrollo de América Latina
que no han tenido estas experiencias. Y es constatable que en estas áreas se verifica un retraso relativo; a
lo que quizá esté asociado esta característica que subrayamos.
Dentro de estas áreas en las cuales no se constatan experiencias significativas, se encuentran sectores que
podríamos nombrar como tradicionales y otros que se han venido incorporando al quehacer de las
administraciones públicas de América Latina. Tal el caso de los asuntos que tienen que ver con el medio
ambiente y la ecología. Estos son temas que parecerían cobrar un impulso considerable, por lo cual muy
pronto estarán en la agenda de la cooperación inter administrativa y requerirán de la cooperación
internacional.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
4. ALGUNOS INSTRUMENTOS DE COOPERACION
Se concluía el punto anterior mencionando que a la agenda de la cooperación internacional, estaban
llegando nuevas temáticas que, de alguna manera, ampliaban aún más el espectro de temas que tiene
planteada la cooperación internacional.
Hemos visto que el campo de las relaciones inter administrativas es un ancho teatro para la cooperación. Y
en este sentido, es bueno tener en cuenta que uno de los primeros aspectos que hacen a la cooperación,
tiene que ver con su coherencia. Y por ello se debe reafirmar que la cooperación multilateral es un
instrumento apropiado para dar coherencia a la cooperación. Y lo es, justamente, porque se desarrolla a
partir de las relaciones inter administrativas.
Ya se ha visto que las relaciones inter administrativas pueden abrirse hacia otros actores de la sociedad civil
de cada país. Y que las mismas son efectivas y de ello hay experiencia. En los últimos años se ha tendido a
desechar este instrumento de cooperación.
Se ha tratado de privilegiar las relaciones bilaterales con el fin de ser más eficaces. Y quizás desarrollar
relaciones privilegiadas que redunden en beneficio y mayor control por parte de los Estados Nacionales de
la cooperación. Pero tal cosa no se ha verificado en la práctica y más bien la experiencia tiende a demostrar
que simultáneamente se pierde en calidad, en eficiencia y en eficacia.
Un segundo instrumento que debe estar asociado de manera de potenciar el primero, es la cooperación
entre países de menor desarrollo relativo. En concreto la cooperación entre los países de América Latina.
Es cierto que el cúmulo de problemas, las dificultades para encontrar caminos para enfrentar la crisis, ha
hecho que los países se encierren en sí mismos. Incluso que una de las zonas de ajuste presupuestal ha
tendido a ubicarse en las transferencias para la cooperación técnica internacional. Se ha tendido a
considerar que la cooperación es un gasto.
Uno de los aspectos que es necesario precisar es que las contribuciones a la cooperación no son, ni han
sido nunca un gasto. Es una inversión, y quizás una de las más productivas cuando se evalúan sus frutos
en el largo plazo. Hemos puesto el ejemplo de las relaciones de los Ministerios de Salud en el marco de la
OPS. ¿Alguien puede atreverse tan siquiera a pensar lo que serían los indicadores de salud de nuestras
poblaciones, de nuestros recursos humanos, si no hubiera mediado la intervención de la OPS? ¿Se puede
pensar lo que sería el sector agropecuario sin la participación del IICA y los Ministerios que han estado
asociados?
Organismos como el CEFIR y el CLAD han brindado una poderosa ayuda. Y estamos convencidos que
deben de potenciar su acción en el sentido de abrir conciencias en nuestros propios países, de la
importancia que tiene el instrumento de la ayuda entre países de menor desarrollo relativo. Y deben abogar
en los países desarrollados para convencer que el instrumento multilateral es un instrumento idóneo para
lograr la eficiencia en las relaciones internacionales.
Otro instrumento está relacionado con un menú de opciones lo suficientemente amplio como para que las
actividades interesen al mayor número de actores. Y que una opción potencie a las otras. Ello lleva a que se
puedan diversificar las fuentes de legitimación y aportes de fondos para la promoción de la cooperación.
Se está en un momento en el cual es necesario inflexionar la tendencia de la inversión en cooperación para
América Latina. En los últimos años el deterioro ha sido considerable. Y por otra parte las dificultades a nivel
nacional, en muchos casos, se ha venido agravando. Pero ello deja la impronta de un modelo de desarrollo
que puede encaminarse a dificultades crecientes y a un agravamiento de las relaciones internacionales.
Está en juego la paz del continente. El avance en el deterioro de la Amazonia, el incremento del narcotráfico
y la corrupción, son elementos sumamente preocupantes que impactan directamente y desestabilizan a las
administraciones en América Latina., pero que afectan también a una parte importante de los países
desarrollados, y por lo tanto al mundo entero.
La cooperación tiene un efecto directo sobre los procesos de desarrollo. Si la misma puede actuar, y se
hace para apoyar las relaciones inter administrativas, se estará dando un fuerte impulso a fortalecer las
instituciones, y por lo tanto, se levantará un importante escollo a los problemas que padecen los países de
la región, y fundamentalmente, se estará contribuyendo a fortalecer un instrumento de cuya eficiencia no se
tienen registros de fracaso y sí de éxitos.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Otro instrumento fortalecedor se encuentra en el trabajo cancillerías-organos de reforma. La coordinación
de estos dos centros especializados en políticas de cooperación y reforma, es un factor de legitimación a
nivel nacional. Pero su injerencia en el marco de la cooperación, ayuda a reafirmar esa participación y su
fortalecimiento. Los eventos con participación de los dos órganos en el plano de la cooperación multilateral,
es otro factor de su potenciación.
Finalmente, nos gustaría hacer mención al instrumento de las relaciones entre los organismos de
cooperación a nivel de la región, en su conjunto y las voluntades regionales. En este aspecto se puede
constatar que últimamente ha habido una tendencia a hacer más frecuentes las relaciones entre Agencias
de los países de un subconjunto en la región.
Los eventos entre países con proximidad y realizando experiencias de integración, son demandantes de la
cooperación nacional, a las cuales, si se le asocian los organismos de cooperación multilateral, se estará en
condiciones de hacer a estas relaciones fuente adicional de legitimación, al mismo tiempo que permite el
logro de niveles de eficiencia.
Estos son algunos ejemplos de instrumentos potencializadores de la productividad. Con la enumeración de
los mismos, se ha querido hacer mención de una línea de revisión de instrumentos, que es sumamente más
amplia de la que se puede exponer en una sesión. Importa solamente hacer indicación de una vía de
estudio y análisis de la cooperación, que permite su evaluación necesaria hacia un ulterior desarrollo.
5. CAMINOS DEL FUTURO
Al concluir, nos gustaría ratificar el potencial instrumental más específico del CLAD y del CEFIR. Dos
organizaciones que pueden, junto a la voluntad de cada uno de los países a los cuales comprenden, realizar
exploraciones de posibles caminos de cooperación lo que redundará en su potenciación en función de la
existencia de recursos escasos de que se pueda disponer.
Existe una base de red instalada por el CLAD y su sistema de información que necesita y puede ser
completada, mejorada y ampliada. La misma puede ser una base, para un inicio de relación entre los
países.
Hay que tener en cuenta que todos los países de América Latina tienen escuelas o centros de capacitación
que son otra poderosa fuente de relacionamiento inter administrativo. Si las mismas pueden ser conectadas
a redes nacionales y a las redes de estos dos centros, el efecto potencializador será aún mayor.
En este sentido, tenemos la sensación que el esfuerzo para tener una potenciación no necesita de grandes
recursos adicionales, pero tiene un efecto de fortalecimiento de los dos organismos, y un servicio que
redunda en una muy poderosa acción, en pro de las relaciones inter administrativas.
La propuesta que comienza con facilitar los intercambios de información, permite la fluidez de expresión de
demandas y el surgimiento de una oferta, que en su relacionamiento, irá tejiendo una nueva estrategia de
acercamiento y cooperación. Ella se profundizará en la medida de su uso. De esta manera, se tiene un
proceso endógeno.
Por ello, se piensa que nuestra propuesta para el análisis del tema, puede abrir perspectivas que interesen
a las diferentes instituciones nacionales.
157

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
INFORME DE AVANCE GRUPO DE RIO: Fortalecimiento de las Administraciones
Nacionales para la Integración Regional
Jorge GRANDI
Director del Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR), Montevideo, URUGUAY;
Profesor, Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP), Maastricht, PAISES BAJOS
El autor agradece a Olga Falco, Asistente Ejecutivo del CEFIR, encargada de la coordinación del Proyecto, por el aporte
que ha realizado en la elaboración de este artículo.
El presente documento constituye una síntesis del contenido, deliberaciones y conclusiones del Programa
"Fortalecimiento de las Administraciones Nacionales para la Integración Regional" (1era. Fase)
realizado por el Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR) en el marco del Programa (FOR
CE-RIO) de Formación Unión Europea-Grupo de Río para la Integración Regional, cuya entidad ejecutora
es el Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP).
Este Programa forma parte de una Línea de Acción del CEFIR, llamada "Capacidades de Respuesta para la
Integración" la cual apunta a apoyar los esfuerzos que están realizando los países del Grupo de Río para
fortalecer la capacidad de respuesta de sus administraciones nacionales y de las entidades regionales ante
los retos que plantea la gerencia de los procesos de integración en los que están inmersos y que confluyen
en ámbitos diversos (subregional, regional, multilateral y bilateral).
Dicha línea de acción, que se lanzó en un Seminario realizado en Ciudad de México en julio de 1994,
implica en el desarrollo de una serie de actividades interrelacionadas que, en la presente Fase II de nuestro
Programa, consisten en:
• El proyecto regional, que hoy les voy a presentar, comporta la realización de un estudio a nivel regional,
basado en once autodiagnósticos nacionales realizados a nivel de cada uno de los países del Grupo de
Río, sobre el fortalecimiento de las administraciones nacionales para enfrentar los desafíos de la
integración regional.
• La publicación de un libro con los resultados de este estudio regional comparado.
• La realización de seminarios a nivel subregional sobre "La formación de negociadores en el marco de la
integración regional" acompañados en forma paralela por cursos nacionales sobre técnicas de
negociación en el marco de la integración regional.
• Seminarios regionales y Talleres de Trabajo sobre el tema "La formación de cuadros públicos y privados
para la integración".
• Dos Seminarios subregionales sobre la dimensión institucional y sistemas de gestión en una unión
aduanera (Pacto Andino, febrero 1996 y MERCOSUR -Mercado Común del Sur-, octubre 1996).
1. OBJETIVOS Y ACTIVIDADES DE LA PRIMERA FASE
El objetivo central del Programa es contribuir al fortalecimiento de las capacidades de las administraciones
públicas nacionales para la gestión de los procesos de integración, partiendo de la comprobación de que la
integración crea desafíos nuevos para todas las administraciones nacionales involucradas y exige nuevos
sistemas y estilos de gerencia pública.
En este marco, el estudio a nivel regional se basa en diagnósticos nacionales sobre las Capacidades de
Coordinación y Control de las Administraciones Públicas y se centra en las necesidades de coordinación
intra e interinstitucional de los diferentes agentes de la integración latinoamericana en los once países del
Grupo de Río, que además de estar involucrados en ambiciosos y múltiples procesos de integración, se
encuentran abocados a la realización de profundas reformas y modernizaciones del perfil del Estado.
