"La FunciÃ³n PÃºblica Nacional y la IntegraciÃ³n Regional" - CEFIR

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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional" realiza a nivel político en el Consejo de Ministros de los Países Bajos y en su subconsejo para Asuntos Europeos. Las decisiones del gabinete con respecto a posiciones nacionales son preparadas por funcionarios en la Comisión de Coordinación para la Integración Europea y los Problemas de Asociación (ComCo), que está presidida por el Secretario de Estado para Asuntos Europeos. Este comité de coordinación interministerial para asuntos relacionados con la integración europea también se espera que formule posiciones estratégicas y que resuelva las discrepancias que pueda haber entre los ministerios durante las negociaciones en los grupos de trabajo del Consejo. Sin embargo esto no siempre ocurre, por lo tanto, los problemas que puedan surgir deben ser resueltos cuando las propuestas llegan al final del proceso de toma de decisiones. Esto ha provocado quejas de que la ComCo se ocupa de detalles sin importancia que deberían haber sido resueltos en fases más tempranas, que las decisiones se toman en una etapa demasiado tardía y que las capacidades para resolver problemas en fases más tempranas son limitadas. Para diseñar procedimientos nacionales de coordinación es necesario que exista una coordinación formal sólo en las etapas finales del proceso de toma de decisiones. Por lo tanto se dedica mucho tiempo y grandes esfuerzos a la coordinación de las políticas nacionales, pero la energía se concentra en una etapa demasiado tardía para que sea eficaz. En las fases más tempranas, durante las cuales los expertos asesoran a la Comisión con respecto a las nuevas propuestas y las negociaciones en los grupos de trabajo a nivel del Consejo, no hay coordinación alguna entre funcionarios en los Países Bajos, o al menos no la hay de tipo formal. Esto también significa que las capacidades para seleccionar las prioridades o formular estrategias precozmente son limitadas. Debido a la forma como está estructurada la coordinación de las políticas nacionales, éstas a menudo son determinadas por funcionarios de jerarquía inferior (Van de Bos, 1991, 1995). Cuando se llega a acuerdos a nivel de los grupos de trabajo, no es necesario que se discutan las propuestas de la Comisión en el COREPER ni en el Consejo. En estos casos, ni la ComCo ni el Gabinete consideran las políticas. Debido al papel tan importante que tienen los funcionarios en la formulación de las políticas europeas, un estudio acerca de cómo están coordinados dentro de un ministerio cobra una relevancia especial. Este puede ser el único nivel en el cual se toman decisiones con respecto a las políticas europeas en los Países Bajos y es aquél en el cual el comportamiento de los funcionarios está dirigido y controlado a través de procedimientos intraministeriales para la coordinación de la política de la Unión Europea. La fase final de la formulación de las políticas europeas es la internalización. En gran medida ésta es una responsabilidad nacional, por ejemplo de los funcionarios que trabajan en el contexto de la legislación de la Unión Europea y de las políticas europeas. A falta de un término más adecuado, a este proceso lo llamaremos la ‘internalización práctica’. Sin embargo, en muchas áreas, el Consejo le encargó a la Comisión la internalización de políticas (por ejemplo la gestión de los programas europeos de investigación y desarrollo y la política comercial). En estas áreas, el Consejo ha creado comités de comitología de distintos tipos para apoyar y controlar a la Comisión. A pesar de ello no se han creado procedimientos formales de coordinación a nivel nacional (interministerial) que permitan supervisar y controlar el comportamiento de los funcionarios en los comités de comitología. La medida en que se coordina, dentro de un ministerio, la posición que deben adoptar sus funcionarios en los comités en que intervienen depende del ministerio de que se trate. Como el propósito del presente estudio consiste en examinar cómo evolucionaron las capacidades de coordinación dentro de un ministerio entre 1990 y 1995, también se observa el sistema nacional que existe para coordinar cada una de estas fases. En 1990, el sistema para la coordinación de las políticas europeas comprendía los siguientes pasos: la coordinación de las posiciones nacionales para la Representación Permanente en las reuniones de instrucción del COREPER y la preparación de las reuniones del Consejo a nivel de funcionarios en la ComCo. En 1992, se agregó un tercer paso, el comité interministerial que evalúa las implicaciones jurídicas y financieras de las propuestas de la Comisión, llamado BNC (6). Oficialmente este comité fue constituido en 1989, y a fin de preparar su participación en este comité interministerial de evaluación, el Ministerio de Asuntos Económicos tuvo que crear un comité interno, conocido como el pre- BNC. Este comité fue establecido en 1992 pero sin embargo, no se ha convertido en un órgano fuerte debido a limitaciones de tiempo, a dificultades en la toma de decisiones dentro del propio ministerio y al bajo nivel de participación. El Cuadro 1 resume las fases que atraviesa una propuesta de política proveniente de la Unión Europea así como la coordinación de cada una de estas fases en los Países Bajos (1995/6). Muestra como, a nivel interministerial, el énfasis se aplica en la coordinación durante la fase final de la toma de decisiones a nivel político en las reuniones de ministros. Las fases más tempranas, antes del COREPER y de la ComCo, así como las fases finales carecen prácticamente de coordinación. 108
