Välfärdsstatsreformer i Finland under 1990-talet

Välfärdsstatsreformer i Finland
under 1990-talet
Den finska ekonomin och välfärdsstateten gick genom den största krisen i sin historia: p.g.a. den ekonomiska krisen i början av 1990-talet
eksploderade arbetslösheten och social utgifter och syftet med socialpolitiska reformer var att minska utgifterna. Med få undantag har
förmånerna icke höjts efter lågkonjunkturen. Det beräknades att p.g.a. den åldrande befolkningen sociala utgifter hadde utan genomförda
reformer stigit till 40% av BNP år 2025, men tack vare reformerna kommer de vara ca 10 procentenheter lägre.
■ Olli Kangas
forskningsprofessor,
Socialforskningsinstituttet, København
Inledning
I slutet av 1980-talet var den finländska välfärdsstaten
i gott skick. Samhällsekonomin var
stark, arbetslösheten var låg, statsbudgeten
var i balans och den offentliga skulden hörde
till de lägsta bland OECD-länderna. Trots att
man i början av årtiondet hade gjort betydande
förbättringar inom de viktigaste socialskyddssystemen
(ersättningsnivån inom sjukförsäkringen
hade höjts till 80% inom alla
inkomstgrupper, ersättningsnivån inom arbetslöshetsförsäkringen
hade höjts till 70% – tidigare
hade båda legat på ungefär 40%, folkpensionen
hade omvandlats från en behovsprövad
förmån till en universell sådan, systemet
för hemvårdsstöd hade införts, och alla
barn under tre år hade garanterats rätt till
dagvård för att näna några förbättringar). Tack
vare den goda ekonomiska utvecklingen höll
sig de sociala utgifterna ändå på en europeisk
medelnivå.
Situationen förändrades i början av 1990talet.
Landets ekonomi gjorde den värsta djupdykningen
under det självständiga Finlands
historia. Under loppet av fyra år sjönk nationalinkomsten
med närmare 20%. De makroekonomiska
problemen återspeglades snabbt i
de enskilda människornas vardag.
Arbetslösheten, som ännu år 1990 hade varit
en av de lägsta bland OECD-länderna (3,5 %)
mer än fyrdubblades. P.g.a. av arbetslösheten
steg de sociala utgifterna år 1995 till ungefär
35% av BNP. Lågkonjunkturen förändrade diskursen
om välfärdsstaten och försvagade
befolkningens motstånd mot nedkäringar.
Många sådana reformer som under annorlunda
förhållanden hade gett upphov till motstånd
genomfördes utan större protester
under den ekonomiska lågkonjunkturen.
Den politiska bakgrunden
I Finland har de historiska linjerna inom socialpolitiken
baserat sig på uppfattningarna hos
två konkurrerande politiska partier. Den ena
har förespråkat intressena hos centerns landsbygdsbefolkning:
litet åt alla. Denna flat rate
linje har ofta vunnit stöd av kommunisterna. Å
andra sidan har socialdemokraterna ställt krav
på inkomstrelaterade förmåner till löntagarna.
Ofta har även de konservativa ställt sig bakom
denna linje. Den finländska socialpolitiken har
uppstått genom ett mer eller mindre lyckat
sammanfogande av de åsikter som företräds
av de två partierna som traditionellt sett har
utgjort basen för regeringskoalitionerna efter
andra världskriget. Den balanserar mellan universalismen
som betonar grundtryggheten
och idén om försäkringar som skall ersätta
förlorad inkomst.
I valet år 1991 blev centern det största partiet
och socialdemokraterna, som förlorade valet,
kom i opposition. Esko Ahos regering, vars bas
utgjordes av centern och de konservativa, var
den första helt borgerliga regeringen sedan år
1962. P.g.a. de åtgärder som vidtogs under
lågkonjunkturen minskade stödet för Ahos
regering emellertid och i valet år 1996
uppnådde socialdemokraterna sitt bästa resultat
sedan år 1936. Paavo Lipponen (SD) ledde
de två följande regeringarna som var
uppbyggda av socialdemokrater och konservativa
med förstärkning av de gröna, kommunisterna
och svenska folkpartiet. I jämförelse
med sina föregångare hade Lipponens regering
bättre förutsättningar för att genomföra välfärdsreformer.
Den hade bättre relationer till
fackföreningsrörelsen och regeringarna var
dessutom ”överstora”. Bakom sig hade de två
tredjedelar av riksdagen. Efter valet år 2001
återgick man till en regeringskoalition mellan
centern och socialdemokraterna medan de
konservativa hamnade i opposition.
