CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICO

CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 1

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4 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

1.INTRODUCCIÓN
Parte muy importante de los servicios que
ofrece EsSalud son las prestaciones de salud
al asegurado, para lo cual es imprescindible el
acceso adecuado y oportuno de los llamados
bienes estratégicos como los productos
farmacéuticos, dispositivos médicos, equipos
médicos y ropa hospitalaria. La adquisición
de los bienes estratégicos es crucial no solo
porque cuenta con un presupuesto significativo
(en el 2015 se invirtieron 1,500 millones de
soles) sino sobre todo porque el poder contar
con estos bienes cuando su atención lo requiera
es derecho de todo asegurado a nivel nacional.
Así, a pesar de su importancia, históricamente
EsSalud no ha podido enfrentar adecuadamente
los problemas de abastecimiento de los bienes
estratégicos. La falta de medicamentos en
farmacias así como de equipos en hospitales
ha sido motivo de quejas de los asegurados,
críticas en los medios de comunicación y hasta
del gremio médico de la institución.
En septiembre del 2012, el Poder Ejecutivo
decidió la reorganización de EsSalud. Este
proceso dio origen a un nuevo Reglamento de
Organización y Funciones (ROF) de EsSalud en
el 2015, el cual creó dos instancias clave en el
tema de abastecimiento de bienes estratégicos:
el Instituto de Evaluación de Tecnologías en
Salud e Investigación (Letsi) y la Central de
Abastecimiento de Bienes Estratégicos (Ceabe).
Los primeros meses recibió la transferencia de
personal y procesos en marcha, superando los
problemas propios del inicio de operaciones,
pero también afrontando una agudización del
desabastecimiento debido a un embalse en los
procesos de compra.
El acercarnos a esta experiencia a pesar del
poco tiempo de ser implementada, resulta
relevante ya que muestra avances significativos
en la programación de las necesidades
basadas en análisis, la disposición oportuna
de los bienes estratégicos, el ahorro en las
compras centralizadas, la calidad de los bienes
adquiridos, el acortamiento de los tiempos de
los procesos, mejora en la relación con las redes
asistenciales y los proveedores. También se
debe destacar el acercamiento a algunos grupos
de los propios asegurados que si bien no está
dentro de las funciones de la Ceabe ejemplifica
la humanización de su orientación.
Desde la puesta en marcha de la Ceabe hasta
la fecha de la sistematización han pasado 10
meses (junio 2015 – abril 2016). Como los ciclos
de adquisiciones son anuales y un proceso
de compra puede durar 4 meses, ésta es una
intervención que todavía está en sus primeros
momentos de despliegue inicial, por lo tanto
la presente no es una sistematización de una
experiencia concluida sino la sistematización de
una experiencia en proceso.
El Letsi, entre otras funciones, se encargaría
de decidir qué bienes estratégicos comprar y
la Ceabe se encargaría de la determinación y
programación de necesidades, la adquisición,
la distribución y redistribución de los bienes
estratégicos.
En el marco de la reorganización EsSalud adoptó
dos pilares base para su funcionamiento, la
humanización de la atención y el buen gobierno
corporativo, pilares que también fueron
asumidos por la Ceabe.
En junio del 2015 la Ceabe comenzó a funcionar.
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2. ASPECTOS GENERALES
EsSalud ha tenido un desabastecimiento
crónico de los bienes estratégicos, es por eso
que la presente sistematización se plantea
como pregunta principal el cómo se ha dado
este abastecimiento en tres etapas:
A) Situación previa a la creación de la Ceabe.
B) Trayectoria de la creación de la Ceabe.
C) Implementación.
La revisión de estas etapas hace una
aproximación al porqué de la situación, al nivel
de abastecimiento, a la forma organizativa
para la adquisición de los bienes estratégicos
y concluye con un breve balance. Finalmente
la sistematización termina con lecciones
aprendidas a partir de la experiencia.
A lo largo de la sistematización también se hizo
necesario profundizar sobre otras experiencias
que permitieran entender mejor el diseño de la
Ceabe:
1. Dares (Dirección de Abastecimiento de
Recursos Estratégicos en Salud), dirección
de Ministerio de Salud que tiene una función
similar que la Ceabe en relación a la compra
de bienes estratégicos y que sirvió de modelo
referente en el diseño de la Ceabe.
2. Letsi (Instituto de Evaluación de
Tecnologías en Salud e Investigación), instituto
que complementa a la Ceabe, ya que le da
el marco técnico y realiza la selección de lo
que la entidad requiere para la compra de
los bienes estratégicos y que fue diseñado e
implementado en forma paralela a la Ceabe.
El diseño de la sistematización siguió los
lineamientos de “Términos de referencia
generales para la sistematización de las
experiencias innovadoras y/o exitosas de
gestión de EsSalud años 2012 – 2016” 1 .
El trabajo de gabinete consistió en la revisión
de diversos informes desde la situación en crisis
de EsSalud, los que dieron origen a la Ceabe,
hasta sus informes de avance de gestión.
También se revisó el marco legal relacionado
con las normas de Salud, EsSalud y compras
en el sector estatal. La sistematización utilizó
entrevistas semi–estructuradas, tanto a nivel
de las gerencias y profesionales de la Ceabe,
representantes de las redes asistenciales y
otros directivos de EsSalud. La sistematización
fue desarrollada en forma conjunta entre el
equipo de consultores, los gerentes y jefes de
la Ceabe, quienes mostraron su compromiso
en todo momento. Todo este proceso demandó
numerosas reuniones.
1 El diseño de la sistematización siguió el enfoque desarrollado por FIDAMERICA y PREVAL (2007),
la Guía Metodológica para la Sistematización de Experiencias Locales en su versión retroalimentada
por FIDAMERICA y el documento del PNUD sobre Lineamientos generales para la sistematización de
experiencias. Proyecto “Transparencia en la Gestión Pública a Nivel Territorial en Colombia”. Área de
Gobernabilidad Democrática, Documento Interno de Trabajo del PNUD Colombia.
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3. EVOLUCIÓN DE LA CEABE
3.1 LÍNEA DE TIEMPO DE LA CEABE
Para comprender la Ceabe se presenta su
evolución en una línea de tiempo (Gráfico N° 1),
en donde se observa tres grandes etapas:
A Situación previa al desarrollo de la Ceabe
Etapa caracterizada por la crisis de EsSalud
y consecuentemente también la crisis en
el abastecimiento de bienes estratégicos,
temporalmente se ubica hasta finales del 2012.
B
Trayectoria de la Ceabe
Etapa caracterizada por las primeras acciones
para enfrentar la situación de crisis, como la
elaboración de los informes de diagnósticos y
propuestas en relación con el abastecimiento
de medicamentos de EsSalud. Esta etapa
concluye en la formulación del concepto de la
Ceabe, expresado en su creación a través de la
aprobación del ROF de la Ceabe el 1 de abril del
2015. En esta etapa y en la siguiente la voluntad
política de hacer los cambios necesarios
ha sido clave, cambios estructurales de larga
maduración conceptual.
C
Implementación
Etapa que a su vez tiene dos sub-etapas, la
etapa de posicionamiento, en la cual en paralelo
la Ceabe asume sus responsabilidades y se
van dando las condiciones habilitantes para el
ejercicio de sus funciones, como la delegación
de funciones, dotación de personal, oficinas y
mobiliario; este momento llega hasta el 31 de
diciembre del 2015, mes en el que se completa
el equipo de nivel gerencial; y la sub-etapa de
despliegue inicial, en la cual la Ceabe cuenta
con las condiciones básicas para cumplir
con sus funciones, consolida los procesos de
abastecimiento. Esta sub-etapa se extiende
hasta abril del 2016, cuando se concluye la
presente sistematización.
En esta línea de tiempo se observa además
que la Gerencia Central de Logística
complementariamente con la Gerencia Central de
Prestaciones de Salud, quienes se mantuvieron
como responsables de la adquisición de los
bienes estratégicos prácticamente hasta el 22
de julio del 2015, fecha cuando concluye el
proceso de transferencia.
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GRÁFICO N°1
8 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

3.2 1era. ETAPA: SITUACIÓN
PREVIA A LA CREACIÓN DE LA
CEABE
3.2.1 Características del abastecimiento previas
a la creación de la Ceabe
Conceptualmente la adquisición de bienes
estratégicos en materia de salud se debe hacer de
manera centralizada por varias razones, entre las que
se destacan la economía y la transparencia de los
procesos, ya que se trata de gestionar eficientemente
la adquisición de miles de ítems de bienes estratégicos
con un importante presupuesto. Para el 2016,
EsSalud ha destinado 1,500 millones de soles
con posibilidad de ampliación. Una vez que las
compras se realizan centralizadamente éstas se
deben distribuir a nivel nacional a través de las
redes asistenciales que a su vez redistribuyen
los bienes estratégicos a las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud (Ipress).
Históricamente la instancia responsable de la
adquisición de los bienes estratégicos ha sido
la Gerencia Central de Logística, la cual además
se encargaba de la compra de los bienes no
estratégicos, como podría ser material de oficina
a nivel nacional, por lo que le resultaba difícil hacer
la necesaria priorización.
INSTITUCIONES PRESTADORAS DE SERVICIOS DE SALUD. IPRES
Establecimientos públicos, privados o mixtos categorizados y acreditados por la autoridad competente y registrados en la
Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud, autorizados para brindar los servicios de salud cor respondientes a
su nivel de atención.
RED ASISTENCIAL
Es el órgano desconcentrado que tiene bajo jurisdicción a un determinado número de establecimientos de salud
o Ipress. EsSalud tiene 29 redes a nivel nacional y 6 Órganos Prestadores Nacionales en Lima (Instituto Nacional
Cardiovascular –INCOR-, Centro Nacional de Salud Renal –CNSR-) y los hospitales nacionales Almenara, Sabogal
y Rebagliati. La complejidad de las redes asistenciales es variable. Las redes abarcan desde hospitales hasta
centros de adulto mayor, pasando por policlínicos y centros asistenciales. Las redes son de tres tipos: A, B y C,
siendo la tipo A las más complejas y es donde están los hospitales nacionales o los institutos especializados.
Las redes tipo C son las que atiende problemas de salud más sencillos. Las redes tipo B tiene mejor equipamiento
que las redes tipo C, siendo su atención un poco más especializada.
Complicando más esta situación encontramos
que la determinación de las necesidades se hacía
generalmente sobre la base de los consumos
históricos de las redes asistenciales, sin un sustento
riguroso.
En términos generales se puede afirmar que no
siempre se compraba oportunamente, ni lo que
realmente era necesario.
Así era el panorama antes del 2013, fecha en que
EsSalud decide analizar la situación crítica 2
2 Las fuentes de información sobre la situación del abastecimiento de bienes estratégicos antes del
funcionamiento de la Ceabe fueron:
- El “Informe medicamentos: situación actual y alternativas de solución”. Acta del Consejo Directivo de
EsSalud del 20 de noviembre del 2012.
- El documento “Reorganización del Seguro Social de Salud-EsSalud, diagnóstico y propuestas”. Lima,
30 de enero del 2013.
- Estadísticas sobre quejas y reclamos de la Oficina de Defensoría del Asegurado de EsSalud.
- Resultados de encuesta realizada en reunión convocada por la Ceabe con representantes de las redes
y órganos prestadores de servicios de salud, en septiembre del 2015.
- Resumen de las intervenciones en la reunión de proveedores de bienes estratégicos de EsSalud,
y concluye con el siguiente diagnóstico en relación
con los bienes estratégicos:
D El abastecimiento no era oportuno.
convocada por la Ceabe y la Cámara de Comercio de Lima, en junio del 2015.
- Entrevistas desarrolladas durante esta sistematización.
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CUADRO N° 1
ESSALUD: SITUACIÓN DEL ABASTECIMIENTO DE MEDICAMENTOS
AL 18/09/2012
COBERTURA NACIONAL
Fuente: “Reorganización del Seguro Social de Salud-EsSalud, diagnóstico y propuestas”.
• Ausencia de medicamentos y falta de
rotación de los mismos. Como se observa en
el Cuadro N° 1, se tenía 50 ítems sin stock o en
peligro de quedar sin stock (estado crítico) y12
sin rotación.
• Innumerables compras directas menores
a 3 Unidades Impositivas Tributarias (UIT)
-“compras N”-, las cuales no requieren
licitación o subasta.
• Un alto número de compras centralizadas
fueron delegadas a las redes asistenciales, lo
cual significa comprar más caro.
• No había capacidad de negociación
en medicamentos con proveedor único,
diferencias elevadas entre los precios de
importación y adquisición.
E El abastecimiento era motivo de quejas.
La Oficina de Defensoría del Asegurado ha
publicado estadísticas de quejas o reclamos
sobre el abastecimiento de medicamentos, se
puede suponer que en su mayoría eran por el
tema de abastecimiento. Los siguientes datos
corresponden a los años 2013 y 2014, y pueden
dar una idea de la situación en el 2012.
10 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

