DIE SCHWEIZERISCHE MIGRATIONSPOLITIK IM KONTEXT ... - Fiala

DIE SCHWEIZERISCHE MIGRATIONSPOLITIK
IM KONTEXT DER NATIONALEN SICHERHEIT UND
GLOBALER ZUSAMMENHÄNGE
Doris Fiala
Nationalrätin FDP
Mitglied der Schweizer Delegation im Europarat
A thesis submitted to the Department of Humanities, Social and Political
Sciences of the Swiss Federal Institute of Technology (ETH Zurich) in
partial fulfilment of the requirements for the degree of Master of Advanced
Studies in Security Policy and Crisis Management (MAS ETH SPCM).
1. Oktober 2010
Copyright 2010 Doris Fiala
All Rights Reserved

DANK
Die erhaltene fachliche Unterstützung verdanke ich insbesondere
folgenden Persönlichkeiten:
• Gnesa Eduard, Dr. iur.
Sonderbotschafter für Internationale Migrationszusammenarbeit
Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA,
Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit DEZA, Freiburgstrasse
130, 3003 Bern, vormals Direktor des Bundesamtes für Migration
• Köppel Hugo
Schweizerisches Rotes Kreuz, Departement Gesundheit und Integration
Leiter Abteilung Integration und Rückkehr, Werkstrasse 18, 3084 Wabern
• Rohner Hannes
Zukunfts- und Innovationsforscher, Privatdozent, Inhaber b4u Forecast
und Innovation, Murten
• Wenger Andreas, Prof. Dr.
ETH Zürich Forschungsstelle für Sicherheitspolitik, Leiter des Center of
Security Studies an der ETH Zürich
• Zürcher Gottfried
Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD, Bundesamt für
Migration BFM, Vizedirektor Direktionsbereich Migrationspolitik,
Quellenweg 6, 3003 Bern-Wabern
2

• Mitglieder des sogenannten „Runder Tisch zur
Langzeitperspektive der Migrationspolitik bis 2030“; es sind
dies insbesondere Vertreterinnen und Vertreter
• der politischen Parteien der SVP, SP, CVP,
• Schweizerischer Gewerbeverband
• Arbeitgeberverband Schweiz
• Avenir Suisse
• Caritas
• Schweizerisches Rotes Kreuz
• Politische Abteilung IV des EDA
• Bundesamt für Migration
• Travailsuisse
Meinen speziellen Dank richte ich an meine Familie, die mich in allen
politischen sowie beruflichen Belangen und insbesondere während des
Studiengangs MAS SPCM ETHZ unterstützt und viel Verzicht in Kauf
genommen hat.
3

Kapitel Seite
0. Inhaltsverzeichnis 4
0.1. Tabellenverzeichnis 8
0.2. Abbildungsverzeichnis 10
0.3. Abkürzungsverzeichnis 12
Zusammenfassung 15
1. Einleitung und Konzept 19
Kurzübersicht zu Kapitel 1
1.1. Migrationspolitik 24
1.1.1. Definition Migration 24
1.1.2. Definition Migrationspolitik 25
1.2. Sicherheitspolitik 27
1.2.1. Definition Sicherheit 28
1.2.2. Definition Sicherheitspolitik 29
2. Der globale Rahmen 32
Kürzübersicht zu Kapitel 2
2.1. Der globale Rahmen der Migration 33
2.1.1. Migration und Migrationspolitik allgemein 35
2.1.1.1. Migration und Fakten international 41
2.1.1.2. Fakten und Hintergründe zur Migrationspolitik der EU 44
2.2. Der globale Rahmen der Sicherheit 48
2.2.1. Sicherheit international,
am Beispiel der Grossmacht USA 54
4

2.2.2. Sicherheit international, am Beispiel EU 60
2.2.2.1. Zuwanderung in Zeiten des Terrors in den USA
und in der EU im Vergleich 65
2.2.2.2. Unterschiedliche Wahrnehmung des Ereignisses
und der Gefahren 65
2.2.2.3. Auswirkungen auf die sicherheitspolitische Debatte 67
2.2.3. Sicherheitsrelevantes Risiko Flüchtlingsproblematik
am Beispiel Subsahara-Afrika 67
2.3. Schnittstellen des globalen Rahmens Migration und
Sicherheit 69
2.3.1. Schnittstelle Terrorismus international 69
2.3.1.1. Schnittstelle Terrorismus am Beispiel, am Deutschland 70
2.3.1.2. Schnittstelle Terrorismus, am Beispiel Grossbritannien 74
2.3.1.3. Schnittstelle Terrorismus, am Beispiel Spanien 81
2.3.1.4. Schnittstelle Terrorismus, respektive innere Sicherheit
am Beispiel Italien 85
2.3.1.5. Zusammenfassung und Vergleich im Bereich
Sicherheitspolitik 91
3. Der Rahmen Schweiz 97
Kürzübersicht zu Kapitel 3
3.1. Migration und Fakten Schweiz 98
3.1.1. Migration Schweiz und Wahrnehmung
in der Öffentlichkeit 98
3.1.2. Die mediale Beeinflussung der Öffentlichkeit, insbesondere
in der Wahrnehmung der Ausländerkriminalität 100
3.1.2.1. Wirklichkeitskonstruktion: Rolle der Medien 100
3.1.2.2. Verschiedene Kriminalitätstheorien 101
3.1.3. Migration und Demografie in der Schweiz 108
5

3.1.3.1. Demografische Entwicklung der Schweiz 108
3.1.3.2. Überalterung prägt Migrationspolitik in der Schweiz 108
3.1.4. Migration und Zulassungspolitik Schweiz 109
3.1.4.1. Zulassung zum Arbeitsmarkt 110
3.1.4.2. Zulassungspolitik in den letzten 30 Jahren 110
3.1.4.3. Neue Zuwanderung 111
3.1.4.4. Humankapital und Wettbewerb der Köpfe 112
3.1.4.5. Abstiegsangst der Mittelschicht und Stimmungsmache 113
3.1.4.6. Die neue Zuwanderung in Zahlen 114
3.2. Sicherheit und Fakten Schweiz 118
3.2.1. Sicherheitspolitischer Faktor Armee der Schweiz 119
3.2.2. Sicherheitspolitischer Faktor Nachrichtendienst
der Schweiz 123
3.2.3. Sicherheitspolitischer Faktor Neutralität
der Schweiz 127
3.2.4. Sicherheitspolitischer Faktor innere Sicherheit
der Schweiz 131
3.2.5. Sicherheitspolitischer Faktor Verträge mit der EU und
Gesetzgebung 142
3.2.5.1. Das Schengener System 143
3.2.5.2. Die Dublin-II-Verordnung 146
3.2.5.3. Schweiz reagiert mit Verschärfung im neuen Asyl- und
Ausländergesetz (AuG) 148
3.2.5.4. Interpol und Europol 149
3.2.6. Sicherheitspolitischer Faktor Diplomatie 151
3.3. Schnittstellen Migration und Sicherheit
in der Schweiz 154
6

3.3.1. Schnittstelle irreguläre Migration und Sicherheit 154
3.3.2. Schnittstelle Migration und Kriminalität sowie öffentliche
Sicherheit 163
3.3.3. Schnittstelle Integration und Sicherheit 164
3.3.3.1. Schnittstelle Sans-Papier und Sicherheit 168
3.3.4. Schnittstelle Friedensförderung und Sicherheit 170
3.4. Fazit Schweiz 174
3.4.1. Begründung der These 1 174
3.4.2. Begründung der These 2 178
3.4.3. Begründung der These 3 179
4. Schlusswort bzw. Empfehlungen 185
Kurzübersicht zu Kapitel 4
4.1. Empfehlungen im Bereich Migration 186
4.2. Empfehlungen im Bereich Sicherheit 189
5. Bibliographie 193
5.1. Nützliche Links 196
6. Anhang 198
Anhang 6.1. 198
„360-Grad Umfeld-Sphärenanalyse“ (Hannes Rohner Modell)
Entwurf des drafting Committee zuhanden des Runden
Tisches zur Langzeitperspektive der Migrationspolitik
bis 2030, Bericht zur schweizerischen Migrationspolitik 2030,
vom 2. Juni 2010, S.39.
Ein Auszug aus dem noch nicht publizierten Bericht.
Anhang 6.2. 211
MAS Richtfragen, Interview, am Beispiel Deutschland
7

0.1. Tabellenverzeichnis Seite
Tabelle 1: Migrationsentwicklung 43
Tabelle 2: Wichtigste Aufnahmeländer der Migranten 43
Tabelle 3: Wichtigste Herkunftsländer der Migranten 44
Tabelle 4: Übersicht der Gesetzessituation der gesetzgebenden
Gewalt in Frankreich, Deutschland
und Grossbritannien 96
Tabelle 5: Bestand der ständigen ausländischen
Wohnbevölkerung nach Ausländergruppe
seit Ende Dezember 1974 116
Tabelle 6: Anzahl Straftaten innerhalb eines Kalenderjahres pro
Herkunft der beschuldigten Person,
Verstösse gegen das Strafgesetz 132
Tabelle 7: Beschuldigte nach Nationalität und Aufenthaltsstatus,
Jahr 2009, Verstösse gegen das Strafgesetz 133
Tabelle 8: Anteil der Ausländer im schweizerischen
Freiheitsentzug, seit 2004 bis 2009 134
Tabelle 9: Anzahl Straftaten innerhalb eines Kalenderjahres
pro beschuldigte Person, Jahr 2009,
Verstösse gegen das Betäubungsmittelgesetz 137
Tabelle 10: Beschuldigte nach Nationalität und Aufenthaltsstatus,
Jahr 2009,
Verstoss gegen das Betäubungsmittelgesetz 138
Tabelle 11: Beschuldigte nach Altersgruppen und
Staatsangehörigkeit, Jahr 2009,
Verstoss gegen Betäubungsmittelkonsum 139
8

Tabelle 12: Beschuldigte nach Altersgruppen und
Staatszugehörigkeit, Jahr 2009, Verstoss gegen
das Gesetz – Betäubungsmittelhandel 139
Tabelle 13: Anzahl Straftaten innerhalb eines Kalenderjahres
pro beschuldigte Person, Jahr 2009,
Verstoss gegen das Ausländergesetz 140
Tabelle 14: Beschuldigte nach Nationalität und Aufenthaltsstatus,
Jahr 2009, Verstoss gegen das Ausländergesetz 141
9

0.2. Abbildungsverzeichnis Seite
Abbildung 1: Grafik der regionalen Migrationsbewegungen 37
Abbildung 2: Der grosse Rahmen der Sicherheitsstrategie
A Framework for Grand Strategy 55
Abbildung 3: Migrationsfluss in der Schweiz seit 1860 bis 2009 114
Abbildung 4: Einwanderung aus den EU-27/EFTA-Staaten
und aus den übrigen Staaten, seit 1990 114
Abbildung 5: Einwanderung, Auswanderung und
Wanderungsbilanz, seit 1974 115
Abbildung 6: Einwanderung der ständigen ausländischen
Wohnbevölkerung nach Einwanderungsgrund,
Jahr 2009 115
Abbildung 7: Anzahl der Asylgesuche in der Schweiz pro Jahr 117
Abbildung 8: Prozentuale Verteilung der Personen in der
Vollzugsunterstützung nach Regionen
per 31. 12 2009 117
Abbildung 9: Asylgesuche nach den 10 zahlreichsten
Herkunftsländern, Jahr 2009 118
Abbildung 10: Beschuldigte Personen in der Schweiz nach
Staatszugehörigkeit und nach Gesetzen 132
Abbildung 11: Beschuldigte nach Alter und Geschlecht, Jahr 2009,
Verstösse gegen das Strafgesetz 136
10

Abbildung 12: Beschuldigte nach Alter und Geschlecht,
Jahr 2009,
Verstösse gegen das Betäubungsmittelgesetz 137
Abbildung 13: Ausländergesetz: Beschuldigte nach Alter und
Geschlecht, Jahr 2009,
Verstoss gegen das Ausländergesetz 140
11

0.3. Abkürzungsverzeichnis
ALV Arbeitslosenversicherung
AuG Asyl- und Ausländergesetz
BFF Bundesamt für Flüchtlingswesen
BFM Bundesamt für Migration
BfS Bundesamt für Statistik
BWIS Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung
der Inneren Sicherheit
DEZA Agentur für internationale Zusammenarbeit im
Eidgenössischen Departement für auswärtige
Angelegenheiten
CVP Chrisdemokratische Volkspartei
CSS Center of Security Studies ETH Zürich
EDA Eidgenössisches Departement für auswärtige
Angelegenheiten
EFMS/efms European Forum for Migration Studies
EJPD Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement
EU Europäische Union
EULEX European Union Rule of Law Mission
EUMC Militärausschuss der Europäischen Union
EURODAC europaweites Fingerabdruckidentifizierungssystem
Europol European Law Enforcement Agency
EVD Eidgenössisches Volkswirtschaftdepartement
EVP Evangelische Volkspartei
EWR Europäischer Wirtschaftsraum
12

ESVP Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik
ETHZ Eidgenössische technische Hochschule Zürich
Fedpol Bundesamt für Polizei
Frontex Europäische Agentur für die operative
Zusammenarbeit an den Außengrenzen der
Mitgliedstaaten der Europäischen Union
GCIM Global Commission on International Migration
GLP Grün Liberale Partei
IDP internally displaced person
konfliktbedingte intern Vertriebene
KFOR Kosovo Force
KKJPD Konferenz der kantonalen Justiz- und
Polizeidirektorinnen und -direktoren
LMT Liaison and Monitoring Teams
MuB Migration-Info.de;
Migration und Bevölkerung Newsletter; ein Projekt des
Netzwerks Migration in Europa, der Bundeszentrale
für politische Bildung und des Hamburgischen
WeltWirtschaftsinstituts
NATO North Atlantic Treaty Organization
NDB Nachrichtendienst des Bundes
NGO Non-Governmental Organization
N-SIS nationaler Schengener Informationssystem
IGH Internationaler Gerichtshof
ILR Interdepartementalen Leitungsgruppe
IMES Bundesamt für Zuwanderung, Integration
und Auswanderung (innerhalb des BFM)
IOM International Organization for Migration
13

PKS Polizeiliche Kriminalstatistik
SiPol-Bericht Sicherheitspolitischer Bericht
SIS Schengener Informationssystem
VIS Visumsinformationssystem
SVG Strassenverkehrsgesetz
SVP Schweizerische Volkspartei
SWISSCOY Verband der Schweizer Armee (Swiss Company) im
Rahmen der friedensfördernden Militärmission KFOR
der NATO im Kosovo
TAK Tripartiten Agglomerationskonferenz - eine politische
Plattform von Bund, Kantonen, Städten und
Gemeinden für eine gemeinsame
Agglomerationspolitik in der Schweiz
u.a. unter anderem
UNDESA United Nations Department of Economic
and Social Affairs
UNDP United Nations Development Program
UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees
Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten
Nationen
UNO United Nations Organization
USA United States of America
WEF World Economic Forum
WTO World Trade organization
VBS Eidgenössischer Departement für Verteidigung,
Bevölkerungsschutz und Sport
ZIS Zollinformationssystem
14

Zusammenfassung
Die nachstehende Master Thesis befasst sich mit der Migrations- und der
Sicherheitspolitik der Schweiz in einem internationalen Umfeld und
globalen Zusammenhängen. Insbesondere interessieren dabei
Schnittstellen der Migrations- zur Sicherheitspolitik, bzw. umgekehrt der
Sicherheits- zur Migrationspolitik. Inwiefern sich die Politikfelder Migration
und Sicherheit tangieren und gegenseitig beeinflussen, ist Gegenstand
der Auseinandersetzung dieser Arbeit.
Der Aufbau ist so gegliedert, dass systematisch zuerst von allgemeinen
Aussagen über globale und internationale Analysen und Feststellungen
beider Politiken (Migration und Sicherheit) zur EU über gegangen und erst
dann der Schweizteil abgehandelt wird. Oder anders ausgedrückt: Die
Überlegungen gehen vom „Grossen, Globalen zum „Kleinen, Nationalen“.
Die Arbeit dokumentiert, welches die aktuellen Herausforderungen der
Sicherheitspolitik sind unter Berücksichtigung der neuen globalen Risiken.
Der Quervergleich neuer Migrationstendenzen und Sicherheitsstrategien
geben Antworten auf die Frage, wie strategisch in der Schweiz
vorgegangen werden kann.
Die Autorin belegt mit ihrer Arbeit die drei von ihr formulierten Thesen:
1. Die Schweizer Migrationspolitik wird auch weiterhin in erster Linie
durch Wirtschafts- und Arbeitsmarktentwicklungen beeinflusst. Die
demografische Entwicklung ist dabei von grosser Relevanz.
Überfremdung, der Grad der Integration von Ausländern und
sicherheitspolitische Determinanten wie Kriminalität beeinflussen
zwar die migrationspolitische Debatte, jedoch erst in zweiter Linie.
Determinanten wie Terrorismus und Extremismus spielen bei der
Formulierung einer zukünftigen Migrationspolitik unseres Landes
eine verhältnismässig untergeordnete Rolle, im Gegensatz zur
Situation in anderen Staaten.
15

2. Insbesondere aufgrund der öffentlichen Wahrnehmung beeinflusst
hingegen die Migrationspolitik Handlungsweisen und Strategien der
Schweizer Sicherheitspolitik massgebend; irreguläre Migration,
Ausländerkriminalität und eine steigende Zahl muslimisch Gläubiger
sind Einflussfaktoren, welche die Sicherheitspolitik in unserem Land
prägen.
3. Der „Sonderfall Schweiz“ hat aufgrund der Direkten Demokratie mit
ihrer konstanten Möglichkeit der Volksinitiativen und Referenden
einen anderen Umgang mit Migrations- und Sicherheitsfragen als
andere Staaten.
Die Begründungen der drei Thesen lauten kurz gesagt:
Recherchen und Analysen haben erstens einmal ergeben, dass die
Migrationspolitik kein explizites, eigenständiges politisches Aktionsfeld in
der Schweiz darstellt, wenngleich die Thematik weltweit ganz oben auf
den politischen Agenden steht. Auch der überparteilich gegründete so
genannte „Runde Tisch zur Migrationspolitik – Langzeitperspektiven für
die Schweiz“ stellt zuerst einmal Fragen rund um die Wirtschaftspolitik, wie
wir sie bereits aus der Vergangenheit kennen. Demografie (Überalterung
der Bevölkerung) und ein erwarteter, wachsender Mangel an Arbeits- und
insbesondere an hochqualifizierten Fachkräften dominieren die
Diskussionen zum Thema in der Schweiz im Zusammenhang rund um die
Sicherung des Wohlstandes des Landes. Erst in zweiter Linie benennt die
Schweizerpolitik Herausforderungen rund um Flüchtlingsproblematiken
sowie rund um die humanitäre Tradition unseres Landes. Die aktuelle
Migrationspolitik ist geprägt vom sogenannten Zwei-Kreise-Modell, d.h.
vom Freizügigkeitsabkommen mit den EU- und EFTA-Staaten sowie der
Beschränkung und Zulassung Drittstaatenangehörigen auf qualifizierte
Personen.
Die Master-Thesis dokumentiert jedoch klar, dass, zweitens, umgekehrt
die Migrationspolitik und globale Risiken die Sicherheitspolitik prägen. Ins
16

Feld geführt werden können die Ausweitung durch Menschen- und
Drogenhandel, illegale Migrations- und Flüchtlingsströme, ethnische
Konflikte sowie die Ressourcenproblematik und der Klimawandel.
Die Schweiz ist ein Land wie jedes andere. Aber darüber hinaus ist sie,
was nur wenige Staaten von sich behaupten können, auch ein politisches
Symbol. Sie repräsentiert ein spezielles Gedankengut, steht für direkt
Demokratie, Föderalismus und Mehrsprachigkeit im Inneren und
Neutralität in der Aussenpolitik, kurz, sie verkörpert eine spezifische Art
von Staatswesen. Im Gegensatz zu den anderen europäischen Staaten ist
die Schweiz keine rein parlamentarische Demokratie, sondern eine
Demokratie mit starken direkt-demokratischen Wurzeln. Das hat
weitreichende Konsequenzen. In beiden Demokratietypen entscheidet
nämlich nicht die gleiche Kategorie von Leuten über die Politik. Im
Ausland obsiegt in Grundsatzfragen meistens die politische Elite, in der
Schweiz hingegen das Volk – zusammen mit der Elite, oder gegen diese.
Oft stimmen Elite und Volk überein. Aber es kommt immer wieder vor,
dass der Souverän andere Prioritäten setzt. Er zwingt den Bundesrat und
Parlament, Wege zu begehen, die diese lieber meiden möchten.
Die dritte These der Verfasserin wird in diesem Sinne begründet, in dem
dokumentiert wird, dass Rechtsparteien und Populisten international wie in
der Schweiz auf dem Vormarsch sind und insbesondere das Thema der
Ausländerkriminalität und organisiertes Verbrechen massgebend die
Stimmbevölkerung einer Direkten Demokratie beeinflussen. Sogenannte
„Re-Nationalisierungstendenzen“ sind in weiten Teilen Europas erkennbar,
in der Schweiz aufgrund der direkten Demokratie aber weitaus
schwerwiegender.
Die Master-Thesis schliesst mit Empfehlungen für die Schweiz, sowohl für
eine künftige Migrations- wie für eine strategisch ausgerichtete
17

Sicherheitspolitik. Für beide Politikfelder gilt gemäss Verfasserin die
Einsicht, internationaler Kooperation nachzuleben, da die Schweiz im
Alleingang die anstehenden Herausforderungen nicht zu bewältigen
imstande ist. Deshalb, gemäss Masterarbeit und Ansicht der Verfasserin
zusammengefasst, sowohl eine umfassende Migrations- wie auch eine
umfassende Sicherheitsstrategie festzuschreiben und diese Departement
übergreifend zu formulieren, was heute noch nicht der Fall ist.
1. Einleitung und Konzept
Kurzübersicht zu Kapitel 1
18

Das erste Kapitel der Masterthesis beinhaltet eine allgemeine Einleitung
zur gewählten Thematik und beschreibt die relevanten Fragestellungen,
die konzeptionelle Vorgehensweise sowie die von der Verfasserin
aufgestellten drei Thesen, die sie mit dieser Arbeit belegen will.
Zudem werden die Definitionen zur (1.1.1,) Migration bzw. zur (1.1.2.)
Migrationspolitik sowie die Definitionen zur (1.2.1.) Sicherheit und (1.2.2.)
Sicherheitspolitik festgehalten.
Einleitung
Als Nationalrätin (u.a. als Mitglied in den nationalen Kommissionen für
Aussenpolitik, APK, sowie als Mitglied der den Bundesrat beratenden
Kommission für Entwicklungszusammenarbeit) und als Mitglied der
Schweizer Delegation im Europarat in Strassburg (Präsidentin der
Subkommission für Flüchtlingswesen), ist die Verfasserin der Thesis der
Bedeutung der Migrationspolitik für die Schweizer Sicherheitspolitik, in
einem globalen Umfeld nachgegangen. Die Thematik steht unbestritten
international, und insbesondere in fast allen 47 Mitgliedsstaaten des
Europarats, zuoberst auf den politischen Traktandenlisten. Die Frage stellt
sich, inwiefern die Stabilität der Länder davon abhängt, wie den aktuellen
Herausforderungen in diesem Zusammenhang und einem sich stark
veränderten Umfeld begegnet werden kann. Weiter muss beantwortet
werden, inwiefern die Migrationspolitik auch die Sicherheitspolitik
tangieren könnte, bzw. ob umgekehrt die Sicherheitspolitik von der
aktuellen Migrationpolitik beeinflusst wird, untersucht die Verfasserin
dieser Arbeit umfassend. Die Frage, ob es zutrifft, dass die Schweizer
Migrationspolitik wie in der Vergangenheit primär durch Wirtschafts- und
Arbeitsmarktentwicklung beeinflusst wird, ist allenfalls von Relevanz und
weniger neu, als der Sicherheitsaspekt in diesem Zusammenhang.
Globale und neue Risiken prägen die Sicherheitsdiskussionen
international. Ob diese durch die Migrationspolitik beeinflusst werden, und
falls ja, inwiefern, soll nachstehend aus Sicht der Verfasserin dokumentiert
19

eantwortet werden. Der sogenannte „Sonderfall Schweiz“ mit seiner
direkten Demokratie birgt besondere Herausforderungen. Die
Schnittstellen zu den einzelnen Politikbereichen werden daher speziell
aufgezeigt und die Frage stellt sich, ob unser Land mit der Möglichkeit von
permanenten Volksinitiativen, Referenden und seinem ausgeprägten
Föderalismus einen anderen Weg bezüglich Migrations- und
Sicherheitspolitik geht oder zu gehen hat, als das internationale Umfeld.
Unterschiedliche Aspekte sind von Bedeutung: Massgeblich geht es um
• sicherheitspolitische
• wirtschaftspolitische und
• sozialpolitische Aspekte der Migrationspolitik.
Die nachfolgende Arbeit befasst sich daher speziell mit der Migrationsund
der Sicherheitspolitik der Schweiz in einem internationalen Umfeld
und globalen Zusammenhängen. Besonderes Augenmerk wird den
Zusammenhängen nationaler Sicherheit im Kontext zur nationalen
Migrationspolitik gewidmet. Insbesondere interessieren die Schnittstellen
der Migrations- zur Sicherheitspolitik, bzw. umgekehrt der
Sicherheitspolitik zur Migrationspolitik. Die Autorin fokussiert sich auf diese
Themen und verzichtet bewusst darauf, auch die Sozialpolitik oder die
Gesundheitspolitik der Schweiz näher auszuführen, wenngleich diese
zweifelsfrei von Relevanz sind. Die Wirtschaftspolitik wird im
Zusammenhang mit der Migrationspolitik der Schweiz, bzw. mit der
Zuwanderungspolitik und den Bilateralen Verträgen aufgeführt (Schweiz –
EU).
Dabei gilt es aufzuzeigen, inwiefern Sicherheitspolitik in einem
veränderten, globalen Umfeld gefordert ist und aufgrund veränderter
Migrationstendenzen strategisch vorgegangen werden kann.
20

Haben Einwanderungspolitik (gesteuerte und irreguläre), Flüchtlings- und
Asylpolitik, Integrationspolitik sowie Rückführungspolitik einen Einfluss
auf unsere nationale Sicherheitspolitik?
Die Absicht der Verfasserin ist es zu dokumentieren, dass
Sicherheitspolitik nur erfolgreich sein kann, wenn internationale
Zusammenhänge und neue Risiken erkannt und verstanden werden und
in den einzelnen relevanten Punkten ein Quervergleich mit anderen
Ländern gemacht wird. Die Verfasserin hat daher u.a. systematische
Fragen zu den Zusammenhängen der Sicherheits- und der
Migrationspolitik in den Ländern Deutschland, Italien, Spanien und
England gestellt, aber auch das weitere globale Umfeld in Betracht
gezogen. Es handelte sich dabei um eine systematische Befragung,
Recherchen und Analysen. Die äusserst unterschiedlichen
Beantwortungen zeigen jedoch, dass die Politiken nicht über „einen
Leisten“ gezogen werden können und es kein „Patentrezept“ gibt, die
anstehenden Herausforderungen zu meistern. Die Unterschiede in den
Handlungsweisen zur Bewältigung der Probleme sind gross, auch das
dokumentiert die Arbeit. Die diversen Hintergründe sicherheitspolitischer
Ereignisse werden in der Thesis berücksichtigt.
Empfehlungen kann die Autorin nur betreffend die Schweiz geben. Sie
verzichtet bewusst auf die Formulierung von Fazits für das internationale
Umfeld und folgerichtig auch auf Empfehlungen für das globale Umfeld.
Konzept
Prinzipiell gliedert sich die Masterarbeit in vier Teile:
1. Einleitung und Konzept
2. Der globale Rahmen
3. Der Rahmen der Schweiz
4. Schlusswort und Empfehlungen
21

Systematisch wird jeweils von allgemeinen Aussagen über globale,
internationale Feststellungen zur EU übergegangen und erst dann
der Schweizerteil abgehandelt.
Es wird dabei systematisch der Frage der Ausgangslagen nachgegangen
und zwar sowohl international als auch Schweiz-bezogen. Definiert
werden sodann Ziele und Schnittstellen der Migrations- und
Sicherheitspolitik (Schweiz) sowie unterschiedliche politische
Handlungsweisen in den Bereichen Migrations- und Sicherheitspolitik
international und national aufgezeigt. Die Gewichtung der einzelnen
Aktionsfelder, bzw. die Schnittstellen werden festgehalten, gewichtet und
ein Fazit wird gezogen mit entsprechenden politischen Empfehlungen,
ausschliesslich für die Schweiz.
Die Verfasserin der Thesis stellt aufgrund der Fragestellungen (siehe
Einleitung) drei Hypothesen für die Schweiz auf, die sie mit der Arbeit
belegen will:
1. Die zukünftige schweizerische Migrationspolitik wird auch weiterhin in
erster Linie durch Wirtschafts- und Arbeitsmarktentwicklungen
beeinflusst. Die demografische Entwicklung ist dabei von grosser
Relevanz. Überfremdung, der Grad der Integration und
sicherheitspolitische Determinanten wie Kriminalität sowie die
demografische Entwicklung, beeinflussen zwar zweifellos die
migrations- und die sicherheitspolitische (öffentliche) Diskussion und
entsprechende Strategien massgebend, jedoch erst in zweiter Linie.
Determinanten wie Terrorismus und Extremismus spielen bei der
Formulierung einer zukünftigen schweizerischen Migrationspolitik nur
eine verhältnismässig untergeordnete Rolle, ganz im Gegensatz zur
Situation in anderen Staaten (z.B. USA, Grossbritannien, Spanien).
2. Im Gegensatz zur Migrationspolitik, die primär durch Wirtschafts- und
Arbeitsmarkentwicklung beeinflusst wird und erst in zweiter Linie durch
sicherheitspolitische Aspekte, beeinflusst die Migrationspolitik
22

umgekehrt die Sicherheitspolitik, insbesondere aufgrund der
öffentlichen Wahrnehmung, massgebend: Irreguläre Migration,
Ausländerkriminalität und eine wachsende Zahl muslimisch Gläubiger
in der Schweiz sind Einflussfaktoren, welche die Sicherheitspolitik
prägen.
3. Die Schweiz hat aufgrund ihrer politischen und strukturellen
Rahmenbedingungen, z.B. aufgrund der Direkten Demokratie
(Volksinitiativen und Referenden), Föderalismus etc. einen anderen
Umgang mit sicherheits- und migrationspolitischen Fragen als andere
Staaten.
Als Grundlage für ihre Ausführungen hat die Verfasserin u. a. den Ansatz
der Recherche aufgrund wissenschaftlicher Literatur (national und
international), direkter Interviews mit Entscheidungsträgern und
Professoren bzw. deren wissenschaftlichen Arbeiten und Analysen,
eigener politischer Erfahrungen und politischer nationaler und
internationaler Zusammenarbeit mit entsprechenden Gremien und
Verantwortlichen sowie basierend auf standarisierte Fragebogen gewählt
und sich auf die Lektüre bestehender wissenschaftlicher Analysen und
Recherchen (national und international) abgestützt 1 .
Zudem hatte sie in ihrem Co-Referenten Dr. Eduard Gnesa einen der
schweizweit erfahrensten Migrationsexperten als Unterstützung. Eduard
Gnesa ist seit dem 1. September 2009 neu Sonderbotschafter für
Internationale Migrationszusammenarbeit (EDA) und ehemaliger Direktor
des Bundesamtes für Migration. Co-Referent und Leiter des Center of
Security Studies an der ETHZ, Prof. Dr. Andreas Wenger, verhalf ihr
insbesondere die generischen Elemente der Sicherheitspolitik sowie die
Zusammenhänge und Aspekte der neuen Risiken zu dokumentieren.
1 Die länderspezifischen Fragebogen sowie die Liste der befragten Personen befinden sich
im Anhang und die Liste der verwendeten Hintergrundliteratur im Kapitel Bibliografie
dieser Arbeit.
23

Diese Arbeit ist wesentlich von seinen Überlegungen und einzelnen
Kursblöcken der Ausbildung MAS in Washington (University of Defence)
geprägt.
1.1. Migrationspolitik
1.1.1. Definition Migration
Migration 2 (von lateinisch „migratio“, Wanderung) umschreibt in der
Soziologie eine Form der Mobilität, ist im weitesten Sinne jeder
längerfristige Wohnortswechsel eines Menschen. Man bezeichnet im
engeren Sinn den Wechsel der Heimat mit Überschreitung einer
Landesgrenze als internationale Migration 3 , innerhalb eines Landes
spricht man von Binnenmigration.
Prozesse der Migration sind ein wesentlicher Bestandteil der
Bevölkerungsentwicklung. Für die Sozialarbeit der meisten Europäischen
Länder ist die Immigration (Einwanderung von Ausländern) von grösserer
Bedeutung als die Emigration (Auswanderung von Einheimischen). In
Entwicklungsländern verhält es sich umgekehrt. Der so genannte „Brain
Drain“ spielt dabei eine grosse Rolle. Menschen, die einzeln oder in
Gruppen ihre bisherigen Wohnorte verlassen, um sich an anderen Orten
dauerhaft oder zumindest für längere Zeit niederlassen, werden als
Migranten bezeichnet. Pendler, Touristen und andere Kurzzeitaufenthalte
fallen nicht unter die Definition von Migration, saisonale Arbeitsmigration
wird jedoch manchmal einbezogen.
2 UN Bericht über die menschliche Entwicklung 2009, UNDP, Genf 2009
3 Wikipedia,
www.efhdarmstadt.de/fuw/download/sysbertexte/11_Beratung_in_multikulturellen_Konte
xtenl.pdf
24

Überschreiten Menschen im Zuge ihrer Migration Ländergrenzen, werden
sie aus der Perspektive des Landes, das sie betreten, Einwanderer oder
Immigranten genannt. Die Soziologie bezeichnet Immigration in der Regel
als Zuwanderung, Emigration entsprechend als Abwanderung.
In dieser Arbeit wird der Begriff „Migration“ in Anlehnung an UN-
Definitionen als grenzüberschreitenden Wechsel des Wohnortes von
Personen umschrieben, die sich dauerhaft (d.h. mehr als ein Jahr)
ausserhalb des Landes aufhalten, dessen Staatsangehörigkeit sie
besitzen.
1.1.2. Definition Migrationspolitik
Migrationspolitik (auch Zuwanderungspolitik) beinhaltet die bewusste
Steuerung von grenzüberschreitenden Wanderungen zwischen Staaten.
Die Migrationspolitik stellt eine Querschnittaufgabe dar, die neben den
eigentlichen Ausländer- und asylrechtlichen Bereichen noch weitere
Politikgebiete umfasst, insbesondere die Arbeitsmarktpolitik wie auch die
Migrationsaussenpolitik. Im internationalen Migrationsdiskurs wird heute
vor allem der Bezug der Migration zur Entwicklung betont mit den
Aktionsfeldern reguläre/zirkuläre Arbeitsmigration, Erleichterung und
Valorisierung der Rücküberweisung (Remittances), verstärkter Einbezug
der Akteure der Diaspora und Umgang mit den negativen Auswirkungen
der Migration (z.B. Brain Drain).
Dabei lässt sich Migrationspolitik in vier Aspekte zergliedern:
• Regelung der Zugangsberechtigung für definierte Personengruppen
im Interesse des Aufnahmestaates im Rahmen der
Zulassungspolitik
25

• Gestaltung der Lebensbedingungen im Aufnahmeland durch
Regelungen des Zuganges zu wirtschaftlichen, sozialen und
politischen Rechten (Integrationspolitik)
• Festlegung und Umsetzung einer Rückkehr- und
Reintegrationspolitik unter Berücksichtigung allfällig divergierender
Interessen von Transit- und Herkunftsstaaten; Gestaltung der
Migrationsaussenpolitik (Rückkehr-, Visapolitik, u. a.)
• Langfristig angelegte, nach aussen gerichtete Entwicklungs- und
Menschenrechtspolitik.
Es geht somit einerseits darum, wer wann und zu welchem Zweck
einreisen und wie lange ein Immigrant bleiben darf. Andererseits muss
die Frage beantwortet werden, ob die Zuwanderer in die
Aufnahmegesellschaft integriert, von ihr assimiliert oder von ihr separiert
werden sollen.
Grundlegendes Ziel von Migrationspolitik ist die Festlegung, wem ein
Recht auf Aufenthalt in einem Staat zugesprochen und wem es verwehrt
wird. Personen ohne Aufenthaltsrecht werden als illegale Immigranten
bezeichnet. Migrationspolitik legt also fest, unter welchen Bedingungen
man in ein Land einwandern darf, um dort dauerhaft zu wohnen und zu
arbeiten.
Die neuen, globalen Risiken tangieren die Migrationspolitik weltweit. Es ist
von Relevanz für die Migrationspolitik aller Länder, globale Risiken in die
Migrationspolitik einzubeziehen. Die Migrationspolitik wird von folgenden
Phänomenen geprägt:
• Organisiertes Verbrechen (z.B. Drogenhandel, Menschenhandel
und Menschenschmuggel)
• Terroristische Anschläge mit eingehenden „Vorurteilen gegenüber
ethnischen Gruppen und Religionen (insbesondere Islam)
• Unruhen (z.B. aufgrund ethnischer Konflikte)
26

• Sezessionsbewegungen und „Warlords“
• Klimawandel mit entsprechenden
Naturkatastrophen und damit einhergehenden Klimamigranten
• Ressourcenkonflikte (z.B. Öl, Wasser)
• Überbevölkerung und wirtschaftliche Not
Die Politiken sind in den einzelnen Ländern sehr unterschiedlich. Es wird
meistens unterschieden zwischen:
• legaler und illegaler Migration
• Staatsbürgerschaft durch Abstammung (ius sanguinis) oder
Geburtsort (ius solis)
• Migration bei besonderen Fähigkeiten oder Eigenschaften
(Wirtschafts- bzw. Arbeitsmarktimmigration)
• Aufenthalt durch Asyl und/ oder humanitäre Aufenthaltsregelung
• Integration oder Assimilation
• Duldung der irregulären Migration (Amnestie für Sans-Papiers) oder
konsequente Wegweisung illegal anwesender Ausländer
• Souveräne Migrationspolitik des einzelnen Staates oder
gemeinsame Migrationsregelung mehrer Staaten in gewissen
Bereichen (z.B. EU)
1.2. Sicherheitspolitik
Die Sicherheit ist in der Schweiz in der Verfassung verankert. Sie ist erste
Staatsaufgabe. Per Definition muss es in der Sicherheitspolitik darum
gehen, die Menschen in ihrer Selbstbestimmung und Integrität zu
schützen. Kein fremder Wille soll unserem Staat aufgedrängt oder den
Menschen in der Schweiz aufgezwungen werden.
27

1.2.1. Definition Sicherheit 4
Sicherheit = 1 – Risiko, indirekt heisst dies, die Sicherheit wird durch
bestehende Risiken definiert. Sicherheit bezeichnet den Zustand, der
weitgehend frei von Risiken oder als gefahrenfrei angesehen wird. Der
Zustand von Sicherheit ist ein Zustand des Unbedrohtseins, der sich
objektiv im Vorhandensein von Schutz (Schutzeinrichtungen), bzw. im
Fehlen von Gefahr (Gefahrenquellen) darstellt und subjektiv als
Gewissheit von Individuen oder sozialen Gebilden über die Zuverlässigkeit
von Sicherungs- und Schutzeinrichtungen empfunden wird. Es bietet sich
an, Sicherheit als Abwesenheit bzw. Schutz vor Risiken und Gefahren zu
definieren. Mit dieser Definition ist Sicherheit sowohl auf ein einzelnes
Individuum als auch auf andere Lebewesen, auf unbelebte Objekte oder
Systeme wie auch auf abstrakte Gegenstände bezogen.
In komplexen Systemen ist es unmöglich, Risiken völlig auszuschliessen.
Das vertretbare Risiko für jede mögliche Art der Beeinträchtigung hängt
von vielen Faktoren ab und wird zudem subjektiv und kulturell verschieden
bewertet. Im Allgemeinen werden höhere Wahrscheinlichkeiten für
Beeinträchtigungen mit steigendem Nutzen (z.B. Teilnahme am
Strassenverkehr) als vertretbar angesehen.
Um den Zustand von Sicherheit zu erreichen, werden Sicherheitskonzepte
erstellt und umgesetzt. Sicherheitsmassnahmen sind erfolgreich, wenn sie
dazu führen, dass mit ihnen sowohl erwartete als auch nicht erwartete
Beeinträchtigungen abgewehrt bzw. hinreichend gemacht werden.
Sicherheit kann jedoch nicht mehr sein, als ein relativer Zustand der
Gefahrenfreiheit, der stets für einen bestimmten Zeitraum, eine bestimmte
Umgebung oder unter Berücksichtigung von bestimmten Bedingungen
gegeben ist. Im Extremfall können sämtliche Sicherheitsvorkehrungen zu
4
Sipol-Bericht 2010, VBS; University of Defense in Washington; Wikipedia; Meyers grosses
Lexikon
28

Fall gebracht werden durch Ereignisse, die sich nicht beeinflussen oder
voraussehen lassen. Sicherheit bedeutet daher nicht, dass
Beeinträchtigungen vollständig ausgeschlossen sind, sondern nur, dass
sie hinreichend (beispielsweise im Vergleich zum allgemeinen
„natürlichen“ Risiko einer schweren Erkrankung) unwahrscheinlich sind.
Ein prägnantes Modell für die Relativität von Sicherheitsmassnahmen
beschreibt und bedeutet, zahlreiche Vorschriften, Überprüfungen und
somit Risikomanagement zu formulieren und zu betreiben. Das
Spannungsverhältnis zwischen Sicherheit und Freiheit wird vor allem aus
dem liberalen Standpunkt kritisch beleuchtet, da es davor warnt, stärkere
Überwachung der Bürger durchzusetzen und damit die allgemeinen
Bürgerrechte und die Freiheit des Einzelnen zu schwächen. In diesem
Zusammenhang werden oft Kriminalitäts- und Terrorismusbekämpfung als
Argumente für eine Einschränkung der Grundrechte herangezogen.
1.2.2. Definition Sicherheitspolitik
Als Sicherheitspolitik werden alle Massnahmen eines Staates oder einer
Gruppe von Staaten bezeichnet, die zur Abwehr bzw. Vermeidung von
Bedrohungen und Gefahren ergriffen werden, deren Ursprung ausserhalb
des Hoheitsgebietes des betreffenden Staates oder der Staatengruppe
liegen.
Die Sicherheitspolitik umfasst somit die Gesamtheit aller staatlichen Mittel
und Massnahmen zur Vorbeugung und Bewältigung
• der Androhung oder Anwendung von Gewalt strategischen
Ausmasses gegen ein Land, seine Bevölkerung und dessen
Lebensgrundlagen oder Interessen im Ausland,
• von natur- und zivilisationsbedingten Katastrophen überregionaler
oder nationaler Tragweite.
29

Nach dem Ende des Kalten Krieges wurde der so genannte „erweiterte
Sicherheitsbegriff“ geprägt. Es wurde festgestellt, dass künftig
Bedrohungen nicht ausschliesslich militärischer Natur sind; so wurden in
diesem Zusammenhang vielfältige neue Risiken ausgemacht:
Internationaler Terrorismus, Proliferation von Massenvernichtungswaffen
und deren Trägertechnologien, Destabilisierung von Staaten durch die
Ausbreitung von Pandemien, illegale Migration, Umweltgefahren,
organisiertes Verbrechen, vor allem Geldwäsche, Drogenkriminalität und
Menschenhandel, Ressourcenknappheit wie Erdöl und Wasser,
ökonomische Disparitäten und Cyber Crime, bzw. die Anfälligkeit der
Informationstechnologie.
Die vernetzte, zukunftsgerichtete Sicherheitspolitik bzw. eine umfassende
Sicherheitsstrategie vernetzt mehrere Elemente, nämlich: die Armee
mit ihrer Friedensförderung und Kooperationen im Ausland sowie in Form
von Public Private Partnership im Inland, die Polizeikräfte und den
Zivildienst mit der entsprechenden Katastrophenhilfe. Darüber hinaus
braucht es einen starken Nachrichtendienst, die vernetzte Aussenpolitik
und Diplomatie, gute Rahmenbedingungen für die Wirtschaft und eine
kluge Informationspolitik sowie interkulturelles Verständnis und
Verhandlungsgeschick. Vorausschauendes Risikomanagement und
Leadership sind auch in der Sicherheitspolitik unabdingbare
Voraussetzungen für gutes Gelingen.
Entscheidend ist, dass wir uns heute (in der Schweiz) nicht mit
symmetrischen Bedrohungslagen konfrontiert sehen. Die neuen
Sicherheitsrisiken dokumentieren eindrücklich, dass diese mit Teilgebieten
der Migrationspoltik untrennbar verbunden sind und bei entsprechenden
Problemlösungen auch die Migrationsseite berücksichtigt werden muss.
30