Partiernas traditionella linjer är rätt så synliga
i de välfärdsreformer som genomförts av olika
regeringar och i den politiska diskursen kring
dessa reformer. Tyngdpunkten inom reformerna
på 1980-talet låg på att utveckla de
inkomstrelaterade förmånerna. Kollisionen
mellan centerns grundtrygghetslinje och de
konservativas inkomsttagarförmåner skapade
spänningar i Ahos regering. I Lipponens rege-
Samfundsøkonomen nr 1. Marts 2006 Välfärdsstatsreformer i Finland under 1990-talet
29

ing betonades löntagarnas förmåner på
bekostnad av grundtryggheten och den nuvarande
regeringen, en koalition mellan centern
och socialdemokraterna ledd av Matti
Vanhanen, balanserar mellan de två traditionella
synsätten inom socialpolitiken.
Välfärdsreformer
Pensioner
I den desperata ekonomiska situationen år
1991 inkallade regeringen hjälp av en krisgrupp
bestående av arbetsmarknadsparterna. Gruppen
drog snabbt upp linjerna för ett krispaket som
innebar att man skulle frysa lönerna, höja skatterna
och socialskyddsavgifterna och tillfälligt
låta löntagarna stå för en del (1,5 %) av arbetspensionsavgifterna.
Krispaketet lyckades emellertid
inte vända den nedåtgående spiralen,
men en del av det förblev ändå i kraft.
Regeringen föreslog bl.a. att arbetstagarnas
pensionsavgift skulle bli bestående och att den
skulle höjas stegvis. I riksdagen kritiserade vänstern
högljutt förslaget, men regeringen lyckades
gömma sig bakom arbetsmarknadsorganisationerna.
Lagen om arbetstagarnas pensionsavgift
godkändes år 1992.
Krispaketet var preliminärt avsett att också
förenhetliga de lagstadgade pensionerna inom
den offentliga och den privata sektorn. Inom
den privata sektorn var målet 60%, som skulle
tjänas in på 40 år. Det kommunala pensionssystemet
och de statliga pensionerna skulle
resultera i en nivå på 66% redan på 30 år.
Också här avancerade regeringen stegvis: först
förnyade man de kommunala pensionerna så
att de motsvarade förmånerna inom den privata
sektorn. Lite senare skedde samma med
de statliga pensionerna. Vid samma tid som
riksdagen diskuterade de nämnda reformerna
publicerade finansministeriet en egen plan för
nedskärningar av de offentliga utgifterna.
Planen innefattade bl.a. en allmän sänkning av
pensionsnivån till 50%. Mot denna bakgrund
kändes nedskärningarna av de offentliga pensionerna,
som genomfördes år 1993, som en
avvärjningsseger för fackföreningsrörelsen. Ett
år senare höjdes åldersgränsen för den individuella
förtidspensionen från 55 till 58 år.
På samma områden där Ahos centerregering
skurit ned eller försökt skära ned på de inkomstrelaterade
förmånerna tog också Lipponens
socialdemokratiska regering itu med grundtrygghetsförmånerna.
År 1996 miste folkpensionen
sin universella karaktär och blev helt
pensionsinkomstavdragsgill: om arbetspension
överskrider en viss maximigräns har pensionären
inte längre rätt till folkpension.
Den andra viktiga pensionspolitiska reformen
som Lipponens regering genomförde var att
ändra beräkningsgrunden för pensionen.
Tidigare hade pensionen räknats ut på basis av
de två mellersta åren av de fyra sista åren i
arbetslivet. År 1996 beslutades att pensionen
skulle vara baserad på medeltalet av inkomsten
under de tio sista åren i arbetslivet.