GRAFICO N°2
PRINCIPALES MOTIVOS DE CASOS ATENDIDOS POR LA
DEFENSORÍA DEL ASEGURADO DE ESSALUD. TRIMESTRES 2013 a
2014
• Elaboración: SUSALUD-IID
16,000
14,000
12,000
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
0
Citas
Información
Presentación
Referencias
Medicamentos
Otros
I Trim 13 II Trim 13 III Trim 13 IV Trim 13 I Trim 14 II Trim III Trim
11 717
6 463
2 460
2 960
1 829
11 962
11 441
7 439
2 936
3 071
1 502
11 704
13 442
9 643
3 989
3 644
1 107
14 610
11 428
7 696
3 166
2 827
2 116
12 629
13 044,0
9 361,0
3 259,0
3 151,0
2 226,0
1 5501,0
12 053,0
11 170,0
3 672,0
3 020,0
2 635,0
15 973,0
13 622,0
8 567,0
3 118,0
3 383,0
1 542,0
20 271,0
• Si bien no se tiene información sobre el
número de quejas considerado aceptable
del 1er semestre de 2013 al 3er semestre de
2014, muestran que cantidades importantes
de quejas en relación con medicamentos por
trimestre eran entre 1107 y 2635. En el Gráfico
N°2 se puede apreciar que el problema con los
medicamentos es crónico
F El abastecimiento se hacía en
desorden, a destiempo y mal.
• El 21% de los procesos realizados en el
2012 no estuvo programado ni incluido en el
Plan Anual de Contrataciones (PAC).
• No había listados de dispositivos médicos, ropa
hospitalaria ni equipos médicos que indiquen los bienes
cuyo uso hubiese sido autorizado en EsSalud.
• El número de medicamentos en el
petitorio pasó de 691 en el 2010 a 977 en el
2012 sin justificación evidente.
• Se encontró el uso de 82 medicamentos
fuera de petitorio, sin sustento.
• No hay una definición de los equipos
médicos necesarios para cada uno servicios
de salud que ofrece la institución.
• El mismo PAC fue modificado 389 veces
y su ejecución fue de solo35%.
• En 2012,el 22.19% de las compras
centralizadas estaban en actos preparatorios.
En las redes asistenciales el 51%, 1,134,
procesos no fueron ejecutados.
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 11

• Demora en la definición de
especificaciones técnicas, requerimientos,
revisiones y aprobaciones de los expedientes
por parte de la Oficina de Asesoría Jurídica.
También demora en las conformaciones de
los comités especiales para la elaboración de
las bases para la buena pro, certificaciones y
ampliaciones presupuestales, autorizaciones
de compra por parte de la Gerencia Central
de Logística a los órganos desconcentrados y
otorgamientos de conformidades de servicio
por las redes asistenciales.
• Se encontró atraso en la estimación de
necesidades para el año 2013.
• Se encontraron fallas en la definición de
factores de evaluación, términos de referencia,
especificaciones técnicas, precios históricos y
valores referenciales.
• Se encontraron casos de equipos
biomédicos deficientes, obsoletos, con mal
mantenimiento, con corto periodo de garantía
o baja productividad.
• Se había cubierto solo el 16% de las
necesidades de equipos de cadena de frio
identificadas el 2008. En 2011 se inició el
proceso para la reposición de equipos para
240 centros asistenciales, a fines del 2012 este
proceso aún estaba pendiente.
• Se tenía el 60% de las 294 cabinas
recolectoras de muestra de esputo, necesarias
para la detección temprana de la TBC.
G El abastecimiento no era eficiente, se
encontró:
• Exceso de delegaciones con poco tiempo
para su ejecución.
• Un número elevado de procesos, cerca
de 200, para la compra de medicamentos.
• En las compras enviadas a la Dirección de
Abastecimiento de Recursos Estratégicos en
Salud (Dares), un alto número de ítems fueron
declarados desiertos por falta de pluralidad
de postores o por haberse presentado un solo
postor en la subasta inversa.
• En las compras centralizadas, el 28.3%
de ítems fueron declarados desiertos.
• Cada expediente pasaba por muchas
manos lo que demandaba tiempo, pues cada
persona tenía que ponerse al día sobre lo ya
ejecutado. Los analistas veían expedientes de
diferentes rubros, pero por su naturaleza el
manejo de cada rubro requiere conocimientos
especializados.
• No se tenía información sobre el avance
en la elaboración de los expedientes ni sobre la
productividad del personal.
H En el abastecimiento se encontraron
indicios de falta de transparencia.
• En las compras centralizadas, el 39.94%
de procesos no fueron requeridos por las redes
asistenciales.
• Una vez que salían los dispositivos médicos
de los almacenes no se tiene información
accesible sobre las existencias disponibles,
como si se tiene en los medicamentos a través
de las farmacias.
• Los proveedores observaron que no
se establecían plazos razonables para las
actividades del proceso de selección, no se
les comunicaba con suficiente anticipación,
no había homogeneidad en los pesos de las
calificaciones y habían muchos casos de
compras a postor único.
I El proceso de abastecimiento estaba
fraccionado en distintas gerencias como
puede observarse en el Cuadro N° 2.
• El proceso atravesaba dos gerencias
centrales, la de prestaciones de salud y la de
logística.
Dependiendo del monto, el expediente debía
pasar por la Oficina de Asesoría Jurídica.
• Las gerencias actuaban como
compartimentos, estancos sin coordinación
entre ellas.
12 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

J Las unidades involucradas no asumían
cabalmente sus funciones.
• No había un responsable del resultado
del proceso de abastecimiento.
• Las redes asistenciales no se hacían
responsables de la estimación de sus
necesidades.
• Los analistas de la Subgerencia de
Bases y Estudio de Mercado de la Gerencia
de Programación de la Gerencia Central
de Logística tenían reticencia a firmar sus
entregables.
CUADRO N° 2
ÁREAS PARTICIPANTES POR ETAPA DEL PROCESO DE ADQUISICIONES
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 13

• Se encontró necesario revisar las
funciones de la Oficina de Medicamentos de
la Oficina de Recursos Médicos de la Gerencia
Central de Prestaciones de Salud y de la
Subgerencia de Programación de la Gerencia
de Programación de la Gerencia Central de
Logística.
• Se encontraron comités farmacológicos poco
activos.
• El nivel central no tenía la estimación
total (a nivel nacional) de las necesidades de
medicamentos.
K No se diferenciaba el abastecimiento
de bienes estratégicos del de otros bienes.
• A pesar de su importancia, las compras
y la aprobación de los contratos de bienes
estratégicos pasaban por las mismas instancias
que los otros bienes, compitiendo con ellos
para recibir atención.
• El abastecimiento estaba regido por un
sistema de normas internas deficiente a
nivel de contrataciones, estimación de
necesidades, stock, sobreabastecimiento,
desabastecimiento, consumo histórico, cartilla
de suministros y delegación. También se
encontró la necesidad de un glosario único.
L Habían malas condiciones de
almacenamiento.
• Habían almacenes sin condiciones
apropiadas para los bienes estratégicos. La
misma situación se daba en algunas farmacias.
• No se especializaba el almacenaje de los
bienes estratégicos que requieren condiciones
de conservación o de control particulares, del
almacenaje de otros bienes.
M Problemas con los contratos.
• No se hacía un seguimiento al
cumplimiento de los contratos.
• No se aplicaban sistemáticamente sanciones
por incumplimiento de contrato por parte de
los proveedores.
• En general, no se mantenía una
comunicación fluida con los proveedores.
N Las redes asistenciales no se
sentían adecuadamente respaldadas por el
abastecimiento centralizado.
• Procedimiento de delegaciones no
estandarizado.
• Dificultades para la comunicación con los
analistas.
• Falta de comunicación sobre giro de
órdenes de compra.
• Incumplimiento de la programación por
parte de los proveedores.
• Baja calidad de bienes estratégicos
comprados centralizadamente, particularmente
de los dispositivos médicos.
Falta de apoyo para redistribuciones por
sobreabastecimiento o desabastecimiento.
O Proveedores manifestaban descontento.
• No se pagaba a tiempo las facturas.
• No se absolvían las consultas u
observaciones con criterio técnico.
• No se recibían productos por motivos de
sobrestock en los almacenes.
• No se establecía el precio referencial con
datos de antigüedad menor de 6 meses.
• Se giraban órdenes de compra con
nombre de otro proveedor.
• Habían errores en el uso de los códigos
de identificación de los bienes.
• No se cumplían las normas de
simplificación administrativa.
• En la etapa posterior a la firma de contrato
habían demoras en la aprobación de protocolo
de pruebas, el programa y el procedimiento
de mantenimiento preventivo, la emisión de la
resolución directoral del comité de recepción
de equipos médicos y la conformidad de la
recepción formal de los bienes.
14 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

• No se actualizaban las especificaciones
técnicas con respecto a nuevas tecnologías.
• No se estandarizaban los productos
requeridos por EsSalud.
• No se cumplía con el cronograma de
entregas (emisión de órdenes de compra)
incluido en las bases.
P El personal involucrado en el
abastecimiento no estaba debidamente
capacitado.
• Se encontró falta de capacitación de las
personas a cargo de los procesos de selección
y compras directas, solo el 9% del personal
contaba con la certificación de funcionarios
y servidores del Órgano Encargado de
Contrataciones (OEC).
• También se encontró falta de capacitación
de los miembros de los comités especiales.
Q El soporte informático para la gestión
del abastecimiento era insuficiente.
• Se encontró la falta de implementación
del sistema de operación logística en almacenes
y farmacias de las redes y el sistema SAP
desactualizado.
• La información sobre la disponibilidad y el
estado de los procesos de compra no era de fácil
acceso.
• Se encontraron equipos informáticos
obsoletos.
Con relación a los recursos estratégicos el plan
tiene tres orientaciones: el desarrollar un sistema
de evaluación económica de tecnologías
en salud para seleccionar las más costo –
efectivas, aprovechar la economía de escala de
las compras de EsSalud para negociar mejores
precios junto con otros prestadores de servicios
de salud e incrementar la inversión en equipos
biomédicos.
3.2.2 A manera de reflexión sobre la situación
inicial
La situación del abastecimiento de bienes
estratégicos antes de la Ceabe se puede resumir
en “desabastecimiento crónico”. La crisis no era
temporal y no se trataba solo de mala gestión
o desorden. Había problemas estructurales,
gerencias actuando como compartimentos
estancos, ausencia de gestión del proceso y
tratamiento no diferenciado de las compras de
bienes estratégicos y no estratégicos. También
había problemas culturales, ninguna crisis es
crónica si no hay “resignación y conformismo”
y mecanismos que compensen la existencia de
la crisis, “cumplo mi función” y su complemento
“pérdida de vista del resultado”.
Usualmente, la cultura, los principios de
organización y la información para la toma de
decisiones interactúan entre sí conformando un
sistema que impide ver aspectos de la realidad, en
este caso la crisis, una crisis que es resistente al
cambio, a las medidas necesarias para resolverla.
El Plan estratégico institucional 2012 – 2016
indica un incremento de la tasa de quejas y
reclamos de los usuarios y plantea la necesidad
de programas sostenidos de mejora de la calidad
de atención y buen trato la paciente. En el plan
se identifican los nudos críticos de la gestión
corporativa como el incremento de la demanda
por envejecimiento poblacional e incremento de
enfermedades crónicas, fallas estructurales en
la oferta de servicios en desmedro de la atención
primaria de salud (desafío a la sostenibilidad
financiera), déficit de infraestructura y recursos
humanos y falta de satisfacción de los usuarios.
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 15