Desde el inicio del Programa, se formó un grupo bi-regional que trabajó en la fase de desarrollo y
adaptación de unas bases metodológicas de investigación para el análisis comparativo. La metodología
incorporó las bases de la experiencia realizada hace algunos años a nivel de los países de la Unión
Europea (UE) por el Instituto Europeo de Administración Pública, en base a la utilización de la Escala de
Metcalfe.
Por la parte europea, junto a Edward Best y a mí, desde el inicio estuvieron involucrados Eduardo Zapico y
Jacques Ziller, posteriormente se integró Koldo Echebarría. Por la parte latinoamericana, trabajaron Oscar
Oszlak y Enrique Saravia.
158

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
La fase empírica constituyó los trabajos de campo que realizaron 11 consultores contratados por el CEFIR,
quienes trabajaron en cada país en estrecho contacto con un funcionario nacional responsable del
autodiagnóstico, designado a esos efectos por la Contraparte Oficial que nuestro Programa tiene en cada
país, la que se sitúa según los casos en el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Secretaría de Comercio, u
otros organismos nacionales. La coordinación de la fase empírica estuvo a cargo de Mauricio Vasco,
consultor latinoamericano contratado por el CEFIR.
Los autodiagnósticos nacionales tuvieron el propósito de identificar los requerimientos para acortar la
distancia entre las capacidades existentes y las necesidades de coordinación nacional derivadas de las
prioridades, compromisos y urgencias de la integración en cada una de sus etapas administrativas:
formulación, negociación, ejecución y seguimiento de las políticas.
Los once estudios nacionales se basaron en análisis documental, recolección y comparación de datos,
entrevistas con los principales actores de la integración, guiados por un marco metodológico que fue
evolucionando y adaptándose a través de la coordinación del proyecto y de la realización de un taller de
trabajo que reunió a expertos europeos y latinoamericanos en la sede del CEFIR en abril de 1995.
A fines de 1995 culminaron los trabajos de campo y los desarrollos teóricos los cuales se publicarán bajo la
forma de un libro el presente año.
2. ASPECTOS METODOLOGICOS
En Ciudad de México se define que el objetivo del estudio regional sería recoger datos comparables
relativos a la estrategia de integración de cada país, el marco institucional nacional para la integración, las
relaciones institucionales desde un punto de vista formal y real, y las capacidades de coordinación inter-intra
administrativas. Además de los organismos del Gobierno central que recogerían la atención prioritaria del
estudio, los diagnósticos abarcarían los organismos subnacionales, el parlamento, el sector privado y las
instituciones de investigación/formación.
Desde un primer momento, se atendió al requerimiento de que fueran los mismos gobiernos quienes
avalaran la necesidad de realizar un estudio de dicha magnitud que, por la temática abordada, debía contar
con un fuerte respaldo político. Además de apoyar la idea, se buscó un mecanismo para involucrar desde el
diseño del programa a los responsables de las áreas que estarían bajo estudio para convalidar la
metodología seleccionada. Es por ello, que los principales responsables de las políticas de integración en
cada uno de los países, o sus representantes del segundo nivel, fueron convocados al Seminario de Ciudad
de México y al taller de Trabajo en Montevideo, y recibieron información constante del desarrollo del estudio
a nivel nacional.
La metodología del estudio se basó en la definición de una matriz común que sirviera para realizar, con
criterios relativamente homogéneos, una evaluación a nivel regional.
Esta metodología se fundamenta en la observación de las estructuras formales (oficiales, jurídicoinstitucionales)
y su confrontación con los relacionamientos reales. Este ejercicio permite develar, con una
aproximación crítica, la dinámica institucional generada por los procesos de integración en las fases de
formulación de políticas, de negociación, de gestión y de seguimiento. Todo ello a través de tres casos
concretos seleccionados para cada país, en los que se observan las instituciones en acción.
La Guía Metodológica definida durante la reunión de México (ver anexo) recoge el aporte de la experiencia
latinoamericana en este campo y una propuesta metodológica que cuenta con una exitosa experiencia de
aplicación en el caso de un estudio similar realizado por el IEAP en el ámbito de la Unión Europea. De esta
experiencia se retomó principalmente, como instrumento metodológico, la Escala de Coordinación de
Metcalfe (ver anexo) aplicada para los estudios nacionales europeos, la cual se incorporó a la guía
metodológica para la elaboración de los autodiagnósticos de los países del Grupo de Río. Adicionalmente,
se incorporó una matriz interorganizacional como instrumento para obtener una imagen gráfica de las
relaciones reales entre las diferentes agencias estatales y actores principales en los procesos de integración
regional.
Esta Guía Metodológica incorpora aspectos relativos a la identificación de la estrategia y las prioridades de
integración de cada país, el marco institucional y legal nacional para la integración, las relaciones
institucionales formales, las relaciones institucionales reales y las capacidades de coordinación, con miras a
proponer acciones para eliminar las debilidades del proceso de coordinación en la formulación de políticas,
159

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
la ejecución y el seguimiento de los procesos y fortalecer las capacidades institucionales nacionales para la
integración regional.
A partir de esta Guía Metodológica se establecieron los términos de referencia de los consultores
nacionales y se solicitaron los planes de trabajo.
Estos términos incorporaron principalmente las siguientes recomendaciones:
A. La necesidad de establecer el "mapa" completo de las agencias e instituciones involucradas formalmente
y en la práctica en los procesos de integración.
B. La identificación y el trabajar en base a casos concretos referidos a procesos de integración en curso, a
través de los cuales sea posible observar los "cuellos de botella", la "administración en tensión", detectar
entidades que ejercen liderazgo, acción de grupos de presión, etc. Para tales efectos se solicitó a los
consultores nacionales elegir tres casos representativos de cada país.
C. La elección de tres casos de estudio:
• un caso que involucre la problemática relativa al arancel externo común;
• un caso que involucre un acuerdo de libre comercio con un país "externo" a la subregión;
• un caso de integración fronteriza.
D. La importancia de realizar un número significativo de entrevistas con responsables institucionales y
actores vinculados a los procesos de integración tanto en el sector público como en el sector privado, y de
tomar en cuenta el entorno político, económico y social de los procesos de integración en cada país.
E. El objetivo final de proponer acciones concretas de reforma o adaptación de las administraciones
nacionales frente a los procesos de integración y de formación de cuadros públicos y privados.
Los consultores nacionales comenzaron a producir los primeros informes de avance. Del análisis de los
mismos se identificó la necesidad de contar con una serie de recomendaciones metodológicas
complementarias encaminadas a garantizar la mayor homogeneidad posible de los diferentes enfoques para
elaborar los informes nacionales.
A partir de esta constatación y con base los trabajos realizados en el Taller de Trabajo realizado en
Montevideo, en abril de 1995, entre el equipo bi-regional de expertos y los once consultores y las
contrapartes nacionales en los países, se elaboró una guía complementaria para la utilización de la matriz
interorganizacional y la Escala de Coordinación.
Este documento, denominado "Matriz Institucional: Guía para su Utilización" (ver anexo), fue remitido a
todos los consultores con el fin de solicitarles que trabajaran con tres matrices complementarias.
3. CONCLUSIONES Y RESULTADOS PRELIMINARES
A partir de los datos recogidos por la aplicación de esta serie de matrices, se pidió a cada consultor que
elaborara conclusiones sobre el nivel existente de capacidades de coordinación existente en su país y su
apreciación sobre si ese nivel se corresponde a las necesidades y exigencias que surgen de los diferentes
procesos de integración en marcha.
En base a estos trabajos actualmente se está elaborando un informe regional que incluirá, en capítulos
separados, una serie de conclusiones que apuntan a orientar las futuras etapas del Programa.
A los efectos de este Workshop, presentaré una síntesis muy apretada de las principales líneas
orientadores del informe regional, que deben tomarse como un informe de avance de investigaciones de
mayor aliento, aún en proceso de elaboración.
3.1 Políticas de integración: multiplicidad de procesos
En relación a las políticas de integración se registra que éstas tienen un alto perfil en las agendas de
negociación y ejecución de las políticas exteriores de todos los países encuestados.
Pero esta simple verificación, que no escapará a un atento lector de periódicos, de por sí no nos dice
demasiado. Debemos preguntarnos, como hace Edward Best en su artículo que preparó para el libro,
160

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
¿hasta dónde estos procesos regionales son considerados como etapas transitorias dentro del proceso de
establecimiento del sistema de libre comercio multilateral?
Aunque la gran mayoría de los estudios no llegan a respuestas definitivas sobre este punto, algunas pistas
se han podido identificar en base a la verificación de algunas contradicciones entre la política y la práctica
de la integración.
Casos como el de Bolivia que reflejan una cierta ambigüedad entre la prioridad "formal" de su política
nacional de integración (Pacto Andino) y la "real" otorgada al MERCOSUR, traducida en un esfuerzo
político-diplomático de acercamiento a ese esquema.
Otra pista la dará el peso relativo de las variables económicas como criterio ordenador de las políticas de
integración, sean aquellas domésticas como internacionales, y la supremacía de este criterio frente al
político, generando en algunos países giros en materia de política exterior. El consultor que analizó el caso
argentino relata como esta realidad puede generar contradicciones y hasta incongruencias al más alto nivel
político respecto hacia dónde se quiere ir en el camino de la apertura.
Por otro lado, interesa analizar el caso de Chile, que pasó de un modelo de inserción solitaria en los
mercados mundiales, apertura drástica e incondicional, a un modelo de participación múltiple en los
diferentes procesos de integración en la región (activo diálogo con el NAFTA -North American Free Trade
Agreement/Tratado de Libre Comercio de América del Norte-; el MERCOSUR; etc.) y extra-región
(asociación al Foro Económico para el Area Asia Pacífico, APEC -Asia-Pacific Economic
Cooperation/Cooperación Económica de Asia y el Pacífico). Todo ello sin traumas aparentes en su política
externa y sin descuidar el proceso de liberalización multilateral a nivel del GATT (General Agreement on
Tariffs and Trade/Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio).
Las conclusiones que arrojan los tres casos estudiados en Chile muestran un buen desempeño chileno en
materia de coordinación, aunque basado más bien en las circunstancias que rodearon las negociaciones
que en las fortalezas institucionales.
¿Cómo repercute el fenómeno que me gusta llamar 'la poligamia de compromisos de integración' en la
aplicación de la Escala de Metcalfe? Parece evidente que dada la multiplicidad y la inestabilidad de
compromisos de integración, los dos últimos niveles de coordinación, el 8 y el 9, se visualizan lejanos, por el
hecho de que se vuelve cada vez más complejo definir, y por ende divulgar, las líneas prioritarias y la
estrategia nacional respecto a las políticas de integración.
Se citan casos como el de Colombia, en los que, a pesar de que esas prioridades existen y fueron así
enunciadas por el gobierno, algunos funcionarios y buena parte de los entrevistados por el sector privado
declaran no tener claridad sobre las estrategias que se siguen en materia de integración.
Las especificidades de la política y del tipo de inserción de cada país en el marco de la integración regional
y subregional, además de las iniciativas a nivel bilateral y fronterizo, generan una mayor complejidad en
cuanto a las adaptaciones institucionales requeridas para la formulación y aplicación de las políticas de
integración.
