"La Función Pública Nacional y la Integración Regional" - CEFIR

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
inconveniencia de predecir el contenido de la actuación hace inviable un modelo de gestión basado en
una idea mecánica del trabajo;
Ante una realidad semejante, el ideal de reforma técnica basada en principios universales y abstractos
tiene, en el mejor de los casos, un margen muy estrecho condenándose en los demás a verse frustrada. Los
principios tienden, como advertía Simon (1964), a convertirse en proverbios, entrando en contradicción
entre ellos cuando pretenden aplicarse. La "verdadera reforma" (Siedentopf, 1982: ix) supone considerar a
la Administración como un sistema abierto y diverso enmarcado en el conjunto de los poderes públicos y de
la sociedad; supone reconocerla como algo más que un asunto técnico, reconociendo su dimensión política;
supone, por último, ser consciente de que la eficacia de una estructura o un procedimiento no es universal y
varía en función de las condiciones en las que se aplica.
A partir de esta idea reduccionista de la reforma, es frecuente menospreciar los esfuerzos de la verdadera
reforma en comparación con las reformas políticas y constitucionales, por circunscribirse a "las ramas
bajas" de la institucionalidad estatal (Dente, 1996: 110). La conclusión de que la reforma administrativa sirve
muy a menudo para "hacer eficientemente lo incorrecto" refuerza el escaso interés de numerosos políticos y
académicos en sus posibilidades de transformación de la realidad. Sin embargo, también se puede
sostener, con Dente, que "las ramas bajas son en realidad las auténticas raíces del árbol que representa la
materia constitucional de un país"; la eficacia del sistema electoral, del poder legislativo, del poder judicial o
de la distribución territorial de las competencias depende al final del buen funcionamiento de los servicios
públicos y de una relación positiva entre el Estado y los ciudadanos. En el Estado de nuestros días, basado
en relaciones masivas y cotidianas entre los poderes públicos y la sociedad, el poder político real, como
poder de ordenación y transformación social, se sitúa en ser capaz de incidir de forma efectiva en cada una
de estas transacciones.
Por añadidura es una equivocación que se repite pensar que la reforma administrativa sigue
necesariamente al cambio político y a la reforma constitucional. Sin dejar de reconocer que la reforma
constitucional es indispensable para refundar la convivencia en el respeto de los derechos y libertades, no
es menos cierto que muchas de las expectativas del cambio político se frustran precisamente en la inercia
de los comportamientos políticos y administrativos en estas llamadas ramas bajas de las instituciones. Con
complacencia o pesimismo, se dice que "las constituciones cambian, pero la administración permanece",
poniendo el énfasis en la insensibilidad o la dificultad de la reforma política para hacerse presente en el día
a día donde se definen de modo tangible los derechos de los ciudadanos.
En este sentido, la concentración de las reformas europeas de estos últimos años en la parte administrativa
del Estado es una muestra de realismo. A pesar de que la absorción mediática de la política y su interés por
las "grandes" decisiones no contribuye a prestar atención a la "inmensidad" de las pequeñas decisiones, las
reformas han cotizado al alza en el mercado político. Frente a lo que había ocurrido en el pasado, el objetivo
"político" de la buena Administración se ofrece a los ciudadanos como una contrapartida necesaria de la
confianza que ponen en sus representantes y de la contribución que realizan a la hacienda pública.
Finalmente, tendríamos que preguntarnos si la denominación de las reformas como modernización, en la
que se reconocen la mayoría de los países (ver Thoenig, 1988), supone alguna caracterización específica
de las mismas. Es fácil advertir que la expresión modernización no se utiliza en un sentido técnico, sino en
un sentido más propio del lenguaje corriente, de amplio uso político y periodístico, que la identifica con los
procesos de renovación, a través de la innovación tecnológica, productiva y organizativa (ver Gil Calvo,
1995: 327). Así expresada, la idea modernización está llena de ambigüedad pudiendo alcanzar a cambios
que no son verdaderas reformas y al revés: por un lado, por modernización puede entenderse un
rejuvenecimiento físico o tecnológico, que no suponga un verdadero cambio institucional; y, por otro lado,
puede ser difícil presentar como modernización una reforma dirigida a reforzar garantías o derechos
fundamentales, normalmente alejada de la connotación de innovación científica o tecnológica de la
modernización.
Sin embargo, a pesar de estas matizaciones, la intencionalidad y el contenido de los cambios que vamos a
analizar no revelan diferencias semánticas que permitan distinguir conceptualmente entre reforma y
modernización. El cambio de significante, de reforma a modernización, obedece a razones
fundamentalmente simbólicas y metodológicas: por un lado, romper con la percepción de fracaso asociada
al movimiento anterior de reformas, acuñando una expresión con el atractivo de la novedad; por otro lado,
distanciarse de la aproximación predominantemente formalista y normativa de la reforma, a la que se
asociaba su déficit de implantación. La modernización expresa, para nosotros la denominación comúnmente
aceptada del ciclo de reformas administrativas abierto a partir de los cambios económicos y políticos que se
manifiestan desde mediados de los setenta.
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