pdf, 1 MB - DIIS

Europæisering af
forbrugerpolitik
konsekvenser for samspillet mellem forvaltning
og interesseorganisationer i Danmark
Rasmus Bruun Nielsen
&
Zenia Julie Liljeqvist
Vejleder: Karsten Ronit
Speciale ved Institut for Statskundskab
Københavns Universitet
Februar 2005
1

Europæisering af forbrugerpolitik
– konsekvenser for samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer i Danmark
Rasmus Bruun Nielsen & Zenia Julie Liljeqvist
Vejleder: Karsten Ronit
Speciale ved Institut for Statskundskab
Københavns Universitet
Februar 2005
Forsideillustration: Audiovisual Library, Europa-Kommissionen.
Dette speciale foreligger i to udgaver. Den ene er offentligt tilgængelig, og i denne udgave er de interviewede personer
anonymiseret. I den anden udgave, der kun er til vejleder og censor, fremgår interviewpersonernes navn og
ansættelsessted.
3

Abstract
The purpose of this thesis is to investigate whether the increased amount of EU regulation in the field of
consumer policy has led to a Europeanization of consumer politics in Denmark. More specifically the
thesis analyses through which mechanisms the EU affects the relationship between the public
administration and the interest organizations, and how this relationship has undergone changes related
to the growing importance of EU in the area of consumer policy.
The theoretical approach of the thesis is based on Europeanization theory. While this theory has often
been used to study the Europeanization of policies, relatively little attention has been paid to politics. To
strengthen the analytical power of Europeanization theory in relation to our topic of research we have
combined it with elements from theories within the field of public administration and interest
representation – specifically Neo-corporatism and the Network Approach.
The analysis shows that the EU affects Danish consumer politics through the mechanisms positive and
negative integration, framing, and new incentives though these are not equally important. This EU
influence has led to important changes in the relationship between the public administration and the
interest organizations, yet the analysis also shows a high degree of continuity.
Overall, close ties between the public administration and the interest organizations continue to exist but
as a consequence of Europeanization we find a growing difference between the large and strong
organizations that have regular and institutionalized contacts with the administration, and the smaller
and less privileged organizations that do not possess the resources needed to participate. Secondly, for
the largest organizations the Danish decision making process is of less importance as an increasing
number of decisions are now taken at the EU-level. Hence, the organizations increasingly direct their
attention towards the EU rather than exclusively towards the Danish public administration.
5

INDHOLDSFORTEGNELSE
1. INDLEDNING .................................................................................................................................................... 9
1.1 UDDYBNING AF PROBLEMFORMULERINGEN OG DENS CENTRALE BEGREBER...............................................11
1.2 AFGRÆNSNINGER ..........................................................................................................................................13
1.3 SPECIALETS OPBYGNING ................................................................................................................................14
2. METODISKE OVERVEJELSER ......................................................................................................................15
2.1 METODISKE OVERVEJELSER VEDRØRENDE TEORIVALG.................................................................................15
2.2 CASESTUDIET SOM ANALYSESTRATEGI..........................................................................................................16
2.3 INTERVIEWET SOM DATAINDSAMLINGSMETODE ...........................................................................................21
2.4 KILDER OG KILDEKRITIK................................................................................................................................23
3. SPECIALETS ANALYSERAMME – TEORIER OM EUROPÆISERING..................................................27
SAMT FORVALTNING OG INTERESSEORGANISATIONER .....................................................................27
3.1 EUROPÆISERINGSDEBATTEN .........................................................................................................................28
3.2 TEORIER OM SAMSPILLET MELLEM FORVALTNING OG INTERESSEORGANISATIONER ...................................37
3.3 SPECIALETS SAMLEDE ANALYSEMODEL.........................................................................................................50
4. FORBRUGERPOLITIK, ORGANISATIONER OG FORVALTNING I DANMARK ..............................53
4.1 INTERESSEORGANISATIONER OG FORVALTNING I DANMARK – EN TRADITION UNDER OPBRUD? ................53
4.2 DET DANSKE EU-KOORDINATIONSSYSTEM ...................................................................................................56
4.3 FORBRUGERPOLITIK I DANMARK ..................................................................................................................59
5. FORBRUGERPOLITIK I EU............................................................................................................................64
5.1 EU OG FORBRUGERNE – TRAKTATER OG POLITIKKER...................................................................................64
5.2 INSTITUTIONER OG AKTØRER.........................................................................................................................70
5.3 DEL-KONKLUSION – FRA TØVENDE SKRIDT TIL MARKANT STYRKELSE AF FORBRUGERPOLITIKKEN............72
6. EUROPÆISERINGSMEKANISMER..............................................................................................................74
6.1 POSITIV OG NEGATIV INTEGRATION...............................................................................................................74
6.2 FRAMING........................................................................................................................................................77
6.3 EU SOM KILDE TIL INCITAMENTER ................................................................................................................79
6.4 DEL-KONKLUSION – PÅVIRKNING FRA STIGENDE EU-REGULERING OG NYE INCITAMENTER ......................82
7. EUROPÆISERINGENS KONSEKVENSER...................................................................................................84
7.1 MEDLEMSKAB ................................................................................................................................................85
7.2 INTERAKTIONSFORM......................................................................................................................................90
7.3 GRAD AF KONSENSUS/KONFLIKT ..................................................................................................................98
7.4 DELKONKLUSION – AKTØRERNES HÅNDTERING AF EUROPÆISERINGEN OG DENS KONSEKVENSER ..........104
6

8. FORBRUGERKØBSDIREKTIVET OG KØBELOVEN ..............................................................................108
8.1 DANSK KØBELOVGIVNING – HISTORISK SET.................................................................................................109
8.2 GRØNBOGEN – PROCESSEN FREM TIL ET DIREKTIVFORSLAG.......................................................................110
8.3 FORBRUGERKØBSDIREKTIVET – DEN EUROPÆISKE BESLUTNINGSPROCES ..................................................112
8.4 KØBELOVEN – DEN DANSKE IMPLEMENTERINGSPROCES.............................................................................119
8.5 ANALYSE OG VURDERING AF SAMSPILLET...................................................................................................123
8.6 DEL-KONKLUSION – EUROPÆISERINGENS BETYDNING I FORBINDELSE MED KØBELOVEN .........................129
9. FORBUDSDIREKTIVET OG FORBUDSLOVEN .......................................................................................132
9.1 BAGGRUNDEN FOR FORBUDSDIREKTIVET ...................................................................................................133
9.2 GRØNBOGEN – PROCESSEN FREM TIL ET DIREKTIVFORSLAG.......................................................................133
9.3 FORBUDSDIREKTIVET – DEN EUROPÆISKE BESLUTNINGSPROCES ...............................................................134
9.4 FORBUDSLOVEN – DEN DANSKE IMPLEMENTERINGSPROCES ......................................................................138
9.5 ANALYSE OG VURDERING AF SAMSPILLET...................................................................................................142
9.6 DEL-KONKLUSION – EUROPÆISERINGENS BETYDNING I FORBINDELSE MED FORBUDSLOVEN...................148
9.7 SAMMENLIGNING AF DE TO CASES – LIGHEDER OG FORSKELLE..................................................................150
10. FORKLARINGER PÅ KONTINUITET OG FORANDRING – EN DISKUSSION ...............................153
10.1 POLITISK KULTUR OG UFORMELLE INSTITUTIONER ...................................................................................153
10.2 COST/BENEFIT-BALANCE ...........................................................................................................................155
10.3 LÆRING......................................................................................................................................................160
10.4 DELKONKLUSION – FORKLARINGER PÅ UDVIKLINGEN.............................................................................161
11. KONKLUSIONER .........................................................................................................................................162
11.1 SPECIALETS RESULTATER – EUROPÆISERINGEN AF FORBRUGERPOLITIK I DANMARK .............................162
11.2 GENERALISÉRBARHEDEN AF SPECIALETS RESULTATER.............................................................................166
11.3 SPECIALETS RESULTATER OG EUROPÆISERINGSDEBATTEN – EMPIRISKE INDSIGTER ...............................167
11.4 SPECIALETS RESULTATER OG EUROPÆISERINGSDEBATTEN – TEORETISKE INDSIGTER.............................168
11.5 PERSPEKTIVERING ......................................................................................................................................169
LITTERATUR ......................................................................................................................................................171
ARKIVHENVISNINGER – KØBELOVEN ................................................................................................................178
ARKIVHENVISNINGER – FORBUDSLOVEN ..........................................................................................................180
BILAG ...................................................................................................................................................................182
BILAG 1 – LISTE OVER INFORMANTER ...............................................................................................................183
BILAG 2 – DIREKTIVER OG FORORDNINGER MED BETYDNING FOR FORBRUGEROMRÅDET OG DE TILHØRENDE
DANSKE LOVE .....................................................................................................................................................184
BILAG 3 – DELTAGENDE ORGANISATIONER I FORBINDELSE MED KØBELOVEN................................................187
BILAG 4 – DELTAGENDE ORGANISATIONER I FORBINDELSE MED FORBUDSLOVEN..........................................188
BILAG 5 – LISTE OVER DIREKTIVER OMFATTET AF ARTIKEL 1 I FORBUDSDIREKTIVET .....................................189
7

Liste over forkortelser
AE: Arbejderbevægelsens Erhvervsråd
AEC: Association of European Consumers
ANEC: European Association for the Co-ordination of Consumer Representation in Standardisation
BEUC: Bureau Européen des Unions de Consommateurs
(the European Consumers' Organisation)
BFE: Brancheorganisationen ForbrugerElektronik
COREPER: Comité des Representatives Permanente (De Faste Repræsentanters Komité)
DAF: Danmarks Automobilforhandler Forening
DHS: Dansk Handel og Service
DI: Dansk Industri
EACEM: The European Association of Consumer Electronics Manufacturers
EICTA: European Information & Communications Technology Industry Association
EU: Den Europæiske Union
Eurochambres: The Association of European Chambers of Commerce and Industry
FBR: Forbrugerrådet
FDB: Fællesforeningen af Danske Brugsforeninger
FDM: Forenede Danske Motorejere
FEHA: Foreningen af fabrikanter og importører af elektriske husholdningsapparater
FS: Forbrugerstyrelsen
FV: Forvaltning
HTS: Handel, Transport og Serviceerhvervene (tidl. Handelskammeret og Horesta)
IO: Interesseorganisation
JM: Justitsministeriet
Kommissionen: Europa-Kommissionen
Parlamentet: Europa-Parlamentet
Rådet: Ministerrådet
UNICE: Union des Industries de la Communauté Européenne
(Union of Industrial and Employers Confederations of Europe)
ØEM: Økonomi- og Erhvervsministeriet
8

KAPITEL 1
Indledning
Dette speciales ambition er at undersøge den Europæiske Unions påvirkning af samspillet mellem
forvaltning og interesseorganisationer på forbrugerområdet i Danmark.
I de senere år har der været en stigende opmærksomhed omkring den europæiske integrations
påvirkning af og konsekvenser for medlemsstaterne – et emne der rummes i begrebet europæisering.
Forskningens fokus er således til en vis grad flyttet fra forsøg på at beskrive og karakterisere, hvilken
type samarbejde den Europæiske Union (EU) udgør, til undersøgelser af hvilke effekter og
konsekvenser samarbejdet i EU har for omgivelserne, særligt for medlemsstaterne (Caporaso 1996, cf.
Featherstone 2003: 4).
Debatten har især handlet om, hvordan europæiseringen har påvirket politikker og administrative
strukturer, mens politiske processer, herunder samspillet mellem nationale aktører, kun har fået
sparsom opmærksomhed. Enkelte internationale europæiseringsforskere har dog beskæftiget sig med
samspillet mellem interesseorganisationer og forvaltning på nationalt plan. Disse forskeres resultater
peger alle på, at der sker ændringer af samspillet som følge af europæiseringen, men de nærmere
udviklingstræk er der ikke enighed om.
Wolfgang Streeck og Philippe C. Schmitter har således hævdet, at integrationen i EU og særligt Det
Indre Marked undergraver de tætte korporative relationer mellem forvaltning og interesseorganisationer
i medlemsstaterne. Der sker en udvikling ”From National Corporatism to Transnational Pluralism”
(Streeck og Schmitter 1991). Anton Pelinka (1999) mener ligeledes, at europæiseringen har været med
til at opbløde eller udvande den østrigske form for ’hård’ korporatisme. Herimod peger Falkner (1997,
2001) på, at der ikke på EU-niveau findes én model for det offentligt-private samspil, der medfører
konvergens eller en generel tilbagegang for den nationale korporatisme. I stedet eksisterer en lang række
’modeller’ på sektorniveau i EU, der udøver et vist pres for konvergens på de tilsvarende nationale
sektorområder. På nogle områder har EU således ført til mere korporatisme på nationalt plan og på
andre områder til mindre.
9

En række andre forfattere har peget på, at europæiseringen har ført til forskydninger i magtforholdet
mellem samspillets aktører. Ifølge Edgar Grande (1996) er forvaltningen således blevet styrket overfor
organisationerne, idet den har opnået en større selvstændighed som følge af deltagelsen i europæiske
beslutningsprocesser. Wessels et al. (2003) og Schmitter og Grote (1997) mener derimod, at
interesseorganisationerne er blevet relativt styrket. Sidstnævnte peger på, at forvaltningen er blevet mere
afhængig af tilslutning fra organisationerne på grund af den stigende mængde af EU-forpligtelser, mens
Wessels et al. mener, at interesseorganisationerne er blevet styrket på grund af deres evne til at tilpasse
sig de nye vilkår for indflydelse, som EU’s vidtfavnende beslutningssystem har medført.
Den internationale europæiseringsforskning har således forskellige opfattelser af, hvilken betydning
europæiseringen har for samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer i medlemsstaterne.
Emnet har imidlertid også været genstand for interesse fra danske forskere, og det er også meget
relevant i forhold til en dansk kontekst, da Danmark har en lang tradition for inddragelse af
organisationerne i et tæt institutionaliseret samarbejde med forvaltningen. Interesseorganisationerne
inddrages i forberedelsen og gennemførelsen af offentlig politik på en lang række politikområder, og
inddragelsen af organisationerne er derfor et vigtig karakteristikum ved den danske måde at lave politik
på.
I en række spørgeskemaundersøgelser blandt organisationerne er det således blevet undersøgt,
hvorledes Danmarks medlemskab af EU har påvirket samspillet mellem forvaltning og
interesseorganisationer. Disse undersøgelser viser en markant stigning i interesseorganisationernes
orientering imod EU-beslutningsprocessen (Sidenius 1998; Christiansen og Nørgaard 2003a). Denne
stigning er ifølge disse undersøgelser imidlertid ikke sket på bekostning af forholdet til den danske
forvaltning, hvilket også bekræftes i en spørgeskemaundersøgelse blandt forvaltningsenhederne
(Pedersen 2002: 170). Kontakten er i dag endvidere i høj grad blevet institutionaliseret i kraft af
specialudvalgene, hvor organisationerne inddrages i den danske EU-koordination 1 .
Disse danske undersøgelser har et overordnet fokus, idet de sigter på at dække samtlige
forvaltningsenheder og interesseorganisationer, og da de baserer sig på spørgeskemaundersøgelser som
kildemateriale. Med disse undersøgelser kan der dermed afdækkes mere generelle tendenser vedrørende
europæiseringens påvirkning af samspillet mellem organisationerne og forvaltningen, men mere
konkrete, detaljerede processer på enkelte politikområder indfanges ikke af denne undersøgelsesmetode.
1 Den danske koordinationsprocedure, herunder specialudvalgenes rolle, beskrives i afsnit 4.2.
10

I dette speciales undersøgelse af europæiseringen af samspillet mellem forvaltning og
interesseorganisationer vil vi forsøge at trænge dybere ned i forståelsen af de underliggende processer og
udviklingstræk, end det har været muligt i de nævnte studier. Frem for brede spørgeskemaundersøgelser
vil vi derfor fokusere på en enkelt case – forbrugerpolitik – som vi vil undersøge ved hjælp af kvalitative
interviews og arkivstudier af to konkrete sagsforløb.
Forbrugerpolitik er et relativt uudforsket område i den danske politologiske forskning på trods af, at det
er et sektorområde med stor betydning for alle borgere. Forbrugerlovgivningen vedrører således en lang
række forhold med betydning i hverdagen, herunder varekøb og -salg, markedsføring, produktsikkerhed
m.v. Dansk forbrugerpolitik er endvidere et område med tradition for en høj grad af inddragelse af
interesseorganisationer. Den europæiske integrationsproces har imidlertid medført, at området i dag i
stigende omfang er underlagt EU-regulering. Initiativer og lovforslag på forbrugerområdet stammer ofte
fra EU, og dette afspejles i, at mange af de centrale love på forbrugerområdet er baseret på direktiver.
Det er derfor vigtigt og interessant at undersøge, hvilke konsekvenser det har for de politiske aktørers
samspil og tilblivelsen af forbrugerpolitik og -lovgivning i Danmark, at EU i stigende omfang
beskæftiger sig med og lovgiver på forbrugerområdet.
Specialets problemformulering er derfor:
Hvilke konsekvenser har europæiseringen for samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer på det
forbrugerpolitiske område i Danmark, og hvordan kan europæiseringen og dens konsekvenser forklares ud fra en
kombination af europæiseringsteori og teorier om forvaltning og interesseorganisationer?
Problemformuleringens uafhængige variabel er således europæiseringen, mens den afhængige variabel er
samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer. Nedenfor vil vi nærmere uddybe betydningen
af de centrale begreber i problemformuleringen. Vi vil endvidere foretage en række afgrænsninger i
forhold til specialets problemstilling for endelig at afslutte kapitlet med en gennemgang af specialets
struktur.
1.1 Uddybning af problemformuleringen og dens centrale begreber
Et helt centralt begreb i specialets problemstilling er europæisering. Begrebet diskuteres nærmere og
defineres i afsnit 3.1.1. Her skal dog nævnes, at europæisering i specialet bliver opfattet som en ekstern
forandringsimpuls for de nationale aktører i medlemsstaterne.
11

I specialet vil vi analysere et enkelt politikområde, forbrugerpolitik. Forbrugerpolitik kan siges at vedrøre
alle de aspekter af samfundslivet, hvor borgerne agerer som forbrugere. Dette gælder alt fra patienter på
sygehuse og kunder i banker til internethandel og ’politisk forbrug’. Den danske Forbrugerkommission,
der blev nedsat i 1969 af regeringen og Folketinget for at kulegrave forbrugerområdet og stille forslag til
ændringer af lovgivning og praksis, definerede således forbrugerpolitik ”ved den synsvinkel, der anlægges på
fænomener og problemer, når de anskues af borgere i deres egenskab af forbrugere” (Forbrugerkommissionen
1977: 127). Dette er en meget bred definition, hvor et stort antal samfundsproblemer kan inkluderes.
For at skabe analytisk klarhed kan det være hensigtsmæssigt med en snævrere og mere præcis
definition. Det kan imidlertid være uklart, hvornår en lov hører under forbrugerpolitik, da der som
oftest udover forbrugerbeskyttelse også vil indgå andre hensyn, fx erhvervs- og markedshensyn, der i
nogle tilfælde vil veje tungere. Når vi i dette speciale bruger begrebet forbrugerpolitik henvises derfor til
de aspekter af offentlig politik, hvor der formuleres bindende regler, hvori eksplicit indgår
forbrugerbeskyttende hensyn. Forbrugerbeskyttelse er således ikke nødvendigvis eneste eller tungeste
hensyn, men skal indgå for at der er tale om forbrugerpolitik. Med definitionen ser vi endvidere kun på
den del af forbrugerpolitikken, der vedrører offentlig politik frem for fx enkelte virksomheders eller
forbrugeres handlinger 2 .
For at kunne undersøge europæiseringen af samspillet på det forbrugerpolitiske område i Danmark
analyseres en række interviews med repræsentanter for de centrale aktører på området samt to konkrete
sagsforløb – processerne i forbindelse med vedtagelsen og den efterfølgende implementering 3 af
Forbrugerkøbsdirektivet og Forbudsdirektivet. Disse to del-cases er udvalgt strategisk for at styrke
generalisérbarheden af specialets resultater i forhold til forbrugerpolitik generelt (se kapitel 2).
På det forbrugerpolitiske område vil vi undersøge samspillet mellem forvaltning og
interesseorganisationer. Med samspil mener vi alle de formelle eller uformelle kontakter af forskellig
karakter, der eksisterer mellem forvaltningen og interesseorganisationerne.
I forhold til forvaltningen hører forbrugerpolitik, hvad angår civilretlige forhold, under Justitsministeriet.
Den offentligretlige del af forbrugerpolitikken hørte indtil regeringsrokaden 2. august 2004 under
Økonomi- og Erhvervsministeriet. Det er derfor disse forvaltningers relation til
interesseorganisationerne, der undersøges i specialet, og som der hentydes til med begrebet forvaltning.
Økonomi- og Erhvervsministeriet samlede langt de fleste forbrugerpolitiske opgaver i
2 Se også Ronit 2003 og Kallestrup 2004 for lignende definitioner.
3 EU-direktiver skal – i modsætning til forordninger – implementeres i national lovgivning. Med begrebet implementering
henviser vi udelukkende til den proces i Danmark, hvor et EU-direktiv gennemføres i dansk ret.
12

Forbrugerstyrelsen, mens Justitsministeriet ikke har uddelegeret disse opgaver til styrelsesniveau. Ved
regeringsrokaden blev den offentligretlige del overført til det nyoprettede Ministeriet for Familie- og
Forbrugeranliggender 4 .
På det forbrugerpolitiske område kan man skelne mellem de interesseorganisationer, der varetager
forbrugerinteresser og dem, der varetager erhvervslivets interesser. Til den første kategori hører først og
fremmest Forbrugerrådet, der er en paraplyorganisation for 26 landsdækkende organisationer og seks
lokale forbrugergrupper. Det er den helt centrale forbrugerorganisation i Danmark, der er engageret i
alle væsentlige forbrugerpolitiske spørgsmål. Erhvervslivet har ikke på samme måde én organisation,
der varetager dets forbrugerpolitiske interesser og kan heller ikke i alle spørgsmål siges at have én
interesse. Nogle af erhvervslivets hovedaktører på det forbrugerpolitiske område er Dansk Industri (DI),
Dansk Handel og Service (DHS) samt Handel, Transport og Serviceerhvervene (HTS).
Specialets teoretiske analyseramme er udviklet med brug af europæiseringsteori samt de to teorier neokorporatisme
og netværkstilgangen, der specifikt beskæftiger sig med forvaltningen og
interesseorganisationerne. Teorierne diskuteres i kapitel 3, hvor specialets samlede analysemodel
opstilles.
Vi vil analysere de konsekvenser, europæiseringen har for samspillet mellem forvaltning og
interesseorganisationer. Dette refererer til ændringer af samspillet som følge af EU’s påvirkning. Med
andre ord bygger specialet på en forventning om ændringer af samspillet som følge af europæiseringen.
I teorikapitlet vil vi derfor som et led i den samlede analysemodel opstille en analysetypologi, der skal
bruges til at kategorisere og analysere disse ændringer.
Endelig vil vi forklare europæiseringen og dens konsekvenser. Vi ønsker således at diskutere, hvilken
form for påvirkning europæiseringen indebærer samt forskellige faktorer, der kan have en betydning for
karakteren af europæiseringens konsekvenser for samspillet.
1.2 Afgrænsninger
Beslutningsprocesser på EU-niveau gøres ikke til genstand for en selvstændig undersøgelse i dette
speciale. EU-niveauet inddrages i det omfang, det er relevant i forhold til analysen af det danske
samspil, men en nærmere analyse af beslutningsprocesserne i EU ligger uden for problemstillingens
område.
4 De sagsforløb, vi undersøger, fandt sted, mens Økonomi- og Erhvervsministeriet havde ansvaret for denne del af
forbrugerpolitikken. Det vil derfor være Økonomi- og Erhvervsministeriets frem for Familie- og Forbrugerministeriets samspil
med interesseorganisationerne, der undersøges i specialet.
13

Specialet vedrører samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer i Danmark. Disse aktørers
relationer til Folketinget eller andre nationale aktører, fx medierne, vil kun perifert blive berørt, og kun
når dette har direkte relevans for problemstillingen.
Endelig vil vi heller ikke beskæftige os med interesseorganisationernes relationer til deres eventuelle
medlemsorganisationer. Vi vil således kun beskæftige os med deres eksterne relationer, herunder både
det danske samspil og kontakten til aktører i EU.
1.3 Specialets opbygning
Efter denne indledning vil vi kort skitsere strukturen i specialet. Kapitel 2 indeholder en række
metodiske overvejelser om teorivalg, casestudiet som analysestrategi, brug af interviews og endelig
kilder og kildekritik. På baggrund af en diskussion af forskellige europæiseringsteorier samt af neokorporatisme-
og netværkstilgangen udvikles i kapitel 3 specialets teoretiske analysemodel.
Som baggrund for analysen beskrives i kapitel 4 udviklingen i samspillet mellem forvaltning og
organisationer i Danmark generelt samt udviklingen af forbrugerpolitik som selvstændigt
politikområde. Herefter undersøger vi i kapitel 5 forbrugerpolitikkens udvikling i EU, hvilket vil udgøre
grundlaget for de følgende kapitlers analyse af, hvordan EU påvirker samspillet mellem forvaltning og
organisationer på det danske forbrugerpolitiske område, og hvilke konsekvenser dette har.
I kapitel 6 analyserer vi på baggrund af en række interviews med centrale aktører, hvorledes EU
påvirker det forbrugerpolitiske område i Danmark og det danske samspil, det vil sige, gennem hvilke
mekanismer europæiseringen virker. Dernæst analyserer vi i de efterfølgende tre kapitler, hvilke
konsekvenser europæiseringen har haft for samspillet på det forbrugerpolitiske område i Danmark.
Analysen i kapitel 7 baseres også på interviews, og formålet med kapitlet er at afdække, hvordan
aktørerne generelt håndterer påvirkningen fra EU, og om denne påvirkning har forårsaget ændringer i
samspillet. I kapitel 8 og 9 undersøges europæiseringens betydning for samspillet via detaljerede
analyser af specifikke sagsforløb i forbindelse med vedtagelsen og implementeringen af to EU-direktiver
– Forbrugerkøbsdirektivet og Forbudsdirektivet. Desuden undersøges det, om indsigter og resultater
opnået på baggrund af den overordnede interviewanalyse finder støtte i disse to konkrete del-cases.
Analysen afsluttes med kapitel 10, hvor resultaterne diskuteres på baggrund af en række forklarende
faktorer, og endelig indeholder kapitel 11 specialets samlede konklusioner.
14

KAPITEL 2
Metodiske overvejelser
I dette kapitel vil en række metodiske overvejelser vedrørende specialet blive diskuteret. Kapitlet
indledes med nogle overvejelser om valg og brug af teori. Dernæst diskuteres fordele og ulemper ved
casestudiet som analysestrategi, og hvilken type casestudie vi foretager. Herefter begrundes valget af
caseområde og del-cases, og dernæst diskuteres mulighederne for at kunne generalisere på baggrund af
vores analyseresultater. Efterfølgende diskuteres interviewet som dataindsamlingsmetode og vores valg
af informanter. Endelig afsluttes kapitlet med nogle overvejelser vedrørende kilder og kildekritik.
2.1 Metodiske overvejelser vedrørende teorivalg
Den overordnede teoretiske ramme for specialet er europæiseringsteori, der, som det beskrives i kapitel
3, bruges til at begrebsliggøre og forklare, hvorledes processer på EU-niveau påvirker nationale aktører
og institutioner. Inden for europæiseringsteorien trækker vi på flere forskellige forskeres bidrag, men
fælles for dem alle er, at de ligger inden for samme europæiseringsperspektiv, hvis fokus er nationale
forandringer forårsaget af udviklingen i EU (jf. afsnit 3.1). Endvidere kan forfatterne siges at bygge
videre på og supplere hinandens forskning, så vi finder det hensigtsmæssigt ikke kun at nøjes med ét
bidrag. De har forskellige styrker, der tilsammen kan forbedre den teoretiske ramme.
Specialets mere præcise fokus er samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer. Dette
område er imidlertid teoretisk underbelyst i europæiseringslitteraturen, der derfor vil blive kombineret
med elementer fra teorier, der specifikt beskæftiger sig med forholdet mellem interesseorganisationer og
forvaltningen, neo-korporatismen og netværkstilgangen.
Merete Watt Boolsen peger netop på, at det kan være hensigtsmæssigt at kombinere flere forskellige
teorier ”I stedet for at anskue teorier med forskellige forklaringer på samme fænomen som konkurrerende, kan de
anvendes som supplerende forklaringer. Ved at benytte flere teorier til at belyse samme fænomen fås en bredere
forståelse [og] fortolkningsramme” (Boolsen 2004: 71). Vi mener på samme måde, at vi ved at kombinere
15

de nævnte teorier og skabe vores egen teoriramme, der er målrettet specialets problemstilling, kan
belyse problemstillingen fra flere vinkler og dermed opnå en større forståelse.
Ved kombination af flere forskellige teoriretninger bør man naturligvis overveje, om teorierne bygger på
grundantagelser, der er forenelige eller modstridende. I forhold til kombinationen af
europæiseringsteori og interessegruppeteori synes der ikke at være de store problemer, idet deres fokus
og det der ønskes forklaret er forskelligt. Der er således ingen modstridende antagelser om samme
fænomen eller genstandsfelt, der kunne gøre dem uforenelige. At inddrage både neo-korporatismen og
netværkstilgangen mener vi heller ikke udgør et problem. De anskuer ganske vist forholdet mellem
forvaltning og interesseorganisationer forskelligt, men på en række områder ligner de alligevel
hinanden, og som det vil blive vist i afsnit 3.2, opererer de to tilgange med mange af de samme variable.
Tilgangene er da også blevet kombineret af andre forskere (se fx Falkner 2001).
2.2 Casestudiet som analysestrategi
2.2.1 Hvad er et casestudie, og hvorfor er det relevant for specialets problemstilling?
Dette speciales overordnede metodiske tilgang er et casestudie. Et casestudie er en dybdegående og
detaljeret undersøgelse af et enkelt område og kan defineres som ”an empirical inquiry that investigates a
contemporary phenomenon within its real-life context, especially when the boundaries between phenomenon and
context are not clearly evident” (Yin 1994: 13). Casestudiet er således en metode til at få viden om et
nutidigt sammensat og komplekst fænomen, der ikke uden problemer kan isoleres fra dets kontekst, og
det muliggør en tilbundsgående og detaljeret forståelse af sådanne komplekse problemstillinger
(Boolsen 2004: 34). Casestudier er derfor velegnede til at undersøge, hvordan den uafhængige variabel
påvirker den afhængige variabel, da det er muligt at spore de processer, der førte til et givent resultat
(process tracing) (Van Evera 1997: 54f).
Europæiseringen af samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer på forbrugerområdet er en
sådan kompleks problemstilling, der indeholder mange forskellige variable, og som vanskeligt kan
isoleres fra sin kontekst, der bl.a. udgøres af forvaltningens og interesseorganisationernes politiske
kontekst (Folketing, regering, medlemsorganisationer) og den bredere internationale kontekst
(internationalisering, globalisering). Det er samtidig et område, der kun vanskeligt lader sig belyse
gennem statistiske analyser og survey-undersøgelser, da disse i modsætning til casestudiet kun i
begrænset omfang giver mulighed for at afdække komplekse processer og årsagssammenhænge, såsom
16

hvordan en uafhængig variabel (her europæiseringen) påvirker dens afhængige variabel (samspillet
mellem forvaltning og interesseorganisationer i Danmark).
2.2.2 Hvad kan være problemerne ved et casestudie, og udgør de i virkeligheden så stort et problem?
Der er imidlertid fra flere sider blevet rejst kritik mod casestudiet, der er vigtig at holde sig for øje, når
man anvender denne tilgang. For det første er der blevet argumenteret for, at casestudier ikke kan
bibringe viden, der rækker ud over den enkelte case, og at man derfor ikke kan generalisere fra en eller
få cases (Flyvbjerg 1991: 145; Van Evera 1997: 53). Det er korrekt, at en årsagssammenhæng fundet på
baggrund af et casestudie af et enkelt fænomen ikke direkte kan siges at gælde for alle lignende
fænomener, eller at der på baggrund heraf kan opstilles statistiske sandsynligheder for dette.
Casestudier svarer således ikke til kvantitative stikprøver, der kan generaliseres til en hel population
(statistisk generalisering). Casestudier kan derimod anvendes til at foretage en analytisk generalisering,
hvor forskeren sandsynliggør eller underbygger årsagssammenhænge, der også kan formodes at gælde
for cases med lignende karakteristika, hvilket eventuelt efterfølgende kan efterprøves via nye casestudier
eller andre metoder (Yin 1994: 10, 36f).
For det andet er tilgangen blevet kritiseret for at indeholde bias, idet det hævdes, at udøverne har en
tendens til at udvælge cases eller data, der verificerer deres forudfattede opfattelser eller teoretiske
udgangspunkt (Flyvbjerg 1991: 154; Yin 1994: 9f). Dette problem er imidlertid ikke unikt for
casestudier, men findes i forbindelse med alle typer af undersøgelsesdesign. Flyvbjerg fremhæver
endvidere, at casestudier snarere end verifikation har en tendens til falsifikation pga. dets intensive og
dybdeborende karakter, der ofte bevirker, at forskeren må revurdere, justere eller forkaste forudfattede
opfattelser. Sandsynligheden for at forudfattede opfattelser eller konstruerede kategorier overlever
gennem eksempelvis store spørgeskemaundersøgelser er større, idet forskeren ikke kommer i direkte
kontakt med de studerede subjekter (Flyvbjerg 1991: 155).
2.2.3 Hvilken type casestudie har vi at gøre med?
Der findes i metodelitteraturen adskillige kategoriseringer af forskellige casestudie-typer (se eksempelvis
Pedersen 1977; Flyvbjerg 1991; Yin 1994; Boolsen 2004). Mogens N. Pedersen skelner mellem 4
forskellige forskningsmæssigt værdifulde casestudie-typer: Fortolkende casestudier, teoriafprøvende
casestudier, afvigende eller kritiske casestudier og endelig teori- eller hypotesegenererende casestudier
(Pedersen 1977: 244f). Mens de sidste tre typer har en teori-skabende rolle, har den første type, det
fortolkende casestudie, en teori-forbrugende rolle, hvor en eller flere allerede eksisterende teorier
benyttes til at fortolke eller forstå en situation. Begge roller betegner Pedersen som legitime.
17

Dette speciales casestudie kan med et enkelt forbehold placeres indenfor den teori-forbrugende,
fortolkende type. Formålet er at beskrive, fortolke og forklare et enkelt fænomen, europæiseringen af
samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer i Danmark. For at opnå dette benytter vi os af
allerede eksisterende teorier, men disse kombineres og udbygges til en analyseramme, som er vores
egen. Man kan således sige, at vi har et fortolkende casestudie, i den forstand at vi anvender
eksisterende teorier til at fortolke et fænomen, men det indeholder et teori-skabende element, idet vi
udbygger teorien ved at kombinere teoretiske indsigter fra forskellige tilgange til en samlet
analysemodel, som efterfølgende vurderes.
Inden for de forskellige casestudie-typer kan man endvidere skelne mellem enkelt casestudier (single
case studies) og multiple casestudier (multiple case studies), hvor der gennemføres flere casestudier til
belysning af én overordnet problemstilling (Yin 1994: 38ff). Idet vi inden for vores bredere
problemstilling om europæiseringen af samspillet mellem interesseorganisationer og forvaltning har
udvalgt ét område som nærmere analysefelt, det danske forbrugerområde, har vi at gøre med et enkelt
casestudie.
Inden for vores udvalgte case fokuserer vi imidlertid på to underområder, eller del-cases, som vi vil
benævne dem i det følgende. De to del-cases er processerne omkring tilblivelsen af hhv. Købeloven og
Forbudsloven fra de første initiativer på EU-niveau til den endelige vedtagelse af lovene i det danske
Folketing (nærmere om valget af disse, se nedenfor). Specialets undersøgelsesdesign kan derfor
kategoriseres som et ’embedded single case study’ (Yin 1994: 41f). De to del-cases er således ’indlejret’ i
den overordnede case. Fordelene ved et sådan design er for det første, at det kan give mulighed for en
mere detaljeret analyse og dermed give en forøget indsigt i den overordnede case. For det andet kan
man ved at udvælge flere forskellige del-cases formindske risikoen for at de resultater, der findes i
analysen, kun gælder ét specifikt underområde af den overordnede case.
2.2.4 Hvorfor har vi udvalgt forbrugerområdet som case?
Vores valg af forbrugerområdet som case for at undersøge europæiseringen af samspillet mellem
interesseorganisationer og forvaltning er begrundet i følgende tre argumenter:
For det første er forbrugerområdet som nævnt i indledningen i sig selv et meget vigtigt område, der
berører alle borgere i deres egenskab af at være forbrugere. Dette gør det vigtigt og interessant at
undersøge konsekvenserne af, at EU i stigende omfang beskæftiger sig med og lovgiver på det
forbrugerpolitiske område.
18

På trods af områdets betydning er forbrugerpolitik for det andet et område, der kun i ringe grad er belyst
af den politologiske forskning i Danmark. Der er ikke udviklet en tradition for at beskæftige sig med
forbrugerområdet som politikfelt, og studier med fokus på interesseorganisationer og forvaltning har
kun inddraget forbrugerområdet marginalt (Ronit 2003: 30ff). Europæiseringen af forbrugerområdet er
således også et sparsomt behandlet emne, hvilket gør en analyse af området særligt interessant og øger
muligheden for opnåelsen af nye indsigter 5 .
Endelig er forbrugerpolitik et område, hvor der inden for de senere år er kommet en øget
opmærksomhed fra EU’s side, hvilket uddybes nærmere i kapitel 5. Dette øgede fokus gør området
velegnet til at analysere indvirkningerne heraf i Danmark, idet man må formode, at påvirkningen
udefra er øget, hvilket kunne skabe forventninger om en ændring af forholdene på forbrugerområdet i
Danmark.
2.2.5 Hvordan har vi udvalgt de to del-cases?
For at kunne sammenligne de to forløb har vi udvalgt to del-cases, der har en række fællestræk. Begge
del-cases er således nyligt afsluttede forløb (implementeret i dansk lovgivning i hhv. 2001 og 2002),
begge bunder i EU-direktiver, og begge ligger endvidere inden for, hvad der generelt er accepteret som
’almen forbrugerpolitik’ (hhv. håndhævelse af markedsføringsregler og forbrugerkøbsregler).
Inden for denne ramme er del-casene imidlertid udvalgt på grund af deres forskellighed på en række
parametre, hvilket dels giver en forventning om i større udstrækning at kunne dække den varians, der
måtte findes på forbrugerområdet, og dels vil øge generalisérbarheden af eventuelt identificerede
ligheder imellem casene. Del-casene adskiller sig på følgende parametre: Politiseringsgrad, retsområde,
ministerieressort samt reguleringsområdets alder. Hvis der således på baggrund af analysen af de to delcases
identificeres ligheder mellem casene styrkes formodningen om, at disse ligheder kan genfindes i
forbindelse med andre lovgivningsprocesser på forbrugerområdet (Mackie og Marsh 1995: 178f).
Angående politiseringsgrad, så er Købeloven en meget vigtig lov, og både forhandlingerne i EU og de
senere forhandlinger i Folketinget var genstand for betydelig opmærksomhed fra specielt organisationer
og forvaltning, men også politikere og medier, hvilket for øvrigt stadig er tilfældet. Forbudsloven er
derimod ikke blevet opfattet som specielt vigtig og har aldrig været genstand for stor opmærksomhed
fra nogen af de nævnte parter og har levet og lever en anderledes stille tilværelse.
5 Emnet er tidligere behandlet i en nyligt udgivet Ph.d.-afhandling om europæisering af national reguleringspolitik, herunder
forbrugerpolitikken (Kallestrup 2004). Ronit (2003) berører endvidere emnet perifert, hvilket også gælder en enkelt stor
spørgeskemaundersøgelse (Christiansen og Nørgaard 2003b).
19

Herudover tilhører Forbudsloven retsområdet offentlig ret og hører dermed under Forbrugerstyrelsen
under Ministeriet for Familie- og Forbrugeranliggender (tidligere Økonomi- og Erhvervsministeriet).
Købeloven er derimod civilret, hvilket hører under Justitsministeriets ressort. Dermed adskiller delcasene
sig også fra hinanden ved, at de to lovgivningsprocesser hørte under to forskellige ministerier,
der kunne tænkes at have forskellige traditioner for inddragelse af interesseorganisationerne og for
håndteringen af sager i EU.
Endelig er Købeloven en meget gammel dansk lov, der vedrører et fundamentalt område af samfundets
organisering 6 . Da EU-reguleringen af området tog sin begyndelse, fandtes der således allerede lange
traditioner for denne type regulering i Danmark, hvilket medførte, at Forbrugerkøbsdirektivet blev
implementeret via ændringer i den eksisterende Købelov. Forbudsloven vedrører derimod et nyt
lovgivningsmæssigt område i Danmark uden tilsvarende traditioner, og Forbudsdirektivet førte derfor
til vedtagelsen af en helt ny lov.
2.2.6 Generalisérbarhed udfra casen?
I forbindelse med en diskussion af rækkevidden af specialets konklusioner – hvorvidt resultater fundet i
dette speciale om europæiseringen af samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer på
forbrugerområdet også vil kunne generaliseres til samspillet på andre sektorområder – bør man tage
forhold på både EU-niveau og nationalt niveau i betragtning. Disse forhold er nærmere uddybet
nedenfor. Hvis forbrugerområdet på ét eller begge disse niveauer adskiller sig markant fra andre
politikområder, kan resultater fundet på baggrund af analysen kun med store forbehold generaliseres til
andre områder. Modsat vil det være rimeligt at antage, at der vil kunne generaliseres til områder, der
minder om forbrugerområdet på de nedenfor nævnte parametre. På den anden side gør det ikke
generalisering umulig, at der eksisterer forskelle mellem forskellige politikområder – der findes jo ikke
to områder, der er helt ens. Man bør imidlertid være bevidst om eventuelle forskelle, og det må nøje
vurderes om disse udgør et problem i forhold til generalisering.
I forhold til EU-niveauet må det undersøges, hvilken form for EU-påvirkning, der er tale om på
forbrugerområdet og de områder der ønskes generaliseret til. Herunder må det undersøges, hvilken type
EU-regulering der er dominerende på området (direktiver/forordninger, den åbne
koordinationsmetode, ikke-bindende beslutninger), og hvilke beslutningsprocedurer der anvendes
(kvalificeret flertal vs. enstemmighed, graden af Europa-Parlamentets indflydelse). Et andet forhold, der
kan have betydning, er, hvor længe EU-påvirkningen har fundet sted. Er der tale om et område, der for
6 Den første danske købelov stammer fra 1906, jf. afsnit 8.1.
20

nylig er blevet omfattet af EU-regulering, eller drejer det sig om gamle, traditionelle EUreguleringsområder.
På det nationale niveau kan aktørkonstellationen på området have en betydning for
generaliseringsmulighederne. Er det et område præget af stærke interesseorganisationer, der
repræsenterer modstridende interesser, som står overfor hinanden og forvaltningen, er det et område
primært domineret af én type interesser (eksempelvis erhvervene), eller er det eventuelt et område, hvor
der kun er en begrænset organiseret interesserepræsentation, og forvaltning og politikere således i vid
udstrækning har frit råderum?
Uafhængigt af betragtningerne ovenfor er der et forhold ved den danske organisering af
forbrugerområdet, der understøtter argumentet om generalisérbarhed. Det er et væsentligt
karakteristikum ved det danske forbrugerområde, at de aktører, der er centrale her, og hvis rolle vi
undersøger i dette speciale, også er repræsenterede og centrale medspillere på mange andre politiske
sektorområder. Dette gælder for interesseorganisationerne, ikke mindst Dansk Industri, der som en af
de største danske organisationer er en central spiller på adskillige politikområder, men også Dansk
Handel og Service samt Handel, Transport og Serviceerhvervene har et væsentligt bredere fokus end
forbrugerpolitik. Selv for Forbrugerrådet er dette tilfældet, idet det er en vigtig aktør på bl.a. sundheds-,
fødevare- og miljøområdet. Det samme kan siges at gøre sig gældende for Justitsministeriet og
Økonomi- og Erhvervsministeriet, der havde ansvaret for forbrugerområdet. Begge ministerier er
centrale ministerier med brede ressortområder, der omfatter langt mere end forbrugerspørgsmål.
Hvis specialet således afdækker ændringer i samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer på
forbrugerområdet, kan det med en vis sandsynlighed også formodes at gælde på andre områder, hvor
de ovenfor nævnte aktører er centrale.
2.3 Interviewet som dataindsamlingsmetode
For at undersøge europæiseringen af samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer, kunne
man måske nøjes med at se på de objektive og umiddelbart tilgængelige fakta, såsom den formelle
inddragelse af organisationerne, disses medlemskab af organisationer på europæisk niveau, officielle
strategipapirer fra forvaltningen og deslige. Vi ønsker imidlertid med problemformuleringen at komme
dybere ned ved at opnå viden om de involverede aktørers erfaringer og oplevelser af samspillet mellem
forvaltning og interesseorganisationer, samt hvordan dette påvirkes af udviklingen på EU-niveauet. Vi
er således interesseret i den bagvedliggende viden, som aktørerne besidder. Dette gælder bl.a. eventuelle
21

uformelle kontakter, aktørernes opfattelser af hvor indflydelsen er størst, hvilken arena de primært
orienterer sig mod osv. Vi er interesseret i, om de oplever, at EU har en betydning for den måde,
forbrugerpolitik foregår på i Danmark i dag, hvad de mener at få ud af eventuelt medlemskab af en
europæisk sammenslutning m.m.
Til at besvare sådanne spørgsmål er interviewformen velegnet. Styrken ved interviews er netop, at det
kan give nuancerede beskrivelser af interviewpersonens livsverden, hans eller hendes oplevelser og
erfaringer (Boolsen 2004). Det er således interviewpersonernes erfaringer og personlige opfattelser, der
er det centrale i interviewet. Interviewet giver mulighed for detaljerede beskrivelser og stor
kompleksitet. Gennem interviews kan man endvidere opnå ny viden og forståelse, som man ikke
nødvendigvis kunne forudsige ud fra sin teori eller forforståelse (Christensen 1994).
Interviews kan svinge fra åbne og ustrukturerede med brede spørgsmål, der giver mulighed for brede
svar, der kan pege i mange retninger, til stramt strukturerede med korte og præcise spørgsmål, der også
lægger op til korte og præcise svar. Vores interviewteknik ligger et sted imellem disse yderpunkter og
kan betegnes semistruktureret. På den ene side har vi i interviewene fokuseret på bestemte temaer og
har udarbejdet en overordnet interviewguide, til at hjælpe os til at komme rundt om alle de områder, vi
ønskede belyst. På den anden side var det vigtigt for os at være åbne over for nye og uventede
fænomener, der kunne komme frem i interviewet i stedet for at have færdige kategorier og en fastlagt
plan, der ikke kunne afviges eller ændres.
2.3.1 Valg af informanter
Vi har udvalgt informanter fra både forvaltningen og interesseorganisationer for at få belyst samspillet
imellem disse fra begge sider (se bilag 1 for en oversigt over alle informanter). Vi har udvalgt en række
af de vigtigste interesseorganisationer på det forbrugerpolitiske område i Danmark på både forbrugerog
erhvervssiden – Forbrugerrådet, Dansk Industri, Dansk Handel og Service samt Handel, Transport
og Serviceerhvervene. Disse er udvalgt, fordi det er helt centrale organisationer, der går igen i
specialudvalgsreferater, betænkninger, udvalg og høringssvar 7 på forbrugerpolitiske lovforslag. De
pågældende organisationer er brede sammenslutninger/paraplyorganisationer, der dækker både
specifikke og overordnede forbrugerpolitiske emner og love indenfor en række brancher. For at skabe
mere variation blandt informanterne har vi endvidere valgt Brancheorganisationen ForbrugerElektronik
(BFE), der i modsætning til eksempelvis DI repræsenterer en snævrere medlemskreds, og derfor kun
7 Begrebet ’høring’ anvendes i specialet om en skriftlig udsendt anmodning om kommentarer eller synspunkter i forhold til et
konkret oplæg, forslag el.lign. Drøftelser på møder i udvalgsregi mm. eller mere uformelle drøftelser i andre sammenhænge
falder således uden for vores definition af høring.
22

eskæftiger sig med emner, der vedrører disse medlemmer. Lige netop BFE var også tæt involveret i
forløbet omkring Forbrugerkøbsdirektivet.
Fra forvaltningen har vi valgt de departementer og styrelser, der har med forbrugerpolitik at gøre. Det
drejer sig om Økonomi- og Erhvervsministeriets departement og herunder Forbrugerstyrelsen, der
spiller en vigtig rolle i forbindelse med formulering og regulering af dansk forbrugerpolitik, og som
varetog forhandlingerne vedrørende Forbudsdirektivet i EU og efterfølgende i Danmark. Herudover
drejer det sig om Justitsministeriet, der administrerer de civilretlige dele af forbrugerlovgivningen,
herunder Købeloven.
Med hensyn til de konkrete respondenter har vi udvalgt dem på baggrund af deres konkrete viden om
samspillet. Vi har udvalgt personer, der selv er med til forhandlingerne og kender til kontakten mellem
organisationer og forvaltning. Desuden har de indgående kendskab til deres organisations/arbejdsplads’
internationale kontakter og kender til relevant EU-lovgivning på deres område. Vi har således ikke
udvalgt informanterne på baggrund af deres placering i organisationen, men ud fra deres viden og
erfaring på området. Da organisationerne og forvaltningsenhederne varierer i størrelse og organisering,
betyder dette, at informanterne spænder fra fuldmægtige og konsulenter til kontorchefer og direktører.
2.4 Kilder og kildekritik
2.4.1 Valg af kilder
Vi har indsamlet materiale gennem interviews med centrale aktører på området, og desuden anvender
vi offentligt tilgængelige lovtekster, høringsnotater mv. fra de to direktivers danske
implementeringsprocesser. Analysen af processerne inden direktiverne blev vedtaget er primært baseret
på det skriftlige materiale, der findes herom i Justitsministeriets og Forbrugerstyrelsens arkiver. Disse
dokumenter har vi fået adgang til via aktindsigt i sagerne 8 .
Vi inddrager endelig analyser og fremstillinger af det danske forbrugerområde og af europæisering af
forholdet mellem forvaltning og interesseorganisationer mere generelt fra danske såvel som
internationale forskere.
8 Vi har således anvendt: Høringslister, høringsnotater, høringsoversigter, høringssvar fra diverse organisationer og
myndigheder, interne ministerielle notater, kommenterede dagsordener, korrespondancer mellem ministerierne og
organisationer, notater til Folketingets Europaudvalg, notater til Specialudvalget vedrørende forbrugerbeskyttelse og Juridisk
Specialudvalg, oversigtsnotater, referater af møder i specialudvalgene, skitser til lovforslag, skrivelser fra ministerierne,
statusnotater samt talepunkter til ministrene (se også arkivhenvisningerne i litteraturlisten).
23

2.4.2 Kildekritik
En stor del af vores analyse er baseret på interviews med repræsentanter fra de centrale aktører inden
for det forbrugerpolitiske område i Danmark. Der knytter sig en række overvejelser hertil.
For det første oplevede vi i forbindelse med udvælgelsen af informanter det problem, at der i nogle af
organisationerne/forvaltningsenhederne har været stor udskiftning af medarbejdere, hvilket betyder, at
det ikke er alle vores informanter, der har et mangeårigt kendskab til forbrugerområdet og til de tidlige
år af EU’s regulering af området, selv om vi har efterstræbt dette. Omvendt har andre informanter
siddet med forbrugerpolitik i flere årtier, hvilket kan give dem et lidt andet perspektiv på processerne og
udviklingen. Vi har forsøgt at råde bod på dette forhold ved at udvælge informanterne således, at de i
hvert fald har et kendskab til deres organisation (forvaltningsenhed eller interesseorganisation), der går
langt tilbage. Dermed må det formodes, at de hurtigere har kunnet sætte sig ind i det specifikke område
samtidig med, at de generelt har en viden om og forståelse for den måde, deres organisation agerer og
interagerer politisk. Endvidere har de formodentlig et rimeligt kendskab til organisationens håndtering
af sager, der stammer fra EU, organisatoriske ændringer, der kan være gennemført m.m.
En almindelig skelnen indenfor kildekritikken er mellem førstehåndskilder, der fortæller om noget
selvoplevet, og andenhåndskilder, der genfortæller andres oplevelser, udsagn o.lign. (Ankersborg 2001:
58f). Informanterne i de interviews, vi har foretaget, fortæller om deres egne oplevelser og erfaringer, og
derfor må interviewene betegnes som førstehåndskilder.
Det er værd at bemærke, at også førstehåndskilder kan være usande. Vi gjorde det klart for alle
informanter, at specialet ville blive offentligt tilgængeligt. Det kan måske have haft en konsekvens for,
hvor meget informanterne har ønsket at sige. Konkret kunne man forestille sig, at informanterne var
tilbageholdende med at udtale sig kritisk om forholdet til de øvrige aktører af hensyn til det fremtidige
samarbejde. De fleste informanter spurgte, hvem vi i øvrigt skulle tale med, og havde således en
forholdsvis præcis viden om, hvem blandt de involverede aktører der kunne tænkes at læse specialet.
Især interesseorganisationerne kunne endvidere tænkes at have en interesse i at overbetone deres egen
betydning for at fremstå kompetente overfor deres medlemsorganisationer eller offentligheden mere
generelt. Dette har vi forsøgt at tage højde for i vores vurderinger i analysen.
Samtidig er personkredsen på dette område – som det vil blive vist i analysen – relativt snæver, og
udsagn vil forholdsvist nemt kunne føres tilbage til bestemte personer. En enkelt informant ønskede
således ikke at få nævnt hverken sit eller organisationens navn i forbindelse med en række udsagn, men
blot at blive betegnet som ’en af de centrale organisationer’. Vi har derfor valgt at anonymisere
24

informanternes navne og tilhørsforhold for alle andre end vores specialevejleder og censor. Vi har dog
ikke haft indtryk af, at informanterne bevidst har talt usandt eller tilbageholdt oplysninger. Tværtimod
har vi oplevet en stor åbenhed, dog med det forbehold, at enkelte udsagn blev givet ’udenfor referat’.
Informanterne er endvidere alle personer, der er vant til at forhandle og udtale sig og er bevidste om,
hvad de kan og vil sige. Informanterne har fået mulighed for at godkende direkte citater, hvilket har
været aftalt helt fra interviewaftalen blev indgået. Dette har formodentligt givet tryghed i forhold til at
udtale sig. Godkendelsesproceduren har kun givet anledning til få, primært formuleringsmæssige,
ændringer.
De to direktiver/lovgivningsprocesser, vi har valgt, strakte sig begge over en lang årrække, hvorfor de
første år i begge forløb ligger langt tilbage. Det betyder, at mange informanter har haft svært ved at
huske de konkrete forløb og derfor ikke har kunnet supplere vores skriftlige kilder med insider-viden
eller personlige oplevelser. Et fåtal har fortalt om forløbene, men i forhold til disse udsagn må man
holde sig for øje, at hændelsesforløbet ligger nogle år tilbage.
Udover interviews anvender vi som beskrevet i note 8 bl.a. specialudvalgsreferater, interne notater og
notater sendt til Folketingets Europaudvalg samt korrespondance mellem organisationerne og
forvaltningen. I forhold til denne type kilder er det vigtigt at holde sig afsender og modtager for øje.
Interne notater i et ministerium må formodes at kunne give et rigtigt billede af ministeriets holdninger
og overvejelser, og er notaterne godkendt af ministeren afspejler de formodentlig vedkommendes
overvejelser. På samme måde må referater, der kun er til internt brug, være sandfærdige kilder i forhold
til den pågældende embedsmands vurderinger.
Notater og andet, der retter sig mod eksterne parter, herunder Folketinget, andre ministerier,
interesseorganisationer mv., må derimod forventes at være påvirket af, at de er led i en politisk proces,
hvor regeringen og den relevante minister kan have én interesse og derfor ønsker at præsentere visse
begivenheder og forhold på en bestemt måde.
I analysen er vi derfor meget bevidste om, hvad kilderne rent faktisk kan sige noget om, og vi forsøger
at krydstjekke, hvor det er muligt. I forhold til faktuelle oplysninger vægter vi primære kilder, dvs.
kilder der er tættest på begivenheden, højere end sekundære, der bygger deres viden på andre
tilgængelige kilder (Ankersborg 2001: 61). Også de sekundære kilder kan imidlertid bruges i analysen.
Vi kan fx sammenligne et notat til Folketingets Europaudvalg, der indeholder resuméer af indkomne
høringssvar, med de oprindelige høringssvar for at se, om der er sket ændringer, udeladelser osv. Andre
25

forskeres analyser indgår som baggrundsviden og er naturligvis underlagt samme kritiske blik som det
øvrige materiale.
Efter således at have diskuteret en række metodiske valg, vil vi nu vende os mod specialets teoretiske
fundament.
26