2. Der globale Rahmen
Kurzübersicht zu Kapitel 2
31

Das zweite Kapitel der Masterarbeit befasst sich mit dem globalen
Rahmen der Migrationspolitik (2.1.) und dem globalen Rahmen der
Sicherheit (2.2.).
Dabei wird zuerst der Migration bzw. der Migrationspolitik allgemein
(2.1.1.), der internationalen Migration und der Aufzählung der
entsprechenden Fakten (2.1.1.1.) das Augenmerk gewidmet. Den Fakten
und Hintergründen der Migrationspolitik der EU (2.1.1.2.) wird in einem
separaten Unterkapitel nachgegangen.
Der globale Rahmen der Sicherheit (2.2.) wird umfassender beschrieben
und es wird hierbei zuerst den generischen Elementen nachgegangen
sowie beschrieben, wie die sicherheitspolitische Ordnung des Kalten
Krieges geprägt wurde, bzw. wie die wichtigsten Trends in diesem
Zusammenhang seit der Wende der 90er Jahre aufgelistet werden
können. Im Anschluss an diese Ausführungen wird die internationale
Sicherheit einzeln an den Beispielen der Grossmacht USA (2.2.1.), sowie
der EU (2.2.2.) beschrieben und ein Vergleich gezogen (2.2.2.1.).
Das sicherheitsrelevante Risiko der Flüchtlingsproblematik wird am
Beispiel von Subsahara-Afrika (2.2.3.) dokumentiert. Eine spezielle
Erörterung dieser Situation ist insofern angezeigt, als sich diese
Problematik selbst in einschlägigen politischen Kreisen noch nicht in den
Köpfen verankert hat. Die UNO beispielsweise hat bis heute keine
Strategie formuliert, wie dem Phänomen der Klimamigranten begegnet
werden könnte.
Die diversen Schnittstellen werden allgemein, international am neuen
Risiko des Terrorismus behandelt (2.3.1.) und dieselbe Problematik
aufgrund systematischer Befragungen, bzw. aufgrund deren
Beantwortungen an verschiedenen Beispielen dokumentiert. Dabei wählte
die Verfasserin die Länder Deutschland (2.3.1.1.), Grossbritannien
32

(2.3.1.2.), Spanien (2.3.1.3.) und Italien (2.3.1.4.) und verglich die Politiken
der genannten Länder (2.3.1.5.).
2. 1. Der globale Rahmen der Migration
Generische Überlegungen zwingen, zuerst das Phänomen der weltweiten
Migration global abzuhandeln: Die Migration trat zu allen Zeiten der
Menschheitsgeschichte in Erscheinung, lokal, regional und
interkontinental. Das hat sich auch im 20. Jahrhundert nicht geändert und
wird im 21. Jahrhundert noch verstärkt durch Tendenzen der
Globalisierung, wirtschaftliche Zwänge und Flucht vor totalitären Staaten,
aufgrund von wirtschaftlichen Krisen, Kriegen oder auch
Naturkatastrophen weiter anhalten, ja zunehmen. Insbesondere die
„freiwillige Migration“ bedingt durch die Attraktivität einer wachsenden
Wirtschaft der Industrieländer und Dienstleistungsgesellschaften wird
weiterhin zunehmen.
Nach dem Ende des Kalten Krieges eröffnete sich der Migration aufgrund
der Globalisierung eine neue Dimension. Der weltweite
Informationsaustausch, die zunehmende wirtschaftliche Verflechtung und
die Liberalisierung im Warenhandel öffnen immer mehr den Blick auf die
Märkte sowie auf Attraktivität der Industrieländer. Die gleichzeitige
Marginalisierung und Verarmung weiter Gebiete, insbesondere in Afrika,
Asien und Lateinamerika begründen Krisen, welche „unfreiwillige
Migrationsbewegungen“ verstärken. Die Kettenreaktion der globalen
Finanzkrise, z.B. die potenzielle Kürzung der Entwicklungshilfegelder und
Reduktion des globalen Handels, werden einen massgeblichen Einfluss
auf die globale Migration haben. Weltweit gibt es zurzeit über 200
Millionen internationale Migranten, davon gelten 20 bis 30 Millionen als
„irregulär“. Die Anzahl Flüchtlinge beträgt rund 16 Millionen. Dazu
33

kommen 26 Millionen „konfliktbedingte intern Vertriebene“ (IDP’s) und
25 Millionen IDP’s auf Grund von Naturkatastrophen 5 .
Was zu Vorteilen und Profiten für die Einen gewertet werden kann (z.B.
Kompensation der mangelnden Arbeits- und Fachkräfte für die Schweiz),
kann als so genannter „Brain Drain“, als Verlust an ausgebildeten
Kräften für bestimmte Entwicklungsländer, zum Problem werden. So muss
die Innenpolitik die Migration im Zusammenhang mit Fragen der
Entwicklung der Bevölkerungsstruktur (vor allem in den entwickelten
Ländern) sowie den Anforderungen des Arbeitsmarktes und der
Integration mitberücksichtigen, und die Aussenpolitik sieht sich mit neuen
Herausforderungen konfrontiert bezüglich der Organisation und Kontrolle
der Migration, der Gestaltung des Verhältnisses zu Transit- und
Herkunftsstaaten sowie der Verhinderung unerwünschter
Zuwanderungsbewegungen.
Notwendigkeit internationaler Zusammenarbeit
Der wachsende Wanderungsdruck zwingt die industrialisierten Länder, die
Planung und Entwicklung einer internationalen Zusammenarbeit im Bezug
auf die Migration-Herausforderungen aktiv an die Hand zu nehmen. Nur
dank guter Kooperation und aufgrund von Absprachen mit allen
Betroffenen, also der Herkunfts-, der Transit- und Zielländer, kann
Migrationspolitik gemeistert werden. Nie zuvor lebten so viele Menschen
ausserhalb ihrer Herkunftsländer, auf der Suche nach einer sicheren und
menschenwürdigen Zukunft.
2.1.1. Migration und Migrationspolitik allgemein
Neu sind bei der Migrationspolitik zum einen das Ausmass der
internationalen Migration und die Dynamik, die angetrieben wird durch
5 IOM 2008 und UNHCR Statistical Online Population Database 2007
34

adikal sinkende Transportkosten und eine umfassende Kommunikation,
die bis in die hintersten Winkel der Erde reicht. Tendenzen der
Globalisierung, wirtschaftliche Zwänge und Flucht vor totalitären
Systemen, aufgrund von wirtschaftlichen Krisen, Krieg oder auch
Naturkatastrophen werden diese Entwicklungen weiter beschleunigen.
Dennoch lebt insgesamt weniger als drei Prozent der Weltbevölkerung
ausserhalb ihres Heimatstaates, was mit sprachlichen, kulturellen und
wirtschaftlichen Gründen sowie den Steuerungsmechanismen der
Herkunfts-, Transit- und Aufnahmestaaten zusammenhängt. Migration ist
daher die Ausnahme und nicht die Regel. Die menschliche Mobilität wird
oft als Problem angesehen, wird aber zunehmend auch als Chance
wahrgenommen. Migration eröffnet neue Möglichkeiten der
Lebensgestaltung, verändert Beziehungen zu anderen Menschen oder
beseitigt lebensbedrohliche Situationen 6 . Im Zusammenhang mit dem –
nicht zuletzt durch die Globalisierung ausgelösten - Anwachsen der
internationalen Mobilität – ist auch das Thema der internationalen
Migration an die Spitze der globalen politischen Agenda getreten. Dabei
wurde festgestellt, dass nicht nur die wachsende Komplexität des Themas
oder auch das Ausmass der Migrationsbewegungen neu grosse
Herausforderungen für nationale Migrationspolitikern darstellt, sondern
dass Migration durchaus auch sehr positive Auswirkungen auf eine
Gesellschaft, den privaten Sektor oder auch den Staat an und für sich
haben kann. Dies hat zur Folge, dass nebst Steuerungsmassnahmen
auch die Regelung einer Zuwanderung, die Förderung der Integration der
ausländischen Bevölkerung aber auch internationale Zusammenarbeit
sowie Massnahmen zur Ursachenbekämpfung (bzw. Entwicklungs-
Zusammenarbeit, Friedensförderung etc.) wichtige Komponenten einer
modernen Migrationspolitik sind.
6 siehe dazu auch „Barrieren überwinden: Migration und menschliche Entwicklung“
Bericht über die menschliche Entwicklung 2009, UNDP, Genf 2009: das
Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen hat sich in diesem Bericht erstmals mit
dem Thema Entwicklung und Migration umfassend auseinandergesetzt
35

Ein weiterer wichtiger Faktor ist die Tatsache, dass die grössten
Migrationsbewegungen innerhalb einzelner Regionen stattfinden. Dies
führt dazu, dass zur Bewältigung der durch diese Bewegungen
hervorgerufenen Herausforderungen in regionalen und überregionalen
Konzepten gedacht werden muss.
Auf Initiative der Schweiz und anderer Staaten sowie auf Anregung des
damaligen Generalsekretärs der Vereinten Nationen, Kofi Annan, wurde
im Jahre 2003 die Weltkommission für Internationale Migration ins Leben
gerufen. Die Kommission setzte sich aus 19 Personen aus verschiedenen
Teilen der Welt zusammen, die über hochrangige internationale
Erfahrungen verfügten und sowohl aus der Politik, als auch aus der
Verwaltung des privaten und zivilen Sektors stammen. Die
Weltkommission für Internationale Migration veröffentlichte nach
umfassenden Hearings in der ganzen Welt im Oktober 2005 ihren
Abschlussbericht, der im Jahre 2006 zu einer breit angelegten Diskussion
in der Generalversammlung der Vereinten Nationen zum Verhältnis
zwischen Migration und Entwicklung führte und sowohl auf regionaler und
auch auf globaler Ebene wegweisend für die Ausgestaltung der
zukünftigen Migrationspolitik wurde. Die Diskussionen auf höchster
zwischenstaatlicher Ebene werden heute im Rahmen der globalen
Initiative der Staaten „Global Forum for Migration and Development“
weitergeführt 7 . An dem jährlich stattfindendem Global Forum (bisher in
Belgien, auf den Philippinen, Griechenland und 2010 in Mexiko) nehmen
ca. 140 Staaten, darunter auch die Schweiz teil.
7 So spricht man heute nicht mehr über Arbeitsmigration oder Kriegsflüchtlinge, sondern
auch von Mixed-Flows, Klimamigration, etc.
36

Abbildung 1: Grafik der regionalen Migrationsbewegungen 8
Die Weltkommission schlug für internationale Migration folgende
Handlungsprinzipien, die in die Ausgestaltung einer Migrationspolitik
einfliessen sollten, vor 9 :
I. Migration als freie Wahl: Migration und Weltwirtschaft
Frauen, Männer und Kinder sollten in ihrem Herkunftsland ihr Potenzial
ausschöpfen, ihre Bedürfnisse erfüllen, ihre Menschenrechte
wahrnehmen und ihre Ziele verwirklichen können. Sie sollten nur auf
Grund ihrer freien Wahl und persönlichen Entscheidung abwandern
und nicht, weil sie dazu gezwungen sind. Frauen und Männern, die
8 Bericht über die menschliche Entwicklung: Barrieren überwinden; Migration und
menschliche Entwicklung; UNDP 2009
9 Migration in einer interdependenten Welt: Neue Handlungsprinzipien; Bericht
Weltkommission für Internationale Migration; Oktober 2005, Seite 4, Deutsche Version
37

auswandern und in den globalen Arbeitsmarkt eintreten, sollte es
ermöglicht werden, dies auf sichere und legale Weise zu tun, und weil
sie und ihre Fähigkeiten von Aufnahmestaaten und– Gesellschaften
geschätzt und gebraucht werden.
II. Verstärkung der positiven Auswirkungen auf Wirtschaft und Entwick-
lung
Die Rolle von Migranten bei der Förderung von Entwicklung sowie der
Verringerung der Armut in ihren Herkunftsländern und der Beitrag, den
sie zum Wohlstrand ihrer Aufnahmeländer leisten, sollten anerkannt
und gestärkt werden. Internationale Migration sollte sowohl in
Entwicklungsländern als auch in Industriestaaten ein integraler
Bestandteil der nationalen, regionalen und globalen Strategien zum
Wirtschaftswachstum werden.
III. Irregulärer Migration entgegenwirken
Staaten, die in souveräner Rechtsausübung bestimmen, wer ihr
Territorium betreten und wer bleiben darf, sollten ihrer Verantwortung
und Verpflichtung nachkommen, die Rechte von Migranten zu
schützen und freiwillig oder zwangsweise zurückkehrende Bürger
wieder aufnehmen. Bei der Auseinandersetzung mit irregulärer
Migration sollten die Staaten zusammenarbeiten und sicherstellen,
dass ihre Massnahmen die Menschenrechte nicht beeinträchtigen.
Dies schliesst das Recht von Flüchtlingen auf den Zugang zu
Asylverfahren ein. Bei der Auseinandersetzung mit der irregulären
Migration sollten die Regierungen den Dialog mit Arbeitgebern,
Gewerkschaften und der Zivilgesellschaft suchen.
IV. Stärkung des sozialen Zusammenhalts durch Integration
Migranten und Bürger der Zielländer sollten ihre rechtlichen
Verpflichtungen einhalten. Weiterhin sollten sie von einem
38

wechselseitigen Prozess der Annäherung und Integration profitieren,
der zugleich kultureller Vielfalt Raum bietet und den gesellschaftlichen
Zusammenhalt fördert. Dieser Prozess sollte von den lokalen und
nationalen Behörden, Arbeitgebern und Mitgliedern der
Zivilgesellschaft aktiv unterstützt werden und auf einem Bekenntnis zur
Nichtdiskriminierung und Geschlechtergleichheit basieren. Ausserdem
sollte er durch einen objektiven Diskurs in der Öffentlichkeit, Politik und
in den Medien über internationale Migration geprägt werden.
V. Schutz der Rechte der Migranten
Um die Menschenrechte und Arbeitsstandards, die allen Migrantinnen
und Migranten zustehen, besser zu schützen, müssen die
entsprechenden rechtlichen und normativen
Menschenrechtsvereinbarungen gestärkt, effektiver umgesetzt und
nicht diskriminierend angewandt werden. Auf der Grundlage dieser
Verpflichtungen müssen Staaten und andere relevante Akteure mit
dem Thema Migration in einer konsequenteren und kohärenteren
Weise umgehen.
VI. Gutes Regieren durch Kohärenz, konzeptionelle und organisatorische
Kompetenz sowie Kooperation fördern
Gutes Regieren im Bereich der internationalen Migrationspolitik sollte
gefördert werden durch eine verbesserte Kohärenz und verstärkte
Kapazitäten auf nationaler Ebene, durch intensivere Konsultationen
und Kooperation zwischen Staaten auf regionaler Ebene, sowie durch
einen effektiveren Dialog und verstärkte Kooperation zwischen
Regierungen und zwischen internationalen Organisationen auf globaler
Ebene. Diese Anstrengungen müssen auf einem besseren Verständnis
der engen Verknüpfungen zwischen der internationalen Migration und
der Entwicklungspolitik sowie anderen politischen Kernbereichen wie
Handel, finanzielle Hilfe, staatliche Sicherheit, menschliche Sicherheit
sowie Menschenrechten basieren.
39

Diese Handlungsprinzipen prägen seit der Veröffentlichung des Berichts
und der darauf folgenden Debatte über internationale Migration und
Entwicklung an der Vollversammlung der UNO (High Level Dialog on
Migration and Development) im Jahr 2006 10 weltweit die Diskussionen um
ein zukünftige nationale und regionale Migrationspolitik.
Das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) gelangte im
Jahre 2009 in seinem Bericht „Barrieren überwinden: Migration und
menschliche Entwicklung“ (Genf) weitestgehend zu den gleichen
Schlussfolgerungen wie die Weltkommission in den zitierten
Handlungsprinzipien.
Auch wenn diese willkommenen und notwendigen Debatten auf
internationaler Ebene – die vor einigen Jahren noch undenkbar gewesen
wären – die internationale Migrationspolitik einen Schritt weitergebracht
haben, sind wir noch weit von einer Regelung im Sinne einer weltweit
verbindlichen Migrationspolitik etwa im Sinne einer bindenden Konvention
entfernt. Nach wie vor prägen die souveränen Staaten die Migrationspolitik
ihres Landes, oder – wie im Abschnitt 2.1.1.2. Fakten und Hintergründe
zur Migrationspolitik der EU gezeigt werden soll – sind immerhin teilweise
Ansätze einer regionalen verbindlichen Normierung entstanden oder im
Entstehen begriffen 11 .
2.1.1.1. Migration und Fakten international
10 Vgl. auch http://www.un.org/esa/population/migration/hld/index.html
11 Quelle: Dr. Eduard Gnesa, Referat Migrationspolitik: „Welche Massnahmen
sind in der Schweiz wünschbar und vordringlich“ (gehalten am 10. März 2010, an
der Tagung der Vereinigung der ehemaligen Mitglieder der Bundesversammlung)
40

Von den in den internationalen Statistiken aufgeführten Migranten
beherbergt Europa mit rund 60 Millionen Menschen etwas weniger als ein
Drittel der über 210 Millionen Migranten. Gemessen an der
Gesamtbevölkerung machen Migranten in Europa im Durchschnitt 10 %
aus, verglichen mit 1,5% in Asien, 2 % in Afrika und 14 % in Nordamerika.
Die grösste Zahl der Migranten wandert von weniger entwickelten Staaten
in wirtschaftlich hoch entwickelte Staaten. Vor dem Hintergrund der
steigenden Zahl von Migrantinnen und Migranten stellt sich für Staaten
daher zunehmend die Frage nach einer wirksamen Steuerung. Um dahin
zu gelangen, ist es zunächst notwendig, sich mit den Gründen
auseinander zu setzen, weshalb Menschen zu welchem Zeitpunkt in
welches Land oder welche Region migrieren.
Hintergründe der Migration 12
Die Gründe zur Migration sind entweder im Herkunftsland (sog. „push-
Faktoren“), im Zielland (sog. „pull-Faktoren“) oder aber gleichzeitig in
beiden zu finden. Unterschieden werden kann zwischen ökonomischen
und nicht-ökonomischen Gründen. In den allermeisten Fällen ist aber
keine scharfe Trennung möglich. Zudem können sich die Motive und damit
auch das individuelle Migrationsprojekt im Verlaufe der Zeit ändern. Zu
berücksichtigen ist ferner, dass sich die Verhältnisse rasch ändern
können, sodass ein heutiges Auswanderungsland schon morgen ein
Aufnahmeland wird.
Das Ausmass der Migration lässt sich zu einem grossen Teil mit
wirtschaftlichen und demographischen Unterschieden erklären,
währenddem die Dynamik der Migration von Faktoren wie soziale
Netzwerke und Entwicklungen im Transport- , Informations-
Kommunikations- und Menschenrechtsbereich beeinflusst wird. Mit ihnen
12
Quelle: Philipp Marti/Gottfried Zürcher, Managing Migration: The Global Challange,
Population Bulletin 63, Nr.1(2008)
41

sowie den politischen Antworten der Regierungen lässt sich auch
hinreichend darlegen, weshalb zu welchem Zeitpunkt Migration auf
welchen Routen in welche Regionen und Staaten beobachtet werden
kann.
Die Reaktionen auf die vorgenannten Entwicklungen führen in den
meisten Aufnahmeländern des industrialisierten Nordens dazu, vermehrt
Steuerungsinstrumente vor allem zur besseren Kontrolle der irregulären
Migrationsbewegungen einzuführen. Diese äussern sich in einer
verschärften Visumspraxis, verstärkten Grenzkontrollen, dem
zunehmenden Ausbau der Inlandkontrollen, dem Einsatz von
Informatiklösungen zur Verknüpfung der Kontrollinstrumente und in
restriktiven Regelungen des Zugangs zu sozialen Rechten. Insgesamt
konnte damit eine Stabilisierung der unkontrollierten Migration zumindest
zeitweise erreicht werden. Entscheidende Fortschritte brachten hingegen
Anstrengungen im Bereiche der engeren regionalen Zusammenarbeit.
Diese regionale Zusammenarbeit steht auch im Zentrum der
Migrationsbeziehungen der EU und der Schweiz. Eine bilaterale und
multilaterale Zusammenarbeit mit der EU, den Herkunftsländern- und
Transitstaaten von Migranten ist unabdingbar zur Handhabung der mit
Migration verbundenen Probleme und Chancen.
42

Wichtigste Zahlen und Fakten der gegenwärtigen internationalen
Migration 13
Wie viele internationale Migranten gibt es?
Jahr Anzahl der internationalen
Migranten in Mio.
1970 82
2000 175
2005 200
2010 210
Tabelle 1: Migrationsentwicklung
Wie hoch ist der Anteil an Migrantinnen?
(entspricht der Bevölkerung von Brasilien, des
fünftgrössten Landes der Welt)
Fast die Hälfte der internationalen Migranten weltweit sind Frauen
(48,6 %).
Welches sind die wichtigsten Aufnahmeländer?
In folgenden Staaten wird die Anzahl der Migranten geschätzt:
USA 35 Mio.
Russische Föderation 13,3 Mio.
Deutschland 7,3 Mio.
Ukraine 6,9 Mio.
Indien 6,3 Mio.
Tabelle 2: Wichtigste Aufnahmeländer der Migranten
13 Quelle: Statistiken UNDESA, Weltbank, IOM, ILO und UNHCR
43

Welches sind die wichtigsten Herkunftsländer?
Die wichtigsten Herkunftsländer der Migration sind:
China 35 Mio.
Indien 20 Mio.
Philippinen 7 Mio.
Tabelle 3: Wichtigste Herkunftsländer der Migranten
Wie wirkt sich Migration auf die Demografie aus?
Zwischen 1990 und 2000 waren 56 % des Bevölkerungswachstums in den
entwickelten Ländern der Welt, 3 % in den Entwicklungsländern auf
internationale Migration zurückzuführen. Zwischen 1995 und 2000 waren
75 % des Bevölkerungswachstums in den USA auf Zuwanderung
zurückzuführen.
Wie viel Geld überweisen Migranten in ihre Heimatländer zurück?
Über offizielle Wege geleistete Rücküberweisungen lagen im Jahre 2004
bei etwa 150 Milliarden Dollar. Schätzungen besagen, dass heute etwa
300 Milliarden Dollar zusätzlich über inoffizielle Kanäle transferiert werden.
Der Wert der über die offiziellen Wege geleisteten Rückweisungen beträgt
damit fast das Dreifache der offiziellen Entwicklungshilfe 14 ’ 15 .
2.1.1.2. Fakten und Hintergründe zur Migrationspolitik der EU
In den USA sind Migranten und auch religiöse Minderheiten relativ gut
integriert, in den EU-Staaten sind jedoch insbesondere Muslime eher noch
„randständig“ und wenig akzeptiert. Entscheidender Unterschied ist, dass
14
Quelle: Global Commission on International Migration (GCIM), Migration in einer
interdependenten Welt, neue Handlungsprinzipien, Oktober 2005
15 „Barriere überwinden: Migration und menschliche Entwicklung“, UNDP 2009
44

sich die USA als Einwanderungsland verstehen und auf die
Integrationskraft ihres Gesellschaftsmodells vertrauen, die Europäer sich
hingegen immer noch als ethnische Nationalstaaten sehen und als
säkulare Gesellschaften Mühe bekunden mit dem Wiederauftauchen des
Religiösen, gerade was die muslimischen Minderheitskreise betrifft. Diese
Ausgangslage prägt die Migrationspolitik der EU.
Bereits seit ca. 30 Jahren entwickelt die EU eine gemeinsame Asyl- und
Migrationspolitik, die sich in einer ersten Phase primär mit Fragen der
Flüchtlingspolitik befasst hat. In mehreren Schritten ist diese Politik ein
immer zentralerer Bestandteil der Union geworden und hat nun im
Lissabonner Vertrag eine neue Grundlage gefunden 16 .
Darin erhält die Union die Kompetenz, eine gemeinsame Politik in den
Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrollen der Aussengrenzen zu
entwickeln. Mit dem Stockholmer Programm 17 vom Dezember 2009 hat
sich die Union zudem ein konkretes Arbeitsprogramm für die nächsten
fünf Jahre gegeben (2010 bis 2014). Absehbar ist, dass weitere Bereiche
der Grenzschutzpolitik, der Asylpolitik und der Einwanderungspolitik noch
stärker vereinheitlicht oder mindestens harmonisiert werden.
Die Strategie der EU zur Migrationspolitik ist auch massgebend im
sogenannten „Haager Programm zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und
Recht in der Europäischen Union (EU; November 2004) begründet 18 .
16
siehe dazu auch Quelle: Anhang Titel V des Vertrages über die Arbeitsweise der EU,
Art. 67ff.
17 siehe dazu Quelle: Stockholmer Programm
http://register.consilium.europa.eu/pdf/de/09/st17/st17024.de09.pdf
18 siehe dazu auch Haager Programm
http://europa.eu/legislation_summaries/human_rights/fundamental_rights_within_europea
n_union/l16002_de.htm
45

Das so genannte „Grünbuch“ („Angesichts des demografischen Wandels –
eine neue Solidarität zwischen den Generationen“) liefert darüber hinaus
ein EU-Konzept zur Verwaltung der Wirtschaftsmigration. Es liefert
gemeinsame Kriterien für die Zulassung von Wirtschaftsmigranten und
gemeinsame Kriterien, die dem Ziel dienen, den Verwaltungsaufwand für
die EU-Mitgliedstaaten rund um legale und illegale Migration sowie für
Drittstaaten so gering wie möglich zu halten. Insbesondere ist es Ziel des
sog. Grünbuchs, Diskussionen rund um das Thema vertiefter in Gang zu
bringen.
Seit dem Vertrag von Amsterdam 19 verfügt die Europäische Union über
die erforderliche Rechtsgrundlage, um Massnahmen in bestimmten
Bereichen der Einwanderungspolitik beschliessen zu können. Dessen
ungeachtet liegt das Recht zur Festsetzung von Zahlen für die Zulassung
von Drittstaatangehörigen bei den Mitgliedstaaten. Eine Präferenz für den
einheimischen Arbeitsmarkt wird klar formuliert, was bedeutet, dass vor
der Zulassung eines Arbeitnehmers aus einem Drittstaat den
Mitgliedstaaten gegenüber nachgewiesen werden muss, dass die
betreffende Stelle nicht mit einer einheimischen Arbeitskraft besetzt
werden kann, wobei für bestimmte Kategorien (z.B. Forscher) Ausnahmen
gemacht werden. Daueraufenthaltsberechtigte haben seit 2006 die
Möglichkeit, sich in einen zweiten Mitgliedstaat zu begeben und sich dort
zum Studium, zur Arbeit oder zu anderen Zwecken niederzulassen. Auch
flankierende Massnahmen zur Integration, Rückkehr und Zusammenarbeit
mit Drittländern sind in der EU klar geregelt. Bereits gemäss den
Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere vom Oktober
1999 hat die EU mit der Konzeption und Umsetzung einer umfassenden
Einwanderungspolitik begonnen. Die EU regelt mit vier Richtlinien die
Einreise- und Aufenthaltsbedingungen für folgende Gruppen von
Erwerbstätigen:
19 Siehe Link: http://www.europarl.europa.eu/topics/treaty/pdf/amst-de.pdf
46

• Hoch qualifizierte Arbeitnehmer
• Saisonarbeiter
• Innerbetrieblich versetzte Arbeitnehmer
• Bezahlte Auszubildende
Darüber hinaus regelt 20 die Europäische Union
• die Zusammenarbeit mit Drittländern
• die Sicherung der Grenzen
• eine integrierte Verwaltung der Aussengrenzen
• sichere Reise- und Identitätspapiere
• die Bekämpfung von Menschenhandel
• den Status von illegal anwesenden Drittstaatenangehörigen
• und bekämpft gemeinsam die illegale Beschäftigung
• und formuliert eine gemeinsame Rückführungspolitik
Seit den siebziger Jahren und dem Auftreten von Wirtschaftskrisen als
zyklisches Phänomen, haben die Europäischen Staaten eine teilweise
restriktivere Einwanderungspolitik entwickelt. Der verbesserte Zugang zu
Information, die Entwicklung der Kommunikationsmöglichkeiten und des
Verkehrs auf langen Strecken, die Zunahme von Schlepperbanden, die
wachsende Mobilität im Bereich der Arbeit und die gesteigerten
Forderungen der Wirtschaft stellen Aspekte der Globalisierung dar, welche
die Migration auch in der EU fördern. Die weltweite Verarmung in
Entwicklungsländern verstärkt insbesondere die unfreiwillige Migration,
welche durch humanitäre Krisen und interne Konflikte erzeugt wird. Davon
ist die EU insbesondere an ihren Aussengrenzen stark betroffen.
20 Quelle:
http://europa.eu/legislation_summarise/justice_freedom_security/free_movement, 2009
47

2. 2. Der globale Rahmen der Sicherheit
Generische Elemente
Gemäss Joseph S. Nye ist der Begriff Sicherheit heute zum sozialen
Wertesymbol geworden 21 . Dabei ist Sicherheit nicht als eine absolute,
sondern als relative Grösse zu verstehen und enthält stark subjektive
Komponenten. Gefahrenlosigkeit darf als allen semantischen
Bedeutungen (des Wortes Sicherheit) unterliegendes gemeinsames
Sinnelement angesehen werden 22 . Unter Gefahr versteht man
demgegenüber allgemein die Möglichkeit des Eintritts eines als negativ
bewerteten Ereignisses. Sicherheitspolitik ist ein dynamischer Prozess
und bedarf ständiger individueller und kollektiver Evaluationsprozesse
sowie der politischen Willensbildung über den Konsens nationaler
23
Werte .
Seit Anfang der sechziger Jahre ist ein allmählicher Verlust des Primats
militärischer Sicherheit feststellbar. Dieser Prozess begann mit einer
Globalisierung und – nur wenig später – einer Mässigung des Ost-West-
Konflikts. Die militärische Fast-Konfrontation in Kuba gilt als der
entscheidende Wendepunkt in der Sicherheitspolitik.
Rüstungsbeschränkungsabkommen und wirtschaftliche Komponenten
(Öl,
Chemie und nukleare Energie) gewannen an Bedeutung.
Die Kontrahenten lernten die wechselseitige Abhängigkeit ihrer Sicherheit
verstehen und trafen sich zu Rüstungskontrollverhandlungen: als Folge
der militärischen Interdependenzen verlagerte sich der Schwerpunkt der
Abschreckung auf die begrenzt und flexibel einsetzbaren Optionen: und
21 Quelle: Joseph S. Nye, Kollektive wirtschaftliche Sicherheit, EA, BD. 29 (1974), 650ff.
22 Quelle: Kaufmann, Franz-Xaver: In Sicherheit als soziologisches und sozialpolitisches
Problem: Untersuchungen zu einer Wertidee hochdifferenzierter Gesellschaften.
2.umgearb. Aufl. Stuttgart 1973, S. 151f.
23 Quelle: Prof. Dr. Andreas Wenger, CSS Analysen
48

schliesslich hat sich durch früher nicht gekannte wirtschaftliche und
soziale Modalitäten der Sicherheitsgefährdung die wahrgenommene
Bedrohung von der militärischen auf die sozioökonomische Ebene
verlagert 24 ’ 25 . Die Ereignisse rund um den und nach dem zweiten
Weltkrieg waren noch geprägt von Abschreckungsverteidigung, nuklearen
Waffenstrategien und der Rolle der Verbündeten. Erst der Strategiewandel
1989/1991 leitete den effektiven Prozess der Globalisierung ein, durch
den Fall der Mauer in Berlin und die Informationsrevolution.
Die sicherheitspolitische
Ordnung des Kalten Krieges wurde geprägt
von
• Bipolarität (1947)
• der Teilung Deutschlands (1949)
• dem System der Allianzen
( NATO 1949/WTO 1955)
• nukleares Patt (1961)
• dem Status Quo des „langen Friedens“ (1962/63 Kuba Krise)
• Wirtschaftlichem, militärischem
und ideologischem Wettbewerb
• globalem Antagonismus
• Stellvertreterkriege (proxy wars)
und andere indirekte Konflikte
entlang der Ost/West-Trennlinie
• Sicherheitssubjekt = Staat; Verteidigung
militärisch (Armee); Bedrohung = von aussen
= reaktiv, national,
Wichtigste Trends seit der sogenannten Wende der 90er Jahren
24 Quelle: Kaufmann, Franz-Xaver: In Sicherheit als soziologisches und sozialpolitisches
Problem: Untersuchungen zu einer Wertidee hochdifferenzierter Gesellschaften.
2. umgearb. Aufl. Stuttgart 1973, S. 151f.
25 Quelle: Prof. Dr. Andreas Wenger, CSS Analysen
49

• Ausweitung der Gefahren und Risiken wie Terrorismus, Menschen-
und Drogenhandel Migrations- und Flüchtlingsströme und
verletzliche Infrastrukturen
• Transnationale Probleme
• Neue Risikotypen, globale Gefahren durch nichtstaatliche
Akteure
• Neue geografische Nähe (Erreichbarkeit) und dadurch
Gefahrenurheber
• Innerstaatliche Konflikte und regionale Destabilisierung
• Asymmetrische Bedrohungslage und Technologielücke
• Grösserer europäischer Sicherheitsraum
• Internationales Krisenmanagement
• Ethnische Konflikte im Balkan, Zentralasien und Kaukasus
• Aufgrund innerstaatlicher Konflikte
90 % zivile Opfer
• Komplexe Interdependenzen
erweiterte
• Erfolgreiche Umwandlungsprozesse der Osteuropäischen Länder
• Marginalisierungsprozesse in Afrika
• Reformstau im Mittleren Osten
• Kriegsgefahr der grossen Kräfte unwahrscheinlicher
• Regionaler Wettbewerb (Indien - Pakistan, Iran - Saudi Arabien)
• Ungleiche Kräfteverhältnisse (nicht mehr geografisch
gebunden)
• Globalisierung
(Souveränitätsverlust)
• Vergrösserung wirtschaftlicher Unterschiede
• Extremismus
• Proliferation
vernetzt Lokales mit Globalem
• Privatisierung der
Gewalt durch sogenannte Warlords, korrupte und
terroristische Netzwerke, Failing States
• Wasserknappheit, Ressourcenkonflikte und Klimawandel
• Islamisierung
• Umfassende Sicherheitsstrategien
(comprehensive approach)
50

• Neue Formen der Kooperation (durchlässige Allianzen/Sektor-
übergreifend)
• Präventionskultur nimmt zu
• Verstärkter Einsatz der Friedensförderung/Friedensdurchsetzung
normative Grundlagen, institutionelle Eigenheiten
und historische
Rahmenbedingungen und Erfahrungen sowie finanzielle
Rahmenbedingungen divergieren von Land
zu Land und beeinflussen den
Strategiebildungsprozess der Sicherheitspolitik.
Ein wachsendes Sicherheitsbedürfnis
wird unter anderem beeinflusst
durch:
• Verlust gemeinsamer
Normen
•
sowie für Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie und
freie Märkte
• Kombination militärischer und ziviler Instrumente
Bestimmungsgrössen nationaler Sicherheit sind heute gemäss Joseph S.
Nye sowohl ein Mindestmass an wirtschaftlichem Wohlergehen wie auch
eine gewisse politische und soziale Autonomie. Politische Prozesse,
• die Schwäche der liberalen Staaten
Komplexität der Gesellschaften und der Arbeit
• allgemeine Beschleunigung des Wachstums
• globale Risiken
Am Beispiel des Klimawandels kann exemplarisch die globale Form der
Risiken dokumentiert werden: Ein neueres und in der Bevölkerung noch
wenig bekanntes Phänomen stellt heute die unfreiwillige Migration durch
den Klimawandel dar 26 ’ 27 . Gemäss Expertenberichten erhöht der
26
Quelle: Dr. Christian Catrina, stellvertretender Chef der Direktion für Sicherheitspolitik
in der Schweiz, VBS
27
„Barrieren überwinden: Migration und menschliche Entwicklung,
UNDP 2009
51

Klimawandel vor allem die Gefahren von Naturkatastrophen 28 . Dazu
gehören schwere Stürme genauso wie Überschwemmungen, Erdrutsche
als Folge ungewöhnlicher Durchnässung des Erdreichs, ebenso wie
Dürre, Waldbrände und Perioden extremer Kälte oder Hitze. Laut
Experten könnten der Klimawandel und seine Folgen eine Rolle bei der
Verschärfung internationaler Konflikte spielen. Die Ressourcenknappheit
in der Region südlich des Mittelmeers wird sich noch akzentuieren.
Es besteht ein kausaler Zusammenhang zwischen Klimawandel und
bewaffneten Konflikten. Dadurch werden Afrika, der Nahe Osten oder
auch die karibischen Inseln zu so genannten „hot spots“. Diese Debatte ist
nicht das Monopol von Sicherheitsexperten, auch die Vereinten Nationen
und die OSZE nehmen aktiv daran teil. In Somalia befanden sich im
Sommer 2010 über zwei Millionen Menschen auf der Flucht. Das hat mit
der Situation der sogenannten „failing states“ genauso wie mit dem
Klimawandel zu tun. Alles deutet darauf hin, dass die zunehmende
Wasserknappheit bestehende zwischenstaatliche Spannungen verschärft.
Die jüngsten Differenzen zwischen Ägypten und dem Sudan auf der einen
und Äthiopien auf der anderen Seite scheinen darauf hinzudeuten. Die
jüngsten Wettergeschehen in Pakistan (ca. 20 Millionen Menschen sind
auf der Flucht) und in China (geschätzte 12 Millionen Menschen verloren
ihr Obdach) wie auch Wald- und Torfbrände rund um Moskau im August
2010 (siehe NZZ vom 17.8.2010) deuten darauf hin, dass
Umweltmigration ernster als je zu nehmen ist und bei der Bewältigung
auch sicherheitspolitische Fragen von grosser Bedeutung sind. Neben
Überschwemmungen und Bränden können auch Erdbeben,
wie in Haiti,
oder auch Dürre Migrationsursachen sein, so sind z.B. im Norden Syriens
in den letzten Jahren mehrere Tausend Personen vor der Dürre
geflüchtet, z.T. in die syrischen Städte, z.T. ins Ausland.
28 Think Tank New Delhi, NZZ 22. Juli 2010, Vicken Cheterian
52

Klimaveränderungen werden heute als so genannte
„Gefahrenmultiplikatoren“
bezeichnet. Experten sprechen von sechs
ökologischen Bedrohungsfeldern:
1. Wasserknappheit
2. Bodenerosion
3. Waldzerstörung
4. Klimaveränderung
5. Anstieg des Meeresspiegels
6. Umweltverschmutzung durch Giftmüll sowie Freisetzung
radioaktiver Substanzen.
Umweltbedingte Migration und entsprechende Migrationsströme werden
mittelfristig zunehmen. Es wurden bereits einige Schätzungen der Anzahl
der Menschen vorgestellt, die in Folge des Klimawandels gezwungen sein
werden, ihre Heimat zu verlassen: sie reichen von 200 Millionen bis hin zu
einer Milliarde 29 . Die Umweltveränderungen variieren nicht
ausschliesslich, aber auch in Abhängigkeit des Reichtums eines Landes.
Das Gleiche spielt auch innerhalb eines Landes eine Rolle. Es ist zu
erwarten, dass der Verlust von Arbeitsplätzen wegen klimatisch bedingter
Veränderungen (z.B. in der Landwirtschaft, mit Folgewirkungen auch auf
die verarbeitende Industrie) der Migration Auftrieb geben wird. Das mag in
vielen Fällen nicht der allein entscheidende Grund sein, so verschiedene
Referate von Dr. Ch. Catrina, jedoch könnte auch die Schweiz mit
ansteigenden Zahlen von Schutzsuchenden konfrontiert werden, was
zunächst Betreuungsprobleme aufwerfen dürfte. Die sicherheitspolitischen
Instrumente Aussenpolitik, Armee und Bevölkerungsschutz wären auch in
der Schweiz betroffen. Die Schweiz und ihre Einwohner werden aller
Voraussicht nach künftig aufgrund der Klimamigranten als Arbeitnehmer,
29 „Barrieren überwinden: Migration und menschliche Entwicklung“, UNDP 2009, S.56
53

Touristen, als Asylland, Entwicklungshelfer und Friedensförderer bei
humanitären Aktionen betroffen sein.
Die Autorin bezieht sich im Folgenden auch auf Aussagen eines
bekannten Think Tanks in Indien, New Delhi. Die dort tätigen Experten
bezeichneten als grösste Bedrohung ihres Landes nicht etwa die atomare
Gefahr durch Pakistan, sondern den Klimawandel, der den Anstieg des
Meeresspiegels verursacht und mit entsprechenden Überschwemmungen
„Hunderte von Millionen Flüchtlinge“ nach Indien bringt. Den Klimawandel
als Sicherheitsrisiko zu betrachten, birgt jedoch die Gefahr, dass Staaten
sich der Suche nach militärischen Lösungen zuwenden (beispielsweise im
Hinblick auf potenzielle Flüchtlingswellen), obwohl das Problem
30
ökologischer, sozialer und ökonomischer Natur ist .
Wirksamste Sicherheits- und Migrationspolitik in diesem
Zusammenhang ist aus Expertensicht denn auch nicht die
Orientierung an einer Minderung der Immigration, sondern der Abbau
der Ursachen von notgedrungener und erzwungener Migration.
2.2.1. Sicherheit international, am Beispiel der Grossmacht USA
Die grosse nationale Sicherheitsstrategie der USA wird wie folgt
definiert 31 ’ 32 : Gemäss Dr. Alan Gropman, ist „eine grosse
Sicherheitsstrategie die Kunst und Wissenschaft, die Ziele der nationalen
Sicherheit zu erreichen“ oder anders ausgedrückt „die grosse
Sicherheitsstrategie ist ein konstanter Prozess, welcher sich wechselnden
30
siehe dazu auch Kapitel 2.2.3 „Sicherheitsrelevantes Risiko Flüchtlingsproblematik am
Beispiel Subsahara-Afrika“
31 Quelle: Alan Gropman, US National Defense University in Washington
32
Prof. Dr. Andreas Wenger CSS, Dr. Victor Mauer, CSS Analysen zur Sicherheitspolitik,
CSS ETHZ
54

Bedingungen und Umständen bezüglich diversen Bedrohungsszenarien
in einem Umfeld von Chancen und Risiken anzupassen weiss, bzw.
(gemäss Hart) „die
Kunst, militärische Mittel einzusetzen, die einer
Sicherheitsstrategie zur
Umsetzung verhelfen“. Verschiedene Instrumente
müssen dabei aufeinander abgestimmt und angewandt werden. Dazu
zählen die USA harte und weiche Instrumente (hard and soft power
instruments)
• die Diplomatie
• die Wirtschaft
• die Information und Informationstechnologien
• sowie militärische Instrumente.
Der grosse Rahmen der Sicherheitsstrategie lässt sich schematisch wie
nachstehend nach Dr. Alan Gropman darstellen:
Enduring Principles nachhaltige Grundsätze
National
Interests and Objectives nationale Interessen und Ziele
Domestic Environment nationales Umfeld
55

International Environment internationales Umfeld
Decision-making Process Entscheidungsprozess
Resources Mittel
Resources Allocation Mittelzuweisung; Mittelverwendung
Elements of National Power Elemente der nationalen Macht
Abbildung 2: Der grosse Rahmen der Sicherheitsstrategie
A Framework for Grand Strategy
Die nachhaltigen Grundsätze, „Enduring
Principles“, umfassen die in der
Verfassung verankerten Grundsätze wie:
• Alle Menschen wurden gleichwertig
erschaffen
• Alle Menschen haben die gleichen Grundrechte, zu diesen zählen
1. Die repräsentative Demokratie
2. Die Gewaltentrennung
(checks and balances)
3. Die Religionsfreiheit
Die nationalen Interessen und Ziele, „National Interests and
Objectives“, werden dabei massgebend vom nationalen und
internationalen Umfeld, „Domestic and International Environment“
beeinflusst.
„All politics is local“ (Tip O’Neil) oder anders ausgedrückt, die Politik wird
in erster Linie vom nationalen Umfeld bestimmt.
Stichworte hierzu sind:
• Arbeitsmarkt und Arbeitslosigkeit
• National dominierende politische
Parteien
• Lokal dominierende politische Parteien
• Einfluss des internationalen Handels
• Ethnische, Rassen- und religiöse Bande
• Migration, insbesondere illegale Einwanderung
• Sämtliche freiwilligen Kräfte
Zu den nationalen Zielen der USA (Sicherheit) zählen:
56

