ratifikasi statuta roma untuk memperkuat perlindungan hak asasi ...

RATIFIKASI STATUTA ROMA UNTUK MEMPERKUAT
PERLINDUNGAN HAK ASASI MANUSIA DI INDONESIA
M. Akil Mochtar
Disampaikan sebagai Pemakalah Kunci (Keynote Speaker)
pada Seminar Nasional memperingati Hari Keadilan Internasional sedunia (World Day of International Justice)
yang diselenggarakan oleh Koalisi Masyarakat Sipil Indonesia Untuk Mahkamah Pidana Internasional bekerja
sama dengan Coalition for the International Criminal Court (CICC) dan dengan Komisi Nasional Hak Asasi
Manusia (Komnas HAM) di Jakarta, Selasa, 17 Juli 2012
Hadirin Peserta Seminar yang saya hormati,
Tidak banyak yang mengetahui bahwa setiap tanggal 17 Juli diperingati sebagai Hari
Keadilan Internasional se-dunia. Tanggal 17 Juli merupakan sebuah momentum penting
ditandai dengan kesepakatan negara-negara dalam statuta Roma untuk membentuk
pengadilan pidana Internasional (International Criminal Court). Hari ini, kita berkumpul disini
dalam rangka memperingati Hari Keadilan Internasional se-dunia dan mendiskusikan sebuah
tema mengenai pentingnya meratifikasi statuta Roma.
14 (empat belas) tahun sudah sejak statuta roma disepakati (tanggal 15 Juli 1998) dan
kurang lebih 8 (delapan) tahun sudah sejak statuta Roma mulai berlaku -entry into force-
(tanggal 1 Juli 2002). Akan tetapi, hingga kini Indonesia belum menjadi pihak dan
meratifikasi Statuta Roma. Dalam Rencana Aksi Hak Asasi Manusia (RANHAM) 2004-2009,
pemerintah menargetkan untuk meratifikasi Statuta Roam pada tahun 2008. Namun, target
rencana tersebut tak terealisasi sehingga dalam RANHAM 2009-2014 pemerintah berupaya
untuk meratifikasi statuta roma pada tahun 2013. Dalam pertemuan Kelompok Kerja
mengenai Universal Periodic Review yang merupakan program dari Dewan HAM PBB
(Human Rights Council), Indonesia didorong untuk segera meratifikasi Statuta Roma dalam
peraturan perundang-undangan.
Pertanyaan mendasar yang mengemuka dalam mengawali pembukaan seminar ini adalah
mengapa Indonesia perlu meratifikasi Statuta Roma dan apa implikasinya bila Indonesia
meratifikasi Statuta Roma?
1

Hadirin Peserta Seminar yang saya hormati,
Meratifikasi Statuta Roma berarti menundukkan diri pada rezim yurisdiksi Pengadilan
Pidana Internasional. Namun, sifat menundukkan diri ini bukanlah bersifat mutlak (absolute)
melainkan bersifat pelengkap (complementary). Artinya, pengadilan pidana internasional
hanya berwenang mengadili bila pengadilan umum dalam sistem hukum nasional suatu
negara tidak bersedia (unwilling) atau tidak mampu (unable) untuk mengadili suatu perkara.
Ukuran mengenai ketidaksediaan atau ketidakmampuan pengadilan nasional dalam
mengadili suatu perkara sehingga harus diambil alih oleh pengadilan pidana internasional
telah ditetapkan dalam statuta Roma (vide Pasal 17 ayat (2) dan (3) Statuta Roma).
Pengadilan nasional dinilai tidak bersedia mengadili suatu perkara sehingga harus
diambilalih oleh pengadilan pidana internasional bila: (i) ada keputusan nasional yang
melindungi pelaku tindak pidana dalam yurisdiksi pengadilan pidana internasional; (ii) ada
penangguhan yang tidak dapat dibenarkan untuk membawa pelaku tindak pidana
dihadapan pengadilan, dan; (iii) langkah-langkah hukum tidak dilakukan secara mandiri atau
memihak. Sedangkan ukuran penilaian atas ketidakmampuan pengadilan nasional untuk
mengadili perkara tindak pidana dalam yurisdiksi pengadilan pidana internasional adalah
bila peradilan nasional dinilai telah mengalami keruntuhan secara total maupun substansial
(total or substantial collapse) atau bilamana memang tidak ada (unavailability) pengadilan
nasional yang akan mengadili perkara tersebut.
