'Vertrouwen en betrouwbaarheid' – Deel I - Expertisecentrum ...

‘Vertrouwen en
betrouwbaarheid’ –
Deel I
Een visie op de functionaliteit van de bouwregelgeving

© Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw
Delft, januari 2009
2
Inhoudsopgave
3 Inleiding
4 Managementsamenvatting
7 Bouwregelgeving in perspectief
8 Structuur en organisatie
15 Verbeterpunten en aanbevelingen
21 Aanbevelingen
28 Nawoord
29 Verantwoording
29 Colofon etc.
30 Lijst met referenties

Inleiding
De Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw (ERB) is nu drie jaar actief
om partijen in de bouw te ondersteunen bij het oplossen van problemen
die ontstaan bij het inzichtelijk maken en toepassen van de bouwtechnische
regelgeving. Het intensief bezig zijn met het functioneren van de
bouwregelgeving heeft bij de betrokken experts, het Bestuur en de Raad van
Toezicht de behoefte gewekt om de opgedane ervaring uit te dragen in een
“ongevraagd advies”.
Het algemeen maatschappelijk belang wordt gediend en
beschermd door regelgeving. Zo kunnen markten goed
functioneren. Goede regelgeving schept vertrouwen
en rechtszekerheid. Om goede regelgeving te maken,
onderhouden, toe te passen en te handhaven heeft onze
hoogtechnologische en democratische samenleving in een
van de dichtstbevolkte en meest welvarende gebieden in
de wereld voldoende mensen nodig die op hoogwaardig
niveau technisch-juridisch geschoold zijn. Wij vinden dat
het aantal mensen met een voldoende kennisniveau toe zou
moeten nemen.
Meer dan vijftien mensen hebben de afgelopen periode
een bijdrage geleverd aan de tekst die nu voor u ligt. Het
zijn experts die het over de details in deze notitie niet
altijd allemaal met elkaar eens zijn geweest. Wel steunen
zij de door het Expertisecentrum voorgestelde koers. Voor
de goede orde, deze notitie heeft geen wetenschappelijk
karakter. Maar het is wel gebaseerd op een diepgaande
ervaring en gedetailleerd inzicht in de bouwregelgeving zelf,
en hoe de omgang ermee verbeterd zou kunnen worden.
Natuurlijk hebben we kennis genomen van de rapporten
van de Commissie Dekker en de Commissie Mans.
Beide commissies hebben respectievelijk vanuit de
achtergrond van het bouwproces en de herziening van het
handhavingstelsel naar de (bouw)regelgeving gekeken.
De twee rapporten leveren waardevolle analyses en vrij
fundamentele aanbevelingen op. Desondanks mist het
Expertisecentrum Regelgeving Bouw hierin een belangrijke
dimensie, namelijk een focus op de eindgebruiker, de
afnemer van bouwwerken, de consument. Waar liggen
vanuit die optiek de knelpunten? Welke maatregelen zijn er
daadwerkelijk nodig om het voor alle partijen in de bouw
mogelijk te maken om enerzijds aan de verwachtingen van
de eindgebruikers en eigenaren van bouwwerken te voldoen
en om anderzijds de eigenaren en gebruikers hun wettelijke
toegedeelde verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk te
laten nemen.
In de managementsamenvatting schetsen wij de centrale
positie die de gebruiker/eigenaar in de regelgeving behoort
in te nemen. Daarbij hebben wij steeds in gedachten dat
er twee elementaire eisen zijn die de gebruiker/eigenaar
aan publiekrechtelijke en privaatrechtelijke regelgeving
stelt. Namelijk: dat vertrouwen, betrouwbaarheid en de
borging van kwaliteit verankerd dienen te zijn, en het besef
dat absolute zekerheid (ook op de terreinen van veiligheid
en gezondheid) ook in de regelgeving niet kan worden
geboden. Vervolgens werken wij een aantal maatregelen uit
die de eisen van de consumenten, gebruikers en afnemers
schragen. Tot slot doen we tien aanbevelingen.
3

4
overheid
Handhaving door:
Eigenaar/gebruiker:
a. mag niet bouwen in strijd met de regelgeving
b. mag bouwwerk niet in staat laten komen in
strijd met de regelgeving
c. mag bouwwerk niet gebruiken in strijd met de
regelgeving
Verantwoordelijkheid ligt bij de eigenaar en eindgebruiker
Burgers
Consumenten
Eigenaren
private
partij
publiek privaat
afdwingen
Beleidsvragen/
afspreken
keuzen
partijen
onderling

Managementsamenvatting
In deze notitie presenteert de Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw
(ERB) haar visie op een toekomstige ontwikkeling van de bouw(technische)regelgeving
in Nederland. De eerste illustratie geeft aan hoe wij in deze
notitie de regelgeving benaderen. Uitgangspunt van de notitie is het
aanreiken van verbeterpunten op het stelsel van de bouwtechnische
regelgeving en de toepassing daarvan. Deze verbeterpunten zijn gericht op
het creëren van vertrouwen bij de eindgebruiker, afnemer, consument en
het vergroten van de betrouwbaarheid en de borging van kwaliteit van het
uiteindelijke product.
Deze verbeteringen en aanpassingen
worden bereikt door:
• Investeren in opleiding op alle niveaus;
• Structureren van de regelgeving vanuit risicobenadering
en standaardoplossingen;
• Volledige decentralisatie van preventieve toetsing van
standaard technische, ruimtelijke en organisatorische
oplossingen, zoals thans functionerend, met inschakeling
van het verzekeringscircuit, al dan niet met behulp van
gecertificeerde bouwaanvragen op basis van
vereenvoudigde regels;
• Centraliseren en regionaliseren van handhaving
en toezicht van bouwwerken ontworpen en beheerd
met toepassing van prestatie-eisen gebaseerd op een
risicobenadering:
- Centrale evaluatie van bouwwerken;
• Centralisering van erkenning en certificatie;
• Verplichte kenbaarheid van prestaties bij overdrachtsmomenten;
- Duidelijke prestatie eisen;
- Deskundige, gekwalificeerde en erkende personen;
• Institutionaliseren van een toegesneden verzekeringssysteem
gebaseerd op dekking van het risico dat noodzakelijke
dan wel overeengekomen prestaties niet zijn
gerealiseerd;
• Reorganisatie van het aanpassings- en ontwikkelingsproces
van regelgeving.
Aanbevelingen
Om deze verbeterpunten aan te pakken hebben wij tien
aanbevelingen geformuleerd:
1: De positie van de afnemer/gebruiker moet structureel
uitgangspunt van de regelgeving zijn;
2: Respecteer verworven rechten bestaande bouw; maak
slechts gebruik van het afdwingen van noodzakelijke
voorzieningen (artikel 13 Ww) als algemeen aanvaarde
maatschappelijke belangen dat rechtvaardigen;
5

3: Herformuleer de regelgeving volgens de 80-20 regel
(80 procent betreft standaardtoepassingen) in ‘deemed
to satifsy’ enerzijds en risico gestuurd, met kenbare en
volledig uitgeschreven doelstellingen anderzijds;
4: Zet in op een toegesneden verzekeringssysteem;
5: Spreek controles af van prestaties bij overdrachtsmomenten;
6: Verhoog het kennisniveau en risicobewustzijn, ook bij
de burger;
7: Maakt het aanpassingsproces van de regelgeving
transparanter;
8: Verbeter de structuur van handhaving en toezicht;
9: Ontwikkel een erkenningsregeling voor erkende
deskundigen;
10: Herstructureer erkenning en certificatie.
Resultaten
Het Expertisecentrum Regelgeving Bouw denkt overigens
niet dat uitvoering van deze aanbevelingen direct zal
leiden tot een vermindering van de bouwregels. Wel zou
uitvoering van onze aanbevelingen een positief effect op
de regeldruk 1 hebben. En wij verwachten ook dat hierdoor
de administratieve lasten 2 mede verminderen. Ook de
bestuurlijke lasten 3 zullen afnemen.
En dit is op zich begrijpelijk omdat de aanbevelingen
er voor zorgen dat de marktwerking, transparantie,
eenduidigheid, acceptatie, verzekerbaarheid en
risicobeheersing van en door de regelgeving structureel
verbeteren. De kwaliteit van de gebouwde omgeving, blijft
door invoering van onze voorstellen gehandhaafd en kan
mogelijk verbeteren.
1 Regeldruk: is de som van alle gevolgen van publiekrechtelijke voorschriften die tezamen nodig zijn om de behoeften van de burger te
vervullen;
2 Administratieve lasten: zijn de inspanningen die nodig zijn om:
a) aanvullend aan de publiekrechtelijke regelgeving noodzakelijke specificaties vast te leggen en te monitoren, en
b) aan te tonen dat aan de publiekrechtelijke voorschriften is voldaan.
3 Bestuurlijke lasten: de inspanningen van de mede-overheid om publiekrechtelijke voorschriften te handhaven en om voorschriften op
lokaal niveau, waaronder beleid, te onderhouden en actualiseren.
6

Bouwregelgeving in perspectief
Om volledig te zijn beginnen we deze notitie met het inzichtelijk maken van
het stelsel van de bouwtechnische regelgeving. Want waar hebben we het nu
eigenlijk over? Hoe ziet het wet- en regellandschap er feitelijk uit? Om hier
inzicht in te krijgen hebben we in deze paragraaf een schema opgenomen dat
de huidige regelgeving in kaart brengt.
Schema
Het schema in deze paragraaf beoogt inzicht te geven
in de wijze waarop de regelgeving is ingericht. Het
schema laat zien dat op drie niveaus aan ontwikkeling en
instandhouding van regelgeving wordt gewerkt:
• Mondiaal
• Europees (EU) en
• Nationaal
In het schema is sprake van publiekrecht en privaatrecht.
Het nationaal niveau is gesplitst in de subniveaus
Wetgeving, Normalisatie, Erkenning en Certificatie, de facto
standaarden (standaard overeenkomsten en modellen), en
het (interne) niveau van bedrijven en instellingen.
Om een overzichtelijke analyse van de regelgeving te maken
is in het schema verder onderscheid gemaakt tussen de
volgende aspecten (weergegeven in kolommen):
• voorschriften in allerlei vorm, die aan elkaar gerelateerd
zijn door verwijzingen
• totstandkomingproces, dat tegelijk de organisatorische
verbanden aangeeft
• kennisoverdracht
• handhaving en toezicht
• rechtspraak
Eigen invulling
Overigens moeten we bij het schema nog wel de
aantekening plaatsen dat er altijd min of meer afgebakende
circuits bestaan die elk een eigen invulling hebben. Een
goed voorbeeld daarvan is het onderscheid tussen de GWW
(Grond-, Weg-, en Waterbouwsector) en de B&U (Burgerlijke
en Utiliteitsbouwsector). Vervolgens zijn per circuit weer
afgebakende privaatrechtelijke subcircuits te onderscheiden
zoals de gezondheidszorg, het onderwijs, de politie, de
sportwereld, enz. Maar ook materiaal- en productgebonden
subcircuits zijn veelvuldig aanwezig, vormgegeven in
brancheorganisaties en instellingen die op hun eigen niveau
allemaal weer regels en voorschriften hanteren. In het TNO
rapport “Landkaart van de Bouw” is deze differentiatie in
het verleden nauwkeurig uitgewerkt.
7