• Das Überleben der USA als freies, unabhängiges Land und dessen
Grundrechte sowie die Menschen zu schützen,
• das Wirtschaftswachstum zu sichern,
• eine freie und sichere Welt gegen grosse Bedrohungen zu
verteidigen,
• das Wachstum menschlicher Freiheit, der Demokratie und freie
Märkte in der Welt zu fördern
• sowie gesunde und
kräftige Allianzen und Partnerschaften sicher zu
stellen mit all jenen Kräften, die gemeinsame Besorgnis mit den
USA teilen.
Das internationale Umfeld beeinflusst die Interessen und
Sicherheitsziele der USA ebenfalls massgebend. Stichworte in diesem
Zusammenhang sind:
• Regionale Spannungen
• Geopolitische Lage
• Allianzen und
Partnerschaften
• Schwerwiegende Feindseligkeiten
in Schlüsselregionen
• Schwerwiegender Antipathien in Schlüsselregionen
• Internationaler Handel
• Globaler und regionaler Terrorismus
• Krankheit
• Weit verbreiteter Armut
• Wachsende unbefriedigte Erwartungen
Der Entscheidungsprozess der USA zur Verteidigung nationaler Sicherheit
wird durch die Möglichkeit
zur Bereitstellung der Verteidigungsmittel
geprägt.
Dazu zählen jedoch nicht ausschliesslich militärische, sondern auch
die nachstehenden Elemente:
57

• Geografie
• Natürliche Ressourcen
• Bevölkerung, militärische Bereitschaft
• Kapazität der Industrie
• Nationaler Charakter
• Nationale Moral
• Qualität der Regierung
• Qualität der Diplomatie
• Nationaler Wille
Tragende Säule der US Sicherheitspolitik ist die Abschreckung seit
1945 und der klare Wille, Macht nicht nur anzudrohen, sondern auch
auszuüben. Eine weitere sicherheitspolitische Konstante ist die
globale Allianzenbildung. Die USA sind viele Partnerschaften
eingegangen: NATO (North Atlantic Treaty Organization, ANZUS
(Australien, Neuseeland, USA), BILATERALE (Philippinen, Japan, Korea,
Thailand etc.), sichtbare Bündnisse (Israel, Saudi-Arabien, Kuwait,
Vereinte Arabische Emirate etc.). Zudem leben die USA den globalen
Krieg gegen Terrorismus und den Kampf gegen radikalen
Fundamentalismus. Sie haben in diesem Zusammenhang den
Geheimdienst massiv gestärkt.
Die vier eingangs erwähnten Tools/Instrumente zur Erhaltung
nationaler Macht (Diplomatie, Ökonomie, Militär und Information) der
USA zur Verteidigung ihrer sicherheitspolitischen Ziele lassen sich wie
vorgehend erwähnt in „hard und soft power“-Instrumente unterteilen.
In diesem Zusammenhang ist „wahre Macht“ als so genannte „hard
power“ zu verstehen, als die direkte Möglichkeit zur territorialen Kontrolle,
militärische Macht, Ressourcen-Überlegenheit und die Macht
Verbindungen und Kohärenz herzustellen. Demgegenüber zählen die
58

Ökonomie, Information, Technologie und die Fähigkeit Konsens zu
bilden als „soft power“-Instrumente.
Je grösser internationale Abhängigkeiten werden, desto mehr Gewicht
wird den sogenannten soft power Instrumenten zuteil sowie der Forderung
nach Leadership, die zu einer grossen Sicherheitsstrategie zu führen hat.
Der wachsende Bedarf an nachhaltigen Konfliktbewältigungen
begünstigt die Stärkung der soft power Instrumente und der Kooperation.
Der emotionalen Intelligenz, interkulturellem Bewusstsein, Biss- und
Strategie- fokussiertem, umfassendem Denken und Handeln messen die
US-Sicherheitsexperten heute grösseres Gewicht bei als auch schon –
man hat aus den strategischen Fehlern der Vergangenheit gelernt
(Stichworte hierzu sind der Krieg im Irak und die schwierige, langwierige
Operation in Afghanistan).
Die USA sind gemäss Expertenaussagen heute zudem mehr besorgt rund
um Herausforderungen der Kräfte Russland, China, Pakistan etc., denn
um transatlantische Bündnisse einer NATO, welche in schwindendem
Masse gleiche Werte wie die USA vertritt und keine kohärente Meinung
zur NATO-Strategie unter den Mitgliedern zu formulieren vermag. Anders
als noch vor 10 Jahren ist die uneingeschränkte Führungsrolle der USA
nicht mehr unumstritten. Der Wegfall der sowjetischen Bedrohung und die
damit einhergehende Erweiterung des Handlungsspielraumes der
Mitgliedstaaten der NATO sowie das Ringen zwischen amerikanischer
Hegemonie und westeuropäischer Selbstbehauptung haben zu einer
Verschiebung des Gravitationszentrums innerhalb des Bündnisses
geführt. Während des Kalten Krieges lies sich die zelebrierte
Sonderstellung in einer weitgehend statischen Allianz, die den Europäern
aus strukturellen Gründen nur begrenzten Handlungsspielraum erlaubte,
noch rechtfertigen. Als sich aber das Bündnis nach dem Zerfall der
Sowjetunion als zentrale sicherheitspolitische Institution im erweiterten
59

euro-atlantischen Raum etablierte, wurde der politische und militärische
Preis des Abseitsstehens zunehmend unvertretbar. Die hervortretende
Divergenz nationaler strategischer Kulturen wird immer deutlicher.
Relativ neu sind die USA auch zunehmend beschäftigt mit der so
genannten „Homeland Security“ (innere Sicherheit). Dabei spielt die
illegale Migration (Mexico) eine immer dramatischere Rolle. Aufgrund der
wirtschaftlichen Krise, einem wachsenden Verschuldungsgrad,
Arbeitslosigkeit, Gesundheits- und Sozialkosten, wird auch in den USA
das Verteidigungsbudget
gekürzt.
Entscheidungsträger sind zusehends
auch in den USA gezwungen, in
neuen Szenarien zu denken. Casimir Yost zeigt in seinem
„methodologischen Fadenkreuz“ die Dimensionen „Wettbewerb“ versus
Kooperation“, bzw. fragmentierte internationale Systeme versus
Wachstum und Aufkommen nichtstaatlicher Akteure. Die treibenden Kräfte
dabei sind
• Wachsender Energiebedarf
• Globale Sicherheitsherausforderungen und neue globale Risiken
und die damit einhergehende
• Notwendigkeit zum internationalen Mittragen der
sharing“).
Lasten („burden
Die Wahrnehmung der USA als Akteur in der Rolle des globalen
Sicherheitsgaranten wird dabei zunehmend, insbesondere durch die EU-
Staaten hinterfragt (siehe dazu Kapitel 2.2.2.).
2.2.2. Internationale Sicherheit, am Beispiel der EU 33
33
Quelle: CSS Analysen ETHZ und National University of Defense in Washington sowie
Befragungen
der Parlamentarier des Europarats in Strassburg, insbesondere
60

Im Gegensatz zur im Kapitel 2.2.1. erörterten Sicherheitsstrategie der
USA , welche die Hegemonie, den ungebrochenen Führungsanspruch
der Grossmacht, nach wie vor dokumentiert, sieht sich Europa und
insbesondere die EU als Sicherheitssystem einem vollends veränderten
Umfeld gegenübergestellt. Der europäische Einigungsprozess hat
massgebend zu einem neuen Selbstbewusstsein in diesem
Zusammenhang beigetragen. Die Europäische Sicherheits- und
Verteidigungspolitik hat zudem bemerkenswerte Fortschritte erzielt.
Der bedeutsamste Wandel europäischer Sicherheit betrifft die
Überwindung des Krieges als Mittel innereuropäischer
Konfliktaustragung. Die Einigung Europas nach 1945 war eine Reaktion
auf das Versagen des traditionellen Sicherheitssystems des europäischen
Mächtegleichgewichts. Die EU zählt heute 27 Mitgliedstaaten mit
insgesamt einer halben Milliarde Einwohner.
Sie ist der weltweit grösste
Binnenmarkt und eine globale Handelsmacht. Sie hat Europa Wohlstand
und Frieden gebracht und beansprucht eine weltpolitische
Mitverantwortung und ist mit ihrem umfassenden Ansatz der
Friedensförderung zu einem wichtigen Akteur des internationalen
Krisenmanagements geworden.
Sicherheit durch Integration
Die unter dem militärischen Schutzschirm der NATO ermöglichte
wirtschaftliche Integration der EU ist zu einem zentralen
sicherheitspolitischen Paradigma Europas geworden. Entscheidend für
den Erfolg der Strategie „Sicherheit durch Integration“ war die
fortlaufende Ausweitung des Integrationsprozesses auf weitere
europäische Staaten. Die EU hat zudem die sich nach dem Fall der
Justizministerin Leutheusern Schnarrenberger, Deutschland, vormals Mitglied der
Liberalen Fraktion des Europarats
61

Berliner Mauer eröffnende strategische Chance einer Projektion ihres
Sicherheitsmodells auf Gesamteuropa konsequent genutzt.
Die einst weitgehend statische Allianz der NATO wird durch eine
gewisse Europäisierung des Bündnisses in Frage gestellt, wenngleich
regionale Unterschiede, Komplexität und die Divergenz strategischer
europäischer Kulturen und geschichtliche Vergangenheiten grosse
Herausforderungen für eine gemeinsame Sicherheitsstrategie darstellen
und die Bündnispartner zu überfordern und die Kompetenzregelungen der
NATO zu übersteigen scheinen. Nichts desto trotz ist der europäische
Wille zur Selbstbehauptung und zu neuen Verteidigungsansätzen
unverkennbar.
Wie eine ergänzende Partnerschaft zwischen der NATO und der EU in
der Zukunft konkret ausgestaltet werden kann, bleibt vorerst noch
umstritten. Denn, so sehr der amtierende Präsident der USA, Barak
Obama, den Bruch mit der Vorgängerregierung
betonte, so sehr stellte er
sich mit seinem Appell, wonach ein Wandel der amerikanischen Position
mit einer Veränderung der europäischen Haltung einhergehen müsse, in
die Tradition aller US-Präsidenten der Nachkriegsjahre. Der
Vertragsmultilateralismus der USA wird zwar nicht grundsätzlich in Frage
gestellt, hat aber wie der Fall Afghanistan verdeutlicht, keinen Vorrang
mehr, wenn er den eigenen Handlungsspielraum übermässig einschränkt
und keinen markanten Mehrwert im Hinblick auf Legitimität, europäische
Beiträge und europäische Selbstverpflichtung schafft.
Zivil-militärischer Gesamtansatz
Die EU Sicherheitsstrategie setzt - im Gegensatz zu den USA - mit seinen
unterschiedlichen historischen Erfahrungen stark auf den
Multilateralismus, Sicherheit dank Integration, zivile Instrumente und
internationales Recht. Die so genannte „soft power“, Wirtschaftskraft,
Diplomatie und Information haben Priorität. Die EU sieht sich denn
auch
62

mehr als „regionalen Architekten der Sicherheit“ denn als ausführende
Macht. Militärische Aktionen werden nur dann eingesetzt, wenn
diplomatische Instrumente versagen. Der Fokus liegt beim so genannten
zivil-militärischen Gesamtansatz (comprehensive civil-military
approach). Soziale Kohäsion und
Integration von Immigranten sind hierzu
wichtige Stichworte. Die Bedingungen für gutes Gelingen einer
„comprehensive approach strategy“ sind auf politisch-strategischem sowie
auf operationellem und taktischem Niveau:
• Einbindung der amtierenden Regierungen in Krisenherden
• Gesamt-(Regierungs-)Ansatz:
Prävention, Ermittlung und
Erkennung, Schutz, Management-Verbesserung- und Erholung
• Gemeinsame Konzeptentwicklung
• Zivile und militärische Interoperabilität, inkl. gemeinsames Training
• Klare Definition der Ziele
• Klare und gezielte Verteilung der möglichen Mittel
• Gemeinsames operatives Vorgehen aller Beteiligten
(Friedensförderung und Friedenssicherung)
• Gemeinsame nationale und internationale Sicht der Aufgaben
Innere Sicherheit 34
Seit die Themen Justiz und Inneres mit dem Vertrag von Maastricht 1993
zu einem EU-Kooperationsbereich wurden, hat sich die Zusammenarbeit
in der inneren Sicherheit dynamisch entwickelt. So wurden mehrere
Informationssysteme zum raschen Datenaustausch konzipiert. Mit dem
Schengen-Informationssystem besitzt die EU eine elektronische
Fahndungsdatei, die sich vor allem im Kampf gegen grenzüberschreitende
Verbrechen bewährt hat. Daneben existieren europaweit ein
Fingerabdruckidentifizierungssystem (Eurodac), ein Visums-Informations-
34 siehe dazu auch die Ausführungen des Kapitels 3.2.5. Sicherheitspolitischer Faktor
Verträge mit der EU und Gesetzgebung
63

System (VIS) und ein Zollinformationssystem (ZIS). Zudem ist
hinzuweisen auf die 2005 eingesetzte Zusammenarbeit an den
Aussengrenzen (Frontex) mit Sitz in Warschau, die u. a. ein
Küstenpatrouillennetz für das Mittelmeer koordiniert. Zudem wurde
Europol (europäische Polizeibehörde) und eine analoge Justizbehörde
(Eurojustiz) eingerichtet, um die Strafverfolgung in Bereichen wie
Drogenhandel, Geldwäscherei, Schleuserkriminalität und Terrorismus zu
koordinieren. Die innere Sicherheit ist eine zunehmend wichtige Säule der
europäischen Einigung. Der diesbezügliche Wandel europäischer
Sicherheit hat sich stark beschleunigt, seit 1998/1999 die Europäische
Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) im Rahmen der
gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik (GASP) initiiert wurde.
Ungeklärte Frage rund um die Grenzen Europas
Bis heute unbeantwortet geblieben ist die Frage, wo Europas Grenzen
tatsächlich liegen sollen. Innerhalb der EU ist eine Erweiterungsmüdigkeit
unverkennbar. Dennoch stehen z.B. die Türkei und Kroatien in
Beitrittsverhandlungen. Ohne eine europäische Perspektive dürfte der
Westbalkan eine Zone der Instabilität bleiben. Viele Länder der EU
stehen jedoch insbesondere einem Beitritt der Türkei äusserst skeptisch
gegenüber. Themen rund um die muslimische Glaubensgemeinschaft
bilden eine Debatte, deren Ausgang äusserst ungewiss ist. Viele fragen
sich nicht zu Unrecht, ob die muslimische Diaspora sich an westlich
aufgeklärte, säkulare Werte halten kann und will und ob eine Integration
überhaupt gelinge könnte. Interessant in diesem Zusammenhang ist die
geopolitische, strategische Ansicht der meisten Sicherheitsexperten der
USA, welche geradezu auf einen EU-Beitritt der Türkei drängen 35 .
Ein Beitritt der Türkei zur EU würde 70 Millionen Menschen integrieren,
die heute keinem effektiven Sozialsystem angehören und deren religiöser
35 Quelle: National University of Defense in Washington
64

Hintergrund, der Islam, bereits heute zu populistischen und gefährlichen
Auseinandersetzungen innerhalb der politischen EU-Landschaften führt.
Experten, selbst muslimisch Gläubige
(unter ihnen Prof. Bassam Tibi,
Universität Göttingen), warnen vor diesem Schritt. Sie fordern
insbesondere einen „europäisierten, liberalen, aufgeklärten Islam“. Die
Türkei
dürfte der EU die Grenzen der Möglichkeiten der Integration in aller
Härte vor Augen führen und noch grosse Herausforderungen bereiten.
Nicht nur aus Sicht der Autorin dieser Master-Thesis könnte ein Türkei-
Beitritt zu unüberwindbaren Differenzen innerhalb der europäischen
Gemeinschaft und gar zum Bruch der EU führen.
2.2.2.1. Zuwanderung in Zeiten des Terrors in den USA und in der EU
im Vergleich 36
Seit September 2011 und den zahlreichen anderen Attentaten
islamistischer Terroristen gibt es weltweit eine neue Debatte über die
Frage, ob angesichts
der neuen Risiken und Gefahren die Prinzipien
offener
Gesellschaften aufrechterhalten werden können und inwieweit
Migration nebst Chancen auch Verlust von kultureller Homogenität
und
Identität darstellt. Internationale
Debatten über Migration, Integration und
Sicherheit finden unterschiedlich statt. Die Frage und Bewertung der
Zusammenhänge zwischen Migration und ihrem terroristischen
Bedrohungspotenzial sowie die politischen Konsequenzen werden
unterschiedlich gezogen. Exemplarische Beispiele hierfür liefern die USA
und Europa.
36 als Basis für diese Ausführungen verwendete die Autorin insbesondere Erkenntnisse
und zitiert Dr. Steffen Angenendt, Forschungsinstitut der DGAP in Berlin, Leiter
Programme internationale Migration sowie Belinda Cooper, World Policy Institute er New
School in New York, Koordinatiorin Programm Citizenship and Security sowie das
Bundesamt für Migration in Bern
65

2.2.2.2. Unterschiedliche Wahrnehmung des Ereignisses
und der Gefahren
Gewisse religiöse Minderheiten in den EU-Staaten und auch in der
Schweiz, z.B. die Muslime sind eher wenig akzeptiert. Die USA versteht
sich als Einwanderungsland, welches auf die Integrationskraft ihres
Gesellschaftsmodells vertraut. Die Europäer verstehen sich hingegen
immer noch als ethnische Nationalstaaten und bekunden als säkulare
Gesellschaften Mühe mit dem Wiederauftauchen des Religiösen, gerade
in muslimischen Minderheitskreisen. Europa und auch die Schweiz
befürchtet zudem seine Aufnahmekapazität zu überschreiten und
diskutiert darüber, wie verbindlich menschen-, bürgerrechtliche und
demokratische Normen im Kampf gegen Terrorismus sein müssen.
Besonders konservative Kreise vertreten die Ansicht, dass die Balance
zwischen offenen Grenzen und Sicherheit nicht gewährleistet sei.
Stellvertreterdiskussionen, gerade auch in der Schweiz (Minarett-Initiative
und Burka-Diskussionen) prägen den Alltag. Die Frage, inwieweit das
Zugehörigkeitsgefühl zur Aufnahmegesellschaft die Anfälligkeit zur
Kriminalität und extremistischen Versuchung schmälert, ist in der
öffentlichen Meinung umstritten, wenngleich von Experten immer wieder
bejaht. Gemäss Letzteren kann Sicherheit in diesem Zusammenhang nur
dank enormer Integrationsbemühungen gelingen.
Der grundlegende Unterschied zu den klassischen Einwanderungsländern
(USA, Kanada, Australien und Neuseeland) ist, dass die meisten
europäischen Staaten und auch die Schweiz sich nicht als
Einwanderungsland verstehen und dauerhafte Zuwanderung nur in
„Ausnahmefällen“ (humanitäre und wirtschaftliche Gründe) bewilligen
wollen. Eine wirkliche Offenheit für Zuwanderung in dem Sinne, dass
kulturelle und ethnische Heterogenität als etwas Positives empfunden
würde, ist in Europa nicht und auch in der Schweiz
nur sehr beschränkt
vorhanden. In Europa werden muslimische Zuwanderer vor allem deshalb
66

oft mit Argwohn betrachtet, weil ihnen (zu Recht oder Unrecht) unterstellt
wird, sie hätten aufgrund eines anderen Wertesystems ein geringeres
Interesse als andere Zuwanderer, sich zu integrieren. Diese Debatte gilt
es, in unserem Land aber auch im restlichen Europa versachlichter als bis
anhin, aber schonungslos zu führen, wollen wir lösungsorientiert handeln.
400‘000 muslimisch Gläubige leben allein in der Schweiz-Grund genug,
mehr als Minarette und Burka zu thematisieren.
2.2.2.3. Auswirkungen auf die sicherheitspolitische Debatte
In der sicherheitspolitischen Debatte wird ein direkter Zusammenhang der
neuen Form des Terrorismus mit Migration gesehen. Insbesondere wird
dabei betont, dass es sich beim neuen Terrorismus ausschliesslich um
einen „islamischen“ Terrorismus handelt, der innerhalb eines
unterstützenden Netzwerkes agiere. Nach Auffassung amerikanischer
Sicherheitsexperten geht die Terroristen-Rekrutierungstheorie dahin, dass
vor allem in Europa Islamisten versuchen könnten, potenzielle
Gefolgsleute unter legal anwesenden, aber sozial randständigen
Einwanderern
der zweiten und dritten Zuwanderungsgeneration, bzw. zum
Islam konvertierten Einheimischen anzuwerben. Interessant ist, dass
Experten darauf hinweisen, dass die
Mobilitätschancen, die offenen
Grenzen und Gesellschaften dazu führen, dass selbst der Touristenstatus
für das Ausüben von erfolgreichen Terrorakten reiche. Dennoch führt
umfassendes Verständnis rund um die Debatte der Zuwanderung nicht am
Konsens vorbei, dass Sicherheit mehr bedeutet, als „harte Sicherheit“,
also mehr als etwa Grenzkontrollen.
2.2.3. Sicherheitsrelevantes Risiko Flüchtlingsproblematik,
am Bespiel Subsahara-Afrika
Am Beispiel der Konflikte in Subsahara-Afrika kann aufgezeigt werden,
was mit den Aussagen gemeint ist, dass Sicherheit nur vernetzt und in
67

Kooperation mit anderen Staaten gewährleistet werden kann. Von 40
Subsahara-Staaten befinden sich zurzeit rund 26 Staaten in bewaffneten
Konflikten. Mindestens 3 Millionen Menschen befinden sich aufgrund
dieser Tatsache auf der Flucht. Auch wenn nicht alle dieser Flüchtenden
vor den Küsten der mediterranen Gewässer stranden, so sind es doch
Tausende, die vor Lampedusa, Malta oder Gran Canaria ankommen und
auf eine bessere Zukunft hoffen. Viele unter ihnen sind unbegleitete
Minderjährige (sog. „unaccompanied minors“). Sie sind aufgrund von
Unruhen und hoffnungslosen Situationen in ihren Ländern auf der Flucht
vor Bürgerkriegen, ethnischen Konflikten und so genannten „failing
states“. Sie kennen weder Rechtsstaatlichkeit noch Demokratie und haben
sozusagen nichts zu verlieren. Viele gehören aber auch zum neuen
Phänomen der Klimaflüchtlinge (Merke: der Begriff „Klimaflüchtlinge“ ist
nicht konform mit der Flüchtlingsdefinition der Genfer
Flüchtlingskonvention von 1951. Deshalb wird in dieser Master-Thesis
konsequent der Begriff „Klimamigranten“ verwendet). Die Verknappung
von Wasser hat gravierende Auswirkungen. In einigen afrikanischen
Ländern dürften die Erträge bis zu 50% zurückgehen (Quelle CSS). Die
Verknappung von Ressourcen wie Wasser und Landwirtschaftsflächen
kann die menschliche Sicherheit unterminimieren und Unter- und
Mangelernährung, Krankheiten und Armut und somit die Flüchtlingsströme
fördern und begünstigen. Entscheidend dafür, ob solche Konflikte politisch
gelöst werden können oder Destabilisierungsprozesse auslösen, sind die
lokalen Ordnungs- und Steuerungskapazitäten, sprich Governance. Die
Staaten rund um Subsahara-Afrika erfahren durch den Klimawandel eine
Verschärfung bereits bestehender Konflikte. Klimawandel stellt heute
unbestrittenermassen eine sicherheitspolitische Herausforderung dar und
ein Potenzial an Gewaltkonflikten. Mit einem erhöhten
Destabilisierungsprozess ist zu rechnen. Eine umfassende zivilmilitärische
Stabilisierung auch weit entfernter Konfliktherde, wird in
Zukunft mehr denn je auch im Interesse der inneren Sicherheit der
68

Schweiz liegen. Die Friedensförderung in Konfliktregionen wird weiter an
Bedeutung gewinnen. Der Ausbau der Friedensförderung wird vor dem
Hintergrund der sicherheitspolitischen Implikationen unumgänglich sein.
Der
Klimawandel wird künftig in sicherheitspolitische Bedrohungs- und
Lageanalysen mit einzubeziehen sein. Klimawandel und Energiesicherheit
sind künftig stärker zu berücksichtigen. Auch wenn dank dem Abkommen
Schengen / Dublin für die Schweiz in diesem Zusammenhang
grosse
Probleme gemildert werden, so ist nicht davon auszugehen, dass die
mediterranen Staaten auf Dauer die Problemlösung rund um die
Flüchtlingsströme aus Subsahara-Afrika im Alleingang zu bewältigen
gewillt sein werden.
2.3. Schnittstellen des globalen Rahmens Migration und Sicherheit
2.3.1 Schnittstelle Migration und Sicherheit im Allgemeinen
Die USA genauso wie die EU haben den direkten Zusammenhang
zwischen Migrations- und Sicherheitspolitik längst erkannt und – wenn
auch auf unterschiedliche Art – entsprechend reagiert. Die Unterschiede
zeigen sich insbesondere in den Antworten auf das neue Risiko des
Terrorismus. Während die USA Terrorismus als Krieg und Bedrohung
von
aussen interpretiert und entsprechend beantwortet, sieht Europa die
Terrorfrage als schwerstes Verbrechen an. Beide versuchen jedoch direkt
oder indirekt mit dem so genannten „comprehensive approach“
Extremismus und Islamismus anzugehen. Während die USA mehr
Friedenssicherung zu erzwingen sucht, begegnet die EU der drohenden
Gefahr mit Friedensförderung. Beide haben sich jedoch der
Demokratisierung und der Rechtsstaatlichkeit verschrieben. Dies zeigt u.a.
ihre Politik in Afghanistan genauso wie ihre Einsätze in Kosovo.
Viel besser dokumentieren die Herausforderungen rund um
die innere
Sicherheit jedoch die Schnittstellen Migrations- und Sicherheitspolitik
betreffend Flüchtlingsströme und illegale Einwanderung: Was in Europa
69

die bedrängende Flüchtlingsproblematik rund um Subsahara-Afrika
dokumentiert oder auch die umstrittene Einwanderung aus der Türkei
(bestes Beispiel hierfür ist Deutschland), bedeutet für die USA die illegale
Einwanderung aus Südamerika, insbesondere aus Mexiko. Illegale
Migration bedeutet für alle betroffenen Länder eine aktuelle und
anhaltende Bedrohung und Erhöhung der Kriminalitätsrate.
• Die USA hat eine eigentliche Mauer erstellt zwischen ihrem Land
und Mexiko. Die EU hat ihre Aussengrenzen verstärkt kontrolliert
und gesichert. Beide haben
zum Ziel, irreguläre Migration zu
bekämpfen in der Erkenntnis, dass Sicherheit und Migration
untrennbar verflochten sind.
• Die USA erwartet als klassisches Einwanderungsland volle
Integration der Immigranten ab initio, demgegenüber haben die
einzelnen EU-Länder verschiedene Integrationskonzepte. Die
Erkenntnis, dass verschiedene und vernetzte Massnahmen nötig
sind, teilen die USA mit der EU, leben jedoch sehr unterschiedliche
Einwanderungskriterien.
• Die Klimafolgen und deren Auswirkungen auf alle Staaten, die USA
wie die EU-Länder und den Rest der Welt, führen die Evidenz vor
Augen, dass globale Risiken des Klimawandels Einfluss auf die
Migrationsströme haben und
Massnahmen im Bereich der
Sicherheit zur Bewältigung unumgänglich sind. Entwicklungs- und
Schwellenländer versuchen ein Recht auf Entwicklungs-
und
Industrieaufholbedarf in dieser Frage geltend zu machen, die USA
weigern sich nach wie vor, das Kyoto-Protokoll zu unterzeichnen
währenddem die EU über weite Strecken von einer eigentlichen
politischen, grünen Welle unter Druck gesetzt wird. Weltweite
politische Kohärenz jedenfalls lässt sich in der Klimafrage bis heute
nur sehr bedingt erkennen.
2.3.1.1. Schnittstelle Terrorismus, am Beispiel Deutschland
70

Das Ereignis und seine Auswirkungen auf die Sicherheitspolitik
Nach den Anschlägen vom 11. September 2001 hat der deutsche
Gesetzgeber umfangreiche Gesetzesänderungen zur Bekämpfung des
Terrorismus vorgenommen. Die Bundesregierung hat zudem mit ihrer in
die internationale Staatengemeinschaft eingebundenen Anti-Terror-Politik
auf die seit dem 11.9.2001 weltweit gravierend veränderte
Bedrohungsdimension des internationalen Terrorismus mit einer Vielzahl
politischer, diplomatischer, polizeilicher, nachrichtendienstlicher,
justizieller, humanitärer, ökonomischer, finanzieller und militärischer
Massnahmen zur Bekämpfung des internationalen
Terrorismus reagiert.
Ohne Anspruch auf Vollständigkeit nennt die Verwaltung des Bundestages
rund 25 Massnahmen. Kernelemente dieser neuen
„Sicherheitsarchitektur“ sind das Terrorismusbekämpfungsgesetz
vom 11.
Januar 2007 und das entsprechende Terrorismusergänzungsgesetz vom
10. Januar 2007.
Die Gesetze erweitern die Kompetenzen der Sicherheitsbehörden und
enthalten u. a. Regelungen zur
• Verbesserung des Datenaustausches,
• Verhinderung der Einreise terroristischer Straftäter,
• Einführung Identität- sichernder Massnahmen im Visumsverfahren,
• Verbesserung der Grenzkontrollen,
• Verstärkte Überprüfung von sicherheitsempfindlichen Tätigkeiten,
• Aufnahme biometrischer Merkmale in Pässen und
Personalausweisen,
• Beschränkung extremistischer Ausländervereine,
• Erweiterung der Rasterfahndung hinsichtlich der verwendeten Daten,
• Beschränkung des Schusswaffengebrauchs in zivilen Luftfahrzeugen
auf Polizeibeamte,
71

• Sicherstellung der Energieversorgung
• und zum gemeinsamen Dateiengesetz: Anti-Terror-Datei und
Projektdateien
Allerdings unterstreicht Deutschland, dem Spannungsfeld zwischen
Freiheit und Sicherheit gerecht werden
zu wollen, das unveräusserliche
Bürgerrecht des Einzelnen nicht durch diese Befugniserweiterungen an
der einen oder anderen Stelle
in unangemessener Weise zu
beeinträchtigen-auch wenn der Staat mit seinem Gewaltmonopol Frieden
und Sicherheit zu gewährleisten habe.
Hauptziele und Handlungsschwerpunkte der deutschen Sicherheits
Politik seit dem 11. September 2001
Folgende Hauptziele der deutschen Sicherheitspolitik wurden nach dem
11. September 2001 definiert:
• Terroristische Strukturen zerstören – hohen
Fahndungs- und
Ermittlungsdruck aufbauen
• Den Terrorismus bereits im Vorfeld aufklären und abwehren
• Die internationale Zusammenarbeit
weiter ausbauen
• Die Bevölkerung schützen, vorsorgen und die Verwundbarkeit des
Landes reduzieren
• Die Ursachen des Terrorismus bekämpfen
Als wesentliche Handlungsschwerpunkte
zur Erreichung dieser Ziele
werden folgende Punkte genannt:
• Informationsaustausch aller Sicherheitsbehörden untereinander und
mit der Justiz
•
Enge Zusammenarbeit des Generalbundesanwaltes mit anderen
Staaten
• Betreffend Informationen und Personen, Plänen und
Zusammenhängen des Terror-Netzwerks Al-Qaida und anderer
72

islamistischer Gruppierungen, mit allen rechtsstaatlich zur Verfügung
stehenden Mitteln und Quellen beschaffen und gründlich auswerten
• Bessere Ausstattung der Sicherheitsbehörden personell und finanziell
Deutschland betont, dass die Bekämpfung des Terrorismus ein
wesentliches Element der nationalen, bilateralen und multilateralen
Aussen- und Sicherheitspolitik sei und sowohl z.B. die aktive
Zusammenarbeit mit internationalen Gremien, als auch die Bekämpfung
der Finanzierung des Terrorismus oder die Ausbildung der Polizisten in
diesem Zusammenhang gestärkt werden müsse. Zur Erreichung des Ziels,
die Bevölkerung zu schützen, vorzusorgen und die Verwundbarkeit des
Landes zu reduzieren, werden die Sicherheitsvorkehrungen regelmässig
untersucht und in gemeinsamen Schutzkonzepten von Staat und
Betreibern der aktuellen Bedrohungslage angepasst. Hierzu gehören u. a.
die erforderlichen Massnahmen zur Sicherung kerntechnischer
Einrichtungen durch zusätzlich technische, personelle und
organisatorische Sicherheitsmassnahmen. Die Justizministerin führt weiter
aus, dass zum Schutz der Bevölkerung vor den Folgen terroristischer
Angriffe auch die Bereithaltung und Einübung geeigneter
Krisenbewältigungsinstrumente zur Ermöglichung einer schnellen und
sicheren Erkennung von Krankheitserregern und eine gezielte
Risikobewertung gehöre. Deutschland verfügt gemäss eigenen Aussagen
über ein führendes System einer flächendeckenden rettungs-, notfall- und
katastrophenmedizinischen Versorgung.
Schwerpunkt der Bekämpfung der Ursachen des Terrorismus ist es, die
Radikalisierung und Rekrutierung von Personen für Terror-Netzwerke in
Deutschland zu verhindern, so die Justizministerin, und der Ausbreitung
islamistischen Gedankenguts entgegenzuwirken. Islamistische
Extremisten müssen innerhalb der gesellschaftlichen Gruppen, aus denen
sie stammen oder in die sie eingebunden sind, isoliert werden, damit
ihnen von dort keine materielle oder ideelle Unterstützung zuteil wird. Die
73

präventiven Massnahmen werden im In- und Ausland verfolgt. So wird ein
intensiver Dialog mit den in Deutschland lebenden Muslimen,
insbesondere im Rahmen der Deutschen Islamkonferenz, geführt, dessen
Ziel es ist, muslimische Zuwanderer und deren Nachkommen in den
demokratischen Rechtsstaat und die deutsche Zivilgesellschaft zu
integrieren, um einem Abgleiten
in radikale Positionen entgegenzuwirken.
Parallel dazu verstärkt Deutschland die Entwicklung weltoffener
Zivilgesellschaften und, um einem Abgleiten in radikale Positionen
entgegenzuwirken. Parallel dazu verstärkt Deutschland die Entwicklung
weltoffener Zivilgesellschaften und demokratischer und rechtsstaatlicher
Strukturen in terrorismusgefährdeten Staaten.
Fazit und Gewichtung
Deutschland hat mit einem eigentlichen Konzept auf das neue Risiko des
Terrors reagiert und zwar sowohl im Bezug auf die umfassende innere
Sicherheit wie auch mit verstärkter internationaler Zusammenarbeit. Die
Strategie umfasst politische, diplomatische, polizeiliche,
nachrichtendienstliche, justizielle, humanitäre, ökonomische, finanzielle
und militärische Massnahmen. Schwerpunkt bildet dabei, die
Radikalisierung und Rekrutierung von Personen für Terror-Netzwerke in
Deutschland zu verhindern und islamistische Extremisten gesellschaftlich
in ihrer eigenen Glaubensgemeinschaft zu isolieren. Der Deutschen
Islamkonferenz kommt in diesem
Zusammenhang hohe Bedeutung zu.
Deutschland
verstärkt zudem die Entwicklung weltoffener
Zivilgesellschaften und demokratische sowie rechtsstaatliche Strukturen
in
terrorismusgefährdeten Staaten. Bei der Integration von Ausländern im
Sinne der Prävention und in der Erkenntnis, dass Migrationspolitik stark
die Sicherheitspolitik prägt, handelt Deutschland gemäss einem
„comprehensive approach“.
2.3.1.2. Schnittstelle Terrorismus, am Beispiel Grossbritannien
74

Das Ereignis und seine Auswirkungen auf die Sicherheitspolitik
Am Morgen des 7. Juli 2005 kam es in London während des
Berufsverkehrs innerhalb kürzester Zeit zu insgesamt vier Explosionen,
ausgelöst durch Bombenträger (sogenannte Rucksackbomber) in drei U-
Bahn-Zügen und einem Doppeldeckerbus. Dabei wurden 56 Menschen
(inklusive der vier Selbstmordattentäter) getötet und über 700 teilweise
schwer verletzt. Viele Menschen waren bis zum Nachmittag in den
betroffenen Zügen eingeschlossen. Die Anschläge wurden in den
britischen Medien auch unter der Abkürzung 7/7 genannt, in Anlehnung an
die Terroranschläge vom 11. September 2001, 9/11, in den USA.
Aufgrund der Vorfälle wurden zunächst viele U-Bahn-Stationen evakuiert
und das gesamte Bus- und U-Bahn-Netz stillgelegt. Am Abend wurde der
öffentliche Verkehr teilweise wieder aufgenommen. Das Bankenviertel und
weit über 40 Strassen blieben zeitweise gesperrt. Der Handel an der
Londoner Börse wurde ausgesetzt.
Premierminister Tony Blair verliess
wegen der Anschläge vorübergehend das gleichzeitig stattfindende G-8-
Treffen in Schottland, um sich in London ein Bild der Situation zu machen.
Es ist unklar, ob die Anschläge in Zusammenhang mit dem gleichzeitig
stattfindenden G-8-Gipfel in Gleneagles oder der am Vortrag getroffenen
Entscheidung über London als Austragungsort der Olympischen
Sommerspiele 2012 standen.
Eine angebliche Gruppe namens „Geheime Gruppe von Al-Qaidas
Dschihad in Europa“, die bisher noch nie in Erscheinung getreten war,
hatte sich im Laufe des Vormittags im Internet zu den Anschlägen
bekannt. In der Erklärung hiess es, die Anschläge seien eine Vergeltung
für britische Militäreinsätze in Afghanistan und im Irak. Die Gruppe drohte
mit weiteren Anschlägen in Dänemark und Italien. Das Bekenntnis war
jedoch nicht auf einer der üblichen Al-Qaida-Webseiten erschienen,
wodurch der Verdacht eines Trittbrettfahrers aufkam. Die Echtheit konnte
bisher nicht richtig überprüft werden. Nachdem es zuerst nicht als
75

gesichert galt, dass es sich bei den Anschlägen um Selbstmordattentate
gehandelt hatte, da die mutmasslichen Täter Parkscheine und
Rückfahrtkarten gekauft und Ausweispapiere bei sich hatten, wurden die
vier mutmasslichen Attentäter auf Videoaufnahmen gefunden. Drei der
vier Täter waren Briten pakistanischen Ursprungs, die aus dem Raum
Leeds stammten. Bei der Durchsuchung ihrer Häuser wurde Sprengstoff
gefunden. Im Bekennervideo klagte einer der Attentäter die britische
Gesellschaft und die Regierung Tony Blair an, unmittelbar verantwortlich
zu sein. Er führte aus, dass seine Terrorgruppe einen regulären Krieg
gegen die demokratische britische Gesellschaft führe, er sei ein Soldat. In
der darauffolgenden Woche fanden zahlreiche Verhaftungen in Pakistan
und Ägypten statt. Am 9. April 2006 veröffentlichte die britische Zeitung
„The Observer“ Schlussfolgerungen aus einem Untersuchungsbericht,
demzufolge man eine Verbindung zu Al-Qaida nicht habe ermitteln
können. Nach den Anschlägen kam es im Land zu verschiedenen
Zwischenfällen, die von der Polizei als mögliche Racheakte interpretiert
wurden. Mehrere Moscheen wurden angegriffen und teilweise mit
Brandsätzen beworfen. Am 13. Juli wurde in Nottingham ein Pakistaner
von einer Gruppe Jugendlicher zu Tode geprügelt.
Nach den Anschlägen vom 7. Juli 2005 wuchs die Sorge in
Grossbritannien und insbesondere in Anti-Rassismus-Kreisen, dass
einzelne Personen und politische Parteien den religiösen Hintergrund der
Bombenleger instrumentalisieren und als Vorwand für rassistische
Übergriffe und Beschimpfungen von Minderheiten, insbesondere britischer
Muslime, nutzen könnten. Dies ist der Hintergrund für den entsprechenden
Bericht des EUMC 37 . Der Bericht bestätigt, dass die Zahl der
glaubensbedingten Hassverbrechen in der Zeit der Anschläge überall im
Vereinigten Königreich zeitweilig in Besorgnis erregendem Ausmass
37 Europäische Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit
http://de.wikipedia.org/wiki/Europ%C3%A4ische_Stelle_zur_Beobachtung_von_Rassism
us_und_Fremdenfeindlichkeit
76

wuchs. Auf längere Sicht besteht jedoch Hoffnung: Nachdem
Spitzenpolitiker und Führer von Religionsgemeinschaften die Anschläge
übereinstimmend aufs Schärfste verurteilten und zugleich für die legitimen
Rechte von Muslimen eintraten, ging die Zahl wieder rasch zurück,
insbesondere liessen die Führer muslimischer Glaubensgemeinschaften
Europas keinerlei Sympathie für die Bombenleger erkennen. All diese
Faktoren erwiesen sich als entscheidend für die zurückgehende Zahl von
Übergriffen und Vorurteilen gegenüber Minderheiten und trugen dazu bei,
dass einem zunehmenden Trend zu Angriffen und Anschlägen von Beginn
an den Nährboden entzogen werden kann. Die wahre Prüfung besteht
jedoch darin, diese ersten ermutigenden Reaktionen in langfristige
wirksame Massnahmen münden zu lassen, die sich mit den
grundlegenden Fragen befassen, die in der Zeit nach den Ereignissen in
London aufgeworfen wurden:
Wie können Ausgrenzung und Diskriminierung aus Gründen der Rasse,
ethnischer Herkunft, Religion oder Weltanschauung bekämpft werden?
Politische Führer und Einrichtungen sowie auch die Medien tragen hier
eine besondere Verantwortung, Antworten auf diese Fragen zu finden. Der
Bericht des EUMC zeigt auf, dass ein
positiver Wandel möglich ist, sofern
eine klare politische Führung, Unterstützung durch die Institutionen und
Bürgergesellschaft und eine besonnene Berichterstattung in den Medien
gewährleistet sind. Solche gemeinsame Anstrengungen sind von
überragender Bedeutung für die Arbeit auf ein gemeinsames Europa, das
seine kulturelle Vielfalt wertschätzt, ohne die damit verbundenen
Herausforderungen zu ignorieren.
Initiativen der Regierung und der muslimischen
Gemeinschaft nach
den Anschlägen
Im Wesentlichen wurden zwei Initiativen zur Erörterung weiterer
Massnahmen gestartet:
77

1. Staatsminister des Innenministeriums trafen sich im Sommer mehrmals
mit Vertretern der muslimischen Gemeinschaften im ganzen Land zu
einem Meinungsaustausch.
2. Der Innenminister veranlasste die Bildung von sieben Arbeitsgruppen,
denen Führer der muslimischen Gemeinde und islamische Gelehrte
sowie Beamte des Innenministers
angehörten und die Vorschläge zur
Stärkung des Zusammenhalts und zur Bekämpfung des
Extremismus
entwickeln sollten.
Ergänzend zum Beratungsprozess
erörterten die sieben von der
Regierung gebildeten Arbeitsgruppen
die folgenden Themen:
• Einbeziehung der Jugend
• Bekämpfung von Extremismus und Radikalisierung
• Unterstützung regionaler und lokaler Initiativen und
Gemeinschaftsaktionen
• Einbeziehung von Frauen
• Schulung und Akkreditierung von Imamen
sowie die Rolle der
Moscheen als Glaubensquelle für die gesamte Gemeinde
• Bereitstellung umfassender Bildungsleistungen im Vereinigten
Königreich, die auf die Erfordernisse der muslimischen Gemeinde
zugeschnitten sind
• Sicherheit, Islamfeindlichkeit, Schutz der Muslime vor Extremismus
und Vertrauen der Gemeinde zur Polizei
Im September 2005 legten die Arbeitsgruppen ihre Vorschläge vor.
Darunter fanden sich auch die folgenden Vorschläge, die vom britischen
Innenminister besonders begrüsst wurden:
• Einrichtung eines nationalen Beirats für Imame und Moscheen:
Dieser soll Moscheen Empfehlungen geben, wie sie verhindern
78

können, von Extremisten instrumentalisiert zu werden; wie sie ihre
Abhängigkeit von Religionsministern aus dem Ausland verringern,
Massstäbe setzen und den Zusammenhalt und die
Führungsfähigkeiten von Imamen verbessern können
• Schaffung eines nationalen Forums gegen Extremismus und
Islamfeindlichkeit: Diese unabhängige Initiative würde ein
regelmässiges Forum für verschiedene Mitglieder der britischen
muslimischen Gemeinde zur Erörterung von Themen und
Zusammenhängen mit der Bekämpfung von Islamfeindlichkeit und
Extremismus schaffen, die sich auf die muslimische Gemeinde
auswirken. Erfahrung und Wissensaustausch könnten sichergestellt
werden.
• Landesweite Roadshow mit einflussreichen, volksnahen
Religionsgelehrten: Darin könnten der westlichen Welt die Lehre
des Islams erklärt und zugleich Extremismus verurteilt werden.
Zugleich kündigte das Innenministerium Beratungen über Vorschläge für
eine Kommission zu Fragen der Integration und Kohäsion an, d.h. ein
beratendes Gremium, das sich auf die Ermittlung und Umsetzung von
Möglichkeiten zur Überwindung der
Integrationsbarrieren und somit zur
Überwindung eines drohenden „homegrown Terrorismus“ konzentriert.
Muslime sollten stolz sein, Britische Staatsbürger zu sein, und sich
integriert fühlen.
Nach den Plänen des Innenministers sollte sich die Kommission mit den
folgenden vier Fragestellungen befassen, welche der so genannten Social
38
Identity Theory Rechnung tragen
38 Quelle : Studie von Dr. Werner Wirth, IPMZ – Institut für Publizistikwissenschaft und
Medienforschung der Universität Zürich, 2005
« Medien, Migration und Kriminalität. Eine Inhaltsanalyse von Schweizer Tageszeitungen,
Juni 2005
79