KAPITEL 3
Specialets analyseramme – teorier om europæisering
samt forvaltning og interesseorganisationer
I dette kapitel udvikles specialets teoretiske analyseramme, der skal bruges til at strukturere analysen.
Overordnet set anvendes europæiseringslitteraturen i dette speciale til at begrebsliggøre, hvorledes
nationale aktører og institutioner påvirkes af processer på EU-niveau. På denne baggrund diskuteres i
afsnit 3.1 hvilke elementer af europæiseringslitteraturen, der kan bruges til mere specifikt at analysere
påvirkningen af samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer. Det diskuteres, hvori
europæiseringen består, og hvilke forandringsimpulser den indebærer (afsnit 3.1.1 og 3.1.2). I
forlængelse heraf opstilles fire forskellige europæiseringsmekanismer (3.1.3). Herefter diskuteres i 3.1.4
forskellige faktorer (intervenerende variable), der ifølge litteraturen har betydning for, hvorvidt
europæiseringen medfører forandringer. Diskussionen vil tage udgangspunkt i Risse et al.´s
europæiseringsteori, men denne vil blive suppleret med indsigter fra andre dele af litteraturen.
Europæiseringslitteraturens genstandsfelt er langt bredere end påvirkningen af samspillet mellem
interesseorganisationer og forvaltningen, som er dette speciales fokus, og lige netop dette område er
teoretisk underbelyst. For at analysere europæiseringen af dette område vil vi derfor i afsnit 3.2
inddrage teoretiske indsigter fra neo-korporatismen (3.2.1) og netværkstilgangen (3.2.2), der specifikt
vedrører forholdet mellem interesseorganisationerne og forvaltningen. På baggrund heraf opstilles i
3.2.3 en analysetypologi, der kan bruges til at karakterisere samspillet og på den baggrund afdække
eventuelle forandringer. Endvidere udledes der gennem en diskussion af denne litteratur faktorer, der
kan forklare forandringer i samspillet, og som kan relateres til eksterne påvirkninger, såsom
europæiseringen (afsnit 3.2.4 og 3.2.5).
Endelig sammenfattes i afsnit 3.3 den teoretiske diskussion og en samlet analysemodel opstilles.
27

3.1 Europæiseringsdebatten
Begrebet europæisering er blevet anvendt om en lang række empiriske fænomener. Johan P. Olsen
(2002) skelner mellem fem forskellige forståelser. Ifølge Olsen er europæisering blevet anvendt til at
beskrive opbygningen af fælleseuropæiske institutioner, udvidelsen af EU’s ydre grænser, eksport af
europæiske politiske organisations- og styringsmodeller til andre dele af verden, og en politisk
integrationsproces, hvormed Europa forenes til et politisk system omkring ét center. Den mest anvendte
brug af begrebet retter sig imidlertid mod forandringer i nationale politikker og institutioner forårsaget
af udviklingen af politikker, institutioner og identiteter i den Europæiske Union (Olsen 2002: 932) 9 . Det
er denne sidste forståelse af begrebet vi i dette speciale opererer med, og når vi herefter henviser til
europæiseringslitteraturen, er det til dette perspektiv.
Figur 3.1 Europæiseringsperspektiver og specialets fokus
Europæiseringsperspektiv 2
Udvidelse af EU’s ydre
grænser
Europæiseringsperspektiv 1
Opbyggelse af fælleseuropæiske
institutioner
Europæiseringsperspektiv 3
Eksport af europæiske
modeller
Europæiseringsperspektiv 4
Politisk integrationsproces
omkring ét center
Specialets europæiseringsperspektiv
Forandringer i nationale politikker og
institutioner forårsaget af udviklingen i EU
Specialets fokus:
Forandringer i samspillet mellem
forvaltning og organisationer på
forbrugerområdet
I dette perspektiv, hvor internationale årsager til nationale forandringer undersøges (et ’second-image
reversed’-perspektiv, jf. Gourevitch 1978 10 ), fokuseres på hvorvidt, hvordan og hvorfor medlemsstaterne
påvirkes og forandres som følge af deres medlemskab af EU. Et fællestræk for analyserne inden for
dette perspektiv er, at den uafhængige variabel er processer på EU-niveau, mens den afhængige variabel
9 Forfatterne inden for denne retning er navnlig Bulmer og Burch 2001; Börzel og Risse 2000; Cowles, Caporaso og Risse
(red.) 2001; Falkner 2003; Featherstone og Radaelli (red.) 2003; Héritier et al. 2001; Knill 2001; Knill og Lehmhuhl 1999;
Lehmkuhl 2000; Schmidt 2002. Af danske eksponenter for dette perspektiv kan nævnes Blom-Hansen og Christensen 2004;
Hansen og Scholl 2002; Kallestrup 2004; Marcussen og Ronit (red.) 2003; Pedersen (red.) 2002.
10 Begrebet ’second-image’ stammer oprindeligt fra Waltz (1959) Man, the State and War, hvor det henviser til analyser, der
søger at forklare internationale forhold udfra forhold internt i staterne. I Gourevitch artikel fra 1978 ”The Second Image
Reversed: The International Sources of Domestic Politics” vendes dette på hovedet, idet han peger på internationale
dynamikker som forklaring på nationale forhold.
28

er forandringer i medlemsstaternes politikker (policies), politiske processer (politics) og politiske og
administrative strukturer og institutioner (polity) (Olsen 2002: 932). Kun få studier fokuserer i dag på,
hvorvidt EU påvirker medlemsstaterne, da dette er bekræftet af en lang række empiriske studier. Fokus
er i langt højere grad rettet mod hvordan, dvs. i hvilken udstrækning, i hvilken retning, på hvilke
områder, gennem hvilke mekanismer og ikke mindst hvorfor EU har forskellige betydninger i
forskellige lande (Börzel og Risse 2003: 60).
Flere forfattere, der operer indenfor dette europæiseringsperspektiv, påpeger vigtigheden af at sondre
imellem europæiseringens betydning på forskellige forhold i staterne og specificere præcist, hvilke
forhold der analyseres, og hvilket analytisk niveau de befinder sig på. Börzel og Risse (2003) skelner
således mellem europæiseringens betydning for hhv. nationale policies, politics og polity 11 . Samspillet
mellem interesseorganisationer og forvaltning ligger inden for politics, da det vedrører
interesserepræsentation og politiske processer. Europæiseringens påvirkning af dette område er som
nævnt ovenfor ikke særligt udviklet teoretisk, da de fleste modeller og analyser oftest er fokuseret på
implementering af EU-politikker eller på ændringer i administrative strukturer.
3.1.1. Europæiseringsdefinitioner
I europæiseringslitteraturen eksisterer en række forskellige definitioner af begrebet ’europæisering’. Der
kan skelnes mellem definitioner, der udelukkende fokuserer på processer på EU-niveau og definitioner,
der inkluderer de nationale tilpasninger til disse processer. En af de mest benyttede definitioner er
følgende, der er opstillet af Risse et al. 2001:
”[T]he emergence and the development at the European level of distinct structures of governance, that is, of political, legal, and
social institutions associated with political problem solving that formalizes interactions among the actors, and of policy networks
specializing in the creation of authoritative European rules” (Risse et al. 2001: 3).
Her henviser begrebet således udelukkende til udviklingen af særlige styringsstrukturer på EU-niveau,
og selve påvirkningsprocessen af det nationale niveau er ikke med i definitionen.
Andre forfattere benytter imidlertid definitioner, der indfanger processen i sin helhed.
Claudio Radaelli definerer eksempelvis europæisering som:
11
En anden skelnen kan findes hos Falkner (2003), der opererer med de analytiske niveauer makro (system), meso (sektor) og
mikro (aktør).
29

”Processes of (a) construction, (b) diffusion, and (c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy
paradigms, styles, ’ways of doing things’, and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making
of EU public policy and politics and then incorporated in the logic of domestic discourse, identities, political structures, and
public policies” (Radaelli 2003: 30).
I denne definition henviser begrebet til processer, hvorigennem der på EU-niveau først skabes og
institutionaliseres normer og regler, som dernæst udbredes og inkorporeres i nationale strukturer,
politikker og opfattelser.
Begge disse definitioner inkluderer konstruktionen af EU-politikker og institutioner. I forhold til dette
speciales problemstilling er det interessante imidlertid ikke, hvorledes regler og normer opstår og
udbredes på EU-niveau, men derimod deres efterfølgende betydning for medlemsstaterne. Dette fokus
deles af Héritier et al. (2001), der definerer europæisering som:
“the process of influence deriving from European decisions and impacting member states’ policies and political and
administrative structures. It comprises the following elements: The European decisions, the processes triggered by these decisions
as well as the impacts of these processes on national policies, decision processes and institutional structures” (Héritier et al.
2001: 3)
I forlængelse heraf defineres europæisering i dette speciale som den proces, hvorigennem formelle eller
uformelle EU-regler og normer direkte eller indirekte påvirker medlemsstaters policies, politics og/eller
polity.
Europæisering defineres således som processen, hvorigennem EU påvirker medlemsstaterne. Denne
påvirkning kan ud fra definitionen være både direkte i form af fx juridisk bindende EU-regler, der skal
efterleves af medlemsstaterne, og indirekte i form af fx udbredelse af normer fra EU eller ændringer af
incitamenter for aktørerne i medlemsstaterne. Definitionen af europæisering indeholder ikke
europæiseringens konsekvenser, dvs. hvorvidt påvirkningen faktisk medfører forandringer i
medlemsstaternes policies, politics og/eller polity.
I forhold til specialets problemstilling vil vi således analysere den proces, hvorigennem formelle og
uformelle EU-regler og normer direkte eller indirekte påvirker samspillet mellem forvaltning og
interesseorganisationer på det forbrugerpolitiske område i Danmark. Med andre ord vil vi analysere
europæiseringen af samspillet. Dernæst vil vi analyse konsekvenserne af denne europæisering, dvs.
30

hvilke forandringer af samspillet den medfører. Endelig vil vi ved hjælp af vores teoretiske ramme, der
opstilles nedenfor, forsøge at forklare disse konsekvenser.
3.1.2 Risse et al.’s europæiseringsteori
En af de mest udbyggede og anvendte europæiseringsteorier er udviklet af Thomas Risse i samarbejde
med en række andre forskere 12 . I denne tilgang opereres med et stringent top-down perspektiv, hvor
processer på EU-niveau (teoriens uafhængige variabel) kan føre til nationale forandringer (den
afhængige variabel) alt afhængig af en række forhold i medlemsstaten (intervenerende variable).
Styrkerne ved denne teoretiske model er, at det er en struktureret og overskuelig måde at begrebsliggøre
europæiseringen på, og at den peger på en række væsentlige faktorer internt i staterne, der kan have
betydning for, hvorvidt processer på EU-niveau medfører nationale tilpasninger. Teorien er endvidere
relevant for dette speciale, idet den ligger inden for det samme europæiseringsperspektiv, selvom den
opererer med en lidt anden definition af selve begrebet europæisering (se ovenfor). I det følgende
beskrives teorien kort, mens de forskellige variable diskuteres mere indgående i afsnit 3.1.4.
Teorien indeholder en tre-delt analysemodel. I første trin identificeres de processer på EU-niveau (regler,
regulering, praksis, normer), der kan tænkes at have en indvirkning på nationale institutioner eller
politikker indenfor et givent område. I andet trin undersøges, hvorvidt der er uoverensstemmelse – misfit
– mellem disse EU-processer og nationale politikker og institutioner. Her skelnes mellem policy misfit og
institutionelt misfit. Hvis der eksisterer et misfit, vil der være et pres for forandringer. Dette pres vil
imidlertid ikke nødvendigvis resultere i nationale tilpasninger. Ifølge teorien er misfit en nødvendig,
men ikke tilstrækkelig forudsætning for nationale forandringer. Disse afhænger af en række forklarende
faktorer (intervenerende variable) på nationalt niveau, som undersøges i teoriens tredje trin. Af teoriens
intervenerende variable er politisk kultur og uformelle institutioner samt læring relevante for dette speciales
problemstilling 13 . Disse variable vil blive forklaret nærmere og diskuteret i afsnit 3.1.4.
3.1.3 Europæiseringsmekanismer
Som nævnt ovenfor er Risse et al.’s teori en velegnet måde at begrebsliggøre europæiseringen på, og
den danner derfor udgangspunkt for vores analyseramme. Modellen indeholder imidlertid en række
12 Det drejer sig om Börzel og Risse 2000, 2003 og Risse, Cowles og Caporaso 2001 (Risse et al. 2001). I det følgende vil disse
forfattere blive omtalt som Risse et al., når der henvises til tilgangen generelt og f.eks. Risse et al. 2001 / Börzel og Risse 2003,
når der henvises til en specifik tekst.
13 Teorien opererer herudover med variablene vetopunkter, medierende formelle institutioner, differential empowerment of
actors samt normentreprenører. Disse variable er dog ikke velegnede til at forklare europæiseringen af samspilsrelationen
mellem forvaltning og interesseorganisationer, da de primært relaterer sig til tilfælde, hvor der eksisterer et klart definérbart
ydre pres (misfit), hvilket ikke er tilfældet i forhold til samspillet (jf. afsnit 3.1.3). Variablene er derfor udeladt her.
31

svagheder i forhold til specialets problemstilling. Særligt problematisk er teoriens grundantagelse om, at
en vis grad af uoverensstemmelse mellem processer på hhv. EU og nationalt niveau er nødvendig for at
forvente nationale forandringer og tilpasninger. Misfit-begrebet vil derfor i det følgende blive diskuteret,
og i stedet for at fokusere på hhv. fit eller misfit som relevante kategorier vil vi opstille og diskutere en
række forskellige europæiseringsmekanismer, gennem hvilke EU kan påvirke medlemsstaternes
institutioner og politikker, og som ikke nødvendigvis bunder i et misfit.
Eksisterer der en uoverensstemmelse, et misfit, vil dette ifølge Risse et al.’s teori resultere i et
tilpasningspres fra EU på medlemsstaten. Jo større misfit, jo større pres for forandringer (Risse et al.
2001: 7). Betydningen af fit/misfit er imidlertid omdiskuteret i europæiseringslitteraturen. Radaelli
kritiserer begrebet for at være diffust og meget bredt og peger på, at EU kan forårsage nationale
forandringer, uden at der eksisterer et misfit og dermed pres mod medlemsstaten (Radaelli 2003: 46).
Héritier et al. (2001) har også vist, at EU-politikker er blevet brugt af nationale aktører til at få
gennemført reformer selv i tilfælde, hvor der ikke eksisterede et misfit. Markus Haverland (2000) har
endvidere påvist, at graden af fit ikke i sig selv er særlig interessant, idet han mener, at forandringer
afhænger af institutionelle vetopunkter, og Jürgen R. Grote og Achim Lang (2003) har helt afvist
fit/misfit som relevante begreber til at analysere ændringer i nationale interesseorganisationer.
Risse et al. har kun ringe fokus på, hvorledes forskellige EU-processer udøver forskellige former for
pres. Selvom det ikke eksplicit fremgår af teorien, forekommer den mest egnet til at analysere tilfælde,
hvor der udøves et direkte pres på medlemsstaten i kraft af et klart – men ikke nødvendigvis stort –
misfit mellem politikker eller institutioner på EU og nationalt niveau, fx som følge af et krav om
implementering af et direktiv. Et sådant direkte pres eksisterer imidlertid ikke, eller kun i et begrænset
omfang, i forhold til samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer i medlemsstaterne, da der
ikke fra EU er noget krav eller pres om ændringer i dette samspil. Påvirkningen er mere indirekte i form
af kompetenceoverførsel fra staten til EU, hvilket formodes at have ændret vilkårene for indflydelse og
interessevaretagelse i nationalstaten.
For at imødekomme disse problemer og for bedre at kunne analysere forskellige former for påvirkning
vil vi i det følgende skelne mellem fire forskellige europæiseringsmekanismer, hvorigennem EU kan
påvirke medlemsstaterne: Positiv integration, negativ integration, framing og incitamenter.
Positiv og negativ integration
En traditionel måde at karakterisere forskellige europæiseringsmekanismer, som også Risse et al.
nævner, er at skelne mellem positiv og negativ integration (Knill og Lehmkuhl 1999; Radaelli 2003).
32

Positiv integration henviser til, at EU foreskriver en institutionel model, eksempelvis en ny regulering
indenfor forbrugerbeskyttelse, der skal følges. Her er påvirkningen direkte, og eventuel manglende
efterlevelse kan i sidste ende håndhæves ved Europa-Domstolen. Ved negativ integration foreskriver EU
derimod ingen model, men kræver i stedet deregulering af et givent område, fx fjernelse af
handelsbarrierer. Påvirkningen er både direkte, da kravet om deregulering skal efterleves, og mere
indirekte, idet eksempelvis manglende handelsbarrierer medfører et indirekte pres; dels mod statens
virksomheder, der oplever større konkurrence, og dels mod statens regulering, da der kan opstå en
‘regulatory competition’ mellem myndigheder i forskellige medlemsstater om at give egne
virksomheder de bedst mulige konkurrencevilkår.
Framing integration
Christoph Knill og Dirk Lehmkuhl opererer med begrebet framing integration 14 , der i deres optik er EUpolitikker,
der ikke i sig selv foreskriver en bestemt institutionel model, men derimod retter sig mod at
ændre nationale aktørers opfattelser og det politiske klima i staterne og dermed på sigt kan bane vej for
større reformer (Knill og Lehmkuhl 1999, 2002; se også Radaelli 2003). Konkret kan det dreje sig om
mere symbolske og vage politikker og ikke-bindende beslutninger som fx rådsresolutioner. Framing kan
medvirke til at skabe forandringer ved at give nationale aktører, der ønsker at gennemføre reformer,
større legitimitet og ved at opstille løsningsmodeller, som staterne kan anvende til at løse problemer.
Endvidere kan framing medvirke til at ændre reformmodstanderes forventninger og strategier, idet
reformer synes uundgåelige, når EU har sat dem på dagsordenen (Knill og Lehmkuhl 1999: 10). I
forlængelse heraf kan EU bruges af nationale beslutningstagere som undskyldning for at gennemføre
upopulære tiltag, selv i tilfælde hvor der ikke eksisterer et direkte krav fra EU (Radaelli 2003: 46, se
også Héritier et al. 2001 og Marcussen 2003).
EU som kilde til incitamenter
En anden måde, hvorpå EU mere indirekte kan påvirke medlemsstaterne, er ved at give incitamenter til
visse handlinger frem for andre. Overordnet er pointen, ”at EU legger rammebetingelser og skaper insentiver
for politiske og økonomiske aktører og dermed påvirker både nasjonalstatenes muligheter og begrensninger”
(Veggeland 1999: 9). På den ene side kan EU lægge en række begrænsninger for medlemsstaterne eller
nationale aktører, idet visse former for handlinger eller nationale praksisser bliver uhensigtsmæssige
pga. EU’s politikker. På den anden side kan EU give incitament til at ændre adfærd eller
administrationspraksis for at kunne opnå fordele i EU, fx større indflydelse på beslutningsprocessen.
”På bakgrunn av at en rekke viktige beslutninger tas på EU-nivået, kan tilpasninger også skje ut i fra ønsket om økt
14 ’Framing’ kan oversættes med indramning, udformning eller formning, men vil blive benyttet i sin engelske form i dette
speciale, da det er et meget anvendt begreb i europæiseringslitteraturen.
33

innflytelse i EUs beslutningsprosess. Nasjonal forvaltning kan søke å få lettere tilgang til EU-systemet gjennom å
organisere seg på bestemte måter” (Veggeland 1999: 9). For samspillet mellem organisationer og
forvaltning kunne man dermed forestille sig forandringer på grund af, at EU ændrer vilkårene for
national interesseudøvelse. Hvis organisationerne eller forvaltningen således har ændret deres
organisering eller praksis i forhold til EU-niveauet på baggrund af sådanne incitamenter kunne dette
tænkes at have en betydning for samspillet mellem dem. De diskuterede europæiseringsmekanismer er
opsummeret i nedenstående tabel 3.1.
Tabel 3.1 Europæiseringsmekanismer
Europæiseringsmekanisme Beskrivelse
Positiv integration Tilstedeværelse af institutionel model, som skal implementeres
Negativ integration Fravær af model, men krav om deregulering af området
Framing Symbolpolitik, ikke-bindende politikker, der kan berede vejen for større reformer
EU som kilde til incitamenter Ændrede vilkår for beslutningstagning i kraft af, at EU-integration skaber
incitament til ændrede institutioner og adfærd
3.1.4 Årsager til forskellige nationale forandringer
For at forklare hvorfor europæiseringen kan have forskellige konsekvenser i forskellige nationale
kontekster eller på forskellige tidspunkter, opererer Risse et al. som nævnt med en række intervenerende
eller forklarende variable (afsnit 3.1.2). I dette afsnit vil to af disse variable blive diskuteret nærmere i
forhold til specialets problemstilling, og de vil blive suppleret med indsigter fra den øvrige
europæiseringslitteratur.
Politisk kultur og uformelle institutioner
Ifølge Risse et al. har et lands politiske kultur og uformelle institutioner 15 betydning for
europæiseringsgraden. I deres forståelse afgrænser de uformelle institutioner eller normer, hvad der
opfattes som legitim handling og dermed de strategier, aktørerne kan benytte. En konsensusorienteret
politisk kultur kan således være med til at overkomme modstand mod reformer, idet den gør stejl
modstand ’upassende’ og giver mulighed for at dele eventuelle omkostninger ved reformerne mellem
flere aktører (Börzel og Risse 2003: 68). De normer, der eksisterer for samspillet mellem forvaltning og
interesseorganisationer, kan således have en betydning for, hvordan samspillet udvikler sig som følge af
europæiseringen. Hvis organisationerne bliver inddraget i beslutningsprocessen udelukkende på
15
’Politisk kultur og uformelle institutioner’ udgør én intervenerende eller forklarende variabel i Risse et al.’s teori og vil også
blive betragtet som én variabel i dette speciale.
34

aggrund af instrumentelle overvejelser om fx at skabe opbakning bag politikken (incitamenter), må en
ændring i disse incitamenter forventes at føre til en væsentlig ændring i samspillet, hvorimod der kun
kan forventes mindre ændringer, hvis inddragelsen er underbygget af en stærk norm om det
hensigtsmæssige og ønskværdige heri.
De uformelle institutioner kan være resultatet af en lang historisk proces, hvorigennem forskellige
normer og praksisser er blevet rodfæstet. De kan med andre ord være sti-afhængige (path-dependent).
Dette begreb henviser til, at når først der er etableret en institution eller en institutionel ramme, er det
vanskeligt at ændre den. Gradvist vil institutionen blive taget for givet, og omkostningerne ved at ændre
den for de berørte aktører vil stige i takt med, at der bliver investeret tid og ressourcer i den. Jo længere
man kommer ned ad ’stien’, jo vanskeligere vil det være at skifte retning eller vælge en ny sti (Pierson
2000). Hvis der eksempelvis er etableret et tæt institutionaliseret samspil mellem forvaltning og
interesseorganisationer vil dette udfra denne forståelse være robust overfor påvirkninger udefra. Denne
tankegang genfindes hos Marcussen og Ronit (2003), der på baggrund af en række studier af
internationaliseringen af forskellige policy-områder påpeger, at et givent policy-områdes grad af
institutionalisering giver et vigtigt fingerpeg om forvaltningens åbenhed overfor forandringer forårsaget
af internationale påvirkninger. Jo mere etableret policy-området er, jo mere resistent er det overfor
forandringer (Marcussen og Ronit 2003: 248).
Læring
Læring kan også have en betydning for, hvorvidt europæiseringen medfører nationale forandringer
(Risse et al. 2001; Börzel og Risse 2003). Der kan skelnes mellem to forskellige typer af læring: Simpel
læring (single-loop learning) og kompleks læring (double-loop learning) (Risse et al. 2001: 12). Ved
simpel læring tilpasser aktører deres strategier og midler på baggrund af ny information for at opnå
givne mål. Her er altså tale om en strategisk tilpasning eller justering af midler. Blandt andet kunne man
forestille sig en organisation kopiere succesfulde institutionelle modeller fra andre organisationer
(Powell og DiMaggio 1991). Et andet eksempel kunne være, at interesseorganisationer opdager, at de
kan få mere indflydelse ved at anvende deres ressourcer i andre fora, end hvor de hidtil har søgt
indflydelse. Denne simple læring kan således medføre, at relationen mellem forvaltning og
interesseorganisationer forandres i kraft af en nedprioritering af samspillet fra organisationernes side.
Ved kompleks læring ændres ikke bare strategierne, men også de bagvedliggende værdier, interesser og
mål. Et eksempel kunne være at en forbrugerorganisation, der har set EU-regulering som en trussel
mod det nationale beskyttelsesniveau og derfor har bekæmpet dette, ændrer indstilling og vælger en
35

EU-positiv linje ud fra en ny målsætning om at højne den fælles europæiske forbrugerbeskyttelse for
alle EU’s forbrugere.
Kompleks læring kan også finde sted i situationer, hvor aktører, organisationer eller stater
indledningsvis forsøger at leve op til fælles europæiske standarder eller normer alene på baggrund af
strategiske overvejelser. Det kan herefter blive rutine at efterleve disse normer og standarder, der
gradvist tages for givet og opfattes som naturlige.
Simpel læring er ikke nødvendigvis svær at afdække, da det kan aflæses i ændrede strategier, og da
aktørerne som oftest må forventes at være opmærksomme på denne læring. Kompleks læring, og
navnlig om der er tale om kompleks eller simpel læring, er til gengæld sværere at undersøge, da det
vedrører aktørers værdier og identitet, som ikke umiddelbart er tilgængelige for forskeren. Med dette
forbehold in mente vil vi i analysen i den udstrækning det er muligt forsøge at skelne mellem disse to
forskellige former for læring.
3.1.5 Europæiseringsdebatten – en opsummering
I dette afsnit er europæiseringsdebatten blevet præsenteret, og det er blevet præciseret, at dette speciale
befinder sig inden for det europæiseringsperspektiv, der beskæftiger sig med EU’s påvirkning af
medlemsstaternes politikker og institutioner. Begrebet europæisering er blevet diskuteret og defineret,
og Risse et al.’s europæiseringsteori er blevet præsenteret og anvendt som udgangspunkt for den
følgende teoretiske diskussion. En række problemer ved teorien blev identificeret, navnlig forbundet
med teoriens begreb fit/misfit, og på baggrund heraf blev dette begreb nedtonet og i stedet erstattet af en
skelnen mellem de fire forskellige europæiseringsmekanismer positiv integration, negativ integration,
framing og incitamenter.
To forklarende faktorer, der kan have betydning for, hvorvidt samspillet mellem forvaltning og
interesseorganisationer ændres som følge af europæisering, blev herefter diskuteret. Både variablen
politisk kultur og uformelle institutioner og variablen læring forventes således at være relevant i forhold til at
forklare stabilitet/forandringer af samspillet.
Efter således at have præciseret og diskuteret dette speciales forståelse af begrebet europæisering,
europæiseringsmekanismer og en række intervenerende variable eller forklaringsfaktorer i forhold til
eventuelle nationale forandringer vender vi nu fokus mod samspillet mellem forvaltning og
interesseorganisationer.
36

3.2 Teorier om samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer
I dette afsnit vender vi blikket fra europæiseringslitteraturen over mod den litteratur, der specifikt
beskæftiger sig med samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer. Dette gøres for at hente
begreber til at beskrive og karakterisere samspillet og for at udlede yderligere faktorer, der kan være
med til at forklare forandringer heri. Afsnittet indeholder en kort gennemgang af to af de mest
grundlæggende tilgange indenfor studiet af samspillet mellem forvaltning og organisationer – neokorporatismen
og netværkstilgangen. På baggrund heraf opstilles en analysetypologi, der skal anvendes
til at karakterisere samspillet mellem forvaltning og organisationer og identificere eventuelle
forandringer i dette initieret af europæiseringen. Derefter diskuteres hvilke fordele og omkostninger
henholdsvis forvaltning og interesseorganisationer kan opnå ved at indgå i et tæt institutionaliseret
samspil, og med udgangspunkt heri udledes forklarende faktorer til at forklare eventuelle ændringer i
samspillet.
3.2.1 Neo-korporatismen
Neo-korporatismen 16 blev i 1974 introduceret af Schmitter, i høj grad som en reaktion på pluralismen,
der fra begyndelsen af det forrige århundrede havde været den dominerende tilgang til studiet af
organiserede interessers rolle i den politiske proces i demokratiske stater. Schmitter opfattede neokorporatismen
som en idealtype, der på en række områder netop er modsætningen til pluralismen som
idealtype (Schmitter 1982: 263). Pluralismen og neo-korporatismen kan således opstilles som to poler
på et kontinuum, der kan bruges til at beskrive og typologisere samspillet mellem forvaltningen og
interesseorganisationer (Ronit 1998).
Schmitter definerer (neo)korporatismen, som:
”a system of interest representation in which the constituent units are organized into a limited number of singular,
compulsory, noncompetitive, hierarchically ordered and functionally differentiated categories, recognized or licensed
(if not created) by the state and granted a deliberate representational monopoly within their respective categories in
exchange for observing certain controls on their selection of leaders and articulation of demands and supports”
(Schmitter 1974: 13).
I modsætning hertil er enhederne i et pluralistisk samspil:
16 Forstavelsen ’neo-´ bunder i et ønske om at adskille tilgangen fra de mange forskellige ofte negativt ladede anvendelser af
begrebet korporatisme. Begrebet korporatisme har således været tæt knyttet til en række autoritære regimer i 1930’erne og
40’erne, navnlig Italien, hvor idéen var at styre samfundet gennem en række korporationer med monopol på at repræsentere
forskellige samfundsmæssige interesser, især arbejde og kapital (Schmitter 1974, 1982; Dunleavy og O’Leary 1987).
37

”organized into an unspecified number of multiple, voluntary, competitive, non-hierarchically ordered … not
specially licensed, recognized, subsidized, created or otherwise controlled … by the state and which do not exercise a
monopoly of representional activity …” (Schmitter 1974: 15).
Ifølge Schmitter refererer begrebet neo-korporatisme til to forskellige, men dog forbundne, dimensioner
af interessepolitik (Streeck og Schmitter 1985). På den ene side vedrører begrebet, hvorledes
interesserne i et samfund er organiseret (interest intermediation) og på den anden side, hvilken rolle
interesseorganisationerne spiller i den politiske beslutningsproces (policy formation). Ifølge Lijphart og
Crepaz (1991) ser de fleste neo-korporatister de to dimensioner som så tæt forbundne, at de kan
betragtes som ét fænomen. Også Cawson tilslutter sig denne forståelse, idet det ifølge ham netop er
kombinationen af de to dimensioner, der er korporatismens særkende (Cawson 1985: 8).
Blandt grundtrækkene ved det neo-korporative perspektiv kan således nævnes, at nogle organisationer
har monopol på at repræsentere bestemte interesser, og at medlemskab af disse organisationer er
tvungent, idet der eksisterer forhold, der binder medlemmerne og forhindrer nye og konkurrerende
organisationer i at opstå. Endvidere kan interesseorganisationerne aktivt medvirke til at forme
medlemmernes interesser og kan kontrollere deres handlinger frem for blot at viderebringe
medlemmernes præferencer til myndighederne (Schmitter 1982: 260f, Schmitter 1974).
Organisationerne opfattes heller ikke som autonome enheder, der står uden for det politiske system og
søger indflydelse. Tværtimod har organisationerne via institutionelle kanaler særlig adgang til det
politiske system og kan herigennem opnå medansvar for formulering og gennemførelse af politik.
Staten opfattes heller ikke blot som en neutral arena, men handler aktivt i denne proces ved at fremme
nogle organisationer på bekostning af andre. De organisationer, der opnår adgang til
beslutningsprocessen, forventes til gengæld at kontrollere medlemmernes artikulation af interesser samt
at sikre efterlevelsen af den offentlige politik. På den måde bliver en hovedfunktion for
interesseorganisationernes i neo-korporatismen at være mæglere mellem staten og deres egne
medlemmer (Schmitter 1974).
Streeck og Schmitter (1985) påpeger i forlængelse heraf, at korporativ beslutningstagning ikke medfører
en svag stat. Interesseorganisationer forventes som beskrevet at handle i overensstemmelse med den
offentlige interesse. Hvis ikke dette opfyldes, vil resultatet være, at staten intervenerer. Endvidere er det
staten, der bidrager med de ressourcer og autoritet, organisationerne har behov for for overhovedet at
kunne varetage de offentlige funktioner. Med andre ord må staten stadig være stærk for at kunne skabe,
overvåge og kontrollere de korporative strukturer.
38

Ud fra den foreløbige gennemgang af korporatismen, kunne man få det indtryk, at korporatisme fører
til konsensus og kompromiser. Det har også ofte været den fremherskende opfattelse i forskningen.
Lehmbruch og Schmitter påpeger imidlertid, at dette ikke altid vil være tilfældet (Lehmbruch og
Schmitter 1982: 266). Der er stadig interessemodsætninger, og disse vil ikke altid blive løst. Forskellige
organisationer vil fortsat kæmpe for at få realiseret deres interesser, og kompromiser er ikke
nødvendigvis mulige at opnå. Endvidere er det ikke sikkert, at de involverede interesser altid vil finde
den neo-korporative organisering mest hensigtsmæssig og ønskværdig.
Mens der som nævnt tidligere var stor vægt på den dimension, der vedrørte interesseorganisationernes
struktur og organisering, anvendes begrebet i dag inden for den danske forskning ofte i en mindre
snæver betydning som en fællesbetegnelse for en forvaltningsmodel med institutionaliseret inddragelse
af organiserede interesser i formuleringen og gennemførelsen af offentlig politik (Blom-Hansen og
Daugbjerg 1999: 13). Det er også primært i denne forståelse, at vi vil benytte begrebet, idet det er
samspillet mellem forvaltningen og interesseorganisationerne, dvs. inddragelsen, der er specialets fokus.
Det er blevet kritiseret, at det er uklart, på hvilket niveau (samfunds- eller sektorniveau) Schmitters teori
gøres gældende (Christensen et al. 1999). Cawson (1985) peger på, at man kan skelne mellem tre former
for korporatisme: makro-, meso-, og mikrokorporatisme. Hvor fokus i neo-korporatismen oftest er på
makroniveauet, er Cawsons i stedet på mesoniveauet, der vedrører forholdet mellem staten og
organiserede interesser på sektorniveau. De relevante organisationer i denne type korporatisme er ikke
de nationale arbejder- og arbejdsgiversammenslutninger som ved makrokorporatisme eller de enkelte
firmaer som ved mikrokorporatisme, men organisationer der repræsenterer bestemte sektorer og
professioner. Der er imidlertid stadig tale om store organisationer, der har opnået monopol på at
repræsentere en bestemt interessekategori og ikke behøver at tilkæmpe sig adgang til
beslutningsprocessen fra sag til sag. I forhold til specialets problemformulering er det netop
mesoniveauet, der er relevant.
Efter at have præsenteret det neo-korporative perspektiv, vil vi i det følgende kort præsentere
netværkstilgangen, inden vi opsummerer de to tilgange og på baggrund heraf opstiller en
analysetypologi.
39

3.2.2 Netværkstilgangen
I 1980’erne kom endnu et perspektiv på forholdet mellem forvaltning og interesseorganisationer til med
introduktionen af netværksbegrebet til dette studiefelt. Denne tilgang vandt dog først bred opbakning fra
begyndelsen af 1990’erne, navnlig med Marsh og Rhodes (1992) som bannerførere.
Policy-netværk-tilgangen har også fokus på samspillet mellem staten eller regeringen og interesser i
samfundet. Ligesom korporatismen er policy-netværk-tilgangen i vid udstrækning udsprunget af en
kritik mod pluralismen, men den adskiller sig dog på en række punkter fra begge disse to tilgange
(Marsh og Rhodes 1992: 2). Pluralismen og neo-korporatismen kan anskues som generelle modeller for,
hvordan interessestrukturen og -medieringen foregår i moderne samfund. Netværkstilgangen kritiserer
disse ’ismer’ for at være utilstrækkelige til at beskrive virkeligheden. Hverken pluralismen eller neokorporatismen
findes udover i sjældne tilfælde som ’rene former’ og organiseringen af samspillet
varierer enormt på forskellige politikområder eller sektorer. I netværksperspektivet understreges derfor
nødvendigheden af at disaggregere samspillet til sektor- eller mesoniveau, og gennemføre omhyggelige
empiriske analyser af samspillet. Samspillets nærmere karakteristika opfattes som et empirisk
spørgsmål, i modsætning til pluralismen og neo-korporatismen, der begge opererer med en række
antagelser om samspillet (Marsh og Rhodes 1992: 3f, 24; Christensen et al. 1999: 104f).
I netværkstilgangen anskues statens relationer til sine organiserede omgivelser som bestående af en
række netværk af aktører på forskellige policy-områder. Det definerende træk ved et policy-netværk er
ressourceafhængighed. Alle organisationer er afhængige af andre for at få ressourcer, og for at opnå
deres mål udveksler de ressourcer (Marsh og Rhodes 1992: 10). Et policy-netværk kan således defineres
som ”en klynge, eller et kompleks af organisationer som er forbundet med hinanden som følge af
ressourceafhængighed og som er adskilt fra andre klynger, eller komplekser, af brud i ressourceafhængigheden”
(Benson 1982: 148, cf. Blom-Hansen og Daugbjerg 1999: 13).
Fælles for de fleste netværksforskere er et fokus på variationen mellem forskellige organiseringer på
forskellige sektorområder. Netværkets struktur har betydning for, hvordan politik udøves og kan derfor
også påvirke resultaterne af politik. Netværk bestående af tætte, stabile relationer har en tendens til at
priviligere visse interesser og føre til policy-kontinuitet, mens netværk med løse og varierende relationer
giver mulighed for en mere skiftende politik, hvor mange forskellige interesser får indflydelse. Det er
derfor centralt præcist at karakterisere netværket, og til dette formål er der blevet opstillet en række
typologier til at opfange variansen mellem forskellige (netværks)organiseringer af forholdet mellem stat
og interesseorganisationer (se fx Rhodes 1986, Wilks og Wright 1987 og nedenfor Marsh og Rhodes
1992).
40

Netværkstilgangens fokus på præcise beskrivelser af variationen i samspillet mellem stat og
organisationer på sektorniveau gør den velegnet i forbindelse med dette speciales problemstilling, idet
den giver en række redskaber i forhold til at opstille variable til at karakterisere samspillets karakter.
I det følgende vil vi tage udgangspunkt i David Marsh og R.A.W. Rhodes’ retning indenfor
netværkstilgangen (Marsh og Rhodes 1992; Rhodes 1997; Marsh 1998), der dels indtager en central og
til en vis grad dominerende position indenfor tilgangen (Falkner 2001: 100) og dels opererer med en
typologi opstillet som et kontinuum, der har vist sig velegnet til at indfange forskellene mellem
forskellige netværk (Blom-Hansen og Daugbjerg 1999: 14) 17 .
Marsh og Rhodes’ typologi består af to idealtypiske netværk, et politikfællesskab (policy community) og
et emne-netværk (issue network), der udgør de to poler i et kontinuum. Ethvert netværk kan således
lokaliseres et sted mellem disse to yderpunkter. Et politikfællesskab er et lukket netværk med få
medlemmer, en høj grad af konsensus om problemer og løsninger samt stabile hyppige kontakter, der
involverer forhandlinger mellem ressourcerige aktører. Et emne-netværk derimod er åbent, har mange
medlemmer, er præget af konflikt og ustabile kontakter, der ofte ikke involverer andet end konsultation
mellem aktører med vidt forskellige ressourcer (Marsh og Rhodes 1992: 249ff; for en mere uddybet
beskrivelse se tabel 3.2 nedenfor). Variablene i Marsh og Rhodes typologi minder en hel del om
variablene i Schmitters to idealtyper, og emne-netværket har således en række karakteristika til fælles
med Schmitters definition af et pluralistisk samspil, mens et politikfællesskab i høj grad minder om hans
korporative model for interessemediering. Rhodes har da også betegnet neo-korporatismen som en
netværks subtype (Rhodes 1997: 32, se også Waarden 1992).
17 Ud over den angelsaksiske netværkstradition, hvor især Marsh og Rhodes er dominerende, eksisterer der bl.a. også en
hollandsk tradition, der særligt fokuserer på styring/management af netværk (Klijn et al. 1995; Kickert et al. 1997 m.fl.) og en
tysk tradition (Schneider 1992; Waarden 1992; Mayntz 1994 m.fl.). Begge disse traditioner ser policy-netværk som en ny form
for governance eller styring, der adskiller sig fra centralistisk styring/hierarki og markedet (se også Marsh 1998: 7ff).
41

Tabel 3.2 Marsh og Rhodes Policy-netværks typologi
Dimension Politikfællesskab Emne-netværk
Medlemskab
- antal deltagere
- type af interesser
Integration
- interaktionshyppighed
- kontinuitet
- konsensus
Fordeling af ressourcer
- i netværket
- i de deltagende organisationer
- meget begrænset
- økonomiske og / eller professionelle
- hyppig, intensiv ang. alle relevante
emner
- medlemskab, værdier og resultater
ensartede over tid
- deltagerne deler grundlæggende værdier
og respekterer resultatet
- alle deltagere har ressourcer, forholdet
præget af gensidig udveksling
(forhandling)
- hierarkisk; ledere kan indgå forpligtende
aftaler for organisationens medlemmer
Magt - magtbalance mellem deltagerne;
forholdet er et plussumsspil
Kilde: Marsh og Rhodes 1992: 251
- stort
- mange forskellige
- kontakter varierer i hyppighed og
intensitet
- adgang til netværket varierer
betydeligt
- en vis enighed kan opnås, men
konflikt er normen
- nogle deltagere har ressourcer, men
begrænsede, forholdet er rådgivende
(konsultation)
- varieret; forskellig grad af evne til at
regulere medlemmernes adfærd
- ulige magtfordeling – afspejler ulige
ressourcer og adgang; nulsumsspil
Mens netværksbegrebet af mange iagttagere beskrives som et godt og anvendeligt redskab til at foretage
beskrivende analyser (se fx Dowding 1995; Marsh 1998; Christensen et al. 1999; Blom-Hansen og
Daugbjerg 1999), hersker der mere tvivl om begrebets værdi i forhold til at forklare policy outcomes.
Den mest kendte kritik er fremsat af Keith Dowding (1995), der har kritiseret begrebet for at være en
metafor uden forklaringskraft snarere end en teoretisk anvendelig model. Tilgangen er endvidere også
blevet kritiseret for ikke tilstrækkeligt at sondre mellem forskellige typer af netværksaktører (Ronit 1998)
og for at have et væld af forskellige definitioner af begrebet netværk (Jordan og Schubert 1992; se også
Marsh og Rhodes 1992).
Disse indvendinger mod netværkstilgangen er vigtige at holde sig for øje og tage i betragtning, især hvis
man anvender begrebet i analyser, der sigter på at forklare resultaterne af politiske beslutningsprocesser.
I dette speciale er sigtet netop ikke at forklare, hvorfor en given politik er blevet besluttet og/eller
implementeret, men derimod at undersøge, hvordan selve samspillet, eller netværket om man vil,
forandres som følge af europæiseringen. Vi anvender således ikke begrebet for at forklare policy
outcomes, men derimod for at få en række redskaber til at kunne give en nøjagtig karakteristik eller
operationalisering af samspillet så eventuelle forandringer kan registreres.
Årsager til forandringer af netværk
Marsh og Rhodes mener, at netværk ændres inkrementelt – langsomt og ved små gradvise ændringer –
og at de generelt er en kilde til kontinuitet og stabilitet snarere end forandring. Årsagerne til
netværksændringer lokaliserer de hovedsageligt i eksterne forhold. Økonomiske forandringer,
42

egeringsskift samt ny viden og teknologi er eksogene faktorer, som Marsh og Rhodes nævner som
forandringsårsager. Desuden nævner de udviklinger i EU som en kilde til netværksforandringer; på den
ene side ved at forandre nationale politikker og relationer direkte og på den anden side ved at ’fostre’
nye transeuropæiske netværk (Marsh og Rhodes 1992: 259).
Forandringer i netværk ses imidlertid ikke som automatiske tilpasninger til eksterne stimuli.
Netværkene er en del af selve forandringsprocessen, der medieres af netværksaktørerne (Marsh og
Rhodes 1992: 259). Blom-Hansen (1997) har arbejdet videre med denne pointe. Ændringer i netværk
kan initieres af eksogene faktorer, men det er kun aktører, der kan handle, ikke netværkene i sig selv.
Blom-Hansen peger på to måder, hvorpå eksogene faktorer kan initiere forandringer. Eksterne forhold
kan for det første medføre en ændring i netværksaktørernes relative ’bargaining power’, deres
forhandlingspotentiale, hvilket kan få dem til at ændre netværket. For det andet kan eksterne forhold
ændre de fordelingsmæssige konsekvenser af netværket, hvilket vil give aktører incitament til at ændre
netværket (Blom-Hansen 1997: 685f). Disse pointer vil blive uddybet i afsnit 3.2.4 og 3.2.5 nedenfor.
3.2.3 Udvikling af analysetypologi til karakteristik af samspillet
I dette afsnit vil vi på baggrund af de to behandlede tilgange til studiet af forholdet mellem forvaltning
og interesseorganisationer opstille en analysetypologi med en række variable, der skal anvendes til at
karakterisere samspillet og dermed gøre det muligt at identificere eventuelle forandringer i samspillet
forårsaget af europæiseringen.
Da neo-korporatismen og netværkstilgangen langt hen ad vejen opererer med de samme variable, har vi
valgt at udvikle en analysetypologi, der rummer begge perspektiver 18 . Typologien består af to idealtyper,
pluralistisk emne-netværk og korporativt politikfællesskab, der udgør polerne i et kontinuum (se tabel 3.3).
Navnene er valgt for at understrege fællestrækkene mellem tilgangene. Idealtyperne adskiller sig fra
hinanden på de følgende variable: Medlemskab, interaktionsform og grad af konsensus. Analysen vil blive
struktureret ud fra disse variable, og det vil blive tilstræbt at karakterisere samspillet mellem forvaltning
og interesseorganisationerne i forhold til de to idealtyper. Vi har valgt at foretage en analytisk
forenkling af begge teoriers begrebsapparater for at skærpe og forenkle vores analyseramme. Navnlig er
variable, der retter sig mod den interne organisering af de enkelte netværksaktører/organisationer,
udeladt, da det som nævnt er den eksterne relation mellem aktørerne, der er relevant for dette speciale.
Variablen medlemskab retter sig mod, hvem der deltager i samspillet. I analysen vil vi således
karakterisere medlemskabet af samspillet ud fra antallet af deltagende organisationer, deres styrke og
18 En anden kombination af indsigter fra korporatisme-debatten og netværkstilgangen kan findes hos Falkner (2001).
43

epræsentativitet, åbenheden i adgangen til samspillet og endelig graden af kontinuitet, dvs. hvorvidt
det er de samme organisationer der deltager. I et pluralistisk emne-netværk deltager mange forskellige
typer af interesseorganisationer, og der er stor udskiftning blandt deltagerne og en høj grad af åbenhed i
adgangen til samspillet. I et korporativt politikfællesskab deltager derimod kun få monopoliserede
interesseorganisationer, der er en høj grad af kontinuitet i deltagelsen, og adgangen er kun for få
privilegerede og ressourcerige organisationer.
Interaktionsform karakteriserer, hvordan deltagelsen foregår, og hermed mener vi, hvor tæt og
forpligtende interaktionen i samspillet er. I pluralistiske emne-netværk bliver organisationer inddraget
løst, forholdsvist uforpligtende, uden delegation af autoritet og på ad hoc-basis, afhængigt af deres
interesse i konkrete sager. I korporative politikfællesskaber er organisationerne derimod fast
repræsenteret og har formel delegeret autoritet i forbindelse med beslutningstagning og gennemførelse
af politik, og derudover eksisterer der klare, institutionaliserede normer for organisationernes deltagelse
i samspillet.
Variablen grad af konsensus betegner graden af konflikt vs. konsensus i samspillet. Konflikt er den
hyppigste tilstand i pluralistiske emnenetværk, der er ureguleret af spilleregler for samspillet, og hvor
mange interesser indædt kæmper om at opnå indflydelse uden hensyntagen til de øvrige parter. I
modsætning hertil eksisterer der tillid og enighed om de grundlæggende spilleregler for adfærden i
samspillet i et korporativt politikfællesskab, såsom at indgåede aftaler respekteres og overholdes. Der vil
også ofte være en enighed om en række grundlæggende problemstillinger, men der eksisterer dog stadig
væsentlige interessekonflikter mellem de forskellige parter i samspillet.
Analysetypologien og dens tre variable er opsummeret i tabel 3.3 nedenfor.
44

Tabel 3.3 Analysetypologi til karakteristik af samspillet
Variable Pluralistisk emne-netværk
Medlemskab
Interaktionsform
Grad af konsensus
Mange interesseorganisationer med forskellig
styrke, skiftende medlemmer (ustabilitet),
åbent overfor nye medlemmer
Løs, varierende deltagelse, sagsafhængigt
Ingen delegation af autoritet
Konflikterende interesser i kamp om
indflydelse, ureguleret af spilleregler
Korporativt politikfællesskab
Få monopoliserede interesseorganisationer,
meget stabilt, privilegeret adgang for få
ressourcerige interesser (lukket)
Fast formel repræsentation
Institutionaliserede normer for deltagelse
Formel delegation af autoritet til organisationer
ifm. beslutningstagning og / eller
politikgennemførelse
Enighed om grundlæggende spilleregler og
problemer, men stadig væsentlige
interessekonflikter
3.2.4 Fordele og omkostninger ved samspillet
Efter denne behandling af neo-korporatismen og netværkstilgangen samt udviklingen af vores egen
analysetypologi til at analysere ændringer i samspillet mellem interesseorganisationer og forvaltningen,
vil vi nu diskutere, hvilke fordele og ulemper der eksisterer for parterne ved samspillet. I dette afsnit vil
vi også trække på indsigter fra begge de behandlede tilgange. I forlængelse heraf vil vi diskutere, hvorfor
det tætte samspil kan opstå, samt forhold der kan medføre ændringer heri. Der er naturligvis forskel på,
om man ser fra forvaltningens eller interesseorganisationernes perspektiv, når der tales om fordele og
ulemper. Det virker umiddelbart indlysende, at interesseorganisationer vil forsøge at opnå så stor
adgang og så tætte relationer til forvaltningen som muligt for at optimere deres indflydelse på
beslutningsprocessen. Derimod er det mindre oplagt, hvorfor forvaltningen skulle foretrække et tæt
institutionaliseret samspil frem for et løsere og mere uforpligtende, der umiddelbart lægger færre
bindinger på forvaltningens handlerum. Fremstillingen vil derfor i det følgende blive koncentreret om at
forklare forvaltningens motiver til at inddrage organisationerne i tætte samspil, og hvilke omkostninger
dette kan have.
Fordele for forvaltningen ved samspillet
Flere forfattere peger på, at et af hovedformålene med at inddrage organisationerne i
beslutningsprocessen er at skabe stabile og forudsigelige omgivelser for staten og dermed reducere
usikkerheden med hensyn til omgivelsernes skiftende krav (se bl.a. Christensen et al. 1999; Christiansen
og Sidenius 2000). Forvaltningen ønsker derfor at udveksle informationer med organisationerne om
disses præferencer og strategier samt gensidigt påtænkte foranstaltninger, ønsker, krav m.m., så
forventninger kan afstemmes og kompromiser eventuelt blive indgået. Hvis forvaltningen har interesser,
45

der er sammenfaldende med de centrale organisationers, kan samspillet medvirke til, at begge parter
kan få realiseret ønskerne gennem fælles strategier og samarbejde. Hvis der ikke er interessesammenfald
kan forvaltningen i det mindste få kendskab til modparternes holdninger, præferencer og strategiske
adfærd (Christiansen og Sidenius 2000). Tætte relationer til organisationerne har således den fordel, at
de kan skabe rutine, stabilitet og kontinuitet (Marsh og Rhodes 1992: 251).
Det er naturligvis ikke sådan, at interesseorganisationerne nødvendigvis repræsenterer én interesse, som
enten er i overensstemmelse eller uoverensstemmelse med forvaltningens. De relevante organisationer
kan både have en fælles holdning og fælles interesser, de kan have modsatrettede holdninger og
interesser eller noget derimellem. Hvorvidt det ene eller det andet er tilfældet kan have en betydning for
karakteren af samspillet og forvaltningens rolle. Hvis der er forskellige interesser blandt
interesseorganisationerne, kan forvaltningen fungere som mægler, mens den i tilfælde af
interessesammenfald snarere vil fungere som talerør for en sektors interesser i forhold til andre sektorer
(Christiansen og Sidenius 2000: 310).
Som nævnt i afsnit 3.2.2 om netværkstilgangen er det, der binder aktørerne i netværk sammen,
ressourceafhængigheder. Aktørerne er afhængige af andre for at opnå deres mål. Dette gælder ikke mindst
også statslige aktører. Centralt i netværkstilgangen er opfattelsen af, at den moderne intervenerende stat
ikke længere kan styre og regulere sine komplekse omgivelser uden hjælp fra andre organisationer.
”[F]or at kunne regulere … er staten afhængig af ressourcer, som den ikke selv har. Mange af disse ressourcer har
interesseorganisationerne. De har for eksempel information og viden” (Blom-Hansen og Daugbjerg 2002: 10).
Staten indgår således i tætte samspil med interesseorganisationer for at drage nytte af deres ressourcer.
Ud over information og viden kunne det også dreje sig om ressourcer såsom organisationernes aktive
hjælp til at overvåge og gennemføre regulering eller den legitimitet, der opnås ved organisationernes
politiske støtte til lovforslag el.lign.
Samme ræsonnement kan genfindes hos (meso)korporatisten Cawson, der til forklaring af, hvorfor
staten inddrager organisationerne og dermed tilsyneladende afgiver magt, peger på, at der eksisterer et
magtafhængighedsforhold mellem de to parter. Begge har delvis autonomi, men ikke nok til at kunne
gennemtvinge deres ønsker uden den anden parts medvirken (Cawson 1985: 7). Forholdet er ikke
præget af direkte statskontrol eller omvendt, at staten overtages af private interesser. I stedet ved
interesseorganisationerne, at alternativet til kompromis er tvungen efterlevelse og statsregulering, mens
staten omvendt har brug for organisationerne og deres specialiserede viden til at formulere og
gennemføre politikker.
46