GRÁFICO N° 3
Un sistema a tener en cuenta
Indicador de
abastecimiento de
equipos
médicos:
Ejecución
presupuestal
50%.
Información
para la toma
de
decisiones
Compartimentos
estancos cada
uno se encarga
de algo uno de
las compras
nedie del
resultado.
Compartimentos
estancos
Información
parcial
No se ve el
resultado,
solo se ha
cubierto
el 5% de las
necesidades.
Principios de
organización.
Cultura
Ver funciones
no resultados
En el Gráfico N° 3, se puede apreciar como el
modelo organizativo basado en compartimientos
estancos, condiciona el no tener información
sobre el resultado del proceso, la cobertura de
las necesidades de equipos médicos, y que
esta falta de información alimenta una cultura
en la cual se ven funciones y no el resultado del
proceso.
En EsSalud, al perder de vista el resultado
del proceso, se perdió de vista al paciente, se
deshumanizaron. Como escuchamos en las
entrevistas: “Faltaba tener presente que al final
de la cadena de abastecimiento hay un paciente
padeciendo”.
Un par de casos muestra como la estructura
organizativa de compartimentos estancos
alimenta una cultura ajena al resultado.
• El proceso de contrataciones está
normado por ley y los funcionarios que
participan en cualquiera de sus etapas son
sujetos de responsabilidad civil o penal. Esta
situación fomentó un ambiente de recelo
que, llevado al extremo, hizo que algunos
funcionarios prioricen la construcción de sus
salvaguardas en desmedro de su contribución
al proceso de abastecimiento.
• El proceso de abastecimiento pasaba
por la Oficina de Recursos Médicos de la
Gerencia Central de Prestaciones de Salud
y por la Subgerencia de Bases y Estudio de
Mercado de la Gerencia de Programación de
la Gerencia Central de Logística. Cada una de
estas unidades cumplía con sus funciones,
pero la comunicación no era fluida en perjuicio
al resultado.
16 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

Por otro lado, los problemas identificados en
el abastecimiento de bienes estratégicos antes
del funcionamiento de la Ceabe, muestran
debilidades en el enfoque de los propósitos
de EsSalud, el logro de resultados para los
ciudadanos, el establecimiento de objetivos
claros (a nivel de la institución y de las unidades
que la conforman), la efectividad de las funciones
y roles, la toma de decisiones informadas y
transparentes y el desarrollo de capacidades.
En resumen esos problemas muestran debilidad
en el buen gobierno corporativo.
3.3 2da. ETAPA: TRAYECTORIA DE
CREACIÓN DE LA CEABE
Esta segunda etapa no tiene un claro punto de
inicio, se comienza a vislumbrar desde el 2010
cuando EsSalud planteó cambios para enfrentar
su crisis institucional y la crisis de abastecimiento
de bienes estratégicos. Su inicio se definió más
claramente a partir del 2013 como resultado
de las propuestas planteadas en el “Informe
medicamentos: situación actual y alternativas
de solución”, el acta del Consejo Directivo de
EsSalud del 20 de noviembre del 2012 y en el
documento “Reorganización del Seguro Social
de Salud-EsSalud, diagnóstico y propuestas”
del 30 de enero del 2013.
3.3.1 Antecedentes organizativos
A principios del 2010, el Ministerio de Salud creó
la Dirección de Abastecimiento de Recursos
Estratégicos en Salud (Dares) 3 , la cual se encarga
de la programación, adquisición, almacenamiento
y distribución de recursos estratégicos para
la red asistencial de salud pública a nivel
nacional. Con Dares se puso el proceso de
abastecimiento de bienes estratégicos bajo
una sola responsabilidad, es decir, el proceso
no estaría disperso en diferentes gerencias
centrales o direcciones. Esta propuesta serviría
luego de referencia para el diseño de una
propuesta de abastecimiento de los bienes
estratégicos en EsSalud.
También en el 2010, EsSalud para superar la crisis
planteó la especialización de la programación
3 Dares: Decreto Supremo N°003-2010-SA, Modificación del Reglamento de Organización y Funciones
del Ministerio de Salud, del 22 de enero del 2010
y control de los bienes estratégicos en la
Subgerencia de Programación, dentro de la
Gerencia Central de Logística (GCL), dándole
así un trato diferenciado a la adquisición de
los bienes estratégicos, sin embargo, como se
vería luego, este avance sería insuficiente, era
necesario un cambio estructural.
3.3.2 Huelga médica de 2012
En agosto de 2012, el Sindicato Nacional
Médico del Seguro Social del Perú (Sinamssop)
inició una huelga general, en donde el pliego de
reclamos planteaba:-“proveer la infraestructura y
equipamiento suficientes en todos los hospitales
del país” y adecuar los estándares mínimos
en cuanto a infraestructura y equipamiento de
los centros quirúrgicos, emergencias y otras
áreas asistenciales de acuerdo a las exigencias
contenidas en la normativa correspondiente”.
En el desarrollo de la huelga, que duró 33 días,
voceros del Sinamssop llamaron la atención
sobre la falta de medicamentos, la falencia
de algunos servicios y la concentración de
pacientes en los hospitales. La huelga terminó
con la aprobación de las demandas salariales
de los médicos y la decisión de reorganizar
EsSalud.
3.3.3 Reorganización y una nueva
administración
Mediante el Decreto Supremo N°016-2012-TR,
del 11 de septiembre del 2012, se declaró en
reorganización el Seguro Social de Salud. La
reorganización tuvo como objetivo “garantizar la
efectiva prestación de los servicios que brinda a
los asegurados, así como la intangibilidad de sus
recursos en el marco del derecho a la seguridad
social en salud y los principios de solidaridad,
transparencia, participación y eficiencia”.
El decreto encargó al Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo en colaboración con
el Ministerio de Salud, un diagnóstico de la
situación del Seguro Social de Salud y a EsSalud
“realizarlas acciones necesarias (…) con el fin
de fortalecer sus procedimientos internos, su
estructura orgánica y funcional e instrumentos
de gestión”.
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 17

En septiembre de 2012 es nombrada la Dra.
Virginia Baffigo como presidenta ejecutiva de
EsSalud, quien asumió sus funciones en medio
de gran expectativa por los resultados de la
reorganización y la solución de los problemas
que se difundieron durante la huelga. Entre
los problemas que debía enfrentar la nueva
administración destacaba, por su exposición
pública, el abastecimiento de bienes
estratégicos.
En octubre de 2012, por gestión de la presidenta
ejecutiva, se incorporó al Dr. Víctor Dongo, con
experiencia en gestión de medicamentos, al
área asesora de presidencia ejecutiva y como
jefe de la Oficina de Coordinación Técnica.
El 20 de noviembre del 2012, el Dr. Dongo
presentó ante el Consejo Directivo de EsSalud
el informe “Medicamentos: situación actual y
alterativas de solución”, en donde se analizaba
la situación crítica del abastecimiento de los
bienes estratégicos. A partir de este informe,
en la misma fecha, el Comité Directivo tomó el
acuerdo N°45-22-ESSALUD-2012; mediante el
cual se establecieron lineamientos institucionales
respecto al abastecimiento de medicamentos y
le encargó a la Oficina de Coordinación Técnica
su cumplimiento e informe trimestral. El objetivo
de esta iniciativa fue “Promover el uso racional y
costo/efectivo de medicamentos en el Hospital
y la Red Asistencial, como instrumento para
mejorar la calidad de atención a los pacientes
y optimizar el uso de los recursos estratégicos.”
Entre los lineamientos institucionales que se
establecieron se destacan:
• Programación: Actualización de la Cartilla
Centralizada de Medicamentos. Las redes
asistenciales deberían determinar la programación
de sus necesidades usando criterios e indicadores
para poder requerir un incremento en la estimación
de necesidades, se normarían los plazos de
presentación de la programación del siguiente año
en los diferentes niveles y gerencias.
• Adquisición: Pocas y grandes compras
centralizadas para evitar fraccionamientos. La
Gerencia Central de Logística debería tener un
equipo que monitoree los procesos menores a 3
UIT realizados a nivel local.
• Almacenamiento y distribución:
Certificación de los almacenes de
medicamentos. Se monitorearía el proceso de
distribución del operador (SALOG) con el fin de
determinar los nudos críticos y se propondría
una estrategia de entrega de medicamentos
a los hogares de los pacientes atendidos por
Padomi.
Al mismo tiempo, desde septiembre de 2012
había trabajado la Comisión Reorganizadora de
EsSalud, del Ministerio de Trabajo y Promoción
del Empleo y del Ministerio de Salud. Con fecha
30 de enero del 2013, esta comisión presentó el
informe “Reorganización del Seguro Social de
Salud-EsSalud, Diagnóstico y Propuestas”. En
ese documento se planteó, entre otras medidas,
una alternativa organizativa para mejorar el
abastecimiento de bienes estratégicos:
• Conformar un Equipo Técnico
Multidisciplinario permanente. Este equipo
prestaría servicios en el órgano encargado de
las contrataciones, estaría conformado por
profesionales a dedicación exclusiva y realizarían
las siguientes funciones de la Oficina de Recursos
Médicos:
a Aprobar la programación de bienes estratégicos
requeridos por los órganos desconcentrados.
b. Coordinar con la Oficina General de
Administración y las gerencias de línea los
aspectos relacionados a la selección, asignación,
uso y consumo para la programación de los
bienes estratégicos a nivel institucional.
Como se puede apreciar, se trató de trasladar
funciones de la oficina de Recursos Médicos al
órgano encargado de las contrataciones en la
Gerencia Central de Logística, que en ese momento
era la instancia de la compra de bienes estratégicos.
Así, se superaría parte de la dispersión del proceso
en distintas gerencias centrales. Sin embargo, se
mantuvieron juntas funciones que, posteriormente,
se consideró conveniente segregar: la elaboración
de especificaciones técnicas y la elaboración de
los términos de referencia.
18 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

3.3.4 El desarrollo del concepto de la Ceabe
Como se ha mencionado, entre septiembre de
2012 y enero de 2013 se elaboraron diagnósticos
y se propusieron iniciativas que contenían
acciones inmediatas e iniciativas más de fondo
para el mejoramiento del abastecimiento de
bienes estratégicos en EsSalud, pero aún no
se tenía una alternativa que permitiera superar
integralmente los problemas identificados en los
diagnósticos.
La alternativa finalmente se desarrolló en los
meses siguientes en el marco de la reorganización
de EsSalud, abriendo con ello la posibilidad de
aplicar una solución sin la limitación de adecuarla
a la estructura organizativa preexistente.
Adicionalmente, la institución adoptó dos
pilares en los cuales basar su funcionamiento, la
humanización de la atención y el buen gobierno
corporativo. Estos resultarían fundamentales
para resolver un problema con raíces en la
gestión, la organización, la información y la
cultura.
Sin embargo, se trataba de una reorganización, es
decir un cambio profundo en una organización de
más de 50,000 empleados y operando en más de
30 localidades no iba a ser rápido ni fácil. De hecho,
hubo una fuerte restricción, la reorganización
debía hacerse sin afectar el presupuesto.
En el 2013, se analizaron diferentes alternativas
para la definición detallada de la nueva organización
de EsSalud. En el 2014, se terminó la definición y
se planeó cómo llevarla a la práctica. En cuanto al
abastecimiento de bienes estratégicos, se revisó
la experiencia de la Dares en la compra de bienes
estratégicos, revisando también las experiencias
referentes a entidades de evaluación de tecnología
en Argentina, Colombia y España. A partir de ello
se fueron definiendo los siguientes lineamientos
de la solución:
A. Selección separada de los otros procesos
de abastecimiento.
Con el fin de asegurar la transparencia del proceso
de abastecimiento, se estableció una división
muy clara entre el proceso de selección y el de
adquisición, es decir, entre quien toma la decisión
de qué comprar y quien toma la decisión sobre
cuánto, cómo y a quién comprar.
El proceso de selección quedaría a cargo del
Instituto de Evaluación de Tecnologías en Salud
e Investigación (Letsi). El Letsi definiría los bienes
a usar en las prestaciones de salud y elaboraría
sus especificaciones y sus requisitos de calidad
de modo que pudieran ser atendidas por varios
proveedores.
El reglamento de organización y funciones estableció
la naturaleza del Letsi en relación al proceso de
abastecimiento en los siguientes términos: “(…) es el
órgano (…) responsable de la evaluación económica
social y sanitaria de las tecnologías sanitaras para su
incorporación, supresión, utilización o cambio en la
institución (…) Asimismo es responsable del petitorio
y listados de bienes de tecnologías sanitarias (…) “
B. Abastecimiento gestionado como
proceso.
Se analizaron dos alternativas de organización
para el proceso del abastecimiento de bienes
estratégicos. Una, partiendo de su importancia,
establecía la necesidad de administrarlo en conjunto
desde la programación hasta el almacenamiento /
distribución. Otra, asignaba especial importancia a la
programación para garantizar el abastecimiento, la
cual tendría el soporte de sistemas que le permitiría
contar con información sobre las existencias. En
esta alternativa no era necesario que todos los
procesos del abastecimiento estuvieran bajo la
misma administración. La primera alternativa
debía resolver alguna traba normativa, por lo que
se optó por la segunda.
Los procesos de programación, adquisición,
distribución y redistribución serían puestos bajo
responsabilidad una nueva instancia, la Central de
Abastecimiento de los Bienes Estratégicos (Ceabe),
mientras que el proceso de almacenamiento
y la operación del proceso de distribución y
redistribución quedarían bajo la responsabilidad
de la Gerencia Central de Logística.
C. Abastecimiento garantizado.
En EsSalud, si bien el consumo de bienes
estratégicos puede estimarse, la demanda real
es variable y puede diferir sustantivamente de la
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 19