"La Función Pública Nacional y la Integración Regional" Cuadro 1. Fases de la formulación de políticas de la Unión Europea y la coordinación nacional de las políticas europeas (1995/6) Fases de la formulación de políticas europeas Comisión Fase del Consejo Internalización Elaboración de propuesta Presentación de propuesta Grupos de Trabajo del Consejo COREPER Consejo Comités de Comitología Internalización Práctica Coordinación a nivel nacional -- BNC (desde 1992) -- Reunión de instrucción del COREPER ComCo -- -- 3.2 Características de la coordinación de las políticas europeas El sistema nacional de coordinación de políticas no sólo determina las normas a las cuales deben ceñirse los ministerios, sino que también tiene determinados rasgos que se reflejan en los ministerios nacionales. En el sistema nacional de coordinación de las políticas, las características que resultan importantes para comprender la coordinación de la política europea dentro del Ministerio de Asuntos Económicos son los principios de autonomía ministerial combinados con la responsabilidad colectiva sobre la política exterior, el control limitado de que goza el Parlamento con respecto a la política europea y el énfasis en la coordinación de políticas que se centra en las etapas finales de la toma de decisiones políticas. 3.2.1 Autonomía ministerial y responsabilidad colectiva El margen de maniobra que tiene un ministerio en las distintas etapas de la elaboración de las políticas europeas está determinado por una combinación de los principios de autonomía ministerial y de responsabilidad colectiva con respecto a las políticas europeas, los cuales son parcialmente contradictorios. El principio de autonomía ministerial implica que los ministerios son iguales y que no existe jerarquía formal alguna entre los distintos ministerios o ministros. Esto significa que, aunque el Ministerio de Relaciones Exteriores es el responsable de coordinar las decisiones a nivel del Consejo, los ministerios individuales son en gran medida responsables por lo que se hace en las fases previas. A modo de ejemplo, los ministerios tienen sus propias delegaciones en la Representación Permanente en Bruselas a fin de llevar a cabo negociaciones a nivel del Consejo y estar en estrecha comunicación con la Comisión. La igualdad jerárquica que existe entre los ministerios también significa que, si un departamento desea intervenir en un área donde es otro ministerio el principal responsable, su influencia no dependerá de la autoridad formal de que goce sino de su prestigio. Consecuentemente, esto requiere fuertes sistemas de gestión interna. La autonomía también implica que el Ministerio de Relaciones Exteriores no está facultado para intervenir en lo referente a la forma en que los ministerios holandeses adaptan sus sistemas para realizar la gestión interna de los asuntos europeos. La manera en que los ministerios se ocupan de los temas europeos en principio es algo que sólo definen los propios ministerios individuales, sea que estén activos en la toma de decisiones a nivel europeo o no, sea que incorporen eficazmente los asuntos europeos o no, etc. Hay una tradición que se relaciona con el principio de la autonomía ministerial y ésta es la no intervención que ha caracterizado a las relaciones interministeriales. Este principio de no intervención también se ve reflejado en las relaciones entre las direcciones generales del Ministerio de Asuntos Económicos, donde tampoco hay ninguna relación jerárquica. Esta autonomía de que gozan los ministerios entre sí explica algunas de las dificultades que existen para la coordinación de la política europea. Otros problemas de coordinación relevantes en los Países Bajos han sido, por ejemplo, la fragmentación, la incompatibilidad entre las posiciones que defendían los ministerios en las negociaciones a nivel europeo así como conflictos propiamente dichos. En el sistema actual es difícil reconciliar puntos de vista contradictorios, especialmente en las fases iniciales. El principio de no intervención también dificulta el establecimiento de prioridades entre las áreas correspondientes a los diversos ministerios. No es posible por lo tanto vincular temas ni aunar criterios durante negociaciones europeas que involucren áreas de política que competan a distintos ministerios. Esto ha llevado a que la 109
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