En yderligere fordel for forvaltningen ved at inddrage interesseorganisationerne kan være, at forslag,
der er forhandlet frem med de berørte parter, vil have større legitimitet og dermed stå stærkere på den
parlamentariske scene i forhold til behandlingen i Folketinget og diskussionerne med partierne udenfor
regeringen (Christensen et al. 1999; Christiansen og Sidenius 2000). Endvidere kan inddragelsen aflaste
ministeren, idet en række konflikter kan afklares, før hun eller han går ind i sagen.
Endnu en vigtig funktion ved en tæt institutionel inddragelse af organisationerne i forvaltningens
arbejde er konfliktreduktion og pacificering af grupper, der evt. kunne blokere gennemførelsen af de
politiske beslutninger (Offe 1981: 144f). Samtidig med at organisationerne bliver en del af den politiske
beslutningsproces og får indflydelse, bliver de også medansvarlige for de vedtagne beslutninger.
Dermed vil de ikke modarbejde disse, men tværtimod arbejde for deres gennemførelse. Dette vil gælde i
forhold til andre i omgivelserne, og det vil gælde i forhold til deres egne medlemmer. Disse vil blive
søgt kontrolleret i hvert fald i et sådant omfang, at de forhandlede resultater kan gennemføres.
Endvidere må det forventes, at der vil komme mindre konflikt og kritik fra medlemmerne af
interesseorganisationen – selv når en given politik er i uoverensstemmelse med deres ønsker – da det
ikke længere kun er politikerne, der er ansvarlige og kan kritiseres, men også deres egne ledere.
Også Streeck og Schmitter peger på, at interesseorganisationerne får en særlig rolle mellem staten og
civilsamfundet, idet de kan skabe stabilitet og social orden (Streeck og Schmitter 1985: 16). Ligeledes
mener de, at staten vil være villig til at ofre direkte kontrol og evt. indgå kompromiser til fordel for
organisationernes selvregulering, da det kan give lavere omkostninger og større effektivitet ved
gennemførelse af politik.
Omkostninger for forvaltningen ved samspillet
Et tæt samspil har imidlertid ikke blot fordele, men også ulemper. Disse ulemper forstærkes, jo tættere
samspilsrelationerne er. Prisen for et tæt institutionaliseret samspil er ifølge en række forfattere, at
forvaltningen mister en del af sin autonomi og handlefrihed (se fx Christensen et al. 1999; Christiansen og
Sidenius 2000). Forvaltningen forventes at handle loyalt i forhold til de opnåede kompromiser med
organisationerne. Endvidere bliver det sværere for staten og dermed forvaltningen at bryde med den
eksisterende politik, og frem for blot at kunne gennemføre beslutningerne helt som det ønskes fra
politisk hold, må forvaltningen i tilfælde af interesseforskelle i stedet indgå kompromiser.
Denne pointe uddybes i netværkstilgangen, der peger på, at tætte netværksrelationer ofte følges af
reformtræghed og en favorisering af de etablerede interesser i netværket: ”[T]he existence of a policy
network or community acts as a major constraint upon the degree of policy change … policy networks foster
47

incremental changes, thereby favouring the status quo or the existing balance of interests in the network” (Marsh
og Rhodes 1992: 262f).
Fordele for interesseorganisationerne ved et tæt samspil
Det virker umiddelbart mere indlysende, hvorfor interesseorganisationerne ønsker et tæt samspil med
staten i form af inddragelse i beslutningsprocessen. De organisationer, der opnår privilegeret adgang, vil
automatisk få deres interesser hørt og vil have større indflydelse end andre på, hvilke beslutninger, der
vedtages, hvilket kan betegnes som positionel magt (Christiansen og Nørgaard 2003b: 178ff).
Organisationerne får del i statens autoritet i forhold til at formulere og gennemføre bindende beslutninger.
Desuden kan organisationerne få ressourcer fra staten. Dette gælder både i form af økonomisk støtte, men
også andre former for ressourcer, fx legitimitet og politisk støtte.
Endvidere ønsker interesseorganisationerne ligesom forvaltningen at reducere usikkerheden i
omgivelserne, hvilket kan opnås herigennem. Det tætte samspil giver organisationerne adgang til
information om statens politiske prioriteringer og påtænkte tiltag og om andre organisationers
standpunkter og giver dem dermed mulighed for at forberede strategier til at håndtere udviklingen
(Christensen et al. 1999). Samtidig mindskes risikoen for, at der gennemføres offentlige tiltag, som er i
modstrid med organisationernes interesser, og ved at indgå kompromiser med forvaltningen kan
organisationerne undgå uønsket statsregulering og -kontrol (Streeck og Schmitter 1985).
Omkostninger ved et tæt samspil for organisationerne
Ligesom for forvaltningen har samspillet også for interesseorganisationerne en pris. Også de må være
loyale overfor de beslutninger, der er truffet, og kompromiser, der er indgået. Dette gælder også, selvom
dele heraf godt kan være bebyrdende for nogle af organisationernes medlemmer (Christensen et al.
1999). Det bliver sværere for både medlemmerne og organisationernes ledelser at kritisere beslutninger,
man selv har været med til at forhandle frem. Endvidere må lederne forsøge at kontrollere
medlemmerne, således at disse ikke går længere i deres krav end det, der opfattes som rimeligt i forhold
til samarbejdet med forvaltningen. Organisationerne bliver således nødt til at lægge bånd på sig selv,
hvis de ønsker de goder, der følger af det tætte institutionaliserede samspil.
3.2.5 Forklarende faktorer i forhold til ændringer i samspillet
I dette afsnit diskuteres, hvorfor der kan tænkes at ske ændringer i samspillets karakter.
Udgangspunktet er de fordele og ulemper ved samspillet, der blev diskuteret ovenfor.
48

Hvis fordelene ved samspillet mindskes eller hvis omkostningerne bliver for store sker der en ændring i
cost/benefit-balancen 19 for parterne i samspillet, og så må man forvente, at parterne vil revurdere deres
deltagelse eller deltagelsesformen. De vil have et incitament til enten at trække sig ud af samspillet eller
at forsøge at ændre samspilsformen, så den i højere grad tilgodeser deres interesser. Hvis eksempelvis
en interesseorganisation oplever, at dens indflydelse er blevet mindsket, mens omkostningerne ved
samspillet er uforandrede eller steget, hvilket i stigende grad belaster forholdet til dens medlemmer, vil
den have incitament til at forsøge at ændre samspillet eller i det mindste sin egen deltagelse i det.
Denne pointe kan også formuleres i forhold til begrebet ressourceafhængighed, der som nævnt er centralt i
netværkstilgangen og også optræder i visse neo-korporative analyser (jf. Cawson 1985). Netværk
eksisterer som nævnt i kraft af ressourceafhængigheder mellem deres aktører. Heraf kan derfor udledes,
at ændringer i ressourceafhængigheder vil gøre ændringer i samspillet sandsynlige. Ændringer i
samspillet kan således finde sted, hvis nogle af aktørerne ikke længere har brug for andre aktørers
ressourcer og dermed mister interessen for samspillet i dets gamle form. Forandringer af samspillet
afhænger imidlertid ikke blot af ændringer i forholdet mellem fordele og omkostninger, men kan også
afhænge af ændringer i styrkeforholdet mellem aktørerne (jf. afsnit 3.2.2). Dette kan være sket som
følge af eksterne forhold, såsom økonomiske forandringer, regeringskift, ny viden/teknologi mv., der
dermed gør det muligt for styrkede aktører at gennemføre ændringer.
I praksis vil det dog ofte være svært at skelne klart mellem ændringer i cost/benefit-balancen og
ressourceafhængighed, så vi har derfor af hensyn til analytisk klarhed og enkelthed valgt at betragte
dem under et som én forklarende faktor, benævnt cost/benefit-balancen, der kan anvendes til at forklare
ændringer i samspillet.
3.2.6 Neo-korporatismen og netværkstilgangen – en opsummering
På baggrund af en diskussion af de to teoretiske tilgange neo-korporatisme og netværk har vi i dette
kapitel udviklet en analysetypologi, der skal anvendes til at karakterisere samspillet mellem forvaltning
og interesseorganisationer og identificere eventuelle forandringer i dette initieret af europæiseringen.
Analysetypologien er udviklet på baggrund af en nøje afvejet kombination af indsigter fra de to tilgange
og består af de to idealtyper pluralistisk emne-netværk og korporativt politikfællesskab, der udgør de to poler
i et kontinuum. Alle former for samspil kan således lokaliseres på dette kontinuum alt afhængig af
værdierne på variablene medlemskab, interaktionsform og grad af konsensus.
19 Med begrebet cost/benefit-balance henviser vi ikke til en snæver kvantitativ afvejning af materielle goder ved samspillet.
Begrebet skal forstås bredere og dækker en samlet vurdering af de fordele og omkostninger, som aktørerne har ved at deltage i
samspillet (jf. 3.2.4).
49

Efterfølgende har vi ud fra en læsning af neo-korporatisme- og netværkslitteraturen diskuteret de
fordele og ulemper, der eksisterer for hhv. forvaltning og interesseorganisationer ved et tæt
institutionaliseret samspil, og på baggrund heraf har vi opstillet den forklarende faktor cost/benefitbalancen
i forhold til ændringer i samspillet.
3.3 Specialets samlede analysemodel
I dette afsnit sammenfattes hele den teoretiske diskussion. Europæiseringslitteraturen og litteraturen om
forvaltning og organisationer opsummeres kort og de vigtigste elementer, der indgår i specialets
analysemodel, trækkes frem. På baggrund heraf opstilles den samlede analysemodel og det forklares,
hvordan den i det følgende vil blive anvendt i analysen.
3.3.1 Europæisering – teoretiske overvejelser
Dette speciale befinder sig indenfor den brede strømning af europæiseringsdebatten, der fokuserer på
EU’s påvirkning af politikker, processer og institutioner i medlemsstaterne. Specialets definition af
europæisering er den proces, hvorigennem formelle eller uformelle EU-regler og normer direkte eller
indirekte påvirker medlemsstaters policies, politics og/eller polity. For nærmere at kunne analysere
påvirkningen fra EU skelner vi i dette speciale mellem de fire europæiseringsmekanismer positiv
integration, negativ integration, framing og incitamenter, der på forskellig vis kan udøve påvirkning og
medføre forandringer i medlemsstaterne. Tilstedeværelsen af disse mekanismer medfører imidlertid
ikke automatisk nationale ændringer. Dette afhænger af en række intervenerende variable, eller
forklarende faktorer. For dette speciales problemstilling har vi vurderet, at følgende faktorer er
relevante: Politisk kultur og uformelle institutioner samt læring.
3.3.2 Forvaltning og interesseorganisationer – teoretiske overvejelser
Idet europæiseringslitteraturen kun i begrænset omfang har fokuseret på samspillet mellem forvaltning
og interesseorganisationer har vi fundet det nødvendigt at inddrage indsigter fra den litteratur, der har
specialiseret sig i netop dette samspil. Her har vi undersøgt og diskuteret de to tilgange neokorporatisme
og netværk. Ud fra disse har vi udviklet en analysetypologi til at karakterisere samspillet og
identificere eventuelle forandringer i samspillet. Typologien består af et kontinuum mellem de to
idealtyper pluralistisk emne-netværk og korporativt politikfællesskab, der varierer på variablene medlemskab,
inddragelsesform og grad af konsensus. Herudover har vi diskuteret fordele og ulemper ved samspillet
og på baggrund heraf udledt forklaringsfaktoren cost/benefit-balancen, der kan anvendes til at forklare
ændringer i samspillet.
50

3.3.3 Specialets analysemodel
På baggrund af denne teoretiske diskussion kan en samlet analysemodel nu opstilles (se figur 3.2
nedenfor). Første skridt i analysen af europæiseringen af samspillet mellem forvaltning og
interesseorganisationer på forbrugerområdet er at undersøge udviklingen af forbrugerpolitik på EUniveau,
og hvilken form for påvirkning af samspillet, dvs. europæisering, der kommer herfra. Det vil
således blive undersøgt, hvilke europæiseringsmekanismer, der er på spil. Denne del af analysen vil dels
blive baseret på en lang række skriftlige kilder om EU’s forbrugerpolitik (kapitel 5), og dels på de
gennemførte kvalitative interviews med centrale aktører på forbrugerområdet i Danmark (kapitel 6).
Inden da vil vi dog først i kapitel 4 beskrive den generelle tradition for samspillet mellem forvaltning og
organisationer i Danmark samt den danske forbrugerpolitiks udvikling for efterfølgende at kunne
vurdere europæiseringens konsekvenser for samspillet på forbrugerområdet.
Andet skridt er dernæst at undersøge, hvilke konsekvenser europæiseringen har haft, dvs. om den har
medført forandringer af samspillet. Denne del af analysen vil blive struktureret ud fra analysetypologien
opstillet i 3.2.3. Det vil således blive vurderet, hvorvidt europæiseringen har medført ændringer i de tre
variable medlemskab, interaktionsform og grad af konsensus. Denne del baseres på de kvalitative
interviews (i kapitel 7) og på detaljerede sagsgennemgange i de to del-cases (kapitel 8 og 9).
Tredje skridt i analysen (kapitel 10) er at undersøge og diskutere mulige forklaringer på europæiseringens
form og konsekvenser ud fra de forklaringsfaktorer, der er blevet opstillet dels på baggrund af
europæiseringsdiskussionen og dels på baggrund af diskussionen om forvaltning og
interesseorganisationer. Disse forklaringsfaktorer er politisk kultur og uformelle institutioner, læring
samt cost/benefit-balancen.
51

Figur 3.2 Specialets analysemodel
1. Europæiseringsmekanismer
- positiv integration
- negativ integration
- framing
- incitamenter
2. Variable til karakteristik af
samspillet
- medlemsskab
- interaktionsform
- grad af konsensus
FV
EU
IO1
IO 3
3. Faktorer til forklaring af
forandringer i samspillet
- læring
- politisk kultur/uformelle institutioner
- cost/benefit balance
IO 2
52

KAPITEL 4
Forbrugerpolitik, organisationer og forvaltning i Danmark
For at give en baggrund for de følgende kapitlers analyse af europæiseringen af samspillet mellem
forvaltning og organisationer på forbrugerområdet i Danmark vil vi i dette kapitel først beskrive den
generelle danske tradition for inddragelse af organiserede interesser i den politiske proces, herunder i
den danske EU-koordinationsprocedure. Herefter vil vi vende os specifikt imod organiseringen af
forbrugerområdet i Danmark, og områdets etablering og udvikling vil blive undersøgt, før vi endelig
nærmere kortlægger de vigtigste aktører og institutioner i den danske forbrugerpolitik.
4.1 Interesseorganisationer og forvaltning i Danmark – en tradition under opbrud?
I det følgende vil vi kort skitsere udviklingen i samspillet mellem organisationer og forvaltning i
Danmark mere generelt for at sætte analysen af samspillet på forbrugerområdet ind i en bredere
kontekst.
En udbredt opfattelse i den danske politologiske forskning er, at der traditionelt har eksisteret en norm
om, at organiserede interesser inddrages i statens forberedelse og gennemførelse af beslutninger med
betydning for disse grupper (Pedersen 1998b; Ronit 1998; Christiansen og Sidenius 2000; Christiansen
og Nørgaard 2003a). Der er dog samtidig en række forskere, der har peget på, at denne tradition har
været under forandring i det sidste kvarte århundrede, og særligt siden begyndelsen af 1980’erne, hvor
et markant fald i antallet af udvalg, råd og nævn, der betragtedes som organisationernes vigtigste
indflydelseskanaler, kunne iagttages (Pedersen 1998a; Togeby et al. 2003; Christiansen, Nørgaard og
Sidenius 2004).
4.1.1 Samspillets etablering og gyldne periode
I Danmark har der eksisteret en tradition for et tæt og institutionaliseret samspil mellem organisationer
og forvaltning på de fleste områder med organiserede interesser. Dette samspil så man allerede de første
tegn på inden år 1900, men det blev for alvor etableret i forbindelse med krigs- og krisereguleringerne
under 1. og 2. Verdenskrig og i mellemkrigstidens kriseår (Ronit 1998).
53

Under 1. Verdenskrig blev der nedsat en lang række udvalg, råd og nævn med deltagelse af politikere,
organisationer og embedsmænd til at håndtere den udstrakte pris- og vareregulering, der
nødvendiggjordes af krigens handelsrestriktioner og varemangel. I 1920’erne blev det meste af
krigstidsreguleringen ophævet igen, men den tætte inddragelse af organisationerne fortsatte, dog på et
lavere blus. I 1930’ernes krise blev organisationerne i udstrakt grad inddraget i den omfattende
importregulering, der indførtes. Krisen gjorde det i samme periode nødvendigt at regulere
landbrugsproduktionen og -eksporten i langt højere grad end hidtil. Denne regulering blev placeret i
landbrugsorganisationernes regi. Under 2. Verdenskrig og besættelsen fortsatte den tætte inddragelse af
industriens og landbrugets organisationer i den omfattende regulering af priser, vareforsyning og
eksport krigen medførte (Christiansen og Sidenius 2000: 318).
Indtil 2. Verdenskrig var det primært på arbejdsmarkeds-, handels-, industri- og landbrugsområdet, at
organisationerne blev tæt inddraget. I efterkrigstiden med udbygningen af velfærdsstaten så man en
yderligere opblomstring i samspillet mellem organisationer og forvaltning, der udbyggedes og spredtes
til nye områder i takt med udbredelsen af statens regulering af stadig nye områder af samfundslivet.
Samspilsformerne, der var udviklet på enkelte politikområder, blev dermed udbredt til de fleste andre
områder præget af offentlig politik (Christiansen og Sidenius 2000: 321). Dette kom til udtryk i en
betydelig stigning af udvalg, råd og nævn, hvori interesseorganisationerne havde sæde (se tabel 4.1).
Mellem 1946 og 1965 skete der således en stigning fra 413 til 673 offentlige udvalg – en stigning på 63
pct. Andelen af udvalg med organisationsdeltagelse var i denne periode temmelig stabil omkring 50 pct.
Organisationerne opnåede dermed via stigningen i offentlige udvalg en stabil repræsentation i
forvaltningen (Pedersen 1998a: 63).
Tabel 4.1 Udviklingen i antal og sammensætning af udvalg, råd, nævn mv. 1946-2000
Antal og pct. 1946 1955 1965 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Antal udvalg 413 547 673 667 715 516 388 369 513
Andel af udvalg i pct.
med repræsentanter fra:
Centraladministrationen 73 86 89 86 79 72 64 60 66
Interesseorganisationer 49 55 51 57 71 72 75 66 74
Kilde: Christiansen 1998: 135; Christiansen og Nørgaard 2003a: 100
1960’erne og starten af 1970’erne er blevet betegnet som korporatismens gyldne periode, hvor
organisationerne via stabile institutionaliserede deltagelseskanaler deltog i udformningen af de fleste
større politiske og administrative beslutninger (Christiansen og Nørgaard: 2003a: 89). I denne periode
54

lev samspillet således yderligere konsolideret på de områder, hvor der allerede var tradition for
samspil, mens det stadig blev udbredt til nye politikområder, såsom miljø- og forbrugerpolitik (jf. afsnit
4.3).
4.1.2 Nyere udviklinger
Antallet af offentlige udvalg toppede angiveligt i 1980 med 715 udvalg, heraf hele 71 pct. med
organisationsdeltagelse. Herefter gik det brat ned ad bakke og i 1990 var antallet næsten halveret. Af de
resterende udvalg var organisationsdeltagelsen imidlertid stadig høj (75 pct.). I den sidste halvdel af
1990’erne steg antallet af udvalg dog igen betydeligt (se tabel 4.1). Samlet set synes det således
vanskeligt at vurdere om betydningen af det institutionaliserede udvalgsarbejde i dag har en mindsket
betydning for samspillet mellem organisationer og forvaltning 20 .
Nedgangen frem til midten af 1990’erne var dog markant og fik flere forskere til at rejse spørgsmålet,
om den danske tradition for samspil mellem interesseorganisationer og forvaltning grundlæggende var
blevet forandret, dog ikke nødvendigvis med en mindre organisationsindflydelse som resultat (Pedersen
1998a; Christiansen og Rommetvedt 1999; Christiansen, Nørgaard og Sidenius 2004: 16). Sideløbende
med faldet i udvalg, og dermed det faste institutionaliserede samspil, er der nemlig sket en stigning i
antallet af registrerede kontakter mellem forvaltning og interesseorganisationer, og betydningen af disse
kontakter opleves af organisationerne også at være vokset. Det viser en række
spørgeskemaundersøgelser, der har undersøgt samspillet mellem organisationer og forvaltning igennem
de sidste tre årtier (Christiansen og Nørgaard 2003a: 109ff). Det er i stigende grad også
organisationerne, der synes at tage initiativ til kontakterne, og samtidig er Folketingets og politikernes
betydning for organisationerne øget (Christiansen og Nørgaard 2003a: 179f).
Mens den institutionaliserede inddragelse gennem udvalgssystemet således relativt synes at have mistet
betydning er forvaltningens brug af brede høringer i forbindelse med lovforberedelsen øget markant. Fra
i 1970’erne kun at blive brugt i forbindelse med omkring 20 pct. af lovforslagene på en række centrale
ministerområder blev formel høring i slutningen af 1990’erne anvendt i forberedelsen af 72 pct. af alle
lovene på de samme ministerområder. ”Høringen kan se ud til at være en næsten universel norm i slutningen af
1990’erne” (Christiansen og Nørgaard 2003a: 106f). Høring er imidlertid en mindre forpligtende form
for inddragelse end udvalgsdeltagelse – det er forholdsvist nemt og billigt, og høringssvarene kan ofte
give ministeriet en række forskellige handlingsmuligheder.
20
Regeringen Fogh Rasmussens nedlæggelse af en lang række udvalg, råd og nævn fra begyndelse af år 2002 er således heller
ikke afspejlet i det statistiske materiale.
55

Der er også en tydelig tendens til, at forvaltningen privilegerer visse organisationer frem for andre. Der
er en gruppe (store) organisationer, der oftere er medlem af vigtige udvalg og har mange kontakter –
uformelle som formelle – med forvaltningen. En række af disse organisationer deltager også i hyppige,
gensidige policy-orienteringer med forvaltningen (Christiansen og Nørgaard 2003a: 113f). Dette er
ingen nyere udvikling, men der er tegn på, at forvaltningen i højere grad end tidligere mere strategisk
vælger at inddrage de organisationer tæt, der positivt kan bidrage til at gennemføre regeringens politik
(Christiansen, Nørgaard og Sidenius 2004: 276ff).
4.1.3 Kontinuitet og fornyelse i samspillet – en opsummering
Normen om inddragelse af organisationerne i forvaltningens arbejde eksisterer således stadig, men den
har udviklet sig i løbet af det sidste århundrede. I perioden indtil omkring 1980 var normen blevet
udbredt og institutionaliseret på de fleste områder med statslig regulering. I de sidste 25 år har der
imidlertid været en tendens imod en mindre institutionaliseret inddragelse pga. en tilbagegang i antallet
af udvalg. Denne udvikling er blevet modsvaret af en stigning i antallet og betydningen af kontakterne
mellem interesseorganisationer og forvaltning, og samtidig er høring blevet en meget udbredt norm i
forbindelse med lovforberedelsen. Fra slutningen af 1990’erne er der desuden igen forekommet en
stigning i antallet af udvalg. Udviklingen har dog ikke ændret det faktum, at der stadig findes en
udbredt privilegering af visse organisationer.
Efter at have beskrevet den danske tradition for samspillet vil vi nu kort skitsere inddragelsen af
organisationerne i det formelle danske koordinationssystem i forbindelse med EU-sager. En
grundlæggende forståelse af koordinationssystemets opbygning og funktion er således nødvendig for at
kunne analysere beslutningsforløbene i specialets to del-cases – Forbrugerkøbsdirektivet og
Forbudsdirektivet.
4.2 Det danske EU-koordinationssystem
Ved Danmarks indmeldelse i EF i 1973, opstod der debat om, hvordan danske interesser bedst kunne
sikres. Den grundlæggende tanke var ideen om én national interesse, der skulle varetages bedst muligt.
For at nå frem til denne nationale interesse skulle der skabes procedurer for interesseformulering og
koordination internt i Danmark og eksternt i forhold til de europæiske institutioner. Grundstrukturen
blev lagt igennem tilblivelsen af det danske EU-koordinationssystem (Højbjerg og Pedersen 2002: 82f).
Udgangspunktet for proceduren var, at den danske regering og dermed forvaltningen måtte reagere på
tiltag og initiativer, der kom fra EF/EU, og koordinationssystemet blev da også reaktivt i den forstand,
56

at det kun fungerer i forhold til at reagere på forslag fra EU frem for aktivt at forsøge at formulere
danske initiativer.
Proceduren har gennemgået en række ændringer, hvoraf nogle vedrører forholdet mellem forvaltningen
og interesseorganisationerne. Vi vil derfor skitsere koordinationssystemet som det ser ud i dag med
særligt vægt på udviklingen i interesseorganisationernes deltagelse.
Koordinationen starter, når der kommer et forslag fra Kommissionen. Forslaget sendes via
Udenrigsministeriet til det relevante ressortministerium, der har ansvaret for at høre andre ministerier
og sende forslaget i bred høring hos interesseorganisationer. Fra ressortministeriet sendes forslaget til
behandling i et EU-specialudvalg. Der findes p.t. 33 specialudvalg (pr. 17. nov. 2004). Ressortministeriet
har formandskabet og sekretariatsfunktionen i specialudvalget. Derudover sidder embedsmænd fra
Udenrigsministeriet samt andre relevante ministerier og styrelser. I udgangspunktet fik
specialudvalgene kompetence til at indkalde interesseorganisationer efter behov afhængig af
dagsordenspunkterne. Samtidig blev det dog henstillet at foretage høringer af og orientere berørte
organisationer for at kende til og drøfte deres holdninger til EF-forslag (Højbjerg og Pedersen 2002:
77f). I praksis varierede organisationsdeltagelsen derfor meget fra specialudvalg til specialudvalg. Op
gennem tiden blev inddragelsen af de private interesser imidlertid øget og mere institutionaliseret
gennem bl.a. skærpelse af høringspligten (Højbjerg og Pedersen 2002: 89f) og især efter vedtagelsen af
Den Europæiske Fællesakt, hvor praksis for inddragelsen blev ændret. I dag sidder repræsentanter for
de vigtigste organisationer på området fast med til møderne, mens andre organisationer kan inddrages
fra sag til sag 21 .
Specialudvalgene er første fase i regeringens EU-koordination, og deres behandling af
kommissionsforslag starter ca. samtidig med, at den relevante rådsarbejdsgruppe påbegynder sit arbejde
med at forberede en sag, der skal op på ministerrådsmøde. Udvalgsbehandlingen tager afsæt i et
rammenotat om kommissionsforslaget udarbejdet af det ledende ressortministerium og skal på
baggrund af koordinering mellem de relevante ministerier samt en vurdering af positive og negative
konsekvenser ved forslaget munde ud i et første udkast til en officiel dansk holdning (Pedersen 2000:
223). Forud for møderne foretages dog ofte en uformel interministeriel koordination (Warburg 1998:
44).
21 I specialudvalget for forbrugerbeskyttelse sidder følgende fast repræsenteret: Økonomi- og
Erhvervsministeriet/Forbrugerstyrelsen (formand), Finansministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Justitsministeriet,
Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Udenrigsministeriet samt Veterinær- og Fødevaredirektoratet. Følgende
organisationer indkaldes normalt: Advokatrådet, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Dansk Assurandørforening, DHS, DI,
Danske Reklamebureauers Brancheforening, HTS, Finansrådet, Forbrugerrådet, FDB og Håndværksrådet (www.euoplysningen.dk/fakta/reg/specialudvalg,
17. nov. 2004).
57

Specialudvalgets udkast til en dansk holdning til direktivforslaget sendes herefter til behandling i EUudvalget.
Udenrigsministeriet varetager formandskabet, og desuden består EU-udvalget af embedsmænd
fra fagministerierne. EU-udvalget har overordnet set tre opgaver. Det skal forberede sagsbehandlingen i
regeringens udenrigspolitiske udvalg, træffe beslutninger på områder, hvor der allerede er fastlagt en
dansk linie af regeringen, og sikre, at indstillingerne fra specialudvalgene er i overensstemmelse med
den danske EU-politiske linie, samt endelig følge udviklingen i EU-samarbejdet (Nedergaard 2001:
346). Behandlingen i EU-udvalget begynder som oftest først kort tid inden førstebehandlingen i
Ministerrådet af et kommissionsforslag.
Behandlingen i EU-udvalget fører sjældent til ændringer i specialudvalgenes indstillinger, der derfor
som oftest går videre til Regeringens Udenrigspolitiske Udvalg i deres oprindelige form. Dette udvalg har
udenrigsministeren som formand, og desuden sidder de ministre, der er mest berørt af EU-samarbejdet.
Her i tredje led i regeringens EU-koordination fastlægges den danske EU-politiske
forhandlingsposition. Dette sker normalt først, når en sag er klar til afgørelse i Rådet.
Før de danske ministre tager til rådsmøder og stemmer på Danmarks vegne, forelægges det endelige
forhandlingsoplæg for Folketingets Europaudvalg. Dette udvalg står for den parlamentariske kontrol med
regeringens EU-politik. Udvalget giver mandat til regeringen, hvis der ikke kan konstateres et flertal
mod forhandlingsoplægget (Folketinget 2002: 108). Regeringen har en informationsforpligtelse overfor
Europaudvalget, der i forhold til tidligere er blevet væsentligt strammet op 22 . Regeringen skal nu sende
faktuelle grundnotater om indhold og konsekvenser af et kommissionsforslag til udvalget senest 4 uger
efter forslagets fremsendelse til Rådet i dansk sprogversion. Grundnotater skal endvidere indeholde
regeringens foreløbige generelle holdning til kommissionsforslaget og generelle forventninger til andre
medlemsstaters holdninger (Europaudvalget 2004). Grundnotaterne udarbejdes for alle forslag til
direktiver og andre retsakter samt grøn- og hvidbøger m.v., som regeringen finder væsentlige
(Folketinget 2002: 111). Inden et ministerrådsmøde skal udvalget endvidere have et aktuelt notat om
dagsordenspunkterne, og efter mødet skal det have et skriftligt referat for at kunne kontrollere, at
ministeren har holdt sig inden for forhandlingsoplægget.
Det danske koordinationssystem sikrer således, at der sker en omfattende og institutionaliseret
koordinering af interesser mellem de relevante ministerier, interesseorganisationer og Folketinget.
Gennem inddragelse af de berørte ministerier og private interesser forsøger forvaltningen at afdække og
22
Senest ved reform af Folketingets behandling af EU-sager i december 2004. De nye regler har været gældende siden 1. januar
2005.
58

veje de forskellige hensyn og interesser, så der kan findes en dansk position og et forhandlingsmandat
med bredest mulige opbakning.
Som det fremgår af ovenstående har specialudvalgene en meget stor betydning i denne proces. I disse
udvalg formuleres den første indstilling, der som nævnt sjældent ændres væsentligt. Den danske
holdning til de fleste kommissionsforslag fastlægges således her, og det er i denne fase af
koordinationen, at interesseorganisationerne har mulighed for at sidde med.
4.3 Forbrugerpolitik i Danmark
For at skabe en baggrund for en forståelse af europæiseringen og dens konsekvenser for samspillet
mellem forvaltning og organisationer på forbrugerområdet, vil vi i dette afsnit beskrive
forbrugerpolitikkens etablering og senere udvikling i Danmark samt kortlægge de vigtigste aktører og
institutioner på området.
4.3.1 Etablering og udvikling af forbrugerpolitikken
Forbrugerpolitik er som selvstændigt politikområde relativt nyt. I hele den første halvdel af det 20.
århundrede var de forbrugerpolitiske initiativer meget begrænsede, og først med
Forbrugerkommissionens arbejde i løbet af 1970’erne udvikledes en egentlig sammenhængende
forbrugerregulering i Danmark. Inden da eksisterede der imidlertid en række love med stor betydning
for forbrugerne, eksempelvis Købeloven, Lukkeloven, Monopolloven og Næringsloven, men de var
ikke formuleret med forbrugerbeskyttende hensyn for øje. Erhvervsregulering med relevans for
forbrugerne blev i første halvdel af 1900-tallet udarbejdet i en tæt dialog med erhvervenes organisationer
uden repræsentation fra forbrugersiden (Ronit 2003: 58). Ressortmæssigt lå den offentligretlige
erhvervsregulering under Handelsministeriet 23 , mens den civilretlige del sorterede under
Justitsministeriet.
Den første organisering på forbrugersiden fandt sted i 1935 med oprettelsen af Statens
Husholdningsråd, der blev nedsat på baggrund af et statsligt udvalgsarbejde. Rådets primære funktion
var oplysning og rådgivning om husholdning og forbrug, men en række husmoderforeninger var
repræsenteret i rådet og kunne derigennem formidle interesser til det politiske system. En egentlig
23 I 1908 oprettedes Ministeriet for Handel og Søfart, der senere har skiftet navn og ressortgrænser i en række tilfælde. Således
blev det omdøbt til Handelsministeriet i 1914, Industriministeriet i 1979, Industri- og Samordningsministeriet i 1994 og
Erhvervsministeriet i 1995. I forbindelse med regeringsskiftet i 2001 samledes Økonomi- og Erhvervsministeriet til et
ministerium. I 2004 blev forbrugerområdet flyttet til det nyoprettede Ministeriet for Familie og Forbrugeranliggender.
59

politisk repræsentation af forbrugernes interesser kunne man imidlertid ikke tale om (Andersen 1979:
78; Ronit 2003: 59ff).
Startskuddet til en egentlig forbrugerbevægelse kom i 1947 med oprettelsen af Danske Husmødres
Forbrugerråd (skiftede navn til Forbrugerrådet i 1964). Forbrugerrådet blev oprettet i en tid med svære
vilkår for husholdningerne pga. de første efterkrigsårs rationeringer og generelle mangelsituation. Rådet
var en sammenslutning af en række eksisterende foreninger og havde som formål at repræsentere
forbrugerinteresser og dermed få indflydelse på den offentlige politik (Forbrugerstyrelsen 1998: 20).
Dermed var der dog på ingen måde opstået symmetri i organiseringen af erhvervenes og forbrugernes
interesser. Mens erhvervsorganisationerne var velforsynede med ressourcer og erfaringer omkring
interaktion med det politiske system, havde Forbrugerrådet en trængt økonomisk situation. Rådet blev
dog relativt hurtigt anerkendt af politikerne og forvaltningen som en vigtig spiller, og i løbet af
1950’erne opnåede det medlemskab af en lang række forbrugerrelevante råd og nævn og begyndte at
modtage offentlige midler – fra 1963/64 har Forbrugerrådet haft en fast post på Finansloven (Ronit
2003: 62f).
Selvom forbrugerne var blevet organiseret og havde opnået repræsentation i det politiske system var det
endnu sparsomt med deciderede forbrugerpolitiske lovgivningsinitiativer. I 1950’erne var området
endnu tyndt reguleret (Kristoffersen og Gravesen 2002: 15). Den hastige udvikling i samfundet i
1960’erne skabte imidlertid et mere presserende behov for en sammenhængende forbrugerregulering, og
i 1969 nedsattes Forbrugerkommissionen af Handelsministeriet under den daværende VKR-regering.
Forbrugerkommissionen fik til opgave at kulegrave hele området og komme med forslag til en ny
tidssvarende forbrugerlovgivning (Forbrugerstyrelsen 1998: 20). Forbrugerkommissionen var bredt
sammensat af repræsentanter for erhvervenes og forbrugernes organisationer, embedsmænd og
eksperter.
Forbrugerkommissionens arbejde er det største sammenhængende udredningsarbejde om
forbrugerpolitik i Danmark, og kommissionen udsendte i løbet af 1970’erne i alt 4 betænkninger, hvoraf
den sidste blev udgivet i 1977, med en række lovforslag og anbefalinger, der lagde nye rammer for
forbrugerområdet, som endnu i dag i høj grad præger den danske forbrugerpolitik. På baggrund af
kommissionens arbejde blev Markedsføringsloven og Forbrugerklagenævnsloven vedtaget i 1974. Med
disse to love oprettedes 2 af de vigtigste regulerende institutioner på forbrugerområdet,
Forbrugerombudsmanden, hvis væsentligste opgave er at håndhæve Markedsføringsloven, og
Forbrugerklagenævnet, der behandler klager fra forbrugere vedrørende varer eller arbejds- og
60

tjenesteydelser. I 1977 fulgte Renteloven og Prismærkningsloven, i 1978 en lov om forbrugeraftaler
(Dørsalgsloven) og i 1979 blev Købeloven fra 1906 suppleret med regler om forbrugerkøb (Kristoffersen
og Gravesen 2002: 15ff). Med disse love blev der skabt en omfattende regulering af området og et
væsentligt højere beskyttelsesniveau.
I løbet af 1980’erne var det småt med lovgivningsmæssige initiativer på området, men Kreditaftaleloven
(1982) og Betalingskortloven (1984) repræsenterede dog væsentlige nyskabelser. Under de borgerlige
regeringer i løbet af 1980’erne blev forbrugerpolitikken ikke prioriteret højt, og bevillingerne til området
blev reduceret (Ronit 2003: 72f). Forbrugerstyrelsen blev dog oprettet i 1988 og samlede det
forbrugerpolitiske stof fra det daværende Industriministeriet og de tre statslige forbrugerpolitiske
institutioner Forbrugerombudsmanden, Forbrugerklagenævnet og Statens Husholdningsråd, hvilket gav
mulighed for en mere koordineret indsats på området. Justitsministeriet har imidlertid indtil i dag
beholdt de civilretlige dele af forbrugerlovgivningen, så nogen samling af forbrugerpolitikken under ét
ministerium har der aldrig været.
I 1990’erne kom der igen mere fokus på forbrugerpolitikken, og en række love blev gennemført blandt
andet initieret af et stigende antal EU-direktiver, herunder Produktansvarsloven (1989), Lov om
pakkerejser (1993), Produktsikkerhedsloven (1994) og Forbrugeraftaleloven (1997) (se kapitel 5
nedenfor). I slutningen af 1990’erne formulerede SR-regeringen desuden en strategi for at fremme
forbrugerpolitikken i EU og igangsatte i den forbindelse en række initiativer på europæisk plan
(Kallestrup 2004: 121ff).
Fra at have været et tyndt reguleret område i 1950’erne er forbrugerpolitikken ekspanderet, specielt i
1970’erne og igen i 1990’erne. Forbrugerområdet er således i dag tæt reguleret, og forbrugerretten er et
stort og kompliceret retsområde, der spænder over alle de traditionelle juridiske discipliner (civilret,
offentlig ret, procesret og EU-ret) (Nielsen 1999: 11).
4.3.2 Aktører og institutioner i den danske forbrugerpolitik
De vigtigste forbrugerpolitiske aktører i Danmark er regeringen og forvaltningen, herunder specielt
Forbrugerstyrelsen, de politiske partier, de store erhvervsorganisationer (DI, DHS, HTS,
Håndværksrådet) og Forbrugerrådet. Et vigtigt kendetegn ved den danske forbrugerpolitik er således, at
interesseorganisationerne spiller en væsentlig rolle i forhold til både dagsordenfastsættelse, forberedelse
og forvaltning af lovgivningen (Ronit 2003; Kallestrup 2004: 117f)
61

Forbrugerområdet er som tidligere nævnt forvaltningsmæssigt delt mellem Justitsministeriet og
Familie- og Forbrugerministeriet. Justitsministeriets del af forbrugerpolitikken (de civilretlige dele) er
samlet i Formueretskontoret, mens Familie- og Forbrugerministeriet har samlet forbrugerpolitikken i
Forbrugerstyrelsen. Denne styrelse spiller en vigtig rolle som koordinerende og initierende kraft, men
havde dog indtil regeringsrokaden i 2004 et tæt samarbejde med Økonomi- og Erhvervsministeriets
departement i en række sager, der således også har udgjort en væsentlig aktør i forbrugerpolitikken
(Ronit 2003: 102f).
I forbindelse med vedtagelsen af forbrugerlovgivningen er regeringen og de politiske partier de vigtigste
aktører, selvom interesseorganisationerne også i denne fase af beslutningsprocessen ikke står uden
muligheder for at præge lovgivningen via kontakter til partierne (Ronit 2003: 142ff).
Øvrige vigtige offentlige institutioner på forbrugerområdet er Forbrugerombudsmanden og
Forbrugerklagenævnet. Disse institutioner er ikke direkte involveret i lovforberedelsen, men deres
afgørelser i konkrete sager og Forbrugerombudsmandens retningslinjer for god markedsføringsskik mv.
har dog en stor betydning for fortolkningen af den forbrugerpolitiske lovgivning og dermed også for
forbrugerne og erhvervslivet.
Forbrugerrådet er den eneste store organisation, der udelukkende fokuserer på forbrugerområdet, og det
har gennem tiden opnået en meget stærk position både i offentligheden og som anerkendt med- og
modspiller til forvaltningen og erhvervsorganisationerne (Ronit 2003: 109). Forbrugerrådet er meget
bredt favnende og beskæftiger sig med emner indenfor miljø-, sundheds- og fødevareområderne med
betydning for forbrugerne. Forbrugernes interesser repræsenteres således samlet af Forbrugerrådet, der
deltager i alle relevante offentlige udvalg, råd og nævn.
Erhvervsinteresserne optræder mere splittede. Dels repræsenterer erhvervsorganisationerne forskellige
interesser i forhold til forbrugerne – eksempelvis producenter (DI), grossister, hotel og restauration
(HTS) 24 , detailhandel (DHS) samt små og mellemstore virksomheder (Håndværksrådet), der ikke altid
har sammenfaldende interesser i forbrugerspørgsmål. Dels har ingen af erhvervsorganisationerne
forbrugerpolitik som eneste eller væsentligste fokusområde. De her nævnte store erhvervsorganisationer
er faste deltagere i langt de fleste forbrugerpolitiske sammenhænge, herunder udvalg, råd og nævn.
Herudover er der en række mindre erhvervs- og brancheorganisationer, som deltager mindre
kontinuerligt og primært i forbindelse med problemstillinger der direkte berører deres medlemmer.
24 HTS (Handel, Transport og Serviceerhvervene) er Danmarks næststørste erhvervsorganisation og er en sammenslutning af
Det Danske Handelskammer og Horesta. HTS er opdelt i en arbejdsgiverforening og en interesseorganisation.
62

4.3.3 Samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer
Forberedelsen af lovgivningen på forbrugerområdet er som oftest blevet til gennem et tæt samspil
mellem forvaltningen og interesseorganisationerne, hvor Forbrugerrådet, der traditionelt er blevet
støttet af venstrefløjen, har stået overfor erhvervsorganisationerne, specielt DI og DHS, der har tætte
forbindelser til de borgerlige partier, og især til det Konservative Folkeparti (Ronit 2003: 137ff;
Kallestrup 2004: 117).
Ovenfor blev det diskuteret, hvorvidt der har været en tendens til en de-institutionalisering af samspillet
mellem forvaltning og interesseorganisationer som følge af en nedgang i antallet af udvalg, råd og
nævn. Dette spørgsmål er ikke blevet undersøgt nærmere på forbrugerområdet, men det kan dog slås
fast, at i hvert fald Forbrugerrådet i dag er ganske tæt institutionelt forbundet med flere forskellige dele
af forvaltningen. En optælling på Forbrugerrådets hjemmeside (www.forbrug.dk, 14.11.2004) viste
således, at rådet deltager i ikke mindre end 112 ministerielle råd, nævn og udvalg i Danmark.
Herudover kommer Forbrugerrådets deltagelse i internationale fora.
4.3.4 Stigende regulering og tæt samspil – en opsummering
Forbrugerpolitik er således et relativt nyt område, der først for alvor kom på dagsordenen efter 2.
Verdenskrig, men som siden 1970’erne har oplevet en stigende reguleringsaktivitet. Denne stigning i
reguleringen tog navnlig fart i forbindelse med Forbrugerkommissionens arbejde og igen i 1990’erne –
bl.a. som følge af en stigende EU-regulering af området. Der eksisterer endvidere en tradition for et tæt
samspil mellem forvaltning og organisationer på det danske forbrugerpolitiske område. I starten var det
primært erhvervsorganisationer, der blev inddraget af forvaltningen på forbrugerområdet, men siden
1947 har Forbrugerrådet været på banen som forbrugernes talerør overfor forvaltningen. Forbrugerrådet
fik relativt hurtigt opbygget en solid position og har i stigende grad spillet lige op med
erhvervsorganisationerne på området.
Efter i dette kapitel at have beskrevet den danske tradition for samspil mellem interesseorganisationer
og forvaltning, den danske EU-koordinationsprocedure samt den danske forbrugerpolitiks udvikling og
aktører vender vi nu blikket mod forbrugerpolitikkens etablering og udvikling i EU.
63

KAPITEL 5
Forbrugerpolitik i EU
I dette kapitel vil vi undersøge EU’s forbrugerpolitik samt redegøre for de vigtigste institutioner og
aktører i EU på dette område. Kapitlet giver et overblik over udviklingen i forbrugerpolitikken i EU, og
det vil blive vist, at der er sket en styrkelse af denne politik, både i EU’s traktater og i de konkrete tiltag.
Således vil kapitlet udgøre grundlaget for de følgende kapitlers analyse af, hvordan EU påvirker
samspillet mellem forvaltning og organisationer på det danske forbrugerpolitiske område, og hvilke
konsekvenser dette har.
5.1 EU og forbrugerne – traktater og politikker
I dette afsnit vil vi kort redegøre for den udvikling, forbrugerpolitikken har gennemgået i EU. Vi vil se
på politikkens status i traktaterne og hvilke øvrige initiativer, der er kommet fra Fællesskabet. Afsnittet
er opdelt i tre faser, der hver betegner en udvikling i Fællesskabets forbrugerpolitik.
5.1.1 Fællesskabet skabes – de første lange år
I udgangspunktet var forbrugerpolitik ikke underlagt Fællesskabets direkte regulering, og der var ingen
visioner i retning af at skabe og sikre forbrugerbeskyttelse og -rettigheder. Rom-traktaten fra 1957
indeholdt ingen eksplicit og uafhængig henvisning til forbrugerpolitik og gav ingen kompetencer til
Fællesskabet til at gennemføre lovgivning alene med det formål at sikre forbrugerbeskyttelse. I stedet
knyttedes forbrugerbeskyttelse til markedsintegrationen, idet traktaten hvilede på en formodning om, at
forbrugeren ville få gavn af integrationen i form af et mere effektivt marked med mere konkurrence,
større udbud, lavere priser og bedre kvalitet og service. Forbrugerens status ville således forbedres
gennem indirekte tiltag (Weatherill 1997: 5).
På trods af dette udgangspunkt opnåede forbrugerbeskyttelsen gradvist at blive anerkendt – dog i
begyndelsen primært uformelt – som værende af betydning for Fællesskabet. Kommissionen nedsatte i
1973 en forbrugerkomité (jf. afsnit 5.2) og stats- og regeringscheferne opfordrede i 1972 for første gang
64

officielt Kommissionen til at fremsætte et program for en politik vedrørende forbrugerbeskyttelse
(Kallestrup 2004).
Dette resulterede i en Rådsresolution af 14. april 1975 vedrørende forbrugerrettigheder, der indeholdt et
foreløbigt program for politik vedrørende forbrugerbeskyttelse og -information. Programmet
repræsenterede et første forsøg på at skabe en systematisk basis i Fællesskabslovgivningen for
beskyttelsen af forbrugerinteresser (Micklitz og Weatherill 1994: 292). Det opregnede fem
grundlæggende forbrugerrettigheder: Ret til beskyttelse af sundhed og sikkerhed, ret til beskyttelse af
økonomiske interesser, ret til at få sin sag behandlet, ret til information og uddannelse og endelig ret til
repræsentation. Programmet blev set som EF’s forbrugercharter indtil Maastricht-traktaten (Maier
1994: 356), idet de nævnte rettigheder fik en grundlæggende status og går igen i senere programmer og
erklæringer. Det er dog vigtigt at slå fast, at programmet ikke dannede basis for en selvstændig
forbrugerpolitik løsrevet fra andre fællesskabspolitikker.
I 1981 fulgte Rådet op med endnu en resolution, der indeholdt et forbrugerprogram. Dette program
bekræftede 1975-rettighederne og rettede endvidere bl.a. opmærksomheden mod information om og
kvaliteten af varer og tjenester samt priserne på disse. Herefter fulgte i 1985 et nyt dokument fra
Kommissionen vedrørende forbrugerspørgsmål i relation til Det Indre Marked, der blev forelagt Rådet.
Dette dokument blev set som Fællesskabets tredje forbrugerprogram (Maier 1994: 357) og resulterede i
1986 i nye Rådsresolutioner vedrørende den fremtidige retning for politikken til beskyttelse og fremme
af forbrugernes interesser samt forbrugerpolitikkens integration i andre Fællesskabspolitikker.
Rådsresolutionerne har haft en politisk betydning i den forstand, at de signalerede en anerkendelse af
forbrugerpolitikkens betydning og nødvendighed (Weatherill 1997). Omvendt har de ikke haft den store
effekt på Fællesskabets politik, når det kom til konkrete foranstaltninger (Bourgoigne 1998). Deres ikkebindende
status har gjort, at de ikke direkte har knyttet juridiske forpligtelser til de fine ord, men de er
dog blevet anerkendt af Europa-Domstolen som en del af Fællesskabets retsgrundlag (Micklitz og
Weatherill 1994: 293). Ifølge Maier (1994) har de ikke haft den store betydning for Fællesskabets
forbrugerpolitik, men har til gengæld fungeret som retningslinier i forhold til flere nationale
forbrugerlovgivningstiltag, herunder især et spansk.
I denne periode havde forbrugerpolitik således ingen selvstændig juridisk basis i traktaten, men kom
alligevel på den politiske dagsorden, og der opstod en voksende erkendelse af, at forbrugerbeskyttelse
var nødvendigt for at realisere Fællesmarkedet. Kommissionen nedsatte en forbrugerkomité, men
herudover bestod de konkrete foranstaltninger imidlertid hovedsagligt af politiske erklæringer, hvis
65

egrænsede betydning for Fællesskabets politik er diskuteret ovenfor. Der blev dog alligevel i perioden
vedtaget en række direktiver med betydning for forbrugerne. Dette gjaldt bl.a. direktiver om mærkning
(79/112) og vildledende reklame (84/450) samt direktiver om produktansvar (85/374) og aftaler
indgået uden for fast forretningssted (85/577) (Kristoffersen og Gravesen 2002: 21). Disse direktiver
blev imidlertid vedtaget på grundlag af artikel 235 og artikel 100, der vedrørte handlinger påkrævet for
at virkeliggøre Fællesskabets mål (Micklitz og Weatherill 1994: 291; Kallestrup 2004: 95), idet der som
nævnt ikke fandtes en selvstændig basis for forbrugerpolitik i Rom-traktaten.
5.1.2 Den Europæiske Fællesakt og Maastricht
I 1987 trådte Den Europæiske Fællesakt i kraft. Forbrugerpolitiske spørgsmål i tilknytning til fuldendelsen
af Det Indre Marked skulle herefter ifølge artikel 100A besluttes ved kvalificeret flertal i Rådet frem for
som tidligere ved enstemmighed (Micklitz og Weatherill 1994: 295), hvilket må betegnes som en
styrkelse af forbrugerpolitikken. For at forhindre at gennemførelsen af Det Indre Marked medførte
lavere standarder, fik den danske regering endvidere med støtte fra Tyskland og Holland inkluderet i
artiklen (stk. 3), at et højt beskyttelsesniveau skulle danne udgangspunkt for Kommissionens forslag
vedrørende bl.a. forbrugerbeskyttelse (Young og Wallace 2000: 15). Også dette repræsenterede en
styrkelse af forbrugerbeskyttelsen i forhold til tidligere. Ifølge Maier (1994: 357) var artikel 100A da
også mere end blot en deklaration om gode intentioner, idet den gav forbrugerrettigheder en slags
konstitutionel status. Fællesakten repræsenterede på denne måde et fremskridt for Fællesskabets
forbrugerpolitik, men skabte på den anden side ikke en selvstændig forbrugerpolitik, idet den ikke
indeholdt en separat bestemmelse om forbrugerpolitik, der forblev et element af andre politikker og
stadig blev opfattet som et led i udmøntningen af Det Indre Marked.
Som opfølgning på en rådsresolution fra 1989 om videreudvikling af forbrugerpolitikken offentliggjorde
Kommissionen en treårig handlingsplan for årene 1990-1992. Kommissionen erkendte i
handlingsplanen, at kun få aspekter af forbrugerbeskyttelsen var forbedret på fællesskabsplan
(Kommissionen 1990: 3), og pegede på fire områder, hvor der skulle sættes ind:
Forbrugerrepræsentation, forbrugeroplysning, forbrugernes sikkerhed og forbrugerkøb. Disse områder
var nødvendige for at realisere Det Indre Marked, men indsatsen skulle tage hensyn til
subsidiaritetsprincippet 25 . I forbindelse med handlingsplanen blev der for at styrke EU’s forbrugerpolitik
oprettet en tjeneste for forbrugerpolitik under Kommissionen (jf. afsnit 5.2).
25 Subsidiaritetsprincippet, også benævnt nærhedsprincippet, er et princip om, at politiske beslutninger i EU skal træffes på det
lavest mulige administrative niveau. Bortset fra de områder, hvor EU har enekompetence, skal EU således kun handle på
områder, hvor den påtænkte handling bedre kan gennemføres på EU-plan end på nationalt plan (www.eu-oplysningen.dk).
66

I forlængelse heraf fremkom den anden handlingsplan fra Kommissionen for årene 1993-1995. Denne
indgik i gennemførelsen af Maastricht-traktaten. Den nye handlingsplan pegede på nødvendigheden af
nye aktioner indenfor følgende områder: 1) Fokus på forbrugerens sikkerhed, herunder
produktsikkerhed, 2) styrkelse af forbrugeroplysning, 3) større og mere udvidet medindflydelse, 4)
forbedring af domstolsadgang og 5) tilpasning af de finansielle tjenesteydelser til forbrugerens behov.
Handlingsplanen blev af forbrugergrupper kritiseret for, at den trods de fine og positive udsagn var for
vag og manglede konkrete forslag og forpligtelser. Desuden var forbrugerpolitik stadig knyttet til
fuldendelsen af Det Indre Marked frem for at blive tillagt egen værdi (Evans 1994).
I 1993 udsendte Kommissionen endvidere to grønbøger, der begge behandlede emner, der også indgik i
de to ovenfor nævnte handlingsplaner. På baggrund af flere opfordringer fra Rådet blev Grønbog om
forbrugsvaregarantier og eftersalgsservice udsendt. Denne vedrørte emnet forbrugerkøb og dannede
udgangspunkt for Forbrugerkøbsdirektivet, som vil blive analyseret i kapitel 8. Grønbog om forbrugernes
klagemuligheder og om bilæggelse af tvister på forbrugerområdet inden for enhedsmarkedet behandlede blandt
andet forbedring af domstolsadgang og dannede udgangspunkt for Forbudsdirektivet, der behandles i
kapitel 9.
Maastricht-traktaten (Traktaten om den Europæiske Union), der trådte i kraft 1993, gav for første gang
forbrugerbeskyttelse en separat status. I artikel 3s fastlagdes målet for Fællesskabets aktion som ”Bidrag
til styrkelse af forbrugerbeskyttelse” (Kommissionen 1993a: 7). Artikel 129a præciserede, at ”Fællesskabet
bidrager til virkeliggørelsen af et højt forbrugerbeskyttelsesniveau.” og forbrugerpolitik blev således en del af
Fællesskabets politik. Dette var vigtigt ud fra en politisk vinkel, hvor det signalerede en større vægt på
og forståelse af nødvendigheden af forbrugerpolitik på fællesskabsplan.
Det var dog fortsat uklart, om Fællesskabet reelt fik øget kompetence til at handle for at sikre
forbrugerbeskyttelse uafhængigt af lovgivning rettet mod at fuldende Det Indre Marked, idet artikel
129a stk. 1 indeholdt en henvisning til gennemførelsen af Det Indre Marked (Bourgoignie 1998).
Artiklen gav desuden mulighed for tiltag, der støttede og supplerede medlemsstaternes politikker, men
det fremgik ikke klart, hvilke fællesskabsinitiativer der kunne indeholdes i dette (Dahl 1994), og det var
tvivlsomt, om Kommissionen havde ret til at intervenere på områder, hvor medlemsstaterne ikke
regulerede selv (Bourgoignie 1998). I forlængelse af denne kritik peger bl.a. Weatherill (1997) da også
på, at artikel 129a har været anvendt meget lidt i praksis. Under alle omstændigheder skulle
Fællesskabets intervention ske under hensyntagen til subsidiaritetsprincippet.
67