• Wie kann ein nationales Zusammengehörigkeitsgefühl geschaffen
werden, das alle Gemeinschaften einschliesst?
• Wie kann ein gemeinsames Bekenntnis zu kulturellen Normen und
•
•
Verhaltensweisen geschaffen werden, insbesondere bei Personen
unterschiedlicher Glaubensrichtungen und kultureller Identitäten?
• Wie können Ungleichheiten,
die Menschen unter Umständen an
den Rand der Gesellschaften drängen, entschlossener bekämpft
werden?
Wie können Gemeinschaften, die ein abgeschottetes Leben führen,
dazu ermutigt und ermuntert werden, sich in der Gesellschaft
umfassender zu engagieren?
Ein Bestandteil der Strategie als Beantwortung der Fragen ist der
Fonds „Faith Communities Capacity Building Fund“. Mit insgesamt
5 Mio. £, die in diesem Sektor investiert werden, verfolgt der Fonds
das Ziel, das staatsbürgerliche Engagement innerhalb von
Glaubensgemeinschaften und die Beziehungen zwischen den
Glaubensgemeinschaften zu verbessern. Besondere Priorität
erhalten Projekte für den Kompetenzaufbau von Jugendlichen und
Frauen innerhalb der Glaubensgemeinschaften; eine weitere
Priorität gilt Projekten, die in den 88 am stärksten benachteiligten
Gebieten und in den 50 Gebieten mit der grössten Glaubensvielfalt
durchgeführt werden 39 .
Insgesamt kann gesagt werden, dass Grossbritannien eine Strategie der
Integration und Prävention verfolgt, die mit Recht als „Comprehensive
Approach“ bezeichnet werde kann. Im Kampf gegen Terrorismus wählt die
Regierung den Ansatz der
so genannten 4P’s: Persue, Protect, Prevent,
Prepare, wobei der Prävention das grösste Gewicht beigemessen wird.
39 Quelle: http://communities.homeoffice.gov.uk/raceandfaith
80

Genannt werden Prävention gegen Radikalisierung, Prävention gegen
mangelnde Identität, Prävention gegen Armut, und Prävention gegen
mangelnde politische Einbindung und gegen Arbeitslosigkeit.
Fazit und Gewichtung
Die Erkenntnis, dass so genannter „homegrown terrorism“ vor allem bei
der zweiten Generation muslimisch Gläubiger, also bereits eingebürgerter
ehemaliger Migranten im Sinne der Prävention in Angriff genommen
werden muss, prägt die Antiterror-Massnahmen Grossbritanniens und ihre
Migrationspolitik. Der Einbezug der Jugend, Gemeinschaftsaktionen,
Einbezug von Frauen, die Schulung und Akkreditierung und die
Bereitstellung umfassender Bildungsleistungen sowie der Schutz der
Muslime vor Extremismus sind dabei tragende Säulen. Wie Deutschland
setzt
aber auch Grossbritannien zudem stark auf die internationale
Zusammenarbeit und in diesem Sinne auf die Stärkung so genannter
„failing states“, die Demokratisierung sowie die Förderung der
Rechtsstaatlichkeit gefährdeter Länder. Sicherheit Dank Kooperation mit
der globalen Welt zeigen sich in ihrem militärischen Ansatz, im
Engagement in Krisenherden und der Friedensförderung.
2.3.1.3. Schnittstelle Terrorismus, am Beispiel Spanien
Die Bombenexplosion,
die am Morgen des 11. März 2004 in der Zeit von
7:35 Uhr und 7:55 Uhr von zehn islamistischen Terroristen in eng
besetzten Madrider Vorortzügen ausgelöst wurden, forderten 191 Tote
und etwa 1500 Verletzte. Der dramatische Terrorakt vom 11. März 2004
ist jedoch gemäss Experten nicht direkt auf die mit der spanischen
Migrationspolitik vor den Anschlägen damals bestehenden Probleme
zurückzuführen.
Die dafür verantwortlichen islamistischen Terroristen stammten nicht aus
Kreisen der in Spanien lebenden Migranten, also nicht aus Kreisen bereits
in Spanien wohnhafter Muslime, sondern insbesondere aus Marokko. 3
81

Tage vor der Wiederwahl des amtierenden rechtsbürgerlichen
Staatspräsidenten José Maria Aznar der Partido Popular, wurde das Land
durch den Terrorakt schwer erschüttert und der Anschlag wurde als
symbolischer Akt gegen die politische Unterstützung Aznars zugunsten
des Irak-Kriegs gewertet. Die Informationspolitik nach den verheerenden
Madrider Anschlägen wurde durch die amtierende Regierung von
vornherein einseitig auf die baskische Untergrundorganisation ETA
gelenkt. Die sozialistische Arbeiterpartei PSOE wertete Aznars vorschnelle
Schuldzuweisung als gezielte Lüge, um angesichts der Unterstützung der
USA im Irakkrieg einer drohenden Abstrafung bei der Wahl am 14. März
zu entgehen. Aznars konsequenter Kurs an Seite des amerikanischen
Präsidenten Bush war von grossen Teilen der spanischen Bevölkerung
abgelehnt worden. Experten sind sich einig, dass der brutale Vorfall den
amtierenden Präsidenten zu Fall brachte und der Linken bei den Wahlen
Vorschub leistete, die seither das Land unter José Louis Zapatero (PSOE)
regieren.
Bis auf den Versuch der linken Regierung, mittels einer Politik der „offenen
Türe“ und der darin eingeschlossenen Regulierung des Aufenthalts von
illegalen Migranten weiteren islamistischen Terror zu bekämpfen,
scheinen die Anschläge von Madrid keine weiteren direkten Auswirkungen
auf die Sicherheitspolitik gehabt zu haben.
Das Ereignis und seine Auswirkungen auf die Migrationspolitik
Bis 1960 war Spanien vor allem ein Land der Emigration (unter Emigration
versteht man das Auswandern aus der eigenen Heimat). Erst 1995,
nachdem ein grosser Immobilienboom und so genanntes „fast
money/schnelles Geld“ einsetzte, war das Land neu auf Arbeitskräfte
durch Zuwanderung/Migration angewiesen. In nur 6 Jahren wuchs die
Bevölkerung aufgrund starker Arbeitskräftenachfrage von 40 Millionen
Einwohnern auf 46 Millionen. Insbesondere spanisch sprechende
Migranten, vor allem aus Lateinamerika und vor allem aus Ecuador
82

lieferten in ihre Herkunftsländer rund 12% des BIP’s (Beispiel Ecuador).
Viele Migranten stammten auch aus den Maghreb-Staaten; insgesamt
wanderten über 2 Millionen Muslime ein, und interreligiöse Probleme
begannen relativ rasch ein Gesicht zu bekommen. Vor allem im Süden
nahmen Konflikte rasant zu. Der Crash in der Region von Salt, wo 43 %
der Bewohner heute muslimischen Hintergrunds sind, dokumentiert die
Situation der eigentlicher Ghettos, die aber auch in Grossstädten wie
Barcelona und Madrid Realität sind. Die Ghettobildung und die damit
einhergehende Kriminalität zählen zu den eigentlichen grossen
Herausforderungen der spanischen Migration seit 1995. Auch illegale
Einwanderer stellen in Spanien eine sehr grosse Herausforderung dar.
Ganz offensichtlich gelang es zudem wenig bis gar nicht, Integration
zufriedenstellend zu verwirklichen.
Die Amtszeit von José Louis Zapatero (PSOE) ist geprägt von einer
starken Polarisierung der spanischen Innenpolitik durch
Auseinandersetzungen mit der grössten Oppositionspartei PP und einigen
gesellschaftlichen Gruppen, insbesondere der katholischen Kirche. Die
Linke Spaniens hat als Folge der Terroranschläge der Islamischen
Kampfgruppe Marokkos, Al-Quaida und als Lösungsansatz im Kampf
gegen islamistischen Terror im Migrationsbereich eine Politik der „offenen
Türen“ propagiert und umgesetzt. Insbesondere wurden rund 700‘000
irreguläre Migranten regularisiert. Ganz offensichtlich glaubte man daran,
mit einer entgegenkommenden, migrationsfreundlichen Politik die
Gefahren weiterer Terrorakte und muslimischer Unruhen in Spanien
selber entgegen treten zu können.
Erst seit der Wirtschaftskrise, ab 2006, wurde die Politik geändert und im
Bezug auf Ausländer- und Asylrecht verschärft verfahren, nachdem man
festgestellt hatte, dass die Gefängnisse Spaniens mit kriminellen
Migranten überfüllt waren. Die grösste Gruppe unter den in Spanien
lebenden Ausländern sind die Marokkaner mit etwa 600‘000, gefolgt von
83

Ecuadorianern, 400‘000. Aus den nordafrikanischen Ländern kommen fast
ausschliesslich Männer aus ländlichen Gebieten. Unter den Marokkanern
ist die Kriminalitätsrate höher als bei den Iberoamerikanern. Hingegen
sind jugendliche Schlägerbanden in Grossstädten ein gravierendes
Problem, bei welchem auch die Südamerikaner eine wesentliche Rolle
spielen. Rumänische Kinder üben sich zudem im Strassendiebstahl und
haben die einheimischen Bettler schon fast alle von den in diesem
Wirtschaftszweig üblichen Arbeitsplätzen verdrängt. Madrid hat in diesem
Zusammenhang die Regierungen Ungarns, Österreichs und Italiens
ersucht, ihre Grenzen besser zu kontrollieren. Spanien hält sich streng an
Schengen. An Quoten und Einladungen besonderer Berufsgruppen hat
man trotz der Probleme noch nicht gedacht. Man weiss in Madrid
allerdings, dass viele Afrikaner über die Pyrenäen-Grenze nach Norden
ziehen, auch wenn das den Franzosen nicht passt. In Spanien wächst
derzeit die Angst in der Bevölkerung vor unkontrollierter Zuwanderung,
insbesondere an den spanischen Aussengrenzen.
Interessant ist, dass die Linke nach wie vor Integrationsprobleme schön
redet und wenig auf die wachsende Ausländerarmut eingeht: Nachdem
die Hälfte der in Spanien lebenden Ausländer aus dem spanisch
sprechenden Amerika stammen, gelingt aufgrund ähnlichem kulturellem
Hintergrund und gleicher Sprache die Integration gemäss der amtierenden
Regierung gut. Sie erhalten ziemlich schnell die spanische
Staatsbürgerschaft und alle Rechte der in Spanien geborenen Personen.
Die anhaltenden Flüchtlingsströme aus den Subsahara-Staaten Afrikas
überfordern das Land jedoch immer mehr. Der Ruf nach einem erhöhten
„Burden Sharing“ der EU-Länder (gemeinsames Tragen der Lasten)
betreffend Flüchtlingsströme wird lauter und stellt auch für die
Europäische Union Herausforderungen dar, die letztlich nur gemeinsam
und vernetzt gemeistert werden können. In diesem Zusammenhang muss
daran erinnert werden, dass allein von rund 40 Staaten der Subsahara
84

sich zurzeit rund 26 in bewaffneten Konflikten befinden. Sogenannte
„failing states“, mangelnde Rechtsstaatlichkeit, Korruption aber auch die
Klimaproblematik weisen den schwierigen Weg der Zukunft: Es kann nicht
damit gerechnet werden,
dass die Flüchtlingsproblematik künftig
abnehmen wird. Ganz im Gegenteil ist davon auszugehen, dass die
Probleme zunehmen werden. Der Ruf nach einer kohärenten
europäischen Flüchtlings- und Migrationspolitik und vernetzten
Entwicklungshilfemassnahmen wird lauter. Das Thema steht denn auch in
den allermeisten Ländern zuoberst auf der Traktandenliste.
Fazit und Gewichtung
Die Bombenexplosion vom 11. März 2004 hat Spanien massiv erschüttert.
Allerdings durchlebte das Land bereits seit Jahrzehnten Terroranschläge
aufgrund eigener, innerer Konflikte und verfügte in diesem Sinne über eine
gewisse „Katastrophenerfahrung“. Auch illegale Einwanderung und
Ghettobildung mit der einhergehenden Kriminalität zählen zu den
aktuellen, eigentlichen grossen Herausforderungen des Landes. Bis heute
gelang es wenig bis gar nicht, Integration zufriedenstellend herzustellen.
Erst seit der Wirtschaftskrise ab 2006 wurde der Versuch, irreguläre
Migranten dank Regularisierung zu integrieren, gestoppt.
Jugendliche
Schlägerbanden
z.B., stellen auch heute noch eine grosse
Herausforderung dar. In Spanien wächst die Angst der Bevölkerung
vor
unkontrollierter Zuwanderung.
Anhaltende Flüchtlingsströme aus den
Subsahara-Staaten Afrikas überfordern die Regierung immer mehr. Eine
kohärente, Sicherheitspolitik, wie es die Beispiele Deutschland und
Grossbritannien zeigen, ist in Spanien nicht festzumachen.
2.3.1.4. Schnittstelle Terrorismus, respektive innere Sicherheit
am Beispiel Italien
Am 30. Oktober 2007 schockierte der brutale Sexualmord, verübt durch
einen 24-jährigen rumänischen Roma, der den Mord zuerst bestritt, an
einer 47-jährigen Soldatengattin, Giovanna Reggiani, in der Nähe eines
85

von rumänischen Flüchtlingen bewohnten Lagers in der römischen
Vorstadt Tor di Quinto nicht nur Italien sondern auch Rumänien. Der
Ehemann des Opfers war Chef der Antiminen-Einheit der italienischen
Marine. Der Fall erlangte Brisanz, weil er die heftigen, momentan nicht nur
in Italien, sondern in ganz Europa geführten, öffentlichen Debatten über
den Status von Flüchtlingen und legalen Ausländern weiter anheizte.
Manche Italiener reagierten mit hasserfüllter Gewalt: Nach dem Tod
Reggianis wurden in Rom drei Rumänen überfallen und mit Schlagstöcken
verprügelt. Die Politik beeilte sich zu betonen, dass das Problem der
illegalen Migration geregelt werden müsse. Der italienische Präsident
Giorgio Napolitano hatte unverzüglich ein Dekret unterzeichnet, das die
sofortige Ausweisung straffälliger EU-Bürger vorsah. Das Argument dieser
Sofortmassnahme seitens der Regierung war, dass nur mit harten
politischen Massnahmen gegen ausländische Straftäter die Ruhe in Italien
gewahrt und Selbstjustiz verhindert werden könne. Italiens Regierung
erinnerte an die gesetzlichen Verschärfungen nach den Anschlägen in
Madrid und argumentierte mit Vergleichen, die faktisch schwer zu
verteidigen waren, in der Bevölkerung aber ankamen und die drastische
Ausländerstrategie zu rechtfertigen suchten. Die Argumentationslinie
verlief dahingehend, dass erstens viel mehr zu befürchten sei, als einzelne
Gewalttaten (in Anspielung an islamischen Terrorismus), und dass
zweitens die Ausschaffung einzelner Individuen die allgemeine innere
Sicherheit verstärke. Die rumänische Regierung ihrerseits willigte ein, eng
mit Italien zusammenarbeiten. Übergriffe auf Migranten scheinen in Italien
eine Art „Nebenbeschäftigung“ für Jugendliche zu werden und die heutige
politische Rechte (Lega Nord) äussert sich öffentlich und rassistisch über
Muslime. Der Lega Nord-Bürgermeister scheute sich beispielsweise nicht,
Muslime öffentlich aufzufordern, in „ihre eigenen Moscheen zu pinkeln“
(September 2008). Seine Äusserungen begründete er damit, dass der Bau
von Moscheen ein „nationales Problem“ darstelle. In diesem
86

Zusammenhang darf an die vom Schweizer Volk mit grosser Mehrheit
angenommene Anti-Minarett-Initiative erinnert werden.
Heute leben schätzungsweise 550‘000 Rumänen in Italien, viele von ihnen
gehören der Volksgruppe der Sinti und Roma an. Seit Rumänien am 1.
Januar 2007 der EU beigetreten ist, hat die Zahl der Rumänen in Italien
drastisch zugenommen. Einige italienische und rumänische Politiker,
erpicht darauf, rasche und rigorose Lösungen durchzusetzen, gaben
skandalöse Stellungnahmen ab, die an die fremdenfeindlichen und
totalitären Slogans der Vergangenheit erinnerten. Eine groteske Art und
Weise des neuen „Nationalstolzes der Italiener“ konnte wahrgenommen
werden. Verärgerte Stimmen über die EU-Erweiterung wurden in Italien
lauter und die dadurch entstehenden Spannungen nahmen zu.
Tatsächlich ist die stärkere Migration ein alltägliches Faktum einer
zentrifugalen und globalen Modernität geworden. Nebst
sicherheitspolitischen Bedenken äussern sich italienische Politiker
dahingehend, dass wachsende Zuwanderung auch eine kulturelle
Herausforderung darstelle, die Diskussion um politische Rechte,
insbesondere rund um Asylrecht und Menschenrechte gesamteuropäisch
geführt werden müssten. Ein unkontrollierter Zuwachs an Ausländern
bedrohe zudem das Sozialsystem Italiens, dessen Sicherung längst auch
für Bürgerinnen und Bürger Italiens zu den täglichen politischen
Fragezeichen und zum besorgten Diskurs gehöre. Illegale Einwanderung
stützt Schwarzarbeit, welche dem Land Steuern und Sozialleistungen
entzieht. Nicht nur in Privathaushalten, auch im Gastgewerbe und in
Gewerbeunternehmen der Industrie sowie in der Betreuung alter
Menschen stellt die Schwarzarbeit ein wachsendes Problem Italiens dar.
Lohndumping aufgrund Schwarzarbeit findet insbesondere in jenen Jobs
statt, die von Italienern nicht ausgeführt werden wollen.
Anders als in der Schweiz wird das Dekret von Romano Prodi, dass selbst
EU-Bürger innert kürzester Zeit ausgeschafft werden können, in Italien
87

selbst von Linken unterstützt. Die „Vertreibung“ kann praktisch sofort
vollstreckt werden, und es gibt kein Recht auf einen Rechtsbehelf
innerhalb des Landes. Was erstaunt ist, dass die schweizerische Presse
wenig bis nichts über die Gesetzesänderungen Italiens berichtet hatte. Der
UN-Ausschuss gegen Folter hat sich kürzlich besorgt über „die sofortige
Vollziehung der italienischen Ausweisungsverfügungen ohne gerichtliche
Überprüfung“ ausgedrückt.
Das Ereignis und seine Auswirkungen auf die Migrationspolitik
Historisch zählte Italien zu den Auswanderungsländern. Erst nach der
Ölkrise 1973 und den gleichzeitig restriktiveren Aufnahmebedingungen in
traditionellen Einwanderungsländern Europas wird Italiens Migrationssaldo
positiv. Damals traf die Zuwanderung auf eine Politik der offenen Türen.
Kriminelle Mafia-Organisationen und Italien interner Terrorismus der Roten
Brigaden prägte das Land
seit jeher weitaus mehr als Migrationsfragen.
Das erste Ausländergesetz des Landes wurde denn auch erst 1986
verabschiedet, als Einwanderung noch nicht als Problem angesehen
wurde. Daher beschränkte sich das Gesetz grundsätzlich auf die
Regelung der Arbeitsbedingungen und den Zugang zum Arbeitsmarkt.
Es
folgten weitere Gesetze:
• 1990 das Zuwanderungsgesetz Nr. 39 als eigentliche
Legalisierungskampagne
• 1995 eine weitere Legalisierungskampagne per „DINI-Dekret“
• 1998 das Zuwanderungsgesetz Nr. 40, „Turco-Napolitano“
• 2002 das Zuwanderungsgesetz Nr. 189, die fünfte
Legalisierungskampagne, „Bossi-Fini“
Heute besteht die Praxis der Gesetzeserlassung per Rundschreiben, die
alle darauf abzielen, die illegale Einwanderung einzuschränken und die
illegale Einwanderung wirksamer zu bekämpfen. Italien ist besonders in
den Küstenregionen Ziel von
so genannten Flüchtlingsbooten. Im 1998er
88

Gesetz wurden u. a. das System der jährlichen Einreisequoten für
ausländische Arbeitnehmer und die Abschiebehaft für Ausreisepflichtige
eingeführt. Interessant sind Aussagen der Caritas, die angibt, dass
quantitativ ca. 650‘000 Zuwanderer mehr zu verzeichnen seien, als
offizielle Quellen angeben.
Offizielle Schätzungen besagen, dass in Italien rund 2,5 Millionen
Ausländer leben, inklusive derjenigen, die sich illegal im Land aufhalten,
bzw. auf die Entscheidung über ihren Legalisierungsantrag warten (vergl.
MuB 9/02). Italien hat somit einen Ausländeranteil von 4,2 %, der EU-
Durchschnitt liegt bei rund 5 %. Die meisten Ausländer mit legalem
Aufenthaltsstatus kommen aus Marokko, Albanien, von den Philippinen
und aus Tunesien. Stark vertreten sind auch Rumänien (Roma), China,
Senegal, Sri Lanka und Ex-Jugoslawien,
wobei in der Zwischenzeit die
Rumänen zur grössten Ausländergruppe in Italien geworden sind. Eine
besondere Herausforderung stellt der Anteil Romas dar, welcher zu
eigentlichen Hetzkampagnen führte.
„Verlässliche“ Aussagen zur Charakteristik der Zuwanderung in Italien
beschreiben diese wie folgt 40 :
• Einwanderung konzentriert sich im Norden wegen Arbeitsplatzangebot
• Einwanderung findet
hauptsächlich aufgrund Arbeitssuche statt
• Die Zugewanderten befinden sich vorwiegend im arbeitsfähigen Alter
• Eine wachsende Anzahl an Aufenthaltsgenehmigungen aus familiären
Gründen und ein steigender Anteil von Schülern mit Migrationshintergrund
in Italiens Schulen zeigen Stabilisierungstendenzen, v. a. in
Emilia-Romagna
• Flüchtlinge aus Subsahara-Afrika stellen eine der grossen
Herausforderungen dar
40 Quelle: efms, european forum for migration studies
89

• Die Roma-Problematik führt zu Rassismus und sogar zu Selbstjustiz.
Mit dem Gesetz, das im September 2002 in Kraft trat (vergl. MuB 6/02 41 ),
wurden verschiedene Neuerungen wirksam: Die Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung zwecks Arbeitssuche wurde abgeschafft, die
jährlichen Einreisequoten wurden auf Staatsbürger von Ländern
beschränkt, mit denen Rückübernahmeabkommen bzw.
Kooperationsabkommen bestehen. Ferner wurde die Durchsetzung der
Ausreispflicht verschärft, die maximale Dauer der Abschiebehaft von 30
auf 60 Tage verlängert und die obligatorische Abnahme von
Fingerabdrücken für alle Ausländer eingeführt, die eine
Aufenthaltsbewilligung bzw. deren Verlängerung beantragten. Heute ist
eine legale Einwanderung zum Zweck der Arbeitsaufnahme nur noch
möglich, wenn für Ausländer schon vor der Einreise ein konkretes
Stellenangebot im Rahmen der von der Regierung festgelegten
Einreisequoten vorliegt. Die drei Säulen der heutigen italienischen
Migrationspolitik beinhalten:
1. Staatliche Steuerung der Zuwanderung (Quotenregelung)
2. Bekämpfung illegaler Migration
3. Förderung der Integration ansässiger Zuwanderung
Italien kann illegalen Einwanderern auch nicht mehr mit Amnestien
die
Aufenthaltsbewilligung erteilen.
Die EU hat sich klar gegen Amnestien
ausgesprochen, weil damit keine Probleme gelöst werden. Amnestien
bewirken eine Sogwirkung für andere illegale Zuwanderer 42 .
Fazit und Gewichtung
41 Migration-Info.de; Migration und Bevölkerung Newsletter; ein Projekt des Netzwerks
Migration in Europa, der Bundeszentrale für politische Bildung und des Hamburgischen
WeltWirtschaftsinstituts, Ausgabe 6 in 2002
42 siehe gleiche Problematik nachstehend bezüglich Spaniens, Abschnitt 2.3.1.3.
90

Wie Spanien hat auch Italien aufgrund innerpolitischer Konflikte
langjährige Erfahrung mit Terroranschlägen. Die Roten Brigaden prägten
das Land weit mehr als Migrationsfragen. Wie Spanien war auch Italien
lange mehr Aus- als Einwanderungsland. Das erste Ausländergesetz
entstand erst 1986. Und wie Spanien hat auch Italien heute mit der
Flüchtlingsproblematik der Subsahara- Afrika-Staaten zu kämpfen. Die
Roma-Problematik schürt zudem eigentlichen Rassenhass bei
Einheimischen, und die italienische Regierung hat erkannt, dass
Integration
ansässiger Zugewanderter und die Bekämpfung illegaler
Migration prioritär sind. Die innere Sicherheit wurde auch in Italien
aufgrund einer zu langen und zu unklaren Migrationspolitik stark
beeinträchtigt.
2.3.1.5. Zusammenfassung und Vergleich im Bereich
Sicherheitspolitik
Bereits nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 wurden
weltweit in demokratischen Staaten Anti-Terrorismusgesetze mit dem Ziel
erlassen, sich gegen ähnliche Ereignisse auf eigenem Territorium zu
schützen. Beschränkungen der individuellen Versammlungs-, Religions-,
und Redefreiheit sowie des Schutzes der Privatsphäre liessen in der
Öffentlichkeit schon bald den Verdacht aufkommen, dass Regierungen die
angsterfüllte Stimmung unter den Bürgern ausnutzten, um übermässig
autoritäre Gesetze einzuführen. Während Regierungen die Massnahmen
als notwendiges Mittel rechtfertigten, um staatliche Fähigkeiten im Bereich
Anti-Terrorismus und Sicherheit auszubauen, sahen
Menschenrechtsorganisationen in den Gesetzen eine gefährliche
Einschränkung des Schutzes der Menschenrechte.
Untersuchungen zu
diesen zwei entgegen gesetzten Gesichtspunkten wurden bislang nur sehr
begrenzt vorgenommen, so dass sich weiterhin die Frage stellt, welches
Gleichgewicht zwischen Sicherheit und demokratischer Freiheit mit diesen
Gesetzen tatsächlich erreicht worden ist.
91

Vergleichende Analysen der Gesetzgebungen in Frankreich, Deutschland
und Grossbritannien zeigen, dass Grossbritannien härter durchgegriffen
hat als vergleichbare Staaten, werden die drei Länder hinsichtlich ihrer
Auswirkungen auf acht Kategorien von Freiheitsrechten (Privatsphäre und
informationelle Selbstbestimmung, Personenfreiheit, Freie
Meinungsäusserung, privates Eigentum, Bewegungsfreiheit (Asyl und
Immigration), Zuständigkeit der Geheimdienste, persönliche Identifikation
und Anderem) miteinander verglichen und es werden einige
Schlussfolgerungen möglich, um die bestehenden Unterschiede zwischen
den Ländern zu erklären. Nachdem Spanien und Italien mehr einen
„internen Terrorismus“ erlebten, konkretisiert die Autorin der Master Thesis
insbesondere Deutschland und Grossbritannien. Aufgrund der besonderen
liberalen Werte Frankreichs wurden aber auch diesem Lande
Überlegungen gewidmet.
Trotz der unvermeidlichen Unterschiede, wenn Systeme des Zivilrechts
mit denen des Gewohnheitsrechts verglichen werden, sind die drei
ausgewählten Länder in drei Aspekten ausreichend ähnlich, um ihre
Auswahl für diese Untersuchung nahe zu legen:
1. Ihre Gesetze haben sich aus einem bewährten politischen Konsens
liberaler und demokratischer Überlieferungen entwickelt, welche das
Individuum vor ungerechtfertigter Einmischung durch den Staat
schützen. Grosse Denker aller drei Länder (Deutschland: Althuisius
und Kant, Frankreich: Voltaire, Diderot und Rousseau,
Grossbritannien: Locke, Paine und Mill) errichteten ihre Theorien auf
dem Grundsatz der Dualität von Subjekt
und Objekt, vom Individuum
als Gegensatz zu Staat und Gesellschaft. Sie trugen massgeblich zur
Einbeziehung von Idealen wie Rede- und Pressefreiheit in die
jeweiligen nationalen Rechtstexte bei.
2. Alle drei Staaten hatten ihren jeweiligen Anteil an der Planung und
Ausführung der Anschläge 9/11, wodurch ähnliche Sorgen über
92

Europas, Brutstätte für religiösen Extremismus, Aufstände
eingewanderter Jugendlicher in Vorstätten; D: Mohammed Atta von
1992 - 1999 in Deutschland lebend, studierte an der Universität
Hamburg).
3. Die dritte Ähnlichkeit zwischen den drei Staaten war, dass sie es als
einzige europäische Staaten unter die ersten fünf (nebst Kanada und
den USA) in eine „Schand-Liste“ brachten, welche von mehreren
nichtstaatlichen, dem Schutz von Menschenrechten verpflichteten
Organisationen veröffentlicht wurden.
Vergleich der Auswirkungen auf die bürgerlichen Freiheiten
In der Zeit unmittelbar nach den Anschlägen war die plötzliche und
umtriebige Geschäftigkeit staatlicher Stellen in den drei Ländern nicht nur
auf Polizeiuntersuchungen beschränkt. Die Legislative – alarmiert durch
die Möglichkeit weiterer, unmittelbar folgender Angriffe auf ihre eigenen
Territorien und bedrängt durch ungeduldige Exekutiven – vergeudete
keine Zeit, die als notwendig erachteten Änderungen in ihre nationalen
Gesetze einzubringen. Ein bemerkenswerter Aspekt dieser Gesetze ist
zweifelsohne die Geschwindigkeit, mit der sie durch die nationalen
Gesetzgebungsvorlagen, welche die Einschränkung
bürgerlicher
Freiheiten mit sich bringen konnten,
ohne jahrelange Verhandlungen
zwischen verschiedenen Interessensgruppen,
politischen Parteien und
Fachausschüssen durchgeboxt
werden konnten.
93

Fazit und Gewichtung
Grossbritanien
• Grosse Besorgnis, stärkste Einschränkung der Grundfreiheiten
• Besondere Beziehung zu den USA
• Ihre Vergangenheit und fortgesetzte Unterstützung für die
amerikanischen militärischen
Operationen in der arabischen Welt
• Ihre kulturelle und rechtliche Verwandtschaft, welche im Vergleich zu
Frankreich und Deutschland, besonders empfindlich als Ziel für weitere
Terroranschläge machte
• GB Geschichte und Erfahrungen mit Terrorismus, durch den
territorialen Streit über Nordirland (nahtlose und erweiterte Fortsetzung
der Anti-Terror-Massnahmen)
• Grundsatz der Parlamentarischen Souveränität, nur schwacher
Einfluss der Justiz
(Jahr 2000, Human Rights Act, Europäische
Menschenrechtskonvention erstmals verankert)
• Fehlen einer schriftlichen Verfassung zwecks formalisierter Kontrolle
der Exekutive.
Deutschland
• Besorgt
• Deutsche Geschichte, vier Jahrzehnte „Halbherrscherstatus“, eher
neutrales und
nicht-militärisches Engagement in auswärtigen
Angelegenheiten
• Grosser Anteil der türkischen Staatsangehörigen unter der deutschen
Bevölkerung
94

• Liberalstes Asyl Gesetz auf dem Kontinent, welches dazu führte, dass
das Recht restriktiver zu verfassen um zu verhindern, dass
Ressentiments nicht auf Deutschland überschwappten
• Parlamentarische Souveränität als wesentlich eingeschränkteres
Prinzip (Verfassungsgericht)
• Verfügt über eine schriftliche Verfassung seit 1949.
Frankreich
• Wenig besorgt
• Frankreichs Geschichte gegenüber USA seit dem Ende des
Zweiten Weltkriegs
• Opponent gegen das hegemonistische Bestreben der USA in
politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Bereichen, inkl. NATO
Kommando und Führungsstrukturen
• Verschiedene Handelsstreitigkeiten (WTO) zwischen Frankreich
und den USA
• Beherbergt mehr als ein Drittel der muslimischen Bevölkerung
Europas (kontraproduktive Folgen bezüglich Antiimmigration und
Anti-Asylpolitik)
• Parlamentarische Souveränität ein wesentlich eingeschränktes
Prinzip (Verfassungsrat)
• Verfügt über eine schriftliche Verfassung seit 1958
95

Gesetz der
gesetzgebenden Gewalt
vorgelegt
Gesetz durch gesetzgebende
Gewalt gebilligt
Frankreich Deutschland Grossbritannien
16.10.2001 15.11.2001 12.11.2001
31.10.2001 20.12.2001 13.12.2001
Gesetz ausser Kraft treten 31.12.2003 11.01.2007 bis heute
Privacy X X unbeschränkt
Freedom of the Person X - X
Freedom of Expression - - X
Private Property - - X
Freedom of Movement - X X
Jurisdiction of Secret
Services
- X X
Personal Identification - X -
Miscellaneous X X X
Tabelle 4: Übersicht der Gesetzessituation der gesetzgebenden
Gewalt in Frankreich, Deutschland und Grossbritannien
96

3. Der Rahmen Schweiz
Kurzübersicht zu Kapitel 3
Den Rahmen Schweiz unterteilt die Verfasserin im Wesentlichen in die
Unterkapitel „Migration und Fakten Schweiz“ (3.1.), „Sicherheit und Fakten
Schweiz“ (3.2.) sowie die „Schnittstellen zwischen der Migration und der
Sicherheit in der Schweiz“ (3.3.). Sie zieht im Unterkapitel „Fazit Schweiz“
(3.4.) ein entsprechendes Fazit aus ihrer Sicht.
Ausführlich wird dabei zuerst die Migrationspolitik in den Bereichen
Wahrnehmung der Öffentlichkeit (3.1.1.) beschrieben und der
Ausländerkriminalität besonderes Augenmerk gewidmet (3.1.2.). Auch die
Rolle der Medien (3.1.2.1.) und verschiedene Kriminalitätstheorien werden
beschrieben (3.1.2.2.). Demografische Fakten (3.1.3), Zulassungspolitik
(3.1.4.) und neue Zuwanderung (3.1.4.3.) zeigen den Rahmen der
Schweizer Migrationspolitik ebenfalls erklärend auf.
Sechs sicherheitspolitische Faktoren (Armee, Nachrichtendienst,
Neutralitätspolitik, innere Sicherheit, Verträge mit der EU und Diplomatie)
werden unter Kapitel 3.2.1. bis 3.2.6. beschrieben. Am Ende der einzelnen
Unterkapitel werden Fazits gezogen und Gewichtungen vorgenommen.
Schliesslich werden unter Kapitel 3.3. die diversen Schnittstellen der
Migration zur Sicherheitspolitik beschrieben. Dabei wird das Augenmerk
auf vier, bzw. fünf relevante Schnittstellen gerichtet und zwar in den
Unterkapiteln 3.3.1. bis 3.3.4. Die Verfasserin der Masterarbeit erachtet
die Themenblöcke „Irreguläre Migration und Sicherheit“ (3.3.1.), „Migration
und Kriminalität sowie öffentliche Sicherheit“ (3.3.2.), „Integration und
Sicherheit“ (3.3.3) und in diesem Zusammenhang insbesondere auch die
„Schnittstelle Sans-Papiers“ (3.3.3.1.) sowie die „Friedensförderung und
Sicherheit“ (3.3.4.) von besonderer Relevanz.
97

3.1. Migration und Fakten Schweiz
3.1.1. Migration Schweiz und Wahrnehmung der Migration in der
Öffentlichkeit
In den migrationspolitischen Auseinandersetzungen in der Schweiz nimmt
das Thema individuelle und nationale Sicherheit eine zentrale Rolle ein.
Insbesondere steht Migration und Kriminalität immer wieder an der Spitze
der politischen Auseinandersetzungen. So ist oft festzustellen, dass das
Thema Ausländerkriminalität und neuerdings auch Arbeitsplatzsicherheit
und soziale Sicherheit (am Beispiel ALV) gezielt auch von den politischen
Parteien regelrecht zu ihren Gunsten bewirtschaftet wird. In diesem
Diskurs spielen auch die Medien eine ganz zentrale Rolle.
Gerade bei Themen wie Migration und Kriminalität, wo direkte Vergleiche
mit der unmittelbaren Umwelt fehlen, beziehen wir den grössten Teil
unserer Informationen aus den Massenmedien. Diese Informationen sind
durch charakteristische Züge vorselektioniert, einerseits durch die
Medienstelle der Polizei, anderseits durch die Massenmedien. Diese
Selektion ist nötig, damit sich der Rezipient in seiner Umwelt orientieren
kann, jedoch können sich durch eine problematische und allenfalls
einseitige Berichterstattung daraus ganz bestimmte, unter anderem auch
fremdenfeindliche Vorstellungen herausbilden. Bei der Darstellung der
Ausländerkriminalität ist die isolierte Interpretation von „nackten Zahlen“
wie beispielsweise die Tatsache der Zunahme schwerer Gewalttaten
durch Ausländer, die selten Auskunft über Veränderungen im
Anzeigeverhalten geben, in der Rechtsprechung sowie wirtschaftlichen
und sozialen Bedingungen, schwierig. So ist beispielsweise das
Nationalitätsmerkmal straftatverdächtiger und strafverfolgter Personen
neben Alter und Geschlecht eines der wenigen Merkmale, das mit
ziemlich hoher Wahrscheinlichkeit in allen Polizei- und Gerichtsstatistiken
erscheint. Über viele andere Merkmale wie sozioökonomischer Status,
Lebenslage oder den spezifischen Handlungskontext ist es viel
98

schwieriger irgendwelche Informationen zu erhalten. Löst man die
Statistiken nur nach dem Indikator Nationalität auf, dann ergibt sich das
Bild einer Gesellschaft, in der Ausländer massiv krimineller sind als
Einheimische. Jedoch kann man diesen Befund nicht direkt mit der
Bevölkerungsstatistik vergleichen, denn auch Touristen und Asylbewerber
werden straffällig. Betrachtet man zusätzlich noch andere Faktoren, wie
Alter und sozioökonomischer Status, so lässt sich kaum mehr ein
Unterschied zwischen Einheimischen und Ausländern feststellen. Es muss
aber klar darauf hingewiesen werden, dass die Kriminalstatistik nur einen
Teil aller Delikte erfasst. Vor allem Delikte, die nicht von Amtes wegen
verfolgt werden müssen, werden oft nicht angezeigt, zusätzlich ist zu
erwähnen, dass ein Ausländer eher angezeigt wird als ein Einheimischer.
Die im Rahmen der Studie untersuchten Selektionskriterien von
Journalisten zeigen offenbar, dass ein Ereignis von Nachrichtenfaktoren
und bestimmten Nachrichtenwerten mitgeprägt ist 43 . Bezüglich der
Kriminalität kann allgemein festgehalten werden, dass Medien eher selten
über Kriminalität im Alltag, sonder vornehmlich über besonders
spektakuläre und dramatische Vorfälle berichten. Wollte man Kriminalität
von Ausländern in einem weiteren Kontext verstehen, bräuchte es Artikel,
welche Hintergründe der Tat bzw. des Täters aufzeigen. Jedoch wird über
Kriminalität vorwiegend in Kurzmeldungen berichtet.
Wird nun Migration in den Medien vor allem über negative Themen wie
Ausländerkriminalität etc. definiert, so kann es sehr schnell dazu kommen,
43 Galtung und Ruge (1965) stellten folgende Nachrichtenfaktoren auf: Frequenz,
Schwellenfaktor, Eindeutigkeit, Bedeutsamkeit, Konsonanz, Kontinuität, Variation, Bezug
zu Elite-Nationen, Bezug Elite-Personen, Personalisierung sowie Negativismus
(vergleiche Kunczik / Zipfel 2001: 247f). Galtung und Ruge unterzogen ihre Theorie einer
Prüfung, indem sie die Berichterstattung norwegischer Zeitungen über Kongo-, die Kuba-
und die Zypern-Krise bezüglich ihrer Nachrichtenwerte untersuchten und stellten fest:
dass: „Je entfernter eine Nation ist, desto eher wird nur über Handlungen der Elite
berichtet; je niedriger der soziale Rang einer Person ist, desto negativer ist das Ereignis,
je weniger kultureller Nähe gegeben ist, desto bedeutsamer muss ein Ereignis sein, um
berichtet zu werden. Nicht bestätigt werden konnte der Zusammenhang zwischen
Entfernung einer Nation und Negativismus des Ereignisses“.
99

dass gerade bei der direkten Demokratie solche Ereignisse sehr schnell
die Migrationspolitik beeinflussen können 44 .
Im Kontext Kriminalität und öffentliche Sicherheit wird deutlich, welche
Wichtigkeit im Sinne der Prävention das Thema Integration von
Ausländern hat. Im nachstehenden Kapitel wird näher darauf
eingegangen.
3.1.2. Die mediale Beeinflussung der Öffentlichkeit, insbesondere
in der Wahrnehmung der Ausländerkriminalität
Es lässt sich leicht dokumentieren, dass die Schweiz zwar ein
Einwanderungsland ist, die Schweizer Bevölkerung sich jedoch mit dieser
Tatsache schwer tut, und insbesondere die Parteien ganz links und rechts
des politischen Spektrums Stimmung machen und davon zu profitieren
suchen, die Probleme medial für sich auszunutzen, bzw. die Probleme
rund um die Ausländerkriminalität zu ihren Gunsten bewirtschaften. Die
wissenschaftliche Studie des Teams rund um Prof. Dr. Werner Wirth 45
liefert relevante Erkenntnisse.
3.1.2.1. Wirklichkeitskonstruktion: Rolle der Medien
In einer komplexen, pluralistischen und ausdifferenzierten Gesellschaft
kommt den Massenmedien in Bezug auf die Wirklichkeitskonstruktion eine
44 Der Labeling Approach ist ein kritischer Ansatz und besagt, dass vor allem Akteure,
welche an der Macht sind, Normen durchsetzen können, welche in ihrem Interesse
stehen. Wenn man unter diesem Aspekt die direkte Demokratie beleuchtet, haben
Schweizer Bürger, welche durch Abstimmungen den Gesetzgebungsprozess
beeinflussen können mehr Macht und erhalten dadurch ihre Vormachtstellung vor den
Ausländern (vergleiche dazu auch erleichterte Einbürgerung, Asylgesetzgebung, usw.).
45 Quelle: Studie von Dr. Werner Wirth, IPMZ – Institut für Publizistikwissenschaft und
Medienforschung der Universität Zürich, 2005
« Medien, Migration und Kriminalität. Eine Inhaltsanalyse von Schweizer Tageszeitungen,
Juni 2005
100

sehr wichtige, in gewissen Bereichen sogar die entscheidende Rolle zu.
Gerade bei Themen wie Migration und Kriminalität, wo direkte Vergleiche
mit der unmittelbaren Umwelt fehlen, beziehen wir den grössten Teil
unserer Informationen aus den Massenmedien. Diese Informationen sind
durch charakteristische Züge vorselektioniert, einerseits durch die
Medienstelle der Polizei, anderseits durch die Massenmedien. Diese
Selektion ist nötig, damit sich der Rezipient in seiner Umwelt orientieren
kann, jedoch können sich durch eine problematische und allenfalls
einseitige Berichterstattung daraus ganz bestimmte, unter anderem auch
fremdenfeindliche Vorstellungen herausbilden.
Zusätzliche Relevanz erhält das Thema Kriminalität durch die stetige
Zunahme von gemeldeten Delikten, insbesondere der schweren
Gewalttaten. Im Kanton Zürich zum Beispiel hat die Anzahl der Straftaten
in den letzten 24 Jahren um 55.8% zugenommen, während die
Bevölkerung nur um 12,5 % gewachsen ist. Es ist klar, dass diese Zahlen
aus der Kriminalitätsstatistik nicht isoliert betrachtet werden dürfen, denn
auch das Anzeigeverhalten und die Rechtsprechung sowie die
wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen haben sich stark verändert.
Nicht weniger als 50% dieser schweren Gewaltdelikte im Kanton Zürich
werde von ausländischen Staatsangehörigen verübt. Dies lässt sich zwar
einerseits durch den Kriminaltourismus und anderseits durch die Altersund
Geschlechterstruktur der ausländischen Wohnbevölkerung erklären,
ist aber bezüglich fremdenfeindlichen Einstellung schwerwiegend, da die
„nackten Zahlen“ selbst einen falschen Eindruck vermitteln.
3.1.2.2. Verschiedene Kriminalitätstheorien
Die Arbeit von Prof. Dr. Werner Wirth beschäftigt sich in erster Linie mit
der Darstellung von Kriminellen in Schweizer Tageszeitungen. Wer sind
diese Kriminellen, aus welchen Gründen sind sie kriminell geworden und
101

welche Rolle spielt dabei die Migration, bzw. der einzelne Migrant in der
Kriminalität? Die Studie geht prinzipiell von vier allgemeinen Kriminali-
tätstheorien aus:
• Biologische Kriminalitätstheorie (Geschlechts spezifisch)
• Sozialpsychologische Kriminalitätstheorie (soziale Lerntheorien und
Kontrolltheorien)
• Sozialstrukturelle Kriminalitätstheorie (Anomie-Theorie, Labeling-
Theorie und Theorie der sozialen Desorganisation)
• Multifaktorielle Kriminalitätstheorie
sowie von drei speziellen Kriminalitätstheorien
• Kriminalität und Massenmedien
• Fremdenfeindliche Gewalt
• Ausländerkriminalität.
Von besonderer Bedeutung ist gemäss Prof. Dr. Wirth die Erkenntnis,
dass innerhalb einer Gesellschaft kulturelle Handlungsziele vorgegeben
werden und die soziale Struktur die Mittel zur Realisierung dieser Ziele zur
Verfügung stellt oder eben auch nicht; dabei steht nicht allen
Gesellschaftsmitgliedern der gleiche Zugang zu eben den legitimen Mitteln
von Handlungszielen zu. Diese Teile der Gesellschaft sind einem starken
Druck ausgesetzt, welcher durch Konformität (legitime Mittel zur
Zielerreichung), Innovation (illegitime Wege der Zielerreichung durch
leichtere Delikte), Rebellion (Ziele wie auch Mittel werden durch andere
ersetzt), Rückzug (Ziele und Mittel werden ersatzlos verworfen) und
Ritualismus (Ziele werden durch andere ersetzt, jedoch mit legitimen
Mitteln erreicht) ersetzt wird.
102