estimada, porque actúan múltiples factores como
los cambios en la incidencia de enfermedades,
las campañas de prevención necesarias y no
previstas, los problemas con la producción
de los bienes, la inmovilización de medicamentos
redefinición o reformulación de metas, etc. Por ello,
en un paso sin precedentes, en la propuesta de la
Ceabe se amplió la responsabilidad a garantizar el
abastecimiento, entendido como hacer lo que se
deba hacer para proveer lo necesario. Garantizar
el abastecimiento requiere conocer “lo necesario”.
La responsabilidad de garantizar el abastecimiento
implica que la Ceabe debería desarrollar la
capacidad de monitorear las existencias en almacén,
la satisfacción de la demanda, las variaciones en la
demanda estimada, las variaciones en la oferta, el
estado de conservación de las existencias, el estado
de los procesos de compra, el estado de los proceso
de redistribución y las directivas de inmovilización;
y en el caso de equipos médicos, su estado de
funcionamiento, mantenimiento y antigüedad.
Con esa información la Ceabe debería responder
asegurando el abastecimiento.
Para ello se debía re-conceptualizar las funciones
de control existentes en la Gerencia Central de
Logística, pues el fin de ésta era solo proporcionar
información para el giro de las órdenes de compra.
D. Abastecimiento centralizado.
Considerando, por un lado los volúmenes adquiridos
y la capacidad de negociación que estos implican y
por otro lado las limitaciones de la oferta fuera de
Lima, es más eficiente la compra centralizada para
todas las redes asistenciales de EsSalud a nivel
nacional.
La decisión de hacer compras centralizadas
de bienes estratégicos es muy antigua en
EsSalud, ya anteriormente se habían definido
cartillas con los ítems que se debían comprar
centralizadamente. Sin embargo, en muchos
casos las compras de bienes de las cartillas
eran delegadas a compra local, generalmente
a precio más alto. En esta nueva apuesta se
renovó la decisión de compras centralizadas en
el sentido de que las cartillas abarcaran todos
los bienes estratégicos y que las delegaciones
sean mínimas. Reconociendo, sin embargo, que
las compras locales pueden ser convenientes
en algunos casos.
E. Abastecimiento eficiente y eficaz.
De acuerdo a las normas, con el fin de asegurar
la transparencia, el buen uso de los recursos
y la pluralidad de postores, los procesos de
adquisiciones debería atravesar etapas y cumplir
formas, lo cual demanda recursos. Por ello, no
resultaba eficiente multiplicar los procesos de
adquisiciones, idealmente se podría hacer uno
para todos los medicamentos y uno para cada
familia de dispositivos médicos o de equipos
médicos.
También se planteó que si bien es importante
que cada etapa del proceso se realice en plazo
razonable y de forma eficiente, también es
importante que se realice oportunamente para
asegurar la eficacia del abastecimiento. Se hacía
necesaria la gestión basada en calendarios y
estándares de tiempo. Al interior de la Ceabe se
segregaría la especificación de las condiciones
de contratación de la selección de proveedores
y se ajustarían las funciones de control, con el
fin de garantizar el abastecimiento oportuno.
F. Abastecimiento a través de un órgano
desconcentrado.
En EsSalud se debe asegurar el cumplimiento
normativo y el examen jurídico es requisito para
obtener los niveles de aprobación necesarios para
las compras, sin embargo, se había observado que
un proceso de adquisición podía demorar dos meses
o más en la Oficina de Asesoría Jurídica, en espera o
resolviendo observaciones. Por tal motivo, se decidió
que la Ceabe fuese un órgano desconcentrado, es
decir que tuviera ciertas facultades por delegación.
La Ceabe tendría una Oficina de Asesoría Legal y
facultades suficientes para resolver, dentro de sí,
casi la totalidad de los casos a su cargo.
G. Abastecimiento con perspectiva
humana.
Pasar de una organización de compartimientos
estancos y orientados a las funciones a otra basada
en procesos y orientada a los resultados requiere un
cambio cultural. Uno de los pilares de ese cambio
fue la humanización de atención de EsSalud, en
donde la atención está en la persona como sujeto
de derechos. No perder de vista al paciente ayuda a
20 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

trascender un enfoque local y a orientarse al logro de resultados.
H. Abastecimiento adopta prácticas del buen gobierno corporativo.
Por su importancia para el cumplimiento de los fines de la institución, por la cantidad de dinero involucrado y
por las normas que debe cumplir el proceso de compras, se consideró imprescindible que el abastecimiento
de bienes estratégicos adopte siete prácticas del buen gobierno corporativo: focalizarse en el propósito de
la organización y en los resultados para los ciudadanos, mantener un desempeño efectivo, claridad en las
funciones y roles, promover el buen comportamiento de los funcionarios, tomar decisiones informadas y
transparentes, desarrollar capacidades, y rendir cuentas.
I. Nuevo enfoque del abastecimiento requiere nuevos indicadores.
Se hacía necesario definir un conjunto de indicadores que permitiesen monitorear y gestionar el abastecimiento desde
cada uno de los atributos que debía tener, por lo que el abastecimiento debía ser oportuno, de calidad, pertinente (de
uso autorizado por Letsi) y económico (adquirido al precio más conveniente en relación a valores históricos o precios
del mercado).
Adicionalmente, el proceso de abastecimiento debía ser centralizado, garantizado y eficiente (número
de ítems fuera de petitorio o listado, número de delegaciones, duración de etapas, cumplimiento de
calendarios, número de procesos declarados desiertos, etc.).
3.1.1 A manera de reflexión sobre la etapa de trayectoria
Sobre la conceptualización de la Ceabe se destaca lo siguiente:
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 21

GRÁFICO N°4
DIAGRAMA DEL PROCESO DE ABASTECIMIENTO CENTRALIZADO
DE BIENES ESTRATÉGICOS, CASO MEDICAMENTOS Y DISPOSITIVOS
MÉDICOS
A) Si bien uno de los problemas era tener el
proceso fraccionado, el almacenamiento no
fue incluido entre las responsabilidades de la
Ceabe. Inicialmente, tampoco se incluyeron
en ellas los bienes estratégicos considerados
como proyectos de inversión. Al respecto es
conveniente tener en cuenta un comentario
recogido en las entrevistas: “Se avanzó, pero no
se pudo engranar todo. Había que avanzar”.
B) Se entiende que, la complejidad de EsSalud
es muy grande. Existen, como es natural,
diferentes puntos de vista y las decisiones se
toman atravesando una sucesión de instancias.
Había que avanzar por versiones, sabiendo que
la siguiente cubriría lo que quedó pendiente de
la anterior. Solo había que cuidar que la primera
fuera suficientemente consistente como para
funcionar sin mayores problemas.
Sin embargo, en esta fase se han encontrado
pendientes que convendría desarrollar para no
distorsionar el sentido de la Ceabe y poder más
adelante evaluar su evolución:
A) La mejora del abastecimiento de bienes
estratégicos. Involucra aspectos organizativos,
culturales, de información e, incluso,
conceptuales. Por ello se requiere un diseño
explícito y un plan de implementación.
22 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

Las resoluciones, las directivas y los reglamentos
de organización y funciones son hitos de la
implementación, pero no bastan para dar
cuenta de todo lo necesario para el cambio.
Con seguridad, en medio de una reorganización
tan compleja como la realizada es difícil hacer
diseños explícitos y planes detallados, sin
embargo son imprescindibles para asegurar el
éxito del cambio.
B) En el caso del abastecimiento de bienes
estratégicos, con la Ceabe se planteó un
cambio conceptual: pasar del abastecimiento a
garantizar el abastecimiento. Por lo que se hace
necesario definir nuevos indicadores para evaluar
el desempeño del proceso. Adicionalmente,
la Ceabe debe solucionar un conjunto de
problemas identificados en el diagnóstico inicial.
Parte del reto de la Ceabe es lograr superar
esos problemas, por lo que también se hace
necesario contar con indicadores que permitan
dar cuenta de ello. Sin indicadores no podemos
medir el efecto del cambio.
C) No todo se puede resolver en el ámbito de la
Ceabe. Por ejemplo, la Ceabe es responsable
de garantizar el abastecimiento de equipos
médicos pero ¿cómo puede hacerlo si antes no
se estableció qué es lo necesario? la Ceabe no
puede ejercer totalmente sus responsabilidades
si ese requisito no es cubierto.
3.4 3era. ETAPA: IMPLEMENTACIÓN
Esta etapa se inicia con la creación de la Ceabe
y abarca hasta abril del 2016. Esta etapa
está dividida a su vez en dos subetapas: de
posicionamiento y de despliegue inicial. Es
de esperar que más adelante se desarrolle la
siguiente etapa, la de consolidación.
3.4.1 Subetapa de posicionamiento
En esta etapa se dan las condiciones
habilitantes para la operatividad de la Ceabe, el
marco normativo, el otorgamiento y delegación
de las principales facultades, designación del
personal de nivel gerencial, dotación de local,
mobiliario, presupuesto y concluye esta sub–
etapa con la conformación del equipo base para
el funcionamiento de la Ceabe.
Marco normativo
El 31 de diciembre de 2014, mediante
Resolución de Presidencia Ejecutiva N°656-PE-
ESSALUD-2014 fue aprobado el ROF de EsSalud,
en el cual aparece por primera vez la Central de
Abastecimiento de Bienes Estratégicos (Ceabe).
En el artículo 192 se estableció que la Ceabe se
encargaría de “la estimación de necesidades,
programación, adquisición, distribución y
redistribución de bienes estratégicos”, no se
incluyó almacenamiento.
Con la Resolución de Presidencia Ejecutiva
N°226-PE-ESSALUD-2015 del 1 de abril del
2015 se aprueba el ROF de la Ceabe, la Ceabe
se ha ido fortaleciendo, expresión de ello es que
su ROF inicial fue modificado con Resolución de
Presidencia Ejecutiva N°767-PE-ESSALUD-2015
del el 31 de diciembre del 2015, y ha recibido
delegación de funciones en dos oportunidades:
el 9 de julio del 2015 y el 16 de marzo del 2016.
En detalle tenemos que en el primer ROF de la
Ceabe, en el inciso “m” del artículo 4° se precisó
como función de la Ceabe “Promover el uso de
las Buenas Prácticas de Almacenamiento y de
Distribución y Transporte en el Seguro Social de
Salud”. En cuanto a los bienes sobre los que
actúa la Ceabe, el artículo 1 del ROF de la Ceabe
estableció que se trata de “bienes estratégicos
(…) no considerados como proyectos de
inversión (…)”. Meses después, en el texto
actualizado y concordado del ROF del 31 de
diciembre de 2015, se modificó el artículo 1 del
ROF de la Ceabe, se retiró la restricción sobre
los bienes estratégicos considerados como
proyectos de inversión.
Transferencia y primeras acciones
La organización de la Ceabe, aprobada en
su reglamento organización y funciones, se
muestra en el siguiente cuadro.
La resolución de aprobación del Reglamento
de Organización y Funciones de la Ceabe
también dispuso la transferencia de personal y
los recursos de la Gerencia Central de Logística
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 23

y de la Gerencia Central de Prestaciones de
Salud hacia la Ceabe, según lo establecido
en el plan de implementación aprobado por la
Gerencia General. Asimismo, dispuso que la
Gerencia Central de Planeamiento y Desarrollo,
la Gerencia Central de Gestión de las Personas
y la Gerencia Central de Gestión Financiera
adopten las acciones que les correspondan
para el cumplimiento de la misma.
Así, se dio inicio a la organización de la Ceabe.
El siguiente paso, fue el 15 de mayo cuando se
designó a la gerente central y los siguientes días
la designación de su equipo gerencial 4 .
GRÁFICO N°5
La Gerente Central de la Ceabe, Jenny
Castro, asumió el liderazgo de la puesta en
funcionamiento de la Ceabe. El 5 de junio se
pone en marcha el proceso de transferencia
4 Equipo de Ceabe, designaciones 2015: 15 de mayo, Jenny Castro, Gerente Central de la Ceabe; 4 de
junio, Pedro Yarasca, Gerente de Estimación y Control de Bienes Estratégicos de la Ceabe; 12 de junio,
Víctor Capristán, Jefe de Oficina de Administración de la Ceabe; 16 de junio, Daniel Paz, Jefe de la Oficina
de Asesoría Legal de la Ceabe; 26 de junio, Juan Peña, Gerente de Adquisiciones de Bienes Estratégicos
de la Ceabe.
24 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

