"La Función Pública Nacional y la Integración Regional" - CEFIR

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
4. LOS MODELOS QUE INSPIRAN EL CONTENIDO DE LAS REFORMAS: VISIONES COMPETITIVAS
DE PROBLEMAS Y SOLUCIONES
Una vez descritas las intencionalidades y examinado el alcance y objeto de las políticas de reforma vamos a
dedicar este último apartado a analizar su contenido, es decir, las nuevas disposiciones que introducen o
aspiran a introducir en las instituciones administrativas. Para este fin nos podemos ayudar de los
documentos oficiales, así como de los cada vez más numerosos libros y artículos que ofrecen un
descripción más o menos detallada de los cambios en cada país. Una fuente de especial interés son las
publicaciones de la Unidad de Gestión Pública de la OCDE que junto a estudios monográficos sobre temas
concretos, edita informes periódicos sobre la evolución de las reformas en base a la contribución de sus
corresponsales nacionales (1993 a 1995) y algún valioso documento de síntesis (1986).
Como contrapartida, sigue siendo escasa la elaboración teórica sobre las fuentes primarias. El déficit de
marcos metodológicos y conceptuales solventes para la comparación de experiencias y el anglocentrismo
de la literatura, ha dado pie a una cierta simplificación de las conclusiones. Las reformas se han identificado
mayoritariamente con un único modelo o doctrina, que se denomina "gerencialismo" (Pollit, 1990), "gestión
empresarial de los servicios públicos" (Savoie, 1994) o, en la expresión más citada de todas, "new public
management" (Hood, 1991).
De acuerdo con esta interpretación monista de las reformas, estas se caracterizarían por un espíritu
antiburocrático y trasladarían a los servicios públicos las técnicas de gestión que se utilizan en el mundo
empresarial privado. Los contenidos comunes del new public management, de acuerdo con el análisis
sintético de Hood (1996), serían los siguientes:
• la atribución de un mayor poder discrecional de gestión a los directivos en la línea;
• el establecimiento de objetivos e indicadores cuantitativos de los servicios prestados;
• el control de la gestión a través de medidas de resultado;
• la descentralización de las organizaciones públicas en unidades autocontenidas;
o la introducción de competencia entre organizaciones públicas y entre éstas y organizaciones
privadas;
o la utilización de técnicas y prácticas similares a las empleadas por el sector empresarial privado;
• la aplicación de criterios de disciplina en la utilización de los recursos.
Esta definición, como cualquier otra que pretenda establecer una idea unitaria del contenido de las políticas
de reforma o modernización, no sólo es difícil de justificar empíricamente, sino que además incurre
fácilmente en dos simplificaciones. La primera consiste en situar en el mismo nivel de abstracción ideas que
están en planos conceptuales diversos, como, por ejemplo, la descentralización de la gestión en unidades
autocontenidas y la fijación de indicadores de resultado, cuando éstos últimos constituyen precisamente uno
de los parámetros de diseño de la creación de estas unidades; otro tanto se podría decir de la dimensión
consistente en aplicar técnicas empresariales, que podría situarse por encima de las dos anteriores.
La segunda simplificación consiste en identificar el contenido de las reformas con un concepto genérico de
management y contraponer management a burocracia. El management, puede considerarse como una
disciplina o aproximación científica a la actividad estatal, pero no como un inventario de problemas y
soluciones listo para ser aplicado. Si algo caracteriza la evolución del pensamiento de gestión es
precisamente su acusada fragmentación en escuelas y corrientes de pensamiento que proponen modelos
de razonamiento diferentes. Además, las ciencias de la gestión han ido especializándose para tratar
parcelas o sectores de la realidad con problemas específicos, ofreciendo prescripciones muy diferentes. Por
último, contraponer management a burocracia supone ignorar el contenido esencialmente burocrático de las
escuelas pioneras y más influyentes en el desarrollo de esta disciplina, conocidas como management
científico y técnico, que tanta repercusión tuvieron en el desarrollo de la Ciencia de la Administración, sobre
todo en los Estados Unidos.
Superar estas simplificaciones requiere un esfuerzo, en primer lugar, para encontrar categorías
conceptuales, que permitan agrupar y ordenar los lemas y las propuestas, que a menudo aparecen
desordenadamente expuestas en los programas de reforma y en sus descripciones. Barzelay (1994: 11),
por ejemplo, ha definido tres niveles de abstracción, "estrategia", "políticas" e "instrumentos", bajo los que
reordena el contenido de varios trabajos comparativos sobre las reformas (Savoie, 1994; Aucoin, 1990;
Hood, 1990; Pollit, 1990; Schick, 1990 y Schwarz, 1994). La estrategia, que coincide con lo que nosotros
vamos a denominar visión, es un modelo de intervención que sirve tanto describir, como para diagnosticar la
realidad e indicar posibles soluciones. Las políticas serían el conjunto de disposiciones con las que se
pretende transformar cada parte de la realidad administrativa, (las estructuras, los recursos humanos, los
procedimientos de gestión o la relación con los destinatarios de los servicios). Por último, los instrumentos
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