Esta multiplicidad de procesos con los que se enfrenta simultáneamente un país dado exige un mayor
esfuerzo para diseñar y dar a conocer con nitidez el reparto de atribuciones a nivel de cada unidad
administrativa (nivel 1 de la Escala). Así lo declaran varios informes nacionales, por ejemplo Argentina y
Ecuador. En algunos países se menciona como consecuencia de ello, la dificultad planteada por el
desconocimiento o la no aplicación de la normativa jurídica relativa a la asignación de competencias, tal el
caso de Bolivia y Uruguay.
Esta visualización "formalista" por parte de los actores del problema de la asignación de competencia
coincide con el problema que es analizado por Koldo Echebarría en su documento preparado para el libro.
Como el dice, se estaría desconociendo la "interdependencia material entre diversas organizaciones (que)
provoca que los aspectos críticos de la gestión pública se sustancien en las fronteras de las entidades
concurrentes y no en el interior de una sola Administración".
Por otro lado, la ley que enuncia que la velocidad del convoy está determinada por la velocidad del vagón
más lento tiene vigencia también en el ámbito de la integración regional.
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Se observa que las políticas promotoras de un avance significativo en los procesos de integración
sostenidas por los países de menor peso relativo de la región (ya sea por factores geográficos en países
mediterráneos como en el caso del Paraguay o por factores económicos, como la incapacidad de desarrollo
autónomo aludida en el informe del Ecuador) y su potencial de incidencia en la consolidación de una
inserción más ventajosa en el contexto de la integración regional no se corresponden en la práctica. En
realidad, son los países con vocación de liderazgo en cada subregión los que potencian el proceso tanto
desde el punto de vista formal como real: Brasil y Argentina (MERCOSUR), Colombia y Venezuela (Pacto
Andino).
3.2 Marco institucional: relaciones formales; relaciones reales
La irrupción de la agenda de la integración en todos los países del Grupo de Río ha generado la necesidad
para las administraciones nacionales de enfrentar situaciones nuevas, de manera abrupta y sin contar, en la
mayoría de los casos, con las capacidades institucionales adecuadas para tales efectos.
Para la formulación de políticas se activan determinadas estructuras administrativas. En la fase de
conformación de la posición nacional y en la de la negociación propiamente dicha la malla se hace más
compleja y se incorporan instituciones sectoriales, sean éstas públicas o privadas, del ámbito nacional o
subnacional. A este crecimiento por agregación y de criterio básicamente sectorialista no le precede casi
ninguna previsión de los requerimientos institucionales para las etapas subsiguientes de gestión y
seguimiento de los procesos de integración.
La intensificación de la agenda de integración ha generado por lo tanto adecuaciones institucionales, en una
primera etapa, basadas en la asignación de responsabilidades a ministerios u organismos existentes, y en
una segunda etapa (tal es el caso de Colombia, Paraguay, Uruguay y Chile), a nuevas estructuras
institucionales creadas a tales efectos. En relación a estas acciones de ajuste o adaptación de las
administraciones nacionales frente a los nuevos requerimientos institucionales derivados de los procesos de
integración, se puede apreciar lo siguiente:
• La formulación de las políticas de integración y la gestión de los procesos, en mayor medida que otros
asuntos de carácter internacional, generan una intensa dinámica en la cual se involucran numerosas
agencias del Estado e instituciones del sector privado. Ello genera a su vez una situación en la cual se
deben atender los requerimientos internos de coordinación y de fijación de posiciones nacionales, en un
escenario de alta complejidad y, simultáneamente, se debe atender también el frente de la gestión
internacional de los procesos. A su vez, estos dos frentes de gestión deben acoplarse lo cual se ha
efectuado en condiciones de "acorralamiento" originadas por la dinámica creciente de los procesos,
registrándose la tendencia, aún incipiente, de establecer soluciones institucionalizadas.
• En razón de la dinámica creciente, de la diversidad de los procesos y de la complejidad de la agenda,
los Ministerios de Relaciones Exteriores encuentran frecuentemente dificultades para atender los
requerimientos de coordinación interna necesarios para fijar posiciones. En algunos países, existen
otros organismos con mayor capacidad para realizar dicha tarea y se presentan requerimientos de
coordinación entre las Cancillerías que mantienen su competencia en la conducción de los asuntos
político-diplomáticos, y tales organismos que adquieren peso creciente en las negociaciones
económico-comerciales.
• Se registran también situaciones en las cuales la capacidad de coordinación interna se desdobla entre
aquellos organismos que tienen un ámbito de acción inclinado al sector público (ministerios de
Economía/Hacienda Pública), y otros con un relacionamiento de mayor fluidez con el sector privado
(ministerios de Industria y Comercio).
• En este contexto se registran varios casos en los cuales se ajustan y se fortalecen ministerios u
organismos con capacidad para realizar las tareas de coordinación interna; pero se presentan también
diversos casos en los cuales se crean ministerios u organismos especializados en los temas de
integración (Paraguay, Colombia). En ambos casos es frecuente que dichos organismos -existentes o
nuevos- además de realizar las tareas de coordinación interna, tiendan a "comunicarse" directamente
con interlocutores externos. Se registran por lo tanto frecuentes situaciones de duplicidad, muchas
veces propiciadas por las normas que asignan funciones, las cuales originan "zonas grises",
solapamientos, ambigüedades, conflictos, etc.
• Estas situaciones ocasionan fricciones institucionales coyunturales o permanentes que afectan de
manera negativa la formulación de las políticas y la gestión de los procesos de integración. Se han
creado en diversos casos Consejos o Comisiones (caso del Uruguay), con grados diversos de jerarquía,
en los cuales se busca encontrar un terreno propicio para conciliar posiciones o para arbitrar conflictos.
Sin embargo, estas instancias no resuelven las dificultades ocasionadas por la "falta de claridad" de las
funciones existentes ni neutralizan la preferencia del sector privado a operar a través de 'lobbies' para
162

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
presionar a los tomadores de decisión al máximo nivel (ministros de Economía, de Industria y
Comercio).
• Finalmente, como fuera analizado en nuestro estudio, la interacción entre el fenómeno del achicamiento
del Estado, en el marco de Programas de Reforma que enfatizan reducciones de efectivos y de
asignaciones presupuestales, y las demandas crecientes en términos de recursos humanos y materiales
que plantea esta multiplicidad de procesos de integración, genera efectos perversos no solamente sobre
las capacidades de coordinación entre unidades administrativas sino sobre las capacidades internas
que cada unidad tiene para monitorear varios "dossiers" al mismo tiempo, consecuencia del escaso
número de personal y tiempo asignado a cada proyecto de integración (Perú). En otros casos, en los
que se diagnostica una alta rotación de los equipos de formulación y negociación (Colombia, Brasil) se
cita como necesario que los programas de reforma atiendan las necesidades de dedicación específica y
formación de masa crítica en el sector para evitar discontinuidades y pérdidas de la capacidad
negociadora.
3.3 Capacidades de coordinación
Antes de emprender este análisis es oportuno recordar que la Escala de Metcalfe no lleva implícito un juicio
de valor. Sólo mide, no explicita ni enjuicia.
A partir de su aplicación no se puede inferir que cuanto más coordinación mejor siempre, pues la
coordinación no es gratuita, tiene un coste. La metáfora del termómetro sugerida por Best y la medición de
la temperatura de los animales resulta muy ilustrativa para explicar la utilidad de la Escala: el termómetro
nos permite medir la temperatura de los animales pero no sirve para explicar las desviaciones que puedan
darse entre la temperatura deseable y la temperatura que realmente tiene un animal. El nivel de
temperatura deseable depende de qué animal se trate.
Así para el caso de los países, la capacidad de coordinación debe ser acorde con la complejidad a tratar, y
cuanto mayor es la interdependencia y diversidad de los procesos de integración en los cuales está inserto
un países dado, mayor serán los requerimientos de capacidades de coordinación.
Los estudios nacionales permiten extraer, en términos aún muy generales, algunas observaciones al
respecto:
• La capacidad de coordinación en la mayoría de los países no es muy elevada. Probablemente suficiente
en algunos casos para responder a las necesidades de coordinación que demanda el grado de
integración regional alcanzado o pretendido (zona de libre comercio o unión aduanera imperfecta) pero
claramente insuficiente si se pretende profundizar en estados más avanzados de integración que
impliquen mayor cooperación en políticas económicas y sociales, o políticas comunes.
• En términos reales, y sin perjuicio de que para algunos casos se alcancen niveles superiores, la
información recogida parece indicar que las relaciones inter e intra administrativas entre las agencias
gubernamentales vinculadas al proceso decisorio en materia de integración regional se limitan en la
mayoría de los casos al intercambio de información y consulta (niveles de coordinación 2 y 3 de la
Escala), tal el caso de Argentina.
• Son varios los informes que señalan el desarrollo de los sistemas de información como el primer paso
necesario para mejorar la capacidad de coordinación (nivel 2 de la Escala). Según las hipótesis
formuladas por el consultor del caso Uruguay, el país no cuenta con estructuras ni con sistemas de
información adecuados que permitan articular la formulación, ejecución y el control de las políticas
públicas en materia de integración; la carencia de estas estructuras dificulta las comunicaciones e
impide un buen nivel de coordinación de las decisiones adoptadas en la materia; la falta de estructuras
obliga a la "personalización" de los procesos, que por lo tanto, no están adecuadamente
institucionalizados; no existen cuadros de gobierno suficientes a nivel superior y medio, formados
adecuadamente para manejar la diversidad de 'dossiers'; y los tiempos de respuesta del país a través
de sus estructuras orgánicas y sistemas instalados no es adecuada para los tiempos que demandan los
procesos de integración.
• En algunos casos se hace referencia a la necesidad de un cambio de actitudes para mejorar las
posibilidades de coordinación, y más específicamente la comunicación interorganizacional, "si uno no
quiere, dos no se comunican" (nivel 3 de la Escala). La vocación coordinadora del Ministerio de
Comercio Exterior de Colombia parece no funcionar de manera fluida pues, según diagnostica el
consultor, en la práctica ocurren roces con otras entidades. Los diversos actores no perciben la
coherencia de la estrategia de negociación del país y los objetivos aparecen borrosos y sin una escala
de prioridades explícita. Tal regla general parece aplicarse a las negociaciones de los sectores críticos,
el automotor, la agricultura y el de los textiles.
163

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
• Relativo a las administraciones subnacionales (regiones, departamentos, provincias, municipios), por lo
general no tienen competencias asignadas en relación a los procesos de integración. Sin embargo, en
la medida en que se trate de sistemas con grados mayores de descentralización o de regímenes
federales, se presentan múltiples iniciativas que van desde la presión a organismos centrales en
relación a estos temas, hasta la organización de oficinas especializadas y establecimiento de relaciones
directas con organismos análogos de otros países. Estas situaciones son obviamente más frecuentes
en las regiones fronterizas. En relación a esta dimensión de la acción administrativa para la integración,
existen algunos mecanismos de coordinación entre los niveles central y territorial (coordinación a través
de Ministerios del Interior o participación en comisiones de asuntos fronterizos). Las iniciativas de las
administraciones territoriales en relación a estos temas son, sin embargo, absolutamente novedosas
frente a los parámetros tradicionales de conducción de las relaciones exteriores y por lo tanto no
participan en los conductos existentes de coordinación.