(funciones, recursos, etc.)
El 18 de junio del 2015 fue un hito importante, a
través de una carta circular se les informó a las
redes asistenciales el inicio de la operatividad
de la Ceabe. La Ceabe asumía sus funciones.
Seguidamente se dio el proceso de transferencia
de funciones y la procura de los recursos
necesarios para la operación de presupuesto,
oficinas, equipos, etc. Es decir la Ceabe no
solo comenzaba a operar sin tener todas las
condiciones para ello, sino que también debía
atender las emergencias de abastecimiento de
los bienes estratégicos.
El documento “Informe de Gestión de la Central
de Abastecimiento de Bienes Estratégicos, junio
a diciembre – 2015”, da cuenta del proceso de
transferencia. La transferencia de la Gerencia
Central de Logística y de la Gerencia Central de
Prestaciones de Salud a la Ceabe, fue ordenado
por la Resolución de Gerencia General N°
621-GG-ESSALUD-2015.
• La transferencia comprendió 30 personas
con el correspondiente mobiliario y equipo
informático, documentos administrativos y
procesos o expedientes en marcha.
• La transferencia de la Gerencia Central de
Logística a la Gerencia de Estimación y Control
de Bienes Estratégicos de la Ceabe se realizó
entre el 5 de junio y el 22 de julio de 2015.
• Al 17 de junio de 2015, a nivel nacional y por
redes, la situación recibida en cuanto al abastecimiento
de medicamentos era bastante crítica:
• De los 675 ítems de la cartilla de suministro
centralizado 107, el 16%, tenían disponibilidad
menor a 2 meses. De ellos, el 70% no contaba
con proceso adjudicado.
• A nivel de redes asistenciales, el
porcentaje de productos con disponibilidad
menor a 1 mes era de 15% en las redes de
Lima y 10% en las de provincia.
• El promedio de solicitudes de pedido de
compras delegadas entre enero y agosto 2015
era 170 por mes/red en Lima y 62 por mes/red
en provincias.
• En cuanto al abastecimiento de
dispositivos médicos, el panorama también era
bastante crítico:
• De los 480 de la cartilla de suministro
centralizado 64, el 13.33%, tenían disponibilidad
menor a 2 meses.
• Entre los órganos desconcentrados, los
cinco que presentaron un mayor porcentaje
de ítems problema eran Hospital Rebagliati
(47.10%), Red Asistencial de Salud Tacna
(45.45%), Hospital Almenara (44.33%), Red
Asistencial de Salud de Tumbes (40.53%) y
Red Asistencial de Salud Huánuco (39.72%).
• De los 480 ítems de la cartilla de suministro
centralizado 338, el 70.42%, se encontraban
sin contrato y 88 tenían contrato vencido.
• Entre los expedientes transferidos de los
procesos de compra para el 2015 se tenían 35
(con 77 ítems en total) con informe de estudio
de mercado culminado. También se recibieron
59 expedientes (con 257 ítems en total) en
estudio de mercado en proceso.
• Al 22 de junio de 2015, las delegaciones
de compra a las redes fueron 9,775 lo cual
representa el 47.94% del total.
• La transferencia de la Gerencia Central
de Prestaciones de Salud comprendió la
estimación de necesidades de medicamentos
para 2016:
• La información de 17 redes asistenciales
se encontraban en proceso de evaluación.
• Los requerimientos para la reposición
de equipos biomédicos, electromecánico
y mobiliario clínico habían sido devueltos
observados a las redes.
• No se había convocado la estimación
de necesidades de las soluciones de diálisis
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 25

peritoneal Dipac, material radiológico,
odontológico y material médico.
• Entre el 5 de junio y el 14 de julio de 2015,
se realizó la transferencia de la Gerencia Central
de Logística a la Gerencia de Adquisiciones
de Bienes Estratégicos de la Ceabe, que
comprendió la transferencia de personal
con el correspondiente mobiliario y equipo
informático, procesos en curso y documentos
administrativos.
• Se transfirieron 27 personas y 102
expedientes de compra de bienes estratégicos.
• De esos 102 expedientes, el 90% se
encontraban en la fase “actos preparatorios”,
la mayoría de ellos con más de tres meses de
antigüedad y algunos con inconsistencias.
• En cuanto al avance en cumplimiento del
plan anual de contrataciones, durante el primer
semestre de 2015:
• Número de procesos convocados /
número de procesos programados: 21.36%.
• Monto en soles de procesos convocados
/ monto en soles de procesos programados:
11.92%.
• Número de procesos adjudicados /
número de procesos convocados: 1.73%.
• Monto en soles de procesos adjudicados
/ monto en soles de procesos convocados:
13.64%.
• En cuanto a los contratos vigentes de los
bienes estratégicos de la cartilla centralizada
de medicinas conformada por 675 ítems, el
informe indica que solo 491, el 73%, tenían
contrato vigente. De ellos 200 tenían un giro
del 80% al 100% y 315 tenían contratos con
vencimiento a diciembre 2015.
• En cuanto a los contratos vigentes de los
bienes estratégicos de la cartilla centralizada
de dispositivos médicos conformada por 480
ítems 62, el 13%, tenían contrato vigente. De
ellos, 36 tenían un giro del 80% al 100% y 59
tenían contratos con vencimiento a diciembre
2015.
Fueron los temas de infraestructura los que
causaron ciertas dificultades y atraso en la puesta
en funcionamiento. Primero la Ceabe estaba
dispersa en dos edificios y en pisos diferentes
en uno de ellos, luego cuando pudieron ocupar
oficinas próximas, una de ellas tardó en liberarse
sin razón aparente, además no contaron con
computadores personales suficientes. Un tema
aún abierto es la insuficiente disposición de
teléfonos, tema clave ya que sus clientes son
las redes a nivel nacional y las comunicaciones
urgentes son telefónicas.
En el inicio del funcionamiento, en junio
del 2015, la Ceabe no contó con todas las
asignaciones presupuestales necesarias
para operar, situación que mejoró a partir de
agosto de ese año. Con ese fondo se pudo
avanzar en satisfacer necesidades de personal,
equipamiento y necesario, pero no se pudieron
realizar las actividades de capacitación e
integración necesarias. Las mayores dificultades
en el inicio del funcionamiento de la Ceabe se
debieron al desabastecimiento existente, a nivel
nacional de EsSalud y al atraso en los procesos
de adquisiciones programados, lo cual iba a
agravar el desabastecimiento.
Esta situación obligó al equipo de la Ceabe,
aun en formación, a redoblar esfuerzos y a
delegar un volumen considerable de compras
centralizadas.
La puesta en funcionamiento de la Ceabe fue
parte de la reorganización de EsSalud. Como
es natural en estos casos, el clima laboral, en
general, era de incertidumbre. Por ello, la alta
dirección realizó una serie de conferencias
para explicar los alcances de la reorganización
y atender las consultas del personal. La
Gerencia Central de la Ceabe, a su vez, realizó
diálogos para atender las inquietudes de los
colaboradores reubicados en la Ceabe.
26 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

3.4.1 Subetapa de despliegue inicial
Esta Subetapa está marcada por el ya contar
con las condiciones básicas de funcionamiento
y se tiene como fecha de inicio de referencia el
31 de diciembre del 2105. En esta Subetapa se
da cuenta se la situación actual de la Ceabe.
A nivel de personal de la Ceabe el equipo ha
seguido creciendo, así en abril del 2016 el
equipo de la Ceabe estaba conformado por 100
personas, número que aún resulta insuficiente
para lograr el desempeño óptimo. El equipo
está conformado especialmente por médicos,
enfermeras y químicos farmacéuticos.
El marco legal de las adquisiciones
El objetivo de la Ceabe es proporcionar
oportunamente los bienes estratégicos
identificados, por lo que el tema de adquisiciones
es crucial. El marco legal de alcance nacional
de las adquisiciones fue modificado durante
la implementación de la Ceabe. Al inicio, las
compras se regían por el Decreto Legislativo N°
1017 y su respectivo reglamento del 3 de junio
del 2008. El 8 de julio del 2014 se dio la Ley
N°30225, Ley de Contrataciones del Estado,
sin embargo su reglamento salió un año más
tarde, Decreto supremo N°350-2015-EF, 9 de
diciembre del 2015. Con este nuevo reglamento
y la Directiva N° 01 2016. OSCE/CD del 9 de
enero del 2016 se modernizan las compras para
el Estado.
Este nuevo marco legal está permitiendo a
la Ceabe actuar más rápido, tener procesos
de selección menos burocráticos y liderar de
mejor manera los procesos de adquisición.
Estas disposiciones dan más prerrogativas a
las entidades compradoras, las cuales tienen
ahora más poder decisión, quitándoles algunas
facultades a los proveedores. También han
variado las disposiciones en relación a los
valores referenciales, los que ya no son públicos.
Ahora la Ceabe puede adquirir bienes por
licitación pública (desde 400 mil soles hacia
arriba), adjudicación simplificada (8 UIT hasta
menos de 400 mil), comparación de precios
(hasta 40,000 soles) y por subasta inversa
electrónica (a partir de 8 UIT, sin límite).
Proveedores
Al inicio de la gestión, la relación Ceabe –
proveedores era muy tensa, razón por la cual
la presidenta de EsSalud en alianza con la
Cámara de Comercio de Lima convocó a una
reunión en donde se les presentó la propuesta
“Ceabe” a la gerente central y se analizaron los
PARTICULARIDADES EN LAS COMPRAS DE BIENES ESTRATÉGICOS
Las adquisiciones de los bienes estratégicos tienen particularidades según el rubro:
Productos farmacéuticos, dispositivos médicos y ropa hospitalaria: son bienes que se consumen
y por lo tanto es necesario tener existencia en almacenes para cubrir las necesidades del
servicio.
Equipamiento médico: bienes de larga duración, sujetos a mantenimiento y reposición, que
generalmente son de alto costo. Se ubican en los lugares donde se dan las prestaciones de
salud, generalmente no están en almacenes esperando demanda.
Compras centralizadas: productos farmacéuticos, a marzo del 2016, el 95% de los medicamentos
del petitorio lo compra Ceabe y 5% lo compran las redes.
Dispositivos médicos: a marzo de 2016, el 30% se compra en forma centralizada y el 70% lo
compran las redes. Con la compra centralizada se busca la estandarización de los dispositivos,
por ello es importante el respaldo del Lepsi, que es la instancia encargada de elaborar y
aprobar las especificaciones técnicas. A abril del presente año, EsSalud compra más de 5000
dispositivos médicos, pero solo tiene homologadas 400 especificaciones técnicas.
Equipos médicos: en el 2014 la Contraloría encontró equipos obsoletos en diversos hospitales.
Al tener ahora la Ceabe esta responsabilidad, en julio del 2015, levantó un diagnóstico
identificando que faltaba reponer 15,000 equipos valorizados en 1 300 millones de soles, los
mismos que deberán comprarse durante el presente y los siguientes 5 años.
Ropa hospitalaria: este rubro ha sido el último delegado a la Ceabe (agosto del 2015). Cuando
Ceabe se hace cargo de este rubro se tenía un requerimiento de 36 millones de soles, delegando
a la red 16 millones de soles.
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 27

