Hoogerbrugge Marloes _ Paper.pdf - PlanDag

“De Veerkrachtige Metropool:
het Proces van Metropoolvorming in Theorie en Praktijk”
Marloes Hoogerbrugge – Junior onderzoeker bij OTB, Technische Universiteit Delft, Sectie Stedelijke
en Regionale Ontwikkeling en junior projectleider bij Platform31.
De ruimtelijke configuratie van Nederland en Vlaanderen lijkt sterk op elkaar: ze kennen beide geen
echte grote steden en worden gekenmerkt door stedelijke netwerken van middelgrote en kleinere
steden. Vanuit de ruimte zijn de stedelijke netwerken goed te zien (zie figuur 1). Londen en Parijs zijn
duidelijke concentraties van licht met minder grote steden in de nabije omgeving, terwijl er in
Vlaanderen en Nederland verschillende steden oplichten. In het groenboek voor het beleidsplan
ruimte Vlaanderen, getiteld “Vlaanderen 2050: Mensenmaat in een Metropool”, wordt Vlaanderen
omschreven als “een polycentrisch netwerk van functionele stedelijke regio’s die samen voldoende
stedelijke kracht genereren om boven de middenmaat van de kleine stad uit te stijgen” (p. 29).
Uitgangspunt van het groenboek is dat stedelijke regio’s de drijvende kracht zijn en blijven achter de
economische ontwikkeling van Vlaanderen. “De steden in de Metropool Vlaanderen moeten daarom
gezamenlijk in staat zijn om binnen de wereldwijde concurrentiestrijd tussen metropolitane regio’s
bekwame professionals, investeringen en bezoekers aan te trekken” (p. 41). Ook Nederland is bekend
met de metropooldiscussie. Verschillende stedelijke regio’s in Nederland hebben de ambitie om uit te
groeien tot veekrachtige metropoolregio’s. Kijk bijvoorbeeld naar de verschillende initiatieven van de
Metropoolregio Amsterdam en de Metropoolregio Rotterdam-Den Haag.
Figuur 1: Stedelijke netwerken zichtbaar vanuit de ruimte
Bron: Google Afbeeldingen ‘Europe by Night’, André Kuipers.
Verschillende redenen kunnen aangedragen worden voor de vraag waarom steden inzetten op het
versterken van de relaties met naburige steden. Stedelijke netwerken kunnen verschillende
middelgrote en kleinere steden de mogelijkheid bieden hun krachten te bundelen en samen de
voordelen van een grote stad te exploiteren (Meijers, 2005). Schaalvergroting kan ervoor zorgen dat
steden zogenoemde agglomeratievoordelen behalen, zoals een gevarieerd en hoogwaardig aanbod
aan voorzieningen (zoals theaters, musea en winkels) en grootschalige evenementen (uiteenlopend
van belangrijke sportwedstrijden tot filmfestivals). Ook veel kennisintensieve bedrijven prefereren een
vestiging in een stad dichtbij een arbeidsmarkt met een gevarieerd aanbod aan kwalificaties. Een
1

ander voordeel van stedelijke netwerken is dat zij vaak niet de problemen van grote steden kennen,
zoals congestie, criminaliteit en milieuvervuiling (Parr, 2002). In het Vlaamse groenboek ruimte wordt
de “menselijke maat” van polycentrische stedelijke regio’s geprezen. Door samenwerking op het
metropolitane schaalniveau kunnen steden een efficiëntieslag maken door verschillende diensten en
producten samen aan te bieden en/of op elkaar af te stemmen. Samen sterk, krachten bundelen, één
plus één is drie: allemaal krachtige termen maar in de praktijk is het nog niet zo eenvoudig om een
netwerk van meerdere steden optimaal te laten functioneren. De vraag blijft hoe nabijgelegen steden
kunnen uitgroeien tot een metropool en, door middel van het stedelijke netwerk, optimaal profijt van
elkaar kunnen hebben. Dit paper bespreekt het proces van metropoolvorming dat beschrijft hoe een
betrekkelijk losse verzameling van nabijgelegen middelgrote en kleine steden steeds meer functioneel,
cultureel en bestuurlijk geïntegreerd raakt. De aanname is dat een vergaande integratie van de steden
een positieve invloed heeft op het presteren van de metropoolregio als geheel. Door het proces van
metropoolvorming in drie Europese stedelijke regio’s te analyseren wordt er ingegaan op de vraag hoe
metropoolvorming in de praktijk werkt. Hoe kunnen steden en dorpen samen een robuust en
veerkrachtig stedelijk netwerk realiseren en welke rol kunnen bestuurders en beleidsmakers hierin
spelen? Op basis van een kwalitatieve case studie analyse wordt het proces van metropoolvorming in
drie Europese regio’s geanalyseerd: de Zweedse metropoolregio Linköping-Norrköping, de Poolse
regio Gdansk-Gdynia en de Nederlandse metropoolregio Rotterdam-Den Haag. Dit paper is
gebaseerd op eerder onderzoek in het kader van de kennis- en onderzoeksagenda “Polycentric
Metropolitan Areas” van het European Metropolitan network Institute (EMI, 2012). De agenda is het
resultaat van een uitgebreide literatuurstudie, een enquête uitgezet onder honderd Europese
stedelijke regio’s en aanvullend case studie onderzoek naar zes Europese regio’s.
