pobierz plik (artykuł wraz przypisami) - LexisNexis

DR BARTŁOMIEJ OPALIŃSKI
ADIUNKT W WYŻSZEJ SZKOLE ZARZĄDZANIA I PRAWA IM. HELENY CHODKOWSKIEJ
W WARSZAWIE, ADIUNKT W UCZELNI ŁAZARSKIEGO W WARSZAWIE
Rozporządzenie z mocą ustawy w Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku
1. Uwagi wprowadzające
Jedną z podstawowych zasad charakteryzujących ustrój Rzeczypospolitej Polskiej
w Konstytucji z 1997 r. 1 jest zasada podziału władz. Towarzyszy ona rozwojowi myśli ustrojowej
od czasów Arystotelesa. Rozwinięta przez Johna Locke’a oraz Charles’a de Montesquieu w XVII
i XVIII wieku, znalazła zastosowanie niemalże we wszystkich demokratycznych konstytucjach
współczesnego świata 2 . W piśmiennictwie określa się ją jako regułę dobrego państwa, której
nadrzędnym celem jest oddalenie niebezpieczeństwa despotyzmu państwowego w wyniku
skupienia różnych obszarów władzy w rękach jednego podmiotu 3 .
Na polskim gruncie ustrojowym materialnym wyrazem zasady podziału władz jest art. 10
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustrojodawca wyodrębnił ustawodawstwo,
wykonawstwo i sądownictwo jako trzy zasadnicze formy sprawowania władzy państwowej,
wskazując jednocześnie odpowiednie grupy organów państwowych powołanych do pełnienia
każdej z wyodrębnionych funkcji. Na tej podstawie ustalono, że władzę ustawodawczą
sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent RP i Rada Ministrów, władzę
sądowniczą zaś sądy i trybunały.
Stosownie do powyższych uwag władza ustawodawcza została usytuowana w parlamencie.
Jest to klasyczne rozwiązanie funkcjonujące we współczesnych ustrojach demokratycznych.
Niemniej jednak w praktyce ustrojowej może dojść do sytuacji, gdy na skutek wystąpienia
pewnych szczególnych okoliczności sprawowanie przez parlament funkcji ustawodawczej nie
będzie możliwe. Aby w związku z tym nie doszło do naruszenia ciągłości władzy państwowej,
niezbędne jest istnienie stosownych procedur upoważniających organy pozaparlamentarne do
wydawania aktów z mocą ustawy 4 . Na tej podstawie polski ustrojodawca wprowadził do systemu
prawnego instytucję rozporządzenia z mocą ustawy – aktu prawnego o charakterze
ustawodawczym, którego wydawanie leży jednak w kompetencji władzy wykonawczej.
Rozporządzenie z mocą ustawy stanowi jedyną postać ustawodawstwa delegowanego
w Konstytucji RP z 1997 r. 5 . Podstawę do jego wydania stanowi art. 234 Konstytucji. W świetle
tego przepisu wskazane rozporządzenie nie jest jednak typowym aktem normatywnym. Stanowi
ono instytucję tzw. prawodawstwa wyjątkowego, gdyż nie może być wydane w każdym czasie,

a jedynie w czasie stanu wojennego, przy spełnieniu drugiego warunku – niemożności zebrania się
Sejmu na posiedzenie 6 .
2. Usytuowanie rozporządzeń z mocą ustawy w systemie źródeł
prawa
W naukach prawnych pojęcie źródeł prawa nie jest definiowane w sposób jednolity.
W znaczeniu materialnym określa się w ten sposób źródła poznania prawa (fontes iuris
cognoscendi), tj. teksty prawne określające treść norm prawnych. Natomiast w znaczeniu
formalnym przez źródła prawa rozumie się źródła powstania prawa (fontes iuris oriundi), czyli
formy, w jakich przejawia się prawo obowiązujące. W tym właśnie ujęciu formalnym należy
pojmować system źródeł prawa określony w Konstytucji RP 7 .
Problematyka źródeł prawa stanowi przedmiot regulacji rozdziału III Konstytucji.
Z całokształtu przepisów tego rozdziału wynika, że źródła prawa należy utożsamiać z pojęciem
aktu normatywnego (prawotwórczego), tj. zawierającego normy o charakterze generalnym
i abstrakcyjnym, mogące być podstawą indywidualnych rozstrzygnięć 8 . W piśmiennictwie
przyjmuje się różne klasyfikacje konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa 9 . Najdonioślejsze
znaczenie ma jednak dychotomiczny podział na akty prawa powszechnie obowiązującego,
których moc rozciąga się na terytorium całego kraju 10 , oraz akty o charakterze wewnętrznym
skierowane do jednostek organizacyjnych podległych organowi, który je wydał.
Odnosząc powyższe rozważania do rozporządzeń z mocą ustawy, należy wyjaśnić, że
ustrojodawca usytuował je w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć nie
zostały wymienione ani w art. 87 Konstytucji stanowiącym o aktach prawnych mających walor
powszechnego obowiązywania, ani w rozdziale III Konstytucji poświęconym problematyce źródeł
prawa 11 . Materialną ich podstawę stanowi zatem odrębny przepis – art. 234 Konstytucji, który
w ustępie drugim wprost traktuje o powszechnie obowiązującym charakterze tych aktów.
Ex definitione rozporządzenia, o których mowa w art. 234 Konstytucji, mają moc prawną
ustawy. Jest to cecha charakterystyczna właściwa tylko tym aktom 12 . Uwydatnia ona rangę
tych rozporządzeń, które w hierarchii źródeł prawa zajmują pozycję równorzędną z ustawami.
W związku z powyższym wszelkie zmiany w materii regulowanej rozporządzeniami z mocą
ustawy mogą być dokonywane wyłącznie w ustawie lub przez inne tego typu rozporządzenia.
Należy również przyjąć, że do rozporządzeń z mocą ustawy per analogiam do ustaw mogą
być wydawane rozporządzenia wykonawcze, w trybie i na zasadach określonych w art. 92
Konstytucji 13 .
Skoro moc prawna rozporządzeń z mocą ustawy jest identyczna jak moc prawna ustawy, to
teoretycznie mogą one funkcjonować praeter legem, a więc mogą normować materie
podlegające regulacji ustawowej, które nie zostały dotychczas uregulowane w ustawie. Mogą
mieć także charakter contra legem, ponieważ z uwagi na ich moc prawną mogą uchylać lub
zmieniać materię ustawową 14 . Niemniej jednak ustrojodawca przewidział ograniczenia zakresu

przedmiotowego ich regulacji. Skłania to do przeprowadzenia szerszej analizy tej problematyki
w dalszej części niniejszego artykułu.
3. Tryb wydania rozporządzenia z mocą ustawy
Rozporządzenia z mocą ustawy są wydawane na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej
określonej w art. 234 ust. 1 Konstytucji 15 . Uprawnienie do ich wydawania ustrojodawca
powierzył władzy wykonawczej. Przysługuje ono Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, który
czyni to po uprzednim wniosku Rady Ministrów. Jak wyjaśniono na wstępie, rozporządzenia
z mocą ustawy są ściśle związane z instytucją stanu wojennego, mogą zostać wydane jedynie
w czasie jego obowiązywania. Z kolei decyzja o wprowadzeniu stanu wojennego (jak i dwóch
pozostałych stanów nadzwyczajnych) należy do kompetencji władzy wykonawczej. Przyjęta
regulacja jest więc wewnętrznie spójna, komplementarna wobec pozostałych przepisów rozdziału
XI Konstytucji. Ponadto wskazane uprawnienia podmiotów władzy wykonawczej pozostają
koherentne wobec ich nadrzędnych funkcji określonych w Konstytucji 16 .
Wniosek Rady Ministrów powinien mieć konkretny i jednoznaczny charakter,
zobowiązujący Prezydenta do wydania stosownego aktu normatywnego 17 . Powszechnie
przyjmuje się, że powinien on zawierać projekt przyszłego rozporządzenia, które ma wydać
Prezydent 18 . Pogląd ten jest racjonalny i uzasadniony. Istotą wniosku Rady Ministrów jest
zapewnienie udziału tego segmentu władzy wykonawczej w procesie wydawania
rozporządzeń z mocą ustawy. Przyjęta regulacja odpowiada więc konstytucyjnej zasadzie
współdziałania Prezydenta i Rady Ministrów z premierem na czele 19 .
Na tle powyższych rozważań jawi się istotne zagadnienie, czy wydanie przez Prezydenta
rozporządzenia z mocą ustawy na podstawie art. 234 Konstytucji stanowi bezwzględny
obowiązek głowy państwa, czy jest to jedynie uprawnienie o charakterze fakultatywnym.
Przyjmując jako podstawę wykładni konstrukcję wskazanego przepisu, należy uznać, że na
Prezydencie spoczywa obowiązek wydania wskazanego rozporządzenia, jeśli tylko Rada
Ministrów przedłoży mu stosowny wniosek w tym przedmiocie. Świadczy o tym użyty przez
ustrojodawcę imperatywny zwrot „wydaje rozporządzenie” 20 . W konsekwencji niedopuszczalne
jest odrzucenie przez głowę państwa wniosku i odmowa wydania rozporządzenia. Prezydent nie
dysponuje również uprawnieniem do dokonywania jakichkolwiek modyfikacji w projekcie
rozporządzenia zawartym w przedłożonym wniosku.
Ustrojodawca nie przewidział możliwości wydania przez Prezydenta rozporządzenia z mocą
ustawy w sposób samodzielny, bez uprzedniego wniosku rządu. W tym kontekście może
powstać problem praktyczny, kiedy mimo potrzeby wydania stosownego rozporządzenia Rada
Ministrów działająca w warunkach stanu wojennego nie będzie w stanie zebrać się na
posiedzenie. W doktrynie wskazuje się, że Prezydent powinien wówczas samodzielnie wydać
wskazane rozporządzenie, uzasadniając swoją decyzję działaniem w warunkach stanu wyższej
konieczności 21 . Jest to oczywiście rozwiązanie, które w skrajnych sytuacjach może okazać się