temas de preocupación. En esa oportunidad los proveedores señalaron que EsSalud no les pagaba
oportunamente y que no los atendía cuando lo solicitaban.
Actualmente la relación con los proveedores ha mejorado. En el mes de marzo del presente año, por
iniciativa de la Ceabe y nuevamente en alianza con la Cámara de Comercio de Lima, se convocó a
los proveedores. En dicha reunión prácticamente no se presentaron quejas, pero sí inquietudes por
saber más del funcionamiento de la Ceabe. Un tema que sí fue señalado por los asistentes es su
preocupación por los comités de selección, por posibles dictámenes mal emitidos.
PROVEEDORES
La Ceabe maneja más de 1100 bienes estratégicos en cartillas de suministro (668 en productos
farmacéuticos y cerca de 465 en dispositivos médicos). Hay proveedores que tienen un solo
ítem, como también hay proveedores que tienen veinte o más, la cantidad es variable, por lo
que se estima que la Ceabe tiene más de 160 proveedores.
Comités de selección
En relación a la conformación de los comités de selección, aún subsiste un punto crítico y que es el
temor a ser sancionados si es que se identifica algún problema en el proceso de selección. De ser el
caso, EsSalud no respalda al trabajador, es por esta razón que hay poca disposición de parte de los
funcionarios a conformar el comité de selección, pero si no hay comité no se avanza en el proceso.
COMITÉ DE SELECCIÓN
El comité de selección es el órgano a cargo de los procedimientos de selección, se encarga de la
preparación, conducción y realización del procedimiento de selección hasta su culminación. El
comité especial es competente para preparar los documentos del procedimiento de selección,
así como para adoptar las decisiones y realizar todo acto necesario para el desarrollo del
procedimiento hasta su culminación, sin que puedan alterar, cambiar o modificar la información
del expediente de contratación.
El comité de selección está integrado por tres miembros, de los cuales uno debe pertenecer
al órgano encargado de las contrataciones de la entidad y por lo menos uno debe tener
conocimiento técnico en el objeto de la contratación.
En este escenario la Ceabe ya decidió contratar a profesionales externos.
Gerencia de Estimación y Control de Bienes Estratégicos
Estimación de necesidades
En esta gerencia, en conjunto con las redes, se realiza la determinación de necesidades, la programación,
el monitoreo y control de abastecimiento de los bienes estratégicos. En esta etapa hay una diferencia
significativa en relación a cómo se manejan antes las adquisiciones de los bienes estratégicos, ahora
se incide más en la calidad de determinación de necesidades y se hace el monitoreo de la existencia de
28 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

ienes estratégicos en los almacenes.
El proceso de programación sigue las etapas de estimación de necesidades, elaboración del cuadro
de necesidad y elaboración del expediente de requerimiento. Luego ese expediente pasa a la Gerencia
de Adquisición de Bienes Estratégicos y una vez adjudicado el bien, es la Gerencia de Estimación y
Control de Bienes Estratégicos la encargada del monitoreo y control del abastecimiento en las redes.
ETAPA
Para la determinación de necesidades se han establecido las siguientes etapas tanto en la Subgerencia
de Determinación de Necesidades y Control de Productos Farmacéuticos como en la Subgerencia de
Determinación de Necesidades y Control de Dispositivos y Equipamiento Médico:
CUADRO N°3
ETAPAS EN EL PROCESO DE ESTIMACIÓN Y CONTROL
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 29

1 Determinación de necesidades anuales.
La Ceabe debe lograr el abastecimiento
oportuno, el cual no debe de llevar ni al
sobrestock ni al desabastecimiento.
Para la programación de necesidades se sigue
el siguiente esquema:
a) Cada red asistencial elabora su estimación
anual de necesidades con participación de sus
Ipress, en función al cronograma y lineamientos
establecidos por la Ceabe. A finales de mayo las
redes envían a la Ceabe dichas necesidades.
b) Cada subgerencia evalúa lo solicitado.
Después lo confronta con el consumo histórico
de la red asistencial, morbilidad, nuevos
servicios implementados, nivel de complejidad
del establecimiento, mayor población asignada,
stock disponible y otras variables disponibles.
Si se observa una variación significativa, se
le pide a la red que sustente el cambio. El
cual puede ser debido a que se tiene más
asegurados, más médicos, hay un nuevo
centro de salud, entre otras razones. Si hay el
sustento adecuado se respeta lo estimado.
c) Luego se convoca a las redes
asistenciales a una reunión en Lima para con
sus representantes validar las estimaciones
y programar las necesidades de bienes
estratégicos para el siguiente ejercicio
presupuestal.
Para la evaluación de las necesidades también
hay que considerar las particularidades de
ubicación geográfica de cada red y sus propios
problemas. Así por ejemplo, la Red Asistencial
de Loreto tiene sus propias patologías, las
cuales son distintas a la de la Red Asistencial
de Puno.
Otra consideración a tener en cuenta es
cuánto de las demandas de sus necesidades
está en relación con el plan director de cada
red. Por ejemplo, se evalúa si se ha tenido en
cuenta que va a haber un nuevo hospital, sus
especialidades, su demanda, desde cuándo va
a estar operativo, entre otras cosas.
2 Elaboración del cuadro de necesidades.
Se evalúa el nivel de abastecimiento que se
tiene por cada ítem, se revisan los contratos
que en el momento se vienen ejecutando y
se identifica cuánto más se va a abastecer a
cada red, para poder descontar ese número
de la demanda y no comprar las cantidades
que van a ser suministradas con el contrato en
ejecución. Finalmente se elabora el cuadro de
necesidades.
3 Elaboración del expediente de
requerimiento. Éste está constituido por las
especificaciones técnicas o ficha técnica (si
es considerado bien común a ser adquirido
por subasta), las condiciones generales para
el proceso, los requisitos técnicos mínimos,
cantidades requeridas para el periodo de 12
meses, cronograma mensual de entregas y
puntos de entrega a nivel nacional. Una vez
elaborado el expediente pasa formalmente a
la gerencia de adquisiciones para que realice
el estudio de mercado y proceda a adquirir el
bien mediante el proceso de contratación que
corresponde.
Concluidos las etapas 1, 2, 3 el expediente
pasa a la Gerencia de Adquisiciones de Bienes
Estratégicos para el desarrollo de las etapas 4, 5,
6, 7, 8, 9. Luego el monitoreo de abastecimiento
de la red asistencial es realizado por la Gerencia
de Estimación y Control de Bienes Estratégicos.
Monitoreo de abastecimiento de la red asistencial
Actividad realizada permanentemente. Se evalúa
el nivel de coberturas por ítems y por redes,
contrastando con lo programado y consumido,
verificando si el ítem tiene contrato de suministro
o no, en función de ello se dispone la habilitación
trimestral / mensual de las solicitudes de pedido
para el giro de órdenes de compra y atención por el
proveedor. De no contar con esta opción, se evalúa
la factibilidad de redistribuciones, delegación a
compra local o compra en menor cantidad por la
Ceabe para abastecer el ítem hasta que se tenga
la disponibilidad del contrato.
Como parte de las actividades de control se
realiza un monitoreo y análisis mediante reportes
mensuales de productos en sobrestock en riesgo
de vencimiento, con el fin de identificarlos, luego se
comunica a las redes para que realicen las acciones
de redistribución y utilización antes que expiren
30 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

los productos. Se evalúa la disponibilidad de los
bienes por redes asistenciales y mensualmente
cada red es informada formalmente sobre las
acciones pertinentes.
Otros avances
En la parte de gestión interna, la Gerencia de
Estimación y Control de Bienes Estratégicos ya ha
establecido los flujos de sus principales procesos
que luego serán plasmados en un manual de
procedimientos.
En cuanto al nivel de documentos normativos,
teniendo en cuenta la reorganización
LOS ALMACENES Y EL MONITOREO DEL ABASTECIMIENTO
Los bienes adquiridos por Ceabe son entregados directamente por el proveedor a los almacenes,
los cuales dependen de la Gerencia de Central de Logística. Es la red asistencial responsable
de la recepción, cuidado, distribución y el contar siempre con el stock adecuado. Antes de
hacer un reporte de stock la red debe verificar que se ha hecho el adecuado registro de ingreso
y salida de cada ítem.
La Ceabe, a través del SAP y con el apoyo de un aplicativo desarrollado para tal fin, realiza el
monitoreo, que sirve para dar alertas a las redes sobre abastecimiento. Este programa hace un
reporte semanal y sobre esa información trabaja el analista para validar la programación.
Los almacenes deben contar con un stock de seguridad, lo que significa que debe haber 2
meses de medicamentos en los almacenes y 2 meses en las farmacias. Si bien se busca que la
mayoría de los productos tengan un stock de seguridad, no todos los productos los tienen. Hay
productos que no pueden tener stock de seguridad, sobre todo los de gran volumen debido
a que no hay capacidad suficiente en los almacenes o en las cámaras frigoríficas o en las
farmacias. En esos casos el proveedor debe entregar el bien cada 7 o 15 días. Se estima que el
problema de capacidad de almacenamiento lo tienen el 60% de las redes.
Otras consideraciones sobre el almacenamiento son las condiciones de infraestructura y
equipamiento de los almacenes. Éstos son espacios que no cumplen siempre con las exigencias
de calidad para poder mantener los bienes en las mejores condiciones. Los bienes deben
estar bajo determinadas condiciones de almacenamiento, por esta razón es que la Ceabe está
promoviendo el mejoramiento de las condiciones de los almacenes para la certificación de
buenas prácticas, indudablemente es una meta a alcanzar pero requiere que se le dote de
mayores recursos a las redes para poder mejorar sus almacenes.
Actualmente la Ceabe en el enfoque de abordaje por procesos ha elaborado un informe
sustentatorio para que los almacenes pasen a su responsabilidad, ya que el 90% de los bienes
que tienen los almacenes corresponden a bienes estratégicos que se gestionan a través de la
Ceabe. Aquí lo que interesa es garantizar la calidad y gestión de los bienes hasta el final de la
cadena de suministro. Sin embargo, pareciera ser que un tema legal limita que los almacenes
pasen a ser parte de la Ceabe.
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 31

LA IMPORTANCIA DE LAS FARMACIAS
Después de la cadena de abastecimiento y antes del paciente están las farmacias. Se han dado
casos en los cuales, existiendo medicamentos en almacén no los hay en las farmacias. Aunque
estas están fuera de su ámbito de responsabilidad, la Ceabe tomó la iniciativa de conformar el
“Comité de Apoyo Técnico para el Abastecimiento de bienes estratégicos”. El objetivo de este
comité es contribuir al fortalecimiento de las UPSS Farmacia en la gestión de abastecimiento de
los bienes estratégicos y el uso eficiente de los recursos, al mejorar procedimientos asistenciales
y administrativos, asistencia técnica y evaluación de indicadores a nivel de Red Desconcentrada
u Órgano Prestador Nacional e IPRESS. En dicho comité participan la Gerencia Central de
Operaciones, la Red Almenara, la Red Rebagliati, la Red Sabogal y la Ceabe.
institucional y con la finalidad de optimizar la
gestión, a la fecha se tienen dos proyectos de
directivas principales en proceso de aprobación
que dan el marco del accionar de la Gerencia de
Estimación y Control de Bienes Estratégicos
• Directiva para el abastecimiento de productos
farmacéuticos y dispositivos médicos en
EsSalud.
• Directiva para adquisición de equipamiento
médico por reposición.
Gerencia de adquisiciones de bienes
estratégicos
Un hecho importante en esta gerencia fue que
en noviembre del 2015, luego de 5 meses de
creada la Ceabe, se dio un cambio de gerente 5 .
Proceso de adquisición
Continuando con el proceso de adquisición de
los bienes estratégicos de parte de la Gerencia
de Estimación y Control de Bienes Estratégicos
llega el requerimiento y se inicia el proceso
de adquisición, el cual presenta las siguientes
etapas:
Este cambio sin embargo no debilitó la propuesta
de Ceabe y dio continuidad a las acciones
emprendidas.
5 En noviembre del 2015, asume el cargo el Sr. Juan Alva.
CUADRO N°4
ETAPAS DEL PROCESO DE ADQUISICIÓN
32 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