For at gøre traktaten mere acceptabel for danskerne efter det danske nej i juni 1992 blev det ved
regeringskonferencen i Edinburgh 1992 til gengæld understreget, at medlemsstaterne havde ret til at
bibeholde og introducere strengere regler vedrørende bl.a. forbrugerbeskyttelse, så længe disse var
kompatible med Rom-traktaten (Young og Wallace 2000: 16; Dahl 1994: 349).
Også i denne periode, dvs. fra vedtagelsen af Den Europæiske Fællesakt i 1987 og til årene umiddelbart
efter Maastricht-traktatens ikrafttræden, blev der vedtaget en række direktiver med betydning for
forbrugerne. Det drejede sig bl.a. om direktiver angående sikkerhedskrav til legetøj (88/378),
produktsikkerhed (92/59), forbrugerkredit (87/102) og pakkerejser (90/314). Ingen af disse blev
imidlertid vedtaget med henvisning til artikel 129a (Kallestrup 2004: 96).
Alt i alt skete der i perioden en styrkelse af Fællesskabets forbrugerpolitik, idet Fællesakten medførte
flertalsafgørelser på forbrugerpolitiske spørgsmål, og den nye status i Maastricht-traktaten gav større
politisk tyngde til forbrugerpolitik. Det er dog samtidig klart, at det stadig gik langsomt med at se
forbrugerpolitik selvstændigt og løsrevet fra tiltag vedrørende fuldendelsen af Det Indre Marked.
Endvidere manglede de ikke-bindende handlingsplaner at resultere i konkrete forslag og forpligtelser.
5.1.3 Amsterdam-traktaten og frem
Forhandlingerne og ratificeringen af Maastricht-traktaten var forbundet med en del problemer, og dette
var medvirkende til, at der kom mere debat om Fællesskabets demokratiske underskud, og at
Kommissionen og medlemsstaterne blev mere opmærksomme på, at der fandtes andre relevante
samfundsinteresser end blot dem, der direkte havde gavn af Det Indre Marked. Det blev åbenbart, at
EU’s legitimitet i befolkningerne måtte styrkes, og at det derfor ikke var nok at fremme frihandel, men
at også emner, der mere nært berørte borgerne, måtte bringes på banen. Kort efter opstod
kogalskabskrisen i 1996, der medvirkede til at flytte fokus over på forbrugerpolitik som grundlag for
befolkningernes/forbrugernes tillid til EU (Greenwood 2003: 198; Burns og Harrison 2000).
På samme tid som denne proces forløb, udsendte Kommissionen sin tredje handlingsplan De vigtigste
emner for forbrugerpolitikken 1996-1998, hvori det blev fremhævet, at det var tid til at se på andre
spørgsmål og problemer på forbrugerområdet, end dem der direkte relaterede sig til Det Indre Marked
(Kommissionen 1995: 2). Blandt de emner, handlingsplanen udpegede, kan nævnes uddannelse og
oplysning af forbrugerne, forbrugeraspekterne af finansielle tjenesteydelser, bestræbelser på at sætte
forbrugerne i stand til at udnytte de muligheder, der ligger i informationssamfundet og skabelse af øget
tillid hos forbrugerne på levnedsmiddelområdet (Kommissionen 1995).
68

I denne kontekst blev Amsterdam-traktaten til, og traktaten medførte da også på en række punkter en
styrkelse af forbrugerpolitikken. Den tidligere beskrevne artikel 129a blev ændret til artikel 153, således
at forbrugerbeskyttelse ikke længere var et formål for medlemsstaternes politik, men et formål for
Fællesskabets politik (Kallestrup 2004: 96). Samtidig blev det præciseret, hvilke tiltag Fællesskabet
kunne iværksætte til støtte og supplement af medlemsstaternes politik, og her var der tale om en klar
styrkelse af Fællesskabets kompetencer (Kristoffersen og Gravesen 2002: 20). Amsterdam-traktaten
ændrede desuden artikel 100a(3), således at Rådet og Parlamentet (og ikke blot Kommissionen)
henstilledes til at forsøge at opnå høj beskyttelse i indre markedslovgivning. Art. 100a(4) blev præciseret
mht. de forhold og procedurer, hvorunder medlemsstaterne måtte bibeholde eller introducere strengere
regler end de fælles (Young og Wallace 2000: 16).
Forbrugerorganisationerne skulle endvidere ifølge Amsterdam-traktaten høres ved nye
lovgivningsinitiativer (Erhvervsministeriet 2000: 20), og forbrugerhensyn og -beskyttelse skulle
medtages ved beslutning og implementering af andre fællesskabspolitikker og aktiviteter (Kristoffersen
og Gravesen 2002). Der blev dog ikke udarbejdet egentlige retsakter eller en samlet plan for, hvorledes
forbrugerhensyn skulle integreres og varetages i de øvrige sektorpolitikker (Erhvervsministeriet 2000:
18).
I 1998 fremkom Kommissionen med en statusopgørelse, hvori den påpegede, at forbrugerpolitik siden
1991 aldrig havde udgjort mere end 0,025 pct. af EF’s budget (Kallestrup 2004: 105). Året efter tiltrådte
Rådet og Parlamentet et forslag fra Kommissionen om etablering af en generel finansiel ramme for
Fællesskabets aktiviteter til fordel for forbrugerne for perioden 1. januar 1999 til 31. december 2003.
Forslaget indebar etableringen af en budgetramme til finansiering over fællesskabsbudgettet af
forbrugerpolitiske aktiviteter (De Europæiske Fællesskabers Tidende 1999).
På baggrund af de opgaver og mål, der kunne læses ud af Amsterdam-traktaten, samt en evaluering af
tidligere aktioner og en høring af forbrugerorganisationerne fremkom Kommissionen med en ny
handlingsplan for forbrugerpolitikken 1999-2001. I denne fokuseredes på tre områder: Bedre
muligheder til forbrugerne i hele EU for at komme til orde, et højt sundheds- og sikkerhedsniveau og
fuld respekt for EU-forbrugernes økonomiske interesser (Kommissionen 1998).
I 2001 lavede Kommissionen en foreløbig rapport over fremskridt opnået under handlingsplanen for at
forberede en ny, der denne gang dækkede årene 2002-2006. I den nye handlingsplan blev opstillet tre
mål: 1) Et højt fælles niveau af forbrugerbeskyttelse, 2) effektiv efterlevelse af
forbrugerbeskyttelseslovgivning og 3) involvering af forbrugerorganisationer i EU-politikker. Disse tre
69

mål skulle hjælpe til at opnå integration af forbrugerhensyn i alle andre fællesskabspolitikker, optimere
fordelene ved Det Indre Marked for forbrugerne og forberede udvidelsen af Unionen (Kommissionen
2002). December 2003 vedtog Parlamentet og Rådet en ny generel ramme for finansiering af
Fællesskabets aktioner til støtte for forbrugerpolitikken for perioden 2004-2007 (Den Europæiske
Unions Tidende 2004). Denne fulgte op på den tidligere ramme for 1999-2003.
Blandt de seneste direktiver, der er kommet efter Amsterdam-traktatens vedtagelse kan nævnes direktiv
97/7 om fjernsalg, direktiv 97/55 om sammenlignende reklame og direktiv 98/6 om prisangivelser.
Desuden kom direktiv 99/44 om visse aspekter af forbrugerkøb og garantier i forbindelse hermed og
Forbudsdirektivet 98/27, der behandles i hhv. kapitel 8 og 9.
Opsummerende må det siges, at der i denne sidste periode skete en betydelig styrkelse af
forbrugerinteresserne. Kriserne i 1990’erne flyttede fokus over på forbrugerpolitikkens nødvendighed,
også som selvstændigt politikområde, og Amsterdam-traktaten dannede juridisk basis for kravet om et
højt niveau af forbrugerbeskyttelse samt høring af forbrugerorganisationerne. Endvidere blev det
traktatfæstet, at forbrugerhensyn skulle medtænkes i formuleringen og implementeringen af politikker
på andre af Fællesskabets områder, og EU fik styrket sine kompetencer i forhold til at iværksætte
forbrugerbeskyttende tiltag. Sidst, men ikke mindst, fik forbrugerpolitik tildelt en selvstændig
budgetramme.
5.2 Institutioner og aktører
I dette afsnit vil vi kort redegøre for den institutionelle opbygning af forbrugerpolitikken i EU samt de
vigtigste aktører og deres rolle.
Først og fremmest skal nævnes tre af de vigtigste EU-institutioners rolle i forhold til
forbrugerpolitikken. Det drejer sig om Kommissionen, Rådet og Parlamentet, der hver især har en stor
betydning for forbrugerpolitikken på grund af deres centrale placering i EU’s lovgivningsproces.
Europa-Kommissionen (Kommissionen) fremsætter forslag til EU-lovgivning og fungerer som mægler
i forbindelse med vedtagelsen af lovgivningen i Ministerrådet og Parlamentet. Desuden overvåger og
sikrer Kommissionen, at medlemsstaterne gennemfører og overholder de vedtagne EU-regler. I 1973
nedsatte Kommissionen som nævnt en forbrugerkomité for at skabe kontakt mellem
forbrugerorganisationerne på fællesskabsplan (Erhvervsministeriet 2000: 20) og rådgive Kommissionen
om forbrugerspørgsmål, herunder især lovgivning (Maier 1994). Komitéen har gennemgået en del
70

forandring i både status og medlemskreds og består i dag af et medlem fra hvert af medlemsstaternes
forbrugerorganisationer og repræsentanter fra nogle af de europæiske organisationer (se nedenfor).
Mange forskere peger dog på komitéens begrænsede betydning (se bl.a. Greenwood 2003; Micklitz og
Weatherill 1994; Maier 1994: 363) blandt andet som følge af, at Kommissionen frit kan ignorere dens
udtalelser.
I forbindelse med den ovenfor nævnte handlingsplan for årene 1990-1992 oprettede Kommissionen
endvidere i 1989 Tjenesten for Forbrugerpolitik (Kommissionen 1990: 2). På dette tidspunkt vurderede
Kommissionen, at forbrugerpolitik var for vigtigt til fortsat blot at være et appendiks til andre politikker,
og tjenesten fik derfor en selvstændig plads under Kommissionen uden imidlertid at få status af
generaldirektorat (Maier 1994: 360). Weatherill (1997: 25) peger dog på, at tjenesten havde et lille
budget og manglede styrke. I 1995 blev tjenesten imidlertid omformet, og forbrugerpolitik kom under
generaldirektorat XXIV og fik således en højere status og mere tyngde (Weatherill 1997; Greenwood
2003), selvom dette generaldirektorat lå lavt i Kommissionens hierarki (Forbrugerstyrelsen 1998: 60).
Ministerrådet (Rådet) består af medlemsstaternes ressortministre, der mødes med hinanden indenfor
deres respektive samarbejdsområder. Rådets vigtigste opgave er at vedtage lovgivning og træffe politiske
beslutninger. Tidligere var der 22 forskellige rådsformationer, men i juni 2000 blev antallet reduceret,
således at der i dag er 16. Forbrugerpolitik er nu placeret sammen med beskæftigelse, social- og
arbejdsmarkedspolitik samt sundhedspolitik (Folketinget 2002: 38). Det har typisk været den danske
erhvervsminister, der sidder i Rådet for forbrugerspørgsmål. Det første rådsmøde om
forbrugerspørgsmål fandt sted i 1983 (Kommissionen 1990: 2), og siden har der været regelmæssige
møder.
Europa-Parlamentet (Parlamentet) er involveret i lovgivningsaktiviteter vedrørende stort set alle de
områder, hvor EU opererer, men dets indflydelse afhænger af, hvilken beslutningsprocedure der gælder
for et givent område. Forbrugerpolitik vedtages i dag efter den fælles beslutningsprocedure, der blev
indført med Maastricht-traktaten og betød en styrkelse af Parlamentets magt, idet både Parlamentet og
Rådet skal godkende forslag, før de kan blive til lov. Parlamentet har været en vigtig fortaler for udvidet
forbrugerbeskyttelse, og dets øgede magt i lovgivningsprocessen har derfor haft en betydning for
udviklingen af EU’s forbrugerpolitik. Der findes 17 stående udvalg i Parlamentet, og de spiller en vigtig
rolle i Parlamentets behandling af lovforslag. Udvalgsposterne fordeles mellem de politiske grupper
efter størrelsen af deres repræsentation i Parlamentet. Forbrugerpolitik hører under Udvalget om Miljøog
Sundhedsanliggender og Forbrugerpolitik.
71

De tre ovenfor nævnte EU-institutioner er alle i et vist omfang åbne overfor kontakter med
organisationer fra både forbruger- og erhvervssiden og kan derfor fungere som adgangspunkter for
indflydelse på beslutningsprocessen (Greenwood 2003: 31f). Både Kommissionen og Parlamentet er
endvidere til en vis grad afhængige af ydre interesser (Greenwood 2003: 30f) og inddrager derfor
organisationer i deres arbejde, hvilket forøger organisationernes muligheder for at påvirke. De
organisationer, der således inddrages, kan være de nationale interesseorganisationer, men derudover
findes der også en række andre aktører på europæisk plan, der søger indflydelse på forbrugerpolitikken.
Det drejer sig om de europæiske forbruger- og erhvervsorganisationer, der ofte fungerer som
paraplyorganisationer for nationale organisationer.
Blandt de vigtigste europæiske forbrugerorganisationer kan der peges på BEUC (Bureau Européen des
Unions des Consommateurs), der har Forbrugerrådet som medlem, AEC (Association of European
Consumers) og ANEC (European Association for the Co-ordination of Consumer Representation in
Standardisation). Alle tre har et medlem i Kommissionens forbrugerkomité. Forbrugerorganisationerne
på EU-plan modtog ifølge en Kommissionsrapport fra 2001 1,6 mio. euro årligt fra EU. Til
sammenligning fik miljøorganisationerne 6,5 mio. euro (Greenwood 2003: 199).
Af store europæiske erhvervsorganisationer findes bl.a. UNICE (Union of Industrial and Employers
Confederations of Europe), hvor DI er medlem, Eurochambres (The Association of European
Chambers of Commerce and Industry), der bl.a. har HTS som medlem, samt EuroCommerce, hvor
både DHS og HTS er medlemmer.
5.3 Del-konklusion – fra tøvende skridt til markant styrkelse af forbrugerpolitikken
Der er således sket en gradvis udvikling af forbrugerpolitikken på EU-niveau. Fra ikke at have nogen
selvstændig juridisk basis eller blive regnet for et område med selvstændig betydning for Fællesskabet er
forbrugerpolitik i dag et vigtigt område for EU-regulering, der eksplicit nævnes i Amsterdam- og Nicetraktaten
og senest også i Forfatningstraktaten. EU’s kompetencer til at handle for at sikre
forbrugerinteresser er endvidere blevet kraftigt styrket gennem især de seneste traktatændringer.
Institutionelt er der sket en række ændringer, der har styrket forbrugerinteresserne. Parlamentets
kompetencer er blevet udvidet, og forbrugerlovgivning er gået fra enstemmighed til flertalsafgørelser i
Rådet. Der er oprettet forbrugerpolitiske institutioner under Kommissionen, hvis status er højnet over
tid, og endelig er der for Fællesskabet blevet etableret en generel budgetramme til aktiviteter til fordel
for forbrugerne. EU har da også vedtaget en lang række direktiver med det direkte formål at forbedre
72

forbrugernes position og beskytte deres interesser frem for som tidligere primært at tænke i
markedshensyn.
Udviklingen har taget mange år, men inden for de seneste ti år er der sket en markant styrkelse og
selvstændiggørelse af forbrugerpolitikken på EU-plan. Denne stigende europæiske opmærksomhed på
området har haft en væsentlig betydning for den danske forbrugerpolitik alene af den grund, at der er
kommet en lang række forordninger og direktiver fra EU, som Danmark har skullet efterleve (se bilag
2). Denne udvikling forventer vi også har påvirket – det vil sige medført en europæisering af –
samspillet mellem forvaltning og organisationer på det danske forbrugerpolitiske område. Gennem
hvilke mekanismer europæiseringen nærmere finder sted, og hvorvidt denne rent faktisk har medført
ændringer i samspillet analyseres i de efterfølgende kapitler 6, 7, 8, og 9.
73

KAPITEL 6
Europæiseringsmekanismer
I dette kapitel vil vi undersøge, hvordan EU påvirker det danske forbrugerpolitiske område og
samspillet mellem forvaltning og organisationer, dvs. hvordan samspillet europæiseres. Mere specifikt
vil vi analysere, gennem hvilke europæiseringsmekanismer påvirkningen finder sted. Som beskrevet i
afsnit 3.1.3 vil vi vurdere betydningen af de fire europæiseringsmekanismer positiv integration, negativ
integration, framing og incitamenter. Mens der ved negativ integration er tale om, at EU kræver
deregulering af et område, vedrører positiv integration kravet om gennemførelse af regulering og
indførelse af bestemte institutionelle modeller. Framing henviser til ikke-bindende EU-initiativer, der
blandt andet kan ændre nationale aktørers opfattelser og forventninger og medvirke til at sætte
dagsordenen i medlemsstaterne. Endelig kan EU påvirke de nationale aktører ved at give incitamenter
til ændret adfærd og organisering.
6.1 Positiv og negativ integration
6.1.1 EU-reguleringens omfang
EF/EU har i forbindelse med gennemførelsen af Det Indre Marked vedtaget en lang række direktiver
med det formål at fjerne alle handelshindringer og dermed fremme markedernes integration. Disse krav
om deregulering berører i mange tilfælde forbrugerne, da de vedrører konstruktionen og indholdet af
varer, herunder fødevarer samt regler om markedsføring m.v. (Forbrugerstyrelsen 1998: 64f). Der er her
tale om, at EU påvirker Danmark gennem negativ integration, idet Danmark ikke længere alene kan
bestemme, hvilke produkter der skal tillades eller forbydes på det danske marked.
Forbrugerpolitik er imidlertid langt hen ad vejen fokuseret på forbrugerbeskyttelse og vedrører som sådan
opnåelse af fælles standarder og fælles beskyttelsesniveauer. Denne form for regulering er positiv, idet
den sker gennem vedtagelse af direktiver og forordninger, der vedrører krav om indførelse af bestemte
institutionelle modeller. Der er kommet en omfattende regulering af denne type, og reguleringen har
74

erørt mange forskellige og vigtige områder af forbrugerpolitikken (Kristoffersen og Gravesen 2002:
18ff). Dette fremgår også af bilag 2, der viser eksempler på gennemførte forordninger og direktiver med
betydning for forbrugere og erhvervsdrivende samt de danske love, der er blevet berørt af disse
direktiver. Som det kan ses af bilaget, vedrører EU-reguleringen fx så vigtige love som Købeloven,
Markedsføringsloven og Produktsikkerhedsloven, men også områder såsom lægemidler og rejser
reguleres.
Også de centrale aktører på området betoner vigtigheden og omfanget af EU’s direkte påvirkning
gennem direktiver og forordninger. Flere påpeger, at en stor og stigende del af forbrugerlovgivningen i
Danmark kommer fra EU. For eksempel udtaler en repræsentant fra en erhvervsorganisation ”Fra jeg
startede […] så er antallet af ting, som skal implementeres, væsentligt forøget i forhold til den lovgivning, der er
skabt i Danmark. De politiske processer er rykket en tak længere ned, længere væk, synes jeg”
(Erhvervsrepræsentant 1: 20). En anden erhvervsrepræsentant formulerer det således: ”mere og mere
regulering stammer fra EU, som så bare bliver implementeret i dansk ret. Jeg havde nær sagt næsten alt på
forbrugerområdet – nu også Markedsføringsloven, ikke. Den var næsten det sidste område på forbrugerområdet, som
hidtil … jo den havde også EU-påvirkning allerede, men nu får den det meget kraftigere. Men næsten alt andet
forbrugerregulering er jo EU-regulering. Så meget stor indflydelse fra EU” (Erhvervsrepræsentant 4: 7).
Samme opfattelse deles af en repræsentant for forbrugersiden, der opremser omfanget af EU-regulering
på de områder, organisationen arbejder med. Vedkommende kan kun komme i tanker om to områder,
forsikring og pension, der ikke er reguleret af EU. Alle andre områder, som organisationen beskæftiger
sig med, er i høj grad påvirket af EU-regulering, og tendensen er stigende regulering
(Forbrugerrepræsentant 1: 7). Endelig siger en forvaltningsrepræsentant, at ”der kommer regler, som skal
implementeres, det gør der, altså på den måde er regelmaskinen lidt blevet overtaget af EU, hvor vi tidligere var mere
fokuseret på vores eget” (Forvaltningsrepræsentant 2: 11). Vedkommende betoner dog også, at der stadig
laves ren dansk lovgivning.
Generelt finder de centrale aktører, at den bindende regulering har stor betydning for
forbrugerpolitikken, og som det vil blive vist nedenfor (afsnit 6.1.2), finder de denne type påvirkning
vigtigere end ikke-bindende regulering i form af resolutioner, hensigtserklæringer etc. (framing).
6.1.2 EU-reglernes detaljeringsgrad
EU-reguleringen er kendetegnet ved at være meget detaljeret i sin udformning, hvilket adskiller den fra
traditionel dansk lovgivning. Flere af aktørerne på området peger således også på, at EU-reguleringen
på grund af især tysk indflydelse er meget mere detaljeret, end den danske retstradition lægger op til.
75

Der er dog forskel på, om dette problematiseres. Ifølge en repræsentant for en erhvervsorganisation
passer denne detailregulering dårligt med den danske tradition for en ubureaukratisk tilgangsvinkel til
lovgivningen (Erhvervsrepræsentant 2: 3). Vedkommende peger således på, at der på grund af EU er
lavet ”flere tusind siders lovstof om forbrugerlovgivning i dag, simpelthen gennemreguleret”
(Erhvervsrepræsentant 2: 2). En repræsentant fra forvaltningen mener ligeledes, at EU har en tendens
til at overregulere, så reglerne bliver alt for komplicerede (Forvaltningsrepræsentant 3).
Også fra andre sider peges der på staternes forskellige retstraditioner, og den betydning det har på
forbrugerområdet. En anden repræsentant fra forvaltningen mener, at mange af EU-reglerne ligeså godt
kunne være opstået rent nationalt, men at forskellen netop ligger i måden, de er udformet, dvs.
detaljeringsgraden (Forvaltningsrepræsentant 2: 12). I den danske tradition formuleres normalt bredere
fleksible rammelove frem for detailregulering, og der lægges endvidere vægt på selvregulering i form af
private klage- og ankenævn 26 , frivillige adfærdskodeks mm., hvor myndighederne har en mere
tilbagetrukket rolle i forhold til løsningen af problemer. Denne lovgivningstradition har man fra dansk
side ønsket at fremme i EU. I den daværende SR-regerings forbrugerpolitiske oplæg fra 2000 står der, at
”der er behov for fælles regler på en række områder, men reglerne skal være dynamiske, således at reguleringen
løbende kan tilpasses fremtidens behov” (Erhvervsministeriet 2000: 13). Endvidere ønskes der stærkere
samspil mellem lovregulering og selvregulering, og vedrørende det sidste ønskes dette generelt fremmet,
og der henvises til de gode danske erfaringer. Med andre ord ønskede ministeren en mere overordnet
regulering svarende til den lovgivning, man traditionelt har i Danmark, og endvidere en større grad af
selvregulering frem for lovregulering, hvilket igen er et udtryk for et ønske om at styrke den danske
tradition på EU-niveau.
Der er således en igangværende proces, hvor flere og flere forbrugerpolitiske områder ikke længere kun
bunder i dansk lov og har dette som eneste udgangspunkt, men reguleres af EU, og hvor EUlovgivningen
enten direkte har eller skal gives virkning i dansk lov. Europæiseringsmekanismen negativ
integration har betydning, men det er dog især gennem positiv integration i form af krav om indførelse
af bestemte standarder og beskyttelsesniveauer, at EU påvirker det forbrugerpolitiske område i
Danmark. Denne EU-regulering har endvidere i høj grad form af detailregulering, hvilket af nogle ses
som problematisk, idet det støder mod den danske tradition for rammelovgivning og selvregulering.
Påvirkningen fra både positiv og negativ integration retter sig imidlertid primært mod indholdet af
forbrugerpolitikken, frem for mod samspillet mellem aktørerne på området.
26 Der findes private klage- og ankenævn indenfor 13 forskellige brancher i Danmark, hvortil forbrugerne kan klage over dårlig
service mv. fra virksomheder, der er tilknyttet et af nævnene. I hvert af de 13 nævn sidder repræsentanter fra Forbrugerrådet og
fra de relevante brancheorganisationer på det pågældende område (for en oversigt se
www.forbrug.dk/klage/klageinstanser/emneopdelt-liste/diverse-klagelister/godkendte-klagenaevn).
76

6.2 Framing
Som beskrevet i kapitel 5 er EU på det forbrugerpolitiske område fremkommet med en række
handlingsplaner og resolutioner, der ikke har haft juridisk bindende betydning for medlemsstaterne. I de
første mange år af Fællesskabets eksistens var disse politiske erklæringer – udover indre
markedslovgivning – stort set de eneste fællesskabsinitiativer vedrørende forbrugerpolitik, der som
nævnt først fik en selvstændig traktatstatus i 1993 med Maastricht-traktaten. Disse handlingsplaner og
resolutioner markerede de forbrugerpolitiske målsætninger, der kunne opnås enighed om i
Fællesskabet. Da denne type EU-politik ikke er juridisk bindende, kan det ikke umiddelbart forventes at
have en betydning, blot fordi medlemsstaterne har tilsluttet sig den. Det er da heller ikke nødvendigvis
forventningen, at sådanne initiativer skal medføre umiddelbar forandret adfærd eller lovgivning. I stedet
kan de som beskrevet i afsnit 3.1.3 medvirke til at ændre nationale aktørers opfattelser og det politiske
klima i staterne og dermed på sigt bane vej for større reformer. Samtidig kan formuleringen af politiske
erklæringer – handlingsplaner og resolutioner – have den effekt, at reformer synes uundgåelige, når EU
har sat dem på dagsordenen.
Ud fra vores interviews kan det helt overordnet siges, at de ikke-bindende politikker tillægges betydelig
mindre vægt end juridisk bindende tiltag for så vidt angår Danmark. Til spørgsmålet om hvorvidt
principprogrammer og formålserklæringers spiller en rolle i den daglige politik, udtaler en ansat i en af
erhvervsorganisationerne fx ”Nej, det er noget vi kalder ’words, words, words’” (Erhvervsrepræsentant 2:
14). En række af de centrale aktører på området – både fra forvaltningen og fra
interesseorganisationerne – kunne slet ikke komme i tanke om nogle relevante initiativer, og flere kunne
kun nævne få eksempler, der ikke havde haft særlig betydning i Danmark, da den danske lovgivning
allerede levede op til erklæringerne. At så få overhovedet kan komme i tanker om ikke-bindende tiltag
tyder på, at det ikke er dér, hverken forvaltningen eller organisationerne bruger deres ressourcer. Ingen
nævnte Kommissionens mange handlingsplaner vedrørende forbrugerpolitik, og kun få nævnte Rådets
resolutioner. ”Typisk er der ikke så mange [resolutioner og lignende] på forbrugerområdet. Noget af det man ser, er
meddelelser eller henstillinger fra Kommissionen. Rådet kan i disse tilfælde vælge at tilkendegive deres holdning
hertil i form af rådskonklusioner, hvoraf det vil fremgå, hvad Rådet er blevet enigt om, der skal lægges særlig vægt
på. Men der er kun tale om en politisk udtalelse. Dvs. man er bundet af det politisk, men ikke juridisk. Typisk vil
det dog være noget, man kigger på og forsøger at følge” (Forvaltningsrepræsentant 1: 10). Som citatet også
viser, påpeger flere repræsentanter fra forvaltningen dog, at man i Danmark tager også ikke-bindende
politiske erklæringer seriøst, men at vi som sagt som oftest allerede har en tilstrækkelig og måske endda
mere vidtgående lovgivning, der derfor gør yderligere handling overflødig. En anden person, der også
77

epræsenterer forvaltningen, modsiger dog dette, idet vedkommende ikke mener, at der er tradition for
at tage ikke-bindende politikker op, og i øvrigt ikke kan komme på eksempler på sådanne politiske
erklæringer på forbrugerområdet (Forvaltningsrepræsentant 3).
På trods af at disse EU-initiativer således ikke tillægges samme vægt som juridisk bindende lovgivning
eller får samme opmærksomhed, skal de dog ikke fejes helt af banen. Flere af vore interviewpersoner
nævner, at henstillinger, anbefalinger og retningslinier fra EU (og andre internationale aktører) kan
bruges, når der er tale om ikke-regulerede områder eller som hjælp til at fortolke uklare EU-regler (se
Erhvervsrepræsentant 3 og 4). Andre peger på, at EU-målsætninger og -hensigtserklæringer kan bruges
retorisk til at fremhæve vigtigheden af et område, selvom det afhænger af situationen, om det kan
gavne. ”Man kan altid sådan trække Lissabon-strategien eller trække målene for bæredygtig udvikling eller et eller
andet op af hatten og sige ’det er vigtigt og sådan noget’. […] Altså jeg synes i nogle situationer, der har det helt
klart indflydelse, men i andre tror jeg også, det bliver set lidt som sådan ’ja ja, der bliver jo vedtaget så mange fine
hensigtserklæringer på EU-plan.’ Man vil jo gerne det hele. Hvis man læser de ting EU står for, så kan man jo ikke
andet end klappe sig på lårene af glæde, men det er jo langtfra alt der bliver gennemført, så det er sådan lidt… Vi
bruger det selvfølgelig som retorik kan man nærmest sige, men det er ikke det, der rigtig batter, det er det altså ikke”
(Forbrugerrepræsentant 1: 12). I et vist omfang bruges EU-initiativer af denne type således overfor
andre nationale aktører til at betone et områdes vigtighed, selvom aktørerne er bevidste om den
begrænsede betydning af dette.
Endelig kan henstillinger og lignende bruges til at få et område eller problem sat på dagsordenen. Dette
udtrykkes fx således af en forvaltningsrepræsentant: ”Det man så kunne blive enige om på det tidspunkt, det
var en henstilling, og det befinder vi os jo ganske godt med, kan man sige, fordi så bliver det sådan lidt hen ad vejen
sat på dagsordenen, men vi har ikke i den henseende ekstremt travlt, fordi vi har jo reglerne på plads […] Den
henstilling ligger der, der bliver arbejdet med den, og det er jo en måde, kan man sige at få noget i forslag på, uden at
det er så konkret, så det er et helt vildt farligt sted” (Forvaltningsrepræsentant 2: 13). Vedkommende ser altså
det, at man laver en henstilling på EU-niveau, som en fordel, idet det på den ene side sætter emnet på
dagsordenen, men på den anden side ikke gøres hverken bindende eller så konkret, at det kan være
problematisk for Danmark. Andre aktører er mindre begejstrede for de løse forpligtelser, som de ikke
tillægger stor vægt. En af de interviewede beskriver fx et område, hvor de europæiske
forbrugerorganisationer ønskede konkret lovgivning, men hvor medlemsstaterne kun kunne blive enige
om nogle retningslinier. Dette vurderer vedkommende som negativt og taler om, at man spildte flere år,
idet EU først efter to år, da det blev konstateret, at retningslinierne ikke havde været nok, lavede
bindende retsregler på området (Forbrugerrepræsentant 2: 5f). Imidlertid viser eksemplet netop, at da
78

emnet først var sat på dagsordenen på trods af nogle landes modstand, blev det ikke pillet af igen, og
der blev i stedet iværksat en proces, der førte til bindende lovgivning på området.
Som det fremgår af ovenstående har ikke-bindende EU-politikker mindre betydning for det danske
forbrugerpolitiske område end den bindende regulering i form af direktiver og forordninger, og de
danske aktører har mindre fokus på denne type EU-initiativer. Der er forskelle på, om forvaltningen
inddrager henstillinger, resolutioner og lignende, men som oftest er den danske lovgivning alligevel
allerede tilstrækkelig i forhold til at leve op til indholdet af disse, hvorfor der ikke behøves yderligere
handling. Dette kan nok også forklare de danske organisationers manglende interesse for denne type
politikker. Der peges dog på, at ikke-bindende politikker kan bruges juridisk til at fortolke regler og kan
fungere som vejledning ved ikke-regulerede områder. Desuden kan organisationerne i et vist omfang
benytte hensigtserklæringer og lignende fra EU retorisk i forhold til at fremhæve betydningen af et
givent område eller nødvendigheden af at regulere bestemte forhold. Endelig har henstillinger,
retningslinier m.m. den betydning, at de kan medvirke til at bringe et emne på dagsordenen og være et
første skridt på vejen mod en senere bindende retsakt. Vi vurderer således, at EU også – om end i
begrænset omfang – påvirker det danske forbrugerpolitiske område gennem europæiseringsmekanismen
framing. Igen er påvirkningen imidlertid snarere rettet mod indholdet af forbrugerpolitikken end mod
samspillet mellem forvaltningen og organisationerne.
6.3 EU som kilde til incitamenter
Som beskrevet i afsnit 3.1.3 kan man forestille sig, at EU kan ændre medlemsstaternes incitamenter til
handling og organisering. EU-beslutningstagning bliver et grundvilkår, der gør visse former for
handlinger, nationale praksisser og institutioner uhensigtsmæssige, og giver således incitamenter til
ændringer for eksempelvis at kunne opnå større indflydelse på beslutningsprocessen. Vores interviews
bekræfter denne tanke, idet der heri flere steder peges på forskellige forhold, hvor EU har betydning og
ændrer vilkårene for de danske aktører og dermed skaber incitamenter til ændrede handlinger og
organisering.
6.3.1 Betydningen af tid og sted i processen
En stor del af de interviewede personer fremhæver, at det er af afgørende betydning at være så tidligt
inde i lovgivningsprocessen som muligt for at få størst mulig indflydelse. Dette gælder altid, men
forstærkes når der er tale om EU-lovgivningsforslag, for når der først ligger et færdigt udkast fra
Kommissionen, er det meget svært at få ændret noget, selvom forslaget endnu ikke er vedtaget. Dette
formulerer en repræsentant fra forbrugersiden sådan: ”Når først Kommissionen kommer med sit forslag, så
79

ligger rammerne for diskussionen der også. Så er det næsten umuligt at få ændret de rammebetingelser. Så er det
mere detailjusteringer” (Forbrugerrepræsentant 1: 3). En anden repræsentant fra forbrugersiden udtrykker
det således: ”Når det først har forladt Kommissionen som et udkast til det ene eller det andet, så er det oftest for
sent, fordi det kræver meget, meget mere at ændre noget, når det først er kommet på tryk” (Forbrugerrepræsentant
2: 3). Som citatet også siger, er det, for at være tidligt nok inde, derfor vigtigt at søge indflydelse direkte
i EU, inden der ligger et færdigt udkast til et forslag, der skal sendes til høring i medlemsstaterne. For at
få reel indflydelse er det for sent at komme på banen, når medlemsstaterne officielt skal tage stilling til
et forslag. Det er i EU og mere præcist Kommissionen, at rammerne skabes, og hvis disse efterfølgende
skal ændres kræves et meget stort arbejde, hvis det da overhovedet er muligt. ”Og hvis man får påvirket
allerede dér [Kommissionen], så har man bare vundet meget, som man ellers skulle kæmpe måske nærmest i mange
år for at få igennem, hvis det først er senere i processen. Og så ville man måske aldrig få det igennem”
(Forbrugerrepræsentant 1: 3).
Også erhvervsorganisationerne deler opfattelsen af, at det er i EU, kræfterne skal lægges. En
repræsentant mener således, at mange andre interesseorganisationer ikke i tilstrækkelig grad orienterer
sig mod EU-niveauet: ”Der burde de være meget mere aktive på det europæiske plan altså i forbindelse med […]
at direktivet er under forhandling og udarbejdelse. Det er der, hvor indsatsen skal laves, hvis man vil have den store
påvirkning” (Erhvervsrepræsentant 3: 4). En anden taler om, at det er meget svært at påvirke, når først
der ligger et udkast, som er godkendt internt i Kommissionen. Det er et tungt system, hvor der skal
løbes mange ture mellem embedsmændene og cheferne på de forskellige niveauer, så når et udkast
endelig er godkendt, vil der være stor modvilje mod at ændre noget (Erhvervsrepræsentant 2: 8).
Forvaltningen har samme opfattelse af processerne og er underlagt samme betingelser ”Hvis man kan gå
ind og præge debatten tidligt i forløbet, dvs. før Kommissionen har lagt sig fast på en bestemt holdning, så skal det
gøres, for i det øjeblik der ligger et forslag, så er man låst mere fast. Selvfølgelig vil et forslags enkelte bestemmelser
altid komme op til diskussion, men samtidig må man erkende, at alt afhængig af hvilket forslag, der er tale om, så er
det nogle gange meget lidt, der kan ændres. Ved man, hvor Kommissionen måske vil sætte ind og komme med nogle
initiativer og lignende, og er det noget, som har interesse for Danmark, så bør man gå tidligt ind i processen”
(Forvaltningsrepræsentant 1: 4). Med andre ord kan heller ikke forvaltningen vente med at komme på
banen, til et forslag sendes i høring i Danmark. For at få optimal indflydelse i beslutningsprocessen må
forvaltningen ligesom organisationerne forsøge at påvirke i de tidlige faser, hvor Kommissionen endnu
ikke har formuleret et forslag.
80

6.3.2 EU-ekspertise
Det er endvidere vigtigt for alle de danske aktører ikke blot at kende den danske debat og danske
aktørers synspunkter, men også europæiske aktørers holdninger. Det er således vigtigt at kende
holdningerne hos internationale NGO’er, andre medlemsstaters regeringer, grupperne i Parlamentet
m.m. ”Jeg vil sige, vi har jo stadigvæk de samme opgaver, der skal løftes, de skal måske bare løftes på en anden
måde og et andet sted, og du skal være opmærksom på nogle andre ting. Der er nogle andre vinde, der blæser. Det er
ikke kun diskussionen ovre i Folketinget og den danske politiske stemning, det er også ude omkring i Europa, at du
bliver nødt til at følge med” (Erhvervsrepræsentant 5: 20).
For at kunne begå sig i EU-systemet kræves i forlængelse heraf en anden viden og andre ressourcer, end
dem der er nødvendige i en ren dansk kontekst. ”Så der er meget teknik, der er meget håndværk i at køre EUsager,
altså processerne er jo ikke sådan lige ud af landevejen […] Så den kompetence skal man have tilegnet sig”
(Forvaltningsrepræsentant 2: 15f). Flere af vores interviewpersoner taler om EU-eksperter, men der er
forskellige holdninger til, hvorvidt det er nødvendigt og hensigtsmæssigt at have ekspertisen samlet hos
én eller få ansatte eller om alle medarbejdere er nødt til at kende og kunne agere i EU-systemet også.
”Og det er også en anelse gammeldags at sige, at EU er et særligt område, der kræver særlige eksperter. Man er selv
nødt til at være EU-ekspert på sit område. Fødevareeksperten skal vide hvad der foregår i EU, for ellers kan man
godt glemme at følge med. Det er oftest et EU-direktiv, der regulerer området – og det gælder også indenfor alle
andre områder” (Forbrugerrepræsentant 2: 13). Denne forbrugerrepræsentant mener altså, at det er helt
afgørende, at alle medarbejdere kender EU-systemet og kan agere i det, da så meget lovgivning kommer
derfra.
Flere andre peger imidlertid på, at noget af det centrale i EU er at opbygge et netværk, og at dette tager
tid, hvorfor der kan være en fordel i at lade få personer køre sagerne i EU: ”Hvis man har en dedikeret EUperson,
som næsten er væk 14 dage om måneden, så får man virkelig en ekspert, en der kender miljøet dernede,
kender folk, bliver kendt selv osv., og det giver nogle ret store fordele. Det er også sårbart, fordi hvis vedkommende
lige pludselig bliver syg og ikke kan rejse, hvad så? Der er alligevel nødt til at være noget dækning, så jeg tror, vi
fremover kører det mere integreret med den nationale sagsbehandling på området” (Forvaltningsrepræsentant 2:
14). Et netværk på EU-niveau er centralt, fordi det ofte er herigennem, at de danske aktører finder ud
af, at noget er under opsejling i EU og kan få tidlig viden om, hvad det er. En repræsentant fra en
erhvervsorganisation siger: “Altså når man ansætter sådan en som mig som lobbyist herinde, så er det
selvfølgelig fordi jeg har et stort netværk til en masse embedsmænd […] og jamen så kontakter jeg dem på et tidligt
tidspunkt, hvis jeg hører, at der sker et eller andet […] Det kan være danske embedsmænd, det kan være
embedsmænd i EU” (Erhvervsrepræsentant 2: 6).
81

Det er således helt klart, at alle – både forvaltningen og interesseorganisationerne – gør sig overvejelser
om, hvordan man bedst tilpasser sig de vilkår, der følger af den omfattende EU-regulering af
forbrugerområdet, og at der kræves andre kompetencer blandt medarbejderne for at håndtere EUsagerne
27 frem for de rent danske sager.
6.3.3 Den nødvendige prioritering i EU-sagerne
Endelig er der et grundvilkår, der knytter sig til Danmarks position i EU. Det drejer sig om vores
relativt begrænsede vægt i beslutningsprocessen som følge af vores lille indbyggertal. Her hentydes ikke
så meget til egentlig stemmevægt, men mere til forhandlingerne mellem staterne, og hvor meget der
bliver lyttet til Danmarks holdninger. Flere ansatte fra forvaltningen henviser til, at det er begrænset,
hvor meget der i forhandlingerne bliver lyttet til et lille land som Danmark (se Forvaltningsrepræsentant
2 og 3). Det betyder for det første, at Danmark har brug for alliancepartnere for at kunne få noget
igennem. For det andet er det vigtigt at foretage en prioritering mellem de områder, hvor Danmark
gerne vil sætte ind. Det kan således ikke nytte noget at komme med en lang liste over krav og
standpunkter til forhandlingerne. Forvaltningen må på forhånd have valgt nogle få områder ud, som
der så kan kæmpes for.
Det kan således konkluderes, at EU giver incitamenter til både at organisere sig og agere på nye måder.
For at få indflydelse er det nødvendigt for både organisationerne og forvaltningen at søge indflydelse og
kunne påvirke allerede på EU-niveauet, helst før Kommissionen har lavet et færdigt forslag til ny
lovgivning. Medarbejderne skal derfor kende til og kunne begå sig i et anderledes system end det
danske. Det er ikke længere tilstrækkeligt kun at kende til de politiske vinde, der rører sig i Danmark,
da også de øvrige medlemsstaters og andre europæiske aktørers holdninger er centrale. Disse har
endvidere indflydelse på lovgivningsprocessen i Danmark, der er forbundet med og delvist afhængig af
de processer, der foregår på EU-niveau. Endelig må forvaltningen i forhandlingerne med de andre
medlemsstater agere i forhold til det faktum, at Danmark er et lille land med en begrænset indflydelse
og stemme, hvilket kræver en skarp prioritering af sager og indsatsområder.
6.4 Del-konklusion – påvirkning fra stigende EU-regulering og nye incitamenter
I dette kapitel har vi undersøgt, gennem hvilke europæiseringsmekanismer EU påvirker den danske
forbrugerpolitik og samspillet mellem forvaltning og organisationer, og dermed hvordan samspillet
europæiseres. Vi har vist, at den danske forbrugerpolitik i stigende omfang påvirkes af lovgivning fra
EU i form af direktiver og forordninger med bindende virkning i Danmark. Igennem tiden har disse
27 Med begrebet EU-sager henviser vi til de beslutningsprocesser, der udspringer af EU-initiativer og -forslag.
82

haft form af krav om både deregulering og især ny regulering. Der er således tale om, at EU både
påvirker gennem europæiseringsmekanismerne positiv og negativ integration med størst vægt på
førstnævnte. Denne påvirkning retter sig dog mod indholdet af forbrugerpolitik og ikke specifikt mod
samspillet mellem aktørerne på området.
Vi har endvidere peget på, at der er kommet en betydelig mængde ikke-bindende tiltag fra EU i form af
handlingsplaner, rådsresolutioner og lignende, hvilket kategoriseres under begrebet framing. Disse tiltag
bliver imidlertid ikke tillagt samme betydning som de bindende retsakter, men deres betydning skal dog
ikke underkendes helt. Framing kan både bruges til juridiske tolkninger og som retningslinier på ikkeregulerede
områder. Desuden kan det bruges til at betone vigtigheden af et område og til at få sat et
emne på dagordenen, hvilket kan være et indledende skridt på vej mod senere bindende lovgivning.
Igen er der imidlertid tale om påvirkning fra EU, der ikke specifikt retter sig mod samspillet.
Endelig har vi vist, hvorledes EU indirekte påvirker det danske samspil ved at give aktørerne
incitamenter til at organisere sig og agere anderledes. Få at opnå indflydelse er det nødvendigt at være
tidligt inde i EU-processen, hvilket vil sige allerede inden Kommissionen er kommet med et færdigt
forslag, der skal sendes i høring i medlemsstaterne. Det er i forlængelse heraf påkrævet at være i
besiddelse af EU-ekspertise for at kunne begå sig i et anderledes system end det danske. Det er vigtigt at
kende til de politiske vinde, der blæser ude omkring i Europa frem for blot at fokusere på den nationale
debat og dagsorden. Samtidig må forvaltningen og organisationerne agere i forhold til, at Danmark er
et lille land med en begrænset indflydelse i forhandlingerne hvilket fordrer en skarpt prioriteret indsats.
Modsat de øvrige europæiseringsmekanismer kan disse ændrede incitamenter have en stor betydning
for samspillet mellem forvaltningen og interesseorganisationerne.
Efter således at have vist hvorledes EU gennem europæiseringsmekanismerne positiv og negativ
integration, framing og incitamenter påvirker det danske forbrugerpolitiske område og samspillet
mellem forvaltning og organisationer, er spørgsmålet og det der skal undersøges nu, hvorvidt
europæiseringen rent faktisk har medført ændringer i samspillet.
83

KAPITEL 7
Europæiseringens konsekvenser
I dette og i de to næstfølgende kapitler vil vi analysere europæiseringens betydning for samspillet
mellem forvaltningen og organisationerne på forbrugerområdet i Danmark. Vi vil således undersøge,
hvorvidt og hvordan der er sket ændringer i samspillet som følge af de påvirkninger fra EU, der er
blevet påvist i det foregående kapitel.
Fokus i dette kapitel er rettet mod samspillet på forbrugerområdet generelt og baserer sig på vores
interviews med repræsentanter for de centrale aktører på området. Formålet med kapitlet er at afdække,
hvordan aktørerne håndterer påvirkningen fra EU, og om denne påvirkning har forårsaget ændringer i
samspillet. Med andre ord vil europæiseringens konsekvenser for samspillet blive analyseret.
Mens analyseniveauet for dette kapitel således er mere overordnet, idet det vedrører samspillet på
forbrugerområdet generelt, er det i de efterfølgende to kapitler snævret ind til to konkrete sagsforløb. I
kapitel 8 og 9 vil vi således undersøge europæiseringens betydning for samspillet via detaljerede
analyser af specifikke sagsforløb i forbindelse med vedtagelsen og implementeringen af to EU-direktiver
– Forbrugerkøbsdirektivet og Forbudsdirektivet. Desuden vil det blive undersøgt om indsigter og
resultater opnået på baggrund af den overordnede interviewanalyse finder støtte i de to konkrete delcases.
Analysen nedenfor er struktureret ud fra de tre beskrivende variable medlemskab (dvs. åbenhed i
adgangen til samspillet, antal deltagere, disses styrke, repræsentativitet og kontinuitet), interaktionsform
(hvordan deltagelsen foregår, og hvor tæt og forpligtende den er) og grad af konsensus (konflikt vs.
konsensus i samspillet). Som det vil fremgå af analysen, er variablene medlemskab og interaktionsform
imidlertid delvist forbundne, og de kan derfor være svære helt at adskille.
84

7.1 Medlemskab
7.1.1 Varierende medlemskab
I udgangspunktet synes der at være bred enighed blandt aktørerne om, at det er de samme
organisationer, der går igen i samspillet med forvaltningen. Der henvises til, at Danmark er et lille land,
så det derfor er ret overskueligt, hvilke organisationer der eksisterer (Forbrugerrepræsentant 2). Hvis
man imidlertid ser nærmere på, hvad de centrale aktører på området egentligt siger, så tegner der sig et
lidt mere nuanceret billede. Det viser sig, at der er stor forskel på, hvem der inddrages afhængig af,
hvilken form for interaktion der er tale om.
Flere af de adspurgte peger på, at fx lovforslag og direktivforslag sendes i meget bred høring til alle de
aktører, der kunne tænkes at have en interesse i sagen. Dette er både den opfattelse, som man har i
organisationerne, og den holdning der gives udtryk for fra forvaltningens side. En
forvaltningsrepræsentant siger således: ”Det er næsten bedre at sende det i bred høring, fordi der vil typisk altid
være nogle, der ikke har nogen bemærkninger, men så har de i hvert fald fået muligheden for at komme med
bemærkninger” (Forvaltningsrepræsentant 1: 6). Denne brede høring omfatter således både små og store
organisationer, der kunne tænkes at have en interesse i en given sag. Der er således tale om åben
adgang, men inddragelse på denne måde er dog ikke særlig tæt og forpligtende.
Der tegner sig imidlertid et andet billede, hvis vi ser på andre og mere tætte former for inddragelse som
fx deltagelse i specialudvalg og lovforberedende udvalg. Her er adgangen betydeligt mere begrænset.
Flere nævner således, at der findes en kreds af organisationer, der ikke er til at komme udenom, og som
derfor altid inddrages. Det drejer sig om Forbrugerrådet, DI, HTS og DHS (Forvaltningsrepræsentant 1
og 3 og Forbrugerrepræsentant 2), der alle er store og dækker mange og brede områder af
forbrugerpolitikken. Endvidere nævnes Advokatrådet, Håndværksrådet og Finansrådet, og de nævnte
svarer også næsten til de organisationer, der fast indkaldes til Specialudvalget for forbrugerbeskyttelse
(jf. afsnit 4.2).
Udover den almindelige høring og deltagelse i udvalgsarbejde har disse organisationer en ekstra
mulighed for indflydelse. Forvaltningen har indført noget, der kan betegnes præ-høring
(Erhvervsrepræsentant 2). I dette begreb ligger, at forvaltningen inden den normale høring sender noget
ud til en mindre skare, der så indbydes til at komme og tale om det. Andre gange indkalder
embedsmændene til et møde, hvor de fremlægger nogle idéer til diskussion.
85

Afhængig af sagsområde vil der så udover de faste organisationer være andre, der kan inddrages, hvis
de vurderes at have en interesse i sagen. Udover høring bliver disse således kun inddraget fra gang til
gang, hvis forvaltningen finder det relevant og ikke nødvendigvis lige så tæt som den faste kreds. Fra
forvaltningen peges fx på, at de nogle gange tager særskilte møder med organisationer, der kun har
interesse i en mindre del af det samlede forslag, samt at man foretrækker udvalg, der ikke er for store
(Forvaltningsrepræsentant 3). Ligeledes fremhæver en anden fra forvaltningen, at man foretrækker at
tale med fx Forbrugerrådet, der dækker mange områder, frem for med mange forskellige små
organisationer der hver især kun dækker en mindre del af området (Forvaltningsrepræsentant 2).
Fra forvaltningen betones videre, at organisationerne for at få indflydelse skal være fagligt velforberedte
og kunne levere gode og gennemarbejdede indlæg. Jo bedre bidrag de leverer, jo mere vil forvaltningen
være lydhør overfor deres synspunkter (Forvaltningsrepræsentant 3). Samtidig påpeger vedkommende
også, at de organisationer, der har mest erfaring i udvalgsarbejde, også vil kunne opnå størst indflydelse
heri, fordi de kender spillereglerne. Dermed er der en klar favorisering af de store og ressourcestærke
organisationer, der bedst vil kunne opfylde disse betingelser.
I forbindelse med EU-beslutningsprocesser kan der være meget korte tidsfrister, hvor forvaltningen ikke
har tid til at tage en stille og rolig dialog med organisationerne og give dem mulighed for at blive
ordentligt hørt. Igen vil dette ramme de mindre ressourcestærke organisationer mest, idet disse typisk
ikke med meget kort frist kan nå at give et kvalificeret indlæg. I tilfælde af tidspres vil forvaltningen
nogen gange foretage en uformel høring ved at ringe til organisationerne og spørge til deres holdning.
Her vil det nok igen kun være de organisationer, forvaltningen sædvanligvis har kontakt med og kender
godt, der vil blive inddraget på denne måde.
7.1.2 Adgang
På den anden side opfattes adgangen til at deltage tilsyneladende som værende forholdsvis åben blandt
organisationsrepræsentanterne. En erhvervsrepræsentant nævner, at der er nogle organisationer, ”der
pludselig kommer op og får indflydelse også” (Erhvervsrepræsentant 1: 12). Der er dog ikke tale om fast
inddragelse, men muligheden for at få indflydelse på en konkret sag, der måske er en mærkesag for den
pågældende organisation. En ansat i en forbrugerorganisation fortæller, at FDB nu lancerer sig selv
som Danmarks største forbrugerorganisation og har forsøgt at komme ind forskellige steder. FDB har
haft relativ stor succes med forsøget og har blandt andet opnået at komme på listen over de
organisationer, der fast indkaldes til Specialudvalget for forbrugerbeskyttelse (Forbrugerrepræsentant 1).
Selv om FDB også er en stor organisation, viser eksemplet alligevel, at det er muligt for organisationer,
der ikke tidligere har deltaget på denne måde, at få adgang til tæt inddragelse.
86

Adgangen til inddragelse i EF/EU-sager har dog ikke altid været så åben og ligetil, heller ikke i forhold
til blot høring. En repræsentant fra Forbrugerrådet, der har et mangeårigt kendskab til området,
nævner, at organisationen i de tidlige faser af Danmarks medlemskab ikke automatisk blev hørt eller på
anden måde inddraget (Forbrugerrepræsentant 2). Det var ca. samtidig med, at statsminister Poul
Schlüter indførte ’The early warning procedure’, der gik ud på, at alle organisationer skulle høres i EFsager,
og at alle skulle vide med det samme, når noget foregik i EF. Forbrugerrådet kunne på den
baggrund klage til Udenrigsministeriet over, at proceduren ikke blev overholdt, og de ikke blev hørt.
Der blev på et nærliggende tidspunkt (men ikke nødvendigvis på baggrund af denne klage) sendt et brev
ud fra Statsministeriet/Udenrigsministeriet til samtlige ministerier om, at også i EF/EU-sager skulle
alle høres, hvilket altså imødekom ønsket fra Forbrugerrådet. I dag er der imidlertid ingen, der længere
ser EU-sager som noget særskilt, der skal holdes uden for det almindelige samspil mellem forvaltningen
og organisationerne.
7.1.3 Europæiske organisationer og EU-kontorer
I relation til EU-niveauet er der sket en vigtig udvikling, der vedrører variablen medlemskab. I dag er i
hvert fald alle de store organisationer medlemmer af europæiske paraplyorganisationer indenfor deres
område, og dette gælder således alle de organisationer, vi har talt med. Forbrugerrådet er fx medlem af
bl.a. BEUC, DI medlem af UNICE, DHS medlem af EuroCommerce og HTS er bl.a. medlem af
Eurochambres (se afsnit 5.2).
Ifølge vores interviewpersoner er der flere fordele ved et medlemskab af en europæisk
paraplyorganisation. Generelt peger alle på, at de europæiske organisationer giver bedre muligheder for
at påvirke den europæiske beslutningsproces, hvilket som tidligere beskrevet vurderes at være af afgørende
betydning. De europæiske organisationer går ikke gennem den nationale forvaltning, men kan direkte
forsøge at påvirke både Kommissionens embedsmænd og medlemmerne af Parlamentet. Dette gør de
gennem direkte personlige kontakter og ved at bidrage med høringssvar til Kommissionen m.m. De
nationale organisationer oplever gennem medlemskab af en europæisk organisation at kunne være med
til at præge diskussionerne og beslutningerne i EU uden at være afhængig af den danske forvaltning. En
erhvervsrepræsentant mener således, at organisationen i den samlede beslutningsproces får størst
indflydelse gennem dens europæiske organisation, da denne forhandler direkte med Kommissionen
frem for gennem påvirkning af den danske forvaltning (Erhvervsrepræsentant 4: 5f). Også en
forbrugerrepræsentant fremhæver deres europæiske organisations store gennemslagskraft
(Forbrugerrepræsentant 2: 11), og en anden vurderer, at det er herigennem, den danske organisation
kan få reel indflydelse (Forbrugerrepræsentant 1: 3).
87