Mondiaal ISO normen ISO
Europees Directives/
Richtlijnen
Harmonised
Standards
Juridisch Niveaus van
regeling
Nationaal Publiekrecht
8
Privaatrecht
Producten of
resultaten
wetgeving Wet Woningwet
Normalisatie Normbladen
Erkenning en
Certificatie
Standaard-en
model overeenkomsten
De facto
standaarden
Bedrijfsrichtlijnen
Amvb Bouwbesluit
2003
Bblb/Biab
Gebruiksbesluit
Regeling Min.
Regeling
Overige
wetten
Mededinging
en Ordening
CEC/
SCC
CEN
Totstandkoming
Min
VROM
Kennisoverdracht
Universitair
Postdoc
HBO
Handhaving,
Toezicht, en
Verzekering
MVROM
Inspectie
Beleidsruimte
Arbo
MBO
Gemeente BouwGelijktoezichtwaardigTechnischheid Milieu
Awb
BW
uitvoerend
Brandweer Ontheffing
VSN
Gelijk-
VNG
waardigheidKenniscentrum
brv i.O.
NEN NEN
Normcommissies
Euroforum
NPR’s Enz
BRL’s BeoordelingsrichtlijnUitvoeringsrichtlijnKwaliteitsverklaring/
Certificaat
SKG,
IKOB
enz
HCB, SBK, RvC TBB
Erkende
kwaliteitsverklaring
KeurMerken GecertificeerdebouwaanvraagKwaliteitssystemen
Standaardbestekken
UAR
werkinstructies
CvD’s
Verzekeringssystemen
Rechtspraak
RvS
Bestuursrechter
Bezwaarschriftencie
Raad van
Arbitrage

Structuur en organisatie
De bouwtechnische regelgeving is in de voorgaande paragraaf door middel
van het schema gethematiseerd. In dit deel gaan we vooral in op de vraag
waar de verschillende regels en wetten nu precies voor staan. Daarbij dient
uiteraard het schema als leidraad. We zakken dus af van mondiaal niveau via
Europa naar ons eigen nationale niveau.
Mondiaal
Nog voordat er op Europees niveau met het harmonisatiewerk
werd begonnen was bouwregelgeving in wereldwijd
georganiseerde gremia onderwerp van gesprek. Vaak is
dit contact vooral wetenschappelijk van karakter en sterk
gericht op kennisuitwisseling. Goede voorbeelden zijn
in dit kader het CIB (Conseil International du Batiment),
RILEM (International Union of Laboratories and Experts
in Construction Materials, Systems and Structures) en
IABSE (International Association for Bridge and Structural
Engineering). Congressen zijn het bekende vehikel waarin
de uitwisseling zich afspeelt. Zeer resultaatgericht is
de ontwikkeling geweest binnen de ISO (International
Organisation for Standardisation) die “wereldnormbladen”
heeft voortgebracht. Veel kwaliteit- en brandveiligheidterminologie
is daarbinnen ontwikkeld en inmiddels
wereldwijd aanvaard. En dan is er ook nog de WTO (World
Trade Organisation). Deze buigt zich de laatste tijd onder
andere over de mondiale energieafspraken en duurzaamheidvraagstukken.
Voor ons is vooral van belang dat het prestatie denken en
het denken over op risicoafweging gebaseerde regelgeving
hoog op de agenda in deze internationale gremia staat.
Europees (EU)
Harmonisatie
Op Europees gebied is voor onze technische regelgeving
vooral de CPD (Construction Products Directive of
Bouwproducten Richtlijn) van belang. Daarnaast bestaat
er een reeks van richtlijnen die een coördinerende invloed
uitoefenen op een groot aantal aspecten. Het hoofddoel
van de richtlijnen is het bewerkstelligen van vrije handel
(het opheffen van technische handelsbelemmeringen,
en vrij verkeer van diensten en personen). Het gaat om
het op geharmoniseerde wijze (met behulp van hEN’s,
geharmoniseerde Europese Normbladen) vaststellen van
eigenschappen van grondstoffen, materialen, producten
en systemen. Deze eigenschappen zijn van belang om
te kunnen bepalen of het bouwwerk voldoet aan de
publiekrechtelijke fundamentele of minimale eisen,
wanneer een dergelijk product wordt aangebracht of in een
bouwwerk wordt toegepast.
De zwaarte van de eisen aan bouwwerken (veiligheid,
gezondheid, energiezuinigheid, bruikbaarheid, etc.) is
in het Europese beleid overgelaten aan de lidstaten zelf.
Dit geldt ook voor de modellen (nationaal genormeerde
bepalingsmethoden) die het verband leggen tussen
de kwaliteit van producten en het daarmee bereikte
niveau van veiligheid, gezondheid etc. in een bouwwerk.
Resultaat van de harmonisatie-inspanning is een groot
aantal hEN’s en ondersteunende normbladen waarmee
essentiële eigenschappen van producten door beproeving
of berekening vastgesteld kunnen worden. Privaatrechtelijk
gewenste eigenschappen zijn op Europees niveau niet aan
de orde. Vanuit de consument gezien is er ten aanzien
van de privaat van belang zijnde eigenschappen en de
betrouwbaarheid van de conformiteit daarvan nog veel te
wensen.
9

De lidstaten zijn bij dit werk op publiekrechtelijk niveau
vertegenwoordigd in het SCC (Standing Comittee for
Construction). Op privaatrechtelijk niveau worden de lidstaten
vertegenwoordigd door de Normalisatie Instellingen
in het CEN (Comité Européen de Normalisation).
Erkenning en Certificatie is op Europees niveau vormgegeven
in de CPD en de Guidance Papers en wordt
organisatorisch belichaamd door de zogenaamde GNB
(Group of Notified Bodies) en de EOTA (European
Organisation for Technical Approvals). Er is een Europese
Regeling in voorbereiding ter vervanging van de CPD. Een
Europese Regeling is algemeen verbindend recht in een
lidstaat. Een deel van het Nederlandse stelsel zal daarom op
korte termijn ingrijpend wijzigen.
Mutaties op Europees vastgestelde “documenten” in
de technische regelgeving lopen via bovengenoemde
organisaties en volgen hun protocollen.
Alle nationaal voorgenomen publiekrechtelijke regelgeving
en normbladen, dus ook die in de bouw, moeten formeel
door de lidstaat worden aangemeld in overeenstemming
met de zogenoemde Informatie Richtlijn (Notification
Directive). Dit om marktverstoringen vroegtijdig te
signaleren en te voorkomen.
Op Europees niveau is verder ook aangegeven hoe het
toezicht op het vrije verkeer van producten moet zijn
geregeld (Market Surveillance). Een essentieel element
is dat producten CE (Conformité Europeen) gemarkeerd
moeten zijn. Een bouwwerk als eindproduct valt hier
uiteraard buiten. Ook al omdat er geen vrij verkeer van
bouwwerken bestaat. De markering, op het product zelf
of op de verpakking, maakt zichtbaar welk niveau de
voor het publiekrecht van belang zijnde eigenschappen
van het product volgens de fabrikant bezitten. Dit
is relevant voor een aangegeven toepassing van het
product in een bouwwerk. Een CE markering is daarom
geen kwaliteitsmerk, maar een informatie-etiket
waarvan de inhoud de facto voor juist moet worden
10
gehouden. Keurmerken gebaseerd op een nationale
beoordelingsrichtlijn zijn overigens wél kwaliteitsmerken.
Wij komen hier later nog op terug.
Diensten
Om te kunnen voldoen aan de wens om ook het dienstenverkeer
in Europa vrij te maken is naast het harmoniseren
en bijvoorbeeld het erkennen van opleidingen en diploma’s,
in de ontwerp-, en ingenieurswereld nog heel wat meer
nodig. Naast normalisatie van producten kennen we op
Europees niveau bepalingsmethoden van eigenschappen
van bouwwerken die vrijwillig tot stand komen en bij de
implementatie in de lidstaten harmoniserend werken.
Dit type normalisatie, Eurocodes zijn het resultaat daarvan,
bevordert het vrije verkeer van diensten. Het ERB
constateert echter, dat harmonisatie van normbladen op
Europees niveau in de lidstaten soms contraproductief
werkt omdat het kan leiden tot ongebruikelijke vormen
van bouwen met opdrijving van kosten zonder nut en
noodzaak. Publiekrechtelijke sturing ontbreekt namelijk bij
de totstandkoming van deze normbladen.
We hebben bijvoorbeeld in Nederland sinds de ontwikkeling
van het Bouwbesluit de normbladen zo ingericht
dat er een strikte scheiding is tussen technische inhoud en
administratieve bepalingen. De Nederlandse normbladen
zijn ook eenduidig geformuleerd en kennen geen
functioneel geredigeerde voorschriften meer die aanleiding
zijn voor tal van discussies. Voorts is er een strikte scheiding
tussen normatieve tekst en opmerkingen en toelichtingen
die geen normstellende inhoud mogen hebben.
Wij zijn van mening dat de ontwikkeling van de Eurocodes
een forse stap voorwaarts is in de ontwikkeling van de
Europese harmonisatie. Echter, met de invoering van de
Eurocodes zal de Nederlandse eenduidige aanpak met
betrekking tot de bepaling van de constructieve veiligheid
van bouwwerken echter in zijn geheel teloor gaan. De
administratieve lasten zullen fors toenemen omdat de
Eurocodes tal van open einden kennen, soms bevoegdheden
neerleggen waar ze niet thuishoren en belangrijke