A Estudio de mercado en el cual se identifican a los
posibles proveedores y los precios de los bienes.
Hasta el 2015, se pedía dos fuentes de cotización
para tener un valor referencial. Con la nueva norma
de adquisiciones de enero del presente año, la
Ceabe puede indagar el mercado, obtener un valor
estimado referencial él que no es divulgado a los
proveedores, con lo cual sincera la oferta al no
presentar un valor límite.
B Elaboración del expediente de compra. En
esta etapa se une el estudio de mercado con
la información que la Ceabe maneja sobre las
especificaciones técnicas y bajo qué procedimiento
se debe adquirir el bien.
C) Aprobación de los expedientes. Antes de la
creación de la Ceabe, la Gerencia Central de
Logística era la instancia que debía aprobar un
expediente que estaba listo para la convocatoria,
este paso podía tomar semanas o meses, ya
que el área legal debía revisar el expediente.
Actualmente, al tener la Ceabe su propia Oficina
de Asesoría Jurídica, ahorra tiempo, los que se
han reducido de dos a cuatro días.
D Cada expediente debe ser aprobado por la
gerencia central. El comité recibe el expediente
técnico, revisa que todas las condiciones dadas,
organiza el cronograma de desarrollo del proceso
de contratación y sobre ello elabora unas bases
que son aprobadas por la gerencia central y
con estas bases se convoca a la licitación.
La Subgerencia de Adquisiciones y Ejecución
contractual es la que convoca a la licitación en el
sistema Seace de OSCE 6 .
E Plazo de observaciones. Luego de la
convocatoria se da un plazo para las consultas y de
observaciones, al finalizar las observaciones que
surgiesen se integran a las bases. También con el
nuevo marco legal el plazo de observaciones se
ha acortado.
F Adjudicación y suscripción del contrato.
Todo el proceso de selección es conducido
por el comité especial hasta el otorgamiento
de la buena pro. En un acto público donde está
presente el comité de selección, un notario y los
postores se abren los sobres para ser evaluados
6 OSCE es el medio de difusión, pero también revisa las bases, vigila que se cumplan los plazos y revisa
las actas del concurso.
por el comité, se verifican el cumplimiento de las
especificaciones y se adjudica o no la buena pro.
Se extiende un acta, con la cual se inician los
temas administrativos si hay adjudicatario. Cabe
destacar que antes había una evaluación técnica
y una evaluación económica de las propuestas,
ahora la evaluación es integral, el precio está
considerado como un criterio de evaluación y
con un puntaje determinado. Los contratos se
hacen para contar con un abastecimiento anual
con entrega mensual en las redes.
G Ejecución contractual. El proveedor debe
entregar el bien en cada red asistencial. Cada
mes se generan las órdenes de compra de
acuerdo a lo programado, al mes se emiten
entre 5 mil o 6 mil órdenes de compra. La Ceabe
tiene establecido un cronograma de entrega,
lo cual es de suma importancia ya que de esta
manera se puede monitorear el abastecimiento.
Si hay incumplimiento del proveedor, la Ceabe en
alianza con la red asistencial deben buscar una
solución ya sea redistribuyendo entre las redes
o comprando o en última instancia delegando el
ítem con incumplimiento.
Relación con proveedores
En relación a cómo se relacionaba EsSalud con los
proveedores ha habido un cambio positivo. Antes el
proveedor veía que podía incumplir y que no había
ninguna sanción. Para superar esta situación la
Gerencia Central de la Ceabe ha tenido reuniones con
los proveedores y ahora se ha establecido una dinámica
positiva con éstos, así por ejemplo si el proveedor
ve que puede tener un problema para cumplir con la
Ceabe lo debe comunicar, para que ésta evalúe el caso
y tome las medidas de abastecimiento necesarias.
Si el proveedor ha tenido un incumplimiento se debe
evaluar si se resuelve o no el contrato. Si se le resuelve
el contrato significa una inhabilitación al proveedor
para que no pueda vender al Estado. Sin embargo,
esa solución puede dilatar los tiempos de adquisición
del bien. Hay que evaluar cada caso, pero si hay falta
del proveedor éste se hace acreedor de cobros por
penalidades.
Como resultado de la gestión anterior, la Ceabe heredó
bienes con sobrestock, por lo que no podía seguir
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 33

ecibiendo más productos y no se les podía pagar a los proveedores, causando situación malestar con los mismos.
Para superar este impase fue necesario acordar con los proveedores un replanteamiento del cronograma de entrega,
por lo que con algunos contratos se firmó una adenda por más de un año, hasta que se regularice el nivel de
abastecimiento.
TRAMITE PARA LA ADQUSICÓN DE MULTIMICRONUTRIENTES
La compra de los multimicronutrientes en el mercado local tiene un costo de 17 millones de soles,
a través de Unicef se ha podido adquirir el producto por 3 millones de soles. Con este producto se
está haciendo uso de las droguerías de EsSalud para tramitar el registro sanitario. Esta experiencia
servirá de referencia para poder realizar futuras compras en el extranjero en busca de mejores
precios o de productos que so se tenga en el mercado local.
Oficina de administración
Administración es la oficina de apoyo de la Ceabe,
cuyas responsabilidad es velar por los temas
patrimoniales, los recursos humanos, el presupuesto
para el funcionamiento de la Ceabe, además de
asegurar el local, entre otras tareas.
Dos han sido los retos que ha enfrentado esta
oficina, uno de ellos es dotar de los espacios
necesarios para las oficinas y los equipamientos
para los colaboradores de la Ceabe, ahora ya se
cuenta con los espacios necesarios para trabajar.
El otro reto, compartido con las gerencias de
Ceabe, es el de la integración del personal.
Hay que recordar que el personal de la Ceabe
venía principalmente de dos áreas en donde
los profesionales históricamente no habían
tenido una buena comunicación, la Gerencia
Central de Logística y la Gerencia Central de
Prestaciones de Salud. Y esta tensión se hizo
sentir en los primeros meses de funcionamiento
de la Ceabe. Con el pasar del tiempo la situación
ha ido mejorado, pero aún hay que seguir en el
esfuerzo de conformar un equipo. En diciembre
pasado se presentó un plan de capacitación para
mejorar el clima laboral, y recientemente, a raíz
del primer aniversario de la Ceabe, en abril, se
realizaron actividades no solo de capacitación,
sino también de integración del equipo de la
Ceabe.
Oficina de Asesoría Legal
Antes de la creación de la Ceabe pasaban por
la revisión de la Oficina de Asesoría Jurídica
de EsSalud las licitaciones públicas (actividad
que podía tomar varios meses), las bases para
las adquisiciones y las exoneraciones para las
adquisiciones (por tratarse de emergencias,
desabastecimiento o proveedor único).
Todas estas revisiones demandaban tiempo.
Actualmente, se ahorra tiempo al contar la
Ceabe con su propia Oficina de Asesoría Legal.
La aprobación del expediente y de las bases por
parte de la Oficina de Asesoría Legal demora
máximo tres días y excepcionalmente una
semana.
Un tema pendiente es redefinir a partir de qué
monto la Ceabe puede firmar directamente un
contrato y cuándo es necesario que el contrato
lo firme la Gerencia General de EsSalud. Como
antecedente se tiene que la Gerencia Central
de Logística ha tenido y tiene poder para firmar
contratos hasta por 45 millones de soles,
mientras que la Ceabe tiene poder de firmar solo
contratos por 6 millones de soles, si el monto del
contrato supera esta cantidad, el contrato debe
ser firmado por la Gerencia General de EsSalud.
Al cierre de la sistematización se informó que se
iba a ampliar el monto sobre los cuales la Ceabe
podía firmar directamente el contrato.
La cultura organizacional
Además del tema de integración del equipo
ya reseñada líneas arriba, la Central de
Abastecimiento de Bienes Estratégicos ha tenido
que enfrentar el que sus propios colaboradores
comprendan el concepto “Ceabe”. Algunos
de los profesionales al comienzo ofrecieron
resistencia de aplicar la propuesta, argumentando
frecuentemente sobre los procedimientos que
“siempre lo habían hecho así“.
34 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

A la base de esta resistencia también se
encontraba el temor de no estar cumpliendo con
la ley, esta situación se observó principalmente
entre los meses de julio y agosto del 2015.
Para revertir esta situación fue necesaria la
intervención de asesoría legal, la cual explicó
que las nuevas actividades no estaban fuera
de la ley sino más bien mejoraba los procesos.
Esto ayudó a que el personal comprendiera
que la propuesta “Ceabe” no les traería ningún
problema legal y algunos percibieron que al
mejorar el desempeño del área, también su
imagen profesional mejoraba.
Otra práctica de los profesionales con los
que se enfrentó la Ceabe fue que no firmaban
sus propios informes. Hoy se les exige su
firma como una medida para que asuman sus
responsabilidades. Esta es también una manera
de reconocimiento de su trabajo. La Ceabe
busca que sus colaboradores en Lima o en las
redes asistenciales estén siempre dispuestos
a preguntar, a resolver problemas, a impulsar
procesos, que tengan disponibilidad y actitud
de hacer las cosas bien.
A la base de los avances logrados en el tema
de cultura organizacional está el acercamiento
de la gerencia central al equipo de profesionales
para explicarles la propuesta de Ceabe.
El presupuesto para la compra de bienes
estratégicos
El manejo presupuestal de la compra
de los bienes estratégicos ha mejorado
significativamente en relación con la gestión
anterior. Antes las compras se hacían sobre un
estimado sin ningún sustento, no se analizaba
qué faltaba y por qué faltaba. El gasto se hacía
por necesidad pero no había mayor control ni
análisis técnico. Ahora la Ceabe elabora una
programación con sustento, lo cual es una
garantía para evaluar el gasto eficiente.
En el año 2015, se tuvo un presupuesto de S/.
766 millones de soles solo para medicamentos,
de cuales se ejecutó 94 % (726 millones),
considerando que la Ceabe comenzó a funcionar
en el mes de junio. De este presupuesto de
766 millones de soles el 90 % fue destinado
para la Ceabe, y el 10% se destinó a las redes
asistenciales.
En el rubro de equipamiento asistencial en donde
la Ceabe es el administrador de los fondos de
equipamiento no ligado a proyectos de inversión,
para el año 2015 se tuvo un presupuesto inicial
de apertura de S/ 133 millones, de los cuales en
el periodo enero – junio 2015 solo se ejecutaron
S/ 10’400,000.00, y luego con la gestión de la
Ceabe en el segundo semestre se ejecutó S/
55’900,000.00, lo que ya es un buen indicador.
El presupuesto actual para abastecimiento de
bienes estratégicos es un poco menor que el del
año pasado porque ha habido una reducción de
presupuesto de EsSalud, pero ello no pone en
riesgo lo comprometido, se espera que una vez
que se culmine los procesos en curso se pueda
plantear una ampliación del presupuesto.
3.1.2 A manera de balance
Los diez primeros meses de funcionamiento de
la Ceabe son los que han sido sistematizados,
lo que incluye procesos de compras anuales
en curso por lo que es prematuro hacer un
balance definitivo. Sin embargo, es oportuno
apreciar sus avances desde la perspectiva de la
naturaleza de la Ceabe, la cultura organizacional,
los lineamientos de diseño de la Ceabe y los
problemas identificados en los diagnósticos
iniciales.
A nivel de equipamiento, que es básicamente por
reposición, la Ceabe ha hecho un mapeo de la
cantidad y de las condiciones del equipamiento
y cómo se debe ir dosificando su distribución.
Este mapeo está permitiendo tener un estimado
de inversión por tres años.
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 35

CUADRO N°5 AVANCES EN CUANTO AL CUMPLIMIENTO DE LA
NATURALEZA DE LA CEABE
36 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

CUADRO N°6
AVANCES EN CUANTO A LA CULTURA INSTITUCIONAL
CUADRO N°7
AVANCES EN CUANTO AL CUMPLIMIENTO DE LOS LINEAMIENTOS
PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LA CEABE
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 37

CUADRO N°8
AVANCES EN CUANTO A LOS PROBLEMAS IDENTIFICADOS EN EL
DIAGNÓSTICO
38 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

Para apreciar las tendencias en algunos temas clave se presentan algunos datos y gráficos en
donde se aprecia un avance en la gestión de los bienes estratégicos.
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 39

MEJORA LA DISPONIBILIDAD DE PRODUCTOS FARMACÉUTICOS
GRAFICO N°6
En el 2015, durante la transferencia, la disponibilidad de productos farmacéuticos decreció debido
a que se recibieron procesos de adquisición atrasados e ítems sin contrato. El abastecimiento
recién se recuperó entre octubre y diciembre. En enero se enfrentaron algunos inconvenientes
que se sumaron a los ítems que se incorporaron a la cartilla de suministro centralizado. A partir de
febrero, el suministro se fue mejorando progresivamente alcanzando una mejora notable.
40 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

GRAFICO N°7
Delegaciones de bienes estratégicos: enero
2015 – abril 2016
Los gráficos presentan el comportamiento de
las delegaciones de bienes estratégicos de
suministro centralizado delegados a las redes
asistenciales los últimos 16 meses, de los
cuales de enero a junio 2015 corresponde a la
gestión de la Gerencia Central de Logística y de
julio 2015 a abril 2016 por parte de la Central de
Abastecimiento de Bienes Estratégicos.
En medicamentos, hasta junio 2015 el promedio
de ítems delegado mensualmente a las redes fue
de 2,483, en abril tuvo un pico con 2,715. Luego,
desde el inicio de la implementación de la Ceabe
en julio, se debió enfrentar un atraso general en
los procesos de compra para evitar se agudice
el desabastecimiento a nivel nacional. La Ceabe
a la par de redoblar esfuerzos para armar los
expedientes, convocar y adjudicar los procesos
de contratación y estando aún en proceso de
conformación, se apoyó en las redes; así en
diciembre 2015 se registró el número más alto
de delegaciones, 2,753. Recién en abril de 2016
se evidencia un decrecimiento pronunciado a
1,734 ítems. Esta tendencia debe mantenerse
pues se ha superado el embalse en preparación
de expedientes y procesos de compra, y se han
tomado mediadas para mejorar los proceso
correspondientes.
Asimismo, los ítems atendidos por las redes a
partir de julio 2015 tienen un promedio de 1712
y oscila entre 801, en abril 2016 y 2031, en
agosto 2015.
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 41