En anden fordel ved medlemskabet nævnes af en ansat i en erhvervsorganisation. Vedkommende
fortæller, at de benytter deres europæiske organisation til at bearbejde nye forslag fra Kommissionen
(Erhvervsrepræsentant 2: 14). Den europæiske organisation gennemgår forslaget og laver et udkast til
en fælles holdning for de nationale organisationer. Hvis den danske organisation kan tilslutte sig dette,
har den sparet mange timer på selv at gennemgå forslaget. De europæiske organisationer kan således
medvirke til at lette arbejdsbyrden for de nationale organisationer.
I forlængelse af dette fremhæver flere af de udvalgte personer, at de europæiske organisationer bruges
som fora til at koordinere holdningerne mellem dem og deres søsterorganisationer i de andre
medlemsstater (se fx Erhvervsrepræsentant 3 og 4). Organisationerne opnår en styrket position, hvis de
kan fremstå med en fælles holdning og arbejde for denne i deres respektive lande. Samtidig bliver denne
fælles holdning så det, som de ansatte i den europæiske organisation skal arbejde for i Kommissionen
og Parlamentet (Forbrugerrepræsentant 1: 13).
Endelig kan de europæiske organisationer bidrage med vigtig viden til de nationale organisationer. De kan
informere, når noget rører sig i EU, og der er nye tiltag på vej (Erhvervsrepræsentant 4: 4). Endvidere
kan de følge med i, hvilken person i Kommissionen, der sidder med et givent forslag, hvor det er henne
i processen, hvilke holdninger der forekommer i EU osv. (Forbrugerrepræsentant 1: 13). De er tættere
på den europæiske beslutningsproces og kan derfor følge med i og informere om ting, der kan være
svære at følge fra København. Gennem møderne i disse organisationer kan de danske aktører endvidere
få kendskab til de andre medlemsstaters positioner i forhold til et givent forslag, hvilket kan være en
fordel for interesseorganisationerne. Denne viden kan endvidere gavne forvaltningen, hvis de danske
organisationer kan fortælle, hvem der kan være mulige alliancepartnere (Forvaltningsrepræsentant 3:
7).
De danske organisationer vurderer således, at der er en række store fordele ved at være medlemmer af
europæiske organisationer, hvilket alle dem, vi har talt med, da også er. Forbrugerrådet opfordrer
ligefrem sine ansatte til at tage en udstationering hos deres europæiske organisation for at få en
fornemmelse af både den og det europæiske system samt få styrket de ansattes netværk
(Forbrugerrepræsentant 1: 4).
Herudover har mange af organisationerne oprettet deres egne EU-kontorer i Bruxelles, der kan styrke
deres interessevaretagelse på EU-niveauet. Dette gælder bl.a. DI samt HTS.
88

Også EU-kontorerne vurderes at styrke indflydelsesmulighederne. På samme måde som de europæiske
organisationer kan også ansatte hos de danske interesseorganisationer, der arbejder fast i Bruxelles,
have direkte kontakt til og forsøge at påvirke Kommissionens embedsmænd og parlamentarikerne i
Europa-parlamentet. De opbygger et stort netværk og viden om systemet og om, hvad der rører sig
(Erhvervsrepræsentant 4: 3). Dette kan de informere deres kollegaer i Danmark om, hvilket gør
adgangen til EU-systemet meget nemmere. En række erhvervsrepræsentanter nævner således, at det
først er med oprettelsen af deres organisations Bruxelles-kontor, at de er begyndt at se det som en
mulighed at kontakte europaparlamentarikerne direkte frem for blot politikerne på Christiansborg
(Erhvervsrepræsentant 1 og 5). På grund af dette kontor ved de ansatte i Danmark nu hvilke
parlamentarikere, der har hvilke mærkesager, og kan sammen med Bruxelles-kontoret tilrettelægge en
strategi for at søge indflydelse direkte dernede. Endvidere kan ansatte på Bruxelles-kontoret, ligesom de
europæiske organisationer, følge med i og informere, når noget nyt er på vej, hvilket er afgørende for
organisationerne at vide.
Det er dog ikke alle organisationer, der har oprettet et sådant kontor. Nogle af de organisationer, vi har
talt med, der alle er store og betydningsfulde i Danmark, har ikke et Bruxelles-kontor. Dette kan
skyldes, at det er omkostningsfuldt selv for store organisationer, hvilket blev påpeget af flere
(Erhvervsrepræsentant 2: 15, Erhvervsrepræsentant 5: 16). DI’s kontor er da også vokset i størrelse over
årene og har nu 10-12 ansatte, mens HTS’ kontor først lige er blevet oprette og kun har én ansat. Begge
organisationer tillægger imidlertid disse kontorer stor betydning.
Hvis det skyldes manglende ressourcer, at de andre organisationer ikke har oprettet sådanne kontorer,
og hvis det virkelig giver store fordele og mulighed for større indflydelse at have et sådant, er der således
tale om, at der er sket en yderligere differentiering mellem stærke og mindre stærke organisationer i
relation til EU-sager. Som det vil blive vist nedenfor, kan medlemskabet af de europæiske
organisationer desuden have yderligere konsekvenser for samspillet i Danmark.
Det er ikke blot interesseorganisationerne, der orienterer sig bredere end den hjemlige scene i EU-sager.
Forvaltningen henter støtte fra og bruger Danmarks faste repræsentation ved EU.
Dennes repræsentanter skal have et godt kontaktnet i EU, så de kan give informationer til den hjemlige
forvaltning om, hvad der rører sig i EU (Forvaltningsrepræsentant 2: 12). Endvidere forsøger
forvaltningen igennem repræsentationen parallelt med den danske koordinationsprocedure at påvirke
de øvrige medlemsstater i retning af den danske holdning (Forvaltningsrepræsentant 3: 2). De danske
attachéer i Bruxelles har bedre føling med, hvad der foregår i EU på de forskellige områder, har lettere
adgang til de rette folk i EU og kan derfor måske påvirke bedre end det er muligt for den hjemlige
89

forvaltning (Forvaltningsrepræsentant 1: 11). Den viden, de besidder, bruges også af forvaltningen, når
der skal udvælges særligt prioriterede sager eller indsatsområder. Attachéerne kan bidrage med idéer til,
hvad der kunne være interessant at se på fra dansk side, og hvilke områder der skal prioriteres højt
(Forvaltningsrepræsentant 1: 11).
Det kan altså i forhold til variablen medlemskab konstateres, at der er et skel mellem en kerne af tæt
inddragede store organisationer og en periferi af mindre og løsere inddragede organisationer. Dette
gælder også i EU-sagerne. Både forvaltningen og organisationerne orienterer sig imidlertid bredere end
den hjemlige scene. Begge parter deltager i den danske beslutningsproces, og denne tillægges fortsat stor
vægt, men desuden henter begge informationer og søger indflydelse via andre fora udenfor Danmark.
Særligt organisationerne fremhæver dette yderligere niveau og orienterer sig derfor i stigende grad mod
EU gennem europæiske organisationer og direkte tilstedeværelse i Bruxelles.
7.2 Interaktionsform
Som vi har set, afhænger medlemskabet af, hvilken form for interaktion, der er tale om. I dette afsnit vil
vi undersøge interaktionen nærmere. Da vi primært har talt med repræsentanter for de organisationer,
der tilhører inderkredsen i samspillet, vil vægten i analysen blive lagt på interaktionen mellem
forvaltningen og disse organisationer.
7.2.1 Inddragelsesformer
Interesseorganisationerne bliver inddraget på mange forskellige måder og i alle faser af politikprocessen.
Inddragelsen svinger fra det helt formelle til det mere uformelle.
For det første høres organisationerne skriftligt, og denne type inddragelse er som tidligere beskrevet som
oftest meget bred med inddragelse af mange organisationer. Skriftlig høring finder sted på flere
tidspunkter i processen. Hvis der kommer en grønbog fra Kommissionen, bliver denne af det relevante
fagministerium sendt til høring hos organisationerne (Erhvervsrepræsentant 4: 2). Det samme bliver
Kommissionens direktivforslag og lovforslag i forbindelse med implementeringen af direktivet i dansk
ret. I det hele taget foregår skriftlig høring i forbindelse med alle forslag, betænkninger m.m.
Som beskrevet i afsnit 4.2 sendes forslag som led i koordinationssystemet til behandling i det relevante
specialudvalg, hvor forslaget præsenteres, og de deltagende organisationer får lejlighed til at fremlægge
deres synspunkter. Dette gælder også for grønbøger, som der også skal formuleres en dansk holdning til
(Forvaltningsrepræsentant 3: 2).
90

En repræsentant for forbrugersiden betragter specialudvalgene som et godt forum for at få fremlagt
organisationens synspunkter (Forbrugerrepræsentant 1: 14), og en forvaltningsrepræsentant siger, at
man i specialudvalgene forsøger at finde et kompromis mellem forskellige holdninger
(Forvaltningsrepræsentant 3: 2). En erhvervsrepræsentant opfatter dem mere som fora for
informationsudveksling frem for som forhandlingsfora, men tillægger dem også stor betydning, da
organisationerne herigennem får tilbagemeldinger fra de danske forhandlingsdelegationer, der
forhandler med Kommissionen. De kan oplyse, hvad der er kommet ud af forhandlingerne, hvor
eventuelle forhindringer ligger, og hvordan de forskellige lande forholder sig til forslagets dele
(Erhvervsrepræsentant 4: 5). Denne viden er nyttig for organisationerne, og den kan ikke fås fra andre
sider, hvorfor det må betragtes som vigtigt for organisationerne at have adgang til at deltage i
specialudvalget.
Udover den skriftlige høring og deltagelsen i specialudvalg sender forvaltningen ifølge en
organisationsrepræsentant endvidere ændringsforslag ud til organisationerne, så disse kan kommentere
på dem. Dette foregår som regel per e-mail, og organisationerne får ofte meget korte svarfrister (1-2
dage) (Forbrugerrepræsentant 1: 14). På grund af de korte tidsfrister formoder vi, at denne inddragelse
kun retter sig mod de store organisationer, som forvaltningen kender godt og er vant til at samarbejde
med. De store organisationer har bedst mulighed for at bidrage med så kort varsel, og forvaltningen har
endvidere kun tid til at se få, men gode input.
En forvaltningsrepræsentant fortæller ligeledes, at man løbende i hele processen har drøftelser med
organisationerne om deres holdning til de forskellige udkast og forslag (Forvaltningsrepræsentant 3: 2).
Også en anden ansat fra forvaltningen udtaler, at de nogle gange inden den formelle høring og inden
møderne i specialudvalget har kontakter til organisationerne for at finde ud af, hvad deres holdninger er
(Forvaltningsrepræsentant 2: 2). Løbende i processen kan der afholdes bilaterale møder, og endvidere
holdes opfølgende møder, hvor indholdet af et forslag forklares af forvaltningen. Ifølge en repræsentant
fra forvaltningen vil denne typisk have mere viden om et forslag end organisationerne, da det først er
under rådsmøderne, at det bliver helt klart, hvad der nærmere ligger i forslaget
(Forvaltningsrepræsentant 1: 1f).
Flere af organisationsrepræsentanterne lægger vægt på, at de bliver inddraget i det lovforberedende
arbejde. ”Hvis man er rigtigt god og kommer rigtigt langt ind, bliver man også taget med, når det skal udmønte sig
i selve lovgivningsarbejdet eller selve formuleringen af lovudkastet” (Erhvervsrepræsentant 1: 3f).
Organisationerne kan således sidde med i lovforberedende udvalg, hvor de kan bidrage med fagligt
91

input, fordi de i kraft af deres medlemmer besidder en viden, der kan være vigtig for at lave
hensigtsmæssig lovgivning. Der er her tale om tæt og forpligtende inddragelse. I forbindelse med
implementeringen af direktiver nedsættes i nogle tilfælde udvalg, der skal undersøge den mest
hensigtsmæssige implementering i dansk ret. Normalt vil i hvert fald de store organisationer være
repræsenteret i sådanne udvalg.
Som det allerede er antydet ovenfor, er ikke alle kontakterne mellem forvaltningen og organisationerne
lige officielle. Alle de udvalgte repræsentanter lægger vægt på de uformelle kontakter. Flere nævner, at
man lige ringer til hinanden, hvis man har brug for noget konkret information eller vil vide, hvordan
andre (fx ministeren eller en organisation) forholder sig til en sag. Endvidere kan der være mindre
møder før den officielle høring eller møder, hvor nye idéer drøftes (Erhvervsrepræsentant 2: 12). En
erhvervsrepræsentant forklarer, at de lærer nogle embedsmænd at kende i officielle sammenhænge, som
så senere vender tilbage fx per telefon, hvis de har brug for faglig viden på et bestemt område
(Erhvervsrepræsentant 1: 6). En anden nævner, at det afhænger lidt af området, hvordan kontakterne
er. På mindre områder med færre aktører vil kontakter hurtigere kunne blive uformelle, fordi man
kender hinanden og ved, hvem man skal tale med, mens dette er sværere, hvis der er mange aktører
involveret (Erhvervsrepræsentant 5: 7). En repræsentant fra forvaltningen udtaler, at samspilsformen
afhænger af, hvilke organisationer der deltager i en given sag, hvor godt man kender hinanden, og hvor
tæt holdningerne ligger (Forvaltningsrepræsentant 2: 5).
Den uformelle kontakt i de forskellige former er meget udbredt og hyppig og vurderes af både
organisations- og forvaltningsrepræsentanterne at være meget vigtig. Flere fra organisationerne nævner
således, at man kan udtrykke sig mere frit over telefonen eller til de uformelle møder og sige tingene
mere direkte, end man kan i de officielle høringssvar og i fx specialudvalgene (Forbrugerrepræsentant 1:
16). ”De bedste kontakter i livet, det er de uformelle. For når du først skal sætte ting på papiret, så er du jo nødt til
at sortere” (Erhvervsrepræsentant 2: 7). En forbrugerrepræsentant siger da også, at de derfor har
kontakter til alle niveauer i forvaltningen (Forbrugerrepræsentant 2: 19). Da den officielle høring ofte er
meget bred, mener en erhvervsrepræsentant endvidere, at de får mere ud af at have direkte kontakt til
ministeren eller embedsmændene end bare at aflevere høringssvar (Erhvervsrepræsentant 3: 5). En
forvaltningsrepræsentant påpeger også betydningen af de uformelle kontakter for organisationerne. For
at få indflydelse mener vedkommende, at organisationerne er nødt til at vide, hvordan systemet
fungerer og her menes korridorsnakken og den reelle – i modsætning til den formelle – praksis
(Forvaltningsrepræsentant 3: 6).
92

Også forvaltningen har imidlertid glæde af de uformelle kontakter. Som nævnt kan de både få faktuelle
oplysninger fra organisationerne og viden om deres holdninger til en given sag. En
forvaltningsrepræsentant fremhæver endvidere, at EU-reguleringen typisk har haft form af
minimumsharmonisering, hvilket giver mulighed for at gå længere i Danmark. Typisk vil Folketinget i
den forbindelse tage udgangspunkt i nogle forhold, som organisationerne peger på, hvorfor det er vigtigt
at kende organisationernes holdninger (Forvaltningsrepræsentant 1: 3).
7.2.2 Forbundne processer
At Danmark er underlagt EU’s lovgivning har endvidere betydning for den danske beslutningsproces
mere generelt. Hvis forvaltningen kender til, at man på EU-niveau er begyndt at kigge på et bestemt
område og måske indenfor en overskuelig årrække vil regulere området, er det ikke meningsfuldt at
iværksætte en ren national lovgivningsproces, heller ikke selv om området ikke tidligere har været
underlagt EU-regulering. Det vil være spildte ressourcer at lave en national lovgivning, der så skal laves
om kort efter som følge af EU-regulering. ”I øjeblikket kører vi et udvalg om markedsføringsloven, og den har
tæt forbindelse med det, der foregår på EU-plan. […] Det er klart, vi vil ikke formentlig, i hvert fald ikke i relation
til markedsføringsloven osv. kunne gøre meget med fornuft, som ikke er koblet til EU-processen, fordi så ender man
jo med, at det er jo fjollet at lave nogle love, som holder et halvt, et helt eller to år, og så skal man lave dem om. Så
på den måde er det tæt forbundet de processer” (Forvaltningsrepræsentant 2: 3). Som det udtrykkes her, giver
det ikke mening at iværksætte en lang række danske tiltag, der kun vil have en kort levetid på grund af
en kommende EU-lov. Omvendt kan selv samme argument også bruges til at forhale eller udskyde
gennemførelsen af en specifik dansk lov med henvisning til processerne på EU-plan – også selvom der
ofte går mange år fra et emne er sat på dagsordenen i EU, til det – måske – ender i en lov. På denne
måde kan EU-processerne blive et vigtigt vilkår for dansk politik og have stor betydning for den danske
politiske dagsorden.
7.2.3 Europæisk fokus
Det er imidlertid igennem vores interviews blevet klart, at organisationerne langt fra kun retter deres
opmærksomhed mod samspillet med den danske forvaltning. Som det også er beskrevet i kapitel 6,
lægges der stor vægt på at være så tidligt inde i processen som muligt, og det vil for EU-sagernes
vedkommende sige, mens Kommissionen er ved at udarbejde et første udkast til ny regulering. Selv om
vi ikke her skal redegøre for EU-beslutningsprocessen eller fyldestgørende kan vise det intense
lobbyarbejde, der foregår i EU, vil vi dog kort opridse måderne, hvorpå de danske organisationer
forsøger at påvirke i EU. I forhold til det danske samspil er det relevant, at de danske organisationer i så
høj grad også orienterer sig andre steder hen end mod forvaltningen.
93

Som ovenfor beskrevet er alle de danske organisationer, som vi har talt med, medlemmer af europæiske
organisationer, hvorigennem de forsøger at få større indflydelse på det europæiske niveau. Det er dog
ikke kun gennem disse organisationer, at de danske organisationer søger indflydelse på EU-processen.
Ifølge en forbrugerrepræsentant deltager de nogle gange som repræsentanter for deres europæiske
organisation og andre gange som repræsentanter for den danske organisation i fx ekspertgrupper nedsat
af Kommissionen i forbindelse med udarbejdelsen af forslag til ny regulering (Forbrugerrepræsentant 1:
2). Endvidere afholder Kommissionen ’stakeholder meetings’ med relevante interessenter, hvor
organisationerne også kan deltage. De danske organisationer har en vigtig opgave i forhold til at forsøge
at påvirke deres europæiske organisationers position, idet det er de europæiske organisationer, der som
oftest skal forsøge direkte at påvirke Kommissionen og udvalg under Parlamentet. De nationale
organisationer forsøger endvidere at påvirke Rådet, dvs. det danske forhandlingsoplæg, samt de danske
embedsmænd, hvis disse er i kontakt med Kommissionen i de tidlige faser, og endelig forsøger de at
påvirke de danske medlemmer af Parlamentet (Forbrugerrepræsentant 2: 12).
En erhvervsrepræsentant fortæller ligeledes, at de i forbindelse med Forbrugerkøbsdirektivet lavede den
grundlæggende koordinering i deres europæiske organisation og så arbejdede videre ude i de enkelte
lande. På EU-niveau afholdt de møder med kommissærer og deltog i høringer og var således i gang på
europæisk plan meget tidligt i forløbet (Erhvervsrepræsentant 3: 3). Det var først, da den europæiske
proces så ud til at følge et fast spor og direktivforslaget så ud til at køre videre og blive bæredygtigt i EU
i løbet af sommeren 1996, at de rigtigt begyndte at arbejde i Danmark (Erhvervsrepræsentant 3: 7).
Vedkommendes erfaring er nemlig, at det ikke kan betale sig at kontakte de danske aktører tidligere, da
de næsten ikke kender til det, der foregår i de tidligste faser i EU. Dette modsiges dog lidt af det faktum,
at den danske forvaltning allerede kendte til og sendte grønbogen, der forberedte vejen for
Forbrugerkøbs-direktivforslaget, i skriftlig høring hos organisationerne i december 1993 (jf. kapitel 8).
I forbindelse med beslutningsprocessen i EU-sager nævner en anden erhvervsrepræsentant, at både det
danske fagministerium og det relevante generaldirektorat under Kommissionen sender en grønbog i
høring, og at den danske organisation laver høringssvar til begge (Erhvervsrepræsentant 4: 2f). Samtidig
arbejder organisationen i arbejdsgrupper under deres europæiske organisation, der også sender
høringssvar. Senere i processen forsøger de at tage kontakt til Kommissionens embedsmænd og endnu
senere til medlemmerne af Parlamentet. Kontakten har både form af breve, møder m.m. Endelig
nævner en erhvervsrepræsentant, at de på samme måde som med danske embedsmænd har uformelle
kontakter til embedsmænd i EU, og at de på samme måde kan bruge hinanden til at udveksle
oplysninger og diskutere forslag og idéer (Erhvervsrepræsentant 2: 6f).
94

Organisationerne har som beskrevet i kapitel 6 fået incitamenter til at organisere sig og agere
anderledes, og vi har set, at de også har reageret på disse ændrede incitamenter. De har udvidet deres
deltagelse til også at omfatte europæiske organisationer og prioriterer i det hele taget indsatsen i de
tidligste faser af beslutningsprocessen højt. Der synes dog at være forskel på, hvor tidligt
organisationerne deltager i EU-processen. Mens nogle forsøger at påvirke allerede inden
Kommissionen har formuleret sit første udkast (Forbrugerrepræsentant 1: 1), fokuserer andre på at
påvirke den danske holdning (Erhvervsrepræsentant 5: 21), hvilket er senere i forløbet og – ifølge nogle
– allerede for sent.
Én forbrugerrepræsentant udtaler, at fokuseringen på det europæiske ikke er ny, idet de lige fra starten
har været meget aktive i det europæiske samarbejde. I begyndelsen var det imidlertid vedkommende
selv, der stod for de europæiske kontakter, mens det i dag gælder alle medarbejdere. Samtidig er det
internationale og herunder det europæiske accelereret i de senere år (Forbrugerrepræsentant 2: 4). En
anden forbrugerrepræsentant oplever dog, at det først er inden for de sidste ca. fem år, at organisationen
rigtig har fået opmærksomhed på, at det er i EU, de kan få reel indflydelse. Vedkommende påpeger
videre, at der stadig findes en usikkerhed blandt mange medarbejdere omkring, hvordan man skal
håndtere EU (Forbrugerrepræsentant 1: 6). De forskellige udsagn kunne tyde på, at der er stor forskel
på, hvor godt medarbejderne er rustet til de udfordringer, den stigende EU-regulering medfører, og
dette svarer meget godt til det tidligere diskuterede omkring det hensigtsmæssige i at have EU-eksperter
(jf. afsnit 6.3.2).
I det følgende undersøges, hvorvidt aktørerne oplever, at organisationernes udvidede fokus har haft en
betydning for samspillet mellem forvaltningen og interesseorganisationerne.
7.2.4 EU-fokuseringens betydning
Umiddelbart oplever størstedelen af vores interviewpersoner, at der som sådan ikke er nogen forskel på
processerne i forbindelse med en ren dansk lov og den danske del af tilblivelsen af EU-regulering.
Selvfølgelig er det anderledes, at direktivet vedtages i EU og blot skal implementeres i dansk ret, og
koordinationssystemet er naturligvis også anderledes, men udover disse synlige forskelle opleves der
faktisk ikke de store forandringer i samspilsformerne (Erhvervsrepræsentant 1: 19,
Erhvervsrepræsentant 2: 16, Forvaltningsrepræsentant 1: 13). Kontakten mellem organisationerne og
forvaltningen og måden at løse problemerne på er den samme, og samspillet opleves derfor som præget
af en høj grad af kontinuitet. En erhvervsrepræsentant påpeger, at samspilsformen mere afhænger af,
om det er en meget vigtig sag for organisationen, som kræver mange ressourcer, end om det er en EU-
95

sag eller en ren dansk (Erhvervsrepræsentant 4: 6). Hvis vi ser nærmere på deres udtalelser, tegner der
sig dog et mere nuanceret billede, og en række forskelle i samspillet fremkommer.
En repræsentant for forbrugersiden fortæller, at det veksler lidt mellem ministerierne, om samspillet
med forvaltningen er anderledes i EU-sager end i rent danske (Forbrugerrepræsentant 2: 10). Dette
skyldes, at nogle ministerier kan være lidt tilbageholdende med at uddele papirer, der fx ikke har forladt
Kommissionen endnu. Ministeriet betragter papirerne som klassificerede og vil derfor ikke give dem til
organisationerne, der således oplever en lukkethed i systemet. Ifølge interviewpersonen er dette
problem dog ikke så stort længere, da organisationerne nu som oftest har fået papirerne selv gennem
diverse kontakter i EU.
Dette argument bakkes op af en anden erhvervsrepræsentant, der også fremhæver, at de i dag kan få
informationer fra andre steder end forvaltningen og derfor er mindre afhængige af denne end tidligere
(Erhvervsrepræsentant 4: 4). For 15-20 år siden fik de alle informationer om EF-arbejdet fra
forvaltningen, og de hørte ikke om en sag, før forvaltningen informerede dem om den. I dag ved de
tingene samtidig eller ligefrem hurtigere end forvaltningen, der derfor i kontakten til organisationerne
må gå ud fra, at disse er velinformerede. Vedkommende føler, at det gør samspillet mere ligeværdigt og
ser det som en styrkelse af deres relative position.
En forvaltningsrepræsentant påpeger imidlertid som ovenfor nævnt, at forvaltningen typisk vil have
større viden om det faktiske indhold af et direktiv, som først bliver klart i forhandlingerne i Rådet, og at
forvaltningen derfor afholder møder med organisationerne for at afklare misforståelser
(Forvaltningsrepræsentant 1: 2). En erhvervsrepræsentant tillægger som nævnt også deltagelse i
specialudvalg stor betydning, fordi de netop her kan få informationer om forhandlingerne, hurdlerne i
et givet forslag etc.
En anden erhvervsrepræsentant lægger stor vægt på at påvirke tidligt i EU, men påpeger alligevel, at
den danske forvaltning stadig er meget vigtig, fordi lovgivningsprocessen netop foregår i forskellige
faser, og i nogle faser er det samspillet i Danmark, der er afgørende (Erhvervsrepræsentant 3: 17f).
Vedkommende oplever ligesom de ovenfor nævnte, at relationen til forvaltningen faktisk er blevet bedre
og kontakten tættere end før i tiden, og at dette skyldes EU-sagernes fremkomst. Forvaltningen er ikke
enehersker længere, fordi reguleringen kommer et andet sted fra, og derfor er der nu tre parter med hver
sin holdning. Forvaltningen har brug for interesseorganisationernes støtte i EU-sagerne til at formulere
en fornuftig holdning og argumentation i forhold til forhandlingerne om en given sag.
96

Om det stigende fokus på den europæiske proces tager fokus væk fra det nationale samspil, er der lidt
delte meninger om. Som nævnt tillægger en erhvervsrepræsentant stadig den danske forvaltning stor
betydning, blot i en senere fase af beslutningsprocessen end ved en rent dansk sag
(Erhvervsrepræsentant 3: 17). En repræsentant for en af de meget store erhvervsorganisationer
fremhæver ligeledes, at det er vigtigt at deltage aktivt i Danmark (Erhvervsrepræsentant 4: 6). For deres
organisation er det aldrig et spørgsmål om enten-eller, da de har tilstrækkelige ressourcer til at kunne
arbejde både i EU og i Danmark, hvilket de også gør. Dette er ikke virkeligheden for en
forbrugerrepræsentant, der nævner, at de deltager i den danske proces, i det omfang det er muligt, men
at de prioriterer det europæiske højere (Forbrugerrepræsentant 1: 4). Dette modsiges til en vis grad af en
anden forbrugerrepræsentant, der påpeger, at det europæiske ikke har fjernet deres opmærksomhed fra
den danske proces. Samtidig udtaler vedkommende imidlertid, at det internationale er accelereret, at de
skal have opmærksomheden rettet flere steder hen end før, og at de nogle gange pga. ressourcemangel
vælger ikke at bidrage i den danske proces (Forbrugerrepræsentant 2). Dette bekræfter således måske
alligevel, at fokus er flyttet lidt væk fra den danske proces.
Fra forvaltningen peges der på, at processen er mere lukket i en EU-sag, idet direktivet låser Danmark
fast. I en ren dansk sag er der mere plads til politiske handler, og dermed er der også bedre mulighed for
organisationerne for at få indflydelse (Forvaltningsrepræsentant 1: 3f). Samtidig oplever vedkommende,
at organisationerne orienterer sig mere mod EU og vil tidligere ind i processen for at påvirke dér
(Forvaltningsrepræsentant 1: 15).
Det er som beskrevet vigtigt at deltage, allerede når processen starter i EU. Desuden tillægges det af
flere stor betydning at være med i specialudvalget, hvilket er en relativt lille kreds. Disse forhold
favoriserer de store organisationer i forhold til de mindre. Det er således meget ressourcekrævende for
organisationerne at begå sig i EU-systemet og at påvirke på flere niveauer end blot det danske. De kan
gennem medlemskab af europæiske organisationer forsøge at få indflydelse på EU-niveauet, men det
kræver også tid og ressourcer at deltage i disse organisationers møder og få indflydelse på den fælles
holdning her. Som nævnt er det endvidere meget omkostningsfuldt selv for store organisationer at
oprette eget kontor i Bruxelles. En forvaltningsrepræsentant peger på flere forhold, der gør det svært for
mindre ressourcestærke organisationer at få indflydelse på EU-sagerne (Forvaltningsrepræsentant 3: 4).
De skal udover samspillet i Danmark og kontakten til de danske politikere, hvor der bliver trukket
meget på deres ressourcer, forsøge at påvirke Kommissionen og Parlamentet. De skal kunne læse
engelsk og fransk, kende de relevante hjemmesider, hvor forslagene står, og kunne forstå komplicerede
og meget detaljerede lovtekster. Som nævnt er det også vigtigt at følge med i, hvad der sker i Bruxelles
samt have et godt netværk dernede, og dette kræver også ressourcer at opbygge.
97

Flere fra forvaltningen påpeger, at tidsperspektivet er et andet i EU-sager, selvom der er lidt forskellige
bud på, hvordan det adskiller sig. Én oplever, at processen pludselig kan gå meget hurtigt, hvorfor de
ikke kan nå at tage en rolig dialog med organisationerne, som de ellers ville gøre
(Forvaltningsrepræsentant 3: 4). Vedkommende opfatter dette som en svækkelse af organisationernes
indflydelse. En anden siger omvendt, at EU-sagerne ofte er meget langstrakte forløb, der kan tage
mange år, hvilket giver forvaltningen mulighed for at strukturere og planlægge bedre end ved danske
sager (Forvaltningsrepræsentant 2: 2). Det betyder dog, at den danske forvaltning sjældent foreslår nye
EU-regler selv, da det tager mange år at få noget gennemført. For danske politikere kan det være svært
at skabe en politisk succes med en sag, der er så længe undervejs (Forvaltningsrepræsentant 2: 4). Dette
har endvidere den betydning, at organisationerne også sjældent kræver ændringer af EU-reglerne
overfor den danske forvaltning (Forvaltningsrepræsentant 2: 16f). Hvis de ønsker ændringer, må vi
derfor formode, at de benytter andre kanaler og fora. Uanset hvilken opfattelse der er den korrekte af
tidsperspektivet i EU-sager, er det i hvert fald klart, at det ikke længere blot bestemmes af den danske
kontekst, men afgøres af forhold og aktører uden for Danmark. På denne måde er det udenfor
forvaltningens evne at styre forløbet i en EU-sag, hvilket kan have en betydning for kontakten til
organisationerne.
Interaktionsformen i samspillet er således tilsyneladende præget af en høj grad af kontinuitet, men
europæiseringen har dog haft en række konsekvenser for interaktionen mellem aktørerne. De store
organisationer deltager eksempelvis i stigende omfang direkte i den europæiske beslutningsproces, hvor
de i højere grad end tidligere selv kan få adgang til information, tidsperspektivet er et andet i EU-sager,
og samtidig kan EU’s politiske dagsorden have en stor betydning for lovgivningsprocesserne i
Danmark.
7.3 Grad af konsensus/konflikt
7.3.1 Spilleregler mellem forvaltning og interesseorganisationer
Flere af de centrale aktører på forbrugerområdet fremhæver, at der findes nogle klare spilleregler
mellem forvaltningen og organisationerne. Disse er vigtige for at bevare de gode relationer, der er
nødvendige for begge parter. Det er vigtigt, at alle, dvs. både forvaltningen og organisationerne, spiller
med åbne kort og melder ud, hvor de står, og hvordan de forholder sig til konkrete spørgsmål. Hvis
organisationerne bryder disse regler, kan de måske opnå indflydelse på kort sigt, men vil efterfølgende i
en periode blive lagt på is af forvaltningen (Forvaltningsrepræsentant 3: 7). Også en
98

erhvervsrepræsentant lægger vægt på, at man aldrig skal snyde embedsmænd, da de i så fald ikke tør
tale med en igen (Erhvervsrepræsentant 2: 8). Omvendt påpeger vedkommende, at det også kan få
alvorlige konsekvenser for forvaltningen, hvis denne bryder spillereglerne ved fx ikke at inddrage de
store organisationer, der har interesse i en given sag. I sådanne tilfælde vil organisationerne opføre sig
mere råt og vil ikke holde sig tilbage fra at klage til ministeren eller påpege og udnytte eventuelle fejl
begået af forvaltningen. Der er dog ikke tale om, at forholdet er ødelagt for altid, for efter en periode vil
det blive normaliseret, og det er også i et vist omfang accepteret, at forvaltningen af taktiske årsager i
nogle tilfælde holder kortene tæt ind til kroppen (Erhvervsrepræsentant 2: 6f).
Både i forvaltningen og blandt organisationerne kendes der til eksempler på brud på disse uskrevne
regler, og det er især ved store politiske sager, hvor der er afgørende interesser på spil, at reglerne bliver
tilsidesat, og alle måske ikke melder alt ud (Forvaltningsrepræsentant 3). Samtidig lægges der imidlertid
vægt på, at det kun sker undtagelsesvist, og at det daglige samspil foregår på en ordentlig måde. Som
regel opfører alle sig ordentligt og holder sig indenfor de fælles spilleregler, netop fordi det er i alles
interesse, og fordi det som nævnt kan få forholdsvist store konsekvenser at bryde dem. ”Så det man læser
om i pressen, det er den hårde kamp, men der er utroligt meget, som bare bliver løst stille og fredeligt”
(Erhvervsrepræsentant 2: 8).
7.3.2 Samarbejde mellem forvaltningen og interesseorganisationerne
Samspillet mellem forvaltningen og interesseorganisationerne på forbrugerområdet i Danmark er altså
styret af nogle forholdsvist klare spilleregler, som både forvaltningen og i hvert fald de store
organisationer selv har været med til at skabe og i hovedsagen overholder. På grund af denne udbredte
konsensus om spillereglerne er det også muligt for forvaltningen og organisationerne at samarbejde om
løsningen af konkrete problemer.
Repræsentanterne fra forvaltningen ser det alle som deres opgave at finde kompromisser, der kan finde
bred opbakning, og som både medtænker forbruger- og erhvervshensyn samt naturligvis regeringens
holdning. Disse kompromiser forsøger forvaltningen at finde i samarbejde med organisationerne (som
beskrevet ovenfor under ’interaktionsform’). Embedsmændene har en interesse i så tidligt i processen
som muligt at drøfte forslag med organisationerne og udveksle erfaringer (Erhvervsrepræsentant 2: 6).
En erhvervsrepræsentant nævner, at forvaltningen nogle gange beder organisationerne komme på
banen i forhold til at forsøge at påvirke en minister, hvis denne har nogle udmeldinger, som hverken
passer organisationerne eller forvaltningen (Erhvervsrepræsentant 1: 7). Tilsyneladende kan en minister
99

således i visse tilfælde være mere tilbøjelig til at lytte til holdningerne fra en organisation end til
forvaltningen, og i sådanne tilfælde kan forvaltningen og organisationerne stå sammen.
7.3.3 Spilleregler mellem interesseorganisationerne
På samme måde som der findes uskrevne regler for god opførsel mellem forvaltning og organisationer
på forbrugerområdet, findes der klare spilleregler for samspillet mellem organisationerne på området.
Igen lægges der vægt på, at man opfører sig ordentligt, overholder indgåede aftaler og spiller med åbne
kort mht. sine holdninger til konkrete sager (Erhvervsrepræsentant 2: 9). Mulighederne for samarbejde
skal ikke ødelægges af, at man er uenige på nogle punkter og derfor fører andre bag lyset. Det ses som
afgørende af flere af de centrale aktører på området, at man bevarer de gode relationer til kollegaerne i
de andre organisationer. Og det er netop sådan man opfatter hinanden – som kollegaer frem for
konkurrenter – og det gælder også på tværs af forbruger- og erhvervssiden (Erhvervsrepræsentant 4 og
5). Det vurderes også at være vigtigt at have et netværk af personer i andre organisationer, som man
kan bruge (Forbrugerrepræsentant 1: 17). Gennem dette netværk kan man få informationer om et
forslag og de andres holdninger til det samt eventuelle uenigheder. Flere påpeger, at der er en stærk
professionalisme i samspillet, så alle ved og respekterer, at man repræsenterer forskellige sider.
Uenigheder holdes adskilt fra personlige relationer, og derfor kan organisationsrepræsentanterne godt
være voldsomt uenige den ene dag og næste dag arbejde for en fælles holdning til en anden sag
(Erhvervsrepræsentant 5: 10). Relationerne mellem organisationerne beskrives således af en
erhvervsrepræsentant som præget af ”dialog og forståelse” (Erhvervsrepræsentant 1: 11).
7.3.4 Samarbejde mellem interesseorganisationerne om konkrete problemer
Som beskrevet samarbejder interesseorganisationerne med forvaltningen om konkret problemløsning i
forbindelse med lovgivning. En række af de interviewede personer nævner imidlertid, at
organisationerne ofte samarbejder uden forvaltningen eller forsøger at koordinere deres holdninger
inden de mødes med forvaltningen. Der er en række fordele ved dette.
For det første er det lettere at håndtere for politikere og embedsmænd, hvis organisationerne har fælles
holdninger, frem for at der er mange forskellige holdninger, der peger i mange retninger
(Erhvervsrepræsentant 5: 8, Erhvervsrepræsentant 3: 5). Det er derfor lettere for organisationerne at få
noget igennem politisk, hvis de står sammen og mener det samme. Dette gælder især, hvis de kan få
modparten med, dvs. hvis fx en af erhvervsorganisationerne kan lave en fælleserklæring med
Forbrugerrådet om et aktuelt spørgsmål. I nogle tilfælde kan organisationerne ved et sådant samarbejde
helt undgå, at der lovgives på området, fordi politikerne kan se, at der er konsensus og samarbejde
mellem de relevante organisationer (Forbrugerrepræsentant 2: 7).
100

En anden fordel ved samarbejdet gælder i forhold til forbrugerne. En branche kan have en interesse i at
lave en aftale med fx Forbrugerrådet, idet det repræsenterer forbrugerne og dermed branchens kunder.
Gennem en sådan aftale opnås legitimitet overfor forbrugerne og beskyttelse imod yderligere krav
(Forbrugerrepræsentant 2: 6). Denne legitimitet overfor kunderne opnås ikke i samme grad gennem en
aftale med myndighederne.
Samarbejdet mellem organisationerne foregår på forskellige måder. Jo længere organisationerne er fra
hinanden holdningsmæssigt, jo mindre tæt bliver samarbejdet naturligvis. Blandt mere tæt samarbejde
kan regnes, at organisationerne skriver fælles høringssvar eller laver retningslinier for en branche
sammen, mens det mest uforpligtende blot er gensidige holdningstilkendegivelser og drøftelser. En
erhvervsrepræsentant nævner, at de bruger Forbrugerrådet til at få forbrugersidens – og dermed
kundernes – synspunkter indtænkt (Erhvervsrepræsentant 3: 13).
Det er dog ikke sådan, at det altid er de samme organisationer, der er enige og samarbejder tæt. Som
det allerede er nævnt, kan organisationerne være meget enige om nogle sager og derfor arbejde sammen
for et fælles mål, mens de i andre tilfælde er rygende uenige. Og dette gælder som sagt på tværs af
brancher og erhvervs-/forbrugerskellet.
En erhvervsrepræsentant peger på, at man kender hinanden i de forskellige udvalg m.m. Det vurderes
at have en betydning for samspillet, idet det skaber en eller anden form for tillid og gør, at det er
nemmere at opnå en fælles forståelse og hjælpe hinanden (Erhvervsrepræsentant 4: 12). Dette
samarbejde synes dog kun at foregå i Danmark. Ifølge flere af de centrale aktører på området,
samarbejder organisationerne udenfor landets grænser med deres respektive europæiske
søsterorganisationer, men ikke med ’modparten’ (Erhvervsrepræsentant 2 og 3).
7.3.5 Enighed om mål og indhold
I relation til samspillet mellem organisationerne og mellem organisationerne og forvaltningen påpeger
flere, at det er vigtigt ikke blot at se erhvervssiden som modpart til forbrugerne. En
erhvervsrepræsentant med et mangeårigt kendskab til sin branche fortæller, at der er sket en afgørende
udvikling i producenternes holdning til forbrugerne. Hvor man før i tiden (for måske 15-20 år siden)
bare tænkte på at sælge til sit næste led, dvs. grossisterne, ser man i dag forbrugerne som sine kunder.
Man har nu et ønske om at gøre forbrugeren tilfreds og har derfor lettere ved at finde sammen med
forbrugerrepræsentanterne og måske Forbrugerstyrelsen (Erhvervsrepræsentant 3: 13). Der er en
enighed om mange ting mellem forbrugerorganisationerne og erhvervsorganisationerne, som ikke
101

eksisterede tidligere. Det har videre haft den betydning, at man i dag faktisk forsøger at opnå et resultat
og vil indgå kompromisser på møderne, hvor man tidligere blot markerede en holdning
(Erhvervsrepræsentant 3: 19). ”Det er utroligt at se, at hvor man tidligere bare fightede, så sidder vi nu og prøver
at løse opgaven fælles, fordi vi har samme mål om at prøve at få nogle tilfredse forbrugere” (Erhvervsrepræsentant
3: 18). Dog påpeger en forvaltningsrepræsentant, at organisationer, der ikke er så vant til tæt
inddragelse, netop kan stå mere stejlt på deres holdninger og være mindre kompromissøgende, hvilket
ikke er en klog strategi for at opnå indflydelse (Forvaltningsrepræsentant 3: 7).
Også andre påpeger, at erhvervssiden ikke blot er forbrugernes modstander (Forvaltningsrepræsentant
2: 7). Som en ansat i en erhvervsorganisation forklarer, kan kritik fra forbrugersiden skade en
virksomheds eller branches omdømme, og så vil alle de ressourcer, der er brugt på markedsføring og
reklame, være spildt (Erhvervsrepræsentant 5: 11). Derfor er erhvervsorganisationerne meget
interesseret i dialog som også tidligere nævnt. Denne tilnærmelse til forbrugerne sker dog
tilsyneladende i hvert fald delvist ud fra strategiske overvejelser om at få kundernes goodwill. Der er
således naturligvis interesseforskelle mellem erhvervs- og forbrugerorganisationerne, og disse kan være
ganske betydelige.
Flere deler dog opfattelsen af, at alle, både forvaltningen og organisationerne, har samme
grundlæggende mål, nemlig et holdbart resultat (Erhvervsrepræsentant 1: 7, Forvaltningsrepræsentant
3). Som det udtrykkes af en ansat i en erhvervsorganisation: ”Jeg tror på overfladen er der nogle gange mere
konflikt, end der er reelt nedenunder, fordi på overfladen ved vi jo godt, at vi skal ud og markere forskellige
holdninger. Det er jo derfor, vi er her. Det ændrer jo ikke noget ved, at vi tager telefonen bagefter og starter et nyt
samarbejde op i en anden sammenhæng […] Ingen har råd til konflikt, fordi vi skal jo alle sammen have løst nogle
mål” (Erhvervsrepræsentant 1: 11). Også en forvaltningsrepræsentant deler opfattelsen af, at der nogle
gange er mere spektakel udadtil, end der reelt er grund til. ”Hvis det kommer i pressen, så vil der være nogle,
som slår på noget, men et eller andet sted i deres stille sind er de nok meget godt tilfredse med det, der er kommet ud
af det” (Forvaltningsrepræsentant 1: 13). Det er altså sådan, at selv hvor der er uenigheder og konflikt,
søger man at finde sammen om kompromisser og fælles løsninger.
I forhold til EU-sagerne nævner en erhvervsrepræsentant, at det oftest er sådan, at hvis man allerede
har en dansk lov på området, som er blevet forhandlet tidligere, så er der enighed om at holde fast i
denne model og kæmpe for den (Erhvervsrepræsentant 2: 16). På den måde er der en vis form for
harmoni og konsensus om at vælge en model, der allerede er afprøvet og passer til danske forhold.
102

Opsummerende kan det siges, at der i samspillet er flere parter med forskellige holdninger, der afhængig
af den givne sag ligger mere eller mindre tæt på hinanden. På trods af disse til tider markante
interesseforskelle er der imidlertid igennem årene opbygget en grundlæggende konsensus om
spillereglerne, og i en række tilfælde er der eksempler på samarbejde mellem organisationer og
forvaltning samt organisationerne imellem på tværs af erhvervs- og forbrugerskellet. Endelig har
forvaltningen samt forbruger- og erhvervsorganisationerne på trods af uenigheder en fælles interesse i at
nå til løsninger og kompromisser, som kan finde bred tilslutning.
7.3.6 Forskel på samspillet i Danmark og i EU
Blandt de centrale aktører peger flere på, at der er stor forskel på det forbrugerpolitiske område i
Danmark og i EU. Der er langt mere konflikt mellem de europæiske forbruger- og
erhvervsorganisationer end mellem de danske ditto. En ansat i en forbrugerorganisation oplever
således, at der er konflikt herhjemme, ”men den er egentlig ikke så tydelig, som den så er, når vi kommer på
europæisk plan. Det er som om, den er blevet forstørret lidt […] dér bliver fronterne kridtet op, eller de bliver
tydeligere på en eller anden måde” (Forbrugerrepræsentant 1: 8). Også forvaltningsrepræsentanterne
opfatter det således. En peger på, at det måske kan være sværere at finde kompromisser på europæisk
niveau, fordi de europæiske organisationer varetager så mange forskellige medlemmers holdninger
(Forvaltningsrepræsentant 1: 15). En ansat i en erhvervsorganisation oplever denne forskel i forholdet
mellem danske organisationer og organisationer fra andre medlemsstater: ”Så længe vi bliver i Danmark,
så er vi ret gode til at tale sammen. Vi får af og til besøg af organisationer fra andre lande, og der er det ligefrem krig,
og modsætningsforholdet er, at man hader hinanden. Og det stemmer ikke med den danske tradition”
(Erhvervsrepræsentant 2: 10).
At konflikten er mere optegnet på europæisk niveau kan imidlertid spille tilbage på den nationale scene.
Således oplever en forbrugerrepræsentant, at de danske erhvervsorganisationer egentligt godt vil
diskutere et højt beskyttelsesniveau, men samtidig er meget påvirket af deres europæiske organisationer,
der opleves som langt mindre imødekommende overfor forbrugerhensyn (Forbrugerrepræsentant 1: 8).
Også en fra forvaltningen vurderer, at der nogle gange er uoverensstemmelser mellem de danske
organisationer og de europæiske, og at de danske organisationer er langt mere forhandlingsorienterede
og konsensussøgende end de europæiske (Forvaltningsrepræsentant 2: 7). Vedkommende vurderer dog,
at de større konflikter på europæisk niveau ikke i særlig grad påvirker den danske scene, idet Danmark
langt hen ad vejen har kunnet fastholde sit beskyttelsesniveau takket være minimumsdirektiverne. Hvis
EU i højere grad vil bevæge sig mod totalharmonisering, og Danmark skal til at fjerne
forbrugerbeskyttelse, vil konflikterne imidlertid blusse op. Forvaltningsrepræsentanten oplever
endvidere, at de nationale organisationer i nogle tilfælde – særligt på forbrugersiden – nærmere dikterer
103

de europæiske organisationers holdninger end er underlagt disse. Dette medvirker også til at mindske
de nationale konflikter i Danmark.
I forhold til de konkrete sager er der en forskel på processen vedrørende rent danske og processen i
forbindelse med visse EU-sager. Ved rent danske sager er der plads til større uenighed internt, hvor de
forskellige parter kan skændes om flere større og mindre forhold. Vedrørende nogle EU-sager opleves
processen anderledes (Forbrugerrepræsentant 1, Erhvervsrepræsentant 1). Dette gælder fx, hvis der
allerede er opnået kompromis om en dansk model på et givent område, som der er enighed om at
forsøge at bevare. Her er der tale om at samle alle kræfter, fordi det ikke længere er internt, men i EU,
at modstanderne skal findes. Der kæmpes for den samme danske sag i forhold til de andre aktører i EU,
og de danske aktører er fælles om at levere de gode argumenter overfor de andre medlemsstater
(Erhvervsrepræsentant 1 og 5).
Endelig peges der på den forskel mellem processerne, at man kender modparten i en dansk forhandling
og ved, at pågældende organisation med stor sandsynlighed vil overholde de ovenfor beskrevne
spilleregler, herunder vil holde eventuelt indgåede aftaler. Der er således en grundlæggende tillid
mellem parterne. Sådan forholder det sig ikke i EU. Her kender man ikke de andre organisationer og
kan ikke være sikker på, at de er repræsentative eller har baglandet i orden. Derfor kan en dansk
organisation heller ikke være sikker på, at eventuelt indgåede aftaler med andre landes organisationer
vil blive holdt, og brud får ingen konsekvenser, da der ikke nødvendigvis, som i Danmark, er en presse,
der straks vil råbe op (Forbrugerrepræsentant 2: 6).
7.4 Delkonklusion – aktørernes håndtering af europæiseringen og dens konsekvenser
I dette kapitel har vi analyseret, hvordan de centrale aktører på det forbrugerpolitiske område i
Danmark håndterer europæiseringen, og om denne har medført ændringer i samspillet.
Hvem er med og hvordan håndteres europæiseringen
På baggrund af dette kapitels analyse af vores interviews kan vi konkludere, at der findes to forskellige
niveauer for inddragelse af organisationerne, og at interaktionsformen favoriserer de store og
ressourcestærke organisationer. På den ene side findes derfor en inderkreds af relativt få organisationer.
Disse er kendetegnet ved at være store, ressourcestærke og brede interesseorganisationer, der
repræsenterer en lang række medlemmer og dækker de fleste emner indenfor forbrugerpolitik samt for
de flestes vedkommende desuden en række andre politikområder. De har privilegeret adgang til at
deltage og inddrages fast. Dette gælder på alle tidspunkter i beslutningsprocessen og på forskellige
104

måder. Deres deltagelse går fra det mere løse og uforpligtende som fx udarbejdelse af skriftlige
høringssvar til forpligtende og tæt deltagelse i specialudvalg og lovforberedende udvalg. Desuden har de
mange uformelle kontakter med forvaltningen, fx via telefon og e-mail, og inddrages i præhøringer og
uformelle møder.
På den anden side findes en lang række øvrige organisationer. Disse har færre ressourcer, repræsenterer
færre medlemmer og beskæftiger sig med mere specifikke dele af forbrugerpolitikken. De inddrages
lejlighedsvist og ad hoc, hvis forvaltningen vurderer det relevant. Som oftest vil inddragelsen være
mindre tæt og forpligtende og fx bestå af skriftlig høring, men de kan dog godt blive inddraget tættere i
konkrete sager, der specifikt vedrører deres område.
For bedre at kunne håndtere europæiseringen, har de store organisationer imidlertid justeret deres
strategier og midler til at søge indflydelse. De orienterer sig i stigende grad mod EU-niveauet og søger
at påvirke der. Det gør de på flere måder. Alle de store organisationer er medlemmer af europæiske
paraplyorganisationer, og nogle af organisationerne har endvidere oprettet egne EU-kontorer i
Bruxelles, begge dele for at få større viden om og indflydelse på EU-niveauet og de relevante aktører
dér. Desuden forsøger de at skabe direkte kontakter til embedsmænd i Kommissionen og medlemmer af
Parlamentet samt deltager i udvalgsarbejde og ’stakeholder meetings’ under Kommissionen.
Forvaltningen orienterer sig også mod EU-niveauet, og udover at deltage i møder og forhandlinger
benyttes Danmarks faste repræsentation til at få viden samt som indflydelseskanal i forhold til at
forsøge at påvirke de øvrige medlemsstaters holdninger. Både de store organisationer og forvaltningen
har således reageret på de incitamenter til ændret adfærd og organisering, der blev fundet i kapitel 6.
Europæiseringens konsekvenser
Mens organisationerne tydeligvis har justeret deres indflydelsesstrategier og -midler, er det
bemærkelsesværdigt, at hverken de eller forvaltningen umiddelbart oplever, at dette har medført
ændringer i samspillet mellem dem. Kontakten mellem dem og den måde, organisationerne inddrages
på, er i det store og hele den samme, og samspillet opleves som præget af en høj grad af kontinuitet.
Gennem analysen har vi imidlertid påvist en række vigtige forandringer af samspillet, der skyldes
påvirkningen fra EU.
De danske lovgivningsprocesser er overordnet set forbundet med og delvist bestemt af processerne i
EU. Desuden lægger direktiverne nogle begrænsninger på den danske proces, hvilket giver mindre
politisk råderum i EU-sager og dermed færre indflydelsesmuligheder i Danmark for organisationerne.
Tidsperspektivet er desuden et andet i EU-sager end i rent danske sager. Det er uden for forvaltningens
kontrol at bestemme hastigheden, og på grund af de ofte meget langstrakte forløb, før der vedtages et
105

direktiv, vil forvaltningen sjældent foreslå nye EU-regler selv. Dette gælder også organisationerne, der
formodes at benytte andre kanaler, hvis de vil have iværksat ny EU-regulering.
Endvidere kræver det langt flere ressourcer at skulle deltage på flere beslutningsniveauer. Udover det
der sædvanligvis kræves for at deltage i samspillet med den danske forvaltning, skal organisationerne
have flere penge til fx rejser og evt. eget EU-kontor. Desuden skal deres ansatte beherske flere sprog,
have opbygget et kontaktnetværk i Bruxelles, kende til EU-systemet og holde sig opdateret om de ting,
der rører sig på det niveau samt relevante debatter i andre medlemsstater. Endelig skal de kende til
relevante hjemmesider, hvor der står noget om forslagene og kunne forstå meget kompliceret
detailregulering.
I forhold til EU-sager er der en vis informationsasymmetri mellem organisationerne og forvaltningen,
men denne kan variere til fordel for begge parter. På den ene side besidder forvaltningen nogle gange
flere informationer om Kommissionens forslag og forhandlingerne i Rådet, hvilket den informerer om i
specialudvalget. Blandt andet derfor er det vigtigt for organisationerne at deltage heri. På den anden
side har de store organisationer opbygget en række andre informationskanaler, der bl.a. nogle gange
kan give dem informationer om meget tidlige Kommissionsudkast, som forvaltningen ikke kender til,
samt om andre medlemsstaters holdninger til konkrete forslag, hvilket også kan være interessant for
forvaltningen at vide. I forlængelse heraf kan forvaltningen have brug for organisationernes støtte i
forbindelse med forhandlingerne i Bruxelles, idet organisationerne kan bidrage med kvalificerede
argumenter.
At det er mere ressourcekrævende for organisationerne at deltage på flere niveauer, og at det endvidere
er afgørende for dem at være medlem af specialudvalget samt opbygge egne informationskanaler, har
medført en yderligere differentiering mellem de ressourcestærke organisationer, der kan leve op til disse
krav og betingelser, og de mindre ressourcestærke organisationer, der i stigende grad hægtes af. Selv for
de store organisationer er det imidlertid ressourcekrævende. For én organisation har det betydet, at de
først nu har oprettet eget EU-kontor i Bruxelles og dermed tidligere hovedsagligt rettede indsatsen mod
den danske del af processen og mod deres europæiske paraplyorganisation. For andre har det omvendt
betydet, at opmærksomheden i nogle tilfælde fjernes fra den danske proces, i hvert fald i de indledende
faser af beslutningsprocessen, hvor forslaget udarbejdes af Kommissionen, og at arbejdet på det
europæiske niveau, især i forhold til de europæiske paraplyorganisationer, prioriteres højere end det
danske, hvis ressourcerne er begrænsede.
106