Metropoolvorming
De integratie tussen steden bepaalt in hoeverre zij gebruik maken van elkaars nabijheid. Steden
kunnen op verschillende manieren met elkaar integreren (Champion, 2001). Een centrale stad kan
geleidelijk de omliggende steden opnemen in haar invloedssfeer (incorporatiemodel) of verschillende
steden kunnen integreren tot één stedelijk netwerk (fusiemodel). In dit paper ligt de nadruk op het
laatst genoemde model. Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen drie verschillende dimensies
van integratie: functionele, culturele en institutionele integratie (European Metropolitan network
Institute, 2012). De functionele integratie richt zich op de functionele relaties tussen de steden. Hierbij
wordt er gekeken naar de relaties of stromen van mensen, goederen, diensten, geld of informatie. De
culturele dimensie van integratie richt zich op de identificatie van bewoners en bedrijven met de
metropool en de mate waarin zij zich onderdeel van een regio voelen. De institutionele dimensie richt
zich op de regionale samenwerking en afstemming. In hoeverre werken publieke maar ook private
partijen met elkaar samen? De veronderstelling is dat de drie dimensies niet los van elkaar staan,
maar dat zij met elkaar samenhangen. Ter illustratie: een nieuwe lightrail connectie kan voor meer
regionale activiteiten en netwerken zorgen (functionele integratie) en de kans vergroten dat bewoners
en bedrijven zich steeds meer gaan identificeren met de metropoolregio (culturele integratie). Voor
bestuurders en beleidsmakers kan dit een signaal zijn voor een groeiend draagvlak voor regionale
afstemming en samenwerking (institutionele integratie). Gevolg is dat de instituties meer kunnen
inzetten op projecten en strategieën die de culturele en institutionele integratie bevorderen. Door het
veronderstelde versterkende effect dat de drie dimensies van integratie op elkaar hebben, kan het
proces van metropoolvorming schematisch weergegeven worden met een spiraal (zie figuur 2). Voor
beleidsmakers en bestuurders is het een uitdaging om in de opwaartse spiraal van metropoolvorming
te geraken om op deze manier optimaal te profiteren van de voordelen die metropoolvorming biedt.
2

Figuur 2: Opwaartse spiraal van metropoolvorming
De spiraal is een hypothetische veronderstelling en het is de vraag hoe het proces van
metropoolvorming in de weerbarstige stedelijke praktijk werkt. Met behulp van een analyse van drie
Europese metropoolregio’s kan worden onderzocht of er bewijs gevonden kan worden van een
opwaartse spiraal. Daarnaast kan onderzocht worden of er lessen getrokken kunnen worden uit de
metropolitane strategieën van verschillende Europese regio’s. Door middel van welke plannen en
projecten proberen publieke en private partijen metropoolvorming te stimuleren en te faciliteren en in
hoeverre zijn deze partijen succesvol? Dit paper is gebaseerd op een kwalitatieve case studie analyse
van drie Europese metropoolregio’s: Linköping-Norrköping in Zweden, Gdansk-Gdynia in Polen en
Rotterdam-Den Haag in Nederland (zie figuur 3). De steden in de regio’s zijn zogenaamde ‘twin cities’
omdat ze bestaan uit twee kernsteden die de afgelopen jaren steeds meer naar elkaar toegegroeid
zijn. Per metropoolregio zijn tien tot vijftien interviews afgenomen met verschillende stakeholders
variërend van beleidsmakers van verschillende afdelingen, onderzoekers, vertegenwoordigers van het
bedrijfsleven en (semi)-publieke instellingen. Daarnaast maken verschillende beleidsdocumenten,
studies en onderzoeken naar de regio onderdeel uit van de analyse.