niezbędne. Będzie ono szczególnie uzasadnione z perspektywy funkcji ustrojowych Prezydenta
określonych w art. 126 Konstytucji. Niewątpliwą wadą takiej decyzji, stanowiącej działanie bez
stosownej podstawy prawnej, może być wzmożone ryzyko poniesienia przez Prezydenta
odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu 22 .
Uprawnienie do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy nie zostało określone w katalogu
prerogatyw głowy państwa 23 . W związku z tym, stosownie do zasady exceptiones non sunt
extendendae, dla jego ważności niezbędna jest kontrasygnata Prezesa Rady Ministrów 24 .
Współczesna regulacja ustrojowa wyklucza możliwość przyjęcia odmiennej interpretacji.
Wniosek o wydanie rozporządzenia z mocą ustawy pochodzi bowiem od Rady Ministrów in
corpore, nie zaś indywidualnie od premiera 25 . Nie można go zatem traktować jako swego
rodzaju zamiennika kontrasygnaty.
Stosownie do wcześniejszych ustaleń rozporządzenie z mocą ustawy jest aktem prawnym
o charakterze powszechnie obowiązującym. Warunkiem koniecznym wejścia w życie tej
kategorii aktów prawnych jest ich ogłoszenie. Wprawdzie wymóg ogłoszenia wskazanych
rozporządzeń nie został sformułowany bezpośrednio w przepisach ustawy zasadniczej, należy
jednak per analogiam zastosować regulację art. 88 ust. 1 Konstytucji, dotyczącą wymogu
ogłoszenia ustaw. Wszak charakter tych aktów, jako źródeł prawa powszechnie obowiązującego,
oraz ich moc prawna są takie same 26 . Wzmocnieniem tego poglądu jest regulacja przewidziana
w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych 27 . Zgodnie z art. 3 rzeczonej ustawy akty normatywne podlegają niezwłocznemu
ogłoszeniu. Dniem ogłoszenia aktu normatywnego jest natomiast dzień ukazania się organu
publikacyjnego, w którym został on zamieszczony 28 .
Co do zasady, akt normatywny zawierający przepisy o charakterze powszechnie
obowiązującym wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia (art. 4 ust. 1
ustawy). W ustępie drugim wskazanego przepisu przewidziano odstępstwo od tej zasady
w sytuacji, gdyby: „ważny interes państwa wymagał natychmiastowego wejścia w życie aktu
prawnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie”.
W tym przypadku dniem wejścia w życie aktu normatywnego będzie dzień jego ogłoszenia 29 .
Należy przyjąć, że wskazany przepis ma zastosowanie w stosunku do rozporządzeń z mocą
ustawy. Są one wydawane w czasie stanu wojennego, kiedy państwo znajduje się w sytuacji
szczególnego zagrożenia. Z uwagi na konieczność sprawnego podejmowania stosownych
decyzji dodatkowe czekanie na upływ czternastodniowej vacatio legis jest więc
kategorycznie wykluczone.
4. Przesłanki wydania rozporządzenia z mocą ustawy
Ustrojodawca wskazał dwie przesłanki niezbędne do wydania przez Prezydenta
rozporządzenia z mocą ustawy. Są nimi: obowiązywanie stanu wojennego oraz niemożność
zebrania się Sejmu na posiedzenie. Konstrukcja art. 234 Konstytucji jednoznacznie wskazuje,

że rozporządzenie z mocą ustawy może zostać wydane jedynie w przypadku kumulatywnego
wystąpienia wskazanych przesłanek, niewystarczające będzie zatem istnienie tylko jednej
z nich. Ze wskazanej regulacji wynikają dwojakie konsekwencje. Po pierwsze, prawidłowa
wykładnia art. 234 Konstytucji prowadzi do wniosku, że stan wojenny musi być formalnie
wprowadzony, nie jest więc dopuszczalne wydanie rozporządzenia z mocą ustawy przed
wprowadzeniem stanu wojennego albo równocześnie z wydaniem rozporządzenia o jego
wprowadzeniu. Nie ma przy tym znaczenia, czy stan wojenny został wprowadzony na części
czy na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 30 . Po drugie, w świetle Konstytucji nie jest
możliwe wydanie rozporządzenia z mocą ustawy w warunkach dwóch pozostałych stanów
nadzwyczajnych, tj. stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej. Ustrojodawca wyszedł
zapewne z założenia, że zagrożenia opisane w art. 230 i 232 Konstytucji nie będą stanowiły dla
posłów dostatecznej przeszkody, uniemożliwiającej dotarcie na posiedzenie Sejmu. Ponadto
uprawnienie, o którym mowa w art. 234 Konstytucji, nie może zostać zrealizowane w czasie
stanu wojny 31 . Należy jednak przyjąć, że w zależności od zaistniałych okoliczności
dopuszczalne jest, aby stan wojenny, który jest ściśle związany z prawem wewnętrznym,
towarzyszył stanowi wojny jako zjawisku z dziedziny prawa międzynarodowego 32 . Wówczas
będzie można mówić o istnieniu jednej z przesłanek niezbędnych do wydania wskazanego
rozporządzenia.
Drugą z konstytucyjnych przesłanek wydania rozporządzenia z mocą ustawy jest
niemożność zebrania się Sejmu na posiedzenie. Na podstawie wykładni literalnej można by
przyjąć, że momentem zebrania się Sejmu na posiedzenie jest rozpoczęcie posiedzenia
w określonej dacie. Taka interpretacja nie jest jednak prawidłowa. Wskazaną przesłankę należy
bowiem odnieść do funkcji ustawodawczej Sejmu, a więc do całego procesu legislacyjnego,
którego przeprowadzenie w warunkach stanu wojennego może się okazać zadaniem
nieosiągalnym. Niemożność zebrania się posłów na posiedzenie Sejmu oznacza więc brak
quorum niezbędnego do uchwalenia ustawy. Nie będą zatem posiedzeniem Sejmu
w rozumieniu art. 234 Konstytucji obrady, w których będzie uczestniczyć mniej niż 230
posłów 33 . Stosownie bowiem do art. 120 Konstytucji do uchwalenia ustawy przez Sejm niezbędna
jest zwykła większość głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów 34 .
Osobnego rozważenia wymaga zagadnienie, czy art. 234 Konstytucji odnosi się również do
niemożności zebrania się Senatu. Opierając się na dosłownym brzmieniu tego przepisu,
należałoby wykluczyć taki tok rozumowania. Niemniej jednak warunkiem sine qua non
uchwalenia ustawy jest przekazanie jej do Senatu, który stosownie do art. 10 ust. 2 Konstytucji
wspólnie z Sejmem sprawuje władzę ustawodawczą. Może wszakże dojść do sytuacji, kiedy
wprawdzie Sejm będzie zdolny do uchwalenia ustawy, ale na skutek braku odpowiedniego
quorum w Senacie sfinalizowanie procesu legislacyjnego nie będzie możliwe. Jedynym
racjonalnym rozwiązaniem byłoby wówczas wydanie rozporządzenia z mocą ustawy w trybie
i na zasadach określonych w art. 234 Konstytucji 35 . Co prawda wskazany przepis traktuje
wyłącznie o niemożności zebrania się Sejmu na posiedzenie, niemniej regulację tę należy
rozumieć sensu largo, jako możliwość uchwalenia przez parlament ustawy w konstytucyjnie