Sozialisationstheorien und Terroristen der zweiten Einwanderungsgeneration
Die Sozialisationstheorien gehen davon aus, dass bei Kriminellen die
Sozialisation der Person fehlgeschlagen ist und sie deshalb kriminell wird.
Als Sozialisation wird dabei die Anpassung an Normen und Werte der
sozialen Umwelt verstanden. Dieser Ansatz ist vor allem bei Ausländern
zweiter oder dritter Generation interessant, da diese oft in zwei Welten
leben. Einerseits in der durch die Eltern vermittelten Welt des
Herkunftslandes und anderseits im Einwanderungsland. Dabei können
Identitätskrisen ausgelöst werden. In Kapitel 3.2. hat die Autorin der
Master-Thesis am Beispiel der Terrorismus-Problematik Grossbritannien
auf eben diesen Umstand hingewiesen.
Subkulturtheorie und Jugendkriminalität
Die Subkulturtheorie ist eine Fortentwicklung der Theorie zur
Bandenkriminalität (Ansatz der Chicagoer Schule, Im Zentrum der Theorie
steht die Devianz, also die Abweichung von allgemein akzeptierten
Verhaltenserwartungen. Für ein Individuum besteht ein
Spannungszustand zwischen Situation, in der es sich befindet, z.B.
schlechte Ausbildung und dem angestrebten Ziel, z.B. Wunsch nach einer
„guten“ Arbeit. Daraus ergibt sich das Problem der Anpassung. Konkret
heisst das, dass die Person, die eine schlechte Arbeit annehmen muss,
durch diese Stellung im Subsystem Arbeit auch im Subsystem Prestige
eine schlechte, niedrige Stellung innehat und somit im ganzen sozialen
System „schlecht“ dasteht und unzufrieden mit der eigenen Lage ist.
Befinden sich mehrer Personen in einer ähnlichen Lage und können sich
darüber verständigen, besteht die Möglichkeit der Bildung einer Subkultur.
Es werden aufgrund der gemeinsamen Versager-Gefühle neue Normen
und Werte formuliert, und somit kann Aggression gegen das
gesellschaftliche System gerechtfertigt werden. Die Subkulturtheorie ist
zentral für das Verständnis von Jugendkriminalität.
103

Kulturkonflikttheorie und Ausländerkriminalität
Die Kulturkonflikttheorie geht auf den amerikanischen Soziologen Sellin
zurück, sie wird im Zusammenhang mit der Frage der Erklärung von
Ausländerkriminalität verwendet. Die Theorie beruht auf der Vorstellung
von Relativität der kulturellen Werte. Bei Migrationsbewegungen werden
kulturell vorgeprägte Verhaltensmuster mitgenommen. In einer kulturell
anders strukturierten Umgebung kann es dann zu Konflikten von
kulturellen Wert- und Verhaltensnormen kommen. Die Situation verlangt
eine Anpassungsfähigkeit gegenüber den neuen Werten und Normen auf
der einen und Toleranz auf der anderen Seite. Die Bewältigung dieser
Situation läuft nicht immer konfliktfrei ab. Aus der Konfliktsituation, sich
dem Normensystem des Gastlandes anzupassen, entstehen Aussen- und
Innenkonflikte:
Aussenkonflikte sind dann gegeben, wenn sich der Ausländer weiterhin an
dem Normensystem seines Heimatlands orientiert. Aussenkonflikte sind
auch alle Straftaten, die bei Ausländern durch Frustration ausgelöst
werden, bei der der Ausländer erkennt, dass er die Ziele und Normen des
Gastlandes mit seinen Kenntnissen und Fähigkeiten auf dem legalen Weg
nur bedingt oder gar nicht erreichen kann. Bei Innenkonflikten handelt es
sich um einen Konflikt in der Gruppe der Ausländer selbst (z.B. auch in
den Familien), der destabilisierend wirkt. Im Gegensatz zu ihren Eltern
verinnerlichen die Kinder durch ihren ständigen und engen Kontakt mit der
Umwelt weitgehend die Ziele, Normen und Wertvorstellungen des
Gastlands und rebellieren gegen vermeintlich rückständige Ansichten und
Auffassungen ihrer Eltern. Insbesondere erfolgt Rebellion gegen die
Moralvorstellungen und Erziehungsmethoden. Verstärkt werden die
Konflikte noch durch Sprachprobleme innerhalb der Familien und die
damit verbundenen unterschiedlichen Wertvorstellungen.
104

Polizeiliche Kriminalitätsstatistik und Merkmale, die zur Kriminalität
führen
Das Nationalitätsmerkmal straftatverdächtiger und strafverfolgter
Personen ist neben Alter und Geschlecht eines der wenigen Merkmale,
das mit ziemlich hoher Wahrscheinlichkeit in allen Polizei- und
Gerichtsstatistiken erscheint. Über viele andere Merkmale, wie
sozioökonomischer Status, Lebenslage oder den spezifischen
Handlungskontext ist es viel schwieriger irgendwelche Informationen zu
erhalten. Löst man die Statistiken nur nach dem Indikator Nationalität auf,
dann ergibt sich das Bild einer Gesellschaft, in der Ausländer massiv
krimineller sind als Einheimische. Jedoch kann man diesen Befund nicht
direkt mit der Bevölkerungsstatistik vergleichen. denn auch Touristen und
Asylbewerber werden straffällig. Betrachtet man zusätzlich noch andere
Faktoren, wie Alter und sozioökonomischer Status, so lässt sich kaum
mehr ein Unterschied zwischen Einheimischen und Ausländern feststellen.
Eine Studie aus Stuttgart, welche sich mit straffälligen Jugendlichen
befasst, berücksichtigt z.B. nur eine weitere Komponente, nämlich die der
Schulbildung, und kam zu einem völlig anderen Ergebnis, so dass gesagt
werden kann, dass die Staatsangehörigkeit keinen Einfluss auf die
Straffälligkeit von Jugendlichen hat. Daraus können wir schliessen, dass
Schulbildung weitaus wichtiger ist zur Vermeidung von Kriminalität als die
Nationalität. Es muss aber klar darauf hingewiesen werden, dass die
Kriminalstatistik nur einen Teil aller Delikte erfasst. Vor allem Delikte, die
nicht von Amtes wegen verfolgt werden müssen, werden oft nicht
angezeigt. Zusätzlich ist zu erwähnen, dass ein Ausländer eher angezeigt
wird als ein Einheimischer (vergleiche dazu den „Labeling Approach“).
Ein wichtiger Hinweis zur Strafurteilsstatistik ist der, dass 26% der
verurteilten Täter Ausländer ohne Schweizer Wohnsitz sind, also nicht zur
ständigen Wohnbevölkerung der Schweiz zählen. Es bleiben gemäss
Statistik 20 % als verurteilte Ausländer mit Schweizer Wohnsitz. Verändert
105

man nun die Grundgesamtheit so, dass nur Täter mit Schweizer Wohnsitz
betrachtet werden, so liegt der Ausländeranteil bei rund 27 %, also ist die
Gefahr als Ausländer in der Schweiz wohnend kriminell zu werden beim
Faktor 1,3. Bei den Asylanten sieht das Bild leicht anders aus, bereinigt
man Alter und Geschlecht, haben junge männliche Asylanten eine
1,7fache 30 bis 39-jährige eine 1,3fache und über 40-jährige eine 2,6fache
Verurteiltenbelastung. Abschliessend kann gesagt werden, dass bei
Verurteilten nicht das Merkmal „Ausländer“, sondern der Aufenthaltsstatus
ausschlaggebend ist.
„Labeling Approach“ und wichtige Akteure
Der „Labeling Approach“ ist ein kritischer Ansatz und besagt, dass vor
allem Akteure, welche an der Macht sind, Normen durchsetzen können,
welche in ihrem Interesse stehen 46 . Wenn man unter diesem Aspekt die
direkte Demokratie beleuchtet, haben Schweizer Bürger, welche durch
Abstimmungen den Gesetzgebungsprozess beeinflussen können, mehr
Macht und erhalten dadurch ihre Vormachtstellung vor den Ausländern
(vergleiche dazu auch erleichterte Einbürgerung, Asylgesetzgebung,
usw.).
Nachrichtenwerttheorie
Dass die Medien nicht nur im Abstimmungsprozess grosse Einflussnahme
auf die Meinungsbildung haben können, dürfte unbestritten ein. Die
Selektionskriterien von Journalisten zeigen offenbar, dass ein Ereignis von
Nachrichtenfaktoren, bestimmten Nachrichtenwerten mitgeprägt ist.
Galtung und Ruge (1965) stellten folgende Nachrichtenfaktoren auf:
Frequenz, Schwellenfaktor, Eindeutigkeit, Bedeutsamkeit, Konsonanz,
46 Quelle: Studie von Dr. Werner Wirth, IPMZ – Institut für Publizistikwissenschaft und
Medienforschung der Universität Zürich, 2005
« Medien, Migration und Kriminalität. Eine Inhaltsanalyse von Schweizer Tageszeitungen,
Juni 2005
106

Kontinuität, Variation, Bezug zu Elite-Nationen, Bezug zu Elite-Personen,
Personalisierung sowie Negativismus. Galtung und Ruge unterzogen ihre
Theorie einer Prüfung, indem sie die Berichterstattung norwegischer
Zeitungen über Kongo-, die Kuba- und die Zypern-Krise bezüglich ihrer
Nachrichtenwerte untersuchten und stellten fest: dass: „Je entfernter eine
Nation ist, desto eher wird nur über Handlungen der Elite berichtet; je
niedriger der soziale Rang einer Person ist, desto negativer ist das
Ereignis, je weniger kulturelle Nähe gegeben ist, desto bedeutsamer muss
ein Ereignis sein, um berichtet zu werden. Nicht bestätigt werden konnte
der Zusammenhang zwischen Entfernung einer Nation und Negativismus
des Ereignisses“. Ganz allgemein wird festgehalten, dass Medien eher
selten über Kriminalität im Alltag, sondern vornehmlich über besonders
spektakuläre und dramatische Vorfälle berichten (vergleiche Wassermann
1997). Wollte man Kriminalität von Ausländern in einem weiteren Kontext
verstehen, bräuchte es Artikel, welche Hintergründe der Tat bzw. des
Täters aufzeigen. Jedoch wird über Kriminalität vorwiegend in
Kurzmeldungen berichtet.
Dieser Labeling-Ansatz ist auch insofern interessant, dass die
Normabwendung nicht ausschliesslich auf abweichendes Verhalten
bezogen wird, sondern auch von aktiven Vorgängen der Definition,
Selektion, Zuschreibung und Stigmatisierung begleitet wird. In der Realität
zeigt es sich daran, dass mehr Ausländer in der Tatverdächtigungsstatistik
aufgeführt sind, ohne dass später eine Anklage erhoben wird oder eine
Verurteilung stattfindet. Dieser Tatbestand verdeutlicht, dass Ausländer
eher verdächtigt werden als Einheimische. Der „Labeling Approach“ ist
relevant, da er auf der Mikroebene die Normanwendung von Anzeige,
Verhaftung bis zum Urteil beleuchtet und eine Stereotypisierung vorwirft,
sowie auf der Makroebene die erhöhte registrierte Kriminalität von
Ausländern in der Gesellschaft auf einen sozial-instanzlichen
Definitionsvorgang zurückführt.
107

3.1.3. Migration und Demografie in der Schweiz
Zwei Besonderheiten sind hervorzuheben: zunächst die Entwicklung
generell und vor allem die Überalterung.
3.1.3.1. Demografische Entwicklung der Schweiz
Bei der ersten Zählung im Jahr 1860 hatte die Schweiz 2,5 Millionen
Einwohner und Einwohnerinnen. Heute sind es weit über 7 Millionen.
Parallel zu dieser Zunahme stellt man eine Alterung der Bevölkerung fest,
d.h. anteilsmässig eine Abnahme der jüngeren und eine Zunahme der
älteren Personen. Diese Tendenz wird sich gemäss Bundesamt für
Statistik innerhalb der nächsten Jahrzehnte fortsetzen. Die sogenannten
Babyboomer kommen in die Jahre und bei wachsender Wirtschaftskraft
dürfte sich innert weniger Jahre ein markanter Arbeitskräftemangel
einstellen. Auch in diesem Sinne hat die Migration eine grosse Auswirkung
auf die Bevölkerungsstruktur der Schweiz, genauso wie auf die Sicherung
der Arbeitsplätze.
3.1.3.2. Überalterung prägt Migrationspolitik in der Schweiz 47
Für die Schweiz und die schweizerische Wirtschaft waren Ein- und
Auswanderungen immer sehr wichtig. Sie waren je nach der
Wirtschaftslage unterschiedlich und hatten einen grossen Einfluss auf die
bevölkerungsstatistische Dynamik des Landes. So hat zwischen 1986 und
1994 die Migrationsdifferenz 48 (Differenz zwischen der Zahl der
Einwanderungen und derjenigen der Auswanderungen) die natürliche
Differenz (Differenz zwischen Geburten und Todesfällen) überstiegen.
47
Quelle: Schweizerischer Arbeitsgeberverband, gestützt auf Zahlen des Bundesamtes
für Statistik
48 Quelle: Jahresstatistik 1994, Bundesamt für Migration
108

Eine Abnahme der Bevölkerung ab ungefähr 2030 dürfte ein
wahrscheinliches Szenario darstellen und die Migrationspolitik,
insbesondere die Zulassungspolitik prägen. Im Jahre 2035 wird einer von
vier Einwohnern 65 Jahre alt oder älter sein und bereits im Jahre 2015
werden wir mit einer abnehmenden berufstätigen Bevölkerung konfrontiert
sein. Die Frage stellt sich daher, ob die Einwanderung ein Mittel gegen die
Überalterung der Wohnbevölkerung sein kann. Zudem lassen sich
Migrationsbewegungen nur teilweise lenken. Es gilt ferner zu bedenken,
dass Migranten und Migrantinnen künftig selbst auch einmal Pensionierte
sein werden. Es gilt daher, in diesem Zusammenhang an
Produktionssteigerung und bessere Ausnutzung des Arbeitspotenzials der
Frau und der älteren Menschen zu denken.
3.1.4. Migration und Zulassungspolitik Schweiz
Die Migrationspolitik und insbesondere die Zulassungspolitik sind infolge
der unterschiedlichen Ansprüche aus verschiedenen Politikbereichen
gewissen Zielkonflikten ausgesetzt. Bei der Zulassung von
Ausländerinnen und Ausländern stehen gesamtwirtschaftliche Interessen
in Vordergrund, nicht in erster Linie humanitäre Aspekte. Umgekehrt sind
für humanitäre Überlegungen die allgemeinen wirtschaftlichen Interessen
der Schweiz nicht ausschlaggebend, auch wenn es immer gilt, die
souveränen Entscheide des Landes – unter Vorbehalt der
völkerrechtlichen Verpflichtungen – zu beachten. Es gibt in diesem Sinne
grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Einreise und Gewährung des
Aufenthalts. Besondere Bedeutungen kommen der Einhaltung der
Menschenrechte zu. Diesem Aspekt wird ein spezielles Kapitel in dieser
Master-Thesis gewidmet. Die Schweiz ist Mitglied im Europarat und der
humanitären Tradition seit jeher verpflichtet.
109

3.1.4.1. Zulassung zum Arbeitsmarkt
In der Schweiz wird das so genannte duale Zulassungssystem verfolgt.
Dieses basiert auf dem Konzept der sogenannten Öffnung zwischen der
Schweiz und den EU-Staaten im Rahmen der Umsetzung des
Freizügigkeitsabkommens. Dieses Abkommen wird auf die EFTA-Staaten
ausgedehnt. Eine Aufenthalts- oder Kurzaufenthaltsbewilligung zur
Ausführung eine Erwerbstätigkeit soll in erster Linie Angehörigen von
Mitgliedstaaten der EU und der EFTA in Anwendung des
Freizügigkeitsabkommens erteilt werden. Nur wenn keine geeigneten
Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen aus der Schweiz oder einem
Mitgliedstaat der EU und der EFTA gefunden werden, können
Bewilligungen an Führungskräfte, Spezialisten oder andere qualifizierte
Arbeitskräfte aus Drittstaaten (Nicht-EU-Staaten) erteilt werden. Bei der
Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen müssen zusätzlich die beruflichen
Qualifikationen, die berufliche Anpassungsfähigkeit, die Sprachkenntnisse
und das Alter eine nachhaltige Integration in den schweizerischen
Arbeitsmarkt und in das soziale Umfeld erwarten lassen.
3.1.4.2. Zulassungspolitik in den letzten 30 Jahren
Die Migrationspolitik der letzten 30 Jahre hat wegen der grosszügigen
Zulassung von Hilfskräften und Saisonniers zu einem kontinuierlich
steigenden Anteil niedrig qualifizierter Arbeitskräfte bei der ausländischen
Wohnbevölkerung geführt. Dies hat die Ausländerarbeitslosigkeit erhöht,
den strukturellen Wandel gehemmt und die Produktionsentwicklung
verlangsamt. Heute haben wir es allerdings mit einer neuen Zuwanderung
zu tun, die ein echter Trendbruch darstellt. Dieser wird in einem Buch des
Think Tanks Avenir Suisse untersucht und namhafte Wissenschaftler
beschreiben wissenschaftlich belegt wirtschaftliche und gesellschaftliche
Aspekte. Die Zahl der Einwanderer aus Nicht-EU-Staaten ging gegen
110

2001 deutlich zurück. Der Anteil der Nord- und Westeuropäer nimmt
bereits seit 1997 deutlich zu.
3.1.4.3. Neue Zuwanderung
Die neue Zuwanderung unterscheidet sich von der alten vor allem in
geografischer Zusammensetzung, im Qualifikationsniveau und den
Migrationsmotiven. Ein migrationspolitischer Paradigmawechsel hat
(Personenfreizügigkeit gegenüber der EU einerseits und striktere
Ausländer- und Asylgesetzgebung auf der anderen Seite) zu einem
Zuwanderungsmix geführt. Der Zuzug ist ein wichtiger Wachstumsmotor,
von welchem die einheimische Bevölkerung stark profitiert. Mit ca. 22 %
Migrationsanteil liegt die Schweiz höher als in klassischen
Einwanderungsländern wie z.B. Kanada und gar doppelt so hoch wie in
den USA. Eine ehemals unterschichtende Zuwanderung hat sich in eine
durch- und überdurchschnittliche Zuwanderung gekehrt.
Heute stammen zudem 70 % der Zugewanderten aus Ländern der
Europäischen Union 49 .
Der Schwerpunkt des Zuzugs hat sich somit in Regionen verlagert, die der
Schweiz sprachlich und kulturell nahestehen. Das erleichtert die
Integration. Während unter Migranten, die seit über zehn Jahren in der
Schweiz leben, weniger als 20 % einen tertiären Bildungsabschluss
haben, sind es unter neu Zugewanderten 58 %, eine Quote, die doppelt so
hoch ist, wie unter den Schweizern selbst. Die Zuwanderung führt in
diesem Sinne in den Arbeitsmarkt und nicht mehr in die Sozialsysteme.
Darüber hinaus gab es beim Aufenthaltsstatus eine Verschiebung von
Fremdarbeitern, Saisonniers und Flüchtlingen hin zu Jahresaufenthaltern
und Niedergelassenen.
49 siehe dazu Statistiken im Abschnitt 3.1.4.6.
111

Auslöser der neuen Zuwanderung sind der Strukturwandel im
Arbeitsmarkt und migrationspolitische Reformen. Zusammenfassend
könnte man sagen, dass wir den neuen Schweizer Einwanderungsmix
also einem Zusammenspiel zwischen veränderter Arbeitskräftenachfrage
und migrationspolitischen Reformen verdanken. Die Migrationspolitik von
heute kann dank der Personenfreizügigkeit als erfolgreiche liberale
Einwanderungspolitik bezeichnet werden: Die gesamte Zunahme der
Arbeitsproduktivität von 0,5 % jährlich lässt sich auf die Zuwanderung
zurückführen. Dies entspricht einem Beitrag zum BIP von 2,4 Milliarden
Schweizerfranken gemäss Avenir Suisse.
Inzwischen werden 27 % aller Arbeitsstunden in der Schweiz durch
Ausländer erbracht. 43 % der hier wirkenden Professoren sind Ausländer
und 60 % der Führungskräfte der SMI Schweizer Unternehmen sind
Ausländer. Die Migrationspolitik, die neue Zuwanderungspolitik kann mit
Recht als strategischer volkswirtschaftlicher Faktor betrachtet werden.
Personenfreizügigkeit wird von der Avenir Suisse denn auch als beste
„Antimigrationspolitik“ dargestellt.
3.1.4.4. Humankapital und Wettbewerb der Köpfe
Die Schweiz steht im Wettbewerb um die besten Köpfe. Humankapital ist
in diesem Zusammenspiel von grosser Bedeutung für den Wohlstand und
die wirtschaftliche Sicherheit des Landes. Die Wettbewerbsfähigkeit von
Ländern wird zunehmend von hochqualifizierten Mitarbeitern bestimmt, die
in wissensbasierten Volkswirtschaften etwa 20 bis 30 % der Beschäftigten
ausmachen. Björn Johansson, der internationale Personalberater, sagt,
dass die Schweiz das Land der höchsten Ausländerquote im
Topmanagement ist, und dass diese Internationalisierung innerhalb
weniger Jahre stattgefunden habe. Die neue Zuwanderung wird sogar
von Roger Köppel (Chefredaktor der Weltwoche) als wirtschaftlichen
112

„Glücksfall für unser Land“ genannt. Die Schweiz wird in den grösseren
Zusammengang der europäischen Integration gestellt und für ihre
Integrationskraft als Schmelztiegel gelobt.
3.1.4.5. Abstiegsangst der Mittelschicht und Stimmungsmache
Dennoch ist aufgrund dieses Migrationsphänomens der vergangenen
Jahre in der Schweiz eine gewisse „Abstiegsangst der Mittelschicht“ zu
beobachten. Es steht ausser Frage, dass die SVP in diesem
Zusammenhang seit Jahren Stimmungsmache betreibt. Neustes Bespiel
liefert sie mit der Broschüre (in alle Haushalte, Ende Juli 2010): „Welche
Ausländerpolitik wollen Sie?“ Mit den Suggestivfragen „Wie viel
Ausländerkriminalität wollen Sie? Wie viel Islam wollen Sie? Wie viel
Asylgesuche wollen Sie?“ werden aus Politmarketing-Gründen ganz
bewusst ungute Gefühle gegenüber der ausländischen Wohnbevölkerung
geschürt.
113

3.1.4.6. Die neue Zuwanderung in Zahlen
250'000
200'000
150'000
100'000
50'000
0
-50'000
-100'000
Solde migratoire
Immigrations
Emigrations
Les scénarios de l‘évolution de la population de la Suisse, 2010-2060
Raymond Kohli, OFS, Avril 2010
Eidgenössisches Departement des Innern EDI
Bundesamt für Statistik BFS
Migrationsfluss in der Schweiz seit 1860 bis 2009
Les flux migratoires en Suisse depuis 1860-2009
-150'000
1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Abbildung 3: Migrationsfluss in der Schweiz seit 1860 bis 2009
Die nachstehenden Darstellungen stammen aus den Statistiken des BfS –
Bundesamt für Statistik.
Abbildung 4: Einwanderung aus den EU-27/EFTA-Staaten und aus
den übrigen Staaten, seit 1990
114
3

Abbildung 5: Einwanderung, Auswanderung und Wanderungsbilanz,
seit 1974
Abbildung 6: Einwanderung der ständigen ausländischen
Wohnbevölkerung nach Einwanderungsgrund,
Jahr 2009
115

Tabelle 5: Bestand der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung
nach Ausländergruppe seit Ende Dezember 1974
116

Abbildung 7: Anzahl der Asylgesuche in der Schweiz pro Jahr
Abbildung 8: Prozentuale Verteilung der Personen in der
Vollzugsunterstützung nach Regionen per 31. 12 2009
117

Abbildung 9: Asylgesuche nach den 10 zahlreichsten
Herkunftsländern, Jahr 2009
3.2. Sicherheit und Fakten Schweiz
Ausrichtung der schweizerischen Sicherheitspolitik
Unter der schweizerischen Sicherheitspolitik ist der koordinierte Einsatz
aller Kräfte der Nation zu verstehen, der Gefahren und Bedrohungen
strategischen Ausmasses präventiv und operativ begegnet. Sie umfassen
sowohl die Instrumente und Mittel der Aussen-, Wirtschafts-, Migrationsund
der Ressourcenpolitik wie diejenigen von Armee, Polizei und des
Staatsschutzes, insbesondere auch des Schweizerischen
Nachrichtendienstes. Aufgrund des Verfassungsauftrages (Artikel 2, BV -
Bundesverfassung) hat der Bund die Freiheit und die Rechte des Volkes
zu schützen, die Unabhängigkeit und Sicherheit des Landes zu wahren
118

und sich für eine friedliche und gerechte internationale Ordnung
einzusetzen. Die Schweiz verfolgt deshalb die folgenden
sicherheitspolitischen Ziele:
1.) Unversehrtheit der Bevölkerung und nachhaltig gewährleistete
Lebensgrundlagen
2.) Internationale Stabilität im Rahmen des Völkerrechts.
3.2.1. Sicherheitspolitischer Faktor Armee der Schweiz
Im Rahmen des Sicherheitsverbundes Schweiz ist die Armee ein
strategisches Mittel in der Hand der Landesregierung zur Wahrung ihrer
Handlungsfähigkeit. Sie bleibt auf absehbare Zeit die einzige
sicherheitspolitische Reserve des Landes. Im Falle eines militärischen
Angriffs ist sie somit das entscheidende Instrument. Qualitativ erbringt sie
Schlüsselbeiträge, z.B. den Schutz des Luftraums, Aufklärungen aus der
Luft, ABC-Abwehr, Katastrophenhilfe und Führungsinfrastruktur. Die
Aufgaben der Armee sind in Artikel 58 Absatz 2 der Bundesverfassung
definiert und in Artikel 1 des Bundesgesetzes von 1995 über die Armee
und die Militärverwaltung umschrieben. Sie umfassen Kriegsverhinderung
und Erhaltung des Friedens, Verteidigung, Unterstützung der zivilen
Behörden und Friedensförderung. Die definierten Aufgaben sind die
längerfristigen Vorgaben für die Armee, und aus ihnen werden auf Grund
einer jährlichen Überprüfung der Bedrohungen und Gefahren die Aufträge
an die Armee abgeleitet. Kurz könnte der ursprüngliche Zweck der Armee
auch dahingehend definiert werden, potenzielle Gegner davon abzuhalten,
die Schweiz militärisch anzugreifen. Seit geraumer Zeit dient die Armee
aber auch weiteren Zwecken. Sie dient zum Schutz von Bevölkerung und
deren Lebensgrundlagen und leistet schliesslich auch einen
vorbeugenden Beitrag im Ausland, um Auswirkungen bewaffneter
Konflikte auf die Schweiz zu verringern. Die Landesverteidigung leistet
Abwehr gegen einen militärischen Angriff und die Unterstützung der zivilen
119

Behörden zum umfassenden Schutz des Landes und dessen Bewohnern.
Die Armee leistet schon allein durch ihre Existenz, ihre Bereitschaft und
ihre Ausrüstung einen präventiven Beitrag zu Sicherheit, Frieden und
Stabilität im sicherheitspolitischen Umfeld der Schweiz. Dieser Beitrag
erfolgt teilweise in Zusammenarbeit, einerseits mit den
sicherheitspolitischen Partnern im Inland und anderseits durch
internationale Kooperation in der militärischen Ausbildung und der
Rüstungsbeschaffung, in der militärischen Friedensförderung und in der
Unterstützung humanitärer Hilfeleistung.
Auch wenn wir neue Risiken zu verkraften haben, und diesen zu
begegnen wissen, sind bewaffnete Konflikte zwischen staatlichen
Streitkräften nach wie vor eine wiederkehrende Realität. Beispiele dafür
sind der Angriff einer von den USA geführten Koalition auf den Irak im
Jahre 2003 und der Krieg in Georgien im August 2008. Aber auch im
europäischen Umfeld bestehen militärische Bedrohungspotentiale. Ein
umfassendes Gesamtsystem ist unumgänglich. Dieses umfasst Führung,
Führungsunterstützung und Aufklärung bis hin zum Kampf und der
Kampfunterstützung am Boden, in der Luft und aus der Luft sowie in den
Informations- und Kommunikationstechnologien. Der Wandel der
Bedrohung legt aber auch nahe, die Zweckmässigkeit der bisherigen
Mittel, Massnahmen und Einrichtungen zu überprüfen und zu
hinterfragen.
Entgegen der Darstellung des Sicherheitspolitischen Berichts 2010
(SiPol- Bericht) hat sich auch das sicherheitspolitische Umfeld der
Schweiz stark verändert: Heute sind wir von einem soliden Ring
befreundeter und friedlicher Länder umgeben, die miteinander in
weiträumigen Allianzen, namentlich der NATO und der EU, verbunden
sind und für Sicherheit und Stabilität in Europa sorgen. Auch die
Migrationspolitk wird von der EU über weite Strecken gemeinsam
formuliert und es bestehen erste Ansätze eines “burden sharing“ (z.B.
120

Dublin-System) in Angelegenheiten der Flüchtlingsthematik. und in der
Migrationsaussenpolitik (Prävention irreguläre Migration, Hilfe vor Ort,
Rückkehrprogramme, Aussengrenzenfonds, Frontex, etc). Mit der
Ausdehnung der EU und der NATO auf eine Reihe osteuropäischer
Staaten – heute 27 Mitglieder, ist der Sicherheitsraum um die Schweiz
noch grösser geworden. Ein allfälliger Angreifer müsste ihn zunächst
durchbrechen, bevor er die Schweizergrenze erreichen könnte. Sollte das
gelingen, hätte auch die beste autonome Landesverteidigung keine
Chance mehr. Die Landesgrenze ist nicht mehr unsere Sicherheitsgrenze,
weder aus verteidigungs- noch aus migrationspolitischer Sicht. Die
Bedeutung entfernter Konfliktherde hat hingegen auch für unser Land
zugenommen. Am schnellsten verletzlich ist unser Luftraum, denn
Luftangriffe können praktisch ohne Vorwarnung in kriegerischer oder
terroristischer Absicht auf strategisch sensible Objekte wie
Kernkraftwerke, Staumauern, Transversalen und andere
infrastrukturanlagen erfolgen. Entfernte Konflikte (zum Beispiel in
Subsahara-Afrika) zeigen aber auch auf, inwiefern Flüchtlingsströme die
mediterranen Gewässer erreichen und in der Folge unser Land betreffen
können. Die Bedrohung des Terrorismus wird zwar im SiPol-Bericht
erwähnt, doch werden daraus zu wenig konkrete Schlussfolgerungen
gezogen. Der zerstörerische Luftangriff auf die Twin Towers von New York
vom 11. September 2001 wie auch die terroristischen Anschläge auf Züge
und Bahnhöfe in London und Madrid haben die Verletzlichkeit von
vermeintlich sicheren Staaten mit aller Deutlichkeit illustriert. In dieser
Master-Thesis geht die Autorin explizit auf diese neuen Risiken ein und
zeigt explizit auch den Zusammenhang zur Migrationspolitik auf (Beispiel
des sogenannten „Homegrown Terrorismus“ in England).
Die heutige und auch die im sicherheitspolitischen Bericht vorgesehene
Armee entspricht dem sicherheitspolitischen Umfeld wie erwähnt nicht
mehr. Gemäss dem SiPol-Bericht ist der Hauptauftrag der Armee jedoch
121

noch immer die klassische Landesverteidigung. Auslandeinsätze und
Friedenswahrung sollen zwar möglich sein, aber nur mit sehr
bescheidenen Mitteln erfüllt werden. Dies ist ein deutlicher Widerspruch
zur Militärdoktrin in fast allen anderen europäischen Staaten. Selbst
bevölkerungsmässig kleine europäische Staaten leisten mehr. In den
letzten fünf Jahren befanden sich durchschnittlich 280 schweizerische
Armeeangehörige in Auslandeinsätzen zur Friedensförderung. Das ist die
Hälfte von Slowenien mit seinen bloss 2 Millionen Einwohnern, etwa
dreimal weniger als im Fall Finnlands und Schwedens und fast fünfmal
weniger als im Fall Österreichs. Eine Reihe kleiner Länder wie etwa
Belgien, Dänemark, Estland, Kroatien, Norwegen und die Slowakei stellen
sogar Kräfte für die Stabilisierung Afghanistans zur Verfügung, dies in der
Einsicht, dass der Kampf gegen den Terrorismus uns alle etwas angeht.
Ganz offensichtlich haben diese Länder zudem auch die Einsicht
gewonnen, dass die grossen Herausforderungen in der
Flüchtlingsproblematik nur dann gemeistert werden können, wenn wir vor
Ort, also im Konfliktland selber einen Beitrag leisten und dies insgesamt
nicht nur finanziell günstiger ist, sondern auch innerpolitische Konflikte
rund um die Flüchtlingsproblematik mindert.
Aufgrund der Bilateralen Verträge arbeiten wir in einer ganzen Anzahl von
Bereichen eng mit der EU zusammen: wirtschaftlich, im Polizei- und
Asylwesen, in der Forschung, der Bildung etc. (siehe dazu auch die
Ausführungen der Autorin dieser Master-Thesis betreffend
Schengen/Dublin). Es gibt über 100 Abkommen und weitere sind
unterwegs. Nur im eminent wichtigen Bereich der Sicherheit leben wir
dieser Politik nicht nach. Es ist schwer einzusehen, was uns daran hindert,
das Prinzip der Bilateralen Verträge auf die Sicherheitspolitik
auszudehnen. Je knapper die finanziellen Mittel sind, desto mehr ist die
Sicherheitspolitik auf internationale Zusammenarbeit angewiesen und je
122

mehr die Armee im europäischen Umfeld kooperiert, desto grösser dürften
ihre Erfolgschancen im Konfliktfall sein.
Fazit und Gewichtung
Wenngleich die Schweizer Bevölkerung mehrmals an der Urne deutlich ja
gesagt hat zu einer starken, modernen Armee, werden die Budgets seit
Jahren gekürzt, und der Wille des Souveräns in diesem Sinne nicht
respektiert. Innert 20 Jahren hat sich das Verteidigungsbudget von 1,8 %
auf 0,8 % des Bruttoinlandproduktes reduziert – was einen eigentlichen
Sinkflug bedeutet. Der neuste Sicherheitspolitische Bericht 2010 macht
besonders für Insider deutlich, dass ein Ringen im Gange ist zwischen der
Generation im Sinne einer „Armee von 1961“ (im Volksmund auch
„Stahlhelmfraktion“ genannt) und einer zukunftsgerichteten Optik, welche
Sicherheit dank Kooperation propagiert. Unheilige Allianzen zwischen
Kräften ganz links und ganz rechts verweigern eine Lageanalyse, die den
neuen Bedrohungslagen gerecht würde. Die Armee hat bei der
Bevölkerung nicht zuletzt aufgrund dieser unklaren Haltung und aufgrund
einer fehlenden umfassenden Sicherheitsstrategie massiv gelitten, was
der Sicherheitsfrage in einem Land der direkten Demokratie nicht eben
zuträglich ist.
3.2.2.. Sicherheitspolitischer Faktor Nachrichtendienst der
Schweiz 50
Der SiPol-Bericht äussert sich wenig konkret über die Möglichkeiten und
Effizienz des Nachrichtendienstes 51 , Mängel benennt er nicht. So steht im
Bericht etwa Folgendes:
„Die diffuse Bedrohungslage, mit der die Schweiz konfrontiert ist, erhöht
die Bedeutung nachrichtendienstlicher Aufklärung und Früherkennung.
Bundesrat und Parlament forderten angesichts der zunehmenden
50 Quelle: Entwurf Sicherheitspolitischer Bericht 2010, Abschnitt zum Nachrichtendienst
51 Quelle: Diskussionen mit Dr. Markus Seiler, Direktor Nachrichtendienst Schweiz
123

Interdependenzen von innerer und äusserer Sicherheit seit Längerem eine
verbesserte Zusammenarbeit zwischen dem Dienst für Analyse und der
Prävention (Inlandnachrichtendienst) und dem Strategischen
Nachrichtendienst (Auslandnachrichtendienst). Im Zuge der folgerichtigen
Fusion vom 1. Januar 2010 wird es auch darum gehen, Synergiepotentiale
zu suchen und zu nutzen. Der NDB ist das Kompetenzzentrum für
sämtliche nachrichtendienstliche Belange der inneren und äusseren
Sicherheit. Er unterstützt die politische und militärische Führung und
weitere Dienststellen bei Bund und Kantonen und trägt mit seinen
Erkenntnissen und Beurteilungen zu bedrohungsgerechten und breit
abgestützten Entscheiden bei. Der NDB richtet den Einsatz seiner Mittel
nach den Bedürfnissen und Erwartungen seiner Partner und
Leistungsbezüger. Der NDB hat den generellen gesetzlichen Auftrag, die
Lage umfassend zu beurteilen. Dazu gehören nicht nur die Aufklärung,
Beschreibung und Beurteilung der aktuellen Situation, sondern auch die
Früherkennung möglicher Gefährdungen. In erster Linie interessieren
dabei Entwicklungen, die direkt oder indirekt die Interessen der Schweiz,
insbesondere ihre Sicherheit und Handlungsfähigkeit betreffen.
Früherkennung ermöglicht es der politischen und militärischen Führung
und anderen Dienststellen der Verwaltung von Bund und Kantonen,
zweckmässige Entscheide zu treffen. Der NDB gewährleistet mit dem
Bundeslagezentrum die fortlaufende Lagedarstellung und Lagebeurteilung
im Bereich innere und äussere Sicherheit sowie die Warnung und
Alarmierung im Ereignisfall. Eine besondere Aufgabe hat der NDB mit der
Bearbeitung von Informationen der inneren Sicherheit. Er ist ein
wesentlicher Teil des Staatschutzes. Der Bund trifft zusammen mit den
Polizeiorganen der Kantone vorbeugende Massnahmen zur frühzeitigen
Verhinderung und Bekämpfung solcher Gefahren. Da sich innere und
äussere Sicherheit kaum noch voneinander unterscheiden lassen, tragen
sicherheitspolitisch relevante Informationen über das Ausland auch zur
Wahrung der inneren Sicherheit bei“.
124

