Vincent RAUDE - Gestion et Finances Publiques La revue

europeoù le président Nixon a décidé la suspension de la convertibilitéen or du dollar alors que les taux de change étaient maintenusfixes par rapport au dollar, plusieurs crises financières sont venuesmettre à mal l’économie mondiale.Rappelons succinctement les principaux événements des trentedernières années :– 1974 : les banques allemandes et américaines sont complètementdéstabilisées du fait du flottement du dollar. La communautéfinancière s’accorde pour envisager de prendre desmesures et c’est la création du Comité de Bâle sur le contrôlebancaire et le projet de mettre en place à l’échelle internationaleune supervision prudentielle des banques. La recommandationdu Comité de respecter le ratio Cooke n’interviendra qu’en 1988 ;– à partir de 1980, c’est la crise des caisses d’épargne aux Etats-Unis, crise qui va durer toute la décennie. Il faudra attendre 1989pour qu’un plan de sauvetage soit décidé ;– 1986 : c’est en Grande-Bretagne la déréglementation bancaireet financière et aux Etats-Unis une chute de près de 23 % du DowJones à Wall Street ;– 1990 : c’est l’effondrement du marché mondial de l’immobilieravec, en 1992, le début de la crise monétaire en Europe et en1994, le krach du marché obligataire ;– 1997 : une grave crise des paiements commence en Asie duSud-Est ;– 2001 : scandale boursier d’Enron, qui va déboucher sur la faillitede l’entreprise suivie en 2002 par les lois Sarbannes-Oxleyvotées pour tenter demoraliser les professions financières.En France, l’année suivante,une loi de sécuritéfinancière est adoptée pourrépondre aux désordresboursiers.La planète financière setrouve, depuis l’été 2007,en face d’une nouvellecrise majeure.Tous les milieux de la financesont en alerte, et s’interrogent,une fois de plus, sur les mesures àprendre avec toujours le même clivageentre, d’une part, les partisans du laisser-faire, qui estiment queles marchés trouveront par eux-mêmes les chemins de leur réajustementet que mettre un gendarme derrière chaque citoyenne fera jamais un bon système et, d’autre part, ceux pour qui ilest urgent d’adopter de nouvelles normes, de prendre desmesures de surveillance, d’organiser des contrôles et, le caséchéant, de sanctionner.Les crises financières sont, en effet, particulièrement redoutableset peuvent plonger l’économie tout entière dans le marasme.Dès lors, tout doit être fait, tant qu’il en est encore temps, pourles arrêter.Entre ces choix extrêmes, une multitude de suggestions et depropositions sont et seront avancées comme après chacune descrises précédentes. Il revenait aux Américains, à l’origine des perturbationsdu moment, de donner le « la » et il faut reconnaîtrequ’ils n’ont pas tardé à le faire. Mais en présentant aussi rapidementleurs propositions de ce qui pourrait constituer la plus importanteréforme depuis celle qui a suivi la crise de 1929, ils ne pouvaient,ce faisant, que surprendre et/ou inquiéter.Pour l’essentiel, la surveillance de la FED portera désormais surtous les acteurs, assureurs et fonds spéculatifs compris, et les autoritésen charge de la régulation seront réorganisées. En outre, lespouvoirs du gouvernement fédéral et ceux des Etats seront reconsidérésen raison de la création d’une Agence fédérale compétentepour les compagnies d’assurances, dont la surveillance628relève actuellement des Etats. Certes, il ne s’agit que de déclarationsd’intentions formulées par le secrétaire d’Etat américainau Trésor alors que le président Bush est sur le départ et que lespremières réactions des milieux de la finance sont, pour le moins,très hostiles.Du côté de Bruxelles, que va-t-il se passer ? Il paraît nécessaire defaire le point sur ce qui a, d’ores et déjà, été prévu dans le cadrede l’Union européenne et les mesures susceptibles d’êtreenvisagées.L’ÉTAT DES LIEUXDANS L’UNION EUROPÉENNEOn ne trouve pas à Bruxelles un responsable unique de la régulationet de la supervision des opérateurs financiers européens.Certes, on a enregistré de grands progrès avec l’adoption parplusieurs pays d’une monnaie unique gérée par une banquecentrale en charge de la politique monétaire. Certes, grâce àl’euro, on a sensiblement progressé dans la formation d’unmarché financier