przewidzianej procedurze 36 .
W piśmiennictwie proponuje się również inne rozwiązania. Jednym z nich jest
potraktowanie braku możliwości funkcjonowania Senatu jako sytuacji określonej w art. 121
ust. 2 zd. 2 Konstytucji, tj. niepodjęcia przez tę izbę uchwały w sprawie ustawy uchwalonej
przez Sejm w ciągu 30 dni od jej przekazania 37 . Taka wykładnia przepisów Konstytucji nie jest
dopuszczalna. Po pierwsze, stanowi ona ewidentną nadinterpretację regulacji określonej w art.
121 ust. 2 Konstytucji. Domniemanie określone w tym przepisie może funkcjonować
wyłącznie w sytuacji, gdy Senat działa w normalnym trybie, bez zakłóceń, i jest w stanie
podjąć prace nad projektem ustawy przekazanym przez Sejm. Po drugie, oczekiwanie na upływ
30 dni w czasie stanu wojennego, kiedy sytuacja może wymagać natychmiastowego podjęcia
stosownych decyzji, może okazać się niemożliwe 38 .
Nie można również zgodzić się z poglądem, że w przypadku braku możliwości zebrania się
Senatu na posiedzenie ustawę uchwaloną przez Sejm Marszałek powinien przekazać
bezpośrednio Prezydentowi do podpisania, ograniczając w ten sposób tryb ustawodawczy
jedynie do postępowania w Sejmie. Byłoby to działanie contra legem, gdyż zgodnie
z przepisami rozdziału IV Konstytucji ustawy uchwala Sejm i Senat. Nawet w przypadku
wyjątkowych okoliczności związanych z wprowadzeniem stanu wojennego w braku wyraźnej
regulacji ustrojowej nie można w tym zakresie wywodzić odmiennie.
Ustrojodawca nie wskazał kto, komu i w jakim trybie ma przekazać informację o niemożności
odbycia przez Sejm bądź Senat posiedzenia. Należy przyjąć, że jest to obowiązek spoczywający
na Marszałku danej izby. Wynika on z ustrojowej pozycji Marszałków, jako organów
reprezentujących izby parlamentarne na zewnątrz. Wskazaną informację w pierwszej kolejności
należy przekazać Radzie Ministrów, jako organowi władzy wykonawczej właściwemu w zakresie
inicjowania procedury wydania przez głowę państwa rozporządzenia z mocą ustawy. Aby jednak
nie tracić czasu na informowanie poszczególnych członków rządu, stosowną informację
należałoby przekazać premierowi, który następnie zwoła posiedzenie rządu w celu podjęcia
dalszych decyzji. Ponadto wydaje się, że Marszałek danej izby powinien również zawiadomić
Prezydenta, jako organ kompetentny do wydania wskazanego rozporządzenia, mając na
względzie jego konstytucyjną funkcję gwaranta ciągłości władzy w państwie.
Osobnego rozważenia wymaga sytuacja, gdy niemożność zebrania się Sejmu na posiedzenie
pokryje się w czasie z terminem pierwszego posiedzenia Sejmu kolejnej kadencji. Treścią
pierwszego posiedzenia jest ukonstytuowanie się izby, przez co należy rozumieć uzyskanie
zdolności do samodzielnego funkcjonowania i odbywania dalszych posiedzeń 39 . Polega ono na
złożeniu ślubowania przez członków danej izby, co stanowi warunek sine qua non rozpoczęcia
sprawowania mandatu (art. 104 Konstytucji), oraz na dokonaniu wyboru kierowniczych
organów izby, w szczególności Marszałka i wicemarszałków. Podjęcie obu tych czynności jest
jednoznaczne z ukonstytuowaniem się izby i uzyskaniem przez nią zdolności do dalszego
działania, nawet gdyby porządek obrad pierwszego posiedzenia obejmował jeszcze inne
kwestie.
Należy w związku z tym odnotować regulację określoną w art. 4 ust. 3 Regulaminu

Sejmu 40 . Zgodnie z tym przepisem Marszałek Sejmu wybierany jest przez Sejm bezwzględną
większością głosów. Przepisy regulaminu nie wskazują jednak quorum niezbędnego do
podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Stosownie do art. 120 zd. 2 Konstytucji należy zatem
przyjąć, że konieczna jest obecność co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.
Konsekwencją braku wymaganego quorum będzie niezakończenie pierwszego posiedzenia
Sejmu nowej kadencji, ergo nie będzie on zdolny do dalszego funkcjonowania 41 .
Z art. 98 ust. 1 zd. 2 Konstytucji wynika, że kadencja parlamentu rozpoczyna się z dniem
zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie i trwa do dnia poprzedzającego dzień zebrania się
Sejmu następnej kadencji. Należy jednak stwierdzić, że w przypadku niezakończenia
pierwszego posiedzenia Sejmu, kiedy nie doszło do ukonstytuowania się izby, nadal będzie
funkcjonować Sejm poprzedniej kadencji. Pełnomocnictwa udzielone parlamentarzystom
zachowają ważność do czasu odbycia (ukończenia) pierwszego posiedzenia Sejmu kolejnej
kadencji. Przyjęcie odmiennej wykładni i uznanie, że poprzednia kadencja parlamentu dobiegła
końca, prowadziłoby do paradoksalnego wniosku istnienia wakatu we władzy ustawodawczej.
Poprzednia kadencja parlamentu zostałaby bowiem zakończona, a nowy Sejm nie byłby
w stanie wykonywać swych zadań. Ten tok rozumowania jest sprzeczny z zasadą ciągłości
władzy państwowej. Nie jest dopuszczalny nawet wtedy, gdy państwo znajduje się
w normalnych warunkach ustrojowych, a więc tym bardziej w czasie stanu wojennego, kiedy
istnieje wzmożone ryzyko zagrożenia bezpieczeństwa państwa.
5. Zakres regulacji rozporządzenia z mocą ustawy
Z Konstytucji wynika wprost, że rozporządzenia z mocą ustawy mają charakter źródeł prawa
powszechnie obowiązującego (art. 234 ust. 2) 42 . Istotnym zagadnieniem, które się z tym wiąże,
jest ustalenie, jaką materię prawa powszechnie obowiązującego akty te mogą regulować. Zgodnie
z art. 234 ust. 1 zd. 1 in fine Konstytucji rozporządzenia z mocą ustawy wydawane są w zakresie
i w granicach określonych w art. 228 ust. 3–5. Na podstawie tego przepisu ustrojodawca
wprowadził – określane mianem pozytywnych klauzul materialnych – przedmiotowe ograniczenie
regulacji dla tych aktów prawnych 43 .
Wskazane przepisy ograniczają zakres przedmiotowy rozporządzeń z mocą ustawy
w dwojaki sposób. Z jednej strony akty te mogą regulować jedynie sprawy objęte przepisami
art. 228 ust. 3 i 4 Konstytucji, a więc zasady działania organów władzy publicznej, zakres
dopuszczalnych ograniczeń wolności oraz praw człowieka i obywatela, a także podstawy,
zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych, wynikających z ograniczenia w czasie stanu
nadzwyczajnego wolności oraz praw człowieka i obywatela. Z drugiej strony muszą one
odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia
normalnego funkcjonowania państwa (art. 228 ust. 5).
Zastosowane przez ustrojodawcę odesłanie do art. 228 ust. 5 nie wzbudza większych
wątpliwości. Stosownie do regulacji zawartej w tym przepisie rozporządzenie z mocą ustawy

powinno odpowiadać granicom wyznaczonym przez zasadę celowości i proporcjonalności,
jako fundamentalnym regułom obowiązującym w czasie stanów nadzwyczajnych 44 . Szerszego
omówienia wymaga natomiast odesłanie do pozostałych dwóch wskazanych ustępów art. 228
Konstytucji.
Zasadnicze znaczenie ma regulacja zawarta w art. 228 ust. 3 Konstytucji. Stanowi ona
wyraz troski ustrojodawcy o należytą regulację działania organów władzy publicznej w czasie
stanów nadzwyczajnych oraz o zmianę (rozszerzenie) zakresu dopuszczalnych ograniczeń
wolności oraz praw człowieka i obywatela w sytuacji, gdyby w warunkach stanu wojennego
przepisy ustawy o stanie wojennym 45 były niewystarczające, a niemożliwe byłoby dokonanie
stosownych zmian w drodze ustawodawstwa zwykłego. Niemniej jednak dla właściwego
zrozumienia tej regulacji należy ją interpretować wespół z art. 228 ust. 6 Konstytucji. Przepis
ten odnosi się w sposób ogólny do stanów nadzwyczajnych, a zatem również do stanu
wojennego. Wynika z niego, że w czasie trwania stanu nadzwyczajnego nie wolno zmieniać:
Konstytucji, ordynacji wyborczych do Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego,
ustawy o wyborze Prezydenta RP oraz ustaw o stanach nadzwyczajnych. Na tej podstawie jawi
się spostrzeżenie, że rozporządzenia z mocą ustawy mogą wprawdzie regulować materię ustaw
o stanach nadzwyczajnych, nie mogą jednak zmieniać tych ustaw. Teoretycznie ustrojodawca
dopuścił więc jedynie rozporządzenia z mocą ustawy preater legem, tj. odnoszące się
wyłącznie do tych kwestii, które nie zostały uregulowane w ustawie o stanie wojennym, a są
niezbędne do przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa 46 . W praktyce przyjęcie
takiej wykładni mogłoby doprowadzić do sytuacji, gdy w warunkach realnego zagrożenia
państwa w czasie stanu wojennego organy władzy będą de facto pozbawione możliwości
skutecznego działania 47 .
Powyższe rozważania nasuwają istotne pytanie, czy z uwagi na konieczność stawienia czoła
zagrożeniu bezpieczeństwa państwa możliwe jest rozszerzenie zakresu przedmiotowego
rozporządzeń z mocą ustawy określonego w art. 234 ust. 1 w zw. z art. 228 ust. 3–5
Konstytucji. Należy na nie odpowiedzieć twierdząco 48 . Podstawowym argumentem
przemawiającym za słusznością tego stanowiska jest przyjęta na gruncie Konstytucji z 1997 r.
zasada niepodległości i suwerenności państwa 49 . Choć nie została ona ujęta w jednym
przepisie, przejawia się w wielu artykułach ustawy zasadniczej 50 , a nawet w samej preambule
stanowiącej jej integralną część 51 .
Niepodległość i suwerenność państwa, jako jedna z konstytucyjnych zasad ustroju, nabiera
szczególnego znaczenia w czasie stanu wojennego, kiedy państwo funkcjonuje w stanie
zagrożenia jego bezpieczeństwa. Mocny akcent tej zasady w Konstytucji z 1997 r. stanowi
reakcję ustrojodawcy na polskie doświadczenia historyczne i okres walki o odzyskanie
niepodległości. W związku z tym wszelkie działania podejmowane przez organy państwowe
w czasie stanu wojennego, włączając w to wydawanie rozporządzeń z mocą ustawy, powinny
w pierwszej kolejności uwzględniać ochronę niepodległości i suwerenności Rzeczypospolitej
Polskiej.
Możliwość wykroczenia przez Prezydenta przy wydawaniu rozporządzenia z mocą ustawy