Som beskrevet eksisterer der på det forbrugerpolitiske område en række uskrevne regler for samspillet
mellem hhv. forvaltningen og organisationerne og interesseorganisationerne imellem, der skaber tillid
mellem aktørerne. Endvidere er der på trods af til tider store interessemodsætninger grundlæggende
konsensus om at skabe langsigtede og holdbare løsninger, der både medtænker forbruger- og
erhvervshensyn. Disse forhold gør, at der kan samarbejdes om konkrete sager – også på tværs af skellet
mellem forbruger- og erhvervssiden, idet erhvervssiden i nogle tilfælde har en strategisk interesse i at
samarbejde med forbrugersiden for at opnå legitimitet i forhold til forvaltningen og forbrugerne, dvs.
kunderne.
Konflikterne mellem erhverv og forbrugere er imidlertid langt større og mere udtalte i andre
medlemsstater og mellem de europæiske forbruger- og erhvervsorganisationer, end det er tilfældet i
Danmark. De europæiske paraplyorganisationer repræsenterer stejlere holdninger end de danske,
hvilket potentielt kan trække i retning af konflikt herhjemme. Dette modsvares dog delvist af
muligheden for at bevare det danske beskyttelsesniveau på grund af minimumsharmonisering samt af,
at fx Forbrugerrådet snarere påvirker deres europæiske organisation end omvendt. Endelig kan
forvaltningen og organisationerne i nogle EU-sager have behov for at stå mere sammen end ved en rent
dansk sag. Dette gælder især, hvis der allerede er opnået kompromis om en dansk model, der ønskes
bevaret.
Samlet set synes der i forhold til vores analysetypologi ikke at være sket en ændring i variablen grad af
konsensus, der fortsat trækker samspillet i retning af idealtypen korporativt politikfællesskab. Med
hensyn til variablene medlemskab og interaktionsform trækker disse også samspillet i retning af et
korporativt politikfællesskab, idet der som nævnt synes at være to forskellige niveauer for inddragelse –
ét for inderkredsen og et andet for de øvrige organisationer. Endvidere lader det til, at der som følge af
europæiseringen er kommet et større skel mellem de store og ressourcestærke interesseorganisationer
(inderkredsen) og de mindre og mere ressourcesvage. Dette synes at styrke tilnærmelsen til det
korporative politikfællesskab, da det kræver flere ressourcer at være (og blive) en del af inderkredsen,
samtidig med at dette netop er afgørende for at opnå indflydelse på de vigtigste beslutninger. Omvendt
har vi set, at det dog er muligt for andre organisationer end den faste kreds at blive inddraget og opnå
indflydelse i konkrete sager, når forvaltningen vurderer det relevant, hvilket betyder, at samspillet ikke
helt kan betegnes som et korporativt politikfællesskab. Alt i alt har europæiseringen dog trukket
samspillet yderligere i retning af et korporativt politikfællesskab.
I de to næste kapitler vil vi nu analysere samspillet i forbindelse med de specifikke sagsforløb
vedrørende vedtagelsen og implementeringen af Forbrugerkøbsdirektivet og Forbudsdirektivet.
107

KAPITEL 8
Forbrugerkøbsdirektivet og Købeloven
Den 16. april 2002 vedtog Folketinget Lov om ændring af lov om køb (Købeloven), der indeholdt en
større revision af Købelovens regler om forbrugerkøb. Lovforslaget blev vedtaget med et meget stort
flertal – alle partier stemte for, undtagen Enhedslisten, der stemte blankt. Tilskyndelsen til
lovændringen kom af EU’s Forbrugerkøbsdirektiv (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om visse
aspekter af forbrugerkøb og garantier i forbindelse hermed), der blev vedtaget endeligt af Rådet den 25.
maj 1999 efter en langstrakt proces med intense forhandlinger mellem mellemstaterne i Rådet,
Kommissionen og Europa-Parlamentet. Direktivet var en udløber af Europakommissionens Grønbog
om forbrugergarantier og eftersalgsservice, der blev vedtaget af Kommissionen i november 1993. Forud
for Folketingets vedtagelse af Købeloven havde der således været en politisk proces i EU og i Danmark,
der havde strakt sig over mere end 8 år (se figur 8.1 nedenfor).
Figur 8.1 Købeloven fra EU-grønbog til dansk lov
1906
Første købelov i
Danmark
15.11 1993
Kommissionen
fremlægger
Grønbogen
Grønbogen i
skriftlig høring
18.6 1996
Kommissionen
fremlægger
Direktivforslaget
Direktivforslaget
i skriftlig
høring 2 gange
og behandles i
specialudvalg
25.5 1999
Rådet
vedtager
Direktivet
6.6 2001
Dansk betænkning
om implementering af
Direktivet afgives
Juridisk arbejdsgruppe
bistået af følgegruppe
med organisationsrepræsentation
udarbejder betænkning
Betænkningen i
skriftlig høring
16.4 2002
Købeloven endeligt
vedtaget i
Folketinget
Vigtige
skæringspunkter
i
forløbet
Inddragelse af
interesseorganisationer
i Danmark
Dette kapitel indeholder specialets første del-case. I kapitlet vil samspillet i forbindelse med en
direktivproces således blive undersøgt ved hjælp af et nærstudium af forvaltningens arkiver om
Forbrugerkøbsdirektivet og Købeloven. Indledningsvist beskrives dog først den danske
købelovgivningstradition. Den følgende analyse af samspillet mellem forvaltning og
interesseorganisationer igennem hele forløbet er opdelt i tre faser. Først analyseres den tidlige fase fra
Grønbogens udgivelse og frem til Direktivforslagets fremsættelse. Dernæst kortlægges den europæiske
108

eslutningsproces fra forslaget fremsættes til Direktivet vedtages, og herefter analyseres den danske
implementeringsproces frem til Lovens vedtagelse i Folketinget.
Efter denne kortlægning af beslutningsprocessen i sin helhed indeholder den sidste del af kapitlet en
opsummerende analyse og vurdering af samspillet mellem forvaltning og organisationer i forbindelse
med hele forløbet. Denne analyse struktureres ud fra variablene i analysetypologien opstillet i Kapitel 3
(se tabel 3.3). Samspillet vil således blive vurderet i forhold til medlemskabet (hvem deltagerne i
samspillet er), interaktionsformen (hvordan deltagelsen finder sted, herunder navnlig hvor tæt og
forpligtende samspillet er) samt graden af konsensus (om samspillet mellem aktørerne er præget af
konflikt eller samarbejde/enighed). Derudover vil organisationernes indflydelse på processen også blive
vurderet, og både forvaltningens og organisationernes europæiske aktiviteter vil blive undersøgt. Herefter
vil vi afslutningsvist samlet vurdere, hvilke konsekvenser europæiseringen har haft for samspillet i
forbindelse med denne del-case.
I det efterfølgende kapitel 9 foretages en tilsvarende analyse af den beslutningsproces, der ledte frem til
Forbudsloven. Resultaterne af disse undersøgelser af to specifikke sagsforløb vil herefter blive
sammenlignet og relateret til resultaterne af specialets tværgående og generelle interviewanalyse.
8.1 Dansk købelovgivning – historisk set
Købeloven er en af de vigtigste markedsregulerende love i Danmark, da loven regulerer forhold
vedrørende køberes og sælgeres transaktioner af varer og kapital og er gældende både i forhold til
transaktioner mellem erhvervsdrivende (handelskøb), mellem erhvervsdrivende og forbrugere
(forbrugerkøb) og mellem forbrugere og ikke erhvervsdrivende (civilkøb). Købeloven kan således
siges at udgøre en af de vigtigste dele af det lovgivningsmæssige fundament for den danske
markedsøkonomi.
Regulering af køb og salg har rødder langt tilbage i historien, da det er afgørende for funktionen af
ethvert marked, men den første egentlige købelov blev vedtaget i 1906 som følge af et fællesnordisk
samarbejde. Der eksisterer en tradition for en tæt koordinering af købelovgivningen mellem de nordiske
lande (Notat af 30. juli 1991). I løbet af det 20. århundrede har den danske købelovgivning været
bemærkelsesværdigt stabil og har kun undergået mindre ændringer. Den eneste større revision skete på
baggrund af Forbrugerkommissionens arbejde i 1970’erne (se afsnit 4.3.1), der mundede ud i tilføjelser
af særregler om forbrugerkøb i Købeloven af 1980.
109

I løbet af 1980’erne arbejdede en nordisk embedsmandsarbejdsgruppe med en revision af
købelovgivningen og udgav i 1984 en samlet betænkning, som indeholdt forslag, herunder et dansk, til
nye nordiske købelove (Notat af 30. juli 1991). I både Norge, Sverige og Finland gennemførtes i de
følgende år revisioner af købelovene på baggrund af udvalgsarbejdet, men i Danmark viste der sig ikke
at være politisk opbakning til ændringer, så forslaget resulterede ikke i ændringer i den danske købelov
(Notat af 30. juli 1991).
I løbet af 1990’erne kom en revision af den danske købelov imidlertid højt på den politiske dagsorden i
Folketinget ved flere lejligheder, bl.a. ud fra et ønske om at bringe Købeloven i bedre overensstemmelse
med de øvrige nordiske købelove, og dette resulterede i flere spørgsmål fra Erhvervsudvalget til
Justitsministeren og et forslag til folketingsbeslutning om forbedret forbrugerbeskyttelse i købeloven
fremsat af Socialistisk Folkeparti i 1996. Ved begge lejligheder henviste Justitsministeren (Bjørn Westh)
til kommende eller igangværende EU-drøftelser og initiativer, der gjorde det uhensigtsmæssigt at
foretage en ensidig dansk revision af købereguleringen (Kallestrup 2004: 133f). EU’s behandling af
købereguleringen blev således anvendt som et argument for at udskyde eller udelukke en dansk revision
af købeloven. Danmark 28 valgte at afvente EU-lovgivning på bekostning af opretholdelsen af den
nordiske retsenhed på købelovgivningsområdet – blandt andet som følge af en formodning om, at nogle
eller alle de øvrige nordiske lande inden for en overskuelig årrække ville blive EU-medlemmer og
dermed også ville være nødsaget til at indføre en eventuel EU-regulering af købelovgivningen (Notat af
30. juli 1991: 15f).
8.2 Grønbogen – processen frem til et direktivforslag
Den 15. november 1993 afgav Kommissionen Grønbog om forbrugsvaregarantier og eftersalgsservice
(Kommissionen 1993b: 5). Inden fremlæggelsen af Grønbogen havde Kommissionen endvidere afholdt
høringer med både medlemsstaterne, forbrugerne og de berørte erhverv. Formålet med Grønbogen var
ifølge Kommissionen dels at analysere den aktuelle situation på europæisk plan og sammenligne
medlemsstaternes lovgivning på området, dels at påvise de problemer, forbrugerne og virksomhederne
stod over for og endelig skitsere forskellige mulige løsninger på fællesskabsplan og dermed lægge op til
en offentlig debat og interessetilkendegivelser om emnet (Kommissionen 1993b).
Grønbogen fokuserede på tre elementer, som derefter blev nærmere analyseret. Dels den lovbestemte
garanti (mangelsreglerne), hvormed forstås den traditionelle beskyttelse i de nationale lovgivninger,
28 Når der her og efterfølgende står skrevet, at ”Danmark valgte, at…” eller ”den danske holdning var, at…”, så er det den
danske regerings handlinger og holdninger, vi henviser til.
110

hvor sælgeren hæfter overfor køberen for mangler (fejl) ved de solgte varer. Dels handelsmæssige
garantier, der er eventuelle yderligere fordele, der frivilligt tilbydes af producenten eller sælgeren af
varen, og dels eftersalgsservice, som defineres som ydelser, der ikke står i forbindelse med
garantiordninger, og som derfor udføres mod en finansiel modydelse (Kommissionen 1993b: 6).
Kommissionen gav i Grønbogen udtryk for, at ensartede garantier og ensartede betingelser i forbindelse
med eftersalgsservice ville være af stor betydning, hvis forbrugerne skulle tilskyndes til at drage fordel af
Det Indre Markeds muligheder, navnlig i forbindelse med køb på tværs af grænserne (Kommissionen
1993b: 6; Notat af 5. april 1994).
Kommissionen fremlagde i Grønbogen en række forskellige løsningsmodeller for hvert af de tre
behandlede elementer, lovbestemte garantier, frivillige garantier og eftersalgsservice, baseret på
forskellige grader af harmonisering og typer af regulering (Kommissionen 1993b; Notat af 5. april
1994).
8.2.1 Den danske høringsproces – inddragelsen af interesseorganisationerne i formuleringen af en dansk holdning
I december 1993 fremsendte Justitsministeriet Grønbogen til skriftlig høring til en række danske
organisationer og myndigheder. Justitsministeriet modtog høringssvar fra Dansk Industri (DI), Dansk
Handel og Service (DHS) og Handelskammeret (det senere HTS) fra erhvervssiden, og fra
forbrugersiden Forbrugerrådet (FBR) og Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (AE), der tilsluttede sig
Forbrugerrådets synspunkter. Desuden afgav Forbrugerstyrelsen også et høringssvar. Det er således
særdeles få, men til gengæld store organisationer, der deltog i denne fase.
Af høringssvarene fremgår det tydeligt, at der er store forskelle blandt organisationerne i holdningen til
Kommissionens forskellige løsningsforslag. Angående mangelsreglerne mente DHS samt DI, at
Kommissionen i Grønbogen ikke havde dokumenteret et reelt behov for en harmonisering, og begge
organisationer var stærke modstandere af en sådan harmonisering, som de fandt problematisk (DHS 2.
marts 1994; DI 8. marts 1994). Heri blev de bakket op af Handelskammeret (Handelskammeret 9. maj
1994) 29 . DI og DHS pegede begge på en styrkelse af forbrugerinformationen om andre landes
lovgivninger på området som et alternativ til harmonisering. DI fremsendte til Justitsministeriet
desuden den 24. oktober 1994 den fælleseuropæiske industrisammenslutning UNICE’s høringssvar til
Kommissionens Grønbog. UNICE’s holdning til Grønbogen svarede stort set til DI’s.
29 Handelskammerets høringssvar af 9. maj blev sendt direkte til Kommissionens Kontor for Forbrugerpolitik, og høringssvaret
sendes desuden til Justitsministeriet til orientering.
111

Forbrugerrådet og Arbejderbevægelsens Erhvervsråd derimod var stærke fortalere for en harmonisering af
mangelsreglerne. Forbrugerrådet pointerede således, at nye fælles regler burde etableres på et højt
niveau og være minimumsharmonisering, der ville muliggøre lande at opretholde eller vedtage regler
med et højere beskyttelsesniveau (FBR 8. marts 1994; Notat af 5. april 1994).
Lignende forskelle i holdninger gjorde sig gældende med hensyn til Kommissionens forslag vedrørende
handelsmæssige garantier og eftersalgsservice. Erhvervslivets organisationer mente på den ene side, at
reguleringen af garantier og eftersalgservice burde ske på et frivilligt grundlag. Forbrugernes
organisationer mente på den anden side, at der burde skabes bindende fællesskabsretlige rammer for
enhver garanti samt for eftersalgsservice (DHS 2. marts 1994; DI 8. marts 1994; FBR 8. marts 1994;
Handelskammeret 9. maj 1994).
Efter høringen blandt organisationer og myndigheder afgav Danmark en udtalelse til Kommissionen
den 21. april 1994. I udtalelsen blev det udtrykt, at Danmark generelt fandt, at Kommissionens forslag
om en minimumsharmonisering af mangelsreglerne var en velafbalanceret løsning mellem hensynet til
forbrugerbeskyttelsen og erhvervslivet. En nærmere stillingtagen til de enkelte forslag måtte dog afvente
”grundige overvejelser i samarbejde med de berørte nationale organisationer” (Udtalelse af 21. april 1994).
Danmark opfordrede imidlertid Kommissionen til at koncentrere sig om at fastsætte fælles regler for de
handelsmæssige garantier, idet man anså det for yderst tvivlsomt, at medlemsstaterne skulle kunne blive
enige om en harmonisering af mangelsreglerne (Udtalelse af 21. april 1994).
I den følgende periode diskuteredes Grønbogen på to rådsmøder (17. maj 1994 og 30. marts 1995), og
på det sidste rådsmøde oplyste Kommissionen, at den på baggrund af høringsrunden og drøftelserne i
Rådet agtede at fremsætte et forslag til harmonisering af reglerne om mangler (Faktuelt notat af 19.
april 1996). Danmarks stillingtagen til Grønbogen blev ikke formelt mandateret af Folketingets
Markedsudvalg (nu Europaudvalg), men undervejs i processen orienteredes Folketingets Europaudvalg
5 gange om Grønbogen, og der blev fremsendt faktuelle notater om Grønbogen, gældende dansk ret og
den nationale høringsrunde (Faktuelt notat af 19. april 1996).
8.3 Forbrugerkøbsdirektivet – den europæiske beslutningsproces
Kommissionen fremsatte den 18. juni 1996 Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om køb af
forbrugsvarer og forbrugsgarantier. Direktivforslaget var mere begrænset end Grønbogen, idet det kun
indeholdt bestemmelser om mangelsreglerne (de lovbestemte garantier) og de (frivillige)
112

handelsmæssige garantier. Bestemmelser om eftersalgsservice var udgået bl.a. på grund af
hensynstagning til subsidiaritetsprincippet (Kommissionen 1996a: 7).
Direktivforslaget indeholdt en minimumsharmonisering af medlemsstaternes lovgivning vedrørende
mangelsregler i forbindelse med forbrugerkøb af forbrugsvarer med den grundlæggende regel, at
forbrugsvarer skulle være kontraktmæssige, dvs. mangelfri ved leveringen til forbrugeren. For Danmark
var der en række særligt interessante bestemmelser. For det første fastsatte forslaget den absolutte
reklamationsfrist 30 til 2 år, mens denne i Danmark kun var 1 år. For det andet opererede forslaget med
en ’formodningsregel’, hvorefter mangler, der viste sig inden for 6 måneder fra leveringen som
hovedregel skulle formodes at have været til stede ved leveringen. Denne regel fandtes ikke i dansk ret.
Ved mangler skulle forbrugeren for det tredje kunne kræve udbedring, omlevering med en mangelfri
vare, afslag i købesummen eller ophævelse af købsaftalen. I dansk ret var disse
’misligeholdelsesbeføjelser’ for forbrugeren mere begrænsede, idet sælgeren efter Købeloven havde
mulighed for at tilbyde afhjælpning eller omlevering med den virkning, at forbrugerens dermed ikke
kunne kræve afslag i prisen eller ophævelse af købet (afhjælpningsret). Sælgerens mulighed for at gøre
krav gældende mod tidligere salgsled, fx producenten (sælgerens regres), var derimod ikke reguleret af
Direktivforslaget, hvilket åbnede op for en ’reklamationsklemme’, hvor detailhandlere kunne komme til
at stå i en klemme, fordi forbrugerne havde 2 års reklamationsret, mens de ikke selv overfor
producenten kunne gøre krav gældende i en tilsvarende periode (Kommissionen 1996a; Faktuelt notat
af 13. november 1996).
Ud over mangelsregler indeholdt direktivforlaget også bestemmelser angående handelsmæssige
garantier, hvilket i Danmark reguleredes i den almindelige aftaleret og i Markedsføringsloven (Faktuelt
notat af 13. november 1996). Ifølge forslaget skulle garantier være bindende for sælger eller producent,
give forbrugeren en bedre retsstilling (end den lovbestemte) samt fremgå tydeligt af et dokument, der frit
skulle kunne konsulteres før købet (Kommissionen 1996a: 20).
8.3.1 Den første høringsrunde og de indledende rådsforhandlinger
Justitsministeriet sendte den 19. september 1996 Kommissionens direktivforslag i høring blandt en bred
kreds af organisationer og myndigheder 31 (Skrivelse af 19. september 1996). Ministeriet modtog
efterfølgende høringssvar fra de samme organisationer som i forbindelse med Grønbogen og derudover
fra en række yderligere organisationer og myndigheder (se bilag 3).
30 Reklamationsfristen er den tidsperiode efter købet af en vare, hvor køberen har ret til at reklamere, dvs. klage, over mangler
ved varen. Dette betegnes også som den absolutte reklamationsfrist. Den relative reklamationsfrist er den periode efter
opdagelsen af manglen inden for hvilken, køberen har ret til at reklamere.
31 12 myndigheder, herunder 8 domstole, samt 30 organisationer (Høringsliste af 17. september 1996).
113

I holdningen til Direktivforslaget var fronterne ligesom i forbindelse med Grønbogen ganske klart
trukket op mellem forbrugersiden og erhvervssiden. Forbrugerrådet var grundlæggende tilhængere af
Direktivforslaget, men mente ikke det var ambitiøst nok og burde have større rækkevidde og højere
forbrugerbeskyttelse. Erhvervsorganisationerne var derimod meget skeptiske og mente, det gik for vidt i
retning af øget forbrugerbeskyttelse. Særligt udvidelsen af reklamationsfristen til 2 år og
formodningsreglen blev kritiseret (DI 18. oktober 1996; DHS 1. november 1996; Handelskammeret 30.
oktober 1996; FBR 31. oktober 1996; Faktuelt notat af 13. november 1996; Notat af 10. oktober 1997).
På myndighedssiden frygtede både Østre og Vestre Landsret, at forslaget ville medføre en unødig
komplicering af retstilstanden i Danmark og mente, at Direktivet primært burde fastslå visse enkle
overordnede principper og overlade detailreguleringen til medlemsstaterne (Faktuelt notat af 13.
november 1996).
Kommissionen fremlagde Direktivforslaget formelt på (forbruger)rådsmødet den 25. november 1996.
Danmark udtrykte på dette møde sin tilslutning til en harmonisering af området, men understregede, at
man ønskede en velafbalanceret løsning, der medførte øget forbrugerbeskyttelse, men samtidig ikke
lagde for store byrder på erhvervslivet. Man ønskede således velafbalancerede, enkle og klare regler 32
(Notat af 10. oktober 1996; Referat af 12. november 1996). Denne udmelding må betegnes som en
forsigtig afvejning af forbrugernes og erhvervslivets synspunkter.
Den 10. april 1997 var Direktivforslaget igen på Rådets dagsorden, hvorefter det blev behandlet på en
række møder i arbejdsgruppen under Rådet. Justitsministeriet beskrev i et notat disse drøftelser som
”særdeles vanskelige”, især fordi medlemsstaternes retsordener var meget forskellige på dette vigtige
retsområde (Notat af 26. marts 1998a). På rådsmødet den 3. november 1997 pointerede den danske
erhvervsminister Jan Trøjborg, der repræsenterede Justitsministeriet på (forbruger)rådsmødet, at
forslaget endnu virkede meget ufærdigt, og at man fra dansk side ønskede en bestemmelse om sælgers
ret til afhjælpning ved mangler, hvilket var en klar imødekommelse af erhvervslivets ønsker (Talepapir
af 31. oktober 1997).
I løbet af 1996 og 1997 blev Direktivforslaget drøftet på tre specialudvalgsmøder i Juridisk
Specialudvalg med deltagelse af en række organisationer og forvaltningsorganer. Forbrugerrådet, DI,
DHS samt FDM deltog aktivt i alle disse møder, hvilket kan aflæses i specialudvalgsreferaterne. En
32 Danmark udtrykte dog også visse forbehold på dette rådsmøde. Danmark udtrykte støtte til den 2-årige reklamationsfrist,
men ønskede en løsning, hvor den danske købelovs ’afhjælpningsret’ for sælger kunne bibeholdes. Danmark var desuden ikke
tilhænger af formodningsreglen.
114

ække øvrige organisationer deltog derudover, men deres ytringer er kun noteret i enkelte referater 33
(Referat af 12. november 1996; Referat af 21. oktober 1997; Referat af 14. april 1998). Uenigheden
mellem Forbrugerrådet og erhvervsorganisationerne, der fremstod af høringssvarene, kom tydeligt til
udtryk på de første to møder, mens en vis enighed var opstået ved det tredje møde i april 1998 (se
nedenfor).
8.3.2 Den anden høringsrunde og de afsluttende forhandlinger
Den 22. december 1997 sendte Justitsministeriet et kompromisforslag fra formandskabet (Luxembourg)
i høring. Det nye forslag indeholdt en række lovtekniske præciseringer samt bl.a. en indskrænkning i
betingelserne for, hvorvidt køberen kunne gøre mangelsbeføjelserne gældende, dvs. indførelse af en
form for ’afhjælpningsret’ for sælger. I høringssvarene blev der udtrykt generel modstand mod
Direktivet både fra forbrugersiden og erhvervssiden, dog med forskellige argumenter.
Forbrugerrådet fremhævede således, at forslaget var uacceptabelt pga. en række forringelser og
usikkerheder, og navnlig afhjælpningsretten blev udsat for ætsende kritik. (FBR 25. februar 1998).
Erhvervsorganisationerne mente derimod, at afhjælpningsretten var helt essentiel, men deres høringssvar
udtrykte generelt en betydelig skepsis overfor forslaget, dog med undtagelse af Håndværksrådet, der
mente forslaget var en klar forbedring (DI 29. januar 1998; Notat af 26. marts 1998b).
I den efterfølgende periode foregik dialogen mellem forvaltningen og organisationerne i
Specialudvalget. Der blev således ikke foretaget yderligere høringer.
Den danske holdning til Direktivforslaget fremgår af en indstilling i et notat den 26. marts 1998.
Danmark ønskede ikke at vedtage en fælles holdning til forslaget i Rådet, men ønskede yderligere
tekniske afklaringer i Rådets arbejdsgruppe. I forhold til de enkelte bestemmelser i forslaget virker den
danske holdning umiddelbart som en afbalancering af Forbrugerrådets og erhvervsorganisationernes
holdninger i høringssvarene. Justitsministeriet indstillede således på den ene side til at støtte 2 års
reklamationsfristen og støttede en styrkelse af forbrugerbeskyttelsen i forbindelse med handelsmæssige
garantier, hvilket var vigtige punkter for Forbrugerrådet. På den anden side indstilledes det til at arbejde
for, at Købelovens afhjælpningsret vil kunne opretholdes, og for at formodningsreglen udgik, hvilket
begge var klare mærkesager for erhvervsorganisationerne (Notat af 26. marts 1998a).
33 Ytringer fra FEHA, BFE, Radiobranchen, DAF, Handelskammeret, Advokatrådet, Dansk Detail Kreditråd er alle refereret
en enkelt gang i et af referaterne. Dette er dog ikke en udtømmende liste over deltagere i udvalget, da organisationer kan have
deltaget uden at have kommet med særlige kommentarer. Vi har kun deltagelseslisten fra et enkelt specialudvalgsmøde (14.
april 1998), og her deltog af organisationer: Dansk Detail Kreditråd, Advokatrådet, De Samvirkende Købmænd,
Dommerfuldmægtigforeningen, Handelskammeret, Radiobranchen, DHS, FDM, DAF, DI og Forbrugerrådet. Af
forvaltningsorganer var Udenrigsministeriet, Forbrugerstyrelsen, Fødevareministeriet, Erhvervsministeriet og Justitsministeriet
repræsenteret.
115

Den forenede modstand mod Direktivet blandt organisationerne kom også til udtryk i
specialudvalgsmødet 14. april 1998. Forbrugerrådet tilkendegav således indledningsvist, at det fandt
forslaget yderst problematisk, idet det var uklart, ufærdigt og i sin nuværende udformning et udtryk for
alvorligt lovsjusk. DI, DHS og langt de fleste øvrige erhvervsorganisationer var i det væsentlige enige i
Forbrugerrådets betragtninger, særligt det problematiske i forslagets uklarhed. På trods af uenigheden
mellem Forbrugerrådet og erhvervsorganisationerne med hensyn til de enkelte bestemmelser i forslaget
stod organisationerne således sammen om at afvise Direktivforslagets i dets daværende form 34 .
Afslutningsvist på dette møde fremgår det af referatet, at en repræsentant fra DAF (Danmarks
Automobilforhandler Forening) ”takkede Justitsministeriet for stor åbenhed over for organisationerne” (Referat
af 14. april 1998; Supplerende aktuelt notat af 15. april).
På rådsmødet den 23. april stemte et kvalificeret flertal for den fælles holdning til Direktivforslaget, på
trods af modstand fra Danmark og Tyskland, mens Holland stemte blankt. Danmark ønskede
vedtagelsen udskudt, og da dette ikke blev imødekommet, valgte man at stemme imod forslaget. I
Erhvervsministerens talepapir til rådsmødet var begrundelsen, at forslaget ikke var tilstrækkeligt
gennemarbejdet, indeholdt for mange teknisk ufærdige regler og ”samlet set ikke medfører et afbalanceret
forbrugerbeskyttelsesniveau, som er acceptabelt for Danmark” (Talepapir af 22. april 1998). Som en yderligere
begrundelse blev det i talepapiret udtrykt, at ”det har gjort indtryk på den danske regering, at samtlige berørte
organisationer i Danmark – både på forbrugersiden og erhvervssiden – så kraftigt har appelleret om, at rådet ikke
vedtager en fælles holdning…” (Talepapir af 22. april 1998). Den danske holdning udviklede sig således
igennem forløbet. I begyndelsen var den forsigtigt positiv, efterhånden blev den mere forbeholden, og
det endte med, at Danmark direkte valgte at stemme imod Direktivforslaget.
Den 24. september 1998 blev Rådets fælles holdning officielt vedtaget, og Europa-Parlamentet vedtog
sin 2. udtalelse om Direktivforslaget med en række ændringsforslag den 17. december 1998. Da der
ikke var enighed mellem Rådet og Parlamentet, blev Direktivforslaget derefter behandlet i
Forligsudvalget 35 , inden Rådet endeligt den 25. maj 1999 kunne vedtage direktiv 99/44/EF om visse
aspekter af forbrugerkøb og garantier i forbindelse hermed.
34 Håndværksrådet, der ikke deltog i netop dette specialudvalgsmøde, havde dog som nævnt i et høringssvar udtrykt, at det nye
direktivforslag var en klar forbedring fra tidligere, og kunne således ikke siges at være modstander af Direktivforslaget.
35 I sager under den fælles beslutningsprocedure, hvor Rådet og Parlamentet ikke kan blive enige indkaldes Forligsudvalget, der
er sammensat af Rådets medlemmer eller deres repræsentanter og et tilsvarende antal repræsentanter for Parlamentet. Målet er
at nå frem til et kompromis, der er acceptabelt for begge parter. Kommissionen deltager også i Forligsudvalgets arbejde for at
fremme en tilnærmelse af Europa-Parlamentets og Rådets holdninger (www.eu-oplysningen.dk).
116

I forhold til Grønbogen var Direktivet betydeligt begrænset. Punktet eftersalgsservice, som havde
udgjort et væsentligt punkt i Grønbogen var udgået, og en række videregående bestemmelser var blevet
forkastet i det fremsatte direktivforslag eller undervejs i forhandlingerne om forslaget, så der skete
således en vigtig udvikling i disse faser. Direktivet var imidlertid en realitet og skulle implementeres i
national ret.
Folketingets inddragelse
Undervejs i den europæiske beslutningsproces blev sagen forelagt Folketingets Europaudvalg til
orientering 3 gange (22. november 1996, 31. oktober 1997 samt 9. april 1999), og et grundnotat og en
række faktuelle og aktuelle notater blev fremsendt til udvalget. Den 17. april 1998, kort før det
afgørende rådsmøde hvor den fælles holdning blev vedtaget, blev sagen drøftet i et samråd med
Erhvervsudvalget, og samme dag tiltrådte Europaudvalget regeringens forhandlingsoplæg, der således
blev formelt mandateret (Notat af 24. marts 1999).
8.3.3 Organisationernes europæiske indsats og nordisk forvaltningskoordination
Sideløbende med forvaltningens deltagelse i den europæiske beslutningsproces og dens samspil med
organisationerne i forbindelse hermed, eksisterede der to yderligere handlingsspor. Dels deltog flere af
organisationerne på forskellig vis direkte i den europæiske beslutningsproces uden om forvaltningen, og
dels forsøgte forvaltningen at samarbejde og koordinere sin indsats med de øvrige nordiske lande,
hvilket kan ses som i tråd med den gamle nordiske samarbejdstradition på området.
Organisationerne og Europa
Det er tydeligt, at flere af organisationerne i forbindelse med Direktivforslaget fulgte en aktiv europæisk
strategi 36 .
Ud fra de foreliggende kilder synes Forbrugerrådet at have haft en betydelig europæisk indsats. I Rådets
første høringssvar henviser det til, at Direktivforslaget har været behandlet i den europæiske
forbrugerorganisation BEUC, i den europæiske sammenslutning af forbrugerjurister og i nordisk
forbrugerregi, og alle steder har der været udtalt bekymring over den manglende rækkevidde af
Direktivforslaget (FBR 31. oktober 1996). Forbrugerrådet har altså i en relativ tidlig fase af processen
deltaget i en ganske omfattende koordination på europæisk plan. Senere i forløbet kontaktede
Forbrugerrådet flere gange de danske medlemmer af Europa-Parlamentet i forbindelse med, at forslaget
36 Det skal understreges, at vi kun har indirekte information om organisationernes internationale indsats, idet vi kun har adgang
til de dokumenter, der også er tilgået den danske forvaltning. Hvis man udelukkende baserer en analyse på disse kilder vil man
formentlig undervurdere organisationernes europæiske indsats i et ikke ringe omfang, da det jo næppe er sandsynligt, at
organisationerne har informeret forvaltningen om alle deres europæiske aktiviteter. Gennem vores interviews har vi imidlertid
fået suppleret disse skriftlige kilder.
117

lev behandlet i Parlamentet (FBR 2. marts 1998; FBR 11. december 1998). I den forbindelse henviste
Forbrugerrådet også til BEUC, og BEUC sendte på et tidspunkt også et høringssvar til den danske EUrepræsentation,
der lå i klar forlængelse af Forbrugerrådets synspunkter (BEUC 3. april 1998). Gennem
mere uformelle kanaler var Forbrugerrådet endvidere kort før Direktivets vedtagelse i direkte kontakt
med den svenske justitsminister (Forbrugerrepræsentant 2). Forbrugerrådet benyttede således en
flerstrenget strategi, der både rettede sig imod den danske forvaltning, imod fælleseuropæiske
institutioner og organisationer og imod andre medlemsstaters regeringer.
Det er også tydeligt, at Dansk Handel og Service var aktive europæisk. DHS fremsendte flere gange i
forløbet europæiske ’position papers’ til forvaltningen fra den fælleseuropæiske
detailhandelsorganisation EuroCommerce. Disse position papers udgjorde ifølge DHS kompromiser,
som den samlede europæiske detailhandel kunne acceptere.
Det er lidt sværere at dokumentere Dansk Industris europæiske indsats, men et position paper, som DI’s
europæiske organisation UNICE fremsendte til Rådet, stemmer i høj grad overens med DI’s
holdninger, så man kan i det mindste derudfra formode, at DI som minimum har deltaget i en
fælleseuropæisk koordination.
Brancheorganisationen ForbrugerElektronik (BFE), der repræsenterer en række af de store multinationale
elektronikproducenters danske datterselskaber synes også at have været særdeles aktiv på europæisk
niveau. BFE fremsendte flere gange notater fra den fælleseuropæiske organisation EACEM (nu
EICTA) 37 , og ifølge BFE’s direktør opererede BFE i forbindelse med Direktivforslaget fra starten i EU
gennem EACEM, hvor man forsøgte at koordinere holdningerne fra de forskellige landes
organisationer og de store producenter. Blandt andet deltog organisationen i en række høringer og
møder med EU-kommissærer og havde et særligt tæt samarbejde med dens svenske ’søsterorganisation’
(Allan Bugge, BFE).
Det virker åbenlyst, at i hvert fald DI, DHS, BFE og Forbrugerrådet således har haft klare europæiske
strategier i forbindelse med Direktivforslaget. Hvorvidt det samme har gjort sig gældende for øvrige
organisationer såsom Handelskammeret og Håndværksrådet kan ikke dokumenteres udfra de
foreliggende kilder, men det kan bestemt ikke udelukkes.
37 EICTA står for European Information & Communications Technology Industry Association. EACEM (the European
Association of Consumer Electronics Manufacturers) og EICTA fusionerede i 2001 (Kilde: www.eicta.org).
118

Forvaltningskoordination i Norden
Den 30. oktober 1996 få måneder efter Direktivforslagets fremsættelse blev der afholdt et nordisk
embedsmandsmøde i Helsinki om en mulig samordning af de nordiske holdninger. Repræsentanter fra
EU-landende Danmark, Sverige og Finland samt EØS-landet Norge deltog i mødet, og senere sluttede
Island sig også til. To yderligere møder blev afholdt inden Direktivet blev vedtaget, og samarbejdet
udmundede i et ’Scandinavian proposal’, i forbindelse med spørgsmålet om sælgers afhjælpningsret.
Det blev heri foreslået, at der skulle indføres et hierarki af afhjælpningsmåder, hvor køber i første
omgang havde ret til at få afhjulpet en mangel, i anden omgang omlevering, og først hvis disse to
muligheder ikke var tilstrækkelige, at køber så kunne få afslag i pris eller ophævelse af købsaftalen. Det
skandinaviske forslag blev meget positivt modtaget i de europæiske producentorganisationer
(Erhvervsrepræsentant 3; jf også Forbrugerrepræsentant 2), men hierarkiet blev ikke direkte indarbejdet
i Direktivet, der dog indførte en form for afhjælpningsret for sælger.
Det kan således konstateres, at den danske forvaltning parallelt med forhandlingerne med de øvrige
medlemsstater i Rådet og i Rådets arbejdsgruppe forsøgte at skabe en fællesnordisk holdning til
Direktivforslaget. Det lykkedes i hvert fald så langt, som at man kunne fremsætte et fælles forslag om
enkelte bestemmelser. Denne nordiske koordination synes dog ikke at have foregået uden inddragelse af
organisationerne. Eksempelvis betonede BFE overfor os, at de sammen med deres svenske
søsterorganisation havde brugt mange kræfter på at få indført et sådan afhjælpningshierarki i det
skandinaviske forslag (Allan Bugge, BFE).
8.4 Købeloven – den danske implementeringsproces
Forbrugerkøbsdirektivet blev som beskrevet ovenfor vedtaget den 25. maj 1999. Direktivet indeholdt en
række civilretlige bestemmelser vedrørende mangler ved salgsgenstanden og markedsføringsretlige
bestemmelser angående anvendelsen af skriftlige (handelsmæssige) garantier, og Direktivet skulle være
gennemført i national ret senest 1. januar 2002. Den del af Forbrugerkøbsdirektivet, der omhandlede
anvendelsen af skriftlige garantier blev hurtigt implementeret ved en revision af markedsføringsloven,
som trådte i kraft 1. juli 1999 38 .
8.4.1 Forberedelsen af betænkningen om gennemførelsen af forbrugerkøbsdirektivet
Med henblik på implementeringen af Forbrugerkøbsdirektivets bestemmelser vedrørende mangler
nedsatte Justitsministeriet i september 1999 en arbejdsgruppe med det formål at overveje de spørgsmål
38 Lov nr. 342 af 2. juni 1999 om ændring af markedsføringsloven. Se også bilag 2. Da fokus i dette kapitel er på Købeloven vil
denne del af implementeringen af Forbrugerkøbsdirektivet ikke blive analyseret her.
119

om ændring af reglerne i Købeloven, som Direktivet gav anledning til, og udarbejde forslag til nye
lovregler (Betænkning 1403: 6) 39 . Arbejdsgruppen var en lille juridisk ekspertgruppe uden
repræsentation fra de centrale interesseorganisationer på forbrugerområdet. I arbejdsgruppens
kommissorium blev det fremhævet, at den ville kunne foreslå andre ændringer af forbrugerkøbsreglerne
end Direktivet nødvendiggjorde, men at en generel revision af Købeloven faldt uden for rammerne af
arbejdet. Arbejdsgruppen skulle lægge til grund, at Direktivet ikke måtte medføre, at
forbrugerbeskyttelsesniveauet i Danmark blev sænket (Betænkning 1403: 6).
Arbejdsgruppen afholdt 15 møder i alt. Disse møder blev suppleret med 3 møder med en følgegruppe,
der var blevet nedsat med et bredt udsnit af organisationer og myndigheder, der fik lejlighed til at
kommentere og diskutere forskellige udkast fra arbejdsgruppen. Selve udformningen af betænkningen
og lovudkastet foregik imidlertid i arbejdsgruppen uden organisationernes direkte deltagelse.
Ifølge kontorchefen i Formueretskontoret var dette ikke en usædvanlig fremgangsmåde og skyldtes
blandt andet kompleksiteten i direktivimplementeringen kombineret med implementeringsfristen per 1.
januar 2002, der medførte et stort tidspres (Henrik Øe, JM). En organisationsrepræsentant fremhævede
omvendt, at nedsættelsen af en lille arbejdsgruppe var usædvanlig, men skyldtes at en udvidet
arbejdsgruppe ville have haft særdeles vanskeligt ved at nå til enighed på grund af de store
holdningsforskelle blandt organisationerne. Man kunne derfor nemt have risikeret, at udvalgsarbejdet
ville trække ud (Forbrugerrepræsentant 2). At denne fremgangsmåde var i det mindste en smule
usædvanlig finder støtte i kommissorierne for de seneste 7 betænkninger fra Justitsministeriet 40 , hvor
organisationerne blev inddraget i forberedelsen af de 5.
På det første møde med følgegruppen var erhvervsorganisationerne skeptiske over for den
omkostningsstigning for erhvervslivet, de forventede, at implementeringen ville medføre og især overfor
udvidelsen af reklamationsfristen fra 1 til 2 år. Forbrugerrådet var på dette møde tilbageholdende. På
grund af en række kritiske bemærkninger fra organisationerne på det andet møde mellem
arbejdsgruppen og følgegruppen lod arbejdsgruppen en række påtænkte bestemmelser angående bl.a.
bevisbyrden i garantitilfælde og reparationsudgifter udgå (Kallestrup 2004: 144f).
39 Arbejdsgruppen var sammensat af professor Peter Møgelvang-Hansen (formand), højesteretsdommer Lene Pagter
Kristensen fra Den Danske Dommerforening, advokat Stig Bigaard fra Advokatrådet og lovråd Lars Hjortnæs fra
Justitsministeriet (Betænkning 1403).
40 I forberedelsen af 5 af de seneste 7 betænkninger fra Justitsministeriet (Betænkning 1394, 1400, 1423, 1433 og 1440) deltog
mellem 6 og 12 repræsentanter fra interesseorganisationer i de arbejdsgrupper, der udarbejdede betænkningerne. De to
undtagelser var Betænkning 1412 om godtgørelse til efterladte, hvor der i arbejdsgruppen kun deltog 3 interesseorganisationer
samt netop Betænkning 1403 om Forbrugerkøb.
120

I slutningen af 1999 nedsattes endvidere en projektgruppe under Nordisk Ministerråd på initiativ af
Forbrugerrådet til at belyse implementeringen af Direktivet i Norden. Både repræsentanter for
myndigheder (eksempelvis Forbrugerstyrelsen) og forbrugerorganisationer sad med, og projektgruppen
udsendte en udredning i september 2000 (Nordisk Ministerråd 2000). Udredningen blev efterfølgende
inddraget i arbejdsgruppens drøftelser.
Både Danmark, Sverige og Finland som EU-lande og Norge og Island som EØS-lande var forpligtet til
at implementere Direktivet, og ved siden af arbejdet i arbejdsgruppen drøftede Justitsministeriet på en
række møder med de øvrige nordiske lande implementeringen af Forbrugerkøbsdirektivet, hvilket kan
ses som en videreførelse af den nordiske tradition for koordinering af købelovgivningen.
8.4.2 Betænkning 1403 og høringsrunden
I juni 2001 blev arbejdsgruppens betænkning med et samlet udkast til ændring af Købeloven afgivet.
Lovudkastet indeholdt bl.a. en udvidelse af den absolutte reklamationsfrist fra 1 til 2 år både i
forbindelse med forbruger- og handelskøb. Direktivet nødvendiggjorde kun en udvidelse i forbrugerkøb,
men for at undgå den føromtalte ’reklamationsklemme’ blev det foreslået også at indføre 2 års-fristen
uden for forbrugerkøb. Derudover indeholdt det indførelsen af den såkaldte ’formodningsregel’, hvor
mangler ved en vare, der viser sig inden for 6 måneder efter købet, formodes at have foreligget ved
købet.
Betænkningen med lovudkastet blev sendt i høring den 6. juni 2001 blandt en meget bred kreds af
organisationer og myndigheder. Langt de fleste af disse havde dog ingen bemærkninger (Høringsnotat
af 2. oktober 2001; se også bilag 3). Overordnet kunne fronten mellem Forbrugerrådet på den ene side
og erhvervsorganisationerne på den anden genfindes. Hvor Forbrugerrådet var positiv, men
indtrængende ønskede yderligere reformer, var erhvervsorganisationerne negative eller meget forsigtigt
positive og understregede, at det var afgørende, at man ikke gik længere, end hvad Direktivet gjorde
nødvendigt. I forhold til en række konkrete bestemmelser eksisterede der dog forskellige opfattelser
blandt erhvervsorganisationerne, navnlig i synet på udvidelsen af reklamationsfristen uden for
forbrugerkøb, hvor DI, BFE og Handelskammeret var modstandere af denne bestemmelse, mens
detailhandelsorganisationen DHS fandt den helt afgørende. (Høringsnotat af 2. oktober 2001).
8.4.3 Lovforslaget og Folketingets behandling
Den 3. oktober 2001 blev Forslag til lov om ændring af lov om køb (Revision af regler om forbrugerkøb
mv.) fremsat i Folketinget af Justitsminister Frank Jensen (Lovforslag L26). I forhold til betænkningens
121

lovudkast var der kun enkelte begrænsede præciseringer, som blandt andet var indført på baggrund af
høringssvarene fra Forbrugerrådet og DHS.
Ved Folketingets førstebehandling af L26 den 9. oktober kunne Justitsministeren afslutningsvist
konstatere, at samtlige partier udtrykte opbakning til Lovforslaget. Venstrefløjen repræsenteret ved
Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten ønskede dog at tage yderligere skridt i retning af højere
forbrugerbeskyttelse, mens Venstre og de Konservative på den anden side betonede, at det var vigtigt, at
Danmark ikke gik videre end Direktivet. En række partiers ordførere henviste i deres oplæg om
Lovforslaget til interesseorganisationerne (Første behandling af lovforslag nr. L 26, Folketinget 2001-
2002, 1. samling).
Folketingets behandling blev imidlertid afbrudt, idet statsminister Poul Nyrup Rasmussen den 31.
oktober 2001 udskrev folketingsvalg. Ved valget den 20. november 2001 mistede regeringen som
bekendt sit parlamentariske flertal, og Anders Fogh Rasmussen kunne den 27. november præsentere sin
nye VK-regering. Ny Justitsminister blev Lene Espersen fra de Konservative.
Allerede den 5. december 2001 fremsatte Justitsministeren imidlertid Lovforslag L9, der på nær enkelte
lovtekniske ændringer var en genfremsættelse af L26. Den vigtigste ændring var, at loven skulle træde i
kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende og have virkning fra den 1. januar 2002. Denne
bestemmelse ville indebære, at loven ville få tilbagevirkende kraft, idet Folketingets behandling af loven
ikke kunne forventes afsluttet før engang i foråret 2002 (Lovforslag nr. L9 2001: 6).
Kort efter den nye regerings tiltrædelse modtog den nye justitsminister en række breve fra forskellige
erhvervsorganisationer 41 , som henvendte sig for at få Justitsministeren til at ændre Lovforslaget, så det i
højere grad tog hensyn til erhvervslivets interesser. En række organisationer var også meget kritiske
overfor at loven ville få tilbagevirkende kraft. En række organisationer udtrykte således håb om, at den
nye (borgerlige) regering ville vise sig mere forstående overfor erhvervslivets bekymringer. Disse
henvendelser medførte dog ingen ændringer i Lovforslaget.
Under Folketingets 1. behandling var der igen bred opbakning til Lovforslaget, men Socialdemokratiet,
nu i opposition, udtrykte dog et ønske om en mere generel revision af Købeloven.
41 DI, DHS, Handelskammeret, Håndværksrådet, BFE, De Danske Bilimportører samt Dansk Textil Union (se
Handelskammeret 28. november 2001; Håndværksrådet 30. november 2001; DI 3. december 2001; BFE og FEHA 6.
december 2001; Dansk Textil Union 11. december 2001; samt Justitsministeriets besvarelser).
122

Udvalgsbehandlingen af Lovforslaget i Retsudvalget blev delvis domineret af den offentlige debat udløst
af Eternit-dommen, som havde givet fokus på reklamationsfristen for byggematerialer 42 . Denne debat
resulterede således i et ændringsforslag fremsat af SF, der forlængede reklamationsretten for
byggematerialer fra 5 til 10 år. På et tidspunkt tegnede der sig et flertal uden om regeringen for dette
ændringsforslag, da Dansk Folkeparti indledningsvist støttede det. Ændringsforlaget medførte
imidlertid en ihærdig indsats fra en række erhvervsorganisationer (DHS, DI, BYG, Danske
Entreprenører), der vendte sig kraftigt mod udvidelsen (Besvarelse af spørgsmål nr. 21 og 23 af 26.
februar 2002). Efterfølgende trak Dansk Folkeparti sin støtte til ændringsforslaget tilbage, men
fremhævede ønsket om nedsættelsen af et udvalg til at undersøge spørgsmålet til bunds, hvilket
regeringen gav sit tilsagn til (Fortsættelse af anden behandling af Lovforslag nr. L9).
Under 2. behandlingen af Lovforslaget blev ændringsforslagene nedstemt, og ved 3. behandlingen i
Folketinget den 16. april 2002 blev loven således vedtaget uden ændringer med et meget stort flertal.
Alle partier stemte for med undtagelse af Enhedslisten, der stemte blankt.
8.5 Analyse og vurdering af samspillet
Det følgende afsnit indeholder en opsummerende analyse og vurdering af samspillet mellem forvaltning
og organisationer i hele forløbet, fra Kommissionens Grønbog om forbrugsvaregarantier og eftersalgsservice
udkom i november 1993 over forhandlingerne om Forbrugerkøbsdirektivet og frem til, at ændringerne i
den danske Købelov blev endeligt vedtaget i april 2002. Analysen er struktureret i forhold til
analysetypologiens tre variable medlemskab, interaktionsform samt grad af konsensus. Desuden vil
organisationernes indflydelse samt forvaltningens og organisationernes europæiske aktiviteter blive
vurderet. Forskelle og ligheder i inddragelsen i de forskellige faser vil blive diskuteret, og det vil samlet
blive vurderet, hvilke konsekvenser europæiseringen har haft i forbindelse med denne del-case.
8.5.1 Medlemskabet – hvem deltager?
Hvilke organisationer, der deltager i løbet af processen varierer noget (se bilag 3). De helt centrale
organisationer er dog Dansk Industri, Dansk Handel og Service, Handelskammeret og Forbrugerrådet.
Disse organisationer deltager således i alle høringer, specialudvalgsmøder og møderne i følgegruppen
gennem hele forløbet, så kontinuiteten i deltagelsen af visse kerneorganisationer er således betragtelig.
Denne kerne af organisationer, der tilsyneladende ikke er til at komme uden om, består af nogle af de
42 Højesteretsdommen i Eternit-sagen frifandt Dansk Eternit Fabrik A/S (DEF) for erstatningsansvar i forbindelse med to
mangelfulde eternittage under henvisning til, at reklamationsfristen for byggematerialer på 5 år var overskredet (Dom afsagt af
Højesteret 6. november 2001 i sag I 288/2000).
123

største og mest ressourcerige organisationer i Danmark – både på forbrugerområdet og udenfor dette
område.
De nævnte organisationer er de eneste, der spiller en rolle i den indledende fase omkring Grønbogen 43 ,
som ellers sendes i høring blandt en række yderligere organisationer. Adgangen til samspillet er således
i princippet forholdsvis åben, men det er kun få store organisationer, der har benyttet sig af dette,
hvorfor medlemskabet i denne fase må betegnes som eksklusivt.
En række mere specialiserede branche- og erhvervsorganisationer kommer derudover på banen, da
Kommissionens direktivforslag i den næste fase sendes i høring, og specialudvalgsproceduren
efterfølgende iværksættes, og i resten af forløbet er det en relativt bred skare af organisationer, der
deltager. Det varierer dog lidt, hvem der deltager fra denne bredere kreds. Det er således ikke et lukket
forum, hvilket eksempelvis BFE’s sene inddragelse vidner om. BFE optrådte indledningsvis hverken på
Justitsministeriets høringsliste eller deltog i Specialudvalget, men via et par henvendelser til ministeriet
blev organisationen anerkendt som høringsberettiget og blev herefter fast inviteret med til
Specialudvalgets møder (BFE 3. juni 1997; Referat af 6. august 1997). Man kan således komme med,
hvis man har en klar interesse i sagen og opfattes som en relevant part. Specialudvalget må dog stadig
betragtes som et forholdsvist eksklusivt forum, idet kun omkring 10 organisationer deltog her.
I implementeringsfasen udvides medlemskabet yderligere til i alt omkring 20 organisationer, der deltog i
følgegruppen og i høringsrunden, så medlemskabet må betegnes som relativt bredt i denne fase.
Arbejdsgruppen, der stod for den konkrete udformning af lovudkastet, var derimod blottet for
tilstedeværelsen af organisationer 44 .
Der synes således at være en tendens til, at jo tættere på den normale danske lovgivningspraksis man
kommer, jo flere organisationer deltager i samspillet (se bilag 3). I den indledende høringsrunde
omkring Grønbogen deltog 5 organisationer, mens omkring 10 organisationer deltog i
specialudvalgsmøderne. Høringsrunderne i forbindelse med Direktivforslaget havde deltagelse af 13 og
14 organisationer, mens der i arbejdsgruppen og følgegruppen under implementeringen af Direktivet i
alt sad repræsentanter for 20 organisationer. I den efterfølgende høring af betænkningen deltog
imidlertid kun 11 organisationer, men dette lave tal skyldes højst sandsynligt, at en række øvrige
43 Arbejderbevægelsens Erhvervsråd deltager dog også om end ganske perifert i denne fase. Siden hen spiller denne
organisation endvidere kun en marginal rolle i forløbet.
44 Blandt de 4 deltagere i arbejdsgruppen befandt der sig godt nok en repræsentant for både Dommerforeningen og
Advokatrådet, men begge havde sæde i udvalget i kraft af deres juridiske ekspertise snarere end deres repræsentativitet i
forhold til væsentlige samfundsmæssige interesser.
124

organisationer var blevet hørt i forbindelse med udarbejdelsen af betænkningen og derfor ikke havde
yderligere kommentarer.
Det er interessant, at så få organisationer deltager i forbindelse med Grønbogen, som i høj grad
udstikker kursen for det efterfølgende direktivforslag. Hvorvidt organisationernes begrænsede interesse
skyldes, at de ikke har øje for denne tidlige fase, mangel på ressourcer eller andet kan dog ikke nøjere
vurderes. En årsag til, at antallet af deltagere stiger efter fremsættelsen af Direktivforslaget, kunne dog
være, at Direktivforslaget er mere konkret end Grønbogen og dermed kan være lettere at tage stilling til.
De centrale aktører fra forvaltningssiden er først og fremmest Formueretskontoret i Justitsministeriet,
Forbrugerstyrelsen under Erhvervsministeriet samt Justitsministeren og Erhvervsministeren. Det er i
den forbindelse værd at bemærke, at pga. den historisk betingede ressortfordeling mellem
Erhvervsministeriet og Justitsministeriet er det Justitsministeriet, der forbereder og forhandler sagen i
arbejdsgruppen under Rådet, mens det er Erhvervsministeren, der forhandler på rådsmøderne, dog
bistået af Formueretskontoret.
8.5.2 Interaktionsformen – hvordan foregår inddragelsen?
Ligesom medlemskabet så ændrer interaktionsformen sig også gennem forløbet. En rød tråd er dog
skriftlig høring, som benyttes i alle tre faser i forløbet. Det synes således at være en fast praksis at sende
alle betydelige forslag i bred høring. Dette gjaldt således både Grønbogen, to versioner af
Direktivforslaget og den danske betænkning med lovudkastet. I fasen omkring Grønbogen er skriftlig
høring den eneste form for inddragelse af organisationerne 45 , hvilket må betegnes som en forholdsvis løs
og ikke-forpligtende interaktionsform. Høringer suppleres i de to efterfølgende faser med formel
repræsentation af organisationerne i hhv. Specialudvalget under EU-forhandlingerne og følgegruppen
under den danske lovforberedelse.
I forbindelse med forhandlingerne om Direktivforslaget finder der derudover en række brevvekslinger og
bilaterale møder sted mellem forvaltningen og interesseorganisationer 46 . I denne fase er
interaktionsformen således væsentlig tættere og mere forpligtende for både organisationer og forvaltning
navnlig i kraft af organisationernes formelle repræsentation i Specialudvalget. Der er også tale om langt
flere kontakter af forskellig art mellem forvaltning og organisationer end i forbindelse med Grønbogen.
45 I arkivmaterialet er der ingen tegn på, at der i denne fase er blevet afholdt specialudvalgsmøder eller andre møder mellem
organisationer og forvaltningen med grønbogen på dagsordenen, men det kan naturligvis ikke udelukkes, at organisationerne
og forvaltningen i anden sammenhæng kan have drøftet grønbogen uformelt, fx på et specialudvalgsmøde med en anden
dagsorden.
46 Bl.a. orienterede en repræsentant for Justitsministeriet Handelskammeret om Direktivforslaget, og BFE holdt et møde med
Justitsministeriet, hvor det redegjorde for sin holdning til forslaget (Handelskammeret 22. oktober 1996; Referat af 6. august
1997).
125

