"La Función Pública Nacional y la Integración Regional" - CEFIR

"La Función Pública Nacional y la Integración Regional"
NUEVAS FRONTERAS DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACION PUBLICA: Visiones
Europeas
Koldo ECHEBARRIA
Director, Instituto de Dirección y Gestión Pública, Escuela
Superior de Administración y Dirección de Empresas (ESADE),
Barcelona, ESPAÑA
1. INTRODUCCION
Cada vez resulta más difícil elevarse conceptualmente sobre la dinámica de los acontecimientos que
afectan a las sociedades en este fin de siglo. No sólo el ritmo de cambio resulta difícil de asimilar, sino que
las lentes por las que observamos tienden a ofrecernos una perspectiva incompleta y sesgada de lo que nos
rodea. Vivimos una época de profunda inestabilidad institucional y epistemológica, en la que parafraseando
a Schon (1971), no sólo ya carecemos de mundo estable, sino que carecemos de teorías estables que nos
ayuden a construir nuevas instituciones capaces de ofrecer estabilidad.
Esto nos ocurre cuando analizamos el devenir del Estado contemporáneo. Ni las teorías, ni muchos de los
conceptos sobre los que se ha construido su pensamiento y su práctica a lo largo de este siglo parecen
ayudarnos a resolver sus actuales dilemas: el concepto de soberanía, la división de poderes, la teoría del
interés general, la lógica de los fallos del mercado, la noción de servicio público, el principio de legalidad, la
separación entre lo público y lo privado, entre Estado y sociedad, entre política y administración, entre
estados federales y unitarios, entre asuntos nacionales e internacionales, ofrecen categorías de gran
utilidad al intérprete de los cambios. Nuestra incertidumbre con respecto al Estado, no se limita a la
ausencia de teorías para explicar su realidad, sino a la crisis de los modelos de transformación de esa
realidad, que hace prevalecer la incredulidad y el espontaneismo frente a la confianza voluntarista propia de
la reforma. Los conceptos clásicos del Estado se han quedado obsoletos, pero lo que resulta más
preocupante, es que "su influencia, aun considerable, nos impide encontrar soluciones aceptables para
problemas que no llegamos ni siquiera a aprehender, faltos de categorías mentales adaptadas a la nueva
realidad" (Crozier, 1995: 93).
Estas perplejidades enmarcan necesariamente el esfuerzo de este trabajo, cuya finalidad es encontrar
algunas de las estructuras de razonamiento que subyacen a las recientes transformaciones del Estado en
los países de la Unión Europea. En torno a las mismas abundan las declaraciones, los posicionamientos y
los juicios favorables y desfavorables, habiéndose convertido en uno de los escenarios favoritos del
activismo político y académico.
Sin embargo, el esfuerzo de acumulación intelectual sobre la peripecia reciente de los estados
contemporáneos es todavía lamentablemente escaso, en parte, por el fraccionamiento de las
aproximaciones y, al menos en otra parte, por la extraordinaria dificultad del análisis comparado, en el que
los conceptos y las teorías se resisten a viajar con la libertad que desearíamos los analistas (ver Peters,
1996).
A pesar de sus dificultades, la comparación entre países es una de las vías de futuro para avanzar en el
conocimiento y posibilidades de desarrollo de los sistemas públicos. No porque nos permita descubrir el
remedio a nuestros problemas en las soluciones de los demás, sino porque el análisis y contraste de
realidades parcialmente convergentes y divergentes hace crecer la capacidad de aprendizaje, permitiendo,
al menos, "evitar posibles errores" (Caiden, 1991: 167). No debe olvidarse que el conocimiento de las
condiciones locales es el principal ingrediente de la estrategia de reforma. La apuesta por la comparación
debe enmarcarse, por tanto, en una confianza razonable y modesta en las posibilidades de "ilustrar"
(Barzelay, 1993: 5) las políticas de reforma, siempre que no se magnifiquen sus expectativas, ni se olvide,
como recordaba Juan de Mairena a sus alumnos, que todo en este mundo es empeorable.
En esta dirección, empezaremos por identificar los factores que subyacen a la emergencia de las políticas
de reforma, tratando de distinguir entre lo que llamaremos su contexto externo, es decir, las tendencias
comunes al conjunto de los países europeos que presionan a favor del cambio y su contexto interno
formado por la manera en la que dichas tendencias aparecen en cada caso, dando lugar a políticas de
reforma con diversas intencionalidades. Desde aquí avanzaremos hacia la definición conceptual de las
reformas, que definiremos como cambios inducidos y discontinuos en el carácter y el modelo de
razonamiento de las instituciones, descartando un concepto empobrecido de la reforma que la equipara a
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