poza ramy określone w art. 234 w zw. z art. 228 ust. 3–5 Konstytucji należy również
uzasadniać funkcjami głowy państwa określonymi w art. 126 Konstytucji. Jak już wyjaśniono,
w świetle tego przepisu Prezydent jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej
Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej, który czuwa nad przestrzeganiem
Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności
i niepodzielności jego terytorium.
Ustrojodawca zobowiązał w ten sposób Prezydenta do wypełnienia niezwykle doniosłych
zadań ustrojowych. Jednym z nich jest wspomniane gwarantowanie ciągłości władzy
w państwie. Na polskim gruncie ustrojowym jest to funkcja nowa, sformułowana w ten sposób
po raz pierwszy w Konstytucji z 1997 r. 52 . W sytuacji gdy państwo funkcjonuje w normalnych
warunkach, gwarantowanie ciągłości władzy państwowej powinno polegać przede wszystkim
na pełnieniu przez Prezydenta roli arbitra i mediatora między pozostałymi organami władzy,
poprzez oddziaływanie na wewnętrzne życie polityczne państwa 53 . Natomiast w stanach
nadzwyczajnych funkcja ta nabiera szczególnego charakteru. Prezydent powinien podjąć
wówczas wszelkie stosowne działania niezbędne do zachowania ciągłości władzy
i przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa. Jeśli zatem, mając na uwadze
całokształt okoliczności, Prezydent uzna to za niezbędne dla realizacji zasady niepodległości
i suwerenności państwa oraz swoich konstytucyjnie zdeterminowanych funkcji, należy
przyjąć, iż może on przekroczyć określony w Konstytucji zakres rozporządzeń z mocą
ustawy, regulując na nowo materię ustawy o stanie wojennym. Wydaje się, że oprócz
wskazanych przesłanek, które do pewnego stopnia uzasadniają wykroczenie poza
konstytucyjne ramy rozporządzeń z mocą ustawy, Prezydent mógłby również – stosownie do
wcześniejszych rozważań – powołać się na tzw. stan wyższej konieczności. Zważywszy
jednak na określoną w art. 7 Konstytucji zasadę legalizmu działania organów władzy
państwowej, należy przyjąć, że jest to środek ultima ratio, który może zostać wykorzystany,
gdyby wszelkie pozostałe działania – wykonywane wszak na podstawie i w granicach prawa
– okazały się nieskuteczne 54 .
6. Sejmowa kontrola rozporządzeń z mocą ustawy
Jak wynika z dotychczasowych ustaleń, decyzja o wydaniu rozporządzenia z mocą ustawy
stanowi uprawnienie organów władzy wykonawczej. Pozostałe władze zostały więc pozbawione
kompetencji decyzyjnych w tym zakresie. Niemniej jednak, zgodnie z art. 234 ust. 1 zd. 2
Konstytucji, wskazane rozporządzenie podlega zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym
posiedzeniu 55 . Należy przyjąć, że chodzi tu o pierwsze posiedzenie Sejmu po ustaniu przyczyn
uniemożliwiających jego wcześniejsze funkcjonowanie 56 . Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, aby
rozporządzenie z mocą ustawy trafiło do Sejmu jeszcze przed uzyskaniem przezeń zdolności do

normalnego obradowania 57 . Umożliwi to przystąpienie do stosownych prac parlamentarnych
niezwłocznie po odzyskaniu przez Sejm możności podejmowania wiążących decyzji 58 .
Z Konstytucji nie wynika, kto ma przedłożyć Sejmowi rozporządzenie do zatwierdzenia 59 .
Choć ustrojodawca nie wprowadził w tym zakresie konkretnego obowiązku, to uznać należy,
że uzasadnioną konsekwencją trybu wydania wskazanego rozporządzenia byłoby przekazanie
go Sejmowi przez Prezydenta 60 . W przypadku gdyby bieżące okoliczności to uniemożliwiały,
rozporządzenie powinien przekazać Sejmowi w zastępstwie głowy państwa Prezes Rady
Ministrów 61 . Należy przyjąć, że zaniechanie ze strony organów władzy wykonawczej nie może
stanowić przeszkody do rozpatrzenia rozporządzenia przez Sejm. W takiej sytuacji Marszałek
Sejmu powinien samodzielnie wprowadzić do porządku obrad najbliższego posiedzenia
stosowny punkt, zobowiązując jednocześnie konkretny podmiot władzy wykonawczej do
przekazania rozporządzenia w wyznaczonym terminie. Niewykonanie tego obowiązku,
tamujące możliwość wykonania zadania określonego w art. 234 Konstytucji przez Sejm,
nosiłoby znamiona deliktu konstytucyjnego, generując możliwość poniesienia przez
zobowiązany podmiot odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu.
Ustrojodawca nie wskazał kryteriów, jakimi ma się kierować Sejm, dokonując kontroli
rozporządzenia z mocą ustawy. Wskazane uprawnienie nie mieści się w zakresie funkcji
kontrolnej tej izby, gdyż dotyczy ona jedynie Rady Ministrów. Wydaje się, że jedynym
dopuszczalnym kryterium kontroli jest celowość wydania rozporządzenia 62 . W tym kontekście
rozporządzenie należy badać w dwojaki sposób. Po pierwsze, Sejm powinien ustalić, czy
wydanie rozporządzenia było uzasadnione z uwagi na potrzebę wprowadzenia nowej regulacji
prawnej nieznanej dotychczasowemu ustawodawstwu, a koniecznej w warunkach
obowiązywania stanu wojennego. Po drugie, należy zbadać, czy nowe regulacje prawne
zawarte w rozporządzeniu były pomocne dla skutecznego zwalczenia przyczyn i skutków stanu
wojennego.
Z przepisów Konstytucji, a także z ustawodawstwa zwykłego nie wynika, jak należy
interpretować konstytucyjną formułę, zgodnie z którą rozporządzenia z mocą ustawy „podlegają
zatwierdzeniu” przez Sejm. Określone w tym przepisie zatwierdzenie należy rozumieć sensu largo
jako możliwość wydania decyzji dwojakiego rodzaju. Dokonując pozytywnej oceny motywów
wydania rozporządzenia oraz uznając za celowe z perspektywy obowiązywania stanu wojennego
przyjęte w nim rozwiązania ustrojowe, Sejm może zatwierdzić rozporządzenie. W sytuacji
odmiennej, choć nie wynika to expressis verbis z Konstytucji, Sejm władny jest podjąć decyzję
o niezatwierdzeniu rozporządzenia. Będzie to jednoznaczne z utratą jego mocy obowiązującej.
W związku z tym pojawia się problem właściwego określenia momentu utraty mocy
obowiązującej tego aktu. Na gruncie teoretycznym rozważenia wymagają dwie możliwości. Po
pierwsze, może to być skutek ex nunc, w postaci utraty mocy z chwilą odmowy zatwierdzenia. Po
drugie, może to być skutek ex tunc, wówczas utrata mocy przez rozporządzenie nastąpi z datą
wsteczną, od chwili jego wejścia w życie, co powinno nastąpić – stosownie do wcześniejszych
uwag – w dniu jego ogłoszenia. Racjonalnym, a jednocześnie najprostszym rozwiązaniem byłoby
przyjęcie skutku ex nunc. W sytuacji odmiennej wszelkie skutki prawne powstałe po wejściu