européen intégré. Mais l’Union monétairedemeure inachevée et le marché financier toujours en cours deconstitution.L’Union monétaire inachevéeDepuis janvier 1999, quinze Etats membressur vingt-sept ont adopté unemonnaie unique et constitué uneUnion monétaire.Cette Union a nécessité lamise en œuvre d’un cadreinstitutionnel spécifique : leSystème européen des banquescentrales (SEBC),composé de la Banquecentrale européenne (BCE)et des banques centrales desvingt-sept Etats membres, qu’ilsaient ou non adopté l’euro. LeSEBC met en œuvre la politiquemonétaire de l’Union et gère les réservesde change. Il comporte en son sein l’euro système, sousensembleconstitué par les quinze pays qui ont adopté la monnaieunique.L’euro système regroupe la BCE et les banques centrales nationalesdes quinze. Les pays qui appartiennent à la zone euro ontconstitué l’euro groupe, organe informel composé des ministresdes Finances de la zone euro et qui est actuellement présidé parle Luxembourgeois Jean-Claude Juncker.L’euro groupe est en quelque sorte la représentation politiquede l’euro système. Il est responsable de la mise en œuvre de lapolitique monétaire des quinze dans le respect des prérogativesdemeurant aux mains des différentes banques centrales. Onnotera de surcroît que les banques centrales nationales desEtats membres qui n’ont pas adopté la monnaie unique,comme la Grande-Bretagne, conservent leurs pouvoirs enmatière de politique monétaire selon leur législation nationaleet ne sont donc pas partie prenante de la politique monétairecommune.Au sein de la zone euro, la Banque centrale européenne peutêtre amenée à intervenir s’il y a crise de liquidités. Elle est d’ailleursintervenue à deux reprises depuis le début de la criseactuelle et même beaucoup plus massivement que ne l’a faitla FED. En revanche, et s’agissant d’une crise mettant en causela solvabilité d’une banque du secteur privé, chaque banquecentrale intervient dans le cadre de sa propre réglementation.N o 8-9 - Août-Septembre 2008 -

La construction en coursd’un marché financier européen intégréCette Union monétaire inachevée n’a pas empêché l’Europe deprogresser dans la construction d’un marché unique des servicesfinanciers. Cette construction a été définie par un Plan d’actionsur les services financiers (PASF), lancé en 1999. Le PASF comprenait40 mesures en vue d’harmoniser la réglementation en vigueurdans les différents Etats membres en matière de services bancaires,d’assurances, de valeurs mobilières, de crédits hypothécaireset de toutes autres formes de transactions financières. En2004, la quasi-totalité des mesures prévues avaient été adoptéespar les Etats membres. Il reste cependant à les transposer.Mais si le PASF a effectivement unifié les règles pour les servicesfinanciers, il reste aux autorités en charge de la supervision às’adapter en conséquence. C’est la mission qui a été confiée àun groupe de sages présidé par Alexandre Lamfalussy (cf.encadré). Le rapport du groupe ne concernait que les valeursmobilières, laissant de côté les banques, les assurances et lesOPCVM. Cette lacune a fait obstacle à l’intégration générale desservices financiers, d’où, en 2004, la création de deux instancespour chacun des trois secteurs.Les Comités LamfalussyLe processus dit de Lamfalussy, son auteur, a eu pour objectifde créer les organes de conseil susceptibles de donner à laCommission des avis dans les domaines de la banque, desassurances et des pensions de retraite.L’architecture du processus comporte quatre niveaux :1. Elaboration des principes cadres (la législation) ;2. Elaboration et adoption des mesures techniques d’exécution;3. Coopération des régulateurs nationaux ;4. Mise en œuvre dans les Etats membres et contrôle.Pour les niveaux 2 et 3, les comités créés sont :– niveau 2 : le Comité européen des valeurs mobilières(CEVM), le Comité européen des assurances et des pensionsprofessionnelles (CEAR) et le Comité bancaire européen(CBE) ;– niveau 3 : le Comité européen des régulateurs de valeursmobilières (CERVM), le Comité européen des contrôleurs desassurances et des pensions professionnelles (CECAR) et leComité européen des contrôleurs bancaires (CECB).S’agissant en particulier du secteur bancaire, deux nouveauxcomités