Die Beschreibung der Aufgabenweise ist wenig konkret und benennt
lediglich, dass der NDB Informationen beschaffen muss, die andere
Bundesstellen mit ihren Rechtsgrundlagen und Mitteln nicht besorgen
können, und dass er diese unter Berücksichtigung öffentlich zugänglicher
Informationen auswerte. Der NDB erhalte, so liest man, exklusive
Informationen aus menschlichen Quellen, der Aufklärung von
Kommunikationsmitteln im Ausland und einem grossflächigen Netz
ausländischer Partnerdienste.
Der SiPol-Bericht verzichtet, darauf einzugehen, dass der
Nachrichtendienst in der Schweiz seit der Fichenaffäre unter „stumpfen
Waffen“ leidet. So ist es ihm verwehrt, in private Räume einzudringen,
Telefone abzuhören etc. Das scheint ein grosses Problem zu sein, denn
so kann er sich kein umfassendes Bild über die Bedrohungslage
verschaffen. Wir sprechen hierbei weniger von Monitoring als von
Prävention im Gegensatz zur Aufklärung von begangenen Attentaten.
Wenn man zudem weiss, dass das ND-Geschäft äusserst stark nach dem
Prinzip von Geben und Nehmen lebt, so läuft die Schweiz Gefahr, dass
sie auch auf internationalem Parkett kein attraktiver Partner sein kann.
Schliesslich ist davon auszugehen, dass sich Kriminelle, kriminelle
Organisationen (z.B. die Mafia) und Terroristen die Lücken im
Abwehrdispositiv der Schweiz ebenso zu Nutze machen wie fremde
Nachrichtendienste.
Was die Bedrohung durch Terrorismus betrifft, so ist die Lage durch die
Annahme der Minarett-Initiative und den Versuch der Instrumentalisierung
dieses Volksentscheids durch Libyen zur Diskreditierung der Schweiz in
der muslimischen Welt in der Tat komplexer geworden. Auch ist offenbar
zu beobachten, dass islamistische Homepages zunehmend in Deutsch
und Französisch abgefasst werden, was das Potenzial für Radikalisierung
vergrössert. Das überhöhte mediale Interesse an (konvertierten)
Extremisten kann ebenfalls dazu führen, dass das Risiko zunimmt,
125

wonach ein in der Schweiz lebender, radikalisierter Einzeltäter in Aktion
treten könnte. In diesem Falle hätten wir es mit dem so genannten
„homegrown Terrorismus“ zu tun. Einmal mehr muss daher gefordert
werden, dass man auch in der Schweiz, ohne zu übertreiben, die
Zusammenhänge zwischen Migration, sich verändernder
Bevölkerungsstruktur und den neuen Bedrohungen noch vertiefter
analysiert, akzeptiert und politisch die richtigen Folgerungen zieht: Eine
davon wäre, die präventive Tätigkeit (Dschihadismus Monitoring,
erweiterte Möglichkeiten zur Überwachung von mutmasslichen
Gewaltextremisten oder Terroristen gemäss Vorschlag des Bunderates
zur Revision des BWIS, welches leider vom Parlament abgelehnt wurde)
der Nachrichtendienste und der Kriminalpolizeien (Titel „Staatsschutz“) zu
stärken und auszubauen. Es kann nicht sein, dass Datenschutz zu
Täterschutz wird. Experten, gestützt auch auf internationale Erfahrungen
vieler Staaten, betonen in diesem Zusammenhang einmal mehr, dass die
politische Führung analog zu Deutschland eine Strategie entwickeln sollte,
wie sie mit dem Phänomen Sicherheit / Migration gesamthaft umgehen
will. In Kapitel 3.2. dieser Thesis wird der „Comprehensive Approach“
Deutschlands beschrieben.
Fazit und Gewichtung
Auch beim Nachrichtendienst zeigt sich das Fehlen einer umfassenden
Sicherheitsstrategie des Landes. Zwar wurden die zivilen
Nachrichtendienste im Januar 2010 fusioniert, jedoch ist der
Nachrichtendienst der Armee nach wie vor nicht unter der gleichen
Führung angesiedelt. Die Beschreibung der Aufgabenweise ist im neusten
sicherheitspolitischen Bericht wenig konkret und verzichtet auch darauf,
dass der Nachrichtendienst der Schweiz seit der „Fichenaffäre“ unter
„stumpfen Waffen“ leidet. Wenn man weiss, dass der Nachrichtendienst
stark nach dem Prinzip von Geben und Nehmen lebt, so läuft die Schweiz
Gefahr, dass sie auch auf internationalem Parkett kein attraktiver Partner
sein kann. Schliesslich ist davon auszugehen, dass sich Kriminelle,
126

kriminelle Organisationen (z.B. die Mafia) und Terroristen sowie fremde
Nachrichtendienste die Lücken im Abwehrdispositiv der Schweiz zu Nutze
machen können.
3.2.3. Sicherheitspolitischer Faktor Neutralität der Schweiz
Die CSS Analyse der ETHZ zur Sicherheitspolitik vom September 2007
beschreibt eindrücklich Differenzen, bzw. wie sich in der Schweiz
Traditionalisten und Öffnungsbefürworter um die Deutungshoheit der
Neutralität „streiten“. Die Omnipräsenz der Neutralität verdecke die
Tatsache, dass deren sicherheitspolitische Relevanz stark abgenommen
habe. Gleichzeitig behindere sie, so die Autoren der Analyse, eine
fundierte Diskussion über die sehr unterschiedlichen Visionen, deren
Unvereinbarkeit die Schweizer Handlungsfähigkeit beeinträchtige.
Erforderlich sei ein vom Neutralitätsbegriff losgelöster Strategieprozess,
der eine Festlegung der zentralen Interessen und Prioritäten und eine
bessere Koordination der zivilen und militärischen Mittel ermöglichen
könnte.
Die Neutralität geniesst in der Schweiz ungebrochene Zustimmung. In
Meinungsumfragen sprachen sich im Februar 2007 noch 92 % der
Schweizer für die Neutralität aus. Die Popularität dieses Konzepts
widerspiegelt sich auch in der Politik und insbesondere traditionell
konservative Kreise und unheilige Allianzen der Parteien ganz rechts und
ganz links des politischen Spektrums nutzen das Thema zur Verhinderung
von Armee-Reformen im Sinne der „Sicherheit dank Kooperation“. Sie
verhindern so gemeinsam eine interessensgeleitete Sicherheitspolitik. In
der Vergangenheit erwies sich die Neutralität für den multiethnischen
Kleinstaat als eine erfolgreiche Sicherheitsstrategie, um sich den
dynastisch, konfessionell und später nationalistisch geprägten Kriegen in
Europa zu entziehen und die innere Kohäsion zu wahren. Im
europäischen Gleichgewichtssystem des 19. und frühen 20. Jahrhunderts
127

wurde sie denn auch von den Grossmächten als Stabilitätsfaktor
anerkannt. Nicht zuletzt deshalb blieb die Schweiz von beiden Weltkriegen
verschont. Diese Argumentation wird noch heute von klassischen
Neutralitätsbefürwortern argumentativ ins Feld geführt. Während des
Kalten Kriegs verlor die Schutzfunktion der Neutralität jedoch an
Bedeutung. Die Schweiz positionierte sich im Ost-West-Antagonismus
ideell klar auf Seiten der westlichen Wertegemeinschaft. So beliebt die
Neutralität in der Schweiz nach wie vor sein mag, so umstritten ist heute
ihre konkrete inhaltliche Bedeutung, denn gegensätzliche Konzepte von
„aktiver“ und „integraler“ Neutralität prallen aufeinander und machen
deutlich, dass Neutralität losgelöst von ihrem völkerrechtlich definierten
militärischen Kern zu einem politischen Kampfbegriff geworden ist.
Seit den Terroranschlägen vom 11. September 2001 hat sich die bereits in
den 1990er Jahren erkennbare Asymmetrie als Wesensmerkmal des
Bedrohungsbildes akzentuiert. Angesichts der fortschreitenden
Entstaatlichung und Entterritorialisierung aktueller Gefahren und Risiken
hat die Bedeutung der Neutralität als Sicherheitsstrategie weiter
abgenommen. Es gibt keine Anzeichen dafür, dass Neutralität vor
islamistischem Terrorismus schützt, der gegen westliche Werte ebenso
wie gegen muslimische Andersgläubige gerichtet ist. Dieser Meinung ist
auch eine Mehrheit der Bevölkerung. Gemäss der Jahresstudie
„Sicherheit 2007“ gehen 66 % der Befragten davon aus, dass die
Neutralität eines Landes für Terroristen bei der Beurteilung möglicher
Anschlagsziele kein relevanter Faktor ist. Die auf zwischenstaatliche
Kriege ausgerichtete Neutralität kann aber auch auf andere aktuelle
Bedrohungen wie die Proliferation von Massenvernichtungswaffen, das
Scheitern von Staaten mit entsprechenden Flüchtlingswellen oder die
organisierte Kriminalität keine Antworten liefern. Dass die Neutralität
trotzdem populärer denn je ist, hat offenbar mit der anhaltenden
Identifikationsfunktion der Neutralität zu tun. 80 % der Bevölkerung hält
die Neutralität als untrennbar mit dem helvetischen Staatsgedanken
128

verbunden. Die Traditionalisten anerkennen zwar durchaus, dass sich das
Bedrohungsbild seit 1989 stark verändert hat. Eine Anpassung des
aussen- und sicherheitspolitischen Instrumentariums lehnen sie aber ab.
Rechtskonservative Kreise in der Schweiz suggerieren deshalb nach wie
vor, dass eine Rückkehr zur integralen Neutralität der Nachkriegszeit die
nationale Sicherheit erhöhen würde. So sprechen sie sich gegen
sicherheitspolitische Kooperation aus, gegen militärische Auslandeinsätze,
einen EU-Beitritt und eine Einmischung in Konflikte mit nichtstaatlichen
Akteuren, da alle diese Massnahmen in ihren Augen die Neutralität der
Schweiz gefährden. Entgegen einem breiten internationalen Konsens,
wonach die heute dominierenden Risiken und Krisen nur im Verbund zu
bewältigen sind, sehen sie im nationalen Alleingang die beste
Überlebensstrategie. Dennoch erachtet gemäss Studien nur eine
Minderheit der Bevölkerung eine autonome Sicherheitsbewältigung als
machbar.
Die Vorsteherin des EDA, Bundesrätin Micheline Calmy Rey hat auf die
Traditionalisten mit dem Gegenkonzept der“ aktiven Neutralität“ reagiert.
Sie verwendet die Neutralität zur Legitimierung einer aktiven Aussenpolitik
mit der Begründung, dass gerade weil die Schweiz neutral sei,
Friedensförderung und aktives Verteidigen von Menschenrechten und das
Verteidigen des Völkerrechts der Solidaritätsmaxime entspreche und das
„Abseitsstehen“ der Schweiz kompensiere. Die Differenzen der ideellen
Überzeugungen spiegeln sich ganz konkret auch im Prozess rund um den
SiPol-Bericht 2010. Bundesrat Ueli Maurer (Vorsteher des VBS) und das
EDA schienen über gewisse Strecken regelrecht gelähmt ob der
Differenzen. Anstatt sich in einen fruchtlosen Deutungsstreit um die
„wahre Neutralität“ zu verstricken, sollten die politischen
Entscheidungsträger die dem Streit zugrunde liegenden grundsätzlichen
Differenzen bezüglich der Ausrichtung der Aussen- und Sicherheitspolitik
diskutieren und eine klare und kohärente sicherheitspolitische Strategie
129

formulieren. Gefragt wäre ein vom Neutralitätsbegriff losgelöster nationaler
Strategieprozess, in welchem die Schweiz aufgrund einer umfassenden
Bedrohungsanalyse ihre aussen- und sicherheitspolitischen Interessen
und Prioritäten festlegt und daraus klare Aufträge für geeignete
Instrumente ableitet. Interessant bei dieser Diskussion ist der Vergleich mit
unserem ebenfalls neutralen Nachbarn Österreich, der Neutralitätspolitik
aktiv lebt, sich ebenfalls zu den neutralen und Allianz-freien Staaten in
Europa zählt und (bis 2006) 1236 Truppen in Friedensmissionen engagiert
hat (die Schweiz dem gegenüber lediglich 274 Truppen im vergleichbaren
Zeitrahmen).
Fazit und Gewichtung
Traditionalisten (umfassende Neutralität) und Öffnungsbefürworter (aktive
Neutralität) stehen miteinander in der Thematik rund um die
Deutungshoheit der Neutralität im Widerspruch. Erforderlich wäre ein vom
Neutralitätsbegriff losgelöster Strategieprozess, der eine Festlegung der
zentralen Interessen und Prioritäten und somit eine bessere Koordination
der zivilen und militärischen Mittel ermöglichen könnte. Die Neutralität
geniesst zwar in der Schweiz ungebrochene Zustimmung des Souveräns.
Spätestens seit den Terroranschlägen vom 11. September 2001 hat sich
die Asymmetrie als Wesensmerkmal des Bedrohungsbildes allerdings
akzentuiert. Angesichts der fortschreitenden Entstaatlichung und
Entterritorialisierung aktueller Gefahren und Risiken hat die Bedeutung der
Neutralität als Sicherheitsstrategie weiter abgenommen. Es gibt jedenfalls
keine Anzeichen dafür, dass Neutralität z.B. vor islamistischem
Terrorismus schützen würde. Die Bevölkerung scheint sich bewusst zu
werden, dass eine autonome Sicherheitsbewältigung nicht mehr machbar
ist. Es gilt daher zu verdeutlichen, dass eine aktivere
Neutralitätsauslegung neue Staatsmaxime sein müsste. Interessant wäre
ein Vergleich mit unserem Nachbarn Österreich, der Neutralitätspolitik
aktiv lebt und sich dennoch als neutrales Land versteht und ebenfalls
ohne Allianz Partner agiert.
130

3.2.4. Sicherheitspolitischer Faktor Polizeikräfte der Schweiz und
innere Sicherheit
Die Schweiz ist verglichen zu anderen Ländern eine Heimat für ihre
Menschen, die grosse Sicherheit und öffentliche Ordnung gewährt. Der
Schutz vor kriminellen Übergriffen ist als gut zu bezeichnen, wenngleich
die effektiven Zahlen an Delikten nicht zu verharmlosen sind. Gewalttaten,
Sexualstraftaten, Vermögensstraftaten und der Verstoss gegen das
Betäubungsmittelgesetz sowie gegen das Ausländergesetz nehmen
insbesondere in der Öffentlichen Wahrnehmung einen hohen Stellenwert
ein.
Für diese Master-Thesis von Relevanz ist insbesondere die Frage
nach dem Anteil beschuldigter Ausländer und inwiefern
Migrationspolitik die Sicherheitspolitik beeinflusst.
Die neuste polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) gibt Auskunft über Fakten
und Zahlen über die im Jahr 2009 erfassten, gesamthaft 446‘505 Delikt-
Fälle. Von diesen Straftaten entfallen
• 82 % auf das Strafgesetzbuch
• 13 auf das Betäubungsmittelgesetz
• 4 % auf das Ausländergesetz
• 1 % auf weitere strafrechtlich relevante Bundesnebengesetze
In diesen Zahlen nicht berücksichtig sind Widerhandlungen gegen
kantonale Gesetze oder das Strassenverkehrsgesetz (SVG).
Das Bundesamt für Statistik erhebt jährlich im September die Daten zur
inneren Sicherheit, bzw. zu den Delikten und veröffentlicht die Zahlen
Anfang des Folgejahres. Es handelt sich bei der Statistik 2009 in diesem
Sinne um die neusten Zahlen der Schweiz, die zurzeit zur Verfügung
stehen, und in diese Arbeit integriert wurden. Die nachstehenden
Darstellungen stammen aus den Statistiken des BfS – Bundesamt für
131

Statistik, Neuchâtel, Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) Jahresbericht
2009.
Abbildung 10: Beschuldigte Personen in der Schweiz nach
Staatszugehörigkeit und nach Gesetzen
Tabelle 6: Anzahl Straftaten innerhalb eines Kalenderjahres pro
Herkunft der beschuldigten Person,
Verstösse gegen das Strafgesetz
132

Tabelle 7: Beschuldigte nach Nationalität und Aufenthaltsstatus,
Jahr 2009, Verstösse gegen das Strafgesetz
133

Im nachstehenden Excel-Dokument werden auch die Anteile der
einzelnen Regionen ausgewiesen. Die Kantone haben sich in Fragen
des Straf- und Massnahmevollzugs in drei Regionen zusammen
geschlossen:
• Strafvollzugskonkordat der Nordwest- und Innerschweiz
• Strafvollzugskonkordat der Ostschweiz
• Strafvollzugskonkordat lateinischen Schweiz
Einerseits zeigen die Daten aus der Erhebungsreihe Fakten zum
Ausländeranteil im Freiheitsentzug der Jahre 2004 – 2009. Andererseits
wird der Ausländeranteil in der Untersuchungshaft für das Jahr 2009
separat ausgewiesen.
Tabelle 8: Anteil der Ausländer im schweizerischen Freiheitsentzug,
seit 2004 bis 2009
Beschuldigte Personen
Der Anteil der aufgeklärten Straftaten ist insbesondere in Bezug auf die
Beschuldigten von Interesse. Je höher die Aufklärungsquote, desto
repräsentativer die Aussagen zu den beschuldigten Personen. Einmal
mehr betätigt sich repräsentativ die kriminologisch bereits gefestigte
Erfahrung, dass männliche Personen im Alter zwischen 18 und 30
Jahren besonders häufig polizeilich auffallen. Der Vergleich mit den
Bevölkerungszahlen zeigt aber, dass die 15- bis 17- jährigen
Beschuldigten die höchste Belastung aufweisen.
Neu werden Beschuldigte ohne Schweizer Staatszugehörigkeit auch nach
ihrem rechtlichen Aufenthaltsstatus unterschieden. Eine differenzierte
134

Betrachtung nach jeweiligem Gesetz oder sogar Straftatbestand ist dabei
wichtig. Der Anteil der ausländischen Beschuldigten bleibt im Bereich
des Strafgesetzbuches mit 47,8% im Rahmen der Vorjahre, auch
wenn zu berücksichtigen ist, dass früher noch nicht alle
Straftatbestände des Strafgesetzbuches enthalten waren.
Beschränkt man den Blick auf die ständige Wohnbevölkerung der
Schweiz, so sind 64 % der Beschuldigten Schweizer Staatsangehörige
und rund 36 % Ausländer mit Niederlassungs- oder
Jahresaufenthaltsbewilligungen. Der Ausländeranteil in der ständigen
Wohnbevölkerung betrug 2008 rund 22 %, ihr Anteil an den
Beschuldigten liegt mit 14 Prozentpunkten deutlich über ihrem
Bevölkerungsanteil. Inwiefern dies mit dem durchschnittlichen
tieferen sozioökonomischen Status der ständigen ausländischen
Wohnbevölkerung zusammenhängt, wird sich mit dem zukünftigen
Integrationsindikatorensystem des BFS bald besser eruieren lassen.
Mit 4,4 % aller Beschuldigten sind auch Personen aus dem Asylbereich
bei den Straftaten, gegen das Strafgesetzbuch gemessen, an ihrer
Zahl zu der Gesamtbevölkerung, übervertreten. Von den insgesamt
rund 9’300 Straftaten mit mutmasslichen Beteiligungen dieser
Beschuldigungsgruppe handelt es sich zum grössten Teil um
Vermögensstraftaten, Ladendiebstahl 2’243, allgemeinem Diebstahl 611
und Einbruchdiebstahl 537.
14,2% der registrierten Beschuldigten entfallen schliesslich auf die Gruppe
Ausländer ohne längerfristige Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz. Bei
dieser Personengruppe fällt trotz möglicherweise verkürzter
Aufenthaltsdauer und erschwerter Identifikationsmöglichkeiten auf, dass
der Anteil wiederholt registrierter Personen im Vergleich zu anderen
Beschuldigtengruppen erhöht ist: 5,1 % der Beschuldigten,
minderjährige Ausländer ohne längerfristige Aufenthaltsberechtigung
wurden innerhalb 2009 für mehr als 10 Straftaten polizeilich registriert.
Dieser Anteil liegt bei den beschuldigten erwachsenen Schweizern resp.
135

Ausländern der Wohnbevölkerung bei 2,1 %. 21,6 % der aufgeklärten
152‘417 Straftaten gegen das Strafgesetzbuch sind gemäss aktuellem
Wissensstand den Beschuldigten mit mehr als zehn registrierten
Straftaten zuzuschreiben.
Die Verteilung der Beschuldigten nach Nationalitäten entspricht
weitgehend den jeweiligen Bevölkerungsanteilen, insbesondere wenn man
sich auf die Beschuldigten der ständigen Wohnbevölkerung bezieht. Bei
den Beschuldigten ohne längerfristige Aufenthaltsbewilligung fallen im
Bereich Strafgesetzbuch in absoluten Zahlen hauptsächlich
Staatsangehörige von Frankreich (eingebürgerte Algerier, Tunesier etc.),
Serbien/Montenegro/Kosovo und Rumänien auf. Je nach Gesetz und
Kanton variiert die Verteilung der Nationalität der Beschuldigten jedoch
beträchtlich.
Abbildung 11: Beschuldigte nach Alter und Geschlecht, Jahr 2009,
Verstösse gegen das Strafgesetz
136

Abbildung 12: Beschuldigte nach Alter und Geschlecht, Jahr 2009,
verstösse gegen das Betäubungsmittelgesetz
Tabelle 9: Anzahl Straftaten innerhalb eines Kalenderjahres
pro beschuldigte Person, Jahr 2009, Verstösse gegen
das Betäubungsmittelgesetz
137

Tabelle 10: Beschuldigte nach Nationalität und Aufenthaltsstatus,
Jahr 2009, Verstoss gegen das Betäubungsmittelgesetz
138

Tabelle 11: Beschuldigte nach Altersgruppen und
Staatsangehörigkeit, Jahr 2009,
Verstoss gegen Betäubungsmittelkonsum
Tabelle 12: Beschuldigte nach Altersgruppen und
Staatszugehörigkeit; Jahr 2009,
Verstoss gegen das Gesetz - Betäubungsmittelhandel
Ausländergesetz
Erstmals liegen nun auch die Zahlen zu den polizeilichen Registrierungen
von Widerhandlungen gegen das Ausländergesetz vor.
Erwartungsgemäss betrifft ein Grossteil die illegale Einreise oder den
unrechtmässigen Aufenthalt in der Schweiz (69 %, 18‘543 Straftaten) –
Widerhandlungen, die sich gemäss rechtlichen Rahmenbedingungen auf
139

spezifische Nationalitäten beschränken. Daneben ist insbesondere noch
der Bereich der unrechtmässigen Beschäftigten resp. Erwerbstätigkeit mit
17 % resp. 4499 Straftaten zu erwähnen.
Tabelle 13: Anzahl Straftaten innerhalb eines Kalenderjahres
pro beschuldigte Person, Jahr 2009,
Verstoss gegen das Ausländergesetz
Abbildung 13: Ausländergesetz: Beschuldigte nach Alter und
Geschlecht, Jahr 2009,
Verstoss gegen das Ausländergesetz
140

Tabelle 14: Beschuldigte nach Nationalität und Aufenthaltsstatus,
Jahr 2009, Verstoss gegen das Ausländergesetz
141

Eine abschliessende Würdigung der Zahlen ist nur eingeschränkt möglich,
da der Jahresbericht noch teilweise unter dem Einfluss der Umstellungen
gegenüber Vorjahren erfolgte.
Fazit und Gewichtung
Es kann erhärtet festgestellt werden, dass der Anteil von Ausländern an
erfassten Delikten gross ist und die Migrationspolitik in diesem Sinne die
Sicherheitspolitik zweifellos stark beeinflusst (siehe dazu auch Kapitel
Integration und Kriminalitätstheorien).
Es besteht seit Jahren die Forderung nach mehr Polizeikräften. Innerhalb
von Expertenkreisen geht man davon aus, dass in der Schweiz der
Bestand um 1600 Polizisten erhöht werden und diese Forderung endlich
auch politisch Nachhall finden müsste. Dies wiederum bedingt höhere
Sicherheitsbudgets in den einzelnen Gemeinden und Kantonen. Auch die
Forderung nach erhöhten Mitteln zur besseren Integration, insbesondere
jugendlicher Ausländer und Ausländerinnen, erhärtet sich beim Lesen der
neusten polizeilichen Kriminalstatistik 2009 erneut. Dem Ruf nach einer
härteren Gangart gegenüber kriminellen Ausländern wird mit dem neuen
und verschärften Ausländer- und Asylgesetz Rechnung getragen. Die
Ausschaffungsinitiative betreffend kriminelle Ausländerinnen und
Ausländer sowie die neuste Initiative privater Kreise, gemäss derer die
Einführung der Todesstrafe gefordert wird, zeigt die Stimmung einer nicht
zu unterschätzenden Teilöffentlichkeit in der Schweiz – „ Perception is
reality“! Diesem Umstand hat die Politik Rechnung zu tragen.
3.2.5. Sicherheitspolitischer Faktor Verträge mit der EU und
Gesetzgebung
Diese werden als wichtige Elemente zur Schnittstelle irreguläre Migration
und Sicherheit betrachtet.
142

3.2.5.1. Das Schengener-System
Die Schengener Abkommen stehen für eine inzwischen weitverzweigte
Rechtsentwicklung, deren Kernbereich die Abschaffung der stationären
Grenzkontrollen an den Binnengrenzen der Schengenstaaten darstellt. Die
ursprünglichen Schengener Abkommen werden jedoch inzwischen fast
vollständig durch verschiedene andere Rechtsakte ersetzt oder überlagert.
Die Rudimente dieser Abkommen und das darauf aufbauende Recht
bilden den so genannten Schengener Besitzstand, der häufig auch als
Schengen-Acquis bezeichnet wird.
Mit dem Beitritt der Schweiz und des Fürstentums Liechtenstein zu
Schengen ist der Schengener Rechtsraum in Westeuropa geschlossen.
Das Schengener System, wie auch Dublin ist am 12.12.2008 für die
Schweiz in Kraft getreten.
Mobilität in Europa und Freizügigkeit in der Europäischen Union sind
damit endgültig Alltag – allerdings auch für Tatverdächtige. Weil Letztere
an der Grenze nicht mehr kontrolliert werden, ergeben sich daraus
Sicherheitsprobleme, die durch eine verstärkte grenzüberschreitende
Zusammenarbeit der Schengen-Staaten kompensiert werden müssen.
Der Vertrag über die Vertiefung der grenzüberschreitenden
Zusammenarbeit, insbesondere zur Bekämpfung des Terrorismus, der
grenzüberschreitenden Kriminalität und der illegalen Migration (Prümer
Vertrag) wird gelegentlich als Schengen II bezeichnet, da er die mit dem
Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) verstärkte polizeiliche
und justizielle Zusammenarbeit einzelner Mitgliedstaaten weiterführt.
Personenkontrollen fallen weg
Während innerhalb des Schengen-Gebietes die Personenkontrollen
weggefallen sind, werden Personen an den Aussengrenzen zu
Drittstaaten nach einem einheitlichen Standard kontrolliert. Dazu wurde
ein elektronischer Fahndungsverbund (Schengener Informationssystem)
143

geschaffen und einheitliche Einreisevoraussetzungen für Drittausländer
festgelegt. Daher ist an jedem Punkt der Schengen-Aussengrenze die
Einreise zu verweigern, wenn kein Schengen-Visum vorhanden ist oder
aus anderen Gründen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit eines
Schengenstaates festgestellt wird. An den Flughäfen gibt es getrennte
Abfertigungen für Flüge aus den Schengen-Mitgliedstaaten und aus
Drittstaaten. Ist ein so genanntes einheitliches Schengen-Visum von
einem Mitgliedstaat erteilt worden, besteht Reisefreiheit für einen
Kurzaufenthalt von max. 3 Monaten in allen Schengen-Staaten. Auch die
Inhaber eines Aufenthaltstitels eines Schengenstaates geniessen
Reisefreiheit in den anderen Mitgliedstaaten. Vor allem wurde die
grenzüberschreitende polizeiliche Zusammenarbeit intensiviert, um der
erleichterten Mobilität der Straftäter begegnen zu können. Dazu gehören
der erleichterte Informationsaustausch, gemeinsame Streifen im
Binnengrenzraum, die Möglichkeit der grenzüberschreitenden Observation
oder Verfolgung von Straftätern.
Aufenthaltsverbote
Das Schengen-System beinhaltet ferner unter anderem
Aufenthaltsverbote für den gesamten Schengen-Raum. Diese
Ausschreibungen zur Einreiseverweigerung im SIS, beruhen auf einer
nationalen Entscheidung wie beispielsweise der Wiedereinreisesperre
nach Ausweisung oder Abschiebung. Dem liegt der Gedanke zu Grunde,
dass Straftäter, die aus einem Schengenstaat wegen einer dauerhaften
Gefahr für die öffentliche Sicherheit fernzuhalten sind, grundsätzlich auch
in den anderen Schengenstaaten unerwünschte Personen sind. Dies ist
insbesondere auch für die im Kapitel „Sicherheitspolitische Schnittstelle
Terrorismus“ betreffend die Argumente und Aussagen zur neuen
Terrorismusgefahr relevant. Aber auch betreffend Ausnahmefälle, zum
Beispiel für Grossveranstaltungen (z.B. Fussball Europa und
Weltmeisterschaften, G8-Gipfel in Genua oder das WEF in der Schweiz)
144

ist das Aufenthaltsverbot von grosser Bedeutung für die Sicherheit, aber
auch für Sichercherheitsmassnahmen im Migrations- und
Flüchtlingswesen.
Zollkontrollen bleiben
Nicht weggefallen sind im Schengen-Gebiet die Zollkontrollen. Wer aus
einem Schengen-Staat in einen anderen Schengen-Staat einreist, der
nicht Mitglied der Zollunion ist (die Schweiz), hat die mitgeführten Waren
am Zoll zu deklarieren, wenn diese nicht innerhalb der Freigrenze des
Einreisestaates liegen. Die Nichtbeachtung des Prinzips der
Selbstdeklaration wird auch in der Schweiz hart bestraft.
Illegale Einwanderung: Kritik und gleichzeitig Nachweis, dass das
System „funktioniert“?
Die Folgen und Auswirkungen des Schengener Übereinkommens sind seit
den 1980er Jahren der Kritik ausgesetzt. Entgegen der zum Teil
populistischen aktuellen Stimmungsmache konservativer Kreise in der
Schweiz ist festzuhalten, dass der Wegfall von Grenzkontrollen zwischen
den Teilnehmerstaaten mit der Verpflichtung einhergeht, dass die
Aussengrenzen zum Zwecke der Fluchtabwehr, der Bekämpfung illegaler
Einwanderungen, angemessen, das heisst meist verstärkt, zu sichern
sind. Personen, die eine derartige Grenze dennoch rechtswidrig
überwinden wollen, nehmen teure und kriminelle Schleuser-Unternehmen
in Anspruch oder riskieren beim Grenzübertritt ihr Leben. Nach Angaben
von Pro Asyl sind z.B. an der Schengen-Südgrenze, insbesondere an der
Meerenge von Gibraltar und in der Ägäis, zwischen 1994 und 2004 mehr
als 5000 Menschen beim versuchten Grenzübertritt ums Leben
gekommen (Quellennachweis jungle-world.com). Allerdings muss dem
entgegen gehalten werden, dass das System nur funktioniert, wenn
Staaten ihren Verpflichtungen zur Grenzüberwachung nachkommen, weil
sonst automatisch andere Staaten betroffen sind: so gab es wiederholt
Vorwürfe, dass z.B. Italien sich illegaler Einwanderer entledige, die auf die
145

Insel Lampedusa gelangen (so genannte „Boat People“). Durch die
Zunahme illegaler Einwanderung in europäische Staaten, wie etwa aus
Spanien oder Italien, insbesondere aus afrikanischen Staaten, wird das
illegale Geschäft dahinter verstärkt und teilweise echtes Kapital daraus
geschlagen, indem die Rechtlosigkeit illegaler Einwanderer für Billigarbeit
ausgenutzt wird. Im Juni 2008 erklärte der damalige deutsche
Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble, die Erweiterung des Schengen-
Raums nach Osten habe keine Zunahme der illegalen Einwanderung und
der Kriminalität gebracht. Zugleich erklärte der Sprecher des Ministeriums
allerdings, dass ein Vergleich zum Vorjahr aufgrund der unterschiedlichen
Kontrollen nicht möglich sei.
3.2.5.2. Die Dublin-II-Verordnung
Gemäss der Dublin-Verordnung sind die Mitgliedstaaten gehalten, anhand
objektiver und hierarchischer Kriterien zu ermitteln, welcher Mitgliedstaat
für die Prüfung eines im Gebiet der Mitgliedstaaten gestellten Asylantrags
zuständig ist. Das System soll „Asyl-Shopping“ verhindern und gleichzeitig
sicherstellen, dass für einen Asylbewerber nur ein Mitgliedstaat zuständig
ist. Wird unter Zugrundlegung der Kriterien ein anderer Mitgliedstaat als
zuständig bestimmt, kann dieser andere Mitgliedstaat ersucht werden, den
Asylbewerber aufzunehmen und den Asylantrag zu prüfen. Wenn der
ersuchte Mitgliedstaat seine Zuständigkeit anerkennt, hat der erste
Mitgliedstaat für die Überstellung des Asylbewerbers in den anderen
Mitgliedstaat zu sorgen. Hat ein Mitgliedstaat einen Asylantrag bereits
geprüft oder bereits mit der Antragsprüfung begonnen, so kann er ersucht
werden, den sich unerlaubt in einem anderen Mitgliedstaat aufhaltenden
Asylbewerber wieder aufzunehmen. Der zuständige Mitgliedstaat, in den
der Bewerber überstellt wird, muss dann die Prüfung des Asylantrags
abschliessen.
146

Kriterien im Bezug auf den Grundsatz der Einheit der Familie
Handelt es sich bei dem Asylbewerber um einen unbegleiteten
Minderjährigen („Unacompanied Minor“), so ist der Mitgliedstaat, in dem
sich ein Angehöriger seiner Familie rechtmässig aufhält, für die Prüfung
seines Antrags zuständig, sofern dies im Interesse des Minderjährigen
liegt. Ist kein Familienangehöriger anwesend, so ist der Mitgliedstaat, in
dem der Minderjährige seinen Asylantrag gestellt hat, zuständig.
Kriterien im Bezug auf illegale Einreise oder Aufenthalt in einem
Mitgliedstaat
Hat ein Asylbewerber die Grenze eines Mitgliedstaates illegal
überschritten, so ist dieser Mitgliedstaat für die Prüfung des Asylantrags
zuständig. Die Zuständigkeit endet zwölf Monate nach dem Tag des
illegalen Grenzübertritts. Wird festgestellt, dass sich der Asylbewerber
zum Zeitpunkt seiner Antragsstellung zuvor während eines
ununterbrochenen Zeitraums von mindestens fünf Monaten in einem
Mitgliedstaat aufgehalten hat, so ist dieser Mitgliedstaat für die Prüfung
des Asylantrags zuständig. Hat der Asylbewerber sich für einen Zeitraum
von mindestens fünf Monaten in verschiedenen Mitgliedstaaten
aufgehalten, so ist der Mitgliedstaat, wo er sich zuletzt aufgehalten hat, für
die Prüfung des Asylantrags zuständig. Stellt ein Drittstaatenangehöriger
(z.B. aus einem afrikanischen Land) einen Asylantrag in einem
Mitgliedstaat, in dem kein Visumszwang besteht, so ist dieser Mitgliedstaat
für die Prüfung zuständig. Im internationalen Transitbereich eines
Flughafens ist dieser Mitgliedstaat für die Prüfung des Asylantrags
zuständig.
Herausforderungen rund um das Dublin-Abkommen, auch für die
Schweiz
Diese Rechtslage zeigt eindrücklich, wie umfassend und kompliziert sich
das Dublin-Abkommen für einzelne Länder darstellen kann. Insbesondere,
wenn Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen nicht nachkommen (wie es
147

z.B. Italien oder Spanien vorgeworfen wird) und illegal Eingewanderte in
Nachbarländer „abschieben bzw. durchwinken“, wie es unter Kapitel
Schengen „Kritik“ ausgeführt wurde, kann die Belastung für
Mitgliedstaaten, auch für die Schweiz, von grossem Ausmass sein.
Die Zwischenbilanz für die Schweiz zeigt erste Erfolge: so hat z.B. die
Schweiz 2009 im Fall von ca. 6’000 Personen einen andern Dublin-Staat
um Übernahme eines Asylsuchenden ersucht, weil dieser für die
Behandlung des Gesuchs zuständig ist; in ca. 4’600 Fällen erklärte sich
der betreffende Staat zuständig und zur Übernahme bereit (siehe
Asylstatistik BFM 2009).
Zu Schengen und Dublin kann festgehalten werden: Je enger sich die
Zusammenarbeit zwischen den EU-Staaten entwickelt, desto weniger
kann sich die Schweiz – sicherlich auch in Zukunft – ein Abseitsstehen
leisten, sei dies in sicherheitspolitischer Hinsicht, sei dies, um nicht zum
„Reserve-Asylland“ zu werden.
3.2.5.3. Schweiz reagiert mit Verschärfung im neuen Asyl- und
Ausländergesetz (AuG)
Ein Teil der Massnahmen zur Verbesserung der Situation im Migrations-
sprich Sicherheitsbereich sind durch das neue Ausländergesetz in
Sachen Missbrauchsbekämpfung abgedeckt und bereits erfolgt (das neue
Ausländergesetz trat am 1.1.2008 in Kraft). Als Beispiele können genannt
werden: Das Strafmass bei rechtswidriger Einreise, Aufenthalt und
Ausreise wie auch die Bekämpfung des Schlepperwesens werden
verschärft. Der Datenaustausch zwischen den Behörden wird verstärkt
(Art. 97 AuG bezüglich Scheinehen und Art. 118 AuG Scheinehe als
Straftatbestand). Carrier-Sanktionen für Luftfahrtunternehmen (neu nur
noch für Personen mit gültigem Ausweis möglich, Art. 92 AuG). Um den
Menschenhandel zu bekämpfen können heute Zeugen grundsätzlich
Aufenthaltsbewilligung erhalten (Art. 30 AuG). Die Bekämpfung für
148

Schwarzarbeit ist in Art. 117 des AuG geregelt, und das neue
Schwarzarbeitsgesetz ist seit Januar 2008 in Kraft. Ergänzungen der
Haftbestimmungen (z.B. Ausschaffungshaft) sind in Kraft, z.B. die
Durchsetzungshaft, die in Art. 78 geregelt wurde, für Personen, die die
Schweiz nach rechtskräftigem Urteil nicht verlassen wollen.
Das neue Asylgesetz (in Kraft seit 1.1.2008) regelt die Nothilfe an
Personen neu, indem nur noch Personen mit einem rechtskräftigen
Wegweisungsentscheid Nothilfe erhalten.
3.2.5.4. Interpol und Europol
Die internationale kriminalpolizeiliche Organisation Interpol ist eine 1923 in
Wien gegründete und von den Vereinten Nationen als Völkerrechtssubjekt
anerkannte Organisation mit Sitz in Lyon, Frankreich (mit 182
Mitgliedstaaten). Das europäische Polizeiamt Europol mit Sitz in Den
Haag ist wie die Schengener Polizeizusammenarbeit Teil des
Sicherheitsdispositivs der EU, deren Hauptaufgabe es ist, die EU-
Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von international organisierter
Kriminalität zu unterstützen. Die Errichtung von Europol wurde 1992 im
Vertrag von Maastricht beschlossen. Als Herzstück der Sicherheit wird oft
das Schengener Informationssystem, SIS, genannt. Es besteht aus einem
Zentralrechner in Strassburg und den nationalen Schengener
Informationssystemen, den sog. N-SIS.
Die Schweiz hat in diesem Zusammenhang -einmal mehr- zwar ein
Mitspracherecht, jedoch kein Mitentscheidungsrecht. Unser Land ist
allerdings verpflichtet, neue Rechtsakte der EG und der EU, die
Schengen-relevant sind, zu übernehmen und, soweit diese nicht
unmittelbar anwendbar sind, im nationalen Recht umzusetzen.
Die Zusammenarbeitsverträge mit Agenturen, einerseits der
Internationalen kriminalpolizeilichen Organisation Interpol und anderseits
149

der Europol, welche den Informationsaustausch unter den Mitgliedstaaten
erleichtern soll, sind für die internationale Zusammenarbeit und die
internationale Sicherheit und Bekämpfung von internationalen kriminellen
Handlungen von grosser Bedeutung betreffend die Kooperation rund um
die Rechtshilfe. Schengen ist heute als multidisziplinäres Konzept und
Dispositiv zu verstehen, welches auf die Erhöhung der Sicherheit im
„Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ ausgerichtet ist. Die
polizeiliche Zusammenarbeit beruht bekanntlich auf den nachstehenden
Säulen: Grenzkontrolle, Terrorismusbekämpfung, Visa, Einreise und Asyl.
Informationsaustausch, grenzüberschreitende Observation und
grenzüberschreitende Kommunikationsverbindungen (Informationssystem
SIS) sind dabei zentral. Besonders ist auf das Dreiecksverhältnis
zwischen der Schweiz, Europol und EU hinzuweisen.
Dass alle Massnahmen zur Bekämpfung der Kriminalität und damit zur
Verbesserung der Sicherheit als Teil der Freiheit auch zu Beschränkungen
von Freiheitsrechten führen können, ist unbestreitbar (vergleiche dazu
auch Alexander Ruch, Sicherheit in der freiheitlichen, rechtsstaatlichen
Demokratie). Das Risiko unnötiger Freiheitsbeschränkungen von Seiten
derer, welche die Aufgabe haben, Sicherheit und damit Freiheit zu
gewährleisten, so gering als möglich zu halten, ist in erster Linie
Verpflichtung des Gesetzgebers und der Exekutive.
Fazit und Gewichtung
Seit dem Inkrafttreten der Abkommen Schengen und Dublin ist die
Mobilität und Freizügigkeit in der Europäischen Union auch für die
Schweiz endgültig Alltag. Die europäische Zusammenarbeit zur
Bekämpfung des Terrorismus, der grenzüberschreitenden Kriminalität und
der illegalen Migration sind für die Schweiz von grosser Bedeutung. Die
Verträge bringen nur dann grosse Sicherheit, wenn sich alle Mitglieder an
die Vereinbarung halten. Damit dies geschieht und richtig vollzogen wird,
ist es prioritär, dass sich alle Mitglieder an die Vereinbarungen halten. Nur
150

dann kann die Sicherheit für unser Land gewährleistet werden. Ein aktives
und kritisches Zusammenarbeiten ist Bedingung für ein Gelingen. Auch
die Schweiz muss sich bewusst sein, dass es ein Geben und Nehmen ist.
Das neue Ausländergesetz mit Verschärfungen in Sachen
Missbrauchsbekämpfung ist richtig, die mangelnde politische Bereitschaft,
mehr Lasten mitzutragen, kann die Kooperation jedoch gefährden.
3.2.6. Sicherheitspolitischer Faktor Diplomatie
Die Macht bestimmt über weite Strecken das Kräftefeld der Aussenpolitik
der Staaten. Für die Schweiz als Kleinstaat gelten andere Kräftefelder in
der Aussenpolitik. Hier kommt ganz besonders die Diplomatie zum Zuge.
Sie ist Machtpolitik mit anderen Mitteln. Sie hat zu versuchen, die
Projektion der Gewalt, die Demonstration der Stärke der Grossmächte,
das Diktat der Macht zurückzudrängen und durch die Kraft des Wortes
und durch ein verbindliches Netz des Völkerrechts zu „zähmen“. Denn in
einem Land wie der Schweiz ist die Aussenpolitik letztlich der Innenpolitik
untergeordnet. Wer den Vorrang der Aussenpolitik verföchte, würde schon
bei der nächsten Volksabstimmung zur Vernunft gebracht. Unser Land tat
sich lange sehr schwer, sich mit Aussenpolitik und Diplomatie
anzufreunden und sie als wichtigen sicherheitspolitischen Faktor zu
anerkennen. Erst in der Hälfte des 20. Jahrhunderts etablierte sich die
Diplomatie effektiv in unserem Land. Mit heute über 300 Aussen-
Vertretungen verfügt sie jedoch über ein ebenso dichtes Netz wie andere
europäische Staaten vergleichbarer Grösse. Aktuell unterscheidet sich die
Diplomatie in ihrer äusseren Erscheinung kaum von anderen Ländern.
Die Diplomatie zählt innerhalb einer Sicherheitsstrategie zu den so
genannten „weichen Faktoren“ (siehe dazu auch Ausführungen unter
Kapitel 2.2.1. „Sicherheit international am Beispiel der Grossmacht USA“),
innerhalb den Bemühungen eines Landes Konsens zu bilden, Länder
151

übergreifend Beziehungen zu pflegen und eigene Werte zu verteidigen. Je
grösser internationale Abhängigkeiten werden, desto mehr Gewicht wird
den weichen Faktoren, u. a. der Diplomatie als so genanntes „soft power
Instrument“ beigemessen.
Die Ausgangslage der Schweiz umfasst insbesondere:
• Freie, direkt demokratische Strukturen und Gesetzgebungen
• Unabhängigkeit und Neutralität (Allianz freies Land)
• Wohlfahrt/Wohlstand
• Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte Verfassungsbasis.
Ziele der Diplomatie sind:
1. Territoriale Integrität
• Erhalten und erweitern der bilateralen Beziehungen
• Aktive Neutralitätspolitik
2. Garantie einer sicheren Umwelt für die Bevölkerung
• Stärkung der Informationsbeschaffungskapazität
• Multinationales Netzwerk für den Schweizer Nachrichtendienst
• Vernetzung nationaler Instrumente
• Internationale Organisationen in der Schweiz, Rolle als Mediator
3. Förderung und Verteidigung der demokratischen Werte, Stärkung der
internationalen Rechtsstaatlichkeit und respektvolle Konfliktlösungen
• Aktive Teilnahme bei gemeinsamen internationalen Bemühungen
• Lancierung und Förderung von Initiativen bezüglich
Menschenrechte und deren Verankerung in den Gesetzgebungen
4. Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit innerhalb der globalen Märkte
• Abbau von Handelshemmnissen
152

• Stärkung des Finanz- und des Industrieplatzes Schweiz
• Beitragsleistungen im Sinne der Stärkung des Verständnisses für
den „Sonderfall Schweiz“ mit seiner direkten Demokratie
5. Erhalt der Fähigkeit, die Schweiz als unabhängiges Land zu bewahren
(siehe dazu obige Argumente).
Die direkt vorgesetzte Stelle der Schweizer Diplomatie ist das
Departement des Äusseren, jedoch auch das Sicherheitsdepartement, die
Wirtschaft sowie die Justiz sind Einfluss nehmend.
Das diplomatische Corps besteht aus allen bei der gleichen Regierung
akkreditierten Missionschefs (Botschaft). Es wird vom Doyen präsidiert.
Doyen ist normalerweise der ranghöchste Missionschef, der am längsten
im betreffenden Land akkreditiert ist. Einige Staaten räumen dem Nuntius
einen Sonderstatus hinsichtlich seiner Rangfolge ein. Er wird oft als Doyen
des diplomatischen Corps anerkannt. Bei offiziellen Anlässen ist der
Doyen der Sprecher des diplomatischen Corps. Er ist auch derjenige, der -
im Namen und nach Konsultation des diplomatischen Corps- allfällige an
den Residenzstaat gerichtete Protestnoten übergibt. Der Begriff
"Diplomatisches Corps" kann auch die Gesamtheit des diplomatischen
Personals in einem Staat bezeichnen.
Fazit und Gewichtung
Der sicherheitspolitische Faktor Diplomatie prägt die Schnittstelle
Migration- und Sicherheitspolitik vor allem indirekt und weniger messbar.
Die Diplomatie zählt denn auch zu den sogenannten „weichen Faktoren“
einer umfassenden Sicherheitsstrategie, deren Fehlen die Autorin
bemängelt. Die guten Beziehungen zum globalen Umfeld zu pflegen, darf
allerdings nicht unterschätzt werden. Insbesondere bei der Rückführung
illegal eingereister Migranten spielt sie eine gewichtige Rolle. Auch bei
populistischen Ausländerthemen, z.B. Islamophobie (Anti-Minarett-
Initiative) hat die Diplomatie eine aufklärende, wichtige Rolle im
153

internationalen Umfeld zu spielen und insbesondere unsere direkte
Demokratie und die Neutralitätspolitik unseres Landes, bzw. „den
Sonderfall Schweiz“, zu erklären, damit Goodwill erhalten bleibt. Zudem ist
die Diplomatie und der Nachrichtendienst in enger Verknüpfung zu sehen
und in diesem Sinne wichtiger Faktor der Sicherheitspolitik. Den im
Ausland tätigen Botschaftern unterstehen bekanntlich unsere
Militärattachées, was den direkten Bezug zur Armee, der
Friedensförderung und auch zur Terrorismusabwehr tangiert.
3.3. Schnittstellen Migration und Sicherheit in der Schweiz
3.3.1. Schnittstelle irreguläre Migration und Sicherheit
Der Begriff „irreguläre Migration“ wird verwendet, um eine Vielzahl
unterschiedlicher Phänomene zu beschreiben. Er bezieht sich auf
Personen, die gesetzeswidrig in ein fremdes Land einreisen oder sich dort
illegal aufhalten. Dazu zählen Migranten, die ein Land unerlaubt betreten
oder dort unerlaubt verbleiben, Personen, die über eine internationale
Grenze geschleust wurden, Opfer von Menschenhändlern sowie
abgelehnte Asylbewerber, die ihrer Verpflichtung zur Ausreiche nicht
nachkommen. Sie werden auch einfach als Migranten mit irregulärem
Status bezeichnet. Die Analyse der irregulären Migration wird weiterhin
durch den ernsthaften Mangel an präzisen Daten behindert. Dies
erschwert es, auch Trends zu identifizieren oder das Ausmass des
Phänomens in unterschiedlichen Teilen der Welt zu vergleichen. Gesichert
ist allerdings, dass die Zahl irregulärer Migranten ständig steigt. Die
Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD)
schätzt, dass zwischen 10 bis 15 % der 56 Millionen Migranten in Europa
einen irregulären Status haben, und dass jährlich etwa eine halbe Million
undokumentierte Migranten in der EU ankommen. Was diese Zahlen
exakt für die Schweiz bedeuten, kann nur geschätzt werden.
154