normatieve elementen slechts onder het kopje opmerkingen
zijn ondergebracht. Deze rekenmethoden gelden in heel
Europa en stellen ontwerpers en ingenieurs in staat om
in iedere lidstaat aan het werk te gaan. Wel gelden er op
nationaal niveau bijlagen die een verdere uitwerking
vormen van parameters die voor nationale invulling zijn
opengelaten. Dit laatste met als doel om aan te sluiten bij
tradities en gewoontes en bij klimatologische verschillen in
het desbetreffende land.
Een ander voorbeeld van het ontbreken van publiekrechtelijke
sturing betreft het vaststellen van normbladen
waarbij de inhoud zo is ingevuld dat producten van
kleine ondernemingen de facto geen bestaansrecht meer
hebben. Of de ondergrens van eigenschappen is gedicteerd,
terwijl daar geen noodzaak toe bestaat of procedures
om eigenschappen te bepalen zijn zonder noodzaak zo
beschreven dat deze alleen tegen hoge kosten zijn uit
te voeren. Ook het omgekeerde komt voor. Men heeft
zelfs in enkele gevallen gesteld dat er eigenschappen van
producten aanwezig zijn, die er de facto niet zijn. De
interne kwaliteitsborging van de Europese organisaties is
onvoldoende toegerust om dergelijke onvolkomenheden te
voorkomen.
Nationaal niveau
Wetgeving
Feitelijk laat regelgeving op nationaal niveau zich eenvoudig
uitleggen. De Woningwet stelt kaderprincipes;
in besluiten worden die principes nader uitgewerkt. Zo
zijn bijvoorbeeld in de Woningwet vragen beantwoord
zoals: “Waaraan moeten bouwwerken voldoen?”,
“Wanneer heb ik een bouwvergunning nodig?”, “Wat
moeten en mogen gemeenten nog regelen?” “Hoe vraag
ik een bouwvergunning aan?” en “Welke taken heeft een
gemeente?”.
In de Woningwet staat verder dat alle technische
eisen aan een bouwwerk zijn ondergebracht in de
Algemene Maatregel van Bestuur die nu bekend staat
als het Bouwbesluit 2003. Indien nodig kan er nog één
nadere uitwerking worden gegeven in een Ministeriele
Regeling op genoemde onderdelen van het Bouwbesluit
2003. De verschillen tussen deze documenten vinden
meestal hun oorsprong in de wijze van totstandkoming.
Europese Richtlijnen worden in de Nationale regelgeving
geïmplementeerd.
Het Bouwbesluit 2003 bevat de verzameling minimumvoorschriften
die maatschappelijk noodzakelijk wordt
gevonden met betrekking tot veiligheid, gezondheid,
bruikbaarheid, energiezuinigheid en duurzaam bouwen.
Daar horen echter ook doelen van andere wetten bij die
doorwerken in bouwtechnische voorschriften die in het
Bouwbesluit 2003 geregeld zijn (artikel 5 Ww).
Technisch gezien zijn daardoor de Arbowet, de Wet milieubeheer,
de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Wet
bodembescherming, de Warenwet, de Monumentenwet,
enz. ook inhoudelijk van belang.
Verder is voor het gebruiken van bouwwerken bijvoorbeeld
het Gebruiksbesluit van belang.
Normalisatie
Moderne regelgeving is opgezet vanuit het prestatiebeginsel,
met verwijzing naar private normbladen. Het
beginsel “verwijzing naar Normbladen” wordt gebruikt
als het gaat om het “meten” van eigenschappen. Concreet
komt het er op neer dat in het Bouwbesluit 2003 een eis
(een vereiste prestatie) in de vorm van een meetbare waarde
wordt gesteld, bijvoorbeeld een eis aan de energieprestatie
van een bouwwerk. Voor het (in situ) meten, berekenen of
testen (bij ontwerp en toetsing) wordt verwezen naar een
normblad waarin definities, rekenregels, meetafspraken,
toleranties, bandbreedten, klassen, enz. eenduidig zijn
beschreven. Dat geldt ook ten aanzien van de minimum
kwaliteit van de bestaande voorraad.
In Europa wordt, behalve in de bouw, normalisatie als
invulling gezien van functioneel geredigeerde voorschriften.
Het voldoen aan een normblad bewijst dat aan een
Europese richtlijn wordt voldaan; dit wordt Europees
aangeduid als de Nieuwe Aanpak. Dit kan in de bouw
11

echter niet. Want het gaat in de bouw weliswaar om de vrije
verhandelbaarheid van producten, maar de essentiële eisen
betreffende de vijf pijlers die van belang zijn voor de burger,
hebben betrekking op bouwwerken. De vaststelling van het
niveau van deze eisen die aan het bouwwerk worden gesteld
is overgelaten aan de lidstaten.
Het NEN (Nederlands Normalisatie Instituut) is een
privaatrechtelijke organisatie en ontwikkelt, muteert en
beheert de normbladen waarnaar het Bouwbesluit 2003
en de Regeling Bouwbesluit 2003 en het Gebruiksbesluit
verwijzen. Normcommissies werken in een strikt
gedefinieerd proces aan de realisatie van de betreffende
documenten. Financiering hiervan geschiedt door
belanghebbenden: het georganiseerd bedrijfsleven, de
overheid, individuele bedrijven en instellingen.
Preventief toezicht
Er moet preventief toezicht op de totstandkoming van
bouwwerken worden uitgeoefend, al was het maar om te
voorkomen dat er achteraf moet worden vastgesteld, dat
bouwwerken niet veilig of gezond zijn en om die reden niet
in gebruik mogen worden genomen. Het aanpassen van een
bouwwerk is een kostbare zaak, om nog maar te zwijgen van
het in extreme gevallen moeten slopen van het gebouwde.
Constructieve veiligheid is een goed voorbeeld waarvoor
preventief toezicht nodig is. Er zijn verschillende methoden
en organisatievormen waarin het preventieve toezicht
systematisch vorm kan krijgen. Als basis daarvoor dienen de
rekenregels waarmee “op papier” vooraf wordt vastgesteld of
een bouwwerk wel veilig genoeg is.
Erkenning en Certificatie
Het Bouwbesluit 2003 is, wat erkenning en certificatie
betreft, zeer duidelijk. Als een product op een erkende wijze
gecertificeerd is en in overeenstemming met het certificaat
is toegepast, voldoet het bouwwerk aan het Bouwbesluit
2003 voor zover dat in het certificaat wordt verklaard.
Om niet telkens opnieuw aan te hoeven tonen, dat een
product in zijn toepassing leidt tot een gedeelte van een
bouwwerk dat voldoet aan de daaraan gestelde eisen, is er
12
in het Bouwbesluit 2003 een erkenningsregeling annex
certificatiesysteem gedefinieerd waar de markt gebruik van
kan maken. Dat wil zeggen dat marktpartijen een instelling
in het leven kunnen roepen die enerzijds kwaliteitseisen
aan haar deelnemers (bedrijven) stelt, en anderzijds aan
de producten en de verwerking daarvan in een bouwwerk,
waarbij dus de wetgeving als bodemniveau fungeert.
Dit stelsel vindt zijn uitwerking in zogenaamde BRL’s en
URL’s (Beoordelings- en Uitvoeringsrichtlijnen) die op
zich weer naar het Bouwbesluit 2003 en de aangewezen (en
andere) normbladen verwijzen. De certificatie-instelling
die de betreffende kwaliteitsverklaringen uitgeeft, wordt
op haar beurt gecontroleerd door de RvA (Raad voor
Accreditatie). De inhoudelijke kwaliteit van de BRL’s wordt
bewaakt door een CvD (Commissie van Deskundigen). De
SBK (Stichting Bouwkwaliteit) en de HCB (Harmonisatie
Commissie Bouw) voorkomen dat certificatie-instellingen
die op hetzelfde terrein werken strijdige BRL’s vaststellen.
Het zal overigens duidelijk zijn, dat dit systeem staat
of valt bij de deskundigheid van de betrokkenen. Het
betrekken van partijen bij het toepassen van regelgeving
door middel van certificering en erkenning is en blijft een
goede gedachte. Echter, er is een veelheid aan voorbeelden
voorhanden van producten en diensten die ondanks het
bezit van een certificaat overduidelijk de uitgesproken of
gesuggereerde kwaliteit niet bezitten. Dat betekent dat
het systeem onvoldoende werkt. Omdat de sector veel
profijt heeft van het bestaan van het systeem, lijken de
meeste betrokken partijen niet bereid de tekortkomingen
onder ogen te zien. Als men onvolkomenheden ziet hoopt
men wellicht, dat met de tijd het systeem zijn eigen
tekortkomingen zal opheffen. Bijvoorbeeld omdat mogelijk
de deskundigheid zal groeien door het introduceren dan
wel verbeteren van opleidingen. ERB zet hier vraagtekens
bij en pleit voor een actief, continu beleid van openheid en
zelfonderzoek met als doel het systeem van certificering snel
naar het gewenste niveau te brengen.
Standaard- en modelovereenkomsten
Gaan we een stapje “lager” in de regeltechnische hiërarchie,
dan komen we terecht bij de bestekken. Het bestek

(en de daarbij behorende tekeningen) definieert langs
privaatrechtelijke weg administratief en technisch de
prestatie die door de uitvoerende partijen geleverd moet
worden binnen een bouwovereenkomst.
In vrijwel alle landen bestaat een instelling die, gedragen
door de partijen in de bouw, inclusief de overheid als
opdrachtgever en handhaver, zich toelegt op het
standaardiseren van het bestek. Om steeds het opnieuw
uitvinden van het wiel te voorkomen en interpretatieconflicten
te vermijden worden alle (standaard)
omstandigheden, voorwaarden en te leveren diensten
door de aannemer, beschreven in een bestek, gebaseerd
op standaardteksten. De Nederlandse instellingen die
zich met het formuleren van deze teksten bezighouden
zijn de STABU (Stichting Standaardbestek Burgerlijke en
Utiliteitsbouw) en de RAW/CROW in de GWW sector.
Daarnaast zijn er nog de facto industriestandaarden, zoals
Microsoft Windows, maar die laten we hier gemakshalve
buiten beschouwing. Deze standaarden geven geen
uniforme prestaties omdat het niveau van de specificaties in
open standaarden wordt aangeboden die per project moeten
worden ingevuld.
Bedrijfsrichtlijnen
Op het technische uitvoeringsniveau zijn er uiteraard ook
nog werkinstructies. Deze vallen als alles goed verloopt
onder het kwaliteitssysteem dat in een bedrijf wordt
gehanteerd.
Totstandkoming
Als het gaat om het realiseren van de wettelijke documenten
ligt deze taak voor het grootste deel bij de ambtelijke staf
op de betreffende ministeries onder verantwoordelijkheid
van de betreffende ministers. Voorwaarde voor een goed
functioneren is een goede staf. Het ambtenarenkorps laat
zich vaak adviseren door private adviseurs en instellingen
en pleegt gestructureerd consultatie bij het scheppen van
draagvlak voor voorgenomen regelgeving. Zo is daarvoor
het door de minister van VROM, thans WWI, ingestelde
OPB (Overlegplatform Bouwregelgeving), en de daaronder
opererende JTC (Juridisch Technische Commissie) actief. In
die gremia behoort tijd en ruimte te worden gegeven voor
fundamentele discussie tot op detailniveau. Immers, hier
wordt voorafgaand aan de feitelijke regelgeving bepaald
wat van algemeen belang is, wat minimumniveau is en hoe
de prestatie wordt vastgesteld. Daar zijn dan vervolgens de
publiekrechtelijke handhaving, de ontheffingsbevoegdheid
en gelijkwaardigheidbeschouwing op gestoeld.
Kennisoverdracht
Deze kolom in het schema behelst de diffusie van
regelgeving- en toepassingskennis. Het onderwijs van
mensen op het gebied van de technische regelgeving
geschiedt primair binnen de reguliere bouwkundige en
civieltechnische opleidingen. Secundair, in de praktijk
veel belangrijker in de vorm van bij- en nascholing door
brancheorganisaties, zijn er de professionele commerciële
opleiders en trainers en postdoctorale universitaire
leergangen. ERB vindt dat er een essentiële taak ligt bij
fabrikanten en productleveranciers om zich meer te
verdiepen in de wensen van de markt en die kennis via
heldere brochures en productflyers uit te dragen. In dat
geval komen er ook veel ‘docenten’ in de markt bij.
Handhaving en Toezicht
Als het gaat om handhaving en toezicht spelen op Rijksniveau
de onder de ministeries ressorterende inspectiediensten
hun rol. Op gemeentelijk niveau zijn formeel
B&W (vergunningverlening), maar feitelijk Bouw- en
Woningtoezicht (preventie, handhaving en toezicht) en
de Brandweer (advisering t.a.v. gebruiksvergunning/
brandveiligheid) verantwoordelijk voor handhaving en
toezicht. In de praktijk zijn deze taken aan ambtenaren
gedelegeerd dan wel gemandateerd. Gemeenten en
Brandweer vallen onder de verantwoordelijkheid van het
ministerie van Binnenlandse Zaken. Verder is handhaving
en toezicht een terugkerend onderwerp van gesprek
binnen de VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten),
Vereniging van Bouw- en Woningtoezicht en Vereniging
Stadswerk Nederland en het NiFV (Nederlands instituut
voor Fysieke Veiligheid en rampenbestrijding, Brandweer).
13

