"La FunciÃ³n PÃºblica Nacional y la IntegraciÃ³n Regional" - CEFIR

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"La Función Pública Nacional y la Integración Regional" Problemas percibidos Soluciones propuestas * Falta de claridad en la línea de mando * Estandarización de estructuras * Falta de unidad de criterios en la periferia * Centralización de decisiones * Confusión en la atribución de funciones * Especialización de funciones * Descoordinación entre departamentos * Creación de órganos colegiados * Excesiva autonomía de los departamentos * Reforzamiento de órganos horizontales B) Empleo público La política de empleo público está orientada a proteger la independencia y profesionalidad de los empleados públicos, tratando de aislarles de dos riesgos que pondrían en peligro su objetividad: la politización de sus decisiones y la vinculación preferente a atender intereses personales o corporativos. Esto se pretende conseguir con un régimen jurídico específico y uniforme y la creación de una cultura basada en el esprit de corp. Problemas percibidos Soluciones propuestas * Patronazgo y politización * Comisiones de control y acceso reglado * Duplicidad de intereses * Incompatibilidades * Agravios comparativos por fragmentación de condiciones laborales * Unificación de condiciones de empleo * Corporativismo profesional * Socialización y formación común C) Procedimientos de decisión y control La anticipación de la realidad y la previsión de la única respuesta normativa posible son las obsesiones de la visión burocrática para asegurar la predecibilidad de la acción pública. Los mecanismos consisten en reprimir el incumplimiento de las normas y multiplicar la producción normativa para reducir al mínimo la discrecionalidad, "caballo de Troya del Estado de Derecho". La consecuencia paradójica es que no hay peor enemigo de la seguridad jurídica que la inflación normativa. Problemas percibidos Soluciones propuestas * Excesiva discrecionalidad operativa * Estandarización de comportamientos * Incumplimiento de normas (intervención / inspección) * Refuerzo de los órganos de control interno * Dispersión de trámites * Manualización y mecanización * Inseguridad jurídica por inflación normativa * Codificación y simplificación D) Relaciones con los ciudadanos El ciudadano se identifica con el "administrado", pasivo y sumiso ante la Administración, pero titular de derechos e intereses preexistentes (en particular la libertad y la propiedad) que la Administración no puede ignorar y cuya plenitud se defiende por diversos procedimientos, cuya "clave de bóveda" es el control judicial. Problemas percibidos Soluciones propuestas * Indefensión ante las inmunidades del poder * Reforzamiento del control judicial * Desatención de intereses legítimos * Concepción procesal del procedimiento * Secretismo * Transparencia * Perjuicios por funcionamiento normal o anormal de los servicios * Responsabilidad patrimonial de la Administración 14
"La Función Pública Nacional y la Integración Regional" La reforma garantista, estrella de buena parte de estas políticas en los años sesenta, está muy lejos de haber desaparecido del panorama europeo, conservando un indudable protagonismo en países como Alemania, Italia o España y, de forma más generalizada, en momentos de crisis políticas derivadas de casos de corrupción. Además, es una visión que puede asociarse a propuestas neoliberales, que defienden la sustitución íntegra de las funciones públicas de propiedad, producción e incluso de financiación de los servicios por mecanismos regulatorios, que representan "una vuelta a los modos más tradicionales de intervención pública" (Muller y Wright, 1994: 10). En el caso de España, por ejemplo, la tradición dominante de la reforma administrativa responde a esta visión, procedente de las leyes de finales de los cincuenta y principios de los setenta, que crearon en España las bases de un Estado de derecho, que aunque no democrático, sí fue capaz de ofrecer la seguridad jurídica necesaria al desarrollo económico que siguió al llamado plan de estabilización. Del mismo modo, las primeras y últimas reformas del largo período de gobierno socialista llevan este sello: en su recta inicial tuvieron como finalidad reforzar las incompatibilidades de los funcionarios y minar el corporativismo; en su recta final, fueron dirigidas a prevenir nuevos casos de corrupción en los altos cargos (incompatibilidades) y en la asignación de contratos públicos. También Italia ofrece medidas acordes con este modelo durante el Gobierno Amato, cuya filosofía consistió en "contener la posible arbitrariedad y garantizar la libertad de los ciudadanos" (Dente, 1995: 111), hecho que le hace calificar a este autor la reforma como "neo-tradicional". Del mismo modo Alemania, un país que durante los ochenta no pierde la confianza en sus estructuras administrativas, persevera en su perfeccionamiento burocrático-garantista con medidas dirigidas a mejorar la calidad de la producción legislativa, a la codificación y simplificación normativa. Esta visión presenta, junto a indudables ventajas no pocos inconvenientes. Por una parte, el valor de libertad y justicia que representa la defensa de la seguridad jurídica está fuera de toda duda; ante organizaciones y prácticas preburocráticas, dominadas por la corrupción y la arbitrariedad las medidas expuestas son necesarias y saludables. Pero, por otra parte, el modelo expuesto presenta dos graves inconvenientes cuando se pretende aplicar de manera uniforme a toda la Administración. El primero es la inviabilidad de sus propuestas para alcanzar los fines que pretende ante la circunstancia de que existan funcionarios que se resistan a la aplicación objetiva de técnicas o reglas generales; por ejemplo en actividades prestacionales, como la sanidad o la educación, la connotación negativa de la discrecionalidad es a la vez perjudicial e imposible de poner en práctica y la idea de administrado al que se ofrecen mecanismos de protección, por ejemplo, a un enfermo en una lista de espera, son bastante poco relevantes. El segundo inconveniente es su despreocupación por la racionalidad económica, basada en los valores de economía, eficacia y eficiencia, cuya realización puede verse perjudicada con la obsesión por el formalismo, las estructuras homogéneas y la uniformización de las condiciones de trabajo. La burocracia garantista es en el mejor de los casos una solución cara, cuando no cara e ineficaz al mismo tiempo; la reciente ley española de contratos proporciona un buen ejemplo de ambas perversiones. 4.2 Visión eficientista La visión eficientista se corresponde con la aproximación del management científico o técnico que tiene como valor central la racionalidad económica en la conversión de los recursos en resultados. Con este fin surge el instrumental clásico de las Ciencias de Gestión, que incluye las técnicas de contabilidad y control de gestión, el presupuesto, el análisis financiero, la logística, la gestión de la producción, de las compras, de los inventarios, la clasificación de puestos, la evaluación de cargas de trabajo, etc. La aplicación de la versión gerencial de la burocracia a los servicios públicos no ha sido sin embargo tan evidente como a las organizaciones industriales. La ausencia de presiones competitivas y la abundancia de recursos ofrecen buena parte de las razones. Barzelay (1993: 13) distingue entre el modelo europeo de burocracia pública, que pone el acento en el cumplimiento de las normas, y el modelo americano, mucho más sensible a la lógica gerencial al desarrollarse más en contacto con la expansión de la empresa industrial. De hecho, las reformas que históricamente se relacionan con esta visión, como el presupuesto por programas, el presupuesto base cero, las técnicas de clasificación y valoración de puestos de trabajo o la remuneración según el rendimiento tienen su origen en los Estados Unidos. Una de las implicaciones del desarrollo de este modelo es la profesionalización de los directivos, titulares del conocimiento de las técnicas ligadas a la obtención de la racionalidad económica. Se produce la separación entre propiedad y dirección y está última recibe una amplia autoridad para asignar recursos a resultados. Este desarrollo institucional ha permanecido ajeno al sector público, donde además de las 15
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