(Kangas 2006)
På initiativ av Lipponens regering började man
genomföra en genomgripande reform av pensionerna
inom den privata sektorn. Eftersom
pensionerna administrerades av arbetsmarknadsorganisationerna
gav Lipponen dem i
uppgift att dra upp riktlinjerna för reformen av
pensionerna. Arbetsmarknadsorganisationernas
arbetsgrupp – som kompletterades med
experter från pensionsanstalten – skapade
huvuddragen för den kommande reformen:
pensionen baserar sig på inkomsterna under
hela arbetskarriären (mellan 17 och 64 år);
under åren 17–52 akkumulerar man sina pension
rättigheter med 1,5% årligen, mellan 53
och 62 års ålder 1,9% och för dem som efter
63 års ålder fortfarande förvärvsarbetade fungerar
4,5% som ett slags morot för att stanna
kvar i arbetslivet. Detta höga procenttal fungerade
också som ett slags kompensation för
de grupper inom akademikerförbundet som
skulle ha förlorat i övergången från slutlönepricipen
till livsinkomstprincipen. Man kunde
flexibelt gå i pension mellan 62 och 68 års
ålder. Man skulle överge målsättningsnivåerna
och pensionen kan utgöra t.ex. 90 procent av
lönen. För den tid som ägnats åt studier eller
omvårdnad av barn skulle pensionen räknas ut
på basis av en hypotetisk månadslön på 500
euro för högst fem år. Man skulle också ta i
bruk en s.k. livslängdsfaktor. Om årsklasserna
levde länge och lyfte pension under lång tid
sjunker nivån på deras pensioner på motsvarande
sätt. (see tex
http://www.tela.fi/tela/telabri.nsf/alkusivu?Op
en). År 2002 genomförde Lipponens regering
förslaget i princip oförändrat. Det största
oppositionspartiet, centern, hade inte heller
några anmärkningar: ”eftersom arbetsmarknadsorganisationerna
har godkänt ärendet och
regeringen inte har förstört det, kan också
riksdagen godkänna det”. Lagen trädde i kraft
från början av år 2005. (Kangas 2006)
Den privata sektorn fungerade som initiativtagare,
och pensionssystemen inom den offentliga
sektorn reformerades också nu för att
motsvara principerna inom den privata sektorn
(i kraft från början av 2005). Tillsammans
förnyade dessa lagar pensionsskyddet för alla
Samfundsøkonomen nr 1. Marts 2006 Välfärdsstatsreformer i Finland under 1990-talet
30
personer födda år 1960 eller senare.
Pensionsskyddet kommer att vara lika för alla
löntagare oberoende om de hör till det offentliga
eller privata pensionsskyddet. Reformen
bekräftade de utmärkande dragen inom det
finländska pensionsskyddet: exakt samma förmåner
erbjuds alla genom ett decentraliserat,
korporatistiskt och delvis privat system.
Arbetslöshetsskyddet
Ahos centerstyrda regering försökte också
skära ned på fackföreningsrörelsens arbetslöshetsskydd.
Genom att hota med generalstrejk
lyckades fackföreningsrörelsen avvärja de
mest omfattande planerna på nedskärningar
inom arbetslöshetsförsäkringens ersättningsnivåer.
Nivåerna skars emellertid ned med tre
procentenheter. Man gjorde också nedskärningar
”köksvägen”: det genomfördes inga indexjusteringar
under perioden 1992–95. På den
genomsnittliga inkomstnivån sjönk ersättningsnivån
från 60 till 55%. Tydligare förändringar
kunde emellertid genomföras beträffande
villkoren för att beviljas förmåner, kraven
på att arbeta (man övergick från att kräva
26 veckors arbete under de senaste två åren
till 43 veckor). Dessutom skedde för första
gången klara förändringar inom arbetslöshetsförmånerna
för dem som gav sig ut i arbetslivet.
Karenstiden förlängdes från fem till sju
dagar. Villkoren för att erhålla grunddagpenning
skräptes genom behovsprövning. De
arbetslösa som tilldelades utkomststöd blev
också skyldiga att vara aktiva. Om den arbetslöse
inte deltar i ett aktiveringsprogram kan
hans behovsprövade förmåner sänkas med 20
%, och om han upprepade gånger vägrar delta
kan han bestraffas genom att förmånerna
sänks med hela 40 %. (Timonen 2003; Ervasti
2002, 188)
Under lågkonjunkturen genomfördes inga
betydande strukturella förändringar i det
gamla Ghentska systemet. Nedskärningarna
försämrade emellertid i betydande utsträckning
situationen framförallt för dem som
kom till arbetsmarknaden; grunddagpenningen
blev mer behovsprövat och nivån höll inte den
allmänna inkomstutvecklingen. Bland dem
som lever på grunddagpenning ökade andelen
fattiga (fattigdomsgränsen 50 % av medianinkomsten)
från 25 % år 1995 till 45 % år 2000
(Kangas & Ritakallio 2005)
Sjukförsäkring
Också inom reformerna av sjukförsäkringsförmånerna
genomfördes reformerna stegvis.
Tidigare hade förmånerna varit helt inkomstrelaterade,
men detta ändrades nu. År 1992

förverkligades två stegvisa reformer. Grundersättningsprocenten
var 80 % av lönen men
om lönen översteg en viss gräns betalades 50
% av den överstigande delen. I den övre delen
av inkomstspektret fanns också en gräns, som
innebar att ersättningen utgjorde 30 % av den
överstigande delen. Ahos regering sänkte kompensationsnivåerna
tre gånger under loppet av
ett år och efter år 1993 blev nivåerna 66 %,
40 % och 25 %. Samtidigt förlängdes karenstiden
från 7 till 9 dagar. Den förändring påverkar
inte de som har fast arbete eftersom deras
arbetsgivare betalar sjuklön under en period
av 1-3 månader beroende på avtal. I samband
med att man skar ned på sjukförsäkringsförmånerna
sänktes också ersättningsnivåerna
inom föräldrapenningen, och 1993 förkortades
den period man har rätt att erhålla dagpenning
från 46 till 44 veckor. (KELA 2005)
Om Ahos centerregering gjorde förändringar
inom löntagarförsäkringen, så skar Lipponens
regnbågsregering också ned på grundtryggheten.