ont été créés : le Comité bancaire de niveau 2 et leComité bancaire de niveau 3 auxquels on a ajouté un Comitéde niveau 2 concernant spécifiquement les conglomératsfinanciers.Chaque Etat membre a un seul représentant au sein du Comitébancaire de niveau 2 et une seule voix. Assistent aux réunions,à titre d’observateurs, un expert technique pour chaque Etatmembre, les présidents des trois comités de niveau 3, ainsique la BCE. La présidence est assurée par la Commissioneuropéenne.Le Comité bancaire de niveau 3, ou Comité européen descontrôleurs bancaires, quant à lui, est composé de hautsreprésentants :– des autorités publiques des Etats membres chargées ducontrôle prudentiel des établissements de crédit ;– des banques centrales investies d’une responsabilité opérationnellespécifique dans le contrôle individuel des établissements decrédit, parallèlement à l’autorité publique compétente ;– des banques centrales qui ne participent pas directement aucontrôle individuel des établissements de crédit, y compris la BCE.Chaque Etat membre désigne en outre deux représentants pourparticiper aux réunions du comité et la BCE désigne un représentantaux mêmes fins. De même, la Commission est représentéeaux réunions du comité ; elle désigne un haut représentant quiparticipe à ses débats. Cette architecture très complexe, qui aété fixée par une décision de la Commission du 5 novembre 2003,se retrouve dans les autres comités de niveau 3 et reflète l’importancequ’on accorde à la coopération au niveau européen.Si la réforme de 2004 s’est traduite par un renforcement de lacoopération entre autorités, elle n’a pas modifié les principes surlesquels l’architecture de l’ensemble a été fondée, à savoir ladécentralisation, la coopération et la segmentation. Ellen’implique donc pas une organisation centralisée au niveausupranational des responsabilités. Ces comités ne représententque des formes de coopération entre autorités nationales.Les mesures envisagéesavant que ne survienne la criseeuropeL’Union monétaire, bien que partielle, a le mérite d’exister. Grâceà leur monnaie commune, les Européens, du moins ceux qui enbénéficient, disposent d’une source de fonds sûre et liquide,d’une taille désormais supérieure à celle du dollar. Dans le cadrede ce nouvel espace, on a pu observer une forte évolution desmarchés financiers.Le récent rapport de Laurent Cohen Tanugi sur la place del’Europe dans la mondialisation est une invitation pressante à lapoursuite de la réforme. Il suggère, notamment, de mettre à profitle temps de la présidence française de l’Union européenne, dejuillet à décembre 2008, pour :– accélérer l’harmonisation de la réglementation. Les normessont largement nationales et, lorsqu’il y a des textes européens,ceux-ci comportent encore de trop nombreuses exceptionsnationales ;– unifier les infrastructures de règlement-livraison. Aux Etats-Unis, ils’agit d’un service public national alors que dans l’Union européenneces infrastructures sont encore nationales. La BCE s’yemploie et a pris l’initiative de développer d’ici à 2013 une plateformecommune de règlement-livraison dans la zone euro (initiativeTarget 2 securities) ;– mettre en place une supervision prudentielle intégrée. Actuellement,les règles prudentielles sont particulièrement fragmentéeset différentes selon les Etats. Face aux groupes transnationaux lescontrôles exercés sont inefficaces.La nécessité de lutter contre la fragmentation de la régulation etde la surveillance financière européenne apparaît particulièrementévidente lorsqu’on s’aventure à recenser les autorités quien sont chargées. Ainsi, en France, cinq autorités différentes interviennentpeu ou prou : la commission bancaire pour les établissementsde crédit, qui est chargée de contrôler le respect destextes applicables ; le comité des établissements de crédit et desentreprises d’investissement, qui gère les agréments de ces deuxtypes d’institutions financières ; le comité consultatif de la législationet de la réglementation financière, chargé de donner un avissur tous les projets de textes normatifs dans les trois secteurs de lafinance ; l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles,pendant de la Commission bancaire pour l’assurance ; et enfinl’Autorité des marchés financiers (AMF), qui règle le fonctionnementdes marchés financiers. L’on retrouve cette multiplicitéd’autorités de régulation dans la plupart des autres pays del’Union, exceptée toutefois la Grande-Bretagne où la régulationest unique avec la FSA (Financial Services Authority).A l’évidence, si des consultations entre Etats membres devaientêtre organisées, et si des décisions devaient être prises dansl’urgence, l’Union européenne rencontrerait quelques difficultéspour le faire.-N o 8-9 - Août-Septembre 2008 629