Figuur 3: Drie geselecteerde case studies in Europa
Bron: ESRI/National Geographic World Map
3

Case studies
Linköping-Norrköping
Linköping en Norrköping zijn middelgrote Zweedse steden met ieder iets minder dan 150.000
inwoners, maar samen vormen ze de vierde grootste metropolitane regio van Zweden. De steden zijn
min of meer tot elkaar veroordeeld, omdat ze geografisch geïsoleerd liggen. Daarnaast hebben ze
elkaar nodig om een aantrekkelijk gebied te vormen dat bewoners en bedrijven weet te behouden en
aan te trekken. Voor beide steden is metropoolvorming een bewuste strategie die inmiddels zijn
vruchten afwerpt. De beide arbeidsmarkten zijn zover geïntegreerd dat ze door de Zweedse overheid
formeel als één markt gezien worden. Die functionele integratie wordt bevorderd doordat de beide
steden complementair aan elkaar zijn voor wat betreft bedrijvigheid en dienstverlening, maar ook voor
wat betreft woon- en werkmilieus. Door middel van verschillende maatregelen is de onderlinge
verwevenheid sterk toegenomen. Onder andere door frequente shuttletreinen tussen de steden, maar
ook door de opening van een campus van de universiteit van Linköping in Norrköping. Met name
studenten reizen nu (gratis) veel heen en weer tussen beide steden, waardoor een nieuwe generatie
het heel natuurlijk vindt om de mogelijkheden van beide steden te benutten. Naast de functionele
integratie neemt ook de culturele integratie in de regio toe, en veel geïnterviewden gaven aan dat de
traditionele rivaliteit tussen de steden steeds meer als folklore moet worden gezien. Steeds meer
mensen en bedrijven hebben een regionale mindset en weten elkaar te vinden. Deze culturele
integratie werkt door in het draagvlak voor bestuurlijke samenwerking, een rol die sterk opgepakt
wordt door de regionale overheid (provincie) waar beide steden deel van uitmaken. Dit heeft onder
andere geresulteerd in een integraal ruimtelijk plan voor de regio, en strategieën die met name de
functionele samenhang in de regio bevorderen. Toch blijft het beeld hangen dat men momenteel
voornamelijk het laaghangend fruit plukt. De echte hete hangijzers, zoals de discussie over de twee
bestaande vliegvelden, blijft vooralsnog onbesproken. Momenteel hebben beide steden een vliegveld
met zeer beperkte verbindingen, maar eventuele samenwerking op dit gebied ligt politiek gevoelig.
Beide steden zijn (nog) niet bereid om ‘hun’ vliegveld op te geven ten gunste van de andere stad.
Metropoolregio Rotterdam-Den Haag
De metropolitane strategie van de Metropoolregio Rotterdam-Den Haag (MRDH) is gericht op een
drietal punten: (1) betere benutting van het daily urban system, (2) betere benutting van en investeren
in het enorme kennis- en innovatiepotentieel in de regio en (3) het ten volle benutten van het
voorzieningenniveau. Dagelijks bewegen zich een half miljoen mensen kriskras door de regio en in
toenemende mate wordt er gebruik gemaakt van de aanwezige verscheidenheid in werkgelegenheid,
woonmilieus, culturele- en sportvoorzieningen. Eén van de ambities van de MRDH is het bereikbaar
maken van alle belangrijke locaties binnen een reistijd van 45 minuten. De Randstadrail - een lightrail
verbinding tussen het stadscentrum van Rotterdam en Den Haag die beide lokale netwerken verbindt -
is een belangrijke stap hierin. De realisatie van de autosnelweg A4 tussen Delft en Schiedam zal een
andere impuls geven aan de functionele integratie van de regio. Uit de interviews met verschillende
actoren in de metropoolregio blijkt dat de culturele integratie in de regio nog enigszins achter blijft.