De daadwerkelijke handhaving door middel van bestuursdwang
of last onder dwangsom kan alleen door het
bevoegde bestuursorgaan plaatsvinden. Van de roep om
bundeling van kennis en kunde op regionaal niveau
hebben wij kennis genomen. Die roep en de door ons
gevoelde noodzaak wordt alleen maar versterkt als gevolg
van wetgevingsinitiatieven zoals de Wabo (Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht). De bundeling van kennis
en kunde is echter nog niet voldoende, ook capaciteit en
opleiding zijn aan de orde.
Verzekering
Een belangrijk mechanisme in onze hoog ontwikkelde
samenleving is de verzekering. De afnemer, in welke
transactie dan ook, moet op de betrouwbaarheid van
de levering kunnen vertrouwen. Maar hij moet ook,
indien mogelijk, risico’s kunnen afwegen en beslissen of
verzekeren een adequaat instrument is om de gevolgen
van aansprakelijkheid en economische schade beheersbaar
te maken. Een noodzakelijke voorwaarde is dan wel dat in
geval van een geschil het gelijk of ongelijk gezaghebbend,
objectief en transparant kan worden vastgesteld en de
verzekering de consequenties aanvaardt en dekt.
In de praktijk vraagt een afnemer een leveringsgarantie van
de leverancier. Hij wil zich verzekeren van levering volgens
de afgesproken specificaties. De leverancier kan economisch
en technisch afwegen of hij een dergelijke garantie
kan geven. Als hij dat wel kan, maar het risico voor de
continuïteit van zijn onderneming te groot vindt, dan kan
hij een beroep doen op een verzekeringsmaatschappij. Een
belangrijke vorm ontstaat als de afnemer niet voldoende
vertrouwen heeft in de garantie van de leverancier en
verzekering van die garantie vraagt.
Op dat moment ontstaat de verzekerde garantie. Dat is
geen gewone risicoverzekering meer, want de verzekeraar
bemoeit er zich inhoudelijk mee: hij stelt eisen aan
de borging van de kwaliteit van de leverancier en zijn
diensten of producten, om daarmee het risico voor de
verzekeringsmaatschappij beheersbaar te maken. Dit
mechanisme kan overigens een belangrijk instrument zijn
om de zelfsturing van de markt in delen (te beginnen met
14
standaardoplossingen) vorm te geven. In de Nederlandse
bouwpraktijk wordt dit vooralsnog mondjesmaat ingezet.
Rechtspraak en arbitrage
Conflictbeslechting over de toepassing van publiekrechtelijke
bouwtechnische regelgeving is geregeld in de
Algemene wet bestuursrecht en wordt in eerste instantie
behandeld door het bestuursorgaan dat de beslissing
heeft genomen op advies van de gemeentelijke commissie
Bezwaar en Beroep (op de beslissingen van B&W). Wanneer
partijen, na beslissing op bezwaar, van mening blijven
verschillen, zal de rechtbank zich erover buigen. Tot slot
kan de uitspraak van de rechtbank ter beoordeling nog
worden voorgelegd aan de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State. Privaatrechtelijke onenigheid wordt waar
mogelijk opgelost in gestructureerde arbitrage-instituten
of in het reguliere civiele rechtssysteem. Hierbij moet
worden opgemerkt dat de bestuursrechtspaak vaak zwaar
moet leunen op de toelichting van deskundigen. Hierbij
dringt zich de vraag op of de betreffende deskundige in
sommige gevallen wel deskundig genoeg is. Het is daarom
goed om na te denken over een erkenningsregeling voor
deskundigen.

Verbeterpunten en aanbevelingen
In de twee eerste paragrafen hebben wij de bouwtechnische regelgeving in
kaart gebracht. Dit was vooral van belang om inzicht in de systematiek te
krijgen. Hier en daar hebben wij geprobeerd om de vinger al op zere plekken
te leggen. In dit hoofdstuk zetten we de door ons geconstateerde belangrijkste
verbeterpunten uiteen. Dit zijn overigens in veel gevallen andere punten dan
bijvoorbeeld de Commissie Dekker heeft geconstateerd. Logisch, omdat deze
Commissie vooral naar het bouwproces heeft gekeken terwijl ERB zich veel
meer richt op de eindgebruiker/consument. Tien concrete aanbevelingen
besluiten dit hoofdstuk.
Roep om minder regels is niet zinvol
Op voorhand dienen wij ons de vraag te willen stellen
of de roep om minder regels wel zinvol is. Immers, de
bouwwereld is groot, soms gecompliceerd, gedifferentieerd
en gefragmenteerd, maar opereert wel in overeenstemming
met de heersende economische principes en volgens de
regels van de vrije markt. Daarom heeft de bouwwereld
ook veel regels nodig. Omdat er bovendien naar allerlei
soorten bouwwerken, van een abri of een dakkapel tot een
ziekenhuiscomplex of wolkenkrabber, voortdurend vraag
bestaat waaraan moet worden voldaan, zijn ook alle soorten
samenwerkingsvormen en bouwcontracten die daar bij
horen aan de orde.
De technische regelgeving speelt als inhoudelijke
specificatie en drijfveer voor industrialisatie, innovatie
en doelmatigheid een belangrijke rol. Hierbij vormt de
publiekrechtelijke technische regelgeving het minimum
vereiste. Het afschaffen van deze regels dient geen doel op
zichzelf als we feitelijk van mening zijn dat de betreffende
prestaties of resultaten wel nodig zijn (bergruimte,
buitenruimte).
Het aantrekkelijke van het stelsel is dat iedere “afspraak”
die naar een hoger niveau wordt getild (van projectniveau
via brancheniveau en normalisatie, naar rijksniveau),
op projectniveau niet telkens opnieuw gemaakt hoeft
te worden. Op zich is dit feitelijk een verbetering en
vereenvoudiging van het proces en is dus een vorm van
deregulering.
Het idee dat vermindering van het aantal publiekrechtelijke
regels in de bouw op zich minder regeldruk en last zal
opleveren is onzes inziens twijfelachtig. Wij moeten
ons namelijk realiseren dat wanneer wij de regels
publiekrechtelijk willen handhaven de regelgeving ook
publiekrechtelijk dient te zijn. En wanneer handhaving in
het privaatrechtelijk domein wordt toegepast ook een deel
van de betreffende bouwregels naar dat domein verschuift.
Echter, het aantal regels neemt niet af, maar eerder toe.
En verder verzwakt het de rechtspositie van de afnemer/
gebruiker/consument.
Men dient per niveau regels vast te stellen en deze regels niet
automatisch tot het hoogste niveau verheffen. Een concreet
voorbeeld daarvan is het opnemen van regels over justitiële
15