w życie rozporządzenia, a przed odmową zatwierdzenia przez Sejm, jako pozbawione podstawy
prawnej stałyby się nieważne. Decydując się jednak na takie posunięcie, Sejm powinien wydać
odpowiednie ustawy regulujące powstałe komplikacje, włącznie z kwestią ewentualnej
odpowiedzialności odszkodowawczej państwa 63 .
Ustrojodawca nie określił również, w jakiej formie powinna zapaść decyzja Sejmu
o zatwierdzeniu lub niezatwierdzeniu rozporządzenia z mocą ustawy. W doktrynie zgodnie
przyjmuje się, że właściwym aktem powinna być uchwała wydana w trybie i na zasadach
określonych w art. 120 zd. 2 Konstytucji 64 .
7. Wnioski końcowe
Przeprowadzone rozważania nie pozostawiają wątpliwości, że instytucja rozporządzeń z mocą
ustawy stanowi cenny instrument ustrojowy. Jej zasadniczym celem jest zapewnienie możliwości
uchwalania aktów prawnych o mocy ustawy ergo zagwarantowanie ciągłości funkcjonowania
władzy w państwie w warunkach stanu wojennego, kiedy parlament jest faktycznie pozbawiony
możliwości stanowienia prawa. Choć w III Rzeczypospolitej analizowana regulacja pozostaje, jak
dotąd, materią czysto teoretyczną, niezbędne wydaje się sformułowanie kilku wniosków de lege
ferenda.
Stosownie do wcześniejszych uwag należy pozytywnie ocenić przyznanie władzy
wykonawczej kompetencji w zakresie wydawania rozporządzeń z mocą ustawy. Do głębszej
refleksji skłania jednak regulacja określająca, że wniosek o wydanie tego rozporządzenia ma
pochodzić od Rady Ministrów in corpore 65 . Wydaje się, że właściwszym rozwiązaniem
byłoby zniesienie kolegialnego trybu wnioskowania i zastąpienie go indywidualnym
wnioskiem Prezesa Rady Ministrów. Taka regulacja znacznie uprościłaby procedurę, o której
mowa w art. 234 Konstytucji 66 . Byłaby również koherentna wobec dostrzegalnej tendencji do
wzmocnienia pozycji premiera w strukturze rządu 67 , w kształcie przypominającym
funkcjonujący w RFN model kanclerski 68 .
Dokonując postulowanej zmiany i przyznając prawo wnioskowania do Prezydenta o wydanie
rozporządzenia z mocą ustawy wyłącznie premierowi, bezprzedmiotowy stałby się także wymóg
kontrasygnaty. Należałoby wówczas przyjąć, że sam wniosek premiera stanowi swego rodzaju
surogat kontrasygnaty, nie implikując tym samym konieczności dokonywania dodatkowego
współpodpisu na akcie głowy państwa 69 .
Rozważenia przez ustrojodawcę wymaga również obniżenie w czasie stanu wojennego
quorum niezbędnego do uchwalania ustaw (tj. co najmniej 230 posłów oraz co najmniej 50
senatorów).
Tego typu regulacja byłaby z pewnością korzystnym rozwiązaniem, a to z kilku powodów.
Przede wszystkim to parlament jest wyspecjalizowanym organem właściwym do uchwalania
ustaw. Funkcja legislacyjna jest jego podstawową, naturalną kompetencją. Rozporządzenia
z mocą ustawy stanowią natomiast instytucję ustawodawstwa nadzwyczajnego, przewidzianą dla

sytuacji kryzysowych, kiedy tworzenie prawa w parlamencie nie jest przejściowo możliwe.
Wszak można wyobrazić sobie sytuację, kiedy do quorum niezbędnego do uchwalania ustaw
zabrakło zaledwie kilku osób. Niemniej jednak w takiej sytuacji proces legislacyjny zostałby
skutecznie zablokowany 70 .
Ponadto niewątpliwą zaletą postulowanego rozwiązania byłoby także uniknięcie procedur
związanych z sejmową kontrolą celowości wydania wskazanego rozporządzenia,
konsekwencjami jego ewentualnego niezatwierdzenia oraz sprzężoną z tym problematyką
właściwego określenia momentu utraty przezeń mocy obowiązującej.
Summary
Decree law in the Constitution of Republic of Poland of 2 April 1997
The article concentrates on issues of the decree law in contemporary polish political order. In
the beginning there was explained the exposure of the decree law in the system of sources of
Polish law. Then there was analyzed procedure and conditions for issuance of these acts.
After that there was presented range of adjustment of the decree law, indicating whether the
president can go beyond the framework set by the Constitution.
Separately there was treated issue of the Sejm control of the decree law, showing the
systemic weaknesses in the existing regulation in this area. On the basis of made arrangements
there were formulated appropriate conclusions de lege ferenda.
Przypisy:
1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.
2
Zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 67.
3
Zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000,
s. 21. Na temat pojęcia dobrego państwa zob. tenże, Dobre państwo; kryteria i wskaźniki (spojrzenie prawnika), w:
Polska pod rządami Konstytucji z 1997 roku, Warszawa 2006, s. 75 i n.
4
Zob. K. Prokop, O dopuszczalności oraz zakresie przedmiotowym rozporządzeń z mocą ustawy w czasie stanu
wojennego, „Przegląd Sejmowy” 2002, nr 3, s. 47.
5 Zob. M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne w polskich konstytucjach, Warszawa 2007, s. 195; B. Dzierżyński,
Rozporządzenia z mocą ustawy jako akty nadzwyczajnego ustawodawstwa delegowanego na tle konstytucji polskich –
wybrane problemy, „Acta Universitatis Wratislaviensis. Przegląd Prawa i Administracji” 2003, t. LIV, s. 63–80.
6 Wyjątkowy charakter rozporządzeń z mocą ustawy wyraża się zarówno w nadzwyczajnym położeniu państwa
znajdującego się w sytuacji szczególnego zagrożenia, jak i w tym, że akty te mogą być wydawane jedynie w czasie
stanu wojennego, a zatem już nie w warunkach któregoś z pozostałych dwóch stanów nadzwyczajnych. Ustrojodawca
wyszedł zapewne z założenia, że zagrożenia określone w art. 230 i 232 Konstytucji nie stworzą zakłócenia

uniemożliwiającego posłom odbycia posiedzenia Sejmu. Por. K. Działocha, Dekret z mocą ustawy w państwie
burżuazyjnym, Wrocław 1964, s. 14; tenże, Instytucja dekretu z mocą ustawy i jej stosunek do zasady wyłączności
ustawodawczej parlamentu, Wrocław 1969, s. 51 i n.
7 Por. P. Häbrele, Źródła prawa w nowych konstytucjach, „Przegląd Sejmowy” 1996, nr 4, s. 58 i n.
8 Zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 424.
9 Por. P. Sarnecki, Konstytucyjny system źródeł prawa o charakterze powszechnym, w: Dziesięć lat Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, red. E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2007, s. 254–256.
10 Odstępstwem od tej zasady są akty prawa miejscowego. Mają one walor powszechnego obowiązywania, a zatem
generują normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Niemniej jednak zasięg terytorialny ich obowiązywania
został ograniczony do obszaru działania organów, które je wydały. Można zatem przyjąć, że akty prawa miejscowego
dotyczą spraw publicznych, aczkolwiek nie wszystkich, a jedynie tych o zasięgu lokalnym. Por. J. Ciapała, Samorząd
terytorialny w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w: Z. Ofiarski, M. Mokrzycki (red.), Prawo samorządu
terytorialnego, Szczecin 1999, s. 41.
11 Wymaga odnotowania, że rozdział III Konstytucji RP odgrywa szczególną rolę dla całości przepisów dotyczących
źródeł prawa, aczkolwiek nie reguluje tej problematyki w sposób kompletny. Poszczególne regulacje dotyczące tej
problematyki zostały również rozproszone w innych rozdziałach ustawy zasadniczej. Por. K. Działocha, Uwaga nr 3
do rozdziału III Konstytucji, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, Warszawa
1999, s. 2–3.
12 Stanowi to wyjątek od ogólnej zasady, w myśl której wydawanie aktów o mocy ustawowej zostało zastrzeżone do
kompetencji organów władzy ustawodawczej, tj. Sejmu i Senatu. Zob. M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne..., s. 195;
K. Prokop, Stany nadzwyczajne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Białystok 2005,
s. 61–67.
13 Por. K. Działocha, Uwagi do art. 92 Konstytucji, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej…, t. II, Warszawa
2000, s. 1–35. Warto podkreślić, że leksykalna zbieżność „rozporządzeń” z mocą ustawy i „rozporządzeń”
wykonawczych, o których mowa w art. 92 Konstytucji, ma charakter czysto przypadkowy. Choć oba te akty są źródłami
prawa powszechnie obowiązującego, stanowią zupełnie odmienne instytucje ustrojowe.
14 Zob. K. Działocha, Uwaga nr 2 do art. 234 Konstytucji, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej..., t. IV,
Warszawa 2005, s. 2.
15 Warto zauważyć, że do aktów tych w żadnej mierze nie odnosi się ustawa z 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym
oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 156, poz. 1301 ze zm.). Zob. K. Działocha, tamże.
16 Rozporządzenia z mocą ustawy są aktami normatywnymi o szczególnym charakterze. Wynika to z okoliczności,
w jakich mogą zostać wydane, tj. w czasie stanu wojennego, kiedy bezpieczeństwo państwa pozostaje zagrożone.
Zgodnie z art. 126 Konstytucji Prezydent RP jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej
i gwarantem ciągłości władzy państwowej, który czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności
i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Natomiast Rada Ministrów jest
organem władzy państwowej sprawującym ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju, który zapewnia
bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne państwa oraz porządek publiczny (art. 146 ust. 4 pkt 7, 8 i 11 Konstytucji).
17 W doktrynie wskazuje się, że wniosek ten nie może mieć jedynie charakteru „blankietowego”, gdyż spełniałby
wówczas swoją rolę tylko formalnie, przekazując zasadniczą inicjatywę należącą w tym przypadku do rządu w ręce
drugiego z podmiotów władzy wykonawczej – Prezydenta RP. Zob. B. Banaszak, Konstytucja..., s. 992.
18 Zob. W.J. Wołpiuk, Państwo wobec szczególnych zagrożeń. Komentarz wybranych przepisów Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2002, s. 107; P. Winczorek, Komentarz…, s. 300; K.
Prokop, Stany nadzwyczajne..., s. 182 i n.; M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne..., s. 197; B. Banaszak, Konstytucja...,
s. 993.
19 Szerzej na temat współdziałania między podmiotami władzy wykonawczej zob. A. Chorążewska, Model
prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2008, s. 145;
M. Grzybowski, P. Mikuli, Realizacja konstytucyjnych kompetencji Prezydenta RP w sferze stosunków