• En cuanto al parlamento, su rol adquiere por lo general relieve en las fases posteriores a las
negociaciones y establecimiento de acuerdos, cuando tienen que someterse estos a su aprobación. Allí,
el análisis de estos acuerdos se realiza aún sin contar con la preparación o las herramientas suficientes
para incidir en la evolución de los mismos en la reformulación hacia el futuro de las políticas nacionales
para la integración. En algunos casos se registra la participación de las comisiones parlamentarias
especializadas en relaciones exteriores. De esta manera, el rol es decisivo en cuanto a la competencia
política de aprobación de los acuerdos, pero este rol no se ejerce aún con la profundidad de análisis que
pueda tener un impacto significativo en los procesos de integración regional.
• El sector privado y los trabajadores se expresan de manera permanente en relación a los temas de
integración y son frecuentemente convocados por los gobiernos a través de los mecanismos existentes
de concertación o por los ministerios u organismos creados para la gestión de los temas de integración.
Sin embargo, estas asociaciones expresan también sus opiniones y ejercen sus presiones ante los
organismos sectoriales lo cual genera una situación compleja en cuanto a "asimilación" gubernamental
de los diversos intereses en juego, sean estos favorables o contrarios a las políticas de integración. Al
mismo tiempo varían de manera extrema las capacidades de análisis y de gestión de estas
organizaciones.
• En general, la capacidad de coordinación en muchos países está afectada por una serie de problemas
básicos, como son la falta de recursos de todo tipo (humanos, técnicos y financieros), un
desbordamiento de los equipos negociadores (en parte debido a la inserción en una multiplicidad de
procesos) y la falta de claridad en la estrategia nacional hacia los procesos de integración.
• Tomando como referencia la Escala de Medición de la Coordinación, se puede apreciar que existen
situaciones notablemente diferenciadas en las fases de formulación de políticas, de negociación, de
gestión y de seguimiento de los procesos de integración. La independencia ministerial, la transmisión de
información, la consulta entre ministerios, el procesamiento de divergencias, la búsqueda de acuerdos
ministeriales, el arbitraje de conflictos, se registran de manera muy variada en cada una de las fases de
los procesos.
• En la fase de elaboración de las políticas suelen actuar organismos que materializan el nivel de
"independencia ministerial" que se manifiesta, de acuerdo a los elementos que se pueden extraer de
algunos de los informes de avance recibidos, principalmente de dos maneras:
a. Cuando organismos existentes y con funciones orientadas al exterior (Cancillerías, Ministerios
de Comercio Exterior) formulan sus propias posiciones frente a los procesos de integración, sin
referencia alguna a lo que están haciendo otros departamentos (apropiación de procesos por
competencias análogas). Esto mismo ocurre en relación a ministerios o agencias con
relacionamientos preexistentes con el sector privado (por ejemplo Industria y Comercio).
b. Cuando esta misma situación de formulación de posiciones independientes es generada por el
sobredimensionamiento que se le asigna a determinado ministerio (existente o nuevo) en el rol
que debe jugar en los procesos de integración (Ministerios de Economía, de Comercio Exterior,
Cancillerías).
• En las fases de elaboración de las políticas y negociación de los acuerdos se suelen omitir las
previsiones en relación a los requerimientos institucionales necesarios para la fase de implementación.
• En cuanto a la transmisión de información se registra un señalamiento de carencia o deficiencia de
bases integradas de información que dificulta este nivel de coordinación. Existen sin embargo normas
que obligan a la transmisión de información, generalmente por la necesaria comunicación de ministerios
que conducen procesos de negociación económico-comerciales que en algún momento, tanto en las
fases de negociación como de implementación, deben canalizarse por los conductos políticodiplomáticos.
• Un componente esencial para otorgar consistencia y solidez a las iniciativas de ajuste institucional es el
de la formación de cuadros y funcionarios de los sectores público y privado en relación a los temas de la
integración regional. Su ausencia o incipiente existencia en la mayoría de los países evidencia aún más
164

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
la carencia de una estrategia de adaptación institucional integral y orgánica frente a los requerimientos
de la integración regional.
• En términos generales, se puede indicar que los requerimientos de ajuste institucional y de creación de
los mecanismos de coordinación han generado iniciativas de diverso grado y que estos procesos ya han
permeado el comportamiento de las administraciones nacionales. Estas han efectuado adaptaciones
que llegan a ser notorias en muchos países, pero por lo general no se enmarcan en un diseño integral
de reforma institucional que facilite una inserción menos traumática de las nuevas y necesarias
prácticas administrativas, lo cual desfavorece el avance de los procesos.
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coordinación", Ponencia presentada en la Conferencia de Apertura: La Integración Regional en
América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta,
Montevideo, 9-12 de marzo 1993. Reproducido en: Integración Latinoamericana, mayo/junio 1993,
Buenos Aires. pp.10-17.
OSZLAK, Oscar
1996. "Estados capaces: un desafío para la integración", documento inédito CEFIR.
SARAVIA, Enrique
1995. "Las administraciones nacionales de los países del Grupo de Río frente a la integración:
éxitos y posibilidades de mejora", Ponencia presentada enel Taller de Trabajo: Capacidades de
coordinación y control II: Fortalecimiento de las administraciones públicas para la Integración
Regional, Montevideo, 18-20 abril 1995.
ZAPICO GOÑI, Eduardo
1994. "La coordinación intragubernamental como factor crítico para la integración regional",
Ponencia presentada en el Módulo: Instituciones en un marco de Integración: Distribución de
competencias y Capacidades de coordinación y control I, Ciudad de México, 25-30 de julio 1994.
Estudios Nacionales (Informes Preliminares)
Argentina / Consultor: María del Huerto Romero
Bolivia / Consultor: Edgar Millares Reyes
Brasil / Consultor: Tullo Vigevani
Chile / Consultor: Julio Ruiz Fernández
Colombia / Consultor: Gabriel Ibarra Pardo
Ecuador / Consultor: Luis Luna Osorio
México / Consultor: José Luis Méndez
Paraguay / Consultor: Fernando Masi
Perú / Consultor: Oswaldo Rocha Arias
Uruguay / Consultor: Sandra Artigas Rozenkrauc
Venezuela / Consultor: Maxim Ross
165

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
CAPACIDADES PARA LA INTEGRACION REGIONAL EN EUROPA Y EN AMERICA
LATINA: Un Marco Conceptual para el Análisis Comparativo
Edward BEST
Co-Director, Programa de Formación Unión Europea-Grupo de Río para la Integración Regional
Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP), Maastricht, PAISES BAJOS
INTRODUCCION
El presente artículo tiene como objetivo ayudar a elaborar un marco conceptual comparativo para reflexionar
acerca de las capacidades necesarias para la gestión de los acuerdos regionales de integración, teniendo
en cuenta tanto la estructura común adoptada para un proyecto específico de integración regional, como las
consecuencias que esos acuerdos puedan tener para las administraciones centrales de los Estados
participantes. Aunque el análisis realizado se deriva principalmente de la consideración de las experiencias
europeas y latinoamericanas, se espera que las ideas presentadas tengan una relevancia general .
Sin embargo, las dificultades metodológicas y conceptuales son numerosas. No existen teorías
generalmente aceptadas que permitan contar con una fórmula preconcebida en ninguna circunstancia. La
mera formulación de una hipótesis resulta problemática ante la falta de un entendimiento respecto a la
naturaleza y a los objetivos de la integración regional en sí. Tanto la variedad como el número de
experiencias regionalistas son impactantes. El verano del '95 solamente, fue testigo de un nuevo estallido
de compromisos debatidos en prácticamente todos los continentes. En mayo, la Asociación Sudasiática
para la Cooperación Regional (SAARC) acordó la posibilidad de una zona de libre comercio. En junio, los
Ministros de Comercio de Estados Unidos, Canadá y de 32 países de América Latina y el Caribe, pusieron
en marcha un programa de trabajo para comenzar a materializar el acuerdo alcanzado en Miami en
diciembre de 1994, de crear una Zona de Libre Comercio de las Américas para el 2005. En agosto se
estableció la Asociación de Estados Caribeños; los cuatro países del 'Visegrad' se comprometieron a
liberalizar el comercio de la mayoría de los bienes industriales para 1997 dentro de la Zona de Europa
Central de Libre Comercio (CEFTA); y en la Comunidad para el Desarrollo de Africa del Sur (SADC) -
originariamente un foro de cooperación frente al "apartheid" - se comenzó a hablar de la creación de un
mercado común para el 2000. En septiembre, los ministros de economía de la (esencialmente política)
Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) debatieron la posibilidad de acelerar y extender el
programa para crear una Zona Asiática de Libre Comercio (AFTA). Y los Estados miembros del principal
foro latinoamericano para la concertación política, el Grupo de Río, que actualmente participan en varias
zonas de libre comercio y uniones aduaneras subregionales, en numerosos sistemas de cooperación y en
diversos convenios bilaterales, confirmaron su interés en que para el año 2005 se extienda el libre comercio
a todo el hemisferio occidental.
Mientras tanto, los miembros de la Unión Europea (UE) estaban también reflexionando sobre lo que harían
a continuación. Tenían que hacerlo, ya que para 1996 está programado el comienzo de la Conferencia
Intergubernamental con el fin de revisar algunas de las disposiciones fundamentales del Tratado de la Unión
Europea firmado en Maastricht en febrero de 1992, además de prepararse ante otros desafíos pendientes.
Es del caso notar, sin embargo, que por primera vez desde la creación de la primera Comunidad Europea
en 1951, esta Conferencia se preocupa más por hacer funcionar las cosas que por encontrar cosas nuevas
para hacer. Si bien la atención pública de la UE se ha visto dominada en los últimos años por los nuevos
compromisos establecidos en el Tratado de Maastricht, es cierto que desde comienzos de la década de los
noventa la preocupación creciente ha apuntado tanto a los desafíos prácticos, como a los desafíos políticos
que enfrenta la integración europea. El funcionamiento en sí del mercado interno está resultando mucho
más difícil de lo esperado, sin contar que la perspectiva de ingreso de nuevos miembros está exacerbando
aún más los problemas y las divergencias en materia de eficacia y legitimidad del sistema de gobierno de la
UE.
Esas preocupaciones no se limitan a Europa. Puede considerarse un hecho saludable que los problemas de
la gerencia de la integración, que aquí se ha dado en llamar la cuestión de las "capacidades", estén
ocupando cada vez más los primeros puestos dentro del temario de la integración de varias regiones del
mundo. Por ello, la comparación entre diversas experiencias es probablemente más apropiada y fructífera.
Al mismo tiempo, sin embargo, las nuevas circunstancias internacionales que rodean a los proyectos de
integración regional pueden, en ocasiones, oscurecer este hecho.