europeLES PREMIÈRES RÉACTIONSDE L’UNION EUROPÉENNEL’engagement de l’Europe face à la crise des subprimes a étéexprimé à deux niveaux. D’abord à celui des chefs d’Etat et deGouvernement à l’occasion du Conseil européen des 13 et14 mars 2008, puis lors d’un Conseil des ministres des Finances enSlovénie le 4 avril.Le Conseil européen, en charge de fixer le cap, a précisé sesquatre priorités :– améliorer la transparence pour les marchés, les investisseurs etles régulateurs ;– améliorer les normes d’évaluation des actifs financiers ;– renforcer le cadre prudentiel et la gestion des risques ;– améliorer le fonctionnement du marché, y compris le rôle desagences de notation.Le moins qu’on puisse dire est que les mesures à prendre en applicationdes priorités fixées ne vont pas être définies dans la précipitationsi l’on se réfère aux déclarations faites après le Conseil.Pour le Premier ministre britannique : « Il y a beaucoup d’incertitudeset de turbulences dans le monde financier. Ce qui estimportant, c’est de prendre le chemin de la stabilité »Pour le président de la Commission européenne : « La transparenceet le renforcement de la coopération entre les régulateurset les superviseurs au niveau européen comme au niveau internationalsont des éléments cruciaux pour rétablir le calme ».Pour le président de l’euro-système : « Il est évident que nous devrionsmettre en place un système qui organise un meilleur échanged’informations entre les autorités prudentielles. Il faudra que noustravaillions beaucoup à la transparence des produits financiers ».Sur le calendrier, la précipitation n’est pas non plus de mise : « Lamise en place des mesures arrêtées, le moment venu,n’interviendra pas avant septembre 2008, c’est-à-dire lorsque laCommission aura fait ses propositions sur la révision de la directiverelative au cadre prudentiel et à la gestion des risques dans lesecteur financier », indique encore M. Juncker.Le 4 avril 2008, les 27 ministres des Finances réunis en Slovénie sesont contentés de signer un mémorandum destiné à améliorer lagestion d’une éventuelle crise bancaire transfrontalière et ontprévu, en cas de défaillance d’un des quelque quarante établissementsprésents dans plusieurs pays de l’Union, qu’un collègede superviseurs rassemble les différentes autorités des pays où sesfiliales sont implantées, afin de mieux coordonner les mesures desauvetage nécessaires.On est bien loin des décisions envisagées à Washington par lesecrétaire au Trésor.La crise des subprimes née aux Etats-Unis s’est, désormais, installéeen Europe. D’abord bancaire, elle est maintenant financière etfrappe tous les marchés. Son impact sur l’économie réelle n’estpas encore mesurable au sein de l’Union alors qu’on redouted’ores et déjà, outre-Atlantique, la récession. Les responsables duFMI viennent d’exprimer leur inquiétude, et aussi leur étonnement,de ne pas voir se constituer un front plus uni pour rétablir laconfiance dans les institutions financières.Au sein de l’Union européenne, des progrès en vue de constituerce front sont possibles. Pour que les mesures nécessaires soientmises en œuvre, faudra-t-il que les perturbations prennent encoreplus d’ampleur ? Reprenant à son compte les recommandationsdu Forum de stabilité financière et du G7 en vue de traiter la crise,le comité des marchés financiers de l’OCDE réuni les 14 et 15 avril2008, a réclamé, plus explicitement encore, une réforme de fonddu système financier et de sa réglementation, compte tenu desrisques accrus encourus par les particuliers non seulement dansle domaine des crédits, mais aussi pour les assurances et les pensionsde retraite.C’est, pour l’Europe, une chance à saisir.630N o 8-9 - Août-Septembre 2008 -