Ondanks dat de metropoolregio (nog) niet echt leeft onder de bewoners en bedrijven, vormt de sterke
lokale, in plaats van regionale identiteit in de meeste gevallen geen belemmering in het proces van
bewustwording van de kansen die de metropoolregio bewoners en bedrijven biedt. De
naamsverandering van de luchthaven, van Rotterdam Airport naar Rotterdam-The Hague Airport,
geeft het signaal af dat de steden als een dubbelstad moeten worden gezien en dergelijke
topvoorzieningen met elkaar delen. Om de bestuurlijke samenwerking vorm te geven heeft de MRDH
een drie-ringen model geïntroduceerd. Iedere ring kent een andere mate van samenwerking en al dan
niet gedeelde budgetten, taken en bevoegdheden. Lastig is dat de regio geen gesloten systeem is;
veel steden hebben intensieve relaties met nabijgelegen steden die niet tot de regio worden gerekend
(bijvoorbeeld Den Haag met Leiden en Rotterdam met de Drechtsteden). In hoeverre de verschillende
vormen van institutionele samenwerking in de praktijk werken, zal nog moeten blijken.
Gdansk-Gdynia
De geschiedenis van deze regio is van belang bij het begrijpen van het proces van metropoolvorming
in deze regio. Gdansk is de Poolse naam voor de voormalige Duitse Vrije Stad Danzig en na de
Eerste Wereldoorlog heeft de stad enkele jaren onder toezicht van de Volkenbond gestaan. Gdynia is
destijds ontwikkeld om te kunnen concurreren met deze stad. Ondanks het feit dat Gdansk sinds de
4

eëindiging van de Tweede Wereldoorlog net als Gdynia een Poolse stad is, werkt de geschiedenis
van beide steden nog altijd door in de manier waarop zij met elkaar omgaan. Van oudsher zijn de
steden gewend om met elkaar te concurreren en dit heeft gevolgen voor de functionele, culturele en
institutionele integratie in de regio. Beide steden zijn havensteden en kennen een vergelijkbare
economische structuur. Gdansk en Gdynia hebben onlangs nog geïnvesteerd in nieuwe
containerterminals met een capaciteitsoverschot tot gevolg. Ondanks de onderlinge concurrentie zijn
de steden steeds meer met elkaar verweven geraakt. De gemeentegrenzen zijn nauwelijks meer
zichtbaar: de steden zijn uitgegroeid tot één stedelijke agglomeratie. Er zijn veel functionele relaties
tussen de steden. Het is bijvoorbeeld heel normaal om in Gdansk te werken en in Gdynia te wonen
(en andersom) en om naar de andere stad te reizen voor voorzieningen (variërend van cultuur, sport
en leisure). In vergelijking met de functionele integratie blijven de culturele en institutionele integratie
enigszins achter. Veel bewoners en bedrijven identificeren zich voornamelijk met de lokale stad en
niet zozeer met de regio. Bij de laatste gemeentelijke verkiezingen werden er twee burgemeesters
gekozen die zich expliciet uitspraken tegen (verregaande) regionale samenwerking. De bestuurders
zijn ervan overtuigd dat de onderlinge competitie geen kwaad kan. Dat zij door de onderlinge
competitie de strijd met andere stedelijke regio’s in Polen en Europa kunnen verliezen blijft (nog)
onbesproken. De gebrekkige institutionele integratie blijkt ook uit het initiatief van de stad Gdansk om
een metropolitaan samenwerkingsverband op te richten waar de stad Gdynia geen deel vanuit maakt.
De steden konden het – onder andere – niet eens worden over de naam van dit metropolitane
initiatief.