166

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
En primer lugar, sigue siendo válido aquello que todas las experiencias regionalistas son necesariamente
singulares. Las políticas de integración - aunque la terminología parezca universal - solamente tienen
significado en relación con una realidad regional en particular. No se trata solamente de un problema de
nivel de desarrollo, ni de circunstancia política. Como señala Andrew Hurrell (1995), hay quizás cinco
dimensiones diferentes, no mutuamente excluyentes del "regionalismo": la "regionalización" ("el crecimiento
de la integración social dentro de una región y .... el proceso muchas veces no dirigido de la interacción
social y económica"); "la conciencia y la identidad regional"; "la cooperación interestatal regional"; "la
integración regional promovida por los Estados"; y, como un resultado posible de una combinación de las
anteriores, "la cohesión regional". Estas se encuentran presentes en diferentes proporciones en cada
experiencia regionalista, las cuales están a su vez, insertas en un conjunto mucho más amplio de
interacciones sociales y económicas, de relaciones culturales e históricas que en forma directa y única
conforman los motivos, el alcance, las formas institucionales y las capacidades de gestión necesarias para
un proyecto de integración. ¿Acaso no se corre todavía el peligro de repetir lo que Rolf Langhammer solía
llamar muy atinadamente la "falacia de la transposición" de la experiencia de la Comunidad Europea (CE) (o
de cualquier otra)?
En segundo lugar, en el nuevo período de la liberalización tanto unilateral como multilateral, y en la época
posterior a la Guerra Fría, podría legítimamente preguntarse en qué medida la integración, en el sentido de
la Comunidad Europea de construir una unión regional preferencial cada vez más estrecha (y permanente),
sigue apareciendo aún en el temario, en otro lugar que no sea Europa (e incluso allí, algunas partes la están
cuestionando). ¿No es acaso la globalización la nueva realidad, en la cual la "integración" económica se
refiere a un fenómeno conducido por el mercado y no promovido por el Estado y donde los acuerdos
preferenciales regionales son considerados, en el mejor de los casos, como etapas transitorias dentro del
proceso de establecimiento del libre comercio multilateral?
Sin embargo, el mundo está todavía muy lejos del libre comercio multilateral y de la competencia mundial
perfecta. Desde la perspectiva de la política del desarrollo nacional, la integración regional ofrece un
conjunto de opciones preferenciales que pueden resultar transitorias, como lo sugiere la nueva ortodoxia,
pero que pueden también no serlo. ¡De una u otra forma es evidente que sí se están persiguiendo tales
opciones!
Además, si bien es cierto que esos proyectos de carácter preferencial pueden surgir por motivaciones y
circunstancias muy diversas, esto no necesariamente significa que no haya lugar para un marco
comparativo basado en conceptos generales. Se puede sugerir, asimismo, que objetivos políticos
conceptualmente diferentes tales como el de "unión aduanera" o el de "libre circulación de las personas"
pueden tener diferentes significados, impactos y requerimientos, dependiendo de la realidad regional en la
que tengan lugar. Para citar un caso extremo, el objetivo de la libre circulación de personas, o un mercado
laboral común, ha tenido resultados sumamente diferentes en dos sistemas (sub) regionales de Europa.
Mientras que en la década de los '50 los países nórdicos lo lograron sin dificultad alguna y sin ni siquiera
tener instituciones supranacionales, resultó virtualmente imposible dentro de la Comunidad/Unión Europea,
donde la eliminación de los controles sobre las personas sigue siendo muy problemática - aún entre los
signatarios de los acuerdos Schengen.
Prosiguiendo con esta lógica, se propone:
• comparar los proyectos de integración regional según su nivel de ambición;
• establecer para cada tipo de proyecto de integración, cuáles son sus requerimientos generales en
términos de capacidades de gestión pública en el ámbito común y nacional; e
• indicar las formas de cómo las necesidades y capacidades de gobierno de los distintos grupos de
países comprometidos en esos proyectos, pueden relativizarse en función de sus circunstancias e
intereses.
1. PROYECTOS DE INTEGRACION REGIONAL Y REQUERIMIENTOS DE POLITICA
1.1 Niveles de ambición integradora
La idea de "ambición" puede interpretarse de diversas maneras con respecto a la integración económica.
Cuando se identifica la integración con el libre comercio, se está haciendo referencia primordialmente al
alcance de la liberalización. En las Américas de la actualidad, parece absolutamente natural que los
esquemas preferenciales regionales aparezcan como un nivel de opción, o como una etapa en el camino
hacia la liberalización hemisférica y, en última instancia, mundial. La Comisión Económica para América
Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), en su documento de 1994 sobre el "regionalismo
abierto" sostiene que: "Cuando exista un mayor número de países bien encaminados por la senda de la
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
estabilización habrá mayores posibilidades de llegar a acuerdos más amplios, es decir, de multilateralizar el
proceso. En este sentido, aun cuando se reconoce la heterogeneidad que caracteriza los compromisos
integradores subregionales en la actualidad, no es utópico plantear la posibilidad de impulsar un proceso de
integración que culmine - sin fecha preestablecida - en la constitución de una zona de libre comercio de
alcance regional, y acaso hemisférico" (CEPAL, 1994: 14).
Sin embargo, las autoridades nacionales pueden también elegir, en cierta medida, entre niveles
analíticamente distinguibles de ambición en cuanto a la intensidad deseada del acuerdo preferencial
regional, además del alcance de los miembros que lo integrarán.
En este sentido, los conceptos o etapas clásicas de la integración - libre comercio, unión aduanera,
mercado común, unión económica - siguen siendo válidos en gran medida. Se puede ir más allá, como en la
taxonomía elaborada por Jacques Pelkmans (1993), que puede ser de utilidad para definir en mayor detalle,
o bien los límites que se intenta poner, o bien los requerimientos políticos de ciertos acuerdos determinados
(incluyendo el alcance de la cobertura). Un primer nivel de preferencialismo se desglosa en preferencialismo
sectorial parcial, integración sectorial, sistemas preferenciales no recíprocos, preferencialismo parcial
recíproco. Las áreas de libre comercio se dividen en aquellas que abarcan toda la industria y las que
abarcan todos los sectores. Una unión aduanera se diferencia en varias etapas de integración del mercado
de productos. Más allá de esto, se tiene también la integración del mercado de los servicios, del capital y del
trabajo para alcanzar un mercado común completo y varias etapas y opciones respecto de las transiciones
hacia la Unión Económica y la Unión Monetaria .
Debe señalarse, sin embargo, que algunos aspectos de un mercado común pueden existir en ausencia de
otros. En los países nórdicos, por ejemplo, se llegó a altos grados de integración social,
independientemente de la integración del mercado de bienes (que solamente se alcanzó para los bienes
industriales y esto únicamente dentro de la EFTA -European Free Trade Association/Asociación Europea de
Libre Comercio): lo más notorio fue la creación de una Unión de Pasaportes, que implica la circulación
totalmente libre de las personas junto con un mercado común laboral que abarca la armonización de la
seguridad social. La cooperación monetaria tampoco depende necesariamente de la integración del
mercado.
La cooperación política intergubernamental puede también proceder en forma bastante independiente de
toda integración económica. En el caso de la ASEAN se alcanzó una cooperación política significativa y una
concertación de las posiciones negociadoras frente a terceros países que, durante mucho tiempo,
estuvieron acompañadas de una falta de interés en la integración económica regional. Parece poco
probable, sin embargo, que se pueda contemplar la integración política, en el sentido de una fusión
progresiva de las autoridades públicas, como algo ajeno a una unión económica virtualmente completa.
1.2 Requerimientos de política
La taxonomía de Pelkmans es, a grandes rasgos, progresiva, porque cada nivel implica un nivel más alto de
ambición y mayores demandas en cuanto a medidas positivas de integración. Es también acumulativa
porque cada una de las distintas etapas constituye en sí, como regla general, un logro previo indispensable.
Es muy tentadora la simplificación que hace suponer que las formas de integración con niveles "más bajos"
de ambición (llegando hasta el área de libre comercio completa) solamente requerirán una "integración
negativa", es decir, medidas para eliminar las barreras, mientras que las formas restantes requerirán una
"integración positiva", ya que todas ellas necesitan irremediablemente la adopción positiva de normas y
políticas comunes, comenzando con un arancel externo común. En realidad, sin embargo, hasta la forma
"más baja" de preferencialismo parcial necesariamente crea algunos requerimientos positivos, tales como
las normas de origen comunes. Los acuerdos de libre comercio desarrollados están acompañados
frecuentemente por acuerdos muy minuciosos en materia de reglamentaciones técnicas, certificaciones,
prácticas comerciales, solución de controversias, etcétera. Por supuesto que algunas medidas recién entran
en juego a partir del nivel de unión aduanera hacia 'arriba', siendo el caso más evidente el arancel externo
común, pero el punto más importante es que hay una diferencia cualitativa en el proceso.
Se debe tener en cuenta, en particular, el grado de dinamismo, ya que afecta tanto el alcance como la
intensidad del acuerdo. Los acuerdos de liberalización simple son básicamente estáticos. De la misma
forma que no hay probablemente un deseo político por parte de los Estados participantes de aceptar la
pérdida abierta del control nacional que significa un arancel común o más, no hay inserta en ese acuerdo
una dinámica para el cambio, (lo cual no significa que las autoridades nacionales no vayan a tener que
enfrentarse a los problemas del cambio, a medida que el libre comercio aporte cambios estructurales a las
economías domésticas). Los proyectos más ambiciosos son, por otra parte, inevitablemente dinámicos. Los
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
tratados constitutivos de esos acuerdos se caracterizan, justamente, por tener objetivos generales que
deben alcanzarse progresivamente mediante la generación de nuevas normas. Aunque esto no fuera así, el
establecimiento de una unión aduanera es prácticamente seguro que desencadene un proceso de
"derrame" para el que habrá que convenir nuevas medidas para enfrentar los obstáculos no arancelarios y
las distorsiones de la competencia, o para responder a los graves desequilibrios económicos y sociales
exacerbados o causados incluso, por el propio proceso de integración. En algunas áreas, las vinculaciones
políticas resultan evidentes. Si los países acuerdan liberalizar la circulación de las personas, por ejemplo,
entonces las consecuencias alcanzarán inevitablemente la cobertura de los controles fronterizos externos,
las políticas comunes frente a personas de terceros países, la cooperación aduanera, la cooperación policial
y otras.
2. ADECUACION DE LAS CAPACIDADES A LAS NECESIDADES
2.1 Necesidades de gobernación
Existen varios trabajos que analizan los procesos de integración en términos generales de los
requerimientos del sistema, por ejemplo la aplicación por Caporaso (1974) del trabajo de Almond y Powell
sobre sistemas políticos: las funciones de conversión, las capacidades y el mantenimiento y adaptación de
los sistemas; o la división de Jacobson (1984) de las funciones de las organizaciones internacionales en
"cinco categorías principales: informativa, normativa, creadora de normas, supervisora de normas y
operativa".
Desde una perspectiva similar, se pueden identificar una serie de requerimientos funcionales más
específicos que deben ser satisfechos por las estructuras y procesos que se desarrollen en todo acuerdo
regional . Estos incluyen (Best, 1994):
• toma de decisiones
o normas para la enmienda de los acuerdos constitutivos
o decisiones para la formulación de políticas (normativas)
o toma de decisiones para la aplicación de las normas
• ejecución
o ejecución práctica
o monitoreo
o solución de controversias
o obligación de cumplimiento
• mantenimiento del consenso y la legitimidad
o aspectos de procedimiento/político
• transparencia, información al público, participación de sectores, parlamentos,
regiones etc.