międzynarodowych, w: M. Grzybowski (red.), System rządów Rzeczypospolitej Polskiej. Regulacja konstytucyjna
a praktyka ustrojowa, Warszawa 2006, s. 61; P. Sarnecki, Uwaga nr 10 do art. 133 Konstytucji, w: L. Garlicki (red.),
Konstytucja Rzeczypospolitej..., t. I, Warszawa 1999, s. 4–5; R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju Trzeciej
Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007, s. 169; tenże, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, w: W. Skrzydło (red.),
Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2006, s. 312; M. Pietrzak, Prezydent w Konstytucjach polskich XX wieku, w: M.
Szyszkowska (red.), Silne Państwo, Białystok 1999, s. 61; M. Gąska, Kompetencje organów władzy wykonawczej
w dziedzinie obronności państwa i sił zbrojnych, Warszawa 2002, s. 53. Por. uwagi na temat współdziałania
Prezydenta RP i Prezesa Rady Ministrów zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2009 r.,
Kpt 2/08, OTK ZU 2009, nr 5, poz. 78.
20 Inaczej wygląda sytuacja na tle art. 229 Konstytucji. Przepis ten przyznaje Prezydentowi RP uprawnienie do
wprowadzenia stanu wojennego po uprzednim wniosku rządu w tym przedmiocie, jednakże nie ma on charakteru
imperatywnego. Wynika to zarówno z literalnej wykładni przepisu art. 229, zgodnie z którym Prezydent „może
wprowadzić” stan wojenny, jak i z art. 3 ust. 1 ustawy o stanie wojennym, który przewiduje możliwość odmowy
w stosunku do wniosku rządu. Szerzej na ten temat zob. K. Prokop, Stan wojny a stan wojenny w Konstytucji RP,
„Państwo i Prawo” 2002, nr 3, s. 30.
21 Zob. L. Wiśniewski, Stany nadzwyczajne w projekcie nowej Konstytucji RP, w: Prawa człowieka w sytuacjach
nadzwyczajnych ze szczególnym uwzględnieniem prawa i praktyki polskiej, Toruń 1997, s. 154.
22 Wydaje się, że takie ryzyko zawsze jest mniejsze w przypadku podejmowania działań określonych w przepisach prawa.
Prezydent nie będzie natomiast odpowiadał karnie za przekroczenie swoich uprawnień, jeżeli podjęte przez niego
działania będą usprawiedliwione okolicznościami przewidzianymi dla działania w stanie wyższej konieczności. Zob. art.
26 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.
23 Zob. art. 144 ust. 3 pkt 1–30 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.
24 Poprzez złożenie współpodpisu na akcie głowy państwa Prezes Rady Ministrów wraz z całym gabinetem przejmuje
polityczną odpowiedzialność za ten akt. Nie ma to jednak wpływu na odpowiedzialność konstytucyjną Prezydenta
egzekwowaną przed Trybunałem Stanu. Zob. W.J. Wołpiuk, Państwo wobec szczególnych zagrożeń..., s. 91–92; Z.
Szeliga, Odpowiedzialność parlamentarzystów, Prezydenta, Rady Ministrów oraz jej członków w świetle Konstytucji
RP z 2 kwietnia 1997 roku, Lublin 2003, s. 51 i n. Szerzej na temat charakteru prerogatyw głowy państwa
w doktrynie i w orzecznictwie zob.: A. Rakowska, Kontrasygnata aktów głowy państwa w wybranych państwach
europejskich, Toruń 2009, s. 263; A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta, Kraków 2004,
s. 158–159. Por. wyrok TK z 23 marca 2006 r., K 4/06, OTK ZU 2006, nr 3A, poz. 32, opubl. w Dz.U. z 2006 r. Nr
51, poz. 377.
25 Stanowisko Rady Ministrów jako całości, wyrażone we wniosku o wprowadzenie stanu wojennego, nie musi
pokrywać się ze stanowiskiem Prezesa Rady Ministrów. Nie można zatem wywodzić, iż ów wniosek konsumuje
wymóg kontrasygnaty. Należy pamiętać, że przez złożenie współpodpisu na akcie głowy państwa premier przejmuje
na siebie, a w konsekwencji na cały gabinet, odpowiedzialność polityczną przed Sejmem za ten akt. Uwzględniając,
że współczesna regulacja ustrojowa sytuuje premiera na pierwszym miejscu w strukturze rządu, należy stwierdzić, że
złożenie przezeń stosownego podpisu będzie formalnym wyrazem przejęcia przez rząd odpowiedzialności
politycznej, przy jednoczesnym uwolnieniu od niej głowy państwa.
26 Różnice dotyczą jedynie trybu ich wydania, podmiotów, które zostały do tego upoważnione, oraz występujących
warunków ustrojowych.
27 Tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.
28 Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ogłoszenie aktu normatywnego nie polega wyłącznie na
wydaniu organu publikacyjnego. Istotne jest również jego „udostępnienie, a więc przynajmniej skierowanie do
rozpowszechnienia”. Bez znaczenia pozostaje, czy adresaci danego aktu normatywnego zapoznali się z jego tekstem
ogłoszonym we właściwym dzienniku publikacyjnym. Zob. wyrok TK z 20 grudnia 1999 r., K 4/99, OTK ZU 1999,
nr 7, poz. 165.
29 Ponadto, zgodnie z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, możliwe jest nadanie aktowi prawnemu
wstecznej mocy obowiązującej. Niemniej konstytucyjnie wykluczona została możliwość retroakcji w przypadku