Meskipun bersifat pelengkap, permasalahan yurisdiksi pengadilan pidana internasional
menjadi hambatan terbesar dalam efektifitas pelaksanaan kinerja pengadilan. Bahkan
diawal penyusunan statuta Roma, ketidaksepakatan Amerika Serikat untuk menandatangani
Statuta Roma, salah satunya, adalah diterapkannya yurisdiksi pengadilan pidana
internasional atas peristiwa tindak pidana yang dilakukan (universal jurisdiction - quasi
delicta juris gentium). Amerika Serikat pada saat itu berpendapat bahwa yurisdiksi
pengadilan pidana internasional harusnya hanya berlaku bagi pelaku tindak pidana yang
merupakan warga negara dari negara yang meratifikasi statuta roma (active personality
jusridiction). Atas perdebatan tersebut, Statuta Roma mengadopsi ketentuan yang dinilai
merupakan jalan tengah dari kubu-kubu yang berdebat. Pasal 12 ayat (2) Statuta Roma
mengatur bahwa yurisdiksi pengadilan pidana internasional meliputi wilayah dimana
perbuatan pidana itu terjadi (ratione loci) dan warga negara pelaku tindak pidana dari
negara yang meratifikasi statuta Roma (ratione personae).
Yurisdiksi kewenangan pengadilan pidana internasional dibatasi dalam jenis tindak pidana
tertentu (ratione materiae) yang termasuk dalam kejahatan luar biasa (extraordinary
crimes), yaitu yang disebut dalam Pasal 5 Statuta Roma. Sedangkan dalam hal efektifitas
berlakunya pengadilan pidana internasional, Statuta Roma mengatur bahwa pengadilan
pidana internasional merupakan lembaga yang bersifat prospektif. Artinya, pengadilan
pidana internasional tidak berwenang mengadili perkara tindak pidana yang dilakukan
sebelum Statuta Roma berlaku secara efektif, yaitu tanggal 1 Juli 2002. Secara tegas
2

disebutkan bahwa Statuta Roma ini menganut prinsip-prinsip umum hukum pidana, salah
satunya, prinsip non-retroaktif (vide Pasal 24 jo. Pasal 11 Statuta Roma). Terdapat
pengecualian atas berlakunya prinsip non-retroaktif yang dianut pengadilan pidana
internasional. Suatu negara dapat mengakui yurisdiksi pengadilan pidana internasional
dengan melakukan deklarasi sementara (ad hoc declaration), bahkan bila negara itu bukan
negara yang meratifikasi Statuta Roma (vide Pasal 11 jo. 12 ayat (3) Statuta Roma).
Banyak pihak yang menyayangkan diadopsinya prinsip non-retroaktif, yang berarti ada
pembatasan bagi pengadilan untuk mengadili perkara kejahatan serius terhadap Hak Asasi
Manusia yang dilakukan di masa lalu. Alasan para penyusun statuta roma yang mengadopsi
pembatasan atas yurisdiksi temporal dari pengadilan ini adalah lebih kepada pendekatan
pragmatis. Para penyusun Statuta Roma beranggapan bahwa bila pengadilan tidak
membatasi kewenangan temporal mengadili perkara maka banyak negara yang akan
resisten dan menolak keberadaan pengadilan. Oleh karena itu, penyelesaian tindak pidana
HAM berat yang terjadi dimasa lalu dapat diadili melalui pengadilan domestik dalam sistem
hukum pidana nasional masing-masing negara. Pilihan lainnya adalah dengan melakukan
perjanjian bilateral untuk membentuk pengadilan internasional seperti yang dilakukan
antara Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) dengan pemerintah Sierra Leone pada tahun 2002.
Meski belum meratifikasi Statuta Roma, namun dalam upaya penyelesaian pelanggaran
HAM berat yang terjadi masa lalu, Indonesia membentuk pengadilan HAM yang bersifat ad
hoc dan berwenang mengadili perkara secara retroaktif. Diterbitkannya UU nomor 26 Tahun
2000 menjadi dasar hukum untuk pembentukan pengadilan Hak Asasi Manusia di Indonesia.
Keberadaan Pengadilan HAM ad hoc yang mengesampingkan prinsip non-retroaktif
menimbulkan wacana perdebatan dimasyarakat kala itu. Pengesampingan prinsip nonretroaktif
dianggap bertentangan dengan Konstitusi, terutama Pasal 28I ayat (1) UUD 1945
yang secara tegas mengatur “...hak untuk tidak dituntut atas dasar hukum yang berlaku
surut adalah hak asasi manusia yang tidak dapat dikurangi dalam keadaan apa pun”. Dengan
kata lain, secara tersurat Konstitusi memasukkan prinsip non-retroaktif sebagai nonderogable
rights. Namun, Mahkamah Konstitusi memiliki penafsiran yang berbeda. Dalam
pengujian Pasal 43 ayat (1) UU nomor 26 Tahun 2000 terhadap UUD 1945 yang diajukan
oleh Abilio Osario Soares, Putusan nomor 065/PUU-II/2004, MK berpendapat bahwa
keberadaan pengadilan HAM ad hoc tidak bertentangan dengan Konstitusi.