Under den afsluttende implementeringsproces i Danmark forekom også flere brevvekslinger. I denne fase
var organisationerne formelt repræsenteret via følgegruppen, men organisationerne blev ikke inddraget
direkte i udformningen af betænkningen og Lovforslaget. De juridiske aspekter og tidspresset blev
vægtet højere end at inddrage organisationerne tæt. Forvaltningen holdt således organisationerne på
lidt større afstand af strategiske årsager. Både inddragelsen i følgegruppen og den efterfølgende brede
høring må således betegnes som relativt løse og uforpligtende interaktionsformer.
Den tætteste dialog mellem forvaltningen og organisationerne synes således at finde sted i forbindelse
med forhandlingerne om Direktivforslaget, hvor Danmarks holdning til Direktivforslaget og dets
enkelte bestemmelser drøftes intenst i Specialudvalget og via en række andre kontakter. Her er tale om
en forholdsvis tæt og forpligtende interaktion, mens interaktionsformen i forbindelse med Grønbogen er
mere uforpligtende, og interaktionen i forbindelse med implementeringen også er mere løs og
uforpligtende, men i denne fase findes dog i modsætning til ved Grønbogen en formel repræsentation af
organisationerne.
8.5.3 Graden af konsensus – uenighed og konflikter
Der er ingen tvivl om, at der eksisterede store holdningsforskelle mellem Forbrugerrådet på den ene
side og erhvervsorganisationerne på den anden side i forbindelse med alle tre faser af forløbet. Under
høringsrunden ved Grønbogen kom uenighederne meget tydeligt til udtryk, men på trods af disse helt
modsatrettede indstillinger kunne organisationerne under forhandlingerne i den efterfølgende fase
mødes om at tage afstand fra Direktivforslaget. Der var imidlertid meget forskellige årsager til
organisationernes fælles modstand, så nogen grundlæggende konsensus kunne man ikke tale om. At
dette var tilfældet blev tydeligt under implementeringsfasen, hvor uenighederne igen trådte tydeligt frem.
Udfaldsrummet for uenigheden var imidlertid begrænset som følge af, at Direktivet var en realitet og
skulle vedtages, så uenighederne drejede sig primært om detailspørgsmål i forbindelse med enkelte
bestemmelser og om, hvorvidt Danmark skulle gå længere end Direktivet (Forbrugerrådet) eller ej
(erhvervsorganisationerne).
Det er vanskeligt at vurdere ud fra arkivmaterialet, hvorvidt der blandt deltagerne i samspillet eksisterer
enighed om grundlæggende spilleregler, men nogen enighed mellem forbruger- og erhvervssiden om
grundlæggende problemer synes ikke at eksistere i løbet af processen. I perioden efter lovens vedtagelse
er der dog tegn på en vis forståelse mellem forbrugersiden og detailhandlen om at ville have loven til at
fungere hensigtsmæssigt i praksis (jf. FBR og DHS 16. september 2004).
126

8.5.4 Indflydelsen – hvem får sat sine fingeraftryk?
At bedømme organisationernes indflydelse ud fra en række ministerielle notater og indstillinger,
mødereferater samt høringssvar fra organisationer er vanskeligt og kan kun foretages med visse
forbehold. På baggrund af det foreliggende materiale synes der dog at kunne afdækkes en udvikling i
organisationernes indflydelse i løbet af processen. Organisationernes høringssvar i forbindelse med
Grønbogen synes således at være blevet tillagt en vis vægt i Justitsministeriets forsigtige udtalelse til
Kommissionen om Grønbogen, hvilket understreges i det tidligere nævnte citat, hvor det henvises til, at
en nærmere stillingtagen ikke kan foretages, før man grundigt har konsulteret organisationerne.
Samtidig synes ministeriet at have forsøgt at balancere mellem erhvervs- og forbrugersidens holdninger.
I fasen omkring forhandlingerne om Direktivforslaget blev organisationerne inddraget tæt i drøftelserne,
og det er tydeligt, at deres holdninger, og især deres samlede modstand mod Direktivet er blevet tillagt
betydelig vægt. Som nævnt henviser Danmark i sin udtalelse på rådsmødet den 23. april direkte til
organisationernes modstand som en væsentlig begrundelse for, at Danmark må stemme nej 47 . Med
hensyn til erhvervssidens indflydelse overfor forbrugersidens var indstillingen fra Justitsministeriet efter
den anden høringsrunde som nævnt afbalanceret mellem hensyn til begge de to sider, men
Justitsministeriet arbejdede dog generelt for, at afhjælpningsretten skulle kunne videreføres og for at
formodningsreglen skulle udgå, hvilket var to klare mærkesager for erhvervslivet. Justitsministeriets
endelige stillingtagen til Rådets vedtagelse af den fælles holdning var i den forbindelse ’nem’, idet både
forbrugerne og erhvervene afviste Direktivforslaget – på den måde kunne ministeriet imødekomme
begge sider ved at stemme nej. Danmarks afvisning af Direktivforslaget kan dog ikke udelukkende ses
begrundet i organisationernes holdninger. Der er ikke tvivl om, at der i forvaltningen og blandt
forskellige danske domstole herskede en skepsis overfor de forholdsvis store ændringer i den danske
Købelov, der ville blive nødvendige for at implementere Direktivforslaget (Notat af 3. april 1998).
I implementeringsfasen synes organisationernes indflydelse imidlertid mere begrænset. Organisationerne
inddrages ikke direkte i den egentlige lovforberedelse, og deres bemærkninger på følgegruppens møder,
i høringssvarene og i direkte henvendelser til forvaltningen får kun begrænset betydning i kraft af
mindre ændringer og præciseringer. Erhvervsorganisationernes indtrængende henvendelser i
forbindelse med Retsudvalgets ændringsforslag vedrørende byggematerialer synes dog at have gjort et
indtryk – i det mindste på enkelte folketingspolitikere. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at
hverken forvaltningen eller regeringen støttede ændringsforslaget. Man kan derfor ikke slutte, at disse
47 Dette kan naturligvis blot være en mere ’taktisk’ begrundelse, der skal retfærdiggøre Danmarks nej til Direktivforslaget, men
alene det, at organisationernes holdninger bruges som et væsentligt argument tyder på en hvis imødekommenhed fra
forvaltningens side. Denne tolkning understøttes desuden af udtalelsen på det sidste specialudvalgsmøde fra DAF, der roser
Justitsministeriets åbenhed overfor organisationerne i forløbet.
127

henvendelser påvirkede forvaltningen, men de gav på den anden side forvaltningen en række gode
argumenter i forhold til at afvise ændringsforslaget. Organisationernes forholdsvist begrænsede
indflydelse i denne fase må primært tillægges den måde man fra Justitsministeriets side valgte at
implementere Direktivet på – via en juridisk ekspertudvalgsbehandling.
Det kan således konstateres, at det er i de første to faser af forløbet, at der er flest muligheder for at
påvirke forvaltningen, hvilket er interessant i og med, at det også er i disse faser, at færrest
organisationer deltager. Det er også i de første faser, at den største udvikling i indholdet af forslaget
finder sted – fra Grønbogen til Direktivforslaget, og fra forslaget til det vedtagne direktiv.
8.5.5 Europæiske aktiviteter
Både forvaltningen og flere af organisationerne deltager i løbet af processen i en række europæiske
sammenhænge. Forvaltningen deltager i forbindelse med Grønbogen i flere rådsmøder og sender en
udtalelse til Kommissionen. Efterfølgende deltager forvaltningen i en række rådsmøder,
rådsarbejdsgruppemøder og møder i COREPER 48 i forbindelse med forhandlingerne om
Direktivforslaget, og sideløbende holder forvaltningen en række koordinerende møder med de øvrige
nordiske lande. I implementeringsfasen fortsættes disse nordiske møder, og forvaltningen deltager i et
enkelt møde med Kommissionen vedrørende status for medlemsstaternes implementering af Direktivet.
I fasen omkring Grønbogen har i hvert fald Handelskammeret og DI, men formentlig også
Forbrugerrådet europæiske kontakter. Under de efterfølgende forhandlinger i EU har Forbrugerrådet,
DHS og BFE betydelige europæiske aktiviteter. DI har højst sandsynligt også, men dette kan ikke
dokumenteres ud fra forvaltningens arkiver. I forbindelse med implementeringen nedsætter
Forbrugerrådet i regi af Nordisk Råd en projektgruppe, der afgiver en udredning, der siden hen indgår i
betænknings-arbejdsgruppens overvejelser.
Det er således under forhandlingerne i EU, at både forvaltningen og organisationerne har langt de fleste
europæiske kontakter og aktiviteter. Færrest europæiske aktiviteter foregår – måske ikke overraskende –
i den danske implementeringsfase.
48 COREPER (Comité des Représentants Permanents – De Faste Repræsentanters Komité) er opdelt i to komiteer, som er
sammensat af medlemslandenes faste repræsentanter (ambassadører). I COREPER II sidder cheferne for de faste
repræsentationer i Bruxelles, her forberedes møder i Rådet for udenrigsministre. I COREPER I sidder stedfortræderne, her
forberedes de mere tekniske aspekter af lovgivningsprocessen (www.eu-oplysningen.dk).
128

Tabel 8.1 Inddragelsen af organisationerne i hele forløbet fra Grønbog til Lov
Grønbogen
(1993-1995)
Medlemskab: - Eksklusivt -
Kun de store centrale
organisationer på
forbrugerområdet: DI, DHS,
FBR (AE) og
Handelskammeret
I princippet åben adgang,
men få organisationer
benytter sig af det
Interaktionsform: - Forholdsvis løs og
uforpligtende -
Grad af konsensus:
Indflydelse:
Europæiske aktiviteter:
Organisationerne:
Forvaltningen:
Skriftlig høring, ingen formel
repræsentation
Store interesseforskelle
mellem Forbrugerrådet og
erhvervsorganisationerne
- Middel -
Hensyn til organisationerne
indarbejdet i Danmarks
forsigtige positive udtalelse
om Grønbogen
Handelskammeret og DI har
i hvert fald europæiske
kontakter i denne fase og
formentlig også FBR
Rådsmøder, udtalelse til
Kommissionen
Forbrugerkøbsdirektivet
(1996-1999)
- Forholdsvist bredt -
De centrale organisationers
tilstedeværelse suppleret med
flere mere branchespecifikke
erhvervsorganisationer.
Omkring 10 organisationer
deltager i Specialudvalget.
Desuden direkte og indirekte
inddragelse af
euroorganisationer
- Forholdsvis tæt og
forpligtende -
Skriftlig høring, formel
repræsentation via
specialudvalg samt bilaterale
møder og brevvekslinger
Efterhånden modstand mod
Direktivforslaget fra både
erhverv og forbrugere, dog
ud fra delvis modsatrettede
bevæggrunde
- Forholdsvis stor -
Organisationerne taget med
på råd og deres holdninger
tillagt betydelig vægt i
forhandlingerne
FBR, DHS og BFE har
betydelige europæiske
aktiviteter. DI formentlig
også, men kan ikke
dokumenteres
Rådet, rådsarbejdsgrupper,
nordisk koordination
Købeloven
(1999-2002)
- Bredt -
Bred inddragelse i
følgegruppen ifm.
betænkningsudarbejdelsen
(20 organisationer), men
ingen direkte inddragelse i
arbejdsgruppen
Bred høring af
betænkningen, men relativt
få høringssvar
- Forholdsvis løs og
uforpligtende -
Skriftlig høring, formel, men
løs repræsentation i
følgegruppen, brevveksling
ml. JM og
erhvervsorganisationer samt
indirekte inddragelse via
spørgsmål fra Folketinget
Klare uenigheder mellem
erhvervs- og forbruger-
organisationerne, men inden
for den af Direktivet
udstukne ramme
- Forholdsvis begrænset -
Organisationernes
bemærkninger, høringssvar
og henvendelser resulterer
kun i mindre ændringer og
præciseringer
FBR i nordisk projektgruppe,
der afgiver en udredning, der
indgår i arbejdsgruppens
overvejelser
Nordiske drøftelser
8.6 Del-konklusion – europæiseringens betydning i forbindelse med Købeloven
I denne del-konklusion vil vi samlet vurdere samspillet i forbindelse med Købeloven med særligt fokus
på europæiseringens betydning.
Analysen af beslutningsprocesserne i forbindelse med Købeloven har vist, at de største
indholdsændringer i de forskellige forslag forekommer i de tidlige faser af forløbet under
forhandlingerne i EU. Det er også i disse faser, at interaktionsformen i samspillet er tættest og
indflydelsesmulighederne for organisationerne er størst. Dette er interessant, idet det samtidig også er
129

her, færrest organisationer deltager – herunder specielt en kerne af fire store organisationer (DI, DHS,
Forbrugerrådet og Handelskammeret). Disse fire kerneorganisationer deltager desuden fast under hele
forløbet fra grønbog til lov, mens en række øvrige organisationer deltager med varierende intensitet.
Samspillet mellem forvaltningen og organisationerne kan derfor siges at ligge tæt på idealtypen det
korporative politikfællesskab på kontinuumet mellem dette og det pluralistiske emne-netværk, som blev
opstillet i analysetypologien i kapitel 3 (se tabel 3.3). En stabil, tæt og forpligtende inddragelse af få,
stærke organisationer kan således genfindes i dette forløb, mens en række øvrige organisationer befinder
sig i periferien. Denne pointe, der blev fremhævet i interviewanalysen i kapitel 7, bekræftes således i
denne del-case.
Placeringen af samspillet nær det korporative politikfællesskab er dog ikke helt uproblematisk. To
forhold synes at trække det lidt i retning af det pluralistiske emne-netværk. For det første er adgangen til
samspillet ikke lukket. Både Grønbogen og Direktivforslaget blev sendt i brede høringer, og
Specialudvalget var heller ikke et aflukket forum. Det var således muligt for organisationer at blive
inddraget her, hvis de havde en væsentlig interesse i sagen. Flere organisationer havde derfor i
princippet muligheden for at deltage, men udnyttede den ikke. For det andet er det primært i
forbindelse med de europæiske forhandlinger om Direktivforslaget, at organisationerne inddrages tæt
og forpligtende, mens inddragelsen i implementeringsfasen er betydeligt mindre tæt. I denne fase deltog
desuden en bredere kreds af organisationer.
Det er samtidig også de fire nævnte kerneorganisationer, der er mest aktive i forhold til andre
europæiske institutioner og organisationer. Enkelte af de andre organisationer (navnlig BFE) har dog
tydeligvis også europæiske aktiviteter. Beslutningsprocesserne i forbindelse med Forbrugerkøbsdirektivet
synes således at have favoriseret de store, ressourcerige organisationer i forhold til mindre
organisationer, der muligvis ikke har ressourcerne til at have europæiske aktiviteter og til at deltage i de
tidlige faser i samspillet med forvaltningen, der jo også kræver kendskab til den europæiske dagsorden.
Til gengæld vurderer vi, at den måde, Direktivet blev implementeret på, styrkede forvaltningen vis-a-vis
alle organisationerne. Kravet om implementering inden for en relativt kort tidsfrist og
implementeringens kompleksitet kombineret med udsigten til store holdningsforskelle mellem
organisationerne på området fik som nævnt Justitsministeriet til at nedsætte en lille juridisk
arbejdsgruppe til at udarbejde det danske lovudkast. Denne fremgangsmåde medførte, at
organisationerne af strategiske årsager blev holdt på afstand, og at deres direkte indflydelse på
lovudkastet blev begrænset. Fremgangsmåden udsprang ikke direkte af Direktivet, men den var blandt
130

andet en følge af implementeringsfristen. Det var således også dette ydre pres for implementering, der
forårsagede, at Loven blev vedtaget med tilbagevirkende kraft, da lovgivningsprocessen blev forsinket af
det mellemkommende folketingsvalg. Love med tilbagevirkende kraft er et særsyn i dansk
lovgivningspraksis, og en række organisationer protesterede da også imod dette.
At de danske og europæiske beslutningsprocesser er forbundne understreges endvidere af denne del-case.
Som det blev beskrevet i afsnit 8.1 blev en dansk revision af købelovgivningen udskudt eller udelukket
flere gange med henvisning til kommende eller igangværende EU-initiativer på området. Reformen
kom først, da Direktivet var vedtaget og skulle implementeres. EU’s beslutningsproces havde således en
stor betydning for den danske politiske dagsorden.
I forhold til diskussionen vedrørende europæiseringsmekanismer i kapitel 6 kan flere punkter anføres.
Forbrugerkøbsdirektivet var for det første i sig selv et eksempel på positiv integration, da det indeholdt en
fælleseuropæisk lovgivningsmodel, der skulle implementeres i medlemsstaterne. Analysen af
købelovscasen underbygger for det andet udsagnet om, at det er vigtigt at være på banen så tidligt som
muligt i processen. Det er i de tidlige faser under forhandlingerne i EU, at de største ændringer i
Kommissionens oplæg sker, og samtidig er det også i disse faser, at den danske forvaltning inddrager
organisationerne tættest og giver dem mest indflydelse. Incitamentet til tidlig indgriben bekræftes således.
Endelig er det også tydeligt, at Danmark under forhandlingerne i EU har måttet foretage en skarp
prioritering af sin indsats. Danmark kæmpede således for ganske få mærkesager, navnlig
afhjælpningsretten, som det stort set lykkedes at få indføjet. Danmarks mere generelle kritik af, at
forslaget var usikkert og ugennemarbejdet vandt derimod ikke gehør blandt de øvrige medlemslande,
som vedtog det uden Danmarks opbakning.
Analysen af forløbet i forbindelse med Forbrugerkøbsdirektivets vedtagelse og implementering har altså
understøttet betydningen af en række af de europæiseringsmekanismer, der blev identificeret i kapitel 6,
og underbygget nogle af de konsekvenser af europæiseringen, der blev påvist i kapitel 7. Om disse
resultater er enestående for processen omkring Købeloven, eller om de empirisk kan underbygges
yderligere, vil blive undersøgt i det næste kapitel, som er en analyse af forløbet, der ledte frem til
vedtagelsen af Forbudsloven i år 2001.
131

KAPITEL 9
Forbudsdirektivet og Forbudsloven
Den 15. december 2000 vedtog Folketinget Lov om forbud til beskyttelse af forbrugernes interesser
(Forbudsloven). Det var en helt ny lov, som var resultatet af Danmarks implementering af EU’s
Forbudsdirektiv (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om søgsmål med påstand om forbud på
området beskyttelse af forbrugernes interesser). Dette direktiv havde sine tidligste rødder i Sutherlandrapporten
fra 1992 49 , der påpegede behovet for at koordinere anvendelsen af EF-reglerne i
medlemsstaterne for at kunne øge effektiviteten i beskyttelsen af forbrugernes rettigheder (Sutherland
1992; Kommissionen 1996b: 2). Denne rapport blev i slutningen af 1993 fulgt op af en grønbog fra
Kommissionen, der omhandlede forbrugernes klagemuligheder og bilæggelse af tvister inden for Det
Indre Marked. Grønbogen resulterede i et direktivforslag, der blev endeligt vedtaget af Rådet den 23.
april 1998. Direktivet skulle være implementeret i national ret senest 1. januar 2001. Processen fra
Grønbogens afgivelse til den danske lovs vedtagelse i Folketinget varede således 7 år. Efter dens
vedtagelse i Danmark var den konkrete udmøntning af Loven dog også genstand for en række
forhandlinger.
Figur 9.1 Forbudsloven fra EU-grønbog til dansk lov
1992
Sutherlandrapporten
10.12 1993
Kommissionen
fremlægger
Grønbogen
Grønbogen i
skriftlig høring
og behandles i
specialudvalg
24.1 1996
Kommissionen
fremlægger
Direktivforslaget
Direktivforslaget
i skriftlig
høring og
behandles i
specialudvalg
23.4 1998
Rådet
vedtager
Direktivet
Lovudkast i
skriftlig høring
4.10.2000
Lovforslaget
fremsættes i
Folketinget
15.12 2000
Forbudsloven
endeligt vedtaget i
Folketinget
Forbrugerrådet
overvejes som
søgsmålskompetent
organisation
13.6.2001
De danske
søgsmålskompetente
myndigheder udpeges
Vigtige
skæringspunkter
i
forløbet
Inddragelse af
interesseorganisationer
i Danmark
49 Rapporten Det indre marked efter 1992: nye udfordringer (Sutherland 1992), kendt som Sutherland-rapporten, gennemgik en
række problemer, der skulle løses for at sikre en retfærdig og effektiv anvendelse af EF-reglerne. Rapporten understregede
særligt behovet for en mere effektiv håndhævelse af forbrugernes rettigheder.
132

I dette kapitel beskrives først kort problemet, som Direktivet skulle løse – overtrædelser af
forbrugerbeskyttende regulering i forbindelse med grænseoverskridende handel. Den følgende analyse
er ligesom i kapitel 8 om Købeloven opdelt i de tre faser: Den tidlige fase fra Grønbogens afgivelse og
frem til Direktivforslagets fremsættelse 50 , den europæiske og danske beslutningsproces fra
Direktivforslagets fremsættelse til dets endelige vedtagelse, og endelig den danske
implementeringsproces. Derefter foretages en opsummerende analyse og vurdering af samspillet
mellem organisationer og forvaltning igennem hele forløbet, struktureret ud fra variablene medlemskab,
interaktionsform og grad af konsensus. Herudover vil organisationernes indflydelse og både forvaltningens
og organisationernes europæiske aktiviteter blive analyseret. Herefter vil det blive vurderet, hvilke
konsekvenser europæiseringen har for samspillet i forbindelse med denne anden del-case. Kapitlet
afsluttes med en sammenlignende analyse af europæiseringens betydning for samspillet i de to delcases.
I denne analyse vil resultaterne fra kapitel 6 og 7 også blive inddraget.
9.1 Baggrunden for Forbudsdirektivet
Frem til begyndelsen af 1990’erne havde EU vedtaget en række forbrugerbeskyttende direktiver (jf.
bilag 2 og 5). Effektiviteten af disse regulerende foranstaltninger var imidlertid begrænset ved, at de var
blevet implementeret i tråd med de enkelte medlemslandes forskellige retstraditioner. Dette havde
forårsaget, at der var opstået smuthuller i reguleringen mellem medlemslandene, der kunne udnyttes af
uetiske virksomheder. Et særligt problem i forbindelse hermed var, at virksomheder kunne omgå de
forbrugerbeskyttende direktiver ved at etablere sig i ét land og markedsføre sig i et andet land. Det
kunne være særdeles vanskeligt at få bragt sådanne grænseoverskridende lovovertrædelser til ophør,
hvilket var hovedbaggrunden for de initiativer, der endte med at resultere i Forbudsdirektivet. Formålet
med dette direktiv var netop at skabe hjemmel for, at der hurtigt ville kunne nedlægges forbud ved de
nationale domstole mod sådanne overtrædelser.
9.2 Grønbogen – processen frem til et direktivforslag
Den 10. december 1993 afgav Kommissionen Grønbog om forbrugernes klagemuligheder og om bilæggelse af
tvister på forbrugerområdet inden for enhedsmarkedet (Kommissionen 1993c), hvis formål var at åbne en
debat om problemerne for forbrugerne ved grænseoverskridende handel. Grønbogen pegede bl.a. på
problemerne ved uetisk, grænseoverskridende markedsføring og gennemgik en række muligheder for at
skabe en mere effektiv og forenklet sagsbehandling ved domstole, administrative myndigheder og
50
Denne del vil dog være mere kortfattet end i kapitel 8, da arkivmaterialet her ikke er ligeså rigt som i forbindelse med
Købeloven.
133

interesseorganisationer i de enkelte medlemsstater. I fokus var dog navnlig en drøftelse af, hvordan man
kunne muliggøre grænseoverskridende søgsmål med påstand om forbud mod ulovlige
grænseoverskridende aktiviteter. Det vil sige, at gøre det muligt at rejse sager og få nedlagt forbud mod
sådanne aktiviteter udgået fra et andet land.
9.2.1 Den danske høringsproces og forhandlingerne i EU 51
Grønbogen blev sendt i en bred dansk høring i begyndelsen af 1994, og den blev ligeledes behandlet i
Specialudvalget vedrørende forbrugerbeskyttelse. Forbrugerrådet, Dansk Industri, Dansk Handel og
Service samt Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, igen en ganske snæver kreds 52 , deltog både i den
skriftlige høring og i drøftelserne i Specialudvalget, og disse organisationer gav udtryk for en generelt
positiv holdning til Grønbogen og dens forslag og en bred tilslutning til at forøge samarbejdet mellem
medlemsstaternes myndigheder på dette område (Notat af 23. november 1994).
Under de efterfølgende drøftelser i EU om Grønbogen viste der sig hurtigt opbakning til et forslag fra
Kommissionen om at tillade gensidig søgsmålsadgang for forbrugerorganisationer, dvs. at hvis en dansk
virksomhed foretog ulovlig markedsføring rettet mod fx belgiske forbrugere, så skulle belgiske
forbrugerorganisationer kunne tillægges søgsmålsadgang i Danmark – og omvendt (Kommenteret
dagsorden af 8. december 1994). Det franske formandskab udsendte i forlængelse heraf i starten af 1995
et memorandum, der foreslog en gensidig anerkendelse af forbrugerorganisationer til at varetage
kollektive forbrugerinteresser og søgsmål.
Den danske holdning i denne indledende fase var generelt positiv overfor Grønbogen, men man
ønskede en nærmere afklaring af en række spørgsmål. Desuden var Danmark skeptisk overfor for at
give forbrugerorganisationerne søgsmålskompetence og ønskede i stedet en styrkelse af samarbejdet
mellem medlemsstaternes myndigheder på området (Talepunkter 23. marts 1995).
9.3 Forbudsdirektivet – den europæiske beslutningsproces
Den 24. januar 1996 fremsatte Kommissionen Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om
søgsmål med nedlæggelse af påstand om forbud inden for området beskyttelse af forbrugernes interesser
(Kommissionen 1996b). Direktivforslaget havde et mere snævert sigte end Grønbogen. Det havde til
51 Den forholdsvis summariske behandling af høringsprocessen i denne del af forløbet skyldes, at der i Forbrugerstyrelsens
arkivmateriale ikke fandtes specialudvalgsreferater eller høringssvar fra denne fase. Analysen er derfor i dette afsnit baseret på
oplysningerne i diverse notater til Folketingets Europaudvalg (Notat af 23. november 1994; Notat af 1. marts 1995).
52 Det er således kun disse organisationers bemærkninger og høringssvar, som forvaltningen henviser til i de forskellige notater
fra denne fase. Dette udelukker naturligvis ikke, at andre organisationer kan have deltaget i eksempelvis specialudvalgsmødet,
men det er kun disse 4 organisationer, forvaltningen nævner.
134

formål at koordinere medlemsstaternes lovgivning, så der ville kunne nedlægges forbud mod
grænseoverskridende handlinger, der ville skade forbrugernes interesser, og som stred mod en række
forbrugerbeskyttende direktiver. Disse direktiver fremgik af et bilag til forslaget 53 . Forslaget pålagde
medlemsstaterne at udpege en domstol eller myndighed med kompetence til at træffe afgørelse og
nedlægge forbud i en sag indbragt af en søgsmålskompetent myndighed eller organisation. Derudover
skulle medlemsstaterne udarbejde en liste over én eller flere myndigheder eller organisationer, der
havde til opgave eller som formål at beskytte forbrugernes interesser eller varetage konkurrencemæssige
interesser. Myndighederne/organisationerne på denne liste skulle af de øvrige medlemsstater ’gensidigt
anerkendes’ til at kunne rejse sager ved deres egne udpegede domstole eller myndigheder med henblik
på nedlæggelse af forbud mod grænseoverskridende overtrædelser. Således ville en dansk
myndighed/organisation godkendt af Danmark kunne anlægge sager ved en udpeget domstol eller
myndighed i eksempelvis Belgien, og modsat ville en belgisk myndighed/organisation godkendt af
Belgien kunne anlægge sager ved en dansk domstol eller myndighed udpeget af Danmark
(Kommissionen 1996b; Notat af 7. marts 1996).
9.3.1 Den danske høringsproces
Danmark modtog allerede den 16. januar 1996 et ’draft proposal’ (udkast) af Direktivforslaget, som kort
efter blev fremsendt i en orienterende høring blandt medlemmerne i Specialudvalget vedrørende
forbrugerbeskyttelse, som på dette tidspunkt bestod af 12 organisationer og 13 myndigheder (Skrivelse
af 24. januar 1996, for en oversigt over de deltagende organisationer se bilag 4). Kun to organisationer,
Dansk Industri og Forbrugerrådet, meldte dog tilbage. Dansk Industri mente ikke, der var særligt behov
for Direktivforslaget, men hvis det blev gennemført, mente DI, at det burde være enten en organisation
eller en myndighed, der skulle kunne gøres søgsmålskompetent – ikke begge. Forbrugerrådet var
generelt positiv overfor forslaget og mente, at Danmark skulle arbejde for, at organisationer skulle
kunne tillægges søgsmålskompetence (Statusnotat af 30. januar 1996).
Den 2. februar sendte Forbrugerstyrelsen det officielle direktivforslag i høring blandt 13 organisationer
og 11 myndigheder – nøjagtig de samme organisationer som ved udkastet til forslaget, bortset fra, at
også Realkreditrådet denne gang blev hørt. Af disse organisationer var det kun fire organisationer,
Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, DHS, DI og Forbrugerrådet, der havde bemærkninger til forslaget.
Både DI og DHS stillede sig tvivlende overfor behovet for forslaget, og begge var også skeptiske overfor
at tillægge interesseorganisationer søgsmålskompetence. Forbrugerrådet mente på den anden side, at
forslaget kun omhandlede et lille hjørne af problemstillingen, der var blevet rejst med Grønbogen, men
53
På daværende tidspunkt drejede det sig om 9 direktiver, men 3 yderligere direktiver er senere hen blevet tilføjet til bilaget. Se
bilag 5 for en oversigt.
135

Forbrugerrådet var positiv overfor forslagets intentioner. Arbejderbevægelsens Erhvervsråd var ligeledes
generelt positiv overfor forslaget, men med visse forbehold (Oversigtsnotat af 18. marts 1996;
Kommenteret dagsorden af 28. marts 1996).
Efter den første høringsrunde og det første møde i Specialudvalget, der blev afholdt i februar 1996, var
den danske holdning, at man generelt var positiv overfor forslaget, hvis gennemførelse Danmark mente
var af stor betydning, men at der var en række juridiske spørgsmål, der manglede afklaring på. Samtidig
mente man imidlertid også, at forslaget måtte betragtes som beskedent, men dog formentlig det bedst
opnåelige resultat på daværende tidspunkt (Statusnotat af 27. februar 1996; Kommenteret dagsorden
28. marts 1996).
9.3.2 Forhandlingerne i EU
De følgende forhandlinger i EU foregik i (forbruger) arbejdsgruppen under Rådet samt på fire
rådsmøder (23. april 1996, 25. november 1996, 10. april 1997, 23. april 1998). Forhandlingerne drejede
sig dels om en række juridiske afklaringer og usikkerheder i Kommissionens forslag, bl.a. om
retsgrundlaget for Direktivet, og dels om en række mere substantielle punkter. Et vigtigt stridspunkt var
således spørgsmålet om lovvalg, dvs. hvilken lovgivning den udpegede domstol eller myndighed skulle
anvende i sager om grænseoverskridende overtrædelser. Danmark og blandt andet Sverige og Finland
ønskede indsat en lovvalgsregel i Direktivet, hvorefter det ville være det lands lovgivning, hvor
overtrædelsen havde virkning (landet, hvis forbrugere rammes af overtrædelsen), der skulle anvendes.
En række andre lande var imod dette og ville lade lovvalget være op til domstolene.
En anden diskussion drejede sig om, hvorvidt de gensidigt anerkendte søgsmålskompetente
myndigheder/organisationer skulle have mulighed for direkte at anlægge sager ved domstolene, eller
om der skulle indføres en ’konsultationsordning’, hvorefter en udenlandsk myndighed/organisation først
ville kunne rejse en sag mod en virksomhed, hvis den forinden havde henvendt sig til virksomheden
eller til den lokale tilsynsmyndighed/-organisation 54 . Danmark var modstander af en sådan
konsultationsordning, hvilket dog sammen med spørgsmålet om søgsmålskompetence skulle komme til
at udløse en interministeriel strid i den danske forvaltning (se afsnit 9.3.4 nedenfor).
14. november 1996 afgav Europa-Parlamentet sin anden udtalelse om Direktivforslaget, der indeholdt
20 ændringsforslag. På baggrund heraf fremsatte Kommissionen den 23. december et ændret
54 I en skærpet version af konsultationsordningen fremsat af det irske formandskab indebar ordningen, at det udenlandske
søgsmålskompetente organ udelukkende ville få adgang til at påklage den lokale myndigheds afgørelse og således ikke selv
ville kunne rejse sagen ved domstolene.
136

direktivforslag, der helt eller delvis inkorporerede 17 af Parlamentets ændringer. Hovedindholdet i
forslaget var dog uændret.
9.3.3 Forhandlingerne i Specialudvalget i Danmark
Sideløbende med de europæiske forhandlinger blev Direktivforslaget behandlet på 4 møder i
Specialudvalget vedrørende forbrugerbeskyttelse i Danmark. Det første møde fandt sted den 23. februar
1996 og det sidste den 10. marts 1997. 13 organisationer var indbudt til det første møde, men i referatet
fra mødet fremgår det, at det kun var Forbrugerrådet, DHS samt Finansrådet, der havde bemærkninger
til forslaget (Referat af 23. februar 1996). På det følgende møde den 27. marts 1996 deltog 5
organisationsrepræsentanter, mens de sidste to møder i Specialudvalget havde deltagelse af hhv. 11 og 8
organisationer. På disse to sidste møder var der imidlertid hhv. 6 og 7 andre punkter på dagsordenen
end Forbudsdirektivforslaget, hvilket kan have forøget antallet af deltagere (Referat af 27. marts 1996;
Referat af 28. oktober 1996; Referat af 17. marts 1997).
Der synes ikke at have været de helt store uenigheder blandt de deltagende organisationer på møderne i
Specialudvalget. Forbrugerstyrelsens indstillinger blev godkendt, herunder opbakningen til ønsket om
en lovvalgsregel. En konfliktlinje mellem erhvervsorganisationerne og Forbrugerrådet var dog til stede i
forhold til spørgsmålet om tillæggelse af søgsmålskompetence til interesseorganisationer.
Forbrugerrådet var tilhænger af denne bestemmelse i forslaget og ytrede i forløbet ønske om at blive
tillagt en sådan søgsmålskompetence, mens erhvervsorganisationerne, specielt Dansk Industri, mente,
det ville være problematisk at tillægge organisationer, og særligt Forbrugerrådet, denne kompetence
(Referat af 27. marts 1996).
9.3.4 Forhandlingerne i Danmark – interministeriel konflikt
Undervejs i forhandlingerne i EU opstod der som nævnt ovenfor en konflikt om den danske holdning til
Direktivforslaget internt i forvaltningen. Striden stod mellem Erhvervsministeriet/Forbrugerstyrelsen
og Justitsministeriet og drejede sig om den danske opbakning til princippet om gensidig anerkendelse af
interesseorganisationers søgsmålskompetence samt modstand mod konsultationsordningen.
Justitsministeriet sendte et brev til Forbrugerstyrelsen den 21. november 1996, hvor ministeriet
tilkendegav, at det ikke var enig i den danske holdning til disse to spørgsmål. Justitsministeriet var
meget betænkelig ved at give udenlandske organisationer generel søgsmålskompetence i Danmark,
særligt fordi ministeriet frygtede, at danske interesseorganisationer vil kræve at få tillagt samme
kompetence i Danmark. Hidtil havde organisationernes søgsmålskompetence således været betinget af,
at de havde retlig interesse i de konkrete sager. Derfor var ministeriet modstander af princippet om
137

gensidig anerkendelse og ønskede, at Danmark skulle tilslutte sig det irske formandskabs forslag til en
konsultationsordning (Notat af 29. november 1996). Denne uenighed kom stadig til udtryk på et møde
om sagen i midten af januar 1997 mellem parterne (Referat af 14. januar 1997). Justitsministeriet
afholdt efter mødet en lille høringsrunde blandt Dommerforeningen, Dommerfuldmægtigforeningen,
samt en række domstole 55 for at skabe opbakning bag dets position. Af høringssvarene fremgik det, at
en række af de hørte domstole og organisationer på linje med Justitsministeriet var betænkelige ved de
to diskuterede punkter (Skrivelse af 19. marts 1997).
Erhvervsministeriet og Forbrugerstyrelsen fastholdt på trods af indvendingerne fra Justitsministeriet og
en række af de af Justitsministeriet hørte parter sin holdning til spørgsmålene. Hovedargumentet herfor
var, at Justitsministeriet var for sent ude. Ministeriet havde haft mulighed for at komme med
indvendinger tidligere på specialudvalgsmøder eller i Regeringens Udenrigspolitiske Udvalg, men
havde ikke gjort dette (Skrivelse af 1. april 1997). Samtidig ville det være en kovending i forhold til de
hidtidige mandater, hvis Danmark skulle gå imod princippet om gensidig anerkendelse (Referat af 14.
januar 1997).
9.3.5 De afsluttende europæiske forhandlinger
På rådsmødet den 10. april 1997 blev der vedtaget en fælles holdning til Direktivforslaget på baggrund
af et nyt kompromisforslag fra formandskabet. Lovvalgsreglen blev ikke indført i Direktivet, og det
foranledigede senere Sverige til at udfærdige et udkast til en rådserklæring, som Danmark tilsluttede sig
i håbet om at få lovvalgsreglen indført i Direktivet før dets endelige vedtagelse (Statusnotat af 22. august
1997) 56 . Dette lykkedes dog ikke.
Den 12. marts 1998 godkendte Europa-Parlamentet den fælles holdning, og den 23. april 1998 vedtog
Rådet endelig formelt Direktivet. I modsætning til ved Forbrugerkøbsdirektivet var der således ingen
konflikt mellem Parlament og Råd ved vedtagelsen af Forbudsdirektivet.
9.4 Forbudsloven – den danske implementeringsproces
Hovedelementerne i Forbudsdirektivet vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet 57 var uændret i
forhold til det oprindelige direktivforslag. Direktivet åbnede imidlertid op for forskellige
55 Sø- og Handelsretten, Østre og Vestre Landsret, Københavns Byret samt domstolene i Århus, Odense, Ålborg og Roskilde.
56 Udover Sverige og Danmark tiltrådte Finland, Irland, Luxembourg og Østrig rådserklæringen, der støttede en lovvalgsregel,
hvorefter det er virkningslandets regler, der skal anvendes (Statusnotat af 22. august 1997).
57 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/27/EF af 19. maj 1998 om søgsmål med påstand om forbud på området
beskyttelse af forbrugernes interesser (EF Tidende L 166 af 11.06.1998, side 51-55).
138

implementeringsløsninger, og dermed gav det også et potentielt rum for forhandling og fortolkning i de
enkelte medlemsstater. Det var således som antydet ovenfor overladt til medlemsstaterne at bestemme,
hvilken eller hvilke domstole eller administrative myndigheder, der skulle udpeges til at kunne træffe
afgørelse. Medlemsstaterne kunne selv afgøre, hvorvidt både myndigheder og organisationer skulle
have tillagt søgsmålskompetence, og desuden var det også frivilligt om medlemsstaterne ville indføre en
såkaldt ’konsultationsordning’, hvor det søgsmålskompetente organ først ville skulle rette henvendelse
til den sagsøgte part (virksomheden) eller til en tilsynsmyndighed i den medlemsstat, hvor søgsmålet
søgtes indledt. Endvidere var Direktivet et minimumsdirektiv, så det hindrede ikke medlemslandene i at
opretholde eller gennemføre videregående lovgivning.
Implementeringen af Forbudsdirektivet blev forberedt af Forbrugerstyrelsen og Erhvervsministeriet i
samarbejde med Justitsministeriet. Forbrugerstyrelsen førte på tre møder en række drøftelser med de
øvrige nordiske landes forvaltninger (Sverige, Finland og Norge) om implementeringen af Direktivet
(Mötesrapport af 22. december 1998; Referat af 28. juni 1999; Dagsorden for møde 8. oktober 1999).
De forskellige elementer og muligheder i Direktivet blev diskuteret, og Danmark fremlagde på et møde
den 31. maj 1999 i Bergen en skitse til et lovforslag, som herefter blev diskuteret (Referat af 28. juni
1999). Den danske lovskitse lagde op til en implementering ved at lave en helt ny lov. Strukturen af
denne skitse var meget lig det endeligt fremsatte lovforslag, men en interessant detalje er, at lovskitsen
indeholdt en paragraf med konsultationsordningen, som Danmark ellers tidligere under
forhandlingerne havde været modstander af (Skitse til lovforslag af 25. maj 1999). Denne paragraf
udgik dog senere, inden Lovforslaget kom i høring og blev fremsat i Folketinget.
I begyndelsen af 2000 blev der på opfordring fra Justitsministeriet nedsat en hurtigt arbejdende
arbejdsgruppe, der bestod af repræsentanter fra Forbrugerstyrelsen, Justitsministeriet,
Dommerforeningen, Dommerfuldmægtigforeningen og Advokatrådet. Arbejdsgruppen fik til opgave at
udarbejde et 1. udkast til et lovforslag (Notat af 4. februar 2000) 58 .
9.4.1 Den danske høringsproces
Arbejdsgruppen præsenterede sit lovudkast i maj 2000, og efter en række drøftelser mellem
Forbrugerstyrelsen, Erhvervsministeriet og Justitsministeriet blev Lovforslaget den 28. juni 2000 sendt i
bred skriftlig høring blandt 59 interesseorganisationer og en lang række myndigheder. Kun 10
58 Forbrugerrådet blev ikke inddraget her, hvilket kunne tolkes som et tidligt, bevidst fravalg af organisationen som
søgsmålskompetent organ. Hvis Forbrugerrådet var blevet inddraget her, ville der dog formentlig også været kommet krav fra
erhvervsorganisationerne på forbrugerområdet om at blive inddraget, hvorved muligheden for en hurtig lovforberedelse
formentlig ville gå tabt.
139

organisationer (heraf 9 erhvervsorganisationer og Forbrugerrådet) samt 5 myndigheder havde
bemærkninger til Lovforslaget.
Lovforslaget indeholdt hverken bestemmelser om konsultationsordning eller lovvalg. Desuden var der ikke
i Lovforslaget truffet nogen afgørelse om, hvorvidt organisationer eller myndigheder skulle udpeges
som søgsmålskompetente, eller eventuelt begge dele. Forslaget bemyndigede Erhvervsministeren til at
træffe denne afgørelse. Disse tre spørgsmål blev også de mest omstridte i høringssvarene og i den senere
Folketingsdebat. De øvrige elementer var der generelt enighed om (Høringsnotat af 12. september
2000).
Langt de fleste erhvervsorganisationer (inklusiv DI og DHS) mente, at der burde indføres en
konsultationsordning, som Direktivet gav mulighed for. Forbrugerrådet udtalte sig ikke om dette
spørgsmål, men havde tidligere i forløbet været imod dette, så Lovforslaget kunne siges at tage hensyn
til Forbrugerrådets holdninger på dette punkt.
I forhold til spørgsmålet om søgsmålskompetence mente Forbrugerrådet, at det var positivt, at
Lovforslaget lagde op til, at både myndigheder og organisationer ville kunne tillægges
søgsmålskompetence. Forbrugerrådet nævnte ikke i sit høringssvar, at det var interesseret i at blive
godkendt som søgsmålskompetent organisation, men dette havde rådet som nævnt ovenfor udtrykt
ønske om tidligere i forløbet. DI og Dansk Annoncørforening mente i modsætning hertil, kun det burde
være offentlige myndigheder, der skulle kunne udnævnes, mens DHS og De Samvirkende Købmænd
mente, at både forbruger- og erhvervsorganisationer skulle kunne udnævnes (DHS 8. august 2000; DI 7.
august 2000; FBR 28. juli 2000; Håndværksrådet 7. august 2000; Høringsnotat af 12. september 2000).
En række organisationer fandt det endvidere beklageligt, at Lovforslaget ikke indeholdt bestemmelser
om lovvalg. På dette punkt herskede der dog ikke enighed, idet Forbrugerrådet mente, at det burde være
virkningslandet lovgivning, der skulle være gældende, mens en række erhvervsorganisationer (herunder
DHS og De Samvirkende Købmænd) mente, det burde være lovgivningen i virksomhedens hjemland
(afsenderlandet). DI havde også tidligere i et brev til Erhvervsministeriet støttet det sidstnævnte princip
(Notat af 29. oktober 1998).
Høringssvarene gav ikke forvaltningen anledning til at foretage substantielle ændringer af Lovforslaget,
og efter en lovteknisk gennemgang i Justitsministeriet blev det således stort set uændret fremsat for
Folketinget.
140

9.4.2 Folketingets behandling
Forslag til lov om forbud til beskyttelse af forbrugernes interesser blev skriftligt fremsat af Erhvervsminister Pia
Gellerup for Folketinget den 4. oktober 2000. Lovforslaget blev ved førstebehandlingen den 11. oktober
bakket op af alle partierne i Folketinget. En række partier havde dog forskellige kommentarer til
forslaget. Både det Konservative Folkeparti og Dansk Folkeparti ønskede således på linje med
erhvervsorganisationerne en konsultationsordning indført i Loven, og de Konservative ønskede
herudover, at også erhvervsorganisationer skulle kunne tillægges søgsmålskompetence (Folketingets
forhandlinger, 1. behandling af L13/2000-01). Efterfølgende stillede de Konservative 3 ændringsforslag,
der rettede sig mod netop disse spørgsmål (Betænkning afgivet 7. december 2000; Ændringsforslag
stillet 11. december 2000).
I debatten ved 2. behandlingen af Lovforslaget den 12. december 2000 deltog kun Erhvervsminister Pia
Gellerup og Pernille Sams fra det Konservative Folkeparti, der motiverede de Konservatives
ændringsforslag. Herefter blev ændringsforslagene sat til afstemning, hvor de alle blev nedstemt. Ved 3.
behandlingen den 15. december 2000 blev Lovforslaget vedtaget uændret med stemmerne fra alle
partier bortset fra Enhedslisten, der stemte imod (Folketingets forhandlinger, L13/2000-01).
9.4.3 Lovens udmøntning i praksis
Efter Forbudslovens vedtagelse i Folketinget udestod det endnu at afgøre, hvilke myndigheder eller
organisationer der skulle udpeges som søgsmålskompetente. Erhvervsministeriet var i kraft af Loven
blevet bemyndiget til at træffe denne afgørelse, men det skulle foregå i forhandling med de berørte
ministre (Lov om forbud § 4). Forbrugerrådet havde under forhandlingerne om Direktivforslaget som
nævnt ovenfor ytret ønske om at blive udpeget. Dette havde både erhvervsorganisationerne og
Justitsministeriet dog været modstandere af. Disse parter mente kun, at det burde være en offentlig
myndighed, der skulle udpeges.
I bemærkningerne til Lovforslaget blev det fremhævet, at det ville være naturligt at udpege de
myndigheder, der håndhævede direktiverne på bilaget til Forbudsdirektivet nationalt, ”ligesom
forbrugerorganisationer som fx Forbrugerrådet vil kunne udpeges” (Lovforslag L13 2000-01: 8). I løbet af den
første halvdel af 2001 drøftede Forbrugerstyrelsen dette spørgsmål med de berørte ministerier. På
daværende tidspunkt indeholdt bilaget til Forbudsdirektivet 11 direktiver, og heraf hørte 7 direktiver
under Justitsministeriets ressort, 2 under Erhvervsministeriets (håndhævet af
Forbrugerombudsmanden) og 1 under hhv. Kulturministeriets og Sundhedsministeriets ressort.
141

Med hensyn til organisationers, og her primært Forbrugerrådets, eventuelle søgsmålskompetence var
Justitsministeriet af den opfattelse, at private organisationer ikke burde tillægges en sådan generel
søgsmålskompetence. Ministeriets hovedargument var, at reglerne for danske organisationers
søgsmålsret i udlandet burde svare til reglerne for disse søgsmålsret i Danmark, som var betinget af
konkret retlig interesse. Sundhedsministeriet og Kulturministeriet pegede heller ikke på nogen private
organisationer indenfor deres ressortområder. Resultatet af de interministerielle drøftelser blev således,
at Forbrugerombudsmanden blev udpeget i forhold til de 10 direktiver, og Lægemiddelstyrelsen i
forhold til det sidste direktiv. Ingen private organisationer blev udpeget.
9.5 Analyse og vurdering af samspillet
I det følgende afsnit opsummeres, analyseres og vurderes samspillet mellem forvaltning og
organisationer i hele forløbet fra Kommissionens Grønbog blev afgivet i december 1993 over
forhandlingerne om Forbudsdirektivet i EU og Forbudsloven i Danmark og frem til den endelige
udpegelse af de søgsmålskompetente myndigheder i Danmark i juni 2001. Analysen er struktureret på
samme måde som i kapitel 8 om Købeloven.
9.5.1 Medlemskabet – hvem deltager?
Antallet af deltagende organisationer i forløbet må overordnet set siges at være ganske begrænset. I
forbindelse med Grønbogen deltog kun 4 organisationer, i den første del af forhandlingerne om
Forbudsdirektivet drejede det sig kun om 5 organisationer, mens antallet steg til omkring 10
organisationer i den sidste del af de europæiske forhandlinger, hvilket dog som nævnt formentlig delvis
kan forklares ved, at der på møderne i Specialudvalget i denne fase var en lang række yderligere punkter
på dagsordenen, der kan have tiltrukket organisationer uden direkte interesse i Forbudsdirektivet. I
implementeringen af Forbudsdirektivet i Danmark deltog kun 10 organisationer 59 .
Under forhandlingerne om Grønbogen og de indledende forhandlinger om Direktivforslaget må
medlemskabet således siges at være eksklusivt, mens det udvides en smule under de afsluttende
forhandlinger i EU og i implementeringsfasen i Danmark. Medlemskabet må dog også her betegnes som
begrænset 60 . I alle tre faser sendes de forskellige forslag imidlertid i bredere høringer, så adgangen er i
princippet ikke lukket for andre organisationer. Det er dog værd at bemærke, at Direktivforslaget kun
59 I forbindelse med udarbejdelsen af lovforslaget deltog dog desuden Dommerforeningen, Dommerfuldmægtigforeningen og
Advokatrådet i den juridiske arbejdsgruppe, men deres inddragelse heri skyldtes snarere deres juridiske ekspertviden end deres
repræsentativitet.
60 Det skal dog bemærkes, at de deltagende organisationer i disse faser inkluderer DHS, DI og Forbrugerrådet, som hver især
er brede, vidtfavnende organisationer med mange medlemmer og medlemsorganisationer. Disse organisationer har således en
høj grad af repræsentativitet.
142

sendes i høring blandt de 13 organisationer, der er tilknyttet Specialudvalget, mens det danske
lovforslag sendes ud til 59 organisationer. De europæiske forhandlinger er således væsentlig mere
lukkede end den danske lovforberedelse, og færre organisationer deltager her.
Forbrugerrådet, Dansk Industri samt Dansk Handel og Service er de helt gennemgående deltagere i alle
faser af forløbet. Kun helt undtagelsesvis deltager disse organisationer ikke i enkelte møder eller
høringsrunder. Der eksisterer således en høj grad af kontinuitet i deltagelsen af disse tre
nøgleorganisationer. Næst efter disse organisationer er Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Finansrådet
og De Samvirkende Købmænd de mest aktive organisationer, men ingen af disse deltager i alle faser.
Herudover deltager en række øvrige organisationer lejlighedsvis i enkelte af specialudvalgsmøderne og
under høringsrunden i forbindelse med Lovforslaget. Igen kan der således identificeres en kerne af få
store organisationer.
Udover de danske organisationer henvender den europæiske forbrugerorganisation BEUC sig to gange
til den danske forvaltning via Danmarks Faste Repræsentation i Bruxelles. BEUC’s bemærkninger er på
linje med Forbrugerrådets (BEUC 3.7.1996; BEUC 19.11.1996).
Fra forvaltningens side er det helt overvejende Forbrugerstyrelsen, som er den dominerende aktør. Det
er styrelsen, der forbereder og varetager forhandlingerne i EU og betjener Erhvervsministeren i
forbindelse hermed. Forbrugerstyrelsen er også dominerende i forbindelse med den danske
lovforberedelse, der dog foregår i samarbejde med Justitsministeriet og med en, godt nok begrænset,
inddragelse af Kulturministeriet og Sundhedsministeriet.
9.5.2 Interaktionsformen – hvordan foregår inddragelsen?
Inddragelsen af organisationerne i processen foregår alt overvejende via skriftlig høring og
specialudvalgsdeltagelse. Under forhandlingerne om Grønbogen og Direktivforslaget inddrages
organisationerne således både gennem høringer og formel repræsentation i Specialudvalget vedrørende
forbrugerbeskyttelse, mens inddragelsen er begrænset til skriftlig høring i implementeringsfasen 61 .
Under de europæiske forhandlinger må interaktionsformen betegnes som tæt og forpligtende, særligt i den
første fase af forhandlingerne om Direktivforslaget hvor det virker tydeligt, at forvaltningen har
bestræbt sig på at inddrage organisationerne tæt i processen. Direktivforslaget blev som nævnt sendt i
høring allerede inden det var kommet i en endelig version, så forvaltningen ville kunne nå at medtage
organisationernes synspunkter inden de første møder i EU, og derefter da det officielle udkast forelå.
61 Udover disse interaktionsformer kan forvaltningen og organisationerne endvidere have haft forskellige uformelle kontakter.
Disse kan dog som tidligere anført ikke afdækkes på baggrund af vores kildemateriale.
143

