"La Función Pública Nacional y la Integración Regional" - CEFIR

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
Las reformas, como cambios discontinuos, pueden revestir dos modalidades: por una parte, pueden afectar
al diseño de las instituciones, es decir, a la manera en la que los poderes del Estado se organizan y
articulan con el entorno para elaborar y poner en práctica las políticas públicas, lo que se denomina reforma
institucional; por otra parte, pueden centrarse, no tanto en el proceso como en el contenido de la acción
pública, redefiniendo su alcance, sus objetivos y finalidades, lo que se denomina reforma sustancial. No
obstante, es frecuente que las reformas llamadas sustanciales incorporen, al menos parcialmente, reformas
institucionales a través de sus instrumentos de aplicación.
Mientras el Estado liberal destaca por la reforma institucional, instaurando dispositivos como la separación
de poderes, el principio de legalidad, el control judicial o la ordenación de una función pública profesional e
independiente, lo propio del Estado del bienestar ha sido innovar y ampliar el contenido de la acción pública,
poniendo el énfasis en la redistribución, la solidaridad, la ciudadanía social o la corrección de los fallos del
mercado; de hecho, es bastante común reconocer como una de las causas de la actual crisis, la
incapacidad del Estado del bienestar para dotarse de un marco institucional propio, en el que los derechos
sociales puedan verse realizados y protegidos de manera efectiva, sin subordinarse al modelo burocrático
garantista del liberalismo (Prats, 1987).
Las reformas europeas de los años ochenta y principios de los noventa, no obstante sus diferencias, y a
pesar de la retórica política neoliberal que les rodea, pueden caracterizarse más como institucionales que
como sustanciales. Con la única excepción de los países más retrasados en el desarrollo de sus sistemas
de bienestar, como por ejemplo España, en los casos restantes, incluso allí donde las reformas se han
hecho en nombre de la reducción del papel del Estado, no han afectado tanto a la extensión de las
responsabilidades públicas y a su contenido, como a la conformación y funcionamiento de las instituciones a
través de la que el Estado descarga sus responsabilidades. La intención de los reformadores ha sido
cambiar el comportamiento de los actores de las políticas públicas, tanto internos como externos,
reestructurando el "tejido institucional" formado por las reglas de juego que definen sus incentivos para
actuar (Schwartz, 1994: 49).
Habría que añadir que nos enfrentamos con reformas que concentran su atención en el rediseño del poder
ejecutivo en correspondencia al peso desproporcionado que éste ha adquirido en los modernos Estados del
bienestar. Esto hace que también puedan caracterizarse como reformas administrativas en un sentido
amplio de esta expresión. Estas pueden tener por objeto, sin el propósito de ser exhaustivos, las áreas
siguientes: la organización de las estructuras gubernamentales y administrativas, la ordenación y
articulación entre élites políticas y administrativas, las relaciones intergubernamentales, el sector público
empresarial, el régimen y gestión del empleo público, la gestión financiera y presupuestaria, los
instrumentos de contabilidad y control de gestión, las políticas de contratación y compras, la calidad de las
normas, las políticas de precios y tasas, el régimen y la gestión del patrimonio, las aplicación de las
tecnologías a la gestión, las políticas de comunicación e información, el control judicial y parlamentario, el
control por otras instancias, los derechos de los ciudadanos ante la Administración y los mecanismos de
participación de la sociedad en la elaboración e implantación de las políticas públicas.
A pesar de esta definición, no es extraño que la parte del Estado que recibe la calificación de
"administrativa" se interprete en clave reduccionista, como perteneciente a una esfera puramente interna,
separada y ajena a la política, consistente en un trabajo rutinario y mecánico. De aquí surge una concepción
restrictiva de la reforma, propia de burócratas, consultores y defensores de una ortodoxia administrativa
clásica, que se equipara con la mera simplificación, sin trascendencia política o constitucional alguna,
resultado de la aplicación puramente técnica de unos supuestos principios generales de la organización.
Sin embargo, la que hemos definido como parte administrativa del Estado, ni puede reconocerse en la
anterior descripción, ni puede reformarse bajo esas premisas. Abordar la reforma de manera realista supone
reconocer al menos las siguientes complejidades:
• en primer lugar, política y administración no son compartimentos estancos. La complejidad y dinámica
de la realidad hace imprescindible la existencia de amplias discrecionalidades en la elaboración y
ejecución de muchas políticas públicas, que producen constantes solapamientos entre ambas esferas,
haciendo imposible trazar una delimitación precisa;
• en segundo lugar, las responsabilidades públicas, lejos de ejercerse en solitario por una Administración,
se sustancian cada vez más en procesos interadministrativos e intergubernamentales, en los que se
entrecruzan las competencias de diferentes entidades públicas. La gestión de las fronteras y de las
transacciones entre poderes públicos y privados se convierte en una dimensión crítica de la reforma;
• en tercer lugar, la imagen maquinal no representa adecuadamente la gestión de la mayor parte de los
servicios públicos, caracterizados por el ejercicio de tareas profesionales o semiprofesionales que se
definen en contacto directo con sus destinatarios. En estos casos, la imposibilidad e incluso la
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