Pengesampingan atas prinsip non retroaktif melalui pembentukan pengadilan HAM yang
bersifat sementara dikonstruksikan secara hati-hati. Prinsip kehati-hatian dalam
pembentukan pengadilan HAM dilakukan dengan memperhatikan faktor-faktor sebagai
berikut:
a. pembentukannya hanya terhadap peristiwa-peristiwa tertentu dengan locus delicti
dan tempus delicti yang terbatas, bukan untuk semua peristiwa secara umum; dan
b. Pengadilan HAM ad hoc hanya dapat dibentuk atas usul DPR karena, menurut UUD
1945, DPR adalah representasi rakyat Indonesia, yang berarti bahwa pada dasarnya
3

akyatlah yang menentukan kapan pelanggaran HAM yang berat sebelum
pembentukan UU Pengadilan HAM telah terjadi yang penyelesaiannya
membutuhkan pembentukan Pengadilan HAM ad hoc.
Hadirin Peserta Seminar yang saya hormati,
Meratifikasi sebuah konvensi atau perjanjian internasional bukanlah hal yang mudah.
Terkadang ketentuan-ketentuan yang disepakati dalam perjanjian internasional tidak selaras
dengan prinsip konstitusional yang terkandung dalam UUD sebuah negara. Atau suatu
perjanjian internasional yang disepakati oleh pemerintah yang merepresentasikan suara
mayoritas di sebuah negara, belum tentu disepakati oleh kelompok minoritas negara
tersebut untuk dilakukan ratifikasi. Sebagai contoh, dalam upaya meratifikasi Statuta Roma,
Kolombia menemui hambatan dalam hal penjatuhan sanksi pidana kepada pelakunya. Salah
satu jenis sanksi yang dapat dijatuhkan oleh pengadilan pidana internasional adalah hukum
penjara, maksimal hingga seumur hidup (life imprisonment) untuk pelaku tindak pidana
yang terbukti melakukan kejahatan yang sangat keji (extreme gravity of the crime). Disisi
lain, Konstitusi Kolombia melarang jenis hukuman penjara seumur hidup bagi warga
negaranya. Atas hambatan ini, Pengadilan Kolombia dapat melakukan perbandingan dari
putusan Mahkamah Konstitusi Italia dalam Putusan nomor 223 tertanggal 25 Juni 1996
kasus Venezia v. United States of America yang berpendapat bahwa pengadilan tidak dapat
memperkirakan apakah hukuman percobaan (parole) bagi warga negaranya yang menjadi
tersangka dapat diberikan oleh pengadilan pidana internasional atau tidak, sehingga
penyerahan (transfer) atau menyerahkan diri (surrender) kepada pengadilan pidana
internasional harus ditolak. Dengan kata lain, kedaulatan negara untuk melindungi warga
negara lebih diutamakan dibanding menyerahkannya untuk diadili di pengadilan
internasional.
Saat ini, Mahkamah Konstitusi sedang memeriksa perkara pengujian UU nomor ... tahun ...
yang meratifikasi Piagam ASEAN (ASEAN Charter). Saya tidak bermaksud untuk
membicarakan atau mengomentari perkara ini, karena MK sendiri belum menjatuhkan
putusan atas perkara ini. Perkara ini saya jadikan contoh untuk menunjukkan bahwa tidak
mudah melakukan ratifikasi konvensi atau perjanjian internasional. Akan senantiasa ada
wacana perdebatan antara pro dan kontra dalam kelompok-kelompok masyarakat. Bagi
Mahkamah yang memeriksa perkara mengenai ratifikasi perjanjian internasional, tentunya
bukanlah perkara yang mudah. Mahkamah perlu mencari keseimbangan guna mencapai
keadilan antara penerapan nilai-nilai konstitusional yang menjunjung kedaulatan negara
dengan penghormatan kesepakatan antara negara yang dimuat dalam suatu perjanjian
sebagai suatu pacta sunt servanda.