• evitando los desequilibrios excesivos entre costos y beneficios
o sustantivo
• desarrollo de políticas
o retroalimentación y evaluación
o planificación futura y previsión de problemas
• aprendizaje y adaptación de la organización
En el ámbito de las administraciones centrales de los Estados Miembros, las necesidades principales
corresponden en gran medida a lo precedente:
• acceso a la información (inteligencia)
• concertación de posiciones nacionales (preparación para las negociaciones)
• participación efectiva en negociaciones multilaterales (influencia sobre la toma de decisiones)
• control sobre la ejecución y divulgación de la información (ejecución)
• asegurarse el apoyo público (legitimidad)
Estas necesidades quedarán definidas no solamente por el nivel de ambición integradora en términos
abstractos sino también por las circunstancias específicas de los países involucrados.
La interrogante básica debe replantearse, entonces, de la siguiente manera ¿cuáles son las capacidades de
gestión pública que se requieren para la ejecución del conjunto de objetivos X de integración, entre el
conjunto de países Y en los ámbitos comunitario, nacional y ministerial? Lo importante es el grado de
dificultad planteado para un grupo de países en particular, y para cada administración participante, de modo
de enfrentar en forma eficaz un conjunto determinado de objetivos de integración en un momento dado. La
variable tiempo es decisiva. La integración de los mercados es más fácil en tiempos de auge económico. En
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
los períodos de bajo grado de nacionalismo por parte de los actores dominantes, el grado de intensidad del
método integrador será más alto. Esto resulta evidentemente clave para entender las primeras etapas de la
integración europea.
Las variables que conforman la complejidad de la ejecución de los objetivos de la integración y que
deberían influir sobre el desarrollo de las capacidades para satisfacer las necesidades de gobierno, pueden
identificarse provisoriamente de la siguiente manera . Debe señalarse que esto no implica relaciones
simples o directas. El efecto real depende de la combinación específica de las variables en cuestión.
• el número de Estados miembros
Se supone con frecuencia que las perspectivas de cooperación disminuyen siempre a medida que el
número de participantes aumenta. En efecto, cuanto mayor es el número, cabe esperar que la toma de
decisiones se vuelva más difícil en aquellas oportunidades que requieren unanimidad o en áreas de
sensibilidad extrema. Sin embargo, la relación no es simple. Sobre todo en condiciones de votación por
mayoría, un número mayor de participantes puede facilitar la toma de decisiones, en la medida en que
ofrece mayores oportunidades para intercambios y compensaciones ("side-payments"), al igual que para la
formación de coaliciones (Milner, 1992). En todo caso, el impacto real va a depender también de otros
factores relativos a las características de los países en cuestión.
Esta cuestión está en el centro del debate europeo actual. En América Latina por otra parte, el tema del
número de miembros no parece haber surgido como tal. Los proyectos de mayor nivel de ambición -
Mercado Común Centroamericano (MCCA), Grupo Andino, Mercado Común del Sur (MERCOSUR) - no han
excedido hasta ahora de 5 miembros, mientras que la organización más amplia - el Sistema Económico
Latinoamericano (SELA), que incluye a toda América Latina y al Caribe - carece de funciones normativas.
• los tamaños relativos de los países
La distribución del poder en este respecto puede tener efectos de diferente índole.
La presencia de un país mucho más grande que los otros, por ejemplo, puede producir un liderazgo bien
acogido o una dominación temida, según las circunstancias. Quizás el ejemplo más claro sea la actitud
cambiante y compleja en América Latina hacia Estados Unidos, relativa a la cooperación hemisférica.
Cuando se percibe una división entre países pequeños y uno o más países de mayor tamaño, los primeros
siempre tendrán interés en asegurar que todos los miembros cumplan con los compromisos y que se tomen
debidamente en cuenta los intereses de todos. Se puede escoger entre por lo menos dos alternativas,
según la naturaleza básica del proyecto común. Por un lado, como en el caso de la Comunidad Europea, se
puede adoptar un sistema jurídico-institucional con fuertes poderes supranacionales, en el que los países
pequeños aceptan la votación por mayoría cualificada, sabiendo que la Comisión asegura la participación
de todos en la formulación de políticas, mediante su derecho exclusivo de iniciativa legislativa y, junto con el
Tribunal, vela por el cumplimiento. Por el otro lado, cuando no exista un sistema parecido, no queda más
que el consenso. En el sistema intergubernamental adoptado en el MERCOSUR, por ejemplo, el consenso
ha sido explícitamente visto en el país miembro más pequeño (Uruguay) como "el mecanismo que ha dado
la garantía por igual a todos los Estados Parte de que ninguna decisión será tomada sin su aceptación,
expresa o tácita" (Pérez Otermin, 1995: 91).
• los niveles relativos de desarrollo
La existencia de diferencias significativas en el nivel de desarrollo exacerbarán los problemas de
distribución que abundan en los proyectos de integración.
Tal fue notoriamente el caso en la primera ola de proyectos de integración en América Latina. La percepción
de una distribución desequilibrada de costes y beneficios contribuyó en forma significativa a la crisis del
MCCA (incluyendo una breve guerra entre El Salvador y Honduras en 1969), a la decadencia de la
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y, en gran medida, como una respuesta a esta
situación, a la constitución del Grupo Andino en 1969.
• alcance de la cobertura
La inclusión de aquellas áreas que los participantes consideran sensibles puede dificultar el acuerdo en
algunos casos, aunque también es cierto que cuanto más amplio es el alcance, mayores son las
oportunidades de negociación.
• impacto
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
No solamente se trata de la fuerza del cambio que se produce en las economías. La complejidad deriva
también del tipo de impacto: en particular, si los costos están ampliamente compartidos o concentrados en
grupos determinados (y que éstos se encuentren más o menos organizados, etc.). Por otra parte, hay que
tener en cuenta la incertidumbre del impacto de la integración - y el tiempo que transcurre antes de que
puedan manifestarse los beneficios tangibles.
• el grado de interdependencia real
Es bien conocida también la debilidad que implica el bajo nivel de intercambios económicos pre-existente en
la mayoría de los proyectos de integración regional que han sido iniciados entre países en vías en
desarrollo.
El caso más notorio en las Américas ha sido quizás el Grupo Andino. En un ejercicio reciente en el Banco
Mundial, se ha aplicado el índice de complementariedad comercial de Michaely para medir la probabilidad
de que un acuerdo regional determinado, en el momento de su establecimiento, tenga éxito en fomentar el
comercio entre las partes. Para la Comunidad Europea el valor es 0.53. La cifra para el Grupo Andino es
0.07. MERCOSUR se sitúa en medio, con 0.29, mientras que NAFTA (North American Free Trade
Area/Tratado de Libre Comercio de América del Norte) supera la cifra europea, con un 0.56 (World Bank,
1995: 20-21).
De hecho, de un porcentaje de comercio intra-regional de un 1,8 % en 1970, apenas se subió a 4% en
1980, y a 5% en 1990. En la nueva fase de integración, este porcentaje ha llegado a 10% en 1994, debido
principalmente al fuerte aumento de las relaciones económicas entre Colombia y Venezuela. Este nuevo
dinamismo ha caracterizado el comercio intra-regional en toda América Latina. Entre los factores que
pueden haber influido en este dinamismo, se puede señalar tanto la revitalización de esquemas de
integración existentes y la creación de nuevos proyectos, como el hecho de que el proceso generalizado de
liberalización de los '80 haya revelado áreas geográficas de comercio 'naturales' que anteriormente fueron
encubiertas por la protección doméstica de industrias de sustitución de importaciones (CEPAL, 1994b; IDB,
1995: 3).
Un alto grado de interdependencia económica, sin embargo, no necesariamente obliga a formas de
integración más intensas, como demuestra el caso nórdico y la posición actual de Suiza y Noruega.
En todo caso, no se trata meramente de un asunto de interdependencia económica. Es de igual
trascendencia la medida en que el sistema se base en niveles significativos de interacción
transgubernamental o transnacional (en el sentido de "comunicación social" de Karl Deutsch) y la
importancia de los vínculos políticos e incluso de las alianzas militares (ver por ejemplo: Mansfield 1993).
• el marco político
¿Existen metas políticas - u obstáculos políticos - que influyen en el proceso de integración? ¿Existe una
amenaza externa común, o conciencia de impotencia internacional propia, que sea un aliciente para unirse?
El papel de Estados Unidos en el hemisferio occidental ha contribuido en muchas ocasiones al
fortalecimiento de la idea de la integración latinoamericana, a veces con una cierta dimensión política. Fue
con este espíritu con el que se creó en 1976, en pleno auge del "tercermundismo", el SELA incluyendo a
Cuba y excluyendo a Estados Unidos.
Sin embargo, la agenda inter-americana siempre ha incluido también aspectos positivos de cooperación
(incluyendo en muchos casos una alianza anticomunista), mientras que la integración ha sido minada por la
existencia de diferencias políticas y rivalidades nacionales, incluyendo problemas territoriales, entre los
propios países.
Pasada la ola de liberalización y democratización en casi toda la región, parece poco probable que haya un
resurgimiento de un integracionismo con ánimo de oposición a los Estados Unidos, por lo menos en los
terrenos económico y político. Lo que sí se puede esperar es que haya una renovada atención a la
dimensión cultural - y de identidad - de la integración. Es posible que la cuestión de Cuba sea relevante otra
vez en este respecto.
De hecho, tanto en América como en Europa, la desaparición de una amenaza externa nos está obligando a
repensar el integracionismo, y plantear más abiertamente preguntas a veces muy delicadas sobre las bases
reales de los esquemas regionalistas.
• percepciones y valores
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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
¿En qué medida son similares las percepciones dominantes en cada Estado en cuanto a la naturaleza, los
objetivos y la importancia del propio proceso de integración?
¿En qué medida difieren las tradiciones constitucionales, los sistemas políticos, las políticas económicas?
¿Se perciben más las identidades comunes o las diferencias entre los países? ¿Existen más similitudes o
contrastes en la estructura social y en los sistemas de valores nacionales?
Muchas de las variables sugeridas anteriormente se aplican también en el ámbito nacional (y subnacional).
No obstante lo cual se podrían agregar:
• la medida de las interdependencias que actúan en el ámbito nacional
o el número de actores afectados
o el alcance de los vínculos políticos
• la sensibilidad de los principales sectores participantes, la profundidad del cambio esperado y la
probable fuerza de la resistencia
• las actitudes nacionales hacia la integración (los sentimientos, ¿son positivos o negativos, están
unidos o divididos?)
2.2 Capacidades de gobierno
Estas necesidades se deben satisfacer mediante un "manejo" adecuado de las capacidades.
A todos los niveles está presente una dimensión cuantitativa básica (¿hay suficientes personas cualificadas
que cuenten con el apoyo material suficiente para enfrentar lo que está sucediendo?) así como los aspectos
técnicos más cualitativos (¿son suficientes los sistemas de comunicación?). Igual importancia reviste, no
obstante, la estructura y la organización del sistema de integración.
En el ámbito común es relativamente fácil establecer las taxonomías y las matrices referidas a la naturaleza
y las facultades de las instituciones regionales y a sus formas de interactuar con las autoridades nacionales
(y subnacionales), las asambleas y el público (Best, 1994). Resulta mucho más difícil formular enunciados
concretos acerca de cómo éstos se deberían ajustar a las necesidades, incluso en un nivel teórico general.