Die irreguläre Migration untergräbt das souveräne Recht der Staaten zu
entscheiden, welche Personen ihr Staatsgebiet betreten dürfen und
welche nicht. Dieser Mangel an Kontrolle wirkt sich direkt oder indirekt auf
eine Vielzahl von Politikbereichen (z.B. Sicherheit, Gesundheit,
Arbeitsmarkt) aus.
Um ihre Souveränität und Sicherheit zu verteidigen, investieren Staaten
immense Mühen und Ressourcen in die Verhinderung der irregulären
Migration. Der Erfolg dieser Anstrengungen ist jedoch begrenzt. Die
Zunahme der irregulären Migration hängt zum Teil auch mit einem Mangel
an regulären Möglichkeiten der Zuwanderung zusammen. Sie wird
ausserdem durch kriminelle Netzwerke begünstigt, die von
Menschenschmuggel und -handel profitieren. Ferner hat die Zunahme von
Diasporagemeinschaften und transnationalen sozialen Netzwerken es für
Menschen leichter gemacht, irregulär von einem Land in ein anderes zu
reisen. Irreguläre Migration hat eine Reihe negativer Konsequenzen.
Wenn sie in grösserem Ausmass auftritt und die Aufmerksamkeit der
Medien auf sich zieht, kann irreguläre Migration das Vertrauen der
Öffentlichkeit in die Integrität und Effizienz der Migrations- und Asylpolitik
eines Staates untergraben. Sie stellt die Ausübung der staatlichen
Souveränität in Frage und kann insbesondere in den Fällen, in denen sie
mit Korruption und organisiertem Verbrechen einhergeht, zu einer
Bedrohung der öffentlichen Sicherheit werden. Wenn irreguläre Migration
zu schärferem Wettbewerb um knappe Arbeitsplätze führt, kann sie auch
zum Entstehen fremdenfeindlicher Gefühle beitragen, die nicht nur gegen
Migranten mit irregulärem Status, sondern oft auch gegen länger
ansässige Migranten und anerkannte Flüchtlinge und ethnische Minderheiten
gerichtet sind.
155

Gemäss dem im Juni 2004 veröffentlichten Bericht des Bundes zur
irregulären Migration 52 sind für die Schweiz Aussagen und Angaben über
die Ursachen, das Ausmass und die Auswirkungen der illegalen Migration
nur teilweise vorhanden. Dementsprechend können auch nur teilweise
sicherheitsrelevante Aussagen gemacht werden. Illegal Anwesende sind
offenbar insbesondere in strukturschwachen Branchen wie der
Landwirtschaft, dem Baugewerbe, in privaten Haushalten und dem
Sexgewerbe tätig. Trotz Arbeitslosigkeit existiert nach wie vor eine
Nachfrage nach billiger Arbeit. Gemäss Studie von Prof. Schneider
(Universität Linz) sind Zehntausende ausländischer Arbeitskräfte illegal
beschäftigt 53 . Gemäss dieser Studie sind dies Zehntausende mehr als
noch vor 10 Jahren. Erfahrung zeigen, dass illegale Einreisende und
Aufenthalte insbesondere in folgenden Situationen vorkommen:
• Selbstständige
Schwarzarbeit
Einreise zur Suche und Aufnahme einer
• Illegaler Nachzug von Verwandten und Bekannten (Erschleichen
von Visum und vermitteln von Arbeitsplatz (Kettenmigration)
• Persönliche Voraussetzung für den legalen Aufenthalt fehlen
(fehlende Finanzmittel nach Scheidung oder nichtbewilligter
Aufenthalt beim Konkubinatspartner oder beim
gleichgeschlechtlichen Partner)
• Nach einem befristeten legalen Aufenthalt erfolgt keine Ausreise
(z.B. nach abgeschlossener Ausbildung, nach Ablauf einer
Kurzaufenthaltsbewilligung etc.)
52 Bericht zur illegalen Migration (IMES, BFF; fedpol und Grenzwachtkorps; Juni 2004)
53 Illegale und deren Arbeitgeber bezahlen oft/meist keine Beiträge für die Sozialversicherungen
und keine Steuern. Wissenschaftliche Schätzungen sprechen von
Verlusten in der Höhe von bis zu 10 Milliarden Schweizerfranken pro Jahr!
156

• Illegale Einreise und illegaler Aufenthalt im Asylbereich (Umgehung
von Grenzkontrollen, Untertauchen während eines Asylverfahrens
oder nach negativem Asylentscheid) 54
• Schlepper-Organisationen ermöglichen illegale Einreise (kriminelle
Organisationen).
Irreguläre Migration kann auch mit einer Bedrohung des Lebens der
betroffenen Migranten verbunden sein: Das internationale Zentrum für
Entwicklung von Migrationspolitik schätzt, dass etwa 2000 Migranten
jedes Jahr bei dem Versuch sterben, das Mittelmeer aus Richtung Afrika
nach Europa zu überqueren. Menschenhändler beuten Migranten
skrupellos aus. Sie werden häufig für Tätigkeiten eingesetzt, die schlecht
bezahlt oder gar nicht bezahlt sind, oder sie werden zu erniedrigenden
Arbeiten gezwungen. Menschen, die unerlaubt in ein Land einreisen oder
sich dort aufhalten, sind dem Risiko der Ausbeutung auf verschiedenen
Ebenen ausgesetzt (Arbeitgeber, Vermieter etc.).
Die Mehrzahl der als Haushalthilfen und in der Sexindustrie tätigen
Migranten sind Frauen. In diesen Arbeitsfeldern besteht ein besonderes
Missbrauchsrisiko. Auch in der Schweiz ist heute das Thema
emotionsgeladen: Migrantenkinder mit irregulärem Status, die von ihren
Eltern getrennt sind, stellen eine besonders verletzliche Gruppe dar. Sie
können Opfer von Menschenhandel und zur Arbeit in der Sexindustrie
gezwungen werden. Ausserdem riskieren sie staatenlos zu werden. Opfer
von Menschenhandel sind schliesslich oft illegal anwesende Migrantinnen
im Bereich der Prostitution. Es handelt sich nach Schätzungen des fedpol
um mehrere tausend Personen, z.B. 6’000 im Jahre 2003.
54 Gemäss Asylstatistik des Bundesamts für Migration sind im Jahr 2009 2‘788
Personendes Asylbereichs untergetaucht
http://www.bfm.admin.ch/etc/medialib/data/migration/statistik/asylstatistik/jahresstatistik/k
ommentierte_jahresstatistik.Par.0003.File.tmp/statistik-jahr-2009-kommentar-d.pdf
157

Fazit und Gewichtung
Grenzkontrollpolitik muss als Teil einer langfristigen Strategie im
Zusammenhang mit anderen Massnahmen zur Bekämpfung der
irregulären Migration verstanden werden. Die EU-Staaten, aber auch die
Schweiz haben aufgrund ihrer Erfahrungen eingesehen, dass allein mit
strengen Grenzkontrollen die irreguläre Migration nicht gebremst werden
kann. Im Umgang mit irregulärer Migration muss sich das Augenmerk
sowohl auf soziale und wirtschaftliche Defizite als auch auf Mängel in der
Regierungspraxis und bei der Gewährleistung von Menschenrechten
richten, die Ursachen dafür sind, dass Menschen ihre Heimatländer
verlassen.
Die Strategie zur Eindämmung irregulärer Migration muss auf
zwischenstaatlichem Dialog und auf Kooperation beruhen. Staaten sollten
die Situation der Migranten mit irregulärem Status durch Rückkehr oder
bei Härtefällen durch Legalisierung lösen. Generalamnestien wie vor
einigen Jahren in Italien oder Spanien lösen das Problem nicht, im
Gegenteil, die irreguläre Migration wird durch die mit einer Amnestie
verbundene Sogwirkung nur noch gefördert. Amnestien sind auch zutiefst
ungerecht, denn sie benachteiligen jene, die nach irregulärem Aufenthalt
das Land vorschriftsgemäss verlassen.
Jede Rückkehr sollte aber so durchgeführt werden, dass sie sicher und
menschenwürdig verläuft und die grundlegenden Menschenrechte
lückenlos berücksichtigt werden. Die betroffenen Migranten tragen
ebenfalls Verantwortung für ihre Rückkehr und sind verpflichtet, mit den
Behörden zusammenzuarbeiten, wenn sie aus legitimen Gründen dazu
aufgefordert werden, das Land zu verlassen. Es ist zudem allgemein
anerkannter Grundsatz, dass Staaten die Verpflichtung haben, ihre
eigenen Staatsangehörigen wieder in ihr Territorium aufzunehmen. In der
Praxis gestaltet sich dieser Grundsatz allerdings oft schwierig und
158

erfordert viel Zeit und Recherchen, die effektive Identität der Migranten
gesichert zu erheben.
In der EU und in der Schweiz haben die Verantwortlichen diese
Schnittstelle irreguläre Migration/Sicherheit seit geraumer Zeit erkannt und
verschiedene Abkommen, Gesetze und Reglemente mit diversen
Massnahmen erlassen, die den genannten Forderungen weitgehend, aber
nicht vollständig Rechnung tragen:
a) Mit dem Inkrafttreten der Schengen- und Dublinassoziierung am 12.12.
2008 ist die Schweiz ganz (Grenzschutzpolitik via Schengen) oder
teilweise (Asylpolitik via Dublin) in diese Politiken eingebunden und
übernimmt auch die entsprechenden Weiterentwicklungen. Diese
Zusammenarbeit ermöglicht der Schweiz, zusammen mit den EU-Staaten
die irreguläre Migration verstärkt zu bekämpfen. Eine Zwischenbilanz zeigt
erste Erfolge.
b) Die Schweiz ist an der Kontrolle und Sicherung der Aussengrenzen der
EU beteiligt (Frontex und Aussengrenzenfonds)
c) Über Schengen ist die Schweiz auch an der EU-Visumspolitik beteiligt
d) Auch auf der Basis der neuen schweizerischen Ausländer- und
Asylgesetze wurden in den letzten Jahren erfolgversprechende
Instrumente erarbeitet, die den Entwicklungen irreguläre
Migration/Sicherheit Rechnung tragen: Mit dem Konzept der
Migrationspartnerschaft (Art.100 des Ausländergesetzes) hat die Schweiz
ein Instrument geschaffen, das eine partnerschaftliche Migration mit den
Staaten und anderen Akteuren (internationale Organisationen, NGO`s,
Diaspora, Privatwirtschaft) ermöglichen soll. Mit diesem Instrument sollen
schweizerische migrationspolitische Interessen unter Einbezug der
Interessen des Partnerlandes durchgesetzt werden. Je nach Bedürfnis
kann eine Migrationspartnerschaft verschiedene Aktionsfelder beinhalten:
so z. B. polizeiliche Kooperation, Rückkehr, Rückkehrhilfe, Kampf gegen
159

Menschenhandel, Entwicklungszusammenarbeit, Visapolitik, Rechtshilfe
etc). Ein „Memorandum of Understanding“ konnte in diesem Sinn schon
mit Bosnien (14.4.2009), Serbien (30.6.2009) und dem Kosovo (3.2.2010)
unterzeichnet werden. Die Gespräche über ein ähnliches Abkommen mit
Nigeria schreiten voran (siehe dazu und zum Folgenden Stellungnahme
des Bundesrates zur Motion der Fraktion CVP/EVP/GLP „Verstärkung der
Migrationsaussenpolitik“ vom 9.3.2010)
e) Zur Bewältigung internationaler Migrations- und Flüchtlingsströme, die
zu irregulärer Migration oder gefahrvoller Weiterwanderung führen
können, hat der Bund ferner das Konzept des Schutzes von Flüchtlingen
in den Herkunftsregionen („protection in the region“) erarbeitet. Damit wird
das Engagement zugunsten Schutzbedürftiger im Erstaufnahmeland
verstärkt, indem die nationalen Schutzkapazitäten zugunsten von
Flüchtlingen verbessert werden. Verschiedene Bundesstellen (DEZA,
BFM, etc) haben z.B. in Jemen, einem wichtigen Aufnahmeland von
Flüchtlingen aus dem Horn von Afrika mit der Umsetzung von Projekten
begonnen. In Syrien, dem wichtigsten Aufnahmeland für Flüchtlinge aus
dem Irak, beginnt zurzeit die Umsetzung eines Programms.
f) Das Asylgesetz (Art. 93) sieht sodann die Förderung der freiwilligen
Rückkehr in Herkunfts- und Transitregionen vor, was ebenfalls ein
Element der Prävention irregulärer Migration darstellt. Die Schweiz hat
vor allem seit dem Krieg in Ex-Jugoslawien die Rückkehrhilfe gekoppelt
mit der nötigen Strukturhilfe drastisch verstärkt. So bewilligte der
Bundesrat z.B. im Jahre 1999 einen Verpflichtungskredit von 235 Mio.
Franken für solche Projekte, die in der Regel vom BFM zusammen mit der
DEZA erfolgreich realisiert wurden (siehe dazu im Einzelnen „Die Arbeit
der Interdepartementalen Leitungsgruppe Rückkehrhilfe ILR“, BFM/DEZA,
Bern 1999).
160

g) Der Schwerpunkt des schweizerischen Engagements zur Bekämpfung
des Menschenhandels liegt bei der Prävention sowie dem Schutz
betroffener und potenzieller Opfer. Dazu wurden v. a. Massnahmen zur
Steigerung von Kapazitäten von in- und ausländischen Akteuren
umgesetzt. Im Rahmen der UNO und der OSZE setzt sich die Schweiz
proaktiv für die Schaffung von Standards ein. Beim Einsatz im Ausland
geht es vor allem darum, die Herkunftsstaaten oder die Transitländer von
Menschenrechtsopfern in der Schweiz, wie z.B. Nigeria oder Serbien zu
unterstützen.
Staaten müssen ihre Bemühungen zur Bekämpfung der unterschiedlichen
kriminellen Phänomene der Schleuse-Tätigkeiten und des
Menschenhandels verstärken. In beiden Fällen müssen die Täter
strafrechtlich verfolgt, die Nachfrage an ausbeuterischen Dienstleistungen
unterbunden und den Opfern angemessener Schutz und Hilfe gewährt
werden. Menschenhändler- und Schmuggler werden selten angezeigt, da
die Opfer aus Angst vor Repression keine Aussagen machen. Die
Aufklärung wird insofern erschwert, als die Opfer von Menschenhandel bis
vor kurzem umgehend aus der Schweiz ausgewiesen wurden 55 . Eine
Gesetzesänderung von 2009 sieht nun vor, dass die Opfer aus wichtigen
Gründen in der Schweiz bleiben können, namentlich während der Dauer
des Prozesses oder aus humanitären Gründen.
Der Bundesrat und das Parlament haben zur Lösung der
Schnittstellenproblematik irreguläre Migration/Sicherheit den richtigen
Weg eingeschlagen; die Umsetzung seiner Strategie müsste aber rascher
erfolgen, weil auf politischer Ebene hiezu ein Grundkonsens besteht, was
verschiedene parlamentarische Vorstösse belegen. Ebenso müsste die
departementsübergreifende Zusammenarbeit bei internationalen
55
Vgl. auch Bericht zur illegalen Migration (IMES, BFF; fedpol und Grenzwachtkorps;
Juni 2004)
161

Migrationsfragen im Sinne einer ganzheitlichen, wirkungsvollen und
kohärenten Politik verbessert werden (z.B. bei der Bekämpfung der
irregulären Migration, bei der „protection in the region“, den
Migrationspartnerschaften, bei der Bekämpfung des Menschenhandels,
des Einbezugs der Entwicklungszusammenarbeit, etc.). Ebenso sollte der
Bund mit gezielten Informations- und Aufklärungsprojekten, v.a. in Afrika,
potenzielle Migranten auf die legalen Möglichleiten und die Risiken einer
Zuwanderung in die Schweiz aufmerksam machen. Bezüglich der
Schnittstelle Migration/Sicherheit müsste sich die Schweiz auch dringend
Überlegungen machen, wie mit sich abzeichnenden gemischten
Wanderungsströmen umzugehen ist – manche Personen fallen unter den
Flüchtlingsschutz, andere kommen irregulär als Arbeitsmigranten oder in
Zukunft womöglich als Umweltmigranten. Der Konnex zur Sicherheit ist
vor allem bei grösseren Wanderungsströmen evident.
Vermutlich zeigt sich nirgends der enge Zusammenhang zwischen
Migration- und Sicherheitspolitik so deutlich wie bei der irregulären
Migration. Irreguläre Migration untergräbt das souveräne Recht der
Staaten zu entscheiden, welche Personen ihr Staatsgebiet betreten dürfen
und welche nicht. Dieser Mangel an Kontrolle wirkt sich direkt und indirekt
auf den Politikbereich der Sicherheit aus. Dabei haben wir nicht nur an
Korruption, Menschenhandel und Menschenschmuggel zudenken,
sondern vielmehr auch die hohe Anzahl delinquenter Personen. Auch die
Schwarzarbeit ist dazu gewichtiges Stichwort. Nebst illegal arbeitenden
Haushalthilfen sind auch das Sexgewerbe sowie die Bauindustrie
betroffen. Die Strategie zur Eindämmung muss auf zwischenstaatlichem
Dialog und auf Kooperation beruhen. Nur in enger Zusammenarbeit mit
der EU kann es der Schweiz gelingen, eine kohärente Sicherheitspolitik in
diesem Bereich umzusetzen. Die Verträge Schengen und Dublin spielen
eine tragende Rolle in diesem Zusammenhang.
162

3.3.2. Schnittstelle Migration und Kriminalität sowie öffentliche
Sicherheit
In der Debatte um die öffentliche Sicherheit wird immer wieder die so
genannte Ausländerkriminalität als ein wichtiger Faktor, der das
Sicherheitsempfinden der Bevölkerung negativ beeinflusst, erwähnt. So
wird per Statistik nachgewiesen, dass sich einzelne Ausländergruppen
überdurchschnittlich an kriminellen Taten beteiligen, insbesondere bei
Drogenhandel, Diebstahl und Gewaltdelikten 56 .
In einer vom Team von Prof. Dr. Werner Wirth der Universität Zürich im
Jahr 2005 veröffentlichten wissenschaftlichen Studie zur Rolle der Medien
im Zusammenhang mit der Ausländerkriminalität 57 wird auch auf
verschiedene Theorien über die Ursachen eingegangen. Die Studie geht
prinzipiell von vier allgemeinen und drei speziellen Kriminalitätstheorien
aus 58 .
Von besonderer Bedeutung bezüglich der Kriminalität von Ausländern ist
gemäss Prof. Dr. Wirth die Erkenntnis, dass innerhalb einer Gesellschaft
kulturelle Handlungsziele vorgegeben werden und die soziale Struktur die
Mittel zur Realisierung dieser Ziele zur Verfügung stellt oder eben auch
nicht; dabei steht nicht allen Gesellschaftsmitgliedern der gleiche Zugang
zu eben den legitimen Mitteln von Handlungszielen zu. Diese, nicht in die
Gesamtgesellschaft integrierten Teile der Gesellschaft sind einem starken
Druck ausgesetzt, welcher durch Konformität (legitime Mittel zur
56 Bereits die Kriminalstatistik im Jahre 2003 wies bei den Verzeigungen einen
Ausländeranteil von 55,3 % auf, was den höchsten Stand der letzten zehn Jahre
bedeutet hatte. Eine gesamtschweizerische Auswertung neueren Datums, die auch den
Status der Ausländer berücksichtigte, bestand nicht, da die entsprechenden Daten von
den meisten Kantonen gar nicht erhoben wurden.
57 „Medien, Migration und Kriminalität: Eine Inhaltsanalyse von Schweizer
Tageszeitungen“ vom Juni 2005; IPMZ - Institut für Publizistikwissenschaft und
Medienforschung der Universität Zürich, 2005
58 Biologische (Geschlechts spezifisch), Sozialpsychologische (soziale Lerntheorien und
Kontrolltheorien), sozialstrukturelle (Anomie-Theorie, Labeling-Theorie und Theorie der
sozialen Desorganisation) und multifaktorielle Kriminalitätstheorie sowie als spezielle
Theorie Kriminalität und Massenmedien; fremdenfeindliche Gewalt und
Ausländerkriminalität
163

Zielerreichung), Innovation (illegitime Wege der Zielerreichung durch
leichtere Delikte), Rebellion (Ziele wie auch Mittel werden durch andere
ersetzt) Rückzug (Ziele und Mittel werden ersatzlos verworfen) und
Ritualismus (Ziele werden durch andere ersetzt, jedoch mit legitimen
Mitteln erreicht) ersetzt wird.
Fazit und Gewichtung
Das Kapitel 3.2.4. der inneren Sicherheit liefert dazu die wichtigsten
Erkenntnisse. So wird beispielsweise nachgewiesen, dass einzelne
Ausländergruppen überdurchschnittlich an kriminellen Taten beteiligt sind
(Drogenhandel, Diebstahl und Gewaltdelikte). Der Integration kommt in
diesem Punkt prioritäre Bedeutung zu.
3.3.3. Schnittstelle Integration und Sicherheit
Im Bericht „Probleme der Integration von Ausländerinnen und Ausländern
in der Schweiz“ 59 des Bundes von 2006 wird Integration als
Chancengleichheit verstanden. Integration ist dann gelungen (Soll-
Zustand), wenn Ausländerinnen und Ausländer in der Schweiz in den
verschiedenen Integrationsbereichen vergleichbare Kennzahlen aufweisen
wie Schweizerinnen und Schweizer, die sich insbesondere im Hinblick auf
Alter, das Geschlecht, die gesellschaftliche und wirtschaftliche Lage, die
Familiensituation sowie die berufliche Ausbildung in ähnlichen
Lebenssituationen befinden. Im Bericht werden folgende zentrale
Integrationsbereiche aufgeführt:
• Schulbildung
• Berufsbildung
• Arbeitsmarkt
59
Vgl. Bericht „Probleme der Integration von Ausländerinnen und Ausländern in der
Schweiz“ , EJPD, Juli 2006
164

• Soziale Sicherheit
• Gesundheit
• Sprache
• Quartierentwicklung
• Teilnahme am gesellschaftlichen Leben
• Religion und Kultur
• Öffentliche Sicherheit
Die Schnittstelle Integration / Sicherheit spielt nach Ansicht der Autorin in
folgenden Bereichen eine wichtige Rolle:
a) Eine besondere Bedeutung kommt nach den Terroranschlägen in New
York, Madrid und London der Integration betreffend Religion und Kultur
zu. Seit den Anschlägen haben sich Diskussionen über religiöse und
kulturelle Differenzen auch in der Schweiz zu einer eigentlichen „Islam-
Debatte“ entwickelt, die ihren vorläufigen Höhepunkt in der Annahme der
Anti-Minarett-Initiative fand. Das Spannungsfeld betrifft aber auch
Bekleidungsvorschriften (Kopftuch und Burka), der Teilnahme der Kinder
am Schulunterricht (Sport, Schullager), der Friedhöfe und Sakralräume
sowie weiterer Bereiche wie Zwangsheiraten. Das föderalistische System
hat über viele Jahre angepasste Lösungen ermöglicht. Die Abstimmung
zur Minarett-Initiative hat aber scharf vor Augen geführt, dass man in
Zukunft eine Gefährdung der Sicherheit nicht ausschliessen kann, wenn
nicht durch verbesserte Integration, durch ein kontrolliertes
Zulassungssystem, aber auch durch klares Aufzeigen der Rechte und der
Pflichten der Ausländerinnen und Ausländer fremdenfeindlichen
Tendenzen entgegengewirkt wird.
b) Gut integrierte Ausländerinnen und Ausländer gefährden die
Sicherheit in der Regel nicht. Auch wenn der erwähnte Bericht des
Bundes von 2006 zu Recht festhält, dass die Ausländerintegration in der
Schweiz angesichts des hohen Ausländeranteils (ca. 21,5 %) im Grossen
und Ganzen gelungen ist (S.103 spricht von grösstenteils friedlichen und
165

problemlosen Zusammenleben) werden auch die Probleme ungeschminkt
dargestellt. Der Konnex Ausländerkriminalität – Sicherheit – Integration ist
augenfällig. Gut Integrierte gefährden die Sicherheit nicht. Wo liegen somit
die Probleme?
Die Übersicht über die wichtigsten Ursachen für Integrationsprobleme
zeigt, dass eine schwierige sozio-ökonomische Lage und Bildungsferne
die wichtigsten Ursachen für Integrationsprobleme darstellen. Der Zugang
zu einer Erwerbstätigkeit ist dabei die zentrale Bedingung für eine
gelungene Integration, und folglich muss der Sprachkompetenz(lokale
Sprache) grosses Gewicht beigemessen werden. Zudem ist daher auch
die Integrationsförderung in den Bereichen Berufsbildung sowie
Arbeitsmarkt in den bestehenden Institutionen, den Berufsschulen und
Betrieben zu stärken. Besondere Risikogruppen sind ausländische
Jugendliche aus bildungsfernen Familien, insbesondere der zweiten
Zuwanderungsphase. Es zeigt sich, dass auf allen Ebenen (Bund, Kanton
und Gemeinden) bereits grosse Anstrengungen zur Integration
unternommen werden. Der Zeitgeist entspricht heute dem Credo von
„fordern und fördern“. Wir sprechen nicht nur von den Rechten der
Ausländerinnen sondern klar auch von ihren Pflichten.
Aufgrund der Problemanalyse von 2006 hat der Bundesrat am 22. August
2007 ein Massnahmepaket verabschiedet, das 46 Massnahmen
umfassen. Diese wurden von 15 Bundesstellen erarbeitet und sollen die
Integration der Ausländerinnen und Ausländer verbessern. Diese
Massnahmen setzen in den Bereichen Sprache, Bildung, Arbeit, soziale
Sicherheit und Förderung der gesellschaftlichen Integration im
Wohnumfeld an. Die Gewaltprävention und die Bereiche Sport,
Gesundheit oder Rassismusbekämpfung sind weitere ergänzende
Massnahmen im Kompetenzbereich des Bundes 60 . Der Bundesrat hat im
60 Quelle: Interdepartementale Arbeitsgruppe Migration IAM unter der Federführung des
Bundesamts für Migration BFM hat den Bericht "Umsetzung Massnahmenpaket
166

Januar 2010 die zweite Berichtserstattung zur Umsetzung des
Massnahmepakets zur Kenntnis genommen: der grösste Teil der
Massnahmen wurde planmässig umgesetzt. Zurzeit erarbeitet der
Bundesrat zuhanden des Parlaments einen Bericht zur Frage der
Weiterentwicklung der Integrationspolitik des Bundes 61 .
Fazit und Gewichtung
In der aktuellen Debatte muss es darum gehen, die wirtschaftlichen und
gesellschaftlichen Akteure noch stärker einzubinden. In diesem Sinne
empfiehlt beispielsweise die Tripartite Agglomerationskonferenz 62 ’ 63 (TAK)
richtigerweise, die schweizerische Integrationspolitik auf folgender Basis
weiter zu entwickeln:
Bund, Kantone sowie die Städte und Gemeinden bezeichnen die Stärkung
des gesellschaftlichen Zusammenhalts auf der Grundlage der Werte der
Bundesverfassung als gemeinsames Integrationsziel. Zur Verfolgung
dieses Ziels stützen sie ihre Integrationspolitik auf vier gleichwertige
Grundprinzipien ab: „Chancengleichheit verwirklichen“, „Potenziale
nutzen“, „Vielfalt berücksichtigen“ und „Eigenverantwortung einfordern“.
Im föderalistischen Staat ist es gerade bei der Integrationspolitik in
Zusammenhang mit Sicherheitsfragen zentral, dass die drei Ebenen
Gemeinde, Kanton, Bund eng miteinander zusammenarbeiten. Das
bedingt eine gute Koordination. Mit der Schaffung der Tripartiten
Agglomerationskonferenz sind diese Ebenen vertreten, was ein guter Start
Integration 2009" publiziert,
www.bfm.admin.ch/etc/medialib/data/migration/integration/berichte.Par.0036.File.tmp/ber
-ums-integration-2009-d.pdf
61 Quelle: Die Medienmitteilung EJPD vom 27.01.2010,
www.bfm.admin.ch/bfm/de/home/dokumentation/medienmitteilungen/2010/ref_2010-01-
27.html
62 Bei der Tripartiten Agglomerationskonferenz handelt es sich um eine politische
Plattform von Bund, Kantonen, Städten und Gemeinden für eine gemeinsame
Agglomerationspolitik in der Schweiz (www.tak-cta.ch)
63 Vgl. „Weiterentwicklung der schweizerischen Integrationspolitik“, Bericht und
Empfehlungen der TAK vom 29. Juni 2009
167

ist. Hingegen müsste in diesem Gremium wohl auch die Sicherheitspolitik
vermehrt zur Sprache kommen. Die Autorin ist überzeugt, dass der
Integrationsfaktor eine zentrale Rolle spielt im Zusammenhang mit der
Bekämpfung von Terrorismus und Ausländerkriminalität.
Gut integrierte Ausländer und Ausländerinnen gefährden die Sicherheit in
der Regel nicht. Auch wenn die Ausländerintegration in der Schweiz
angesichts des hohen Ausländeranteils im Grossen und Ganzen gelungen
ist, sind Probleme im Konnex zur Ausländerkriminalität augenfällig. Eine
schwierige sozio-ökonomische Lage und Bildungsdefizite sind die
wichtigsten Ursachen für Integrationsprobleme. Im föderalistischen Staat
Schweiz ist es gerade bei der Integrationspolitik im Zusammenhang mit
Sicherheitsfragen zentral, dass die drei Ebenen Gemeinde, Kanton und
Bund eng zusammenarbeiten. Mit der Schaffung einer Tripartiten
Agglomerationskonferenz sind diese Ebenen vertreten. Die
Sicherheitspolitik müsste jedoch vermehrt zur Sprache kommen.
3.3.3.1. Schnittstelle Sans-Papiers und Sicherheit
Im Jahre 2005 wurde in einer Studie, die das BFM beim Politologen
Claude Longchamp in Auftrag gegeben hat, festgestellt, dass ca. 100‘000
so genannte Sans-Papiers in der Schweiz leben 64 . Insbesondere die
Landwirtschaft und die Bauwirtschaft sollen davon profitiert haben. 6
Teilstudien wurden von den Kantonen Zürich, Baselstadt, Thurgau, Genf,
Waadt und Tessin erstellt aufgrund von Befragungen. Schliesslich wurden
die nationalen Expertenschätzungen auf die nationale Ebene
hochgerechnet.
Sans-Papiers, Papierlose und Schwarzarbeitende wurden in dieser Studie
als Menschen definiert, die sich länger als einen Monat ohne geregelte
Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz aufhalten und keine feste Absicht
64 Longchamp, Claude et al. (2005). Sans Papiers in der Schweiz: Arbeitsmarkt, nicht
Asylpolitik ist entscheidend. Bern: gfs.bern.
168

zur Ausreise aus der Schweiz haben. Die Diskussion dreht sich vor allem
um abgewiesene und untergetauchte Asylsuchende, die aber nicht à priori
mit Schwarzarbeitenden gleich gesetzt werden können, da Schwarzarbeit
auch verrichtet werden kann, wenn man legal in der Schweiz lebt.
Interessant ist, dass das Problem in der Romandie akuter ist als in der
Deutschschweiz. Auf den ersten Blick erscheint das Phänomen der Sans-
Papiers als reines Problem des städtischen Raums. Die eher anonymen
Lebensverhältnisse in städtischen Ballungsgebieten erlauben es Sans-
Papiers, sich nicht oder nur wenig erkannt in der Schweiz aufzuhalten.
Zudem ist das Bewusstsein um das Phänomen in der Romandie grösser
als in der deutschsprachigen Schweiz. Tatsache ist, dass gemäss
Auffassung von Experten Sans-Papiers vielerorts Spuren hinterlassen.
Insbesondere auch in Gebieten ausgeprägter Landwirtschaft. In diesem
Sinne sind Sans-Papiers ein Phänomen, das mit dem Arbeitsmarkt
verbunden ist. Sie arbeiten meist in prekären Arbeitsverhältnissen mit
schlechter Bezahlung und mit hoher Wochenstundenzahl. Sie sind nach
Expertenmeinung überwiegend nicht kriminell, denn sie wollen es nicht
riskieren, erkannt zu werden. Sans-Papiers kommen vor allem dort vor, wo
das Volkseinkommen überdurchschnittlich ist und/oder wo viele Ausländer
und Ausländerinnen leben. Ein systematischer Zusammenhang mit der
Asylpolitik lässt sich gemäss Studie Claude Longchamp dagegen für die
Zeit bis 2005 nicht belegen. Weder sind Sans-Papiers zahlreicher, wo es
viele Flüchtlinge gibt, noch kommen sie bisher auffällig häufig dann vor,
wenn es viele abgewiesene Asylsuchende gibt. Interessant ist, dass sich
die Experten einig sind, dass die Zahl der Sans-Papiers weiter steigen
wird. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass die Zuteilung
der Asylsuchenden in proportionalem Verhältnis zur kantonalen
Bevölkerung und nicht zum Arbeitsmarkt erfolgt. Dies erklärt auch die Zahl
der Sans-Papiers in den einzelnen Kantonen. Im Kanton Zürich sollen
gemäss Expertenschätzungen gegen 20‘000 Sans-Papiers wohnen, in
Genf gegen 10‘000 und im Tessin rund 2’000. Die Gesamtschätzung liegt
169

ei rund 90‘000 Sans-Papiers schweizweit und nicht wie Experten vorerst
befürchteten bei 300‘000. Die Sicherheit scheint verhältnismässig wenig
von Sans-Papiers betroffen. Die finanziellen Konsequenzen sind hingegen
beachtlich (keine Steuereinnahmen, keine Abgabe von Sozialleistungen!).
Fazit und Gewichtung
Die Sicherheit ist verhältnismässig wenig tangiert von den Sans-Papiers,
aber der Faktor Quantität spielt natürlich eine zentrale Rolle. Sollte die
Anzahl Sans-Papiers stark zunehmen, könnte die Sicherheit ernsthaft
gefährdet sein (Anonymität, soziale Unruhen, Proteste, etc). Deshalb ist
alles daran zu setzen, dass dieser Zustand in überschaubarem Ausmass
bleibt und keine kollektiven Gruppen-Regularisierungen oder Amnestien
für alle vorgenommen werden. Die Schwarzarbeit der Sans-Papiers führt
überdies zu Wettbewerbsverzerrungen, zu Steuerausfällen und wegen
Ausbleiben von Sozialleistungen zu Mehrbelastungen von einheimischen
und legal in der Schweiz erwerbstätigen Ausländerinnen und Ausländern.
3.3.4. Schnittstelle Friedensförderung und Sicherheit
Die Schweiz leistet in verschiedenen Ländern friedensfördernde Einsätze.
Zurzeit sind Soldaten und Soldatinnen im Libanon, in Korea, in Bosnien
und in Kosovo stationiert. Um die Schnittstelle „Friedensförderung und
Sicherheit“ zu dokumentieren, wählt die Autorin das Beispiel Kosovo, wo
im Sommer 2010, zur Zeit der Fertigstellung dieser Master-Thesis, rund
220 Angehörige der SWISSCOY (davon 20 Frauen) im Camp „Casa
Blanca“ stationiert waren.
Die sicherheitspolitischen Ereignisse in den Sommermonaten 2010 zeigen
auf, dass die Lage im Kosovo weiterhin angespannt ist.
• Die aktuelle Lage wird durch Machtkämpfe innerhalb der kosovoalbanischen
Parteien und Clanstrukturen die organisierte
Kriminalität, die weit verbreitete Korruption in Regierungskreisen
170

• Weiterhin sorgen aber auch interethnische Spannungen für einen
anhaltenden Unsicherheitsfaktor. Durch die Existenz serbischer
Parallelstrukturen ist die Lage im Norden des Kosovos sowie in den
wenigen verbleibenden serbischen Enklaven besonders
angespannt. Das Hauptkonfliktpotenzial liegt darin, dass der von
kosovo-serbischen Parallelstrukturen dominierte Norden nicht
gewillt ist, sich dem Diktat der Hauptstadt Pristina zu unterwerfen.
Beim Versuch Pristinas, oder der internationalen Gemeinschaft
(EULEX), die Strukturen des Staates Kosovo auch im Norden zu
implementieren, droht die Lage zu eskalieren. Die „hot spots“
befinden sich in der ethnisch geteilten nordkosovarischen Stadt
Mitrovica und an den Grenzübergängen zu Serbien.
• Dass sich die Lage im Kosovo zu einem weiteren bewaffneten
Regionalkonflikt entwickeln kann, wird jedoch als wenig
wahrscheinlich erachtet.
• Auch die NATO geht derzeit davon aus, dass der Abbau der KFOR
fortgesetzt wird und die weitere Lageentwicklung mit reduzierten
Kräften überwacht und beobachtet werden kann.
• Die Schweizer Armee wird ihr Engagement bis Ende 2011 im
bisherigen Rahmen (rund 220 Männer und Frauen) weiterführen.
Anstelle von Infanteriekräften werden jedoch vermehrt
nachrichtendienstliche Elemente, so genannte LMT’s („Liaison and
Monitoring Teams“) eingesetzt.
Beurteilung seitens der Armee
Der Entscheid des IGH (Internationaler Gerichtshof), Kosovo als
eigenständigen Staat zu akzeptieren, kann als politische Niederlage für
171

Serbien gedeutet werden. Dass es im Nachgang des Entscheids bisher zu
keinen sicherheitsrelevanten Ereignissen gekommen ist, lässt darauf
schliessen, dass Belgrad die lokalen kosovo-serbischen Politiker nördlich
des Ibar unter seiner Kontrolle hat und die Aufforderung des serbischen
Präsidenten zum Gewaltverzicht seine Wirkung zeigte. Sollte Pristina
jedoch das Urteil des IGH zum Anlass für einseitige
Souveränitätsansprüche im Norden nehmen, sind Protestaktionen seitens
der Kosovoserben zu erwarten. Daneben könnte auch eine allfällige
Ausweitung der Aktivitäten der EULEX im Nordkosovo zu Protesten
führen. Derzeit ist unklar, ob der Entscheid des IGH tatsächlich eine
internationale Anerkennungswelle auslösen wird.
Politische Beurteilung und Schnittstelle zur Sicherheit
Dass die Schweiz heute 400‘000 muslimisch Gläubige beheimatet
(gegenüber 40‘000 vor rund 20 Jahren), hat massgebend mit den Unruhen
und dem Krieg in Ex-Jugoslawien zu tun. Aber auch die grosse türkische
Diaspora zählt zu den muslimisch Gläubigen in der Schweiz. In der Phase
der schwersten Unruhen (1999) flüchteten innert weniger Monate rund
150‘000 Menschen in unser Land- inzwischen haben bereits über 60‘000
die Schweiz wieder verlassen und sind in ihre Heimat Kosovo
zurückgekehrt. Nicht zu Unrecht fragen sich viele Schweizer Bürgerinnen
und Bürger, ob sich die muslimische Kosovo Diaspora an unsere
Verfassung und Werte halten will und sich zu integrieren weiss. Die
Kriminalitätsstatistik weist eine hohe Prozentzahl Gesetzesbrecher aus
Ex-Jugoslawien auf (über 50 % aller ausländischen Delinquenten). Die
Stimmung in unserem Land gegenüber den Ausländern und insbesondere
gegenüber muslimisch Gläubigen und Ex-Jugoslawen ist kritisch, was
insbesondere die SVP aus Politmarketing-Gründen für sich zu nutzen
weiss und zusätzlich Stimmung macht, sich gleichzeitig jedoch
sicherheitspolitisch gegen Friedensförderungen im Ausland stellt. Aus
Sicht der Autorin gilt es die einfache Frage zu stellen, ob die Schweiz
172

einen internationalen Beitrag zu leisten gewillt ist, neue Flüchtlingsströme
zu verhindern und vor Ort in diversen so genannten „failing states“ Einsatz
zum Staatsaufbau und zur Friedenssicherung zu leisten. Das Beispiel des
Kosovos sowie das Beispiel Bosnien zeigen klar 65 , dass ein enger
Zusammenhang zwischen den politischen Spannungsfeldern
Auslandeinsätze und Flüchtlingsstrom-Verhinderung bestehen, und die
Schweiz nebst humanitären Gründen allein schon aus „Eigennutz“ an
solchen Langzeitoperationen sowie an der Strukturhilfe (z.B. dank
notwendigen Projekten seitens des DEZA) im Sinne des internationalen
„burden sharings“ beteiligt sein sollte. Gerade unsere
Rückführungsprogramme leisten einen wichtigen Beitrag, den Flüchtlingen
die Rückkehr in ihre Heimat zu erleichtern und langfristig zu sichern.
Fazit und Gewichtung
Die politische Rechte in der Schweiz kämpft vehement gegen
Auslandeinsätze/Friedensförderung. Einerseits wird in der Schweiz
Stimmung gemacht gegen irreguläre Migration und Flüchtlinge, anderseits
wird verweigert, die Hilfe zur Ursachenbekämpfung aktiv anzugehen. Die
Schweiz versteckt sich in diesem Sinne hinter einer Neutralitätspolitik, die
bei genauer Betrachtung den heutigen Bedrohungslagen nicht mehr
standhält. „Burden Sharing“ (Mittragen der Lasten) ist in diesem
Zusammenhang ein wichtiges Stichwort. Zur Erhaltung der Sicherheit der
Schweiz scheint der Autorin das Thema sicherheitspolitische
Kooperation, insbesondere mit Europa, von zentraler Bedeutung.
65 Quelle: Diskussionen mit VBS, Divisionär Peter Stutz und Geri Bezzola, leitender
Kommandant der SWISSCOY in Kosovo sowie eigene Beurteilung, insbesondere nach
dem Truppenbesuch vom 1. August 2010
173