Hadirin Peserta Seminar yang saya hormati,
Kondisi HAM Indonesia saat ini bisa dikatakan lebih baik dibandingkan dimasa lalu. Memang
harus diakui bahwa masih terdapat beberapa pelanggaran HAM yang terjadi. Akan tetapi,
4

derajat pelanggaran HAM yang terjadi itu tidak dapat dikategorikan dalam pelanggaran
HAM berat yang masuk dalam yurisdiksi pengadilan pidana internasional. Disinyalir bahwa
tragedi mesuji, Lampung Barat, beberapa waktu lalu masuk dalam kategori pelanggaran
HAM berat. Namun, asumsi ini butuh penyelidikan dan pembuktian lebih lanjut.
Kondisi berbeda sangat terlihat di Timur Tengah dan Afrika Utara, yang mengalami
fenomena Arab Spring. Rezim otoritarian diganti melalui proses demokratisasi yang
dibangun dari masyarakat secara langsung. Perubahan rezim itu, menguak berbagai
pelanggaran HAM berat yang dilakukan oleh pemimpin negeri yaitu Mesir, Libya, dan saat
ini negeri yang tengah bergejolak, Suriah. Yang menarik adalah tidak ada kasus yang
diajukan ke Pengadilan Pidana Internasional akan adanya pelanggaran HAM berat yang
terjadi di negara tersebut. Mesir dan Suriah adalah negara yang menandatangani statuta
Roma (signatories) namun keduanya belum meratifikasi statuta Roma dan belum menjadi
pihak (state parties).
Di Indonesia, proses ajudikasi maupun non-ajudikasi penyelesaian pelanggaran HAM di
Indonesia telah banyak ditangani oleh lembaga-lembaga yang dibentuk untuk memberi
perhatian khusus pada penegakan Hak Asasi Manusia, baik itu lembaga pemerintah, seperti
Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM), Komisi Ombudsman, maupun lembaga
swadaya masyarakat yang menjadi pangawas (watchdog) atas upaya penegakan HAM.
Mahkamah Konstitusi pun memiliki peran dalam rangka penegakan dan perlindungan hak
asasi atau hak konstitusional warga negara. Melalui penyelesaian perkara pengujian UU
terhadap UUD, MK berupaya memulihkan hak konstitusional warga negara yang dilanggar
dengan berlakunya UU.
Akan tetapi, pengadilan pidana memiliki peran yang berbeda dengan lembaga-lembaga
penegakan dan perlindungan HAM yang telah disebutkan diatas. Sebagaimana hukum
pidana yang memiliki sifat dasar represif dan memberi efek jera (detterent effect) maka
penegakannya oleh pengadilan pidana menuntut pertanggungjawaban pelaku atas tindak
pidana yang dilakukannya. Hal ini selaras dengan tujuan pembentukan pengadilan pidana
internasional, yaitu untuk memutus rantai kekebalan hukum (impunity) dari para pelaku
sehingga berpengaruh pada pencegahan terulangnya kejahatan yang sama. Oleh karena itu,
keberadaan pengadilan HAM sungguh sangat penting.
Keberadaan pengadilan HAM yang dibentuk berdasarkan UU nomor 26 tahun 2000 dengan
kewenangan mengadili perkara meliputi (i) kejahatan genosida dan (ii) kejahatan terhadap
kemanusiaan tidak dapat dianggap sebagai ketidakmampuan (inability) dari sistem hukum
Indonesia untuk menyelesaikan perkara pelanggaran HAM berat. Hal ini merupakan peluang
atau celah yang harus dimanfaatkan untuk mendorong diratifikasinya Statuta Roma. Dengan
demikian, pengadilan pidana internasional bermanfaat sebagai pelengkap dari sistem
hukum pidana nasional untuk menegakkan HAM.
5

Hadirin Peserta Seminar yang saya hormati,
Secara umum, sebagian besar prinsip-prinsip hukum pidana yang diadopsi dalam Statuta
Roma tidak bertentangan dengan UUD 1945. Oleh karena itu, meratifikasi statuta roma
tidak akan menimbulkan permasalahan konstitusional. Sifat komplementer dari yurisdiksi
pengadilan pidana internasional akan menjadi pelengkap bagi sistem hukum pidana nasional
dalam menegakkan Hak Asasi Manusia, terutama dalam upaya penyelesaian pelanggaran
HAM berat.
Dalam seminar ini akan diungkap keuntungan dan kerugian bila meratifikasi Statuta Roma,
serta langkah-langkah konkret dalam upaya mengadopsi Statuta Roma dalam peraturan
perundang-undangan Indonesia. Mengingat pentingnya topik yang dibahas dalam seminar
ini maka masukan dan hasil seminar ini tentu menjadi momentum yang menentukan dalam
rangka percepatan upaya ratifikasi statuta roma.
Saya mengucapkan selamat seminar dan selamat hari keadilan Internasional.
6