Este tema ha sido poco elaborado, especialmente desde la perspectiva abiertamente "funcional" adoptada
aquí.
Pelkmans (1986) identifica sugestivamente "siete propiedades institucionales esperadas de la integración de
las economías mixtas":
• los compromisos estrictos con respecto a la transferencia de ciertas funciones económicas a los
agentes públicos centrales y las restricciones de algunos instrumentos nacionales;
• una presencia ínfima de salidas y de cláusulas de salvaguardia y de escape;
• "la supervisión común y obligatoria de las cláusulas de escape y de salvaguardia y, posiblemente,
incluso una autorización central previa";
• ninguna posibilidad de "sacarse de encima" las funciones "medulares" transferidas, si bien hay
mayor indulgencia en cuanto a las acciones cooperativas complementarias;
• duración ilimitada de los compromisos;
• una prescripción precisa de los procedimientos y los pasos en el período de transición;
• "modalidades algo sofisticadas de revisión legal".
Molle, por su parte, nos propone la siguiente "jerarquía de cooperación" en las políticas: información,
consulta, coordinación (adaptación o armonización de las leyes nacionales y las normas administrativas,
acuerdos que tengan en cuenta objetivos variables, etc.) y unificación (ya sea mediante el reemplazo de los
instrumentos nacionales por instrumentos de la unión, o mediante la adopción de instrumentos idénticos
para todos los socios). Sugiere que hay una cierta relación entre los estados de integración y esta jerarquía
de manera tal que "las formas más altas de integración requieren instrumentos más obligatorios". Advierte,
no obstante, que "ni la mezcla óptima entre las medidas de la unión y las nacionales, ni las áreas en que
una integración ulterior será más beneficiosa pueden determinarse de antemano sobre una base teórica"
(Molle, 1994: 20-23).
2.3 Las dimensiones común y nacional
La "dimensión nacional" es aún más difícil de encarar dentro de un marco comparativo. Por una parte, está
conformada por una variedad aún más amplia de circunstancias. Por otra, puede parecer todavía más difícil
el separar las "necesidades de integración" de las otras modalidades de "capacity-building": ¿en qué difieren
172

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
los requerimientos específicos para la 'integración' de las capacidades que se requieren para enfrentar
cualquier otro tipo de relación internacional?
Resulta evidente que, en primer lugar, las implicaciones reales para las administraciones nacionales estarán
en función de las características precisas del sistema global adoptado por los Estados participantes. Más
importante aún, la naturaleza de la relación entre las administraciones del ámbito común y las del ámbito
nacional, variará por sí misma de acuerdo con el nivel de ambición específico y el grado de
interdependencia real.
Primero, como regla general "las políticas comunes requieren instituciones comunes más fuertes cuanto
mayores sean las complicaciones de las diferentes etapas políticas: preparación, formulación y ejecución"
(Molle, 1994: 15). Debe señalarse una vez más, sin embargo, que no hay relaciones simples y no existe
ninguna necesidad de una relación jerárquica vertical simple, fuere cual fuere la entidad de las facultades de
las instituciones comunes en sus respectivos campos de competencia. El caso europeo sugiere
precisamente que una integración más profunda no significa necesariamente que el papel práctico de las
administraciones nacionales sea menos importante, sin importar cuáles son los nuevos niveles de
identificación social e incluso los cambios en lealtades políticas que puedan tener lugar. Por el contrario, las
capacidades nacionales se han vuelto cada vez más vitales para el éxito del proyecto en su totalidad.
El programa estratégico de Europa para "hacer que funcione el mercado único", a partir del Informe
Sutherland de 1992, es explícito en el nuevo énfasis puesto en un 'partenariado' de las relaciones tanto
entre la Comisión y las administraciones nacionales, como entre éstas. Vale la pena recordar, asimismo,
que la Comunidad Europea, en general, no es tan jerárquicamente vertical como a menudo se la considera.
Las instituciones centrales pueden verse, por el contrario, como el centro de una red horizontal (como la
maza de una rueda), un "federalismo político invertido sin federalismo administrativo": primero,
contrariamente al sistema alemán, la institución de la CE que comprende representaciones de los Estados
miembros (el Consejo) tiene mayor peso que la institución formada por individuos directamente elegidos por
los ciudadanos (el Parlamento) y, segundo, son principalmente las administraciones nacionales y
subnacionales las que ejecutan las políticas comunitarias. (Ziller, 1993: 482-3) Incluso el sistema jurídico,
quizás el aspecto más federal de la Comunidad Europea, no es indisolublemente jerárquico. La doctrina de
la primacía del derecho comunitario, en realidad, no ha sido aceptada sin cuestionamientos aún en los
países que forman el eje central de la integración europea. La declaración por parte del Tribunal
Constitucional Federal de Alemania, que en el contexto de su decisión de 1993 establece la
constitucionalidad del Tratado de Maastricht para Alemania y la "relación de cooperación" entre el propio
Tribunal y el Tribunal de Justicia de Luxemburgo; es una "negación lisa y llana (y renovada) de la
supremacía absoluta del derecho comunitario y de su órgano judicial supremo" (Herdegen, 1994: 239).
Segundo, muchas veces se pasa por alto la importancia y las implicaciones de la "dimensión internacional".
En un mercado común pleno, la protección de los intereses "propios" de un país depende también de la
eficacia de las otras administraciones nacionales en esferas clave tales como el control y la certificación de
los productos, o los controles aduaneros y de inmigración en las fronteras externas. No se trata solamente
de un asunto de mutuo reconocimiento sino, lo que es crucial, de confianza mutua.
Tercero, cuanto mayor es la intensidad de la relación de integración, "más grises" tenderán a ser las líneas
divisorias analíticas y prácticas entre la formulación de decisiones comunes y nacionales. No es solamente
una cuestión de autonomía. Cuanto más profundo y más extenso es el proceso de integración, más
importante será para las administraciones poder desarrollar nuevas capacidades para asegurar la eficacia
no sólo de la ejecución nacional, sino también de la participación en la toma de decisiones y en la
planificación política; como lo señala Ziller: "La adaptación en Europa consiste en reforzar la capacidad de
anticipación en el seno de la Unión Europea" (Ziller, 1994: 242; énfasis del autor). Al mismo tiempo, la
relación entre los ámbitos común y nacional, en el contexto de un proceso avanzado de integración, es de
una separación decreciente.
Gran parte de la atención se ha centrado, tradicionalmente, en las capacidades de integración en el ámbito
común y sólo cuando éstas se negocian entre gobiernos. En otras palabras, las teorías se relacionan
primariamente a las decisiones "constitucionales" entre los países integrantes y son por naturaleza,
intergubernamentales y, consecuentemente, similares a otras negociaciones internacionales. Sin embargo,
los mismos conceptos no se aplican necesariamente a los niveles de toma de decisiones para la
elaboración de políticas y su ejecución que comprenden patrones de interacción completamente diferentes
en el contexto de un proceso de integración regional comparado con un marco meramente cooperativo.
173

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
La diferenciación entre modelos de negociación es clave. El modelo de Putnam (1988) que dice que la
diplomacia es un "juego a dos niveles", en el que un negociador único se enfrenta primero con sus
interlocutores a nivel doméstico y luego con sus contrapartes internacionales, puede ser válido respecto del
proceso de negociación de tratados de prácticamente cualquier clase. Sin embargo, este modelo es
demasiado simplista en la mayoría de los casos dentro de la CE, donde los "amplios intercambios que
tienen lugar entre los ámbitos nacional e internacional ya no son más canalizados a través de un único
negociador nacional sentado frente a ambos tableros de juego como lo supone el modelo de Putnam. En
realidad, este negociador ejerce bastante poco control sobre muchas de las interacciones que están
teniendo lugar a distintos niveles. En pocas palabras, debe recurrirse a otros modelos cuando los juegos se
vuelven tan complejos que los grupos de interés nacionales, los grupos de interés internacionales y las
organizaciones gubernamentales internacionales se unen a los negociadores nacionales en los dos tableros
de juego." (Atkinson & Coleman, 1992: 172).
Resulta esencial la participación activa de las unidades pertinentes de la administración nacional (o de las
autoridades subnacionales, por ejemplo) lo antes posible en el curso del proceso tanto para promover los
intereses nacionales, como para evitar los problemas previsibles de la ejecución. Este desafío se puede
enfrentar con una claridad, confianza y calma "Para la administración central se trata, por una parte, de
disponer de las estructuras competentes y especializadas para cada una de las atribuciones comunitarias y,
por otra parte, de permitir una coordinación interministerial eficaz para defender de manera apropiada las
posiciones del gobierno francés" (Oberdorff, 1995: 29). No obstante y especialmente en el caso de los
Estados menos centralizados, el desafío de la gestión pública puede verse también bajo otra óptica. No
solamente "las administraciones nacionales comienzan a utilizar la administración comunitaria para procesar
los problemas internos". Se puede esperar que se produzca un efecto 'desestabilizador' sobre los sistemas
y patrones administrativos nacionales establecidos a medida que los gobiernos en forma individual, las
regiones o los gobiernos locales e incluso parte de los mismos traten de lograr, cada vez más, en el ámbito
europeo, lo que no fueron capaces de alcanzar dentro del contexto nacional (Toonen, 1992: 111) . En
dichos contextos, la coordinación de políticas (Metcalfe, 1993b) es un elemento de importancia central ,
entre las múltiples necesidades que enfrentan las adminstraciones ante los nuevos retos de la integración.
3. CONCLUSIONES
Todos los proyectos de integración regional requieren algún grado de gerenciamiento. De hecho, la primera
capacidad requerida para hacer que la integración funcione es aceptar que existe la necesidad de pensar
sobre las capacidades, cuyo objetivo es no hacer ni tan poco ni demasiado, sin estar encegado ni por las
tentaciones de imitar modelos institucionales de fuera ni por presunciones según las cuales no existe
necesidad de ninguna institución pública y de ninguna generación de capacidades en absoluto.
La comparación puede ofrecer un instrumento valioso para lograr este objetivo. Sin embargo, las diferentes
circunstancias y objetivos de los acuerdos regionales no pueden ser ignoradas ni tampoco simplemente
reconocidas. Este artículo ha intentado, por lo tanto, contribuir a crear un marco conceptual que activamente
incorpora las múltiples diferencias involucradas.
El marco toma como punto de partida el nivel de ambición de un proyecto de integración acordado entre
Estados en términos de la pretendida intensidad de sus vínculos recíprocos. Y afirma la necesidad de tener
en cuenta algunos principios generales que conciernen a las políticas y a los instrumentos requeridos para
la estabilidad de las respectivas modalidades de proyecto. Más allá de esto, sin embargo, se enfatiza el
hecho de que el logro de un conjunto particular de objetivos de integración será más o menos problemático
en función de determinados factores que inciden en el acuerdo regional. Las complejidades resultantes
podrán a su vez ser tomadas como puntos de referencia para establecer una correspondencia estable entre
necesidades de gobernación y capacidades de gobernación.