Conclusie en beleidsimplicaties
In de hierboven beschreven case studies zijn de twin cities steeds meer met elkaar verweven geraakt
en als één metropool gaan functioneren. De mate van integratie verschilt nog wel per case studie:
Rotterdam-Den Haag en Linköping-Norrköping bevinden zich beduidend verder in de opwaartse
spiraal van metropoolvorming in vergelijking met Gdansk en Gdynia. De case studies laten zien dat
zowel functionele, culturele en institutionele dimensies van integratie van belang zijn in het proces van
metropoolvorming. Gdansk en Gdynia zijn functioneel geïntegreerd geraakt ondanks de gebrekkige
institutionele integratie. Op basis hiervan kan gesteld worden dat de strategieën, plannen en projecten
voornamelijk gericht moeten zijn op het bevorderen van de juiste functionele relaties binnen de regio,
en niet teveel moeten blijven hangen in bestuurlijke vraagstukken. Men moet niet vergeten dat dat
stedelijke netwerken vaak al in behoorlijke mate functioneren als één regionaal gebied zonder
expliciete bestuurlijke steun en/of bestuurlijke interventies. Daarnaast blijkt uit de case studies dat de
culturele integratie daadwerkelijk een belangrijke rol speelt in het proces van metropoolvorming terwijl
deze dimensie vaak nog onderbelicht blijft. De culturele dimensie kan de integratie versterken door de
metropool in de mental maps van de bewoners en bedrijven te krijgen. Als zij de potentie van de
metropool inzien, ontdekken ze dat een regionale mindset meer kansen biedt dan een lokale
oriëntatie. Europese metropoolregio’s kunnen nog veel van elkaar leren en kennis en ervaringen
uitwisselen. Met name de manier waarop Linköping en Norrköping eensgezind aan hun gezamenlijke
toekomst werken, kan als een goed voorbeeld dienen voor Nederlandse en Vlaamse stedelijke
netwerken. Ook de betrokkenheid van private en semipublieke partijen bij de metropoolvorming is
leerzaam.
Uit de case studies blijkt dat beleidsmakers en bestuurders een belangrijke rol spelen in het
aanzwengelen van het proces van metropoolvorming en het mogelijk maken van verregaande
integratie. Vaak kunnen ze hierbij bouwen op trends die al door bedrijven en bewoners zijn ingezet,
maar die nog beperkt zijn door allerlei barrières, zoals institutionele grenzen en het ontbreken van een
goede infrastructuur en regionale openbaar vervoerssystemen. In de metropolitane strategie voor de
Metropoolregio Rotterdam-Den Haag is vastgesteld dat de 24 gemeenten die onderdeel uitmaken van
de regio samen een kantoren- en bedrijventerreinenprogramma gaan opstellen. Door
programmatische afstemming kan overaanbod van kantoren en bedrijventerreinen worden
tegengegaan en kan een duplicatie van dezelfde type terreinen worden voorkomen.
De toekomst zal uitwijzen in hoeverre Vlaanderen zich zal ontwikkelen tot een metropool met een
mensenmaat en in hoeverre de metropoolregio’s in Nederland van de grond komen. De ambities
liegen er in ieder geval niet om. Steeds meer bestuurders en beleidsmakers zien metropoolvorming
als de sleutel om internationaal de concurrentiestrijd aan te kunnen gaan. Dit is ook de reden waarom
de burgemeesters van Den Haag en Rotterdam een belangrijke voortrekkersrol spelen in het proces
5

en zich sterk aan het metropoolinitiatief committeren. Door samen meer gewicht in de schaal te leggen
maken stedelijke netwerken een grotere kans om bewoners en bedrijven vast te houden en aan te
trekken. Ze bieden mensen en bedrijven immers meer mogelijkheden, zoals een grotere variatie aan
woon- en werkmilieus, meer gespecialiseerde diensten en infrastructuur en dit is cruciaal met het oog
op de toekomst.
Referenties
Champion, A. (2001) A changing demographic regime and evolving polycentric urban regions:
consequences for the size, composition and distribution of city populations, Urban Studies, 38, p. 657-
677.
European Metropolitan network Institute(EMI)(2012) A Strategic Knowledge and Research Agenda on
Polycentric Metropolitan Areas, The-Hague: EMI.
Meijers, E.J. (2005) Polycentric urban regions and the quest for synergy: is a network of cities more
than the sum of the parts? Urban Studies, 42, p. 765-781.
Metropoolregio Rotterdam – Den Haag (2012) Vernieuwend Besturen in de Metropoolregio Rotterdam
Den Haag, Zienswijzedocument Metropoolregio Rotterdam Den Haag, Rotterdam.
Ruimte Vlaanderen (2012) Groenboek “Vlaanderen 2050: mensenmaat in de metropool?” Beleidsplan
Ruimte Vlaanderen, Brussel: Ruimte Vlaanderen.
Parr, J. B. (2002) Agglomeration economies: ambiguities and confusions, Environment and Planning
A, 34, p. 717-731.
6