ustaw karnych. Gdyby więc postanowiono o nadaniu wskazanemu rozporządzeniu mocy wstecznej, a zawierałoby
ono przepisy karne (materialne lub proceduralne), byłyby one objęte zakazem retroakcji. Por. B. Banaszak,
Konstytucja..., s. 443.
30 Możliwość wprowadzenia stanu wojennego jedynie na części terytorium państwa wynika expressis verbis z art. 229
in fine Konstytucji. Należy jednak domniemywać, że ograniczenie tego stanu do wybranego obszaru
Rzeczypospolitej Polskiej będzie dowodem stosunkowo niewielkiego zagrożenia bezpieczeństwa państwa. Trudno
zatem wyobrazić sobie, że Sejm nie będzie miał wówczas możliwości zebrania się na posiedzenie. Niemniej jednak
każdorazowa decyzja w tym przedmiocie będzie podyktowana aktualnymi okolicznościami i bieżącym układem
sytuacyjnym.
31 Na gruncie Konstytucji z 1997 r. stan wojny jest reżimem prawnym odrębnym od stanów nadzwyczajnych. Został
umieszczony w art. 116 Konstytucji, a więc poza rozdziałem XI. Por. W.J. Wołpiuk, Państwo wobec szczególnych
zagrożeń..., s. 22–60. Niemniej jednak w toku prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego prawidłowe
ulokowanie stanu wojny stanowiło przedmiot intensywnych dyskusji. W zasadzie jednomyślnie postanowiono
o utworzeniu odrębnego rozdziału poświęconego stanom nadzwyczajnym. Wbrew głosom przeciwnym (m.in. senator
A. Grześkowiak oraz przedstawiciela Prezydenta RP, R. Kalisza) zdecydowano, że problematyka stanu wojny
zostanie uregulowana w rozdziale o Sejmie i Senacie. Zob. „Biuletyn Komisji KKZN”, Warszawa 1995, nr XV,
s. 67; „Biuletyn KKZN”, Warszawa 1996, nr XX, s. 9; „Biuletyn KKZN”, Warszawa 1996, nr XXX, s. 22 i n.
32 Zob. K. Prokop, Stan wojny a stan wojenny..., s. 24; tenże, O dopuszczalności oraz zakresie..., s. 48; M. Brzeziński,
Stany nadzwyczajne..., s. 63–64.
33 Przepisy prawa nie przewidują bowiem obniżonego quorum dla procedury ustawodawczej w czasie stanu wojennego.
Niemniej taka koncepcja była przedmiotem dyskusji w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Zob.
„Biuletyn KKZN”, Warszawa 1996, nr XXX, s. 42.
34 Pewne wątpliwości mogą się pojawić na tle zdania drugiego wskazanego przepisu. Ustrojodawca wyjaśnił w nim, że
w trybie właściwym dla uchwalania ustaw Sejm podejmuje również uchwały, jeżeli ustawa lub uchwała Sejmu nie
stanowi inaczej. Dopuszczalne jest więc, aby np. w ustawie o stanie wojennym albo w Regulaminie Sejmu obniżono
quorum wymagane do podjęcia przez Sejm uchwały poniżej połowy ustawowej liczby posłów. Należy jednak
pamiętać, że uchwaleniem ustawy w rozumieniu art. 120 Konstytucji jest przyjęcie jej projektu w kolejnych trzech
czytaniach. Z kolei uchwały Sejmu mogą być podejmowane na każdym etapie postępowania ustawodawczego.
W konsekwencji obniżenie quorum wymaganego do podjęcia uchwały mogłoby doprowadzić do paradoksalnej
sytuacji, kiedy Sejm wprawdzie byłby zdolny do odbycia posiedzenia, ale nie byłby w stanie uchwalić ustawy.
Niedopuszczalne byłoby wówczas wydanie przez Prezydenta rozporządzenia z mocą ustawy. Należy uznać, że taka
wykładnia byłaby sprzeczna z intencją ustrojodawcy, który ustanowił w art. 234 Konstytucji instytucję
rozporządzenia z mocą ustawy jako aktu subsydiarnego wobec ustawodawstwa zwykłego.
35 Por. B. Banaszak, Konstytucja..., s. 992.
36 Odmiennie w tym zakresie zob. B. Dzierżyński, Rozporządzenia z mocą ustawy..., s. 83.
37 Zob. K. Prokop, O dopuszczalności oraz zakresie..., s. 52–53; tenże, Stany nadzwyczajne..., s. 175–176.
38 Trzeba jednak zauważyć, że termin ten może zostać skrócony w przypadku, gdyby z inicjatywą ustawodawczą
wystąpiła Rada Ministrów, uznając przedłożony przez siebie projekt za pilny. W takiej sytuacji termin na
rozpatrzenie ustawy przez Senat wynosi 14 dni. Zob. art. 123 ust. 3 Konstytucji RP.
39 W przeciwieństwie do art. 64 ust. 1 Małej Konstytucji z 1992 r. (zob. ustawę z 17 października 1992 r.
o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz
o samorządzie terytorialnym, Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) w Konstytucji z 1997 r. ustrojodawca nie -posłużył
się tym pojęciem. Niemniej na polskim gruncie ustrojowym ma ono ustabilizowane znaczenie. Zob. L. Garlicki,
Polskie prawo…, s. 198; tenże, Uwaga nr 18 do art. 109 Konstytucji, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja
Rzeczypospolitej..., t. II, s. 11–12. Por. M. Zubik, Organizacja pracy i struktura wewnętrzna Sejmu, w: Parlament.
Model konstytucyjny a praktyka ustrojowa, red. Z. Jarosz, Warszawa 2006, s. 28 i n.
40 Zob. uchwałę Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst
jedn. M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47 ze zm.).

41 Niewystarczające dla ukonstytuowania się Sejmu będzie samo złożenie ślubowania przez posłów. Należy jednak
odnotować, że teoretycznie taka możliwość istnieje nawet przy niewielkiej liczbie obecnych posłów, pod warunkiem
prawidłowego zawiadomienia o terminie i miejscu posiedzenia wszystkich uprawnionych. Przepisy Regulaminu
Sejmu nie określają bowiem quorum niezbędnego do złożenia przez posłów przysięgi. Zob. Z. Czeszejko-Sochacki,
Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 133; K. Prokop, O dopuszczalności oraz zakresie..., s. 50.
42 Zob. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Praktyczne komentarze, Warszawa 2007, s. 246.
43 Por. K. Prokop, O dopuszczalności oraz zakresie..., s. 53.
44 W doktrynie wskazuje się również, że wskazane rozporządzenia nie powinny obowiązywać ponad miarę konieczną
do przywrócenia w państwie normalnego funkcjonowania. Powinny zatem odpowiadać zasadzie tymczasowości
stanów nadzwyczajnych. Zob. M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne..., s. 198; W.J. Wołpiuk, Państwo wobec
szczególnych zagrożeń..., s. 109.
45 Zob. ustawę z 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych
i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 156, poz. 1301 ze zm.).
46 Zob. K. Działocha, Uwaga nr 2 do art. 234..., w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej..., t. IV, s. 3–4; K.
Prokop, O dopuszczalności oraz zakresie..., s. 55. Odmiennie w tym zakresie zob. B. Dzierżyński, Rozporządzenia
z mocą ustawy..., s. 85–88; W.J. Wołpiuk, Państwo wobec szczególnych zagrożeń..., s. 110.
47 Bez przeszkód będzie można wydawać jedynie rozporządzenia z mocą ustawy odnoszące się – stosownie do art. 228
ust. 4 Konstytucji – do zakresu i trybu wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu
wojennego wolności oraz praw człowieka i obywatela. To zagadnienie ma jednak znacznie mniej ważki charakter.
48 Nieco przesadzone wydaje się jednak stanowisko zaprezentowane przez B. Banaszaka. Wskazuje on, że: „Kontrola
Sejmu nad rozporządzeniami z mocą ustawy jest tym bardziej istotna, że Konstytucja nie zawiera postanowień
ograniczających ich zakres przedmiotowy. Tak więc mogą one regulować sprawy zastrzeżone dla ustaw zwykłych,
uchylając lub zawieszając postanowienia obowiązujących ustaw, od nowa normując jakąś materię bądź zmieniając
dotychczasowe uregulowania ustawowe” (B. Banaszak, Konstytucja..., s. 994). Wszakże Konstytucja wprost
przewiduje, że rozporządzenia z mocą ustawy mogą być wydawane w zakresie i w granicach określonych w art. 228
ust. 3–5. Dopuszczalne jest wprawdzie – o czym dalej w tekście – przyjęcie pewnych odstępstw od tej zasady, które
jednak w żadnym razie nie może być jednoznaczne z całkowitym jej lekceważeniem. Takie działania bez wątpienia
nosiłyby znamiona deliktu konstytucyjnego.
49 Podobnie uważa K. Prokop, O dopuszczalności oraz zakresie..., s. 56.
50 W art. 5 wskazano ją na pierwszym miejscu wśród zadań Rzeczypospolitej Polskiej. Również w art. 26 ust. 1
z uwzględnieniem tej zasady określono rolę Sił Zbrojnych, a także w art. 85 ust. 1 wskazano obronę Ojczyzny jako
obowiązek obywatelski.
51 Szerzej na temat zasady niepodległości i suwerenności państwa zob. L. Garlicki, Polskie prawo…, s. 55 i n. W ujęciu
ogólnym przez niepodległość należy rozumieć odrębny byt państwa oraz jego istnienie w ustalonych granicach
administracyjnych. Suwerenność natomiast oznacza zdolność państwa do samodzielnego decydowania o wszelkich
kwestiach, które go dotyczą. Innymi słowy, w państwie suwerennym władza polityczna sprawowana jest
samodzielnie, bez ingerencji innych podmiotów. Por. W.J. Wołpiuk, Niepodległość i suwerenność. Dystynkcje
pojęciowe, Warszawa 1998, passim; K. Wójtowicz, Suwerenność w procesie integracji europejskiej, Warszawa 2003,
passim; J. Barcz, Suwerenność w procesach integracyjnych, Warszawa 1999, passim.
52 Zob. H. Zięba-Załucka, System organów państwowych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2005,
s. 76.
53 Zob. K. Prokop, O dopuszczalności oraz zakresie..., s. 57.
54 Zob. J. Stembrowicz, Z problematyki stanu nadzwyczajnego w państwie burżuazyjno-demokratycznym, „Studia Nauk
Politycznych” 1983, nr 3, s. 11 i n.; K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka
w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 261–269; L. Wiśniewski, Stany nadzwyczajne..., s. 150.
55 Obok sejmowej kontroli wprowadzenia stanu wojennego jest to jedyny przypadek poddania działalności politycznie
nieodpowiedzialnego Prezydenta zinstytucjonalizowanej kontroli Sejmu. Zob. K. Działocha, Uwaga nr 2 do art.
234..., w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej..., t. IV, s. 3.