En ningún caso se está sugiriendo que cuanto más "capacidades", mejor. Si se trata de un alto nivel de
ambición integradora, las administraciones deberían examinar todo lo que comporta esa elección y tomar
medidas de manera a adaptar las capacidades en los ámbitos común y nacional. De lo contrario, se corre el
riesgo de tener un "déficit" de capacidades, cuyo resultado será la ineficacia y la ineptitud para contrarrestar
las presiones desestabilizadoras. Este ha sido un factor clave que explica la escasa aplicación de los
acuerdos de integración entre países en desarrollo: "la mayoría carecía de los mecanismos institucionales
necesarios para alcanzar los objetivos; esto resultaba evidente por las incoherencias existentes entre la
legislación nacional y los compromisos de integración, por la ausencia de mecanismos potentes para obligar
a cumplirlos y por los procedimientos poco eficaces para la resolución de controversias y la falta de
mecanismos de compensación para abordar las preocupaciones en materia de distribución" (de la Torre &
Kelly, 1992: 34). Si los países no aspiran, en cambio, a un grado de integración muy intenso (o si no existe
174

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
un grado mínimo de consenso entre ellos para alcanzarlo), entonces la creación de instituciones nuevas y la
asignación de nuevos recursos puede crear un "superávit" de capacidad que resulta costoso y que puede
debilitar incluso la legitimidad del acuerdo regional.
En la práctica, la definición y re-adecuación de los sistemas será siempre el resultado de la negociación
política. El análisis de las necesidades y capacidades en los términos anteriormente descrito puede
contribuir a tales debates. Lo que más importa, en todo caso, es que la adecuación de capacidades a
necesidades se realice en los propios términos de la realidad regional en cuestión.
El "modelo" de la CE, por ejemplo, no ha sido relevante en todos los casos de integración siquiera en
Europa. A partir de la década de los setenta, la EFTA experimentó una serie de movimientos hacia la
CE/UE: por parte del Reino Unido y Dinamarca en 1973, de Portugal en 1986 y de Austria, Finlandia y
Suecia en 1995. En la actualidad, la EFTA comprende solamente Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza.
En algunos círculos se considera (bajo la influencia del pensamiento neofuncionalista) que la EFTA
"fracasó" porque carecía del tipo apropiado de instituciones (o del liderazgo, etc.) necesarios para un
desarrollo mayor del proceso. Pero los "eftanos" en realidad no querían nada más que lo que firmaron en
1960. La estructura puramente intergubernamental de la EFTA era perfectamente suficiente para el bajo
grado de complejidades que se presentaban: la EFTA tenía un bajo grado de ambición integradora; a
excepción de uno, los Estados miembros eran prácticamente iguales y presentaban niveles de desarrollo
igualmente altos; y sus sistemas internos eran tales que aseguraban que los gobiernos cumplieran con los
acuerdos.
Del mismo modo, el tipo de "acción nacional paralela" (Nielsson, 1990), practicado por Dinamarca,
Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia en la Cooperación Nórdica, sin instituciones supranacionales o
sistema jurídico alguno, se adecuaba completamente al tipo de objetivos que se perseguía. El sistema
institucional que se creó surgió con el fin de 'gestionar colectivamente el transnacionalismo', en forma tal
que reflejaba las condiciones específicas y la historia de los países nórdicos (y en parte también sus
culturas políticas internas) (Sundelius, 1978; Sundelius & Wiklund, 1979). En efecto, si se compara el papel
marcadamente diferente de las instituciones nórdicas con el de las instituciones de la Comunidad Europea,
resulta claramente evidente la secuencia en que la cooperación fue creciendo: el proceso comenzó con el
transnacionalismo, continuó con un transgubernamentalismo creciente, para finalizar con la creación de las
instituciones intergubernamentales. Obsérvese asimismo que la primera institución, el Consejo Nórdico
creado en 1952, fue un órgano interparlamentario. El Consejo Nórdico de Ministros recién se creó en 1971,
con el objetivo de consolidar lo que ya se había logrado.
Es dudoso, en cambio, que los Estados miembros de la Comunidad Europea pudieran haber logrado
objetivos de tan alto grado de ambición sin un sistema legal e institucional poderoso, al tiempo que esos
objetivos ambiciosos eran considerados deseables, hasta inevitables, precisamente debido a la relación
entre los países asociados. Actualmente, la Unión está enfrentando un proceso de re-adecuación de
capacidades para responder a una serie de presiones causadas por su dinámica interna, y por cambios
profundos en su entorno.
En América Latina también, se están dando procesos de ajuste. En los países miembros del MERCOSUR,
se han proseguido las discusiones relativas a la suficiencia de la estructura institucional completamente
intergubernamental establecida en el Protocolo Adicional al Tratado de Asunción de 1991, la cual fue
adoptada en Ouro Preto (Brasil) en diciembre de 1994. En América Central, la Cumbre Presidencial de San
Salvador de marzo de 1995 determinó una revisión de la estructura institucional del 'Sistema de Integración
Centroamericano'. Y en septiembre de 1995, los Presidentes de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y
Venezuela formalizaron la transformación del Pacto Andino en el 'Sistema Andino de Integración' y
adoptaron una serie de reformas institucionales dirigidas a afrontar los nuevos desafíos planteados por la
integración. Sería prematuro, sin embargo, intentar emitir juicio alguno sobre los resultados de estos
procesos.
Por último, hay que reconocer, sin embargo, que nunca se sabe. Por cierto, se deben identificar las
necesidades "técnicas" de un acuerdo regional lo más claramente posible, teniendo en cuenta las
relatividades impuestas por las circunstancias políticas. Pero el desafío va mucho más allá del mero diseño
de organizaciones y de la dedicación de recursos para ejecutar un programa dado de la manera más
eficiente posible. Las necesidades de la gestión de la integración se ajustan perfectamente a la descripción
que Les Metcalfe hizo de la gestión pública que funciona "en un contexto pluralista en el que no se puede
dar por sentado el consenso respecto a las metas, en el que la autoridad está dispersa, en el que el
conflicto es legítimo y en el que, de todas formas, los diferentes integrantes son interdependientes y tienen
intereses comunes aún cuando apenas pueda percibirse." (Metcalfe, 1993: 185).La tarea fundamental - y
175

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
muy difícil - consiste en formar las capacidades para enfrentar también la incertidumbre del entorno y los
problemas imprevisibles.
NOTAS
1. La comparación entre Europa y América Latina a este respecto ha sido abordada en forma práctica en
el marco del Programa de Formación Unión Europea - Grupo de Río para la Integración Regional,
ejecutado por el Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP) a través del Centro de Formación
para la Integración Regional (CEFIR) en Montevideo. El presente artículo se basa en el capítulo del
autor, Co-Director de dicho Programa, en la publicación del CEFIR "Gerenciando la Integración:
Implicaciones de los Procesos de Integración Regional para las Administraciones Nacionales de los
Países Miembros del Grupo de Río", de próxima aparición.
2. Pelkmans propone los siguientes ejemplos de procesos de integración preferencialista:
o el preferencialismo sectorial parcial (por ejemplo: los acuerdos de complementariedad)
o la integración sectorial
• preferencialista (por ejemplo: el convenio Automotriz entre Estados Unidos de América
y Canadá)
• la integración tanto positiva como negativa (por ejemplo: la Comunidad Europea del
Carbón y del Acero)
o sistemas preferenciales no recíprocos
• parcial (por ejemplo: la mayoría de los acuerdos entre la CE y los países mediterráneos)
• completa (por ejemplo: la Convención de Limé)
o preferencialismo parcial recíproco (por ejemplo: Asociación Latinoamericana de Integración -
ALADI-)
o zona de libre comercio
• toda la industria (por ejemplo: EFTA)
• todos los sectores (por ejemplo: CE-Israel, a pesar de las restricciones en agricultura)
Las distintas "etapas de la integración del mercado de productos" son:
o la unión arancelaria pura (comercio al interior de la unión libre de aranceles)
o la unión arancelaria-más (seguridad de despacho aduanero dentro de la unión)
o la pseudo unión aduanera (movimiento libre de los productos dentro de la unión, excepto en la
esfera financiera o fiscal, o el libre acceso físico a los mercados)
o la unión aduanera pura (comercio al interior de la unión sin aduanas)
o integración de los mercados de productos sin distorsiones (aproximación a la unión aduanera
como en la teoría: requiere uniformidad de las influencias públicas en condiciones competitivas).
3. Un esfuerzo interesante por aplicar un marco teórico a una experiencia específica de integración en
América Latina ha sido realizado por Augusto Aninat (992: 2-14) en su estudio para la CEPAL sobre
institucionalidad del Grupo Andino.
4. Algunas de éstas se encuentran entre las variables que afectan la estabilidad de los procesos de
integración económica sugeridos por Pelkmans (1987)- Corresponden también, en parte, a las tres
"tareas variables clave" -alcance, incertidumbre e intensidad- identificadas como "indicadores de la
complejidad" con respecto a las redes interorganizativas por Alter y Hage (1993). Varias pueden
compararse también con las "variables críticas" para la eficacia de las instituciones internacionales
sugeridas por Oran Young (1992): la eficacia varía directamente con la transparencia, la robustez de los
mecanismos de elección social, lo estricto de las normas de transformación, la capacidad de los
gobiernos y el nivel de interdependencia, pero está circunscripta por asimetrías profundas en la
distribución del poder. Young agrega el punto importante de que las "instituciones internacionales no
pueden permanecer siendo eficaces durante mucho tiempo después de la erosión o el colapso de sus
subestructuras intelectuales".
5. Las implicancias de la "dirección y la magnitud del ajuste de la política interna sustantiva" para las
negociaciones intergubernamentales relativas a la asignación de funciones en los sistemas de discusión
están bien analizadas por Moravscik (1993).
6. La "desestabilización" también puede afectar el dominio político. En el ámbito institucional, en algunos
países europeos, los parlamentos nacionales buscaron nuevas facultades o procedimientos para
enfrentar los nuevos desafíos planteados por la integración. La integración a su vez ha traído, en
general, un aumento de las facultades ejecutivas a expensas de los órganos parlamentarios. Esto ha
tenido el efecto de exacerbar algunos debates internos por lo que la ratificación del Tratado de
Maastricht ofreció una apertura para el ajuste del balance interno de poderes. Esto resultó más claro en
el caso de Francia, donde el Parlamento desempeñó un papel particularmente débil bajo la constitución
de la Quinta República y el "asunto europeo" constituía una buena ocasión para que el Parlamento
levantara la cabeza e hiciera saber al Ejecutivo que aceptaría menos fácilmente que en el pasado las
176

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
limitaciones de poderes que le inflinge la Constitución (Blumann, 1994: 397). Esto ha afectado también
la relación entre las legislaturas y el público siendo más irónico quizás el caso del parlamento danés que
tanto se ha vanagloriado de su control impecablemente democrático sobre el ejecutivo: si el "Folketing"
fuera tan democrático, ¿cómo es posible que haya votado por el Sí el Tratado de Maastricht cuando el
pueblo votó por No?
7. Varios estudios han sido llevados a cabo en Europa con el objeto de comparar las capacidades
nacionales, en general con un énfasis en la dimensión inter-ministerial (Metcalfe & Zapico Goñi, 1987;
Siedentopf & Ziller, 1988; Pappas, 1995). El Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IIAS)
también realizó un programa de trabajo comparativo.
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