cellenbouw in het Bouwbesluit 2003, terwijl de enige
opdrachtgever voor het bouwen van dergelijke cellen alleen
de overheid kan zijn. Met andere woorden: het had dus niet
in het Bouwbesluit 2003 opgenomen hoeven te worden.
De regelgever heeft zich daarbij onvoldoende gerealiseerd
dat specifieke eisen voor die cellen-brandveiligheid in
relatie tot detentienoodzak een verzwarend bijeffect heeft
op brandveiligheids en inbraakgerelateerde eisen aan
andere bouwwerken, zoals die in de gezondheidszorg.
Tenslotte moet in dit kader nog worden opgemerkt dat
eisen, geformuleerd op het hoogste niveau, qua karakter
minimumeisen zijn, maar in de praktijk vaak als maximum
eisen worden gehanteerd. Dit remt ongewild de innovatie in
de bouw af.
Waar wel wat aan gedaan kan worden is het verlagen
van de regeldruk. Met de aanbevelingen van het ERB
worden de marktwerking, transparantie, eenduidigheid,
acceptatie, verzekerbaarheid en risicobeheersing van het
afsprakenstelsel versterkt. Het vertrouwen van de burger
in de regelgeving en de gebouwde omgeving zal daarmee
toenemen. Regels worden een stuk duidelijker waardoor er
minder conflicten ontstaan en processen dus ook minder
stroperig verlopen. Het zou moeten gaan om vermindering
van de discussie over de interpretatie van de regelgeving.
Zonder regels geen markt
Zonder technische regels kan er geen markt bestaan. Er
kunnen dan namelijk geen opdrachten worden verleend.
Dat wringt vooral bij nog niet eerder gemaakte ontwerpen
van bouwwerken of onderdelen daarvan. In dat geval
dragen regels bij aan innovatie en zorgen daardoor voor
marktordening. Die regels moeten dan wel vanuit de
doelstelling in prestatietermen zijn gegeven en niet hun
achtergrond hebben in gekende oplossingen, waarbij de
prestatie praktisch gezien het bevriezen van de bestaande
praktijk is, die toevalligerwijze die eigenschappen heeft.
Welke kleuren groen en wit zijn bijvoorbeeld van belang
voor veiligheidssignalering? Tot het moment dat het
Bouwbesluit NEN 6088 aanstuurde werd volstaan met de
16
aanduidingen groen en wit, zonder nadere precisering.
Sinds het voorschrift is verplaatst naar de bouwverordening
en nu is opgenomen in het Gebruiksbesluit is door de
industrie een veel stringentere eis vastgelegd in NEN
6088:2002, geënt op de veel voorkomende traditionele
oplossingen zonder dat dit vanuit menselijk gedrag nodig
is. Daarmee wordt een onnodige belemmering opgeworpen
voor innovatieve ontwikkelingen. Opvallend is ook dat de
zichtafstanden (herkenningsafstanden) naar de bordjes bij
het normblad uit 1995 en uit 2002 gelijk zijn gehouden,
maar de grootte van het veiligheidsteken van 10 cm is
gekrompen naar 8,33 cm alsof de mens in 2002 plotseling
beter is gaan zien. Voor de herkenning is de grootte van
het beeldteken van belang en niet de afmetingen van het
groene vlak daarom heen. Het jongste normblad is door
de wetgever aangestuurd en daarmee zijn onnodige en of
onjuiste eisen gesteld.
Dit is een illustratie van het gevaar dat schuilt in het tot
stand brengen van de normalisatie zonder inbreng van
de wetenschap en in bestuurders, die de normbladen
min of meer ongezien onderdeel laten uitmaken van de
publiekrechtelijke regelgeving.
We moeten ons verder realiseren dat wij een marktsituatie
hebben waarin gebruikers op de kwaliteit van de gebouwde
omgeving nauwelijks of geen invloed hebben. Het aanbod
is niet zo overvloedig dat gebruikers veel te kiezen hebben.
De prijzen staan onder druk, zodat alles wat in het kader
van het verkrijgen van een bouwvergunning niet strikt
aan het gebouwde hoeft te worden gerealiseerd, ook niet
wordt gerealiseerd. Wanneer bijvoorbeeld op grond van
CAO-afspraken de Arbowetgeving wordt toegepast en
dit moet leiden tot allerlei bouwkundige aanpassingen
achteraf, zullen de kosten sterk stijgen. De vigerende
bouwregelgeving, vormgegeven in het Bouwbesluit 2003,
is met dergelijke afspraken thans in overeenstemming,
maar dit dreigt teloor te gaan. We kennen wat dat betreft
natuurlijk ook allemaal het reeds genoemde voorbeeld van
de bergruimte en de buitenruimte bij de woningbouw waar
de marktwerking niet functioneert. Het simpel schrappen
van voorschriften, zo heeft de praktijk bewezen, leidt tot
ongewenste effecten.

Optimalisatie
De vraag doet zich natuurlijk voor hoe optimale regelgeving
tot stand komt. In zijn proefschrift (zie referenties) heeft
Dr.ir.N.P.M. Scholten een inventarisatie van formele
regels gegeven waaraan (bouw) regelgeving moet voldoen.
Daarbij is een beslissingsmodel ontwikkeld dat het
regelgevingproces structureert en de communicatie erover
transparant maakt. Bij de ontwikkeling en wijziging van elk
voorschrift dienen dan ook de volgende vragen beantwoord
te worden:
1. is het juridisch legitiem;
2. is het effectief;
3. is het efficiënt toepasbaar;
4. is het maatschappelijk legitiem en
5. is het financieel acceptabel.
Het basismodel is hiernaast weergegeven.
In de ideale situatie (wat wij een modern democratisch
proces noemen) worden alle argumenten, technisch,
rationeel en politiek, per voorschrift netjes vastgelegd en
in een databank “motievenbank” toegankelijk gemaakt. Zo
kunnen allen die met de regelgeving moeten werken, bij
uitbreiding, verandering, afschaffing en toepassing daarvan
altijd de kennis opdiepen die daarbij nodig of gewenst is.
Legenda:
Zuivere rationele afweging
Niet zuivere rationele afweging
Afweging met subbeslissingen
1
juridisch
legitiem?
J
2
effectief?
J
3
efficiënt
toepasbaar?
J
4
maatschappelijk
legitiem?
J
5
financieel
acceptabel?
J
N
N
N
N
N
optimaal
voorschrift
niet
optimaal
voorschrift
17

Verbeterpunt 1
Bouwregelgeving staat te ver af van de
bouwpraktijk
Tot voor kort had Nederland een toonaangevende
positie in de wereld als het gaat om vorm en inhoud van
de bouwregelgeving. Vooral omdat deze regelgeving is
gebaseerd op het prestatiebeginsel. De ontwikkeling
daarvan is in de periode 1982-1992 ter hand genomen
en leidde in 1992 tot de inwerkingtreding van het
Bouwbesluit met bijbehorende aangepaste normbladen
(gestandaardiseerde specificaties, voornamelijk bepalingsmethoden).
Daarna is het Bouwbesluit uitgebreid met
Bouwbesluit fase 2 in 1998.
In de ontwikkeling die daarop volgde, is schemawetgeving
in tabellen ontwikkeld en zijn gebruiksfuncties in de
wetgeving geïntroduceerd. Daar is op zichzelf niets mis
mee, maar de praktijk wijst steeds opnieuw uit dat er
sinds 2003, anders dan wat de monitorstudies ons doen
vermoeden, een verdere verwijdering is ontstaan tussen de
bouwregelgeving en de bouwpraktijk. Terminologie en
modellering sluiten niet meer aan bij de belevingswereld
van de praktijk. De interne consistentie van de regelgeving
is ook deels verloren gegaan. Voorschriften die betrekking
hebben op het hele gebouw (of op het samengaan van
meer gebruiksfuncties) ontbreken. De samenhang tussen
doelstelling en prestatie-eis is ook lang niet altijd logisch.
De doelen op het gebied van de vijf pijlers zijn niet helder
genoeg en onvoldoende kwantificeerbaar, dientengevolge
worden zij niet altijd gerealiseerd. Dat voorschriften soms
het gevolg zijn van een samenloop met andere wetgeving
en dus ook andere dan de vijf pijlers als grondslag hebben,
is voor de gebruiker lang niet altijd helder. De toelichting
wordt vaak als ontoereikend beschouwd.
18
Verbeterpunt 2
Kwaliteit van toepassing regelgeving
laat te wensen over
De praktijk leert ook dat de kwaliteit van de toepassing van
de bouwregelgeving veel te wensen overlaat. De noodzakelijke
ontwikkelingen rond de gecertificeerde bouwplantoets
en het Gebruiksbesluit zijn daar symptomen van.
Dit laatste besluit is vooral bedacht om de wildgroei aan
regelgeving en de administratieve lasten op gemeentelijk
niveau in goede banen te leiden. Verder hebben gemeenten
de grootste moeite om voldoende geschoold personeel te
vinden en dat geldt ook voor de uitzendorganisaties voor
overheidspersoneel. Het Bouwbesluit 2003 wordt door het
op de werkvloer aanwezige personeel moeilijk begrepen.
Dit staat niet alleen het correct toepassen op zich van de
technische prestatie-eisen in de weg, maar evenzeer wordt
de mogelijkheid van gelijkwaardigheid van andere vaak
innovatieve oplossingen daardoor bemoeilijkt. Overigens
hebben ontwerpers, bouwers, adviseurs, toeleveranciers,
verstrekkers van certificaten en ook de eigenaren en
beheerders van bouwwerken te kampen met vergelijkbare
problemen. Wel zijn er grote verschillen tussen min of meer
gevestigde kennisgebieden als constructief ontwerp en de
bouwfysica en andere kennisgebieden als brandveiligheid,
energieprestatie en duurzaamheid.
De afstand tussen de regelgeving en de kennis op de
werkvloer is zó groot, dat dit een bedreiging vormt voor
de bouwregelgeving in zijn geheel (ontwikkeling en
toepassing) en daarmee de kwaliteit van de gebouwde
omgeving. De dossiers die in de Tweede Kamer worden
behandeld over het binnenmilieu (scholen en woningbouw)
en brandveiligheid (zorgsector en justitiële inrichtingen
en recent woningbouw) getuigen daar ook van. Dit alles
wekt weerstand en onbegrip op bij de burgers en bij
het bedrijfsleven. Vooral ook omdat de administratieve,
bestuurlijke en exploitatielasten onnodig toenemen.
De Commissie Dekker signaleert dit probleem eveneens

en komt met een weliswaar rigoureuze, maar vanuit de
eindgebruiker/consument gezien niet welkome oplossing,
namelijk afschaffing van de preventieve toets door
gemeenten. De enige, zij het beperkte, waarborg voor het
zo goed mogelijk dienen van het algemeen maatschappelijk
belang wordt daarmee weggenomen.
Verbeterpunt 3
Bouwregelgeving bestaande voorraad
niet toegesneden op doelgroep
De bouwregelgeving die van toepassing is op de bestaande
bouw adresseert de doelgroep eigenaren en gebruikers.
Wettelijk is geregeld dat bouwwerken die niet voldoen
aan de regelgeving er niet mogen zijn. De regelgeving
voor de bestaande bouw kent geen onderling afgestemde
verzameling voorschriften, maar bevat individuele
aspectgebonden minimum eisen, gebaseerd op verworven
rechten. Het voldoen aan alle minimumeisen moet, zowel in
het publiek- als het privaatrecht, worden gevolgd door een
integrale beoordeling. Dit om zo nodig publiekrechtelijk
met gebruikmaking van de bevoegdheid in de Woningwet
door een gemotiveerde sommatie (aanschrijving) het
niveau van veiligheid, gezondheid bruikbaarheid,
energiezuinigheid en duurzaam bouwen te laten verhogen.
In de praktijk geeft de overheid echter steeds wisselende
signalen af waar het gaat om het minimumniveau dat nog
acceptabel is. Mag het rechtens verkregen niveau nu wel
of niet worden onderschreden? Hoe voer je een integrale
beoordeling uit en wat is daarbij het echte minimum?
Er moet worden gestimuleerd, door middel van voorlichting,
dat eigenaren en gebruikers geïnformeerd worden
over de technische eisen waaraan hun gebouw moet voldoen
en over de werkelijk aanwezige prestaties en de betekenis
daarvan voor de toekomst van de gebouwde omgeving. Op
grond daarvan kunnen verantwoordelijkheden worden
genomen. Voorwaarde daarbij is uiteraard ook dat de
medeoverheid de regelgeving toepast zoals deze is bedoeld
en niet beleidsregels vaststelt die het met het Bouwbesluit
2003 neergelegde rijksbeleid op niet-wettige wijze doorkruisen.
Van de rijksoverheid mag de private sector verwachten
dat de medeoverheid daarop wordt aangesproken.
Op die manier wordt transparantie bewerkstelligd en neemt
het vertrouwen in de regelgeving toe.
19