3.4. Fazit Schweiz
3.4.1. Begründung der These 1
Die genaue Beobachtung und Recherchen zur nationalen Schweizer
Politik machen deutlich, dass die Migrationspolitik kein explizites,
eigenständiges politisches Aktionsfeld darstellt. Auch der 2009,
überparteilich, gegründete so genannte „Runde Tisch zur
Langzeitperspektive der Migrationspolitik bis 2030“ stellt zuerst
einmal Fragen rund um die Wirtschaftspolitik in diesem
Zusammenhang. Massgebende Fragen 66 wurden wie folgt
identifiziert:
Auf Grundlage der eruierten Szenarien zu den Entwicklungen der
Demografie und der Migrationsflüsse in der Schweiz lassen sich gewisse
Fragestellungen und Herausforderungen für die Schweizer
Migrationspolitik 2030 ableiten.
• Eine andauernde Migration von jungen Personen in die Schweiz
verursacht generell eine Verlangsamung der demografischen
Alterung und der Abnahme des Erwerbsquotienten. Gleichzeitig
ermöglicht sie durch eine Erhöhung an Erwerbstätigen eine
Zunahme an AHV-Beitragszahlern. Es stellt sich folglich die Frage,
ob die Migrationspolitik 2030 ein Mindestmass an Einwanderung
von der EU oder von Drittstaaten sicherstellen muss, um diesen
Herausforderungen zu begegnen.
• Zudem stellt sich die Frage, welche Rolle die Migrationspolitik mit
Blick auf den erwarteten Mangel an gut und hochqualifizierten
Arbeitskräften spielen soll. Sind Massnahmen notwendig, um die
Attraktivität des Schweizer Arbeitsplatzes für EU-Bürger zu
erhöhen? Oder ist eine Öffnung des Arbeitsmarktes gegenüber
66 Quelle: Bericht zur Schweizerischen Migrationspolitik 2030
174

hochqualifizierten Arbeitskräften aus Drittstaaten erforderlich?
Welche Rolle spielt bei diesem internationalen Talentwettbewerb
der Privatsektor und welche die Migrationspolitik? Und welche
Massnahmen oder Unterstützungsprogramme sind angesichts einer
Dequalifizierung von einem bedeutenden Anteil der
hochqualifizierten Migranten notwendig, damit die Schweiz vom
ausländischen Humankapital (Brain Gain) verstärkt profitieren
kann?
• Oder kann durch Bildungsreformen ein genügender Nachwuchs
bereit gestellt werden, sodass solche Überlegungen in Bezug auf
eine zukünftige Migrationspolitik an sich überflüssig sind?
• Im Kontext der prognostizierten Tertiärisierung der erwerbstätigen
Bevölkerung stellt sich die Frage, ob bei einer gleich bleibenden
Migrationspolitik die Bedürfnisse nach niedrig qualifizierten
Arbeitskräften weiterhin gedeckt werden können. Bedeutet dies,
dass eine auf die demografischen Entwicklungen sensibilisierte
Migrationspolitik 2030 eine gewisse Öffnung bezüglich der
Zulassung von Arbeitskräften aus Drittstaaten vollziehen müsste?„
Den ersten aufgeführten Punkt zu den Zielen der geltenden
Migrationspolitik der Schweiz definiert die Expertengruppe des
Runden Tisches wie folgt:
1. Sie sichert und fördert den Wohlstand unseres Landes.
Dafür braucht es Arbeitskräfte aus dem Ausland. Ohne sie
könnten viele Wirtschaftszweige wie die Bauwirtschaft, der
Tourismus, das Gesundheitswesen oder der Finanz- und
Werkplatz Schweiz das aktuelle Niveau nicht halten.
• Während die Migrationspolitik der USA oder auch jene Europas
über weite Strecken Friedenssicherung im Ausland als äusserst
175

gewichtig beurteilen und Friedenssicherung (USA Beispiel
Afghanistan) zu erzwingen suchen, bzw. (z.B. Deutschland) mit
ihrer in die internationale Staatengemeinschaft eingebundenen
Anti-Terror-Politik und einer eigentlichen Islamkonferenz die
Prävention von Terrorismus zu beeinflussen und zu minimieren
suchen, formuliert die Schweiz nicht einmal explizit die Terrorgefahr
im Zusammenhang mit der geführten Debatte rund um die
Migrationspolitik unseres Landes.
• Fragen rund um das Zusammengehörigkeitsgefühl werden in der
Willensnation Schweiz eher aus Sicht der vier Schweizer
Sprachregionen gestellt als, denn im Sinne der Prävention gegen
Kriminalität und Radikalisierung ausländischer Wohnbevölkerung.
Das Verständnis, Migrationsströme auch in diesem Zusammenhang
zu erfassen, scheint weitgehend zu fehlen. Das mag entscheidend
damit zusammen hängen, dass unser Land bisher vor Terrorakten
verschont geblieben ist. Gemäss Ausführungen von Bundesrat Ueli
Maurer (vom 20. September 2010) hat die Sensibilisierung rund um
Terrorakte nur unmittelbar nach dem Ereignis 9/11 zugenommen,
jedoch nicht nachhaltig. Entsprechend wird Prävention in
Krisengebieten im Sinne von „Ursachen bekämpfen und nicht
Symptome bewirtschaften“ sogar von wichtigen politischen Kreisen
vollends in Abrede gestellt. Dies begründet und dokumentiert, dass
Terrorismus und Radikalisierung keinen namhaften Einfluss auf
unsere Migrationspolitik finden.
Erst in zweiter Linie hält die aktuelle schweizerische
Migrationspolitik als angestrebtes Ziel fest:
• Sie gewährt den Verfolgten Schutz, wie es der humanitären
Tradition der Schweiz entspricht. Wer vor Krieg, Verfolgung und
Folter fliehen muss, soll Aufnahme finden. Jedoch: längst nicht alle,
176

die ein Asylgesuch stellen, werden als Flüchtlinge anerkannt oder
vorläufig aufgenommen. Abgewiesene müssen das Land wieder
verlassen; diesem Zweck dient die Rückkehrhilfe.
• Der Runde Tisch mit seiner Expertengruppe führt ganz spezifisch
aus, dass die aktuelle Migrationspolitik primär geprägt sei von
einem Zwei-Kreise-Modell (Auszug aus dem migrationspolitischen
Bericht des Runden Tisches): Freizügigkeit mit den EU- und EFTA-
Staaten und Beschränkung und Zulassung von
Drittstaatsangehörigen auf qualifizierte Personen Übersetzt könnte
man „emotionslos“ sagen, dass der Arbeitsmarkt die
Migrationspolitik an erster Stelle prägt, vor anderen Kriterien.
• Selbstverständlich trägt der Expertenbericht umfassend unserer
humanitären Tradition Rechnung. Dennoch wird deutlich, dass die
erste Überlegung dem Arbeitsmarkt gilt. Diese Aussage ist nicht als
Kritik zu verstehen, Denn ohne prosperierenden Arbeitsmarkt kann
die Schweiz auch der humanitären Tradition nur in geringerem
Masse gerecht werden.
Sicherheitspolitische Aspekte werden jedoch erst in zweiter Linie
aufgeführt und tangieren die Migrationspolitik nur indirekt.
Demgegenüber kann gesagt werden, dass umgekehrt die
Migrationspolitik die Sicherheitspolitik ganz direkt tangiert, was in
der zweiten These der unter Kapitel 1 aufgeführten drei Thesen
festgehalten wurde.
177

3.4.2. Begründung der These 2
Die Master-Thesis der Verfasserin dokumentiert jedoch klar, dass
umgekehrt die Migrationspolitik und globale Zusammenhänge die
Sicherheitspolitik der Schweiz prägen.
Bereits in Kapitel 2.2. („Der globale Rahmen Sicherheit“), werden die
„wichtigsten internationalen Trends seit der sogenannten Wende der 90er
Jahre“ aufgelistet. Unter anderem ist dabei Folgendes von Relevanz, nicht
nur für das globale Umfeld, sondern vielmehr auch gültig für die Schweiz:
• Die Ausweitung der neuen Risiken durch Menschen- und
Drogenhandel
• Illegale Migrations- und Flüchtlingsströme
• Ethnische Konflikte, z.B. im Balkan und entsprechende
Flüchtlingsströme
• Ressourcenkonflikte und Klimawandel sowie
Marginalisierungsprozesse in Afrika und so genannte „failing states“
mit entsprechender Flüchtlingsproblematik etc.
Eine auffällig hohe ausländische Kriminalitätsrate in der Schweiz
dokumentiert die Bedrohung der inneren Sicherheit aufgrund der Migration
und insbesondere ungenügender Integration in diesem Zusammenhang.
Sicherheitsaspekte werden denn insbesondere von populistischen
Parteivertretern permanent im Zusammenhang mit illegaler Migrationsund
Flüchtlingswesen ins Feld geführt. Der Druck,
Sicherheitsvorkehrungen und Gesetze zu verschärfen, ist eine Folge
davon, genauso wie ein verschärftes Asyl- und Ausländergesetz. Der Ruf
nach einer grösseren Zahl Polizeikräfte wird aber auch von gemässigteren
Parteien geteilt. Schärfere Grenzkontrollen werden insbesondere auch
nach den Verträgen mit der EU („Schengen“) gefordert.
178

Im krassen Widerspruch zu dieser Realität steht die Tatsache, dass sich
die gleichen politischen Kräfte, welche die Ausländerkriminalität
permanent „bewirtschaften“, konsequent gegen Ursachenbekämpfung in
Krisengebieten (z.B. Friedensmissionen im Kosovo oder anderen „failing
states“) aussprechen und dabei die sogenannt umfassende Neutralität
über Gebühr bemühen, d.h. einer „Sicherheit dank Kooperation“ eine
Absage erteilen. Selbst den mit der EU vereinbarten Verträgen „Dublin“
zur gemeinsamen Bewältigung der Flüchtlingsproblematik attestieren die
Kreise rund um die SVP kein gutes Zeugnis. Sie betonen zwar unentwegt,
dass die Migrationspolitik unseres Landes versagt habe und fordern mehr
Sicherheit und Kriminalitätsbekämpfung, stellen jedoch die Prävention im
Ausland (z.B. Friedensförderung und Entwicklungshilfe) in Abrede. Die
öffentliche Meinung wird durch ein eigentliches „Campaining“ in diesem
Sinne geprägt, was zur Begründung der These 3 führt.
3.4.3. Begründung der These 3
Nicht nur in der Schweiz, auch international sind populistische
Rechtsparteien auf dem Vormarsch. Sie alle bewirtschaften das
Ausländerthema und insbesondere das Thema der
Ausländerkriminalität massgebend und erreichen die
Stimmbevölkerung mit ihren Aussagen.
Die Schweiz mit ihrer weltweit einzigartigen direkten Demokratie kann an
der obgenannten Tatsache nicht unbeteiligt vorbei sehen. Die öffentliche
Meinung, die öffentliche Stimmungsmache auch, beeinflusst in unserem
Lande mehr als im umliegenden Ausland. Nicht primär der ausgeprägte
Föderalismus ist hier ins argumentarische Feld zu führen, sondern die
mehrmals jährlichen Abstimmungen, die Möglichkeit der
Stimmbevölkerung, Referenden und Initiativen zu ergreifen. Als Beispiel
sind die Bilateralen Verträge mit der EU zur Personenfreizügigkeit sowie
179

Schengen und Dublin zu nennen. Die Androhung der Kündigung der
Verträge durch das Stimmvolk stellt ein reales Risiko dar und kann die
Schweiz nicht nur sicherheitspolitisch, sondern auch wirtschaftspolitisch
bedrohen. Diesem Umstand gilt es vermehrt Rechnung zu tragen. Die
verantwortlichen Politiker gemässigter Lager haben die Pflicht, mehr
Aufklärungsarbeit zu betreiben und der Bevölkerung die Zusammenhänge
und Schnittstellen der Sicherheits- und Migrationspolitik aufzuzeigen.
Permanente Budgetkürzungen im Sicherheitsbereich stehen im krassen
Widerspruch zur Forderung nach mehr Sicherheit. Nirgends kann wohl
derart direkter Schaden angerichtet werden in diesem Zusammenhang
wie in der Schweiz. Nirgends kann die bewusst gesteuerte öffentliche
Meinungsbildung derart direkt auf künftige Politiken, Massnahmen und
Mittel Einfluss nehmen.
Demgegenüber muss festgehalten werden, dass illegale Migrationsströme
und Flüchtlingswesen gemäss Experten weiterhin zunehmen dürften und
nur sehr beschränkt beeinflusst werden können, was bedeutet, dass
Diskussionen rund um Kriminalität und organisiertes Verbrechen noch
vermehrt die politische Landschaft in unserer direkten Demokratie prägen
werden. Eine ausgewogene Handlungsweise und umsichtiges
Stimmverhalten stellen eine grosse Herausforderung dar.
Allgemeinere abschliessende Feststellungen
Wird die Verbindung / Schnittstelle zwischen Migration und Sicherheit
bzw. umgekehrt also genauer untersucht, so kann festgestellt werden,
dass die Migration die Sicherheit eines Landes oft nicht nur in einem
Gebiet wie z.B. Arbeitsplatzsicherheit oder soziale Sicherheit beeinflussen
kann. Beispielsweise kann irreguläre Migration gleichzeitig die Sicherheit
des Arbeitsmarktes durch Schwarzarbeit, die öffentliche Sicherheit durch
Kriminalität und die innere Sicherheit durch terroristische Aktivitäten
negativ beeinflussen. Dies zeigt sich beispielweise auch in der
unterschiedlichen Wahrnehmung der Probleme. So kann es durchaus
180

vorkommen, dass beispielsweise aus der Sicht des Staates wegen der
Einkommensverluste die von irregulären Migranten verrichtete
Schwarzarbeit als grosses Problem angesehen wird, währenddessen
gewisse Sektoren der Wirtschaft je nach Konjunkturlage nur dank dieser
Schwarzarbeit überleben können und parallel dazu nimmt die Bevölkerung
diese Migranten als einen Teil der Kriminalität wahr 67 . Aufgrund dieser
Tatsachen kann davon ausgegangen werden, dass sich in der Regel
durch Migration ausgelöste Probleme im Bereich Sicherheit gegenseitig
beeinflussen und daher auch als Gesamtes angegangen werden müssen.
Eine zentrale Herausforderung für die Schweiz
Die Schweiz als europäisches Binnenland profitiert zwar von der
Sicherheitsgemeinschaft in Europa, tut sich jedoch nach wie vor schwer
mit der Frage, inwieweit sie am europäischen Einigungsprozess
partizipieren soll. Neben strukturellen Eigenheiten wie der direkten
Demokratie und dem ausgeprägten Föderalismus stehen einer EU-
Mitgliedschaft auch Befürchtungen bezüglich einer Schwächung der
Wirtschafts- und Finanzstandorts im Wege. Dazu kommt das historisch
geprägte Rollenverständnis der Schweiz als abseits stehender
Sonderfall 68 ’ 69 . Von ihrer traditionellen, durch die Erfahrung einer
konfliktreichen Nachbarschaft bestimmten Strategie „Sicherheit durch
Neutralität“ und autonome Landesverteidigung hat sich die Schweiz
mental erst begrenzt verabschiedet, obwohl deren Logik wohl durch den
im Kern irreversiblen europäischen Integrationsprozess und das sich seit
1989 stark veränderte Bedrohungsbild unterminiert worden ist. Die grosse
Zahl der Bilateralen Abkommen ist jedoch Ausdruck eines engen
Beziehungsgeflechts. Allerdings führen Steuerstreit und
Flüchtlingsproblematik vor Augen, wie krisenanfällig dieser technische
Bilateralismus ohne effektiven politischen Rahmen ist. Während Brüssel
67
Vgl. dazu z.B. die Vorfälle um die irregulären Plantagenarbeiter in Süditalien Ende
2009
68
Quelle: Botschafter Dr. Paul Widmer, Autor „Die Schweiz, ein Sonderfall“
69
Quelle: CSS Analysen zur Sicherheitspolitik März 2007
181

im Gegenzug für die selektive schweizerische Partizipation am
Einigungsprozess eine Respektierung europäischer Regelungen auch in
nicht durch die bilateralen Verträge abgedeckten Gebieten erwartet,
beharrt Bern auf einer strikt rechtlichen Interpretation des Sachverhaltes.
Die Frage der langfristigen Tragfähigkeit des bilateralen Weges stellt
neuerdings der Think Tank Avenir Suisse in Frage. Avenir Suisse stellt zur
Diskussion, ob ein EWR II oder ein EU-Beitritt nicht trotz allen Vorbehalten
für die Zukunft den einzig richtigen Schritt darstellt.
Im Bereich der inneren Sicherheit kooperiert die Schweiz unter
Federführung des EJPD bemerkenswert intensiv mit der EU. Auch hier
sind Nachteile einer Nichtmitgliedschaft in der EU sichtbar. So hat die
Schweiz bezüglich des sich dynamisch entwickelnden Schengenrechts
kein Stimmrecht. Eine Annäherung der Schweiz an die EU-
Aussensicherheitspolitik ist bisher ebenfalls weitgehend ausgeblieben,
trotz der im Sicherheitspolitischen Bericht formulierten „Sicherheit dank
Kooperation“. Der neuste Sicherheitspolitische Bericht ist zögerlich und
nicht umfassend. Der amtierende Bundesrat Ueli Maurer, SVP, tut sich
besonders schwer mit allem, was internationale Kooperation bedeuten
würde und beinhalten könnte. Anders als andere neutrale EU-Staaten,
z.B. Österreich, Schweden, Finnland und Irland, hat die Schweiz auch
davon abgesehen, ihre militärische Einsatz- und Fähigkeitsplanung
vermehrt auf die ESVP und das Konzept der sogenannten „Battle Groups“
auszurichten.
Wer sich mit internationaler Sicherheitspolitik beschäftigt (siehe dazu die
Kapitel 2.2.1 und insbesondere Kapitel 2.2.2 (Sicherheit international am
Beispiel der EU), kommt nicht umhin in aller Härte zu bemängeln, dass die
Schweiz zwar über einen sicherheitspolitischen Bericht 2010, nicht jedoch
über eine Sicherheitsstrategie verfügt. Dies ist für die Sicherheit und
insbesondere auch für die Migrationspolitik von Nachteil. Die Autorin
dieser Master-Thesis ist überzeugt, dass sich die Schweiz künftig, will sie
glaubwürdig und schlagkräftig Handlungsspielraum bewahren und
182

Sicherheit für unser Land gewährleisten und im Rahmen einer
bedrohungsgerechten Aussensicherheitspolitik handeln, verstärkt am
veränderten europäischen Sicherheitsumfeld zu orientieren hat (siehe
dazu auch Empfehlungen im Bereich Sicherheit unter Kapitel 4.2.). Im
Wahljahr 2011 dürften diese Themen äusserst kontrovers debattiert
werden.
Parallel zur Einführung des freien Personenverkehrs in der EU erfolgte ein
Sicherheitsabbau durch die Aufhebung der Grenzkontrollen (an den
Innengrenzen der EU). Dieser Sicherheitsabbau wurde weitgehend
kompensiert durch den Aufbau neuer Sicherheitsstrukturen (Verbindung
SIS II – VIS- EURODAC / Europol, Frontex, etc.)
Was in der Migrationspolitik verbunden mit Teilen der inneren
Sicherheitspolitik (Grenzsicherheit, Kriminalitätsbekämpfung, Visapolitik,
etc.)- somit weitgehend gelungen ist v. a. wegen der Einbindung der
Schweiz in die wichtigsten Migrationsinstrumente der EU (freier
Personenverkehr in Verbindung mit Schengen/Dublin, Frontex, Europol,
Aussengrenzenfonds, etc), kann von der Aussensicherheitspolitik auf die
ganze Welt bezogen leider nicht gesagt werden. Gerade der wichtige
Aspekt "Sicherheit durch Kooperation" und friedenserhaltende
Massnahmen würden dazu beitragen, im Verbund mit anderen Staaten mit
gleichen Interessen unkontrollierte, unerwünschte und schädliche
Migrationsströme zu verhindern. Eine kluge Aussensicherheitspolitik
müsste im Interesse der Schweiz das Engagement der Armee im Sinne
der Beteiligung an Friedensmissionen stark erhöhen, sei es in
Krisenregionen, sei es in Regionen, wo Umweltmigration entsteht. Ein
solches Verständnis der Aussensicherheitspolitik würde in Krisenregionen
mit grossem Migrationspotenzial einmal zur Stabilität der Region und zur
Hilfe vor Ort beitragen, und gleichzeitig die irreguläre Migration-mit den
bekannten Folgen auch für die Schweiz-eindämmen. Ein solches
Verständnis der Sicherheitsaussenpolitik würde Hand in Hand mit der
Migrationsaussenpolitk der Schweiz einhergehen: Sicherheit durch
183

Kooperation, friedenserhaltende Massnahmen, Migrationspartnerschaften,
Schutz und Hilfe vor Ort, humanitäre Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit,
Rückkehrprojekte mit Strukturhilfe. Aktuell liesse sich dieser Ansatz sehr
gut am Horn von Afrika anwenden, wo das enorme Sicherheitsmanko den
Frieden in der Region stark gefährdet zu irregulärer Migration führt, was
auch für die Schweiz nachteilige Folgen hat (siehe z.B. auch Abschnitt
2.2.3. zu Subsahara-Afrika).
184

4. Schlusswort bzw. Empfehlungen
Kurzübersicht zu Kapitel 4
In Kapitel 4 stützt sich die Verfasserin dieser Master-Thesis auf die
Ausführungen und Überlegungen der vorgängigen drei Kapitel und zieht
einzeln Schlüsse bzw. formuliert Empfehlungen für die Bereiche
Migrations- und Sicherheitspolitik der Schweiz.
Unter Kapitel 4.1. finden sich Empfehlungen zum Bereich der Migration.
Im Wesentlichen geht es darum zu unterstreichen, dass die Schweiz mit
gleichgesinnten Staaten im Bereich der Migration kooperieren sollte, will
sie die grossen Herausforderungen der Zukunft in diesem Bereich
meistern. Es wird aber auch die Erkenntnis verdeutlicht, dass
Ausländerkriminalität als Schwerpunktthema der Integrationspolitik zu
verstehen ist. Und „last but not least“ werden u. a. Empfehlungen im
Bereich der Zuwanderungspolitik formuliert. Insgesamt werden 6
Empfehlungen zum Ausdruck gebracht, die alle vor Augen führen, dass
Verbesserungen dank Kooperation (international und national)
unausweichlich scheinen.
Dem von der Verfasserin der Masterarbeit ins Leben gerufene so
genannte „Runde Tisch zur Formulierung einer künftigen Migrationspolitik
für die Schweiz bis 2030) wird spezielles Augenmerk gewidmet.
Unter Kapitel 4.2. werden Empfehlungen zur Sicherheitspolitik der
Schweiz formuliert. Insbesondere bemängelt die Autorin das Fehlen einer
eigentlichen und umfassenden Sicherheitsstrategie und bedauert die
Tatsache, dass Finanzmittel im Bereich der Sicherheit sich nicht an einer
solchen Gesamtstrategie orientieren, sondern eher an parteipolitischen
Differenzen, welche wiederum die Wahrnehmung der Öffentlichkeit
negativ beeinflussen. Die Autorin stellt in diesem Zusammenhang sowohl
die innere wie auch die äussere Sicherheit zur Debatte mit ihren
185

Empfehlungen und plädiert dafür, Sicherheit als erste Staatsaufgabe nicht
zum Stiefkind der Schweizer Politik verkommen zu lassen.
4.1. Empfehlungen im Bereich Migration
Im Bereich Migration werden seitens der Autorin der Master-Thesis
folgende Empfehlungen formuliert:
1. Die Schweiz unterstützt mit gleichgesinnten Staaten internationale
Instrumente zur Lenkung von legalen und irregulären Migrationsbewegungen
• Der Bund hat eine noch aktivere Migrationsinnen- und
Aussenpolitik zu betreiben unter Einbezug der sicherheitspolitisch
verknüpften Interessen und Massnahmen.
• Eine vermehrte bilaterale und multilaterale Kooperation mit der EU,
den Herkunfts- und Transitstaaten von Migranten ist notwendig zur
Handhabung der mit Migration verbundenen Probleme und
Chancen.
• Die Zusammenarbeit mit der EU in sicherheits- und migrationspolitischer
Sicht ist weiterzuführen. Bei der Bekämpfung der
irregulären Migration, der Ausländerkriminalität, und der
Verhinderung, dass die Schweiz zum "Reserve-Asylland" Europas
wird, sind die künftigen Instrumente der EU (wie bisher) soweit
immer möglich zu übernehmen. Dies deshalb, weil die EU in der
Migrations- und Sicherheitspolitik weitestgehend die gleichen
Interessen hat wie die Schweiz.
2. Die Schweiz soll sich an einem "burden sharing" bei Asylsuchenden
noch aktiver beteiligen.
3. Die Schweiz muss die Integration der ausländischen Bevölkerung
verstärken, dies vermindert Kriminalität und trägt zu einer Verbesserung
186

des Zusammenlebens der einheimischen und ausländischen Bevölkerung
bei.
• Die Bekämpfung der Ausländerkriminalität und allgemein die
Gewaltbekämpfung ist als Schwerpunkt der Integrationsförderung
des Bundes aufzunehmen.
• Die Niederlassungsbewilligung soll erst nach bestandenem
Sprachtest erteilt werden. Die gesetzlich vorgesehenen
Integrationsvereinbarungen (Art. 54 Ausländergesetz) sind
konsequent einzusetzen, v.a. bei schwer integrierbaren Personen.
• Für Ausländer, die eine Betreuungs- und Lehrtätigkeit ausüben,
zum Beispiel religiöse Betreuungspersonen (z.B. Imame) oder
Lehrer für heimatliche Sprache und Kultur sind besondere
Zulassungsregeln einzuführen, die durch den Bund erlassen und
streng kontrolliert werden.
4. Der Bund soll zusammen mit den Kantonen, der Wirtschaft und den
Gewerkschaften rasch prüfen, inwieweit das Zwei-Kreise-Modell bei
Zuwanderung in die Schweiz auch noch in den kommenden Jahren zur
Anwendung kommen soll (Freizügigkeit mit der EU bei der Rekrutierung
von qualifizierten und weniger qualifizierten Erwerbstätigen und in Nicht-
EU- Staaten bloss von Hochqualifizierten). Angesichts der
demografischen Entwicklung in der Schweiz und in den EU-Staaten
(Alterung der Gesellschaft) ist absehbar, dass die Rekrutierung von
Arbeitskräften aus der EU nicht mehr genügt. Nach Bedarf muss auch
Erwerbstätigen aus Nicht-EU-Staaten in gewissen Berufen – nicht nur den
Hochqualifizierten - die Zulassung ermöglicht werden, selbstverständlich
kontingentiert und nach genau definierten Kriterien (z.B. bei der
Rekrutierung von Pflegepersonal).
187

5. Der Abschluss von Migrationspartnerschaften, die in erster Linie der
Schweiz dienen, aber auch die Interessen des Partnerstaates
miteinbeziehen, ist zu erhöhen. Folgende Aktionsbereiche stehen dabei im
Vordergrund: Rückübernahme, Visapolitik, Prävention irregulärer
Migration, Kampf dem Menschenhandel, legale Arbeitsmigration, Hilfe vor
Ort, Entwicklungszusammenarbeit, Entschuldungsmassnahmen,
Polizeizusammenarbeit.
• Die Schweiz soll mehr Projekte „protection in the region“, v.a. in
Afrika unterstützen. Dies dient dem Schutz von Verfolgten und
Vertriebenen in der Herkunftsregion und verhindert die irreguläre
Weiterwanderung.
• Die Schweiz soll mit gezielten Informations- und
Aufklärungsprojekten potenzielle Migranten auf die legalen
Möglichkeiten und auf die Risiken illegaler Einwanderung in die
Schweiz aufmerksam machen.
• Die departementsübergreifende Zusammenarbeit in internationalen
Migrationsfragen im Sinne einer ganzheitlichen, wirkungsvollen und
kohärenten Politik ist zu verbessern (z.B. bei den
Migrationspartnerschaften, der Bekämpfung des Menschenhandels,
des Einbezugs der Entwicklungszusammenarbeit, der Bekämpfung
der irregulären Migration). Die involvierten Dienststellen im
EJPD/EDA/EVD haben in Zukunft vermehrt auch mit den
sicherheitspolitischen Stellen des VBS zusammenzuarbeiten, damit
die Synergien bei Massnahmen im Interesse der Schweiz besser
genutzt werden können.
• Die Schweiz soll vermehrt mit der EU bei Projekten und
Programmen, wie z.B. die gemeinsame Rückführung von
abgewiesenen Asylbewerbern in den Heimatstaat, oder bei der
Prävention irregulärer Migration sowie der Hilfe vor Ort kooperieren.
188

6. Die Schweiz soll sich aktiv an Lösungsvorschlägen betreffend
Klimamigranten beteiligen. Es sind rasch Vorschläge zu erarbeiten, die
die rechtliche Situation, die Ursachenbekämpfung sowie den
Zusammenhang mit sicherheitspolitischen Fragen enthalten.
Die künftige Migrationspolitik der Schweiz steht auch im Zentrum der
Debatten des „Runden Tisches zur Langzeitperspektive der
Migrationspolitik bis 2030 “, der bis Ende 2010 einen Bericht zur
schweizerischen Migrationspolitik in den Jahren 2020 bis 2030
vorstellen wird.
Die Autorin nimmt an diesem Runden Tisch teil und ist sehr zuversichtlich,
dass die migrationspolitischen Perspektiven innovativ sind, und dass der
Bericht auch realistische und umsetzbare Empfehlungen enthalten wird.
Die Autorin erhofft sich, dass der Bericht auch die Zusammenhänge
Migration und Sicherheit darlegt und entsprechende Massnahmen enthält,
die zu einer Verbesserung der heutigen Situation führen werden.
4.2. Empfehlungen im Bereich Sicherheit
Zur Zeit der Verfassung dieser Master-Thesis steht der
sicherheitspolitische Bericht 2010 in den politischen Gremien zur Debatte
und wurde noch nicht abschliessend beurteilt. Ein Bericht ist aus Sicht der
Verfasserin dieser Masterarbeit allerdings noch keine Strategie.
Diese Tatsache führt zu folgenden Empfehlungen im Bereich Sicherheit:
1. Es ist eine umfassende Sicherheitsstrategie zu formulieren, welche so
genannte „hard power“ (Armee und Polizei) und „soft power“ (Diplomatie,
Aussenpolitik, Information inkl. Nachrichtendienst und Wirtschaftspolitik)
vernetzt darstellt. Dazu ist eine Gesamtlageanalyse zu erstellen, „worst
case“-Fälle sind zu berücksichtigen und in Szenarien denkend sollen die
Mittel- und Langzeitperspektiven im Bereich Sicherheit aufgezeigt werden.
Dabei ist den neuen globalen Risiken vermehrt Rechnung zu tragen.
189

2. Eine umfassende Sicherheitsstrategie denkt in verschiedenen
Szenarien und Bedrohungsbildern. Einflussfaktoren müssen in der
Analyse der Ausgangslage entsprechend gewichtet werden. Ist die
Lageanalyse nicht in Szenarien bearbeitet und auch ein so genannter
„worst case“ formuliert, werden oft falsche Fazits gezogen und allenfalls
nicht die richtigen Massnahmen eingeleitet, was die Empfehlung
begründet:
3. Die Einflussfaktoren, so genannte „Driver“ und „Wild Cards“, analog zur
„360-Grad Umfeld-Sphärenanalyse“ (Hannes Rohner-Modell), sind in die
Langzeitüberlegungen zu den Schnittstellen Migration- und
Sicherheitspolitik einzubeziehen. (siehe im Anhang „360-Grad Umfeld-
Sphärenanalyse“)
Aus Sicht der Verfasserin findet vernetztes und Departement
übergreifendes Handeln zu wenig statt. Die Empfehlung lautet daher:
4. Die Autorin empfiehlt, eine Expertengruppe zu den Schnittstellen
Migrationspolitik/Sicherheitspolitik auf nationaler Ebene zu bilden, welche
vernetzt die Schnittstellen der Departements Justiz, Armee, Aussenpolitik
in Zusammenarbeit mit der KKJPD an die Hand nimmt. Nach wie vor ist
sie als Nationalrätin der Meinung, es müsse in diesem Sinne ein
eigentliches Sicherheitsdepartement geschaffen werden.
Die Schweiz ist nicht zuletzt aufgrund ihrer geografischen Lage inmitten
der EU „sicher“. Niemand ist eine Insel – auch die Schweiz nicht.
5. Die internationale Zusammenarbeit und Kooperation soll deshalb
gestärkt werden unter Berücksichtigung der Neutralitätspolitik der
Schweiz. Die Autorin empfiehlt daher einen bilateralen Vertrag zum
Thema Sicherheit mit der EU an die Hand zu nehmen.
190

6. Der Begriff der Neutralität muss dabei umfassender definiert werden.
Aktive Neutralitätspolitik ist moderne Sicherheitspolitik. Die Beispiele
anderer Länder (z.B. Österreich) zeigen, dass wir als neutrales Land und
ohne Allianzpartner dennoch aktiver und globaler vernetzt handeln
könnten. Es ist zu prüfen, in welcher Form und in welchem Umfang
bilaterale Verträge mit der EU im Bereich Sicherheit und Migration
bestehen oder neu, bzw. umfassender in Angriff genommen werden
müssten.
7. Der Finanzmittelbedarf im Bereich der Sicherheit hat sich an einer
entsprechenden Gesamtstrategie zu orientieren und nicht am politischen
Kalkül, wo man vordergründig am ehesten sparen könnte.
Das Thema der inneren Sicherheit ist nicht nur in der Schweiz aktuell.
Neue Risiken sind global und können weder im schweizerischen
Alleingang noch von der Armee allein gemeistert werden. In überwiegend
vielen Szenarien der Bedrohung innerer Sicherheit sind insbesondere die
Polizeikräfte gefordert. Die Autorin unterstützt daher jene politischen
Stimmen, welche eine Stärkung der polizeilichen Mittel fordern.
8. Die innere Sicherheit sollte gestärkt werden: Die finanziellen Mittel zur
Aufstockung der Polizeikräfte müssten auf Gemeinde- und Kantonsebene
aufgrund eines transparenten und genau analysierten Bedarfs aufgestockt
werden. Experten sprechen von 1’600 fehlenden Polizeikräften
gesamtschweizerisch.
9. Die Wahrnehmung einer grossen Teilöffentlichkeit im Bereich Sicherheit
ist negativ. Es gilt mit Fakten und nicht mit Emotionen intensiver
Aufklärungsarbeit zu betreiben. Die Schweizer Stimmbevölkerung hat
mehrmals an der Urne „JA“ zu einer modernen, starken Armee
191

(verstanden als wichtiger Bestandteil der Sicherheitspolitik) gesagt. Es gilt
den Willen des Souveräns in diesem Zusammenhang zu respektieren.
Abschliessend kann festgehalten werden, dass gemäss Verfassung die
Sicherheit erste Staatsaufgabe ist.
10. Es gilt daher, dieser Tatsache gebührender Rechnung zu tragen.
192

5. Bibliographie
Bereich Thema Literatur
Situation
Schweiz
Situation
Schweiz
Allgemein
Elemente der
schweizerischen
Migrationspolitik
▪ Paul Widmer: Die Schweiz als
Sonderfall. Verlag Neue Zürcher
Zeitung, Zürich 2007
▪ Referat - Dr. Paul Widmer,
Botschafter, ständiger Vertreter der
Schweiz beim Europarat in Strassburg
«Historische Perspektiven der
Aussenpolitik der Schweiz», Grächner
aussenpolitische Herbsttagung, 2010
▪Botschaft zum Bundesgesetz über
Ausländerinnen und Ausländer (März
2002)
▪Botschaft zum Bundesgesetz über
Ausländerinnen und Ausländer,
Beitrag des EDA zur Migrationspolitik
2009 bis 2010 (EDA 2009).
Sicherheit ▪„Schlussbericht der Arbeitsgruppe
Ausländerkriminalität, AGAK“ (EJPD,
KKJPD; März 2001)
Zuwanderung ▪„Die neue Zuwanderung: Die Schweiz
zwischen Brain-Gain und
Überfremdungsangst“ (Avenir Suisse,
Oktober 2008)
Irreguläre Migration ▪ „Sans Papiers in der Schweiz:
Arbeitsmarkt, nicht Asylpolitik ist
entscheidend“ (gfs.bern / BFM, April
2005)
▪ „Bericht zur illegalen Migration
(IMES, BFF; fedpol und
Grenzwachtkorps; Juni 2004)
▪ „Wichtigste Massnahmen zur
Bekämpfung der illegalen Migration“
(IMES, BFF, fedpol. GWK; Juni 2004)
▪ „Aufnahme von Flüchtlingsgruppen
und Hilfe vor Ort“ (Bericht und
Empfehlungen der Eidgenössischen
Kommission für Migrationsfragen
EKM; 2008).
193

Internationale
Migration
EU-
Migrationspolitik
Integration ▪ „Probleme der Integration von
Ausländerinnen und Ausländern in der
Schweiz“ (BFM, Juli 2006)
▪„Weiterentwicklung der
schweizerischen Integrationspolitik
(Tripartite Agglomerations-konferenz;
Mai 2009)
▪„Frühförderung“ und „Jahresberichte
2008 und 2009 der EKM“,
(Empfehlung der Eidgenössischen
Kommission
EKM; 2009).
für Migrationsfragen
▪Studie von Dr. Werner Wirth, IPMZ –
Institut für Publizistikwissenschaft und
Medienforschung der Universität
Zürich, 2005, « Medien, Migration und
Kriminalität. Eine Inhaltsanalyse von
Schweizer Tageszeitungen, Juni 2005
▪Longchamp, Claude et al. (2005).
Sans Papiers in der Schweiz:
Arbeitsmarkt, nicht Asylpolitik ist
entscheidend. Bern: gfs.bern.
Allgemeines ▪ „Migration in einer interdependenten
Welt: Neue Handlungsprinzipien“
(Weltkommission für Internationale
Migration; Oktober 2005)
▪ „Bericht über die menschliche
Entwicklung 2009; Barrieren
überwinden: Migration und
menschliche Entwicklung“ (United
Nations Development Programme,
UNPD; 2009)
▪OSZE Bericht
Generelle Strategie ▪ „Haager Programm zur Stärkung von
Freiheit, Sicherheit und Recht in der
Europäischen Union“ (EU; November
2004)
Wirtschaftsmigration ▪ „Grünbuch über ein EU-Konzept zur
Verwaltung der Wirtschaftsmigration“
(EU-Kommission; Januar 2005)
▪„International Migration Outlook
(SOPEMI 2009)"Umsetzung
Massnahmenpaket Integration 2009"
194

Legale
Zuwanderung
▪ „Strategischer Plan zur legalen
Zuwanderung“ (EU-Kommission;
Dezember 2005)
Irreguläre Migration ▪Prioritäten bei der Bekämpfung der
illegalen Einwanderung“ (EU-
Kommission; Juli 2006)
Migration und
Entwicklung
Demografischer
Wandel
▪ „Migration und Entwicklung: konkrete
Leitlinien“ (EU-Kommission;
September 2005)
▪ „Zirkuläre Migration und
Mobilitätspartner-schaften zwischen
der Europäischen Union und
Drittstaaten“ (EU-Kommission; Mai
2007)
▪ „Bericht über die menschliche
Entwicklung 2009 – Barrieren
überwinden: Migration und
menschliche Entwicklung“
(Veröffentlichung für das
Entwicklungsprogramm der Vereinten
Nationen, UNDP).
▪ „Grünbuch angesichts des
demografischen Wandels – eine neue
Solidarität zwischen den
Generationen“ (EU-Kommission; März
2005)
Sicherheit ▪Kaufmann, Franz-Xaver: In Sicherheit
als soziologisches und
sozialpolitisches Problem:
Untersuchungen zu einer Wertidee
hochdifferenzierter Gesellschaften. 2. ,
umgearb. Aufl. Stuttgart 1973,
195

5.1. Nützliche Links
Allgemein
http://www.who.int/hrh/migration/code/WHO_global_code_of_practice_EN.
pdf
http://www.internationalepolitik.de/ip/archiv/2006/maerz2006/zuwanderung
-in-zeiten-des-terrors--hilft-erfolgreiche-integration-gegen-dieislamistische-bedrohung-.html
http://de.wikipedia.org/wiki/Schengener_Abkommen
http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_mov
ement_of_persons_asylum_immigration/l33153_de.htm
http://db.jhuccp.org/ics-wpd/exec/icswppro.dll?BU=http://db.jhuccp.org/icswpd/exec/icswppro.dll&QF0=DocNo&QI0=239877&TN=Popline&AC=QBE
_QUERY&MR=30%25DL=1&&RL=1&&RF=LongRecordDisplay&DF=Long
RecordDisplay
http://www.bfm.admin.ch/bfm/de/home/dokumentation/reden/2003/2003-
03-29.html
http://de.wikinews.org/wiki/Ausschreitungen_gegen_Roma_in_Italien
http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/themen/19.html
Deutschland
Bundesakademie für Sicherheitspolitik:
http://www.baks.bundeswehr.de/portal/a/baks/kcxml/04_Sj9SPykssy0xPL
MnMz0vM0Y_QjzKL9403dXcHSYGZbq76kTCxoJRUfV-
P_NxUfW_9AP2C3IhyR0dFRQCYXSE1/delta/base64xml/L3dJdyEvd0ZN
QUFzQUMvNElVRS82X01fNUcx
Italien
Council of Refugees: http://www.cir-onlus.org/m
196

Grossbritannien
http://www.liberty-human-rights.org.uk/index.shtml ;
http://www.liberty-human-rights.org.uk/issues/2-terrorism/index.shtml
http://www.justice.org.uk/enterb/index1.html
http://www.icmpd.org/default.asp?nav=home
Schweiz
www.bfm.admin.ch/etc/medialib/data/migration/integration/berichte.Par.00
36.File.tmp/ber-ums-integration-2009-d.pdf
www.bfm.admin.ch/bfm/de/home/dokumentation/medienmitteilungen/2010
/ref_2010-01-27.html
197

6. Anhang
Anhang 6.1.
„360-Grad Umfeld-Spärenanalyse“ (Hannes Rohner Modell)
Ausgangslage, Rahmenbedingungen, Perspektiven,
Entwurf des drafting Committee zuhanden des Runden Tisches zur
Langzeitperspektive der Migrationspolitik bis 2030, Bericht zur
schweizerischen Migrationspolitik 2030, vom 2. Juni 2010, S.39.
Ein Auszug aus dem noch nicht publizierten Bericht.
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210

Anhang 6.2.
MAS Richtfragen, Interview, am Beispiel Deutschland
_______________________________________________________________
MAS interview guidelines on policy of Germany
National security policy is the subject, especially public safety
(terrorism) but also economic safety (threat to hack into computers).
I would want to know what the strategic goals of the national security
policy and what the specific measures are. This leads to the
following key questions:
National security policy before the terror attacks in New York,
9. September 2001
1. What were the main goals of the national security policy before the
incident (main approaches, strategic objectives, etc.)?
2. Principal axes of intervention to attain the goals?
3. How were the results of the implementations assessed before the
incident (SWOT if relevant)?
National security policy after the terror attacks in New York,
9. September 2001
1. What have been the main goals of the national security policy since
the incident (main approaches, strategic objectives, etc.)?
2. Principal axes of intervention to attain the goals?
3. How the results of this implementation are assessed (SWOT if
relevant)?
National migration policy is the subject, especially in the field of
immigration, integration, asylum\refugees and repatriation. I would
want to know what the strategic goals of the national migration
policy and what the specific measures are.
This leads me to the following key questions:
National migration policy before the terror attacks in New York,
9. September 2001
1. What were the main goals of the national migration policy before
the incident (main approaches, strategic objectives, etc.)?
2. Principal axes of intervention to attain the goals?
211

3. How the results of implementation were assessed (SWOT if
relevant)?
National migration policy after the terror attacks in New York, 9.
September 2001
1. What have been the main goals of the national migration policy
since the incident (main approaches, strategic objectives, etc.)?
2. Principal axes of intervention to attain the goals?
3. How have the results of implementation been assessed (SWOT if
relevant)?
Linking of national security policy and national migration policy
Before the terror attacks in New York, 9. September 2001
1. What were the main links between the national security policy and
the national migration policy before the incident (map of
connections, for example economic safety and immigration, etc.)?
2. How did the national security policy influence the national migration
policy in the context of these links (list of contents\measures for
each connection)
3. What were the results of the links and
4. How did you assess the effectiveness of the links?
After the terror attacks in New York, 9. September 2001
1. What have been the main links between the national security policy
and the national migration policy after the incident?
2. How has the national security policy influenced the national
immigration policy in the context of these links?
3. What were and are the results of these links and
4. How do you assess the effectiveness of these links?
5. As a part of migration policy what measures in terms of security
policy should be implemented to tackle the challenges and
6. How will those measures be assessed (SWOT if relevant)?
212

DIE SCHWEIZERISCHE MIGRATIONSPOLITIK
IM KONTEXT DER NATIONALEN SICHERHEIT UND
GLOBALER ZUSAMMENHÄNGE
THESIS FOR MAS ETHZ SPCM DEGREE
By
Doris Fiala
Approved: __________________________________________________
Prof. Dr. Andreas Wenger,
ETH Zürich Forschungsstelle für Sicherheitspolitik
Leiter des Center of Security Studies an der ETH Zürich
Approved: __________________________________________________
Dr. iur. Eduard Gnesa
Sonderbotschafter für Internationale Migrationszusammenarbeit
Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten
EDA, Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit DEZA
Freiburgstrasse 130, 3003 Bern
(vormals Direktor des Bundesamtes für Migration)
213