GRAFICO N°8
En material médico, la situación recibida era más crítica que en medicamentos. Hasta junio 2015,
el promedio ítems delegados mensualmente a las redes fue de 3,939, el máximo se dio enero 2015
con 5,650. Luego, con la implementación de la Ceabe por las mismas razones que en el caso de
medicamentos, se delegó. El número más alto de delegaciones se registró en julio 2015 con 5,324
ítems. Desde enero 2016 decrecen las delegaciones y ya en abril 2016 son 2,812.
Asimismo, el promedio de ítems atendidos por las redes a partir de julio 2016 es de 3095 ítems y van
desde 703, en abril 2016, hasta 3,841 en julio 2015.
GRAFICO N°9
42 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

Mejora, ejecución presupuestal de gastos en equipo asistencial
En junio de 2015, al momento de la transferencia, la ejecución presupuestal de gastos en equipo
asistencial no ligado a proyectos de inversión era S/.10’436,706.92, que representaba el 7.8%, a
diciembre de 2015 el gasto llegó a S/.55’987,191.20, que representaba el 49.94%.
A marzo de 2016, a tres meses de iniciado el ejercicio la ejecución de la Ceabe es de S/. 25’317,201.61,
el 34.87%, lo que representa una buena tendencia.
Mejora la capacidad operativa en los procesos de selección de proveedores
GRÁFICO N° 10
El incremento del número general de procesos de selección que se convocan en el año es un indicador
de la capacidad operativa de la Ceabe para ejecutar los procesos de selección. En el 2015 se hicieron
más del doble de procesos que el 2014 y en los primeros cuatro meses del 2016 ya se han hecho
más del 2/3 del número de procesos del 2015. Esto refleja un mayor dominio y avance sobre todo
en las compras de medicamentos por proceso clásico y en dispositivos médicos, ambos tipos son
complejos por el volumen de ítems que se manejan y la fuerte competencia entre los proveedores
participantes.
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 43

GRÁFICO N° 11
El ejercicio 2015 se cerró con una gran ejecución respecto al presupuesto asignado a bienes
estratégicos, se ejecutó más del doble del ejercicio 2014, en el 2015 se logró convocar procesos por
S/. 217 millones en compras centralizadas de dispositivos médicos, en el 2014 solo se convocaron
centralizadamente S/. 28 millones.
Para el año 2016 se tiene programados 49 procesos de selección por 420 millones de soles.
44 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

GRÁFICO N° 12 DISMINUYEN LOS TIEMPOS EN LAS ETAPAS DEL
PROCESO DE SELECCIÓN.
GRÁFICO N° 13
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 45

La evolución de los tiempos de duración de
los procesos de selección muestran una fuerte
tendencia a disminuir respecto a lo medido antes
del inicio de la Ceabe, el monitoreo constante
de los tiempos de las etapas de los procesos
permite tomar medidas correctivas en las
fases de mayor retraso, se tienen tiempos más
uniformes para los estudios de mercado que
son determinantes en los actos preparatorios,
esto permite uniformizar los tiempos de los
procesos. Mantener el tiempo de los procesos
de selección (incluidos los actos preparatorios)
por debajo de los 120 días calendario va a
permitir cumplir con los objetivos programados
de abastecimiento de bienes estratégicos.
GRÁFICO N° 14
MEJORA LA GESTIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LOS PROVEEDORES
Un indicador de la calidad de la gestión de compra es el incumplimiento de los proveedores en la etapa
de ejecución contractual, con una coordinación estrecha con proveedores y las redes que reciben los
bienes se está logrando disminuir notoriamente los casos de incumplimientos en las entregas, se
refleja en una disminución de 30% de casos entre el periodo 2014 y el 2015.
46 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

GRÁFICO N° 15
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 47

CONCLUSIONES
La experiencia de la Ceabe a pesar de su
corta duración muestra que es valiosa por las
siguientes razones:
• La Ceabe es una solución innovadora al
problema de desabastecimiento crónico de
bienes estratégicos en EsSalud. La innovación,
tomando como referencia Dares, se da en la
ampliación de la responsabilidad, (1) esta pasa de
abastecer a garantizar la oportunidad, economía
y calidad del abastecimiento y (2) mientras que
Dares compra ciertos bienes estratégicos, en
perspectiva la Ceabe hace todas las compras,
salvo excepciones en las que comprar
localmente sea beneficioso.
Otra innovación en la Ceabe respecto de
Dares es la inclusión del área técnica, como
Gerencia de Estimación y Control de Bienes
Estratégicos, la cual le da una mirada salubrista
y humanizadora. Esta área está integrada por
médicos, enfermeras y químicos farmacéuticos.
• Los primeros resultados de la Ceabe
muestran que es una solución efectiva a ese
desabastecimiento.
• Difícilmente, este problema habría sido resuelto
si no es en el marco de una reorganización
(cambió los principios de la organización
vigente) y de pilares como la humanización
(creó condiciones para la renovación cultural)
y buen gobierno corporativo (creó condiciones
para cambios en el estilo de gestión) que EsSalud
adoptó.
• En el desarrollo del concepto de la
Ceabe ha sido fundamental la participación
de expertos en abastecimiento de bienes
estratégicos y en diseño organizacional, con
una visión amplia y el impulso y respaldo de la
presidenta ejecutiva.
• La puesta en funcionamiento de la Ceabe
no se hubiera logrado sin la participación
decidida del equipo liderado por su gerente
central.
• Desde diciembre 2015, cuando se
completaron las condiciones básicas para
operar, la Ceabe se encuentra en etapa
de despliegue inicial. En esta etapa se
están (1) consolidando los procedimientos
de abastecimiento de los distintos rubros
de bienes estratégicos, (2) mejorando los
procesos de abastecimiento de las farmacias,
(3) organizando el control de los dispositivos
médicos una vez fuera de los almacenes, (4)
promoviendo mejoras en el almacenaje, (5)
optimizando y documentado los procedimientos
internos y (6) creando la droguería como un
nuevo canal de abastecimiento.
5. RECOMENDACIONES
• Recomendaciones de nivel estratégico:
– Para que la Ceabe pueda seguir avanzndo como
lo ha venido haciendo es clave que se garantice
un equipo con cualidades, como las tiene
actualmente. A nivel de sus líderes, éstos no solo
deben tener formación en las ramas de química
farmacéutica, medicina o administración, sino
deben tener experiencia gerencial en las líneas
de medicamentos, salud pública y compras
estratégicas, de modo que puedan tener
presente que cada bien estratégico es necesario
para una actividad asistencial o una necesidad
sanitaria que contribuirá a mejorar la salud de
un asegurado. Asimismo, deben ser personas
dispuestas a pensar permanentemente en el
cómo mejorar su desempeño. El nivel de todo
el equipo de la Ceabe se debe mantener, si es
posible mejorar, su especialización, pero sobre
todo el equipo debe tener siempre presente que
al final de la cadena de suministro de los bienes
estratégicos se encuentra una persona.
– Solucionar las deficiencias en las
condiciones de almacenamiento y en el
registro de movimientos en almacenes
de bienes estratégicos, actualmente bajo
responsabilidad de la Gerencia Central de
Logística. Ceabe ha hecho solicitud al respecto.
48 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

– Solucionar los problemas que limitan la llegada
a las farmacias de bienes estratégicos con stock
en almacenes. La Ceabe ha tomado iniciativas
al respecto.
– Hacer que la responsabilidad de la distribución
y redistribución de bienes estratégicos esté
a cargo de Ceabe, pero la operación de las
mismas esté a cargo de la Gerencia Central de
Logística.
– Resolver la limitación de los poderes para la
firma de contratos en la Ceabe, igualándola a
la que tiene la Gerencia Central de Logística.
Ceabe ha hecho solicitud al respecto.
– Contar con aplicaciones informáticas
que brinden información actualizada de la
disponibilidad de medicamentos y dispositivos
médicos a nivel de cada almacén y consolidada
por red y a nivel nacional, así como información
del estado de elaboración de expedientes,
procesos de contratación y giros de órdenes de
compra sobre los contratos.
• Recomendaciones de nivel táctico:
– Revisar los indicadores usados para
seguir la marcha del abastecimiento y la
eficiencia de la Ceabe, buscando que den cuenta
adecuadamente de las nuevas responsabilidades
(garantizar oportunidad, economía y calidad del
abastecimiento) y de nuevos énfasis (compras
centralizadas vs, compras locales).
– Para asegurar su institucionalización
y facilitar la mejora continua en la Ceabe, es
necesario que se documente las políticas de
abastecimiento de bienes estratégicos y se
formalicen directivas, manuales de funciones,
procedimientos, etc.
– Reforzar el equipo técnico para agilizar
el desarrollo de la droguería y las compras
internacionales.
– Solucionar la demora en la conformación
de los comités de selección. La gerencia de la
Ceabe tiene una alternativa al respecto.
6.LECCIONES APRENDIDAS
Se han identificado un conjunto de buenas
prácticas aplicadas en la puesta en
funcionamiento de la Ceabe:
1. El compromiso del más alto nivel de la
presidenta ejecutiva. Sin la decisión sostenida del
más alto nivel, la experiencia probablemente hubiera
tenido serias limitaciones ante la natural resistencia a
un cambio.
2. En la etapa de puesta en funcionamiento de
la Ceabe, la Gerente Central de la Ceabe asumió,
más allá de sus funciones, el rol de gestora del
cambio. En esa etapa a la par de asumir las funciones
propias de su gerencia, debió lograr la transferencia
de personal y conseguir los recursos necesarios.
Fue necesario negociar, persuadir, presionar, buscar
alternativas, flexibilidad y perseverancia.
3. El compromiso entre perfección y urgencia.
La creación de la Ceabe es parte de la reorganización
de EsSalud. La elaboración del nuevo reglamento de
organización y funciones ha sido un trabajo complejo,
por la naturaleza de la institución y complicado por
los intereses y puntos de vista a tener en cuenta. El
reglamento no era perfecto, ha requerido algunos ajustes
pero tenía suficiente consistencia como para permitir
iniciar el cambio. El requisito es no perder de vista los temas
que quedaron pendientes para perfeccionar el modelo
organizativo.
4. Dar tratamiento a la incertidumbre que una
reorganización crea. La institución abrió espacios
para informar al personal sobre la reorganización y
absolver sus inquietudes. Se realizaron reuniones y
promovieron conversaciones al respecto.
Se han identificado un conjunto de prácticas, las
cuales de haberse aplicado hubieran mejorado el
proceso de creación y puesta en funcionamiento de
la Ceabe:
1. Un problema crónico y complejo, como el
del abastecimiento en EsSalud, debe ser examinado
ampliamente desde un enfoque sistémico. Más allá
de la organización y las funciones, es conveniente
tomar en cuenta lo cultural y la información usada
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 49

para la toma de decisiones. Si los actores no
logran ver los resultados deseados, es un tema de
perspectiva, de principios rectores, en ese aspecto
también hay que planear el cambio.
2. La Ceabe implicó un complejo cambio en
conceptos organización, cultura, información para la
toma de decisiones, facultades y gestión, su diseño
debe estar documentado para mitigar el riesgo de
aplicarlo parcialmente o modificarlo.
3. Un cambio complejo requiere un plan de
implementación detallado que comprenda, además
del organizativo y funcional, todos los aspectos del
diseño (facultades a delegar, indicadores, etc.), su
relación con el entorno (cultura, situación de procesos
en marcha, etc.) e incluso cambios sutiles como los
cambios en las funciones de control necesarios para
garantizar el abastecimiento o los cambios en las
facultades a delegar.
4. El plan debe incluir temas de soporte
(presupuesto, oficinas, equipos, teléfonos, acceso a
internet, etc.). No considerarlos puede causar graves
problemas.|
5. En las etapas en las que actúan
simultáneamente varias gerencias, como la
transferencia de personal o la habilitación y
equipamiento de ambientes, se requiere supervisión
y coordinación, al más alto nivel, entre las gerencias
involucradas.
6. Establecer indicadores parar medir la
realización del cambio y para medir las mejoras
logradas con el cambio. Tener en cuenta que la
nueva realidad no necesariamente se puede medir
con los indicadores de la anterior.
50 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS

7.1 Entrevistas realizadas
7. ANEXO
CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS 51

52 CENTRAL DE ABASTECIMIENTO DE BIENES ESTRATÉGICOS