Desuden blev der i løbet af ét år, mens forhandlingerne var mest intense i EU, afholdt 4
specialudvalgsmøder.
Betydningen af specialudvalgsmøderne fremhæves indirekte i et brev fra Forbrugerrådet til
Forbrugerstyrelsen i anledning af et specialudvalgsmøde, hvor Forbrugerrådet var forhindret i at
deltage. Forbrugerrådet udtrykte her stærk bekymring over ikke at have kunnet deltage i mødet, men
brevet indeholder imidlertid en dobbelthed, idet Forbrugerrådet samtidig betoner vanskelighederne ved
at få drøftet spørgsmål til bunds i Specialudvalget pga. de mange organisationer, der deltager (FBR 26.
marts 1997). Henvendelsen understreger således både vigtigheden af at være repræsenteret i
specialudvalget, og de begrænsninger for organisationernes indflydelse eller mulighed for at komme til
orde, der samtidig kan forekomme, hvis specialudvalgene har en (for) bred deltagerkreds.
Interaktionsformen i implementeringsfasen er til gengæld relativt løs og uforpligtende. Forvaltningen
forbereder således Lovforslaget helt uden inddragelse af de centrale organisationer på forbrugerområdet
i perioden inden den skriftlige høringsproces, og inddragelsen af interesseorganisationer i
implementeringsfasen bestod dermed udelukkende af en skriftlig høringsrunde.
9.5.3 Graden af konsensus – enighed eller konflikt?
Generelt er forløbet ikke præget af de helt store interessekonflikter mellem organisationer og
forvaltning. Ingen organisationer var således direkte modstandere af Direktivet. Grønbogen nød
generel, men dog lettere diffus, opbakning, og i de efterfølgende faser var uenigheden begrænset til
enkelte emner – herunder specielt spørgsmålet om søgsmålskompetence og konsultationsordningen.
Forbudsdirektivet synes ikke at have været særligt kontroversielt, hvilket måske kan tilskrives, at
initiativet ikke er blevet set som særligt betydningsfuldt af de forskellige parter i processen. Dette kan
muligvis også forklare, at så få organisationer, som det var tilfældet, har deltaget i processen. Selvom
processen således har været præget af en forholdsvis høj grad af konsensus, bør man dog heller ikke
undervurdere de reelle interesseforskelle, der eksisterede vedrørende navnlig de to ovennævnte emner.
Angående konsultationsordningen stod Forbrugerrådet over for en stort set samlet front af
erhvervsorganisationer, mens erhvervsorganisationerne var mere delt på spørgsmålet om
søgsmålskompetence. De fleste erhvervsorganisationer modsatte sig Forbrugerrådets kandidatur og
overhovedet muligheden for at udpege organisationer, mens bl.a. DHS ønskede, at både erhvervs- og
forbrugerorganisationer skulle kunne udpeges.
144

Konflikten mellem Forbrugerstyrelsen/Erhvervsministeriet og Justitsministeriet i spørgsmålet om
søgsmålskompetence synes i implementeringsfasen at nå til en mindelig løsning. Justitsministeriet blev
inddraget tæt i forberedelsen af lovforslaget, og i den afsluttende udmøntning af den vedtagne lov endte
det med, at hverken Forbrugerrådet eller andre private organisationer blev udpeget som
søgsmålskompetente, hvilket synes at have været Justitsministeriets største bekymring.
9.5.4 Indflydelsen – hvem får sat sine fingeraftryk?
I forbindelse med Grønbogen ser det ud til, at forvaltningen har taget hensyn til organisationernes
synspunkter 62 . Det kan i hvert fald konstateres, at forvaltningens indstilling til Grønbogen blev bakket
op af organisationerne.
Under de efterfølgende forhandlinger om Direktivforslaget er det tydeligt, at forvaltningen i vidt omfang
søger at inddrage organisationernes synspunkter gennem den tidlige høring af udkastet til
direktivforslag og de hyppige specialudvalgsmøder. I denne fase synes forvaltningens position at ligge
tættest på forbrugersidens synspunkter. Danmark lå således både i spørgsmålet om
konsultationsordningen og lovvalg på linje med Forbrugerrådet, og Forbrugerstyrelsen fastholdt støtten
til princippet om gensidig anerkendelse af søgsmålskompetente interesseorganisationer på trods af
modstand fra både erhvervsorganisationer og Justitsministeriet. Den interministerielle strid om netop
dette spørgsmål understreger desuden, hvor essentielt det er at gøre sine synspunkter gældende tidligt i
processen, hvis man vil have indflydelse. Justitsministeriets relativt sene henvendelse blev således afvist
primært med henvisning til, at ministeriet havde været for sent ude – løbet var kørt. Hvis ikke
Justitsministeriet kan få gennemtrumfet ændringer i et dansk forhandlingsoplæg relativt sent i processen
er det nok heller ikke sandsynligt, at en interesseorganisation vil kunne dette.
Under implementeringen af Direktivet i Danmark var organisationernes indflydelse til gengæld minimal.
Høringssvarene resulterede ikke i selv de mindste ændringer i Lovforslaget, og udpegelsen af
søgsmålskompetente organer endte med, at kun myndigheder blev udpeget. Et kuriosum er, at
konsultationsordningen dukkede op i den lovskitse, som Forbrugerstyrelsen fremlagde under de
nordiske drøftelser af implementeringen. At den forsvandt igen kunne ses som et tegn på, at
Forbrugerrådet havde påvirket forvaltningen. Sandheden er dog nok snarere, at den udelukkende var
medtaget for at udgøre et eksempel på, hvordan man eventuelt ville kunne implementere denne
frivillige bestemmelse i direktivet. Forbrugerstyrelsen havde jo under forhandlingerne fastholdt
62
I forbindelse med Grønbogen er det dog på grund af det begrænsede kildemateriale som nævnt vanskeligt at vurdere
indflydelsen fra interesseorganisationerne.
145

modstanden mod bestemmelsen, så det virker usandsynligt, at styrelsen efterfølgende skulle have
foretaget en sådan kovending.
I forhold til spørgsmålet om søgsmålskompetence var Forbrugerrådet direkte nævnt i bemærkningerne
til lovforslaget, men endte med ikke at blive udpeget på trods af et tidligere udtrykt ønske om dette. At
Forbrugerrådet ikke blev udpeget synes at være den mindst kontroversielle udgang på uenighederne om
dette spørgsmål, idet både erhvervsorganisationerne og Justitsministeriet var klare modstandere af
Forbrugerrådets kandidatur, mens Forbrugerrådet ikke agiterede særligt ihærdigt for at blive udpeget.
De eneste vidnesbyrd om Forbrugerrådets ønske om at blive udpeget stammer således fra fasen under
forhandlingerne i EU.
9.5.5 Europæiske aktiviteter
Organisationerne synes ikke at have haft nævneværdige europæiske aktiviteter i forbindelse med
Forbudsdirektivets forberedelse eller implementering. I alt fald er det meget begrænset dokumentation
herfor, der eksisterer i forvaltningens arkiver. Som nævnt tidligere må vi dog med hensyn til dette
aspekt tage det metodiske forbehold, at vi kun har haft adgang til arkiver i forvaltningen, som nok
næppe er blevet orienteret om alle organisationernes aktiviteter. I forhold til Købeloven synes
organisationerne imidlertid at have haft væsentlig færre europæiske aktiviteter i forbindelse med
Forbudsloven. Det eneste vidnesbyrd om aktiviteter er således to breve fra den europæiske
forbrugerorganisation BEUC til forvaltningen, hvis indhold tydeligvis var koordineret med
Forbrugerrådets synspunkter.
Udover forhandlingerne i Rådet og i arbejdsgruppen under Rådet indgik forvaltningen i den afsluttende
fase af direktivforhandlingerne i en alliance med bl.a. Sverige og Finland for at få indført en
lovvalgsregel i direktivteksten. Selvom flere lande senere sluttede sig til alliancen blev den ønskede
ændring dog ikke gennemført. I implementeringsfasen deltog forvaltningen endvidere i en række
nordiske møder, hvor implementeringen af Direktivet blev drøftet. Danmark var ganske engageret i
disse drøftelser og fremlagde som det eneste land en lovskitse, som efterfølgende blev indgående drøftet.
De nordiske drøftelser mundede endvidere senere ud i en samarbejdsaftale mellem de nordiske
forbrugerombudsmænd, hvor de gensidigt blev forpligtet til at bistå hinanden i forbindelse med
eventuelle forbudssager mellem de nordiske lande.
Tabel 9.1 Inddragelsen af organisationerne i hele forløbet fra Grønbog til Lov
Grønbogen
(1993-1995)
Forbudsdirektivet
(1996-1998)
Forbudsloven
(1999-2001)
146

Medlemskab: - Eksklusivt -
Kun store centrale
organisationer på
forbrugerområdet: DI, DHS,
FBR og Arbejderbevægelsens
Erhvervsråd
I princippet forholdsvis åben
adgang, men meget få
organisationer benytter sig af
det
Interaktionsform: - Forholdsvis tæt og
forpligtende -
Grad af konsensus:
Indflydelse:
Europæiske aktiviteter:
Organisationerne:
Forvaltningen:
Inddragelsen foregår dog
udelukkende i den allerførste
fase lige efter Grønbogens
afgivelse
Skriftlig høring, formel
repræsentation via
specialudvalg
Bred opbakning til
Grønbogen
- Uden for bedømmelse -
Meget svært at vurdere, men
faktum er, at både
forvaltning og organisationer
generelt bakker op om
Grønbogen
Ingen dokumentation for
aktiviteter, men muligvis
deltagelse i Kommissionens
høringer mm.
Rådsmøder, udtalelse til
Kommissionen
- Forholdsvist eksklusivt -
I forbindelse med de
skriftlige høringsrunder og de
første specialudvalgsmøder
deltog kun i alt 5
organisationer. I de to sidste
specialudvalgsmøder deltog
hhv. 11 og 8 organisationer,
dog pga. en bredere
dagsorden på møderne
I princippet forholdsvis åben
adgang
- Tæt og forpligtende -
Tidlig og intens inddragelse
via to høringer og en række
møder i Specialudvalget
Skriftlig høring, formel
repræsentation via
Specialudvalget, samt
brevveksling
Ingen større konflikt mellem
organisationerne, men dog
uenighed i spørgsmålet om
søgsmålskompetence.
Uenigheden her synes dog
større internt i forvaltningen
end mellem de forskellige
organisationer
- Forholdsvis stor -
Forvaltningen søger fra
starten af forløbet at tage
hensyn til organisationernes
holdninger. Vigtigheden af
tidlig handlen understreget af
fiaskoen for
Justitsministeriets indgriben
Formentlig koordination
mellem FBR og BEUC, men
kan ikke direkte
dokumenteres
Rådsmøder,
rådsarbejdsgrupper, nordisk
koordination
- Begrænset -
Bred høring af Lovforslaget,
men kun høringssvar fra 10
organisationer
- Løs og uforpligtende -
Udelukkende skriftlig høring
Lovforslaget udarbejdes af
forvaltningen uden
inddragelse af organisationer.
Dog brug af juridiske
eksperter fra
Dommerforeningen,
Dommerfuldmægtigforening
en samt Advokatrådet
Uenigheder mellem erhvervs-
og forbruger-
organisationerne om vigtige
spørgsmål, men inden for
den af Direktivet udstukne
ramme
Den interministerielle
konflikt synes løst via
kompromis. Ingen
organisationer udpeges som
søgsmålskompetente
- Begrænset -
Organisationernes
høringssvar resulterer ikke i
ændringer, og FBR udpeges
ikke som søgsmålskompetent
organisation
Ingen dokumentation for
aktiviteter
Nordiske drøftelser
147

9.6 Del-konklusion – europæiseringens betydning i forbindelse med Forbudsloven
I denne del-konklusion vil europæiseringens betydning for samspillet i forbindelse med Forbudsloven
samlet blive vurderet. I analysen har vi kunnet identificere en kerne af få, store organisationer, der
deltog i alle faser af forløbet. Denne kerne bestod af Forbrugerrådet, Dansk Industri samt Dansk
Handel og Service. Det var også kun disse store, centrale og ressourcestærke organisationer, der deltog i
forbindelse med Grønbogen og de indledende forhandlinger om Direktivet, hvor Danmarks
forhandlingsposition blev fastlagt for ikke siden hen at blive ændret i det væsentlige. Det er således kun
disse organisationer, der reelt har haft mulighed for at påvirke forvaltningens position. Herudover
deltog en række yderligere organisationer mere lejlighedsvist og løst i slutningen af de europæiske
forhandlinger og under høringsrunden ved Lovforslaget. Der eksisterer altså tydeligvis to forskellige
niveauer af inddragelse, hvilket også blev beskrevet i kapitel 7 og 8.
Samspillet mellem forvaltningen og organisationerne i forbindelse med denne del-case kan derfor
karakteriseres som værende tæt på idealtypen korporativt politikfællesskab. Få, stærke organisationer
inddrages fast, tæt og forpligtende, mens en række yderligere organisationer har en mere løs,
uforpligtende og varierende deltagelse. Direktivforslaget blev også kun sendt i høring blandt de 13
organisationer tilknyttet Specialudvalget, i modsætning til de 59, der blev hørt ved lovforslaget, hvilket
tyder på en relativt lukket proces under EU-forhandlingerne. De øvrige organisationer har dog ikke
været direkte udelukket fra samspillet, hvilket kan siges at bløde det korporative politikfællesskab en
smule op. En yderligere faktor, der trækker samspillet lidt væk fra det korporative politikfællesskab, er,
at interaktionsformen synes at være tættest under de europæiske forhandlinger, mens processen
omkring den danske implementering var præget af en mere løs interaktion – også for de store
kerneorganisationer.
At samspillet er tættest og muligheden for indflydelse størst i de tidlige faser af forløbet understreger
endnu engang, hvor vigtig tidlig indgriben er, hvis man som organisation eller myndighed skal opnå
indflydelse. Dette blev også tydeliggjort af Justitsministeriets sene forgæves indgriben. Dette forhold
blev iagttaget allerede i kapitel 6 om europæiseringsmekanismer, og gør sig også gældende i forbindelse
med Forbudsloven.
Samtidig synes Direktivet ikke at have været specielt kontroversielt, og der udspillede sig således ikke
nogen forbitret konflikt om det, hvilket også kan være medvirkende til at forklare, at så få
organisationer deltog i samspillet.
148

Forbudsdirektivet kunne dog potentielt få en betydning for balancen i samspillet mellem aktørerne i
Danmark, idet det gav mulighed for en styrkelse af Forbrugerrådet både kompetence- og
ressourcemæssigt. Forbrugerrådet ville således kunne blive udpeget som søgsmålskompetent
organisation, hvilket sandsynligvis også ville være blevet fulgt op af en tillægsbevilling til
Forbrugerrådet fra staten. Forbrugerrådet ville dermed blive styrket vis-a-vis erhvervsorganisationerne
som følge af Direktivet. Forbrugerstyrelsen synes langt hen ad vejen at have været åben overfor en
sådan løsning, og muligheden blev også fremhævet i bemærkningerne til det danske lovforslag.
Udmøntningen af Loven endte dog som bekendt med, at Forbrugerrådet blev forbigået, men Loven
bemyndigede Erhvervsministeren til at træffe afgørelsen om udpegelsen, og denne afgørelse kan i
princippet ændres i fremtiden, så muligheden for at udpege Forbrugerrådet eksisterer endnu i dag.
I forbindelse med Forbudsloven er det også tydeligt, at den danske forvaltning må foretage en skarp
prioritering under forhandlingerne i EU. Danmark fokuserede da også på ganske få punkter i
forhandlingerne, og det lykkedes alligevel ikke at få dem alle igennem. I spørgsmålet om lovvalg fik
Danmark ikke sin vilje på trods af, at man indgik en alliance med en række øvrige lande, men man
opnåede dog bl.a. indrømmelser om udpegelsen af nationale domstole eller myndigheder.
Til gengæld lader det til, at organisationerne kun i begrænset omfang har været aktive på europæisk
plan i forbindelse med Forbudsloven. Forbrugerrådet synes dog som minimum at have koordineret sin
indsats med BEUC, som også henvender sig til den danske forvaltning.
I analysen af samspillet mellem organisationer og forvaltning i forbindelse med Forbudsdirektivets
vedtagelse i EU og efterfølgende implementering i Danmark har vi således kunnet genfinde
betydningen af en række af de europæiseringsmekanismer og konsekvenser af europæiseringen, der
også blev iagttaget i de tidligere analysekapitler. Navnlig skellet mellem den tætte inddragelse af de
store organisationer og den løsere inddragelse af de øvrige organisationer samt nødvendigheden af at
være tidligt på banen i forbindelse med EU-forhandlingerne kan understreges. På nogle punkter adskilte
forløbet omkring Forbudsloven sig fra Købeloven, og ikke alle de tidligere identificerede konsekvenser
kunne iagttages i denne proces. Dette vil være fokus for det næste afsnit, som indeholder en
sammenlignende analyse af de to del-cases, hvori resultaterne fra kapitel 6 og 7 også vil blive inddraget.
149

9.7 Sammenligning af de to cases – ligheder og forskelle
Som beskrevet i kapitel 2 (afsnit 2.2.5) lå der en række overvejelser til grund for udvælgelsen af vores to
del-cases. Deres fællestræk er, at både Købeloven og Forbudsloven ligger inden for den almene
forbrugerpolitik, og at begge love er vedtaget for nyligt (hhv. 2001 og 2002). De adskiller sig imidlertid
på baggrundsparametrene politiseringsgrad, retsområde, ministerieressort og reguleringsområdets alder.
Fællestrækkene sikrer, at det overhovedet giver mening at sammenligne de to del-cases, mens variansen
gør, at den potentielle generalisérbarhed af resultater fundet i begge cases styrkes. Iagttagede forskelle
vil til gengæld muligvis kunne forklares på baggrund af de forskellige baggrundsparametre.
Som det allerede er fremgået ovenfor førte analysen af de to del-cases til en række enslydende
konklusioner. For det første forekom den tætteste og mest forpligtende interaktionsform mellem
forvaltning og organisationer i forbindelse med både Købeloven og Forbudsloven mens forhandlingerne
i EU stod på, og det var samtidig også i denne fase af processen, at organisationerne havde mulighed
for at få mest indflydelse på Danmarks forhandlingsposition. Endvidere forekom de største
indholdsmæssige ændringer i forslagene også i disse faser. Begge del-cases kunne således bekræfte
vigtigheden af tidlig indgriben i forbindelse med forhandlingerne om EU-direktiver, som også blev
fremhævet af de interviewede forvaltnings- og organisationsrepræsentanter. Meget kunne altså tyde på,
at det er en mere generel tendens, som vi har afdækket her.
Dette er ydermere interessant, idet en anden observation, der blev gjort i begge del-cases, var, at det i de
tidlige faser primært er en snæver kreds af store, bredt favnende, ressourcerige organisationer, der
deltager i samspillet. Disse organisationer deltager endvidere også fast i alle dele af de efterfølgende
forløb. I forbindelse med Købeloven blev denne kerne af organisationer identificeret som Forbrugerrådet,
Dansk Handel og Service, Dansk Industri og Handelskammeret (det nuværende HTS), mens kernen i
forbindelse med Forbudsloven bestod af nøjagtig de samme organisationer, med undtagelse af
Handelskammeret. Det var også disse organisationer, der oftest blev nævnt som de centrale spillere på
området af vores interviewpersoner. Der synes således at eksistere en kerne af 3-4 organisationer på
forbrugerområdet, som deltager intenst i EU-sager og har mulighed for at opnå stor indflydelse på
forvaltningen. Dette samspil minder i høj grad om et korporativt politikfællesskab. Uden for denne kerne
befinder sig en lang række af mindre og mere specialiserede organisationer, der deltager løsere og
mindre forpligtende.
Det er således vigtigt for organisationerne at deltage tidligt i processen i Danmark og i EU i forbindelse
med EU-sager. Det kan samtidig konstateres, at det primært er kerneorganisationerne, der deltager i
150

den forbindelse. De øvrige organisationer er således ikke med, hvor det virkelig tæller i EU-sagerne, så
skellet mellem kerne- og periferi-organisationerne er øget som følge af europæiseringen.
Et yderligere analyseresultat, der blev påpeget i vores interviews og bekræftet af begge del-cases, er
nødvendigheden for Danmark af at prioritere skarpt på få punkter i de europæiske forhandlinger. Det
nytter ikke noget at komme med en lang liste af problemer, som man ønsker imødekommet. Dette
gælder formentlig for alle medlemslandene, men er specielt vigtigt for et lille land som Danmark. Dette
har selvsagt også en stor betydning for forvaltningens muligheder for at imødekomme organisationernes
ønsker. Rammerne er i højere grad lagt fast end i nationale sager, hvilket gør råderummet for både
organisationer og forvaltning mindre. Dette skulle man mene ville gøre det desto mere vigtigt for
organisationerne at komme ind og påvirke forvaltningen i forhold til de få mærkesager, der skal
kæmpes for fra dansk side. Forvaltningen forsøger dog tydeligvis også at inddrage organisationernes
holdninger i forbindelse med udpegelsen af disse mærkesager.
Alle de ovenstående analyseresultater bekræftes altså både af vores interviews og af begge del-cases på
trods af disses forskellige karakteristika. De må derfor siges at have bred empirisk støtte. Der kan dog
også iagttages en række forskelle mellem de to analyserede cases. I forbindelse med Købeloven kunne
det konstateres, at der eksisterede en tæt forbindelse mellem den danske dagsorden og EU’s
beslutningsproces, idet en dansk reform af købelovgivningen blev udskudt flere gange med henvisning
til EU’s behandling af området. Dette var ikke tilfældet med Forbudsloven. Her syntes ikke på samme
måde at have eksisteret en forbindelse mellem den danske og den europæiske dagsorden.
Grænseoverskridende overtrædelser af markedsføringsloven var kun i ringe grad et politisk ’issue’ i
Danmark, før EU bragte det på dagsordenen.
Denne forskel mellem de to del-cases kan efter alt at dømme forklares ud fra baggrundsparameteren
reguleringsområdets alder. Lovgivningen på Købelovens område går som nævnt som minimum tilbage til
Købeloven af 1906, og området var og er endvidere betydningsfuldt ud fra både økonomiske, juridiske
og politiske synsvinkler. Derfor var det ganske naturligt, at danske politikere (og organisationer) havde
reformer af området højt på deres dagsorden. Der eksisterede derimod ingen dansk tradition for
lovgivning eller politisk debat på Forbudslovens område, som de europæiske initiativer kunne påvirke.
At den europæiske dagsorden ikke greb ind i en dansk dagsorden i dette tilfælde må således tilskrives
det faktum, at der ikke eksisterede nogen tradition for regulering af dette område i Danmark.
Yderligere forskelle mellem de to del-cases relaterer sig til antallet af deltagende organisationer, der i
forbindelse med Købeloven i alt udgjorde omkring 20 og i Forbudsloven omkring 10; graden af
151

konsensus, der var ganske lille ved Købeloven, hvor der herskede stor og principiel uenighed om en
lang række forhold, mens der kun var uenighed om enkelte punkter i forbindelse med Forbudsloven; og
endelig mængden af europæiske aktiviteter blandt organisationer, der var ganske stor i forbindelse med
Købeloven, mens organisationerne tilsyneladende kun havde få europæiske aktiviteter ved
Forbudsloven.
Disse forskelle kan alle højst sandsynligt tilskrives baggrundsparameteren politiseringsgrad. Købeloven
angik et meget centralt område, der ville kunne få store økonomiske konsekvenser for mange
organisationers medlemmer, og som ville berøre alle forbrugere. Forbudsloven, derimod, var en
forholdsvis begrænset indsats for at styrke håndhævelsen af allerede vedtagne direktiver overfor uetiske
virksomheder eller ’rogue traders’, der formentlig alligevel ikke tilhørte erhvervsorganisationernes
medlemsskarer. Derfor er det forståeligt, at mange flere organisationer var aktive både i forhold til den
danske forvaltning og de europæiske institutioner i forbindelse med Købeloven. I og med at der stod så
meget mere på spil for organisationerne, er det også naturligt, at konfliktniveauet var desto højere i
denne sag end i forbindelse med Forbudsloven.
Som beskrevet i kapitel 7 oplever de fleste af de interviewede repræsentanter fra forvaltningen og
organisationerne ikke, at samspillet er væsentligt anderledes i EU-sager end i rent danske sager, eller at
påvirkningen fra EU har ændret deres indbyrdes relationer betydeligt. Vi har dog vist ovenfor, er der
rent faktisk er sket en række ændringer og udviklinger, der bunder i europæiseringen. Samtidig
bekræfter de to analyserede del-cases dog også på visse punkter udsagnene om kontinuitet i samspillet. I
kapitel 4 beskrev vi, at der på forbrugerområdet er opbygget en tradition for en tæt inddragelse af
organisationerne i forvaltningens arbejde. Begge de to del-cases bekræfter, at dette stadig er tilfældet
også i forbindelse med EU-sager, selvom tætheden i inddragelsen varierer ganske meget mellem
forskellige organisationer og mellem forskellige faser i beslutningsprocesserne. Vi beskrev også, at de
vigtigste interesseorganisationer på forbrugerområdet i Danmark traditionelt betragtes at være
Forbrugerrådet, DI, DHS, HTS og Håndværksrådet. Med undtagelse af Håndværksrådet, der ikke
deltog i samme omfang som de øvrige organisationer i forbindelse med Købeloven, og som kun deltog
perifert ved Forbudsloven, kan det bekræftes på baggrund af analysen af de to del-cases, at netop disse
organisationer også er de mest centrale i forbindelse med EU-sagerne på forbrugerområdet.
En række af vores analyseresultater underbygges således af begge de to del-cases samt af vores
interviews. De forskelle, der eksisterer på nogle punkter mellem de to del-cases har vi endvidere vist kan
forklares ud fra variansen på deres baggrundsparametre.
152

KAPITEL 10
Forklaringer på kontinuitet og forandring – en diskussion
Som det er blevet vist ovenfor, er relationen mellem forvaltning og interesseorganisationer blevet udsat
for europæisering, og samspillet er desuden på visse punkter forandret som konsekvens af EU’s stigende
betydning for dansk forbrugerpolitik. Samtidig oplever aktørerne imidlertid også en høj grad af
kontinuitet i samspillet. I dette kapitel vil vi diskutere disse udviklingstræk med udgangspunkt i de
forklarende faktorer politisk kultur og uformelle institutioner, cost/benefit-balance og læring, der blev
præsenteret i kapitel 3, samt med brug af vores interviews. Formålet med dette kapitel er således at
forsøge at forklare europæiseringens konsekvenser for samspillet mellem forvaltning og organisationer
på forbrugerområdet i Danmark.
Afsnittet er struktureret således, at vi først kort genopfrisker den teoretiske betydning af de enkelte
forklarende faktorer og dernæst diskuterer disse i forhold til det konkrete samspil mellem forvaltningen
og interesseorganisationerne og udviklingstrækkene fundet på baggrund af interviewanalysen og de to
del-cases.
10.1 Politisk kultur og uformelle institutioner
Som det fremgår af afsnit 3.1.4 må det antages at have en betydning, hvilke normer for samspillet der
eksisterer. Hvis inddragelsen af organisationerne hovedsageligt eller udelukkende sker ud fra
instrumentelle overvejelser, vil en ændring i disse overvejelser (ændrede incitamenter) kunne medføre
ændringer i samspilsformen. Hvis organisationernes inddragelse derimod bakkes op af en stærk norm
om det hensigtsmæssige og ønskværdige i dette, vil denne norm trække i retning af kontinuitet i
samspillet.
Vi vurderer, at samspillet mellem interesseorganisationer og forvaltning på det forbrugerpolitiske
område både er et resultat af instrumentelle overvejelser fra alle parters side og et udtryk for en
grundlæggende norm om det ønskværdige heri. For at starte med det sidste inddrages organisationerne
153

til en vis grad som et udtryk for en demokratisk norm om, at alle relevante parter høres i en sag, og
dette gælder især i forhold til den brede høring, hvor analysen også har vist, at flest organisationer
inddrages. Dette synspunkt bakkes op af en forvaltningsrepræsentant: ”Det er jo en demokratitanke, at alle,
der har lyst, skal kunne komme til orde” (Forvaltningsrepræsentant 2: 11). Også en forbrugerrepræsentant
deler denne opfattelse og lægger vægt på, at det netop er kendetegnende i et demokrati, at alle høres,
dvs. ikke kun dem, regeringen normalt er enige med (Forbrugerrepræsentant 2: 2). Derfor kan fx en
borgerlig regering ikke nøjes med at høre erhvervssiden, men må også inddrage forbrugersiden og
omvendt.
Begrebet sti-afhængighed (path-dependency) er i forlængelse heraf relevant. Sti-afhængighed dækker
over, at en institution vil være sværere at ændre, jo længere tid den har eksisteret, idet den bl.a. vil blive
taget for givet af aktørerne. Endvidere vil der være store omkostninger forbundet med forandringer. Tæt
og institutionaliseret samspil, der har eksisteret over længere tid, vil således være robust overfor
forandringer. Dette gælder også på forbrugerområdet. Som beskrevet i kapitel 4, er der på
forbrugerområdet i Danmark en lang tradition for at inddrage interesseorganisationerne i forberedelsen
og administrationen af lovgivningen. I forlængelse heraf udtaler en forvaltningsrepræsentant således, at
”der ligger ikke noget krav om, at du skal sende det i høring, men det gør man automatisk simpelthen for netop at
være sikre på, at man har det hele med…” (Forvaltningsrepræsentant 1: 3).
Også de store organisationer, der hører til inderkredsen, har som beskrevet i afsnit 7.2.1 klare
forventninger om at blive inddraget og vil råbe op, hvis dette ikke overholdes. Inddragelsen opfattes
som en selvfølgelighed, der ikke stilles spørgsmålstegn ved. Der findes således dels en norm om at
inddrage alle relevante organisationer i de brede og mere uforpligtende høringsrunder, dels eksisterer
der en norm om en tæt inddragelse af en mindre kreds af store centrale organisationer. Det vil derfor
være svært pludseligt eller drastisk at ændre disse interaktionsformer, der tages for givet af alle de
relevante aktører, og som netop opfattes som demokratiske og ønskværdige.
Endvidere er det for nogle af organisationernes vedkommende stadig relativt nyt at skulle orientere sig
mod EU, og derfor er der også blandt visse medarbejdere en usikkerhed i forhold til håndteringen af
EU-niveauet. EU føles stadig fremmed for nogle, og som det også er beskrevet tidligere, kræver det en
betydelig ekspertise for embedsmænd at kunne forhandle sager i EU, ligesom det kræver en stor viden
om EU-systemet og et godt netværk for organisationsrepræsentanterne at kunne få indflydelse på EUbeslutningsprocessen.
Samtidig kræver det en mentalitetsændring at bryde ud af gamle vaner og rette
opmærksomheden et andet sted hen end normalt, og disse forhold mindsker samlet set radikale
154

ændringer af samspillet mellem forvaltningen og interesseorganisationerne på trods af, at den danske
forvaltning ikke længere er organisationernes eneste kanal for at opnå indflydelse.
Der ligger imidlertid også instrumentelle overvejelser bag samspillet mellem forvaltningen og
organisationerne. Udover at se det som en vigtig del af demokratiet, indgår alle parterne også – og
måske først og fremmest – fordi de kan få noget ud af det. Organisationerne er imidlertid begyndt i
stigende omfang at orientere sig direkte mod EU og dermed ikke længere udelukkende mod
forvaltningen. Denne udvikling kan forklares ved hjælp af den forklarende faktor cost/benefit-balance.
10.2 Cost/benefit-balance
En relativ ændring af fordele og omkostninger ved samspillet forventes ifølge denne forklaringsfaktor at
medføre, at parterne revurderer deres deltagelse heri. Vi vil i dette afsnit undersøge, hvorvidt der kan
siges at være sket en relativ forskydning mellem fordele og omkostninger ved samspillet for parterne på
det forbrugerpolitiske område.
10.2.1 Fordele og omkostninger for forvaltningen
Der kan som beskrevet i afsnit 3.2.4 være flere fordele for forvaltningen ved at inddrage
interesseorganisationerne. For det første kan det medvirke til at reducere usikkerheden i forhold til
omgivelsernes skiftende krav, idet forvaltningen får viden om organisationernes holdninger og
præferencer. Dette kan muliggøre samarbejde og indgåelsen af kompromisser samt kan hjælpe til at
aflaste ministeren, idet eventuelle konflikter afklares før hun eller han inddrages. Endvidere vil forslag,
der er forhandlet frem med de berørte parter, for det andet have større legitimitet i forhold til
Folketingsbehandlingen og oppositionspartierne.
Som også beskrevet i afsnit 7.2 har den danske forvaltning i forhold til både EU-sager og rent danske
sager behov for at kende til organisationernes holdninger og til, hvordan de forholder sig til konkrete
problemstillinger. Vedrørende de danske sager er det vigtigt for forvaltningen at inddrage
organisationerne for at kunne lave en hensigtsmæssig og god lovgivning, der tilfredsstiller ministeren og
samtidig kan få flertal i Folketinget. Målet er en lovgivning, der er holdbar og kan gælde i mange år, og
derfor er det vigtigt at kende organisationernes synspunkter. Dette gælder især de organisationer, der
typisk forbindes med oppositionen, for hvis de er inddraget i udarbejdelsen af forslag, vil forslagene
lettere kunne få opbakning fra oppositionspartierne, og dermed kan brede flertal sikres
(Forvaltningsrepræsentant 3: 4). Det giver således mere legitimitet til et forslag, hvis det er forhandlet
frem i samarbejde med de berørte interesser. Endvidere er det vigtigt at kende alle organisationernes
155

synspunkter for at kunne forberede ministeren bedst muligt. Hvis forvaltningen undlader at inddrage en
vigtig organisation, skal denne nok komme til orde alligevel og forelægge sine synspunkter for
politikerne ad andre kanaler, fx gennem medierne. Dette vil stille ministeren og dermed forvaltningen i
en dårlig position (Forvaltningsrepræsentant 2: 11).
I forhold til forhandlingerne i EU er det vigtigt for forvaltningen at have opbakning hjemmefra, og for
at sikre dette er kontakten til organisationerne meget vigtig. Dette gælder endvidere også i
implementeringsfasen i Danmark, fordi der typisk er tale om minimumsharmonisering, hvor det er
muligt at gå videre end direktivet foreskriver. Her vil politikerne i Folketinget ofte tage udgangspunkt i
organisationernes høringssvar, og derfor er det afgørende for forvaltningen at kende til
organisationernes holdninger på forhånd (Forvaltningsrepræsentant 1: 3).
Gennem organisationerne kan forvaltningen desuden få udpeget mulige problemer samt få input til at
udpege mærkesager, som der skal ofres mange ressourcer på (Forvaltningsrepræsentant 3: 6). Dette
leder over til en række yderligere fordele for forvaltningen ved at inddrage organisationerne.
Forvaltningen er nemlig for det tredje afhængig af organisationernes ressourcer for at kunne styre og
regulere. Det kan dreje sig om information og viden, som organisationerne besidder, samt hjælp til at
overvåge og gennemføre implementering af love.
Forvaltningsrepræsentanterne oplever da også, at organisationerne faktisk besidder en viden, der kan
være meget nyttig (Forvaltningsrepræsentant 1 og 3), og flere organisationsrepræsentanter fremhæver
også deres specialiserede viden, som de bl.a. har i kraft af deres medlemmer (se fx
Erhvervsrepræsentant 1 og 3). Organisationerne kan give forvaltningen faktuelle oplysninger og viden
om regler, konventioner og praksis på netop deres specielle område, hvilket forvaltningen ikke
nødvendigvis vil have et indgående kendskab til. Disse informationer kan forvaltningen fx have brug
for, hvis der på baggrund af en sag i pressen er kommet folketingsspørgsmål til ministeren.
På grund af deres specialiserede viden kan organisationerne læse lovforslag med andre øjne og kan
påpege problemer ved disse, som forvaltningen ikke har været opmærksom på (Forbrugerrepræsentant
2: 9). Desuden kan organisationerne gøre opmærksom på utilstrækkelig lovgivning, hvilket kan
resultere i nye initiativer fra forvaltningen, og de kan medvirke til at kontrollere, om lovgivningen bliver
overholdt. En erhvervsrepræsentant ser det således netop som en af deres opgaver at overvåge
lovgivningen og påklage eventuelle overtrædelser til myndighederne (Erhvervsrepræsentant 3: 16).
156

Som tidligere beskrevet har forvaltningen ligesom organisationerne incitamenter til at opbygge et
netværk i Bruxelles samt at søge indflydelse tidligt i EU, men dette har ikke mindsket organisationernes
betydning, idet disse blandt andet i forhold til EU-sagerne i nogle tilfælde har informationer, der kan
komme forvaltningen til gavn. Organisationerne kan nogle gange som tidligere beskrevet gøre
forvaltningen opmærksom på, hvem blandt de andre medlemsstater der er mulige alliancepartnere.
Endvidere kan organisationerne bidrage med gode argumenter i forhold til forhandlingerne i EU
(Erhvervsrepræsentant 3: 18) og kan – hvis de er enige – kæmpe for samme holdning som forvaltningen
i andre fora (Forbrugerrepræsentant 1: 7). Organisationerne har desuden nogle gange fået meget tidlige
udkast fra Kommissionen, som forvaltningen ikke nødvendigvis har kendskab til. Dermed har
europæiseringen skabt yderligere fordele for forvaltningen ved at inddrage organisationerne.
En yderligere fordel for forvaltningen kan være, at samspillet kan medvirke til konfliktreduktion og
pacificering af grupper, som beskrevet i afsnit 3.2.4. Der eksisterer som tidligere nævnt nogle klare
spilleregler for samspillet mellem forvaltningen og organisationerne på det danske forbrugerpolitiske
område, der blandt andet indebærer, at alle som hovedregel spiller med åbne kort omkring deres
interesser og holdninger samt overholder indgåede aftaler. Dette tyder på, at organisationerne vil være
loyale overfor indgåede aftaler og kompromisser, som de har været med til at forhandle på plads. Dette
gælder imidlertid kun, hvis de synes, de er blevet tilstrækkeligt inddraget. Ellers vil de råbe op og
forsøge at få opmærksomhed omkring de forhold, de finder uacceptable. Der er således flere
forvaltningsrepræsentanter, der påpeger, at organisationerne på netop forbrugerområdet har gode
muligheder for at komme i pressen med deres historier og også gør det, hvis de er utilfredse med fx
lovforslag og den indflydelse, de har kunnet få (Forvaltningsrepræsentant 1: 14,
Forvaltningsrepræsentant 2: 10). Dette bekræftes af en repræsentant for forbrugersiden, der fremhæver,
hvorledes de kan bruge deres presseadgang som pressionsmiddel (Forbrugerrepræsentant 1: 11).
Forvaltningen har derfor en klar interesse i at inddrage organisationerne for at mindske konflikterne og
pacificere organisationerne, men dette forhold er ikke ændret som følge af europæiseringen af
samspillet.
Forvaltningen har således fortsat en række fordele ved at inddrage organisationerne. Hvorvidt
forvaltningen har incitamenter til at ændre samspillet afhænger imidlertid af, om omkostningerne ved
samspillet er øget. Som nævnt i teorikapitlet er disse mulige omkostninger, at forvaltningen mister sin
autonomi og handlefrihed, hvilket endvidere kan resultere i reformtræghed. I forhold til vores
interviewmateriale er der intet, der tyder på, at disse omkostninger skulle være steget (eller for den sags
skyld faldet). Der synes heller ikke at være en grund til at forvente det. Forvaltningen har dog mindre
157

åderum og autonomi, men det er netop som følge af, at en stigende andel af lovgivningen bunder i EUdirektiver
og forordninger, og ikke fordi organisationerne lægger nye begrænsninger.
Eftersom der ikke er en ændring i omkostningerne, og der fortsat eksisterer en række fordele ved
inddragelsen, har forvaltningen ikke nogen incitamenter til at ændre samspillet med organisationerne.
10.2.2 Fordele og omkostninger for interesseorganisationerne
For interesseorganisationerne eksisterer der også en række fordele og omkostninger ved at deltage i
beslutningsprocessen. For at starte med omkostningerne ved samspillet kan disse være, at
organisationerne må være loyale overfor de kompromisser, der er indgået, og endvidere må lægge bånd
på sig selv og deres medlemmer, således at der ikke fremsættes krav, der går længere, end hvad der
opfattes som rimeligt i forhold til samspillet med forvaltningen.
Som beskrevet ovenfor eksisterer der spilleregler for samspillet, der gør, at organisationerne nok i de
fleste tilfælde vil være loyale overfor indgåede aftaler og opnåede kompromisser og hovedsageligt vil
kritisere beslutninger og forslag, der er vedtaget uden inddragelse af dem. Disse spilleregler kan dog
ikke kun betragtes som omkostninger for organisationerne, idet de netop også gælder for forvaltningen,
hvilket er i organisationernes interesse. Der er desuden efter alt at dømme heller ikke sket ændringer i
disse spilleregler, og sammenlagt kan vi derfor konkludere, at omkostningerne for organisationerne ved
samspillet er stort set uændrede.
Hvad angår fordele ved samspillet ønsker interesseorganisationer naturligvis at blive inddraget for at få
deres interesser hørt og få indflydelse på de beslutninger, der vedtages. Endvidere kan organisationer
gennem samspillet med forvaltningen få ressourcer fra staten i form af ikke bare økonomisk støtte, men
også fx legitimitet og politisk opbakning. For interesseorganisationer kan der yderligere være den fordel
ved samspillet, at det ligesom for forvaltningen medvirker til at reducere usikkerheden i omgivelserne,
idet organisationerne blandt andet får viden om statens politiske prioriteringer og påtænkte tiltag.
Desuden kan uønsket statsregulering og -kontrol undgås.
Ifølge vores empiri medvirker samspillet med forvaltningen og især de uformelle kontakter til at
reducere usikkerheden i organisationernes omgivelser. Dette bekræftes af en forbrugerrepræsentant, der
beskriver, hvordan de ofte ringer til embedsmænd for fx at høre om ministerens holdning til en konkret
sag, eller hvordan han eller hun ville reagere på et givent udspil fra organisationen
(Forbrugerrepræsentant 1: 16). En repræsentant fra forvaltningen fortæller ligeledes, at organisationerne
jævnligt kontakter dem for at få kendskab til forvaltningens holdning (Forvaltningsrepræsentant 1: 11).
158

Hvorvidt samspillet direkte kan forhindre uønsket statsregulering er tvivlsomt, da lovforslag tit vil være
kompromisser mellem modstridende interesser, men det er klart, at organisationerne igennem
inddragelsen får mulighed for at fremkomme med deres synspunkter og påpege, hvis der er forslag, de
finder uacceptable.
Organisationerne, vi har talt med, lægger alle vægt på, at deres arbejde handler om at repræsentere
deres medlemmers interesser på bedste vis ved at søge så stor indflydelse som mulig. De forsøger at
påvirke dér, hvor de vurderer at kunne få størst indflydelse. Samspillet med forvaltningen handler
derfor primært om dette – om at påvirke og opnå indflydelse på de beslutninger, der skal træffes. Der er
således heller ingen af de adspurgte, der lægger vægt på at opnå øgede ressourcer i form af penge, støtte
eller legitimitet via samspillet. Dog er det klart, at det indirekte giver organisationerne legitimitet i
forhold til deres medlemmer, at de inddrages, fordi de herigennem kan pleje medlemmernes interesser,
men dette er netop alene ud fra kravet om indflydelse og ikke fordi inddragelsen i sig selv tillægges
positiv værdi.
Som beskrevet i analysen har organisationerne fået incitamenter til at orientere sig andre steder hen end
den danske forvaltning, hvilket de i stigende grad også gør. De oplever, at de for at få indflydelse i EUsagerne
er nødt til at søge at påvirke, allerede inden der ligger et forlag til ny regulering fra
Kommissionen, og at indsatsen derfor skal rettes mod aktører i Bruxelles frem for blot København. Vi
har dog samtidig set, at de danske organisationer ikke afskriver den danske del af beslutningsprocessen,
idet denne fortsat vurderes at have betydning. Organisationerne søger indflydelse på mange niveauer og
forsøger fortsat at påvirke de danske embedsmænd og politikere, både i forbindelse med udarbejdelsen
af en dansk holdning til EU-forhandlingerne og i forbindelse med implementering af
minimumsregulering, hvor der er mulighed for at gå længere nationalt. Organisationerne vurderer
fortsat, at de kan få indflydelse – også i EU-sager – igennem samspillet med den danske forvaltning,
men dette er ikke længere tilstrækkeligt. Den danske beslutningsproces er indlejret i en større kontekst,
der har betydning og kræver ændret fokus.
Vi kan på baggrund af ovenstående konkludere, at der for organisationernes vedkommende er sket en
relativ forskydning mellem fordele og omkostninger ved samspillet. For organisationerne er det nu
afgørende at søge indflydelse i EU-processen, hvorfor betydningen af at blive inddraget i den danske
beslutningsproces relativt set er mindsket. Mens omkostningerne synes stabile, er fordelene blevet
mindre. Samtidig er det klart, at der fortsat eksisterer vægtige grunde til at søge inddragelse i den
danske proces, idet organisationerne trods alt stadig kan få indflydelse på vigtige beslutninger, navnlig i
159

de tidlige faser af processen, og kan opnå reduktion af usikkerhed i omgivelserne, hvilket kan forklare,
hvorfor organisationerne fortsat lægger betydelige ressourcer i denne del af processen.
10.3 Læring
For at forstå denne udvikling nærmere er det endvidere relevant at inddrage den forklarende faktor
læring og her især simpel læring. I dette begreb ligger som beskrevet i afsnit 3.1.4, at aktørerne tilpasser
deres strategier og midler på baggrund af ny information for at opnå givne mål.
Dette er netop tilfældet indenfor det undersøgte område. Overordnet set er bevidstheden om EUniveauets
betydning blevet skærpet for både organisationer og forvaltning. Organisationerne er i
stigende grad blevet beviste om – har lært – at det er nødvendigt at forsøge at påvirke allerede i EU, hvis
de vil have indflydelse på den betydelige del af forbrugerlovgivningen, der stammer fra EU. Derfor har
de til dels ændret deres påvirkningsstrategier, og derfor bruger de i større omfang end tidligere
ressourcer på EU-niveauet som uddybet ovenfor. Også forvaltningen har lært betydningen af at have et
godt netværk i EU og af at kende til beslutningsprocesserne dernede.
En sådan læringsproces må forventes at være blevet forstærket af, at det som vist er en forholdsvis lille
kreds af aktører, der fast deltager på det danske forbrugerpolitiske område. Aktørerne kan blive påvirket
og lade sig inspirere af hinanden. Hvis nogle af aktørerne derfor orienterer sig meget mod EU-niveauet
og har opnået succeser på baggrund heraf – fx har haft held til i samarbejde med deres europæiske
paraplyorganisation at påvirke udformningen af et direktiv – vil de øvrige aktører formodentlig overveje
at kopiere denne succesfulde strategi. Desuden kan det virke som inspiration for andre organisationer,
at nogle har oprettet egne EU-kontorer i Bruxelles, selvom det som nævnt kan kræve mange ressourcer.
Endelig må det forventes at påvirke forvaltningen, at de danske organisationer i stigende omfang
orienterer sig mod EU og tillægger dette system så stor betydning.
Hvorvidt der er tale om ikke bare simpel, men også kompleks læring, hvor de bagvedliggende værdier,
interesser og mål ændres, er på baggrund af vores materiale svært at sige noget om. Vi har dog ét
udsagn, der kunne tyde på en udvikling også i de grundlæggende mål. Det kommer fra en
forbrugerrepræsentant: ”Du kan sagtens finde eksempler både på miljø- og forbrugerområdet, hvor man kan sige
’hvis vi ikke havde EU, så kunne vi jo bare have lavet en bedre markedsføringslov og bedre forbrugerbeskyttelse’, men
i det tilfælde, at vi får noget ordentlig lovgivning igennem på EU-plan, så gælder det jo ikke kun for os. Så gælder
det på nuværende tidspunkt for 450 mio. mennesker” (Forbrugerrepræsentant 1: 17f). Dette signalerer, at
vedkommende ikke længere kun kæmper for danske forbrugeres interesser, men for forbrugersagen i
160

EU generelt, og i givet fald vil det jo være oplagt at lægge flest kræfter i EU-beslutningsprocessen. Vi
har dog ikke yderligere materiale, der kan sammenholdes med dette udsagn, så der kan ikke drages
endelige konklusioner i forhold til kompleks læring.
10.4 Delkonklusion – Forklaringer på udviklingen
I dette afsnit har vi diskuteret vores analyseresultater. Vi har med brug af de forklarende faktorer, der
blev udledt i teorikapitlet, givet vores bud på en forklaring af, at der både er sket betydelige ændringer af
samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer på det forbrugerpolitiske område, samtidig
med at de centrale aktører fremhæver, at samspillets grundlæggende principper er uforandrede.
Vi har for det første peget på, at der findes en norm om inddragelse af alle relevante parter i en sag, og
at denne norm af aktørerne knyttes til eksistensen af et demokratisk samfund, hvorfor den er meget
grundlæggende. Endvidere har vi med begrebet sti-afhængighed forklaret, hvorfor eksisterende
traditioner for samspillet mellem forvaltningen og interesseorganisationerne er rodfæstede og derfor
svære at ændre.
Aktørerne foretager imidlertid en række instrumentelle overvejelser vedrørende deltagelsen i
beslutningsprocessen, og disse trækker både i retning af kontinuitet og forandring af samspilsrelationen.
Dette har vi vist ved hjælp af begrebet cost/benefit-balance. Der eksisterer således en række fordele for
forvaltningen ved at inddrage organisationerne, der opvejer eventuelle omkostninger, hvilket kan
forklare, hvorfor forvaltningen fortsat vil bevare samspillet. Også for organisationerne eksisterer der
fordele ved at blive inddraget, men disse er blevet relativt reduceret i takt med, at vigtige dele af
beslutningsprocessen i forbindelse med en lang række sager er rykket til Bruxelles, og den danske del af
processen derfor giver adgang til mindre indflydelse. For organisationerne er der derfor sket en
forskydning i cost/benefit-balancen i forhold til samspillet med den danske forvaltning.
Beslutningsprocessen foregår dog langt fra udelukkende i EU, og der findes endvidere fortsat rent
danske sager, hvorfor der stadig eksisterer klare incitamenter til at søge indflydelse på den danske
proces også.
Endelig har vi med begrebet læring forklaret, hvordan organisationerne på baggrund af ny viden om
betydningen af at søge indflydelse på EU-niveauet har tilpasset deres strategier og midler.
161

KAPITEL 11
Konklusioner
Med dette speciale har ambitionen været at undersøge følgende problemformulering:
Hvilke konsekvenser har europæiseringen for samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer på det
forbrugerpolitiske område i Danmark, og hvordan kan europæiseringen og dens konsekvenser forklares ud fra en
kombination af europæiseringsteori og teorier om forvaltning og interesseorganisationer?
For at besvare denne problemformulering opstillede vi på baggrund af en teoretisk diskussion en samlet
analysemodel. Herefter skitserede vi den danske tradition for samspil mellem forvaltning og
organisationer og undersøgte den historiske udvikling af forbrugerpolitikken i Danmark og i EU.
Dernæst analyserede vi på baggrund af kvalitative interviews med en række af de centrale aktører på
forbrugerområdet, gennem hvilke mekanismer europæiseringen påvirker samspillet i Danmark. Med
udgangspunkt i interviewene analyserede vi efterfølgende europæiseringens konsekvenser for samspillet
på forbrugerområdet generelt, og derefter analyserede vi europæiseringens konsekvenser for samspillet i
forbindelse med to specifikke sagsforløb – del-casene Købeloven og Forbudsloven. Vi har på baggrund
heraf vist, at samspillet på forbrugerområdet i Danmark er udsat for en omfattende påvirkning fra
europæiseringen, og at europæiseringen har haft en række betydningsfulde konsekvenser for samspillet
mellem forvaltning og organisationer. Disse konsekvenser har vi derefter diskuteret ud fra
analysemodellens forklarende faktorer.
11.1 Specialets resultater – europæiseringen af forbrugerpolitik i Danmark
Europæiseringens form
Påvirkningen af samspillet fra europæiseringen er primært indirekte i sin form, idet Danmarks
deltagelse i EU’s forbrugerpolitik skaber en række incitamenter for aktørerne på det danske
forbrugerpolitiske område til at orientere og organisere sig samt agere på nye måder.
162

Et meget vigtigt incitament er nødvendigheden af tidlig indgriben i forbindelse med deltagelsen i EUsager,
både i forhold til den danske forvaltning og i forhold til de europæiske institutioner (især
Kommissionen). Herudover giver EU-systemets omfang og kompleksitet både forvaltningen og
organisationerne incitament til at opbygge en kompetent EU-ekspertise blandt deres medarbejdere. I EUsagerne
har Danmark begrænset råderum og indflydelse, så forvaltningen er derfor nødsaget til at
foretage en skarp prioritering af sin indsats, hvilket også giver organisationerne færre muligheder for, via
den danske forvaltning, at få ændret vigtige elementer i et forslag.
Der foregår dog også en direkte påvirkning af den danske forbrugerpolitik, idet der i EU løbende
vedtages en lang række direktiver og forordninger, der skal efterleves i Danmark (positiv og negativ
integration). Denne form for europæisering har stor betydning for indholdet af forbrugerreguleringen i
Danmark, men synes dog kun i begrænset omfang at have konsekvenser for samspillet mellem
forvaltning og organisationer. Det samme kan siges om europæiseringsmekanismen framing, der har en
vis betydning, eksempelvis ved at kunne bringe et emne på dagsordenen, men som kun i begrænset
omfang påvirker samspillet. EU-direktiver og andre europæiske retsakter kan imidlertid potentielt have
direkte konsekvenser for samspillet ved, som fx i forbindelse med Forbudsloven, at give mulighed for en
styrkelse af visse organisationer. Dette synes imidlertid kun i meget begrænset omfang at være tilfældet.
Europæiseringens konsekvenser
Hvilke konsekvenser for samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer har denne
europæisering medført? Ifølge en lang række repræsentanter for de vigtigste aktører i den danske
forbrugerpolitik foregår samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer langt hen ad vejen på
samme måde i EU-sager som i andre sager, og de oplever ikke store ændringer i samspillet på grund af
påvirkning fra EU. Meget tyder altså på, at der er en høj grad af kontinuitet i samspillet på trods af
europæiseringen. Samtidig har analysen af de to del-cases og af vores interviews imidlertid afdækket en
række vigtige konsekvenser af europæiseringen.
Særligt iøjnefaldende er det, at der i forbindelse med Danmarks deltagelse i EU-forhandlinger kan
skelnes mellem to former for deltagelse i samspillet. Der eksisterer således en lille kerne af store,
ressourcerige og bredt favnende organisationer, der deltager i et tæt, forpligtende samspil med
forvaltningen. Denne kerne, som på forbrugerområdet synes at udgøres af Forbrugerrådet, DI, DHS
samt i de fleste tilfælde HTS, deltager kontinuerligt i alle faser af processen, herunder i de vigtige
tidligere faser, og gennem en række forskellige interaktionsformer – formelle som uformelle. Herudover
findes der en løst tilknyttet periferi af andre, ofte mere specialiserede organisationer, der deltager senere i
163

forløbet, sjældnere og på mere ad hoc-basis. Disse organisationer deltager primært i forbindelse med de
skriftlige høringsrunder.
Denne differentiering mellem organisationerne, der også kan genfindes i rent nationale
beslutningsprocesser, skærpes i EU-forhandlingerne. Det er således meget vigtigt at deltage i de tidlige
faser af processen for at få viden og for at kunne få indflydelse på beslutningerne. Inddragelsen i
specialudvalgene er imidlertid forholdsvis eksklusiv, og deltagelsen i forbindelse med EU-sager kræver
generelt betydeligt flere organisationsressourcer. Dette er tilfældet både i forhold til den danske
forvaltning og i forbindelse med organisationernes direkte deltagelse i den europæiske
beslutningsproces, der som beskrevet ovenfor kræver tidlig indgriben og stor EU-ekspertise, hvilket igen
kræver mange ressourcer. Skellet mellem de store, ressourcerige organisationer og de øvrige og mindre
ressourcestærke organisationer udvides derfor betragteligt i forbindelse med EU-sagerne. I forhold til
vores teoretiske analysetypologi medfører europæiseringen, at samspillet i forbindelse med EU-sager
bevæger sig mere i retning af idealtypen korporativt politikfællesskab med en mere eksklusiv inddragelse af
færre stærke organisationer i et tæt, forpligtende samspil.
Derudover er der klare tegn på, at organisationerne i stigende grad orienterer sig mod EU-niveauet.
Organisationerne er medlemmer af europæiske paraplyorganisationer, som de bruger aktivt, de tager
direkte kontakt til Kommissionen, Parlamentet samt andre europæiske institutioner, og deres
medarbejdere deltager, bl.a. som repræsentanter for deres europæiske organisationer, i forskellige råd
og udvalg under Kommissionen. Flere organisationer har også deres eget kontor i