"La Función Pública Nacional y la Integración Regional" - CEFIR

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
una mera simplificación operativa. En el siguiente apartado efectuaremos una tentativa de estructurar su
contenido en distintas visiones o modelos coherentes de problemas y soluciones, que compiten por la
atención de los reformadores.
Prescindimos en este trabajo de una dimensión esencial a la hora de entender y diseñar las reformas. Nos
referimos al proceso de su elaboración y puesta en práctica, es decir, el camino que recorren los cambios
hasta institucionalizarse en nuevos comportamientos. El contexto, el contenido y el proceso son
dimensiones interdependendientes de cuya congruencia depende la viabilidad de la reforma. La idea de
proceso también forma parte de los modelos mentales en los que se inspiran las reformas, pero su
tratamiento excede por su importancia y complejidad las posibilidades de este artículo.
2. LA EMERGENCIA DE LAS POLITICAS DE REFORMA: FACTORES CONVERGENTES Y
DIVERGENTES
Es común vincular las transformaciones de los últimos quince años a la unión de dos factores: por una
parte, la crisis económica de mediados de los setenta que marca el punto de inflexión hacia cambios
trascendentales en la economía mundial y, por otra parte, el ascenso de fuerzas conservadoras que,
rompiendo el consenso de la posguerra sobre el papel del Estado, cuestionan radicalmente sus funciones y
pautas de organización y funcionamiento. Esta imagen es, sin embargo, demasiado general y simple para
ofrecer una explicación satisfactoria en todos los países. De hecho, el contexto en el que van emergiendo
las políticas de reforma se nos presenta como un conjunto de factores parcialmente coincidentes y
divergentes, cuyo examen en cada caso ofrece un conocimiento más ajustado de la realidad.
Las coincidencias y divergencias pueden analizarse siguiendo una caracterización del contexto muy útil
para este fin y, en consecuencia, para evitar un determinismo fácil entre cambios del entorno y emergencia
de las reformas. Consiste en distinguir entre contexto externo e interno, en una traducción literal de los
términos que utiliza Pettigrew (1992) en su modelo de cambio estratégico: el primero estaría formado por el
conjunto de tendencias que afectan genérica e indiferenciadamente a los Estados europeos, como
consecuencia de su creciente interdependencia política, económica y social; el segundo sería la manera en
que estas tendencias se interiorizan en cada país, lo que depende tanto de su posición de partida
(económica, histórica, social), como de la lectura ideológica dominante sobre el impacto de los cambios
externos.
2.1 El contexto externo: la convergencia de las presiones para el cambio
Hay muchas perspectivas desde las que se puede poner de manifiesto la fenomenal transformación del
mundo en el que vivimos y las consecuencias de la misma para la organización y funcionamiento de los
Estados europeos. Algunas expresan tendencias universales de alcance general, pero otras tienen una
incidencia más directa y profunda sobre los países en los que centramos nuestro análisis. Lo que se ha
dado en llamar el modelo estatal europeo con el fin de subrayar su contraposición con el modelo
norteamericano, a pesar de las notables diferencias entre países, se caracteriza por el alto grado de
protagonismo económico y político del sector público en la cobertura de las necesidades sociales. Este
protagonismo se pone de manifiesto en la fuerte tasa de participación del gasto público en el producto
interior bruto, resultado del compromiso del Estado con la estabilidad y crecimiento a través de una
intervención activa en la economía y de la existencia de una densa red de instituciones nacionales de
carácter público financiadas mediante impuestos que garantizan los derechos sociales y económicos de
todos los ciudadanos. Esta construcción institucional, que hace apenas veinte años era percibida como el
estadio más avanzado de la democracia, está hoy severamente cuestionada por un conjunto de tendencias
que inciden en su viabilidad económica, política y social.
La primera de estas tendencias aparece estrechamente unida a la evolución de las circunstancias
económicas en las últimas décadas. La crisis de los setenta rompe una tendencia ininterrumpida de
crecimiento desde el final de la segunda guerra mundial, quebrando la ilusión alimentada durante ese
tiempo de poder asegurar al mismo tiempo un crecimiento sostenido y un reparto más equilibrado de la
riqueza. Nos encontramos ante "un punto de inflexión en la teoría y en la práctica del sector público" (Miller,
1984), que ofrece dos lecturas con diversas implicaciones sobre el futuro del modelo estatal europeo:
• de forma inmediata la crisis económica se traduce en las dificultades presupuestarias que sufren los
países europeos desde mediados de los setenta; el descenso de la actividad económica, la aparición de
un desempleo estructural que afecta a un porcentaje elevado de la población activa y el llamado
"colapso posmalthusiano", derivado de las presiones demográficas sobre el sistema de protección
social, provoca un creciente desequilibrio entre los ingresos y los gastos estatales. En países en los que
el sector público se eleva como media por encima de la mitad del producto interior bruto, la crisis fiscal
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