I den finländska sjukförsäkringen fanns en
gammal rest från det agrara samhället (se
Kangas 2006). De som utförde s.k. eget arbete
(t.ex. studerande, hemmafruar, husmödrar
inom jordbruket) kunde efter de sju karensdagarna
lyfta en jämnstor grunddagpenning
(ungefär 660 euro/vecka). Bland socialdemokraterna
hade grunddagpenningen alltid
betraktas som en ”husmorsförsäkring” som
gynnade lantbrukarna och ifrågasatt varför
man åt personer som saknade inkomst i fall av
sjukdom skulle betala ut dagpenningen som
var tänkt att kompensera förlorad inkomst. I
riksdagen stödde de konservativa och socialdemokraterna
ett avskaffande av grunddagpenningen
medan centern och vänsterförbundet
(f.d. kommunisterna) motsatte sig detta.
Regeringens linje segrade och 1996 blev
grunddagpenningen behovsprövad. Den kunde
utbetalas då sjukdomen varat mer än 60
dagar. Den jämnstora minimidagpenningen
infördes visserligen igen 2002 och karenstiden
blev 55 dagar. Under Lipponens regering förlängdes
föräldraledigheten med 60 dagar och
1997 infördes den 12 dagar lång faderskapsledighet.
Ersättningsnivåerna har emellertid inte
höjts efter lågkonjunkturen. (KELA 2005)
Utvärdering av reformerna
De ovan skildrade reformerna inom inkomstöverföringssystemen
visar på vilket sätt den
finländska socialpolitiken förändrades på
1990-talet: gradvis och smygande. Någon stor
politisk diskussion om linjerna fördes inte, och
framförallt pensionsfrågorna sköttes mellan
arbetsmarknadsorganisationerna.
Parlamentarikerna fick bara välsigna besluten.
På denna punkt skiljer sig t.ex. den finländska
pensionsreformen radikalt från den svenska
motsvarigheten som var ett resultat av det
politiska spelet där arbetsmarknadsparterna
stod utanför förhandlingarna.
Målet med de reformer som genomfördes i
Finland var i huvudsak att minska utgifterna.
Med några få undantag har förmånerna förblivit
oförändrade efter lågkonjunkturen. P.g.a.
nedskärningarna var de sociala avgifterna i
absoluta tal ungefär 10 % lägre år 2000 än de
hade varit om inga nedskärningar gjorts. På
längre sikt har man antagit att pensionsreformerna
kommer att innebära betydande inbesparningar.
Utan reformer beräknades de
sociala utgifterna p.g.a. den åldrande befolkningen
stiga till ungefär 40% av nationalprodukten
år 2025, men tack vare reformerna
kommer de enligt prognoserna att utgöra
ungefär 30%.
Också arbetsinsentivet som byggdes in i pensionerna
ser ut att fungera. År 2005 ansökte
ungefär en fjärdedel färre inom åldersgruppen
63–65 år om pension än under tidigare år. I
det här skedet är det förstås omöjligt att säga
om pensionsreformen är tillräcklig eller inte.
Men i motsats till i Sverige, där den minister
som lade fram pensionsreformerna hävdade
att det nya pensionssystemet skulle förbli i
kraft till nästa istid, kommer det finländska
systemet att förbli i kraft endast fram till följande
reform.
■■■
Noter:
Kangas, Olli (2006) Labor market agains politics: The
Development of Finnish Pension Policy in Karen Anderson,
Ellen Immergut & Elizabet Schultz (eds.): Handbook of West
European Pension Politics. Oxford: Oxford University Press
(forthcoming).
Kangas, Olli & Veli-Matti Ritakallio (2005). Different methods
- different trends. Poverty in Finland in the 1990s.
Publications of the Department of Social Policy, University
of Turku.
KELA 2005, Statistical yearbook of the Social Insurance
Institution 2004. Helsinki: KELA.
http://www.tela.fi/tela/telabri.nsf/alkusivu?Open.
Timonen, Virpi (2003): Restructuring the welfare state:
Globalization and social policy reform in Finland and
Sweden. Northampton: Edgar Elgar.
Samfundsøkonomen nr 1. Marts 2006 Välfärdsstatsreformer i Finland under 1990-talet
31