Aanbevelingen
Wij kijken door de bril van de eindgebruiker/afnemer naar de bouwregelgeving.
Naar de betrouwbaarheid voor hem/haar daarvan en naar de geboden
rechtszekerheid. De eindgebruiker heeft namelijk simpelweg behoefte aan
een bouwwerk dat voldoet aan zijn/haar verwachtingen en daar moet een zo
groot mogelijke zekerheid over bestaan. De regelgeving schraagt dat voor een
deel. Het is de eindafnemer/-gebruiker momenteel zeker niet duidelijk welk
“deel” dat precies is, wat het inhoudt en wat voor consequenties dat “deel”
heeft voor het niet door regelgeving geschraagde privaatrechtelijk circuit.
Om de vanuit dat centrale uitgangspunt van onze visie geschetste kritische
observaties en knelpunten het hoofd te bieden, hebben wij in totaal 10
aanbevelingen geformuleerd. We lopen ze één voor een af.
Aanbeveling 1:
Betrouwbaarheid en rechtspositie moeten
hoogste prioriteit krijgen
ERB onderkent dat betrouwbaarheid en rechtszekerheid
t.a.v. het bouwwerk die aan de regelgeving ontleend kan
worden, voor de eindafnemer/gebruiker centraal staat
in zijn/haar beoordeling van die regelgeving. Het is dan
ook logisch dat ERB aanbeveelt om bij het zoeken naar
verbeteringen in de structuur, organisatie en implementatie
van de regelgeving in de bouw, structureel deze positie van
de eindafnemer/gebruiker tot uitgangspunt te nemen.
Betrouwbaarheid laat zich detailleren in;
• Betrouwbaarheid van de specificaties (performance
specification; standaardisatie e.d.) “zijn de eisen die
gesteld worden (nieuwbouw, verbouwen en bestaande
voorraad) compleet, bezien vanuit het algemeen belang,
betrouwbaar, correct, haalbaar, meetbaar, enz.”
• Betrouwbaarheid van de uitvoering (vakmanschap,
professionaliteit, opleiding en onderwijs)
“zijn de mensen die mijn opdracht uitvoeren gekwalificeerd,
hebben ze voldoende ervaring en zijn ze
solvabel”
• Betrouwbaarheid van het resultaat (nieuwbouw en de
staat van de bestaande bouw)
“hoe wordt gemonitord, bewaakt, teruggekoppeld”
• Betrouwbaarheid van de sancties bij gebleken onjuiste
handelingen (onvoldoende geleverde prestaties, onjuiste
beoordeling etc.
Ambtenaren die de regelgeving voorbereiden zowel als
ambtenaren die regelgeving toepassen (beoordeling
bouwplannen, milieuvergunning of toetsen aan Gebruiks-
21

esluit) stellen in principe geen eisen. Zij kunnen wel de
voorschriften zodanig interpreteren dat hieruit onvoorziene
aanvullende voorwaarden ontstaan (brandveiligheid). Blijft
dit een variabele, de betrouwbaarheid ondergravende factor?
En zijn er sancties mogelijk?
Zoals in de inleiding al is opgemerkt, wil het ERB in
dit visiedocument geen projectvoorstellen doen en ook
schetsen we geen ontwikkelingstrajecten. Wel geven we in
algemene termen een ontwikkelingskoers aan en melden
wij de kennisleemtes die wij ervaren zoals bijvoorbeeld het
respecteren van verworven rechten.
Voor de vier onderscheiden aspecten van “betrouwbaarheid”
moeten (moderne democratische) organisatie- en bestuursvormen
worden ontwikkeld. Heldere en toegankelijke
regeling van taken, bevoegdheden en aansprakelijkheden is
noodzakelijk. Ook de verantwoordingsplicht met woord en
wederwoord en rationele argumentatie moeten in dit kader
worden geregeld. En om vooral het vertrouwen in deze wijze
van benaderen te waarborgen, is bij dit alles transparantie
noodzakelijk.
In het verlengde hiervan dient ook de rechtspositie van de
gebruiker/afnemer beter geregeld te worden. Doordat de
overheid een bouwplan “goedkeurt”, tijdens de bouw kan
controleren en er leges betaald moeten worden, ontstaat
het idee dat deze betaalde dienstverlening zekerheid
verstrekt over een goed functionerend bouwwerk. Dit
is echter onjuist. De overheid aanvaardt namelijk geen
enkele aansprakelijkheid ten opzichte van derden en
verzekert er alleen zichzelf van, dat aan relevante wettelijke
eisen, grotendeels neergelegd in het Bouwbesluit 2003,
het Gebruiksbesluit en bouwverordening, is voldaan.
Alleen bij grove nalatigheid van het bevoegd gezag kan er
sprake zijn van aansprakelijkheid van dat gezag. Maar in
beginsel is de vergunningverlening en het toezicht door
het bevoegd gezag geen vervanger van de privaatrechtelijke
overeenkomst en het privaatrechtelijke noodzakelijke
toezicht en nakoming.
22
Aanbeveling 2:
Respecteer verworven rechten
bestaande bouw
Zoals bij de verbeterpunten reeds opgemerkt, is er
met betrekking tot de bestaande bouw sprake van een
gevoelen van onbegrip en deels van willekeur. Eisen
die aan nieuwbouw met betrekking tot bijvoorbeeld
energiezuinigheid en veiligheid worden gesteld, gelden
niet voor bestaande bouw. De vraag is waarom een woning
uit de jaren twintig in de perceptie van de consument
‘onveiliger’ mag zijn dan die uit 2008. Dat vereist uitleg naar
de burger in termen van risico’s en financiële inspanningen.
Het verworven recht moet worden gerespecteerd. Maar
tegelijkertijd constateert het ERB dat over het begrip veel
onduidelijkheid bestaat en dat het dus nader moet worden
beschouwd. Eigenaren, gebruikers en ook handhavers
hebben behoefte aan achtergronden van de verschillende
publiekrechtelijke eisenniveaus en de praktische betekenis
daarvan voor gebouwbeheer op de korte en lange termijn,
mede afgezet tegen de verantwoordelijkheden die eigenaren
jegens gebruikers hebben en gebruikers bijvoorbeeld jegens
cliënten en het publiek.

Aanbeveling 3:
Herformuleer de regelgeving
Maatwerk/
Performance based
Rule & Performance based
gelijkwaardige oplossingen
Rule-based/
vaste prestatie-eisen
Figuur: opbouw risicobenadering regelgeving
De huidige regelgeving houdt het midden tussen
prestatiegericht en oplossingsgebonden. Daarbij borgt
zij een minimum niveau van veiligheid, gezondheid,
bruikbaarheid, duurzaamheid en indiceert niveaus
van energiegebruik. Het probleem is dat enerzijds
innovaties worden geremd omdat op risico’s gebaseerde
regelgeving niet is geformuleerd. Anderzijds worden
gekende oplossingen langs een te zware administratieve
en bestuurlijke maatstaf gelegd. Dit nodigt uit tot
herformuleren van regelgeving en wel regelgeving op twee
niveaus, zoals wij dat ook in Australië en Nieuw-Zeeland
zien. ERB prefereert een op risicosturing gebaseerde
regelgeving voor zeg 20 % van de bouwprojecten en zeg
ca 80 % meer receptachtige voorschriften waarin gekende
technieken in oplossingen zijn beschreven. Maar wel over
het volle spectrum van de regelgeving risico gestuurd en
over het volle spectrum oplossingsgebonden.
Aanbeveling 4:
Zet in op een toegesneden
verzekeringssysteem
Een belangrijk instrument om betrouwbaarheid te
waarborgen is het bij het vraagstuk betrekken van de
verzekeringsmaatschappijen. Naarmate meer betrouwbare
gegevens over een te verzekeren object kunnen worden
verstrekt, kunnen verzekeraars lagere premies berekenen. In
dat geval hoeft de verzekeraar de premie niet te berekenen
op basis van historische waarschijnlijkheden t.a.v.
segmenten van de bestaande bouw ( bijv. woningen met
bouwjaar 1984 in veengebied), maar op basis van gekende
risico’s per individueel bouwwerk.
Twee zaken bemoeilijken een dergelijke betrokkenheid van
verzekeraars.
In de eerste plaats de Nederlandse bouwregelgeving en
de rol van de handhaver te weten de gemeenten daarin.
De gemeente is op dit moment wel een zeef voor vooraf
ontdekte fouten in bouwaanvragen, maar biedt geen
garantie voor de leverantie van de wettelijk vastgelegde
minimum kwaliteit voor de genoemde vijf pijlers op het
eindproduct het bouwwerk. Verder speelt de gemeente
hoegenaamd geen rol bij de bestaande voorraad. Daarin
kan overigens verandering gaan komen door de recente
wijzigingen in de Woningwet. Kortom, er staat geen druk
vanuit de regelgeving om betrouwbare gegevens over
de technische staat van een bouwwerk (nieuwbouw en
bestaande bouw) te genereren.
In de tweede plaats heeft het idee postgevat dat als een
fundamentele wijziging in de bemoeienis van overheden
en overheidsinstanties met het totstandkomingproces van
bouwwerken zou optreden, verzekeraars deze zeggenschap
zouden overnemen. Anders gezegd: in plaats van de overheid
zouden verzekeraars (aanvullende) eisen gaan stellen.
Het ERB is van oordeel dat een verzekeraar de rol van preventieve
toezichthouder niet kan en niet zal willen vervullen.
Wel zal de verzekeraar gebaat zijn bij meer betrouwbare
data over het te verzekeren object bij nieuwbouw en
23