56 Zob. M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne..., s. 197; B. Dzierżyński, Rozporządzenia z mocą ustawy..., s. 88; W.J.
Wołpiuk, Państwo wobec szczególnych zagrożeń..., s. 107. Odmiennie w tym zakresie zob. B. Banaszak,
Konstytucja..., s. 993.
57 Zob. K. Prokop, Stany nadzwyczajne w Konstytucji..., s. 185; M. Brzeziński, tamże.
58 Warto zauważyć, że Senat został pozbawiony udziału w tej procedurze. Stanowi to tylko jedną z wielu konsekwencji
przyjęcia przez ustrojodawcę asymetrycznej wersji systemu dwuizbowego. Równocześnie jest to jeden z wielu
przykładów osłabienia pozycji Senatu względem Sejmu.
59 Zob. A. Cieszyński, Kilka uwag w kwestii uprawnień Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w świetle konstytucji z 2
kwietnia 1997 roku, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 1999, nr 1–2, s. 29–30; tenże, Stan wojny a stan wojenny
w przeobrażającym się polskim prawie konstytucyjnym – rekonstrukcja historyczna oraz analiza regulacji
współczesnych (1921–1997), w: Przemiany polskiego prawa (lata 1989–1999), red. E. Kustra, Toruń 2001, s. 274.
60 Jest to zasadnicza odmienność w porównaniu do sytuacji określonej w art. 231 Konstytucji. Na podstawie tego
przepisu ustrojodawca expressis verbis nałożył na Prezydenta obowiązek przekazania Sejmowi rozporządzenia
o wprowadzeniu stanu wojennego lub wyjątkowego w ciągu 48 godzin od chwili jego podpisania.
61 Rozporządzenie przekazane Sejmowi do zatwierdzenia powinno zawierać określenie motywów, którymi kierowały
się podmioty uczestniczące w jego wydaniu (tj. Prezydent i Rada Ministrów), a także uzasadnienie określonych
w nim rozwiązań ustrojowych. W celu pełniejszego wskazania tych kwestii do rozporządzenia powinien zostać
załączony wniosek Rady Ministrów dotyczący jego wydania. Zob. B. Dzierżyński, Rozporządzenia z mocą ustawy...,
s. 89.
62
Oczywiste jest, że wskazane rozporządzenie, jako akt normatywny podporządkowany Konstytucji, musi być z nią zgodne.
Sejm nie dokonuje jednak oceny w tym zakresie, gdyż należy to do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Zob. W.J.
Wołpiuk, Państwo wobec szczególnych zagrożeń..., s. 107; B. Dzierżyński, tamże, s. 89.
63 Zob. P. Winczorek, Komentarz…, s. 294 i n.
64 Zob. K. Prokop, Stany nadzwyczajne w Konstytucji..., s. 193; B. Dzierżyński, Rozporządzenia z mocą ustawy..., s. 90;
B. Banaszak, Konstytucja..., s. 993; M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne..., s. 198.
65 Współczesna regulacja może znaleźć uzasadnienie w funkcjonowaniu instytucji Rady Gabinetowej, stanowiącej
forum wymiany poglądów i dyskusji nad sprawami szczególnej wagi (art. 141 Konstytucji). Wydaje się, że do tej
kategorii spraw można zaliczyć również kwestie związane z wydawaniem rozporządzeń z mocą ustawy. Niemniej,
z uwagi na charakter stanu wojennego i związaną z tym konieczność podejmowania stosownych decyzji w sposób
szybki i sprawny, rozważania takie wydają się dalece teoretyczne. Por. A. Cieszyński, Stany nadzwyczajne
w Konstytucji RP z 1997 r., w: Wejście w życie nowej Konstytucji Rzeczypospolitej. XXXIX Ogólnopolska
Konferencja Katedr Prawa Konstytucyjnego. Księga pamiątkowa, red. Z. Witkowski, Toruń 1998, s. 185.
66 Niemniej jednak niewątpliwym argumentem przemawiającym na rzecz obecnej regulacji jest fakt, że rozporządzenie
z mocą ustawy, będąc ex definitione aktem prawnym o randze ustawowej, tworzone jest w sposób kolegialny, co
z założenia ma zapewnić większą rozwagę i pełniejsze przeanalizowanie zarówno potrzeby jego wydania, jak
i przedmiotowego zakresu jego regulacji. Należy jednak pamiętać o określonej w art. 234 in fine Konstytucji
procedurze sejmowej kontroli rozporządzeń z mocą ustawy, co – stosownie do wcześ-niejszych uwag – wyraża się
w uprawnieniu tej izby do odmowy ich zatwierdzenia. Wydaje się więc, że w przypadku uwzględnienia
postulowanego tu odstąpienia od kolegialnego wnioskowania do Prezydenta o wydanie rozporządzenia z mocą
ustawy wskazana regulacja będzie wystarczającym zabezpieczeniem wydawania tych aktów zgodnie z literą prawa.
67 Współcześnie premier nie jest już jedynie primus inter pares, czyli pierwszym wśród równych ministrów.
Rozwiązania konstytucyjne sytuują go na pierwszym miejscu w strukturze rządu. Wspomniana tendencja przejawia
się zarówno w politycznej i formalnej władzy premiera względem pozostałych członów rządu, jak i w powiązaniu
jego osoby z funkcjonowaniem Rady Ministrów. Współczesna regulacja ustrojowa nie przewiduje bowiem
indywidualnej dymisji premiera. Dymisja Prezesa Rady Ministrów jest równoznaczna z dymisją rządu in corpore.
Prezes Rady Ministrów kieruje pracami rządu oraz koordynuje i kontroluje pracę poszczególnych jego członków (art.
148 Konstytucji). W strukturze całej administracji rządowej ma on pozycję autonomicznego naczelnego organu,
wyposażonego w zakres samodzielnych zadań i kompetencji. W związku z posiadaniem tak silnych uprawnień jest on

głównym decydentem w ramach rządu jako segmentu władzy wykonawczej. Szerzej na ten temat zob. B. Banaszak,
Egzekutywa w Polsce – stan obecny i uwagi de lege fundamentali ferenda, „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 3, s. 10 i n.
68 Typowym przykładem modelu kanclerskiego jest system konstytucyjny Republiki Federalnej Niemiec. Mimo że
polskiego systemu rządów nie można określić takim mianem, to jednak poszczególne rozwiązania obu tych
systemów w zakresie pozycji premiera są do pewnego stopnia zbieżne. Kanclerz Niemiec (podobnie jak Prezes
Rady Ministrów w Polsce) ustala wytyczne i kierunki polityki rządu, które wiążą pozostałych członków gabinetu,
a także ma prawo wnioskowania do Prezydenta w kwestii odwołania poszczególnych ministrów. Niemniej
występują także pewne różnice. Tytułem przykładu należy wskazać przewidzianą w polskiej regulacji ustrojowej
indywidualną odpowiedzialność parlamentarną poszczególnych ministrów czy kształt instytucji konstruktywnego
wotum nieufności, jako jedynej formy odpowiedzialności parlamentarnej, która jest egzekwowana wyłącznie
wobec kanclerza. Model konstruktywnego wotum nieufności we wskazanym kształcie należy uznać za
uzasadniony. Skoro wszyscy ministrowie pełnią swoje funkcje zgodnie z kierunkiem polityki ustalonym przez
kanclerza, to trudno byłoby przypisać im indywidualną odpowiedzialność za prowadzenie niewłaściwej polityki,
gdyż to nie oni ją ustalają. Por. P. Sarnecki, Prezes Rady Ministrów w ewolucji przepisów ustrojowych III
Rzeczypospolitej, w: M. Kudej (red.), W kręgu zagadnień konstytucyjnych, Katowice 1999; tenże, Ustroje
konstytucyjne państw współczesnych, Kraków 2005, s. 244.
69 Wymóg kontrasygnaty zostałby więc skonsumowany przez wniosek Prezesa Rady Ministrów o wydanie
rozporządzenia z mocą ustawy. Zob. B. Dzierżyński, Rozporządzenia z mocą ustawy..., s. 82.
70 Uwzględniając ten pomysł, ustrojodawca musiałby zmierzyć się z istotnym zagadnieniem, jak daleko powinna zostać
przeprowadzona redukcja quorum niezbędnego do uchwalenia ustawy. Jest to problematyka nader istotna, ponieważ
wiąże się z uchwalaniem prawa, które będzie miało walor powszechnego obowiązywania. Ewentualne decyzje w tym
zakresie powinny być poprzedzone szczegółowymi rozważaniami i dyskusjami. Por. K. Prokop, O dopuszczalności
oraz zakresie..., s. 49; K. Działocha, Uwaga nr 2 do art. 234..., w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej...,
t. IV, s. 2.