Rapport - La résistance du système juridique français à un potentiel « choc autoritaire »

LA POLITISATION DE LA FONCTION
PUBLIQUE : L’ « EXEMPLE » POLONAIS
En décembre 2015 et en janvier 2016, un certain nombre de
nouveaux actes législatifs particulièrement sensibles ont
été adoptés par la Diète, souvent au moyen de procédures
législatives accélérées, à savoir, notamment, une loi sur les
médias, une nouvelle loi sur la fonction publique, une loi
portant modification de la loi sur la police et de certaines
autres lois, ainsi qu’une loi sur le ministère public.
En ce qui concerne la loi du 30 décembre 2015 portant
modification de la loi sur la fonction publique et de certains
autres actes, publiée au Journal officiel le 8 janvier 2016 et
entrée en vigueur le 23 janvier 2016, celle-ci a aboli le principe
des procédures de recrutement ouvertes pour les postes
de haut niveau de la fonction publique (directeurs) qui sont
désormais nommés et révoqués par le Ministre ou le directeur
des services centraux.
Pour le Parlement européen, « un système de fonction
publique efficace, impartial, professionnel et politiquement
neutre constitue un élément fondamental de la gouvernance
démocratique » ce que « la nouvelle loi sur la fonction
publique semble de nature à compromettre ce principe ainsi
que l’article 153 de la constitution polonaise » 1 . Pour le
Parlement européen, il existe un « risque grave de politisation
de l’administration polonaise, ce qui porterait atteinte à
l’impartialité de la fonction publique » 2 .
Plus concrètement, une telle configuration pose
à titre principal, s’agissant de l’administration et de
ceux qui, agissant en son sein, forment la fonction
publique, la question de la politisation de celle-ci.
Par « politisation de la fonction publique », on entend
la capacité du ou des titulaire(s) du pouvoir politique
à s’assurer de la servilité du personnel administratif,
notamment au sein de la haute fonction publique 3 .
Conjuguée à l’absence éventuelle de dispositifs
susceptibles de constituer le support d’une résistance
à la mise en œuvre de telles réformes, cette
politisation présente le risque de voir la fonction
1. Résolution du Parlement européen du 14 septembre 2016
sur les récentes évolutions en Pologne et leurs conséquences
sur les droits fondamentaux inscrits dans la charte des droits
fondamentaux de l’Union européenne, (2016/2774(RSP)), 14
septembre 2016, considérant X.
2. Ibid., para. 8.
3. Par « haute fonction publique », le rapport Thiriez du 30
janvier 2020 entend les corps relevant de l’encadrement
supérieur des trois versants de la fonction publique civile : corps
« ENA », corps « Polytechnique », administrateurs territoriaux,
directeurs d’hôpital et d’établissement sanitaire, social et médico-social,
directeurs d’organismes de sécurité sociale, directeurs
des services pénitentiaires et directeurs d’insertion et de probation,
commissaires de police, magistrats de l’ordre judiciaire.
publique, au mieux, être incapable de toute réaction
de nature à freiner une évolution anti-démocratique,
au pire, contribuer à son accélération.
6.1. ÉLÉMENTS D’ÉQUILIBRE
En droit français, le sens le plus communément
associé à la notion de fonction publique renvoie désormais
à celle d’agent public, la fonction publique
étant définie comme l’ensemble des agents publics.
La qualité d’agent public est quant à elle reconnue
à celui ou celle dont l’employeur est une personne
morale de droit public (État, collectivité territoriale,
établissement public, groupement d’intérêt public…)
et qui travaille pour le compte d’un service public à
caractère administratif. Au sein de cette catégorie
des agents publics, deux ensembles peuvent être
identifiés :
• Les fonctionnaires. Ce sont les agents publics qui,
recrutés par voie unilatérale, sont titularisés, ce
qui a pour effet de leur conférer un grade dans
un corps de fonctionnaires ;
• Les agents publics contractuels. Ce sont ceux qui,
recrutés par voie contractuelle, ne sont pas intégrés
dans un corps.
Le rapport annuel de la Direction générale de
l’administration et de la fonction publique sur l’état
de la fonction publique - édition 2020, estime à 20%
les effectifs de la fonction publique ainsi définie par
rapport à l’ensemble des emplois en France en 2017,
soit plus de 5,5 millions de travailleurs.
Le cadre juridique de la fonction publique française
suit un chemin de crête entre deux écueils.
Le premier écueil est celui de la dépendance
des agents de l’administration vis-à-vis de l’autorité
politique. L’agent public, et en particulier le fonctionnaire,
a vocation à servir l’intérêt général, ce qui
implique qu’il ne soit pas placé dans l’obligation, de
droit ou de fait, de servir les intérêts particuliers de
celui qui le nomme ou de celui qui exerce à son endroit
l’autorité hiérarchique. Il s’agit ici, notamment,
d’éviter que l’agent public ne soit recruté qu’au titre
de relations personnelles ou d’accointances de nature
politique ou autres. Il s’agit encore d’éviter que
la carrière de l’agent public ne soit soumise à l’arbitraire
de l’autorité, indépendamment de ses mérites
professionnels.
Le second écueil est, à l’inverse, celui d’une
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