estaande bouw. Zeker in deze tijd waarin een betrouwbaar
inzicht in de risico’s en dekkingsgraden van polissen ook
voor de verzekeraars van groter belang wordt.
Kortom, zowel aan de kant van eindafnemer/gebruiker als
bij verzekeraars (en ook hypotheekverstrekkers) is behoefte
aan betrouwbare data bij de mutatie van eigendom van een
bouwwerk dan wel bij een fundamentele wijziging ( bijv.
een functieverandering) daarvan. Op basis van betrouwbare
data over een object kan bijvoorbeeld voor een verzekerde
garantie worden gekozen. De verkopende of verhurende
partij wordt bij die verzekeringsvorm gevrijwaard van
claims ten aanzien van duidelijk omschreven risico’s dan
wel voor elke vorm van “wanprestatie” (incl. verborgen
gebreken). De kopende partij of huurder loopt aanzienlijk
minder dan wel geen risico.
Dit mechanisme is in de visie van ERB een belangrijk
instrument voor zelfsturing van de markt als het gaat
om het omgaan met minimum eisen. Dit geldt ook
voor de functioneel geredigeerde voorschriften (zowel
nieuwbouw als bestaande bouw). En het geldt ook voor
gelijkwaardigheid en ontheffing bij verbouw. Als een
bouwwerk met verzekerde garantie wordt gerealiseerd,
treedt de mede-overheid als preventief toezichthouder
terug. Als bij repressief toezicht blijkt dat gemeenten het
hier niet mee eens zijn, dan wordt met financiering van
de verzekering een en ander opgelost. Bij bouwwerken
zonder verzekerde garantie blijven de gemeentelijke toets
en de gemeentelijke leges intact. Bij verzekerde garantie
is de verkopende partij gevrijwaard van claims en loopt
de koper geen risico’s. Wanneer de gemeente desondanks
gemotiveerd repressief optreedt en dat in rechte in stand
blijft, kan dat leiden tot sancties van de verzekeraar jegens
de leverende partij (en diens adviseur). Daar gaat een kwaliteitsimpuls
van uit. Dat geldt ook voor de relatie tussen
verhuurder en huurder. En uiteraard moet er een toezichthouder
komen die de verzekeraars in de gaten gaat houden.
24
Aanbeveling 5:
Regel controles van prestaties bij
overdrachtsmomenten
Wanneer wordt nu wat gecontroleerd? Nieuwbouw heeft
zijn eigen toetsing, maar bij bestaande bouw is op dat
vlak nog niets echt geregeld. Als over de prestaties waar de
bestaande bouw aan moet voldoen duidelijkheid bestaat,
kan daar ook op worden gestuurd. Waar het om gaat is dat
de prestatie-eisen, zowel publiek- als privaatrechtelijk, waar
het bouwwerk aan moet voldoen, bij alle partijen helder
zijn, evenals de feitelijke prestaties. Op vaste momenten
wordt door deskundige en gekwalificeerde personen
vastgesteld welke prestaties het bouwwerk levert.
Daarmee worden advieskosten bij overdrachtsmomenten
bespaard en nemen de risico’s voor verkoper en verzekeraar
af. Deze prestaties worden afgezet tegen enerzijds de
regelgeving en anderzijds de marktvraag. De gebruiker is
daarmee volkomen op de hoogte over de actuele staat van
zijn bouwwerk. En indien gewenst kan hij vervolgens de
verzekerde garantie in werking laten treden bij gebleken
onjuiste informatieverstrekking.

Aanbeveling 6:
Kennisniveau en risicobewustzijn moet
omhoog
Opvallend is dat in het reguliere nascholingsonderwijs of
op VMBO, MBO, HBO, Universitair of het postdoctorale
niveau de technische bouwregelgeving hoegenaamd niet
aan bod komt. Daar moet op korte termijn een structurele
verbetering in komen. Vooral omdat te verwachten
is dat ook de verzekeringswereld, als die een positie
zoals door ons bedoeld is, krijgt, voorwaarden aan het
opleidingsniveau zal gaan stellen. Zo moet er bijvoorbeeld
niet alleen werk worden gemaakt van het instellen van een
leerstoel (technische) bouwregelgeving en een leerstoel
brandveiligheid, maar ook van versterking van de curricula
op andere onderwijsniveaus. Overigens moet de benadering
van de bouwregelgeving niet alleen vanuit een technische en
juridische invalshoek plaatshebben, maar zeker ook vanuit
een bestuurskundige/beleids-wetenschappelijke hoek
worden bekeken.
Als dit alles niet gebeurt, staan onderhoud en
modernisering van de regelgeving op de tocht. Simpelweg
omdat er straks niemand meer is die over de noodzakelijke
regelgevingkennis beschikt die nodig is om consistente
regelgeving te maken en te beheren. In alle gremia,
hoe dan ook georganiseerd en gestructureerd, dient
voldoende kennis en inzicht te bestaan om de gevraagde
regelgevingstaken te kunnen uitvoeren Kortom, voor
de noodzakelijke scholing moet op de politieke agenda
substantieel ruimte worden gemaakt. En daarvoor moet een
plan van aanpak worden opgesteld.
Daarnaast is het van belang dat het risicobewustzijn bij
burger en politiek omhoog moet. Men moet doordrongen
raken van het besef dat absolute zekerheid op zaken als
veiligheid en gezondheid niet gegeven kan worden en dat
risico’s geaccepteerd moeten worden.
Aanbeveling 7:
Aanpassing regelgeving moet transparanter
De wijze waarop de regelgeving steeds opnieuw wordt
uitgebreid of aangepast is zelden helder. De vraag dringt
zich wel eens op of de centrale overheid wel oog heeft
voor wat een gemeente en de bouwbranche maximaal aan
veranderingen kan verwerken. Bij de overheid ontbreekt
het aan gedetailleerde historische kennis op het gebied van
regelgeving. Ongetwijfeld hangt dat samen met de roep
om verkleining van de ambtelijke staf en met het daaruit
voortvloeiende permanente verloop van personeel. Niet
zelden weet men niet meer waarvoor bepaalde regelgeving
is ingesteld en wat de onderlinge samenhang is van de
verschillende voorschriften binnen de gehele set, welke set
weer ruimer is dan Woningwet en Bouwbesluit 2003. Het
is met dit in het achterhoofd dat het ERB een databank op
zijn website heeft gepubliceerd (www.bouwregelwerk.org)
die deze gegevens tenminste deels terugvindbaar en naar
verwachting ook inzichtelijk maakt.
Daarnaast moet de verbetering van de technische
bouwregelgeving aansluiten op de politieke doelstelling
“vermindering van regeldruk en terugdringen van
bestuurlijke en administratieve lasten”. Dat is een wezenlijk
andere doelstelling dan om kwantitatief ‘minder regels’
vragen. Minder noodzakelijk overleg, minder aanvullende
eisen, minder onzekerheden over de bedoelingen
draagt naar onze mening ook bij tot een substantiële
vermindering van de regeldruk en van administratieve en
bestuurlijke lasten. Ook moet regelgeving aansluiten bij de
belevingswereld van de gebruiker. De terminologie en de
wijze van formuleren moeten, met behoud van de bedoeling
van de regelgeving, daarom anders. Dat draagt bij aan
vermindering van het gevoelen van regeldruk.
Dat kan worden bereikt door in de voorschriften het doel
van de regelgeving beter te formuleren, en de regels zelve
te formuleren op een hoger abstractieniveau dat berust op
een probabilistische benadering, ook wel risicobenadering
genoemd. Parallel daaraan worden door de regelgeving
25

volgens de 80-20 regel (tachtig procent standaard en
twintig procent uitzondering) voor veel voorkomende
bouwwerken in de vorm van geaccepteerde oplossingen
(op minimumniveau) voorschriften aangereikt. Kortom,
een zogenoemde “deemed to satisfy” aanpak ten behoeve
van standaardoplossingen c.q. de oplossingen voor veelvoorkomende
regelgevingonderwerpen. Het eerste type
regelgeving komt tegemoet aan wensen van innoverende
partijen en wordt gebruikt bij ingewikkelde bouwwerken
en het ontwikkelen van vernieuwende oplossingen. Het
tweede type is bedoeld voor veel voorkomende bouwwerken
en snelle afhandeling daarvan.
Verder is het van belang dat het OPB en de JTC sterker
inhoudelijk bij het aanpassing- en ontwikkelingsproces
van de regelgeving worden betrokken. De combinatie van
ministerie(s) en marktpartijen is al geruime tijd actief, maar
er is ernstige kritiek op de werking ervan. Daarbij gaat het
om zowel vakinhoudelijk als procedurele kritiek. Hetzelfde
geldt overigens voor de vertegenwoordiging van de overige
vakministeries in het JTC en IOB (Interdepartementaal
Overleg Bouwregelgeving). Te overwegen valt daarom om
één krachtdadige commissie in te stellen die het complexe
veld overziet en vanuit kennis en ervaring over aanpassingen
zwaarwegende adviezen kan uitbrengen. Regelgeving wordt
pas ingevoerd na een grondige analyse daarvan aan de hand
van een aantal (voorbeeld) bouwprojecten die een goede
doorsnede is van zowel de bouwopgave als de bestaande
voorraad. Ook moet telkens duidelijk zijn wat het voordeel
van de veranderende regelgeving voor de consument is.
Dezelfde aanpak moet gelden voor Europese regelgeving.
Daar waar regelgeving noodgedwongen nog functioneel
geredigeerd is, zullen de doelstellingen en kaders van het
voorschrift helder moeten worden aangegeven. Alleen dan
kunnen het bedrijfsleven en de opdrachtgevers/eigenaren
hun verantwoordelijkheid naar behoren dragen en weten
handhavers hoe zij moeten toetsen.
26
Aanbeveling 8:
Verbeter de structuur van handhaving en
toezicht
Er moet een platform komen waarin gekwalificeerde
deskundigen zitting hebben. Deze deskundigen moeten
beschikken over voldoende juridische en technische kennis
en in staat zijn om het gehele veld van bouwtechnische
regelgeving te overzien. Dit platform toetst vervolgens
technische, ruimtelijke- en organisatorische oplossingen
aan vigerende regelgeving en doet op basis daarvan
bindende uitspraken. De deskundigen moeten in staat zijn
de probabilistisch vormgegeven voorschriften toe te passen
Dit platform zou ook een rol kunnen spelen wanneer een
verzekeringsmaatschappij eventuele risico’s niet voldoende
kan beoordelen (innovatie, bijzondere functionaliteit,
bijzondere constructies enz.). In dat geval moet een
“gelijkwaardigheidverklaring” beoordeeld worden vanuit
alle relevante invalshoeken (veiligheid, gezondheid,
bruikbaarheid, energiezuinigheid en duurzaam bouwen).
Het gevolg hiervan zal zijn, dat de verzekeringswereld zich
daadwerkelijk met risicobeperking zal gaan bezighouden,
een en ander in relatie tot premiehoogte en concurrentie
(nationaal en, toekomstig, Europees). Een specialisatie
in dit circuit is dan de “verzekerde garantie”. Niet alleen
voor “standaardoplossingen”, maar via eerder genoemde
platforms ook voor bijzondere bouwwerken (nieuwbouw of
bestaand).
Daarnaast zou er een soort onafhankelijke nalevingsauthoriteit
dienen te zijn die het gedrag van partijen
bewaakt en sanctioneert (goedkeuren c.q. afkeuren en een
boete/straf opleggen, toegang tot de markt ontzeggen enz.).
Een dergelijke instelling moet financieel en bestuurlijk
los staan van de partijen waarop toezicht moet worden
uitgeoefend.

Aanbeveling 9:
Ontwikkel een erkenningsregeling voor
deskundigen
Steeds weer blijkt dat als partijen met elkaar van mening
verschillen over de inhoud van de technisch-juridische
bouwregelgeving men bij de bestuursrechter terecht
komt. Die kan niet goed oordelen over de inhoud van het
conflict, maar beperkt zich noodzakelijkerwijze tot een
terughoudende opstelling en de redelijkheidsafweging,
vaak er van uit gaande dat de gemeente deskundig is of
zich deskundig heeft laten adviseren. Ook blijkt dat het
certificeringcircuit niet kan bogen op vertrouwen vanuit
kennis van de materie. Dat geldt ook voor ingestelde
kenniscentra, helpdesken en toetsingscommissies die in de
markt opereren.
Om de hoogwaardige regelgeving (waarbij gedacht
moet worden aan risicogebaseerde regelgeving,
gelijkwaardigheid, functioneel geredigeerde voorschriften
daar waar kennis voor het formuleren van prestaties nog
tekortschiet, ontheffingsmogelijkheden en beleidsvrijheid
in de voorschriften daar waar nodig) niet tot conflicten te
laten leiden, zijn deskundigen nodig die ook als zodanig
erkend zijn. Daar is niet alleen opleiding voor nodig, maar
ook een erkenningsregeling.
Aanbeveling 10:
Verbeter de structuur van erkenning en
certificatie
Het vertrouwen dat de gebruiker zou moeten hebben in
de wereld van de accreditatie, certificatie en erkenning
wordt te vaak beschaamd. Deelnemers aan colleges van
deskundigen en experts van certificatie-instellingen en
specialisten blijken over onvoldoende regelgevingkennis te
beschikken om deze correct toe te passen. Het zelfreinigend
effect binnen het systeem is ontoereikend wegens
ondermeer gebrek aan zelfcontrole en werkzame sancties
op disfunctioneren. Door opleiding van betrokkenen via
universitair en hoger beroepsonderwijs en postacademische
scholing zal de kennisleemte moeten worden gedicht. Door
stringent inhoudelijk toezicht, gekoppeld aan zichtbare
en voelbare sancties, zal het vertrouwen van de gebruiker
in de bouw moeten worden herwonnen. Vertrouwen moet
zijn gebaseerd op de gerechtvaardigde verwachting dat
met voldoende kennis van zaken beoordelingen worden
uitgevoerd. De Raad voor Accreditatie, die binnenkort als
gevolg van Europese besluitvorming 5 , tot ZBO (Zelfstandig
BestuursOrgaan) wordt omgevormd, zal de vraag voorgelegd
moeten worden of certificatie-instellingen niet alleen op
het hebben en naleven van correcte procedures worden
beoordeeld, maar tevens op het hebben van voor de bouw
relevante inhoudelijke materiekennis.
Daarnaast moet fundamenteel worden gekeken naar
de klachtafwikkeling en de sanctiemechanismen ten
aanzien van certificatie-instellingen en gecertificeerde
bedrijven bij gebleken non-conformiteiten, afgezet
tegen de financieringstructuur van de accreditatie- en
certificeringwereld.
5 verordening (EG) Nr. 765/2008 van het europees parlement en de raad van 9 juli 2008 tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en
markttoezicht betreffende het verhandelen van producten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 339/93
27

Nawoord
Het bestuur van de Stichting Expertisecentrum Regelgeving
Bouw stelde pakweg een jaar geleden de vraag “wat willen
we nu eigenlijk”. Dat er veel aan de bouwregelgeving en de
uitvoering daarvan te verbeteren was, dat wisten we. Vraag
echter drie experts naar het antwoord en je krijgt even zo vele
richtingen en voorkeuren. Specialisten laten zich niet altijd
makkelijk tot overeenstemming brengen, dus dat vergde tijd
en inzet. De bouwsector is complex, de regels en het veld van
betrokkenen en belanghebbenden is dat evenzeer. Het nam
tijd om door alle expertise van specialisten heen, de algemene
koers te formuleren waar iedereen het over eens kon zijn en
die coherent en consistent is.
Maar het resultaat mag er zijn! Het is hier dan ook de plaats
om de experts en de redactiecommissie te bedanken voor hun
inspanningen en uithoudingsvermogen.
Professor Age van Randen beschreef de bouw ooit als ‘een
bord spaghetti’. Dat beeld is nog steeds actueel. Alle aspecten
staan in relatie tot elkaar, alle belanghebbenden en expertise
moeten op verschillende momenten tot eenheid worden
gebracht. Niet alleen op papier: het gaat tenslotte om
een resultaat, een veilig, gezond, bruikbaar en duurzaam
bouwwerk.
De Stichting ERB heeft geprobeerd een algemene visie
te combineren met impulsen en ervaringen uit de harde
praktijk. Wij denken dat dit is gelukt.
Bert Bakker,
Voorzitter.
28

Verantwoording
Lijst van betrokkenen
ERB- Redactie
Drs. R.J. Wijnands, voorzitter Raad van Toezicht
Ir. M. Groosman, secretaris/penningmeester van het Bestuur
Dr.ir. N.P.M. Scholten, expert, adviseur van het Bestuur
H. Ouwerkerk, Rutten Communicatieadvies, eindredactie
Geraadpleegde experts
Anne J.Uythoven, Uythoven Bouw Advies bv
Ing. A. de Jong, Adviesbureau Nieman bv
Ing. B.G.W.Bode, Bode adviesburo bouwregelgeving
Ing. J.P.A. Linssen, zelfstandig adviseur brandveiligheid
Mr. F.H. van den Bercken, BRadvies v.o.f.
Dr.ir. N.P.M. Scholten, ERB
Ir. P.H.E. van de Leur, DGMR Bouw BV
Ir. R.J.M. van Mierlo, Efectis Nederland BV
Ir. J.J. van der Heijden, Technische Universiteit Delft,
Onderzoeksinstituut OTB
De in het voorliggend stuk weergegeven mening is
voor volledige verantwoording van de Stichting
Expertisecentrum Regelgeving Bouw en wordt niet
noodzakelijkerwijs (geheel) gedeeld door genoemde
betrokkenen.
Colofon
Uitgave: ERB, vierde druk, juni 2012
Grafisch vormgeving: Vers Ontwerp, Schiedam
Fotografie: Theo van Pelt, Schiedam
Drukwerk: PrintItDesign, Maasdijk
Bestuur ERB
A.D. Bakker, voorzitter
Ir. G.M.A. Kusters, vice-voorzitter
Prof.mr.dr. M.A B. Chao-Duivis, bestuurslid
Ir. M. Groosman, secretaris/penningmeester
Raad van Toezicht ERB
Drs.R.J. Wijnands, voorzitter, toeleveringsindustrie
Ing. A.R. Hanlo, ONRI brancheorganisatie van advies-,
management- en ingenieursbureaus
Ing. P.Q.J. Paantjens, Vereniging Stadswerk Nederland
© Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw
Delft, januari 2009
29

Referenties
DATUM AUTEUR TITEL SUBTITEL NR
2008 Heijden, J.J. van der Privaat wat kan, publiek wat
moet?
2008 Commissie
Fundamentele
verkenning Bouw
(Cie Dekker)
Privaat wat kan, publiek wat
moet
Een kritische beschouwing
van een ruim geformuleerde
sturingsfilosofie
Vertrouwen en verantwoordelijkheid
in het bouwproces
IBR nr. 10,
okt. 2008
2008 Zijdenbos, A. Belevingsmonitor regeldruk P4063, JVI/
AB/328947
2008 Regiegroep Regeldruk
(minfin)
2008 Commissie herzieningHandhavingsstelselVROM-Regelgeving
(cie Mans)
2008 Scholten, N.P.M.;
Leur, P.H.E. van de
2008 Scholten, N.P.M.;
Leur, P.H.E. van de
Meten is weten II Handleiding voor het definieren
en meten van administratieve
lasten voor het bedrijfsleven
De tijd is rijp
Eurocodes en brandveilig
constructief ontwerp
Eurocodes and fire safe
structural design
2008 Scholten, N.P.M. Nederland het bezinkputje van
Europa
2007 Chao-Duivis, M.A.B.
et al. IBR
2007 MTR Evaluation
Committee
2007 MTR Evaluation
Committee
Masterstudie Institutioneel
Kader
Midterm Review PSI Bouw
Report
ERB/DGMR
Key note ERB/DGMR
n.a.v. herzieningsvoorstel CPD ERB
de invloed van regels op de
organisatie, het verloop, en de
resultaten van bouwprocessen
MTR Appendices Focus on Renewal
2007 Heijden, J.J. van der Enforcement of building
regulations: from public
regulation to selfregulation;
a theoretical approach
2007 Meijer, F.M;
Visscher, H.J.
30
Vijftien jaar Bouwbesluit:
Hoe nu verder
PSIB V310
Gouda
opdrachtgever
ENHR TU Delft OTB
Bouwregels in de Praktijk 2(12),
14-17
TU Delft OTB

DATUM AUTEUR TITEL SUBTITEL NR
2006 Scholten, N.P.M.;
Dirkmaat, A;
Groosman, M.
2005 Ang, G;
Groosman, M;
Scholten, N.P.M.
2005 Scholten, N.P.M.
(cie Wijnands)
Visie op de toekomst van de
verdere deregulering van de
regelgeving in de bouwsector
Dutch performance-based
approach to building
regulations and public
procurement
Nader voorbereiden komende
wijzigingen Bouwbesluit 2003
op basis van BNA commentaar
en VROM reactie
2005 Groosman, M et al. Motivatie oprichting ERB
2004 Blind, K Can regulation be good for
innovation?
2003 CIB TG 11 Performance based etc.
in opdracht van Bouwend
Nederland Zoetermeer
2006-D-R0335
TNO-Rapport
BR&I
(March-April 2005)
33(2), 107-119
in opdracht van NVTB 2005-REG-R0123
TNO-Rapport
Euroabstracts
april 2004
2001 Scholten, N.P.M. Technische en juridische
grondslagen van de
bouwregelwgeving, Woningwet
en Bouwbesluit
Proefschrift TU Delft
1998 IRCC Guidelines for the introduction
of performance based building
regulations
1991 TNO Landkaart van de Bouw TNO Bouw B-90-
0865
1985 EG Nieuwe Aanpak
1984 MVROM Basisfilosofie
1982 MVROM Beleidsnota Deregulering
Woningbouw
31

© Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw
Delft, januari 2009
Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw
Motorenweg 5M • 2623 CR Delft • Mobiel 06 532 387 47
Telefoon 015 256 52 19 • Fax 015 261 70 10
info@bouwregelwerk.org • www.bouwregelwerk.org
KvK Haaglanden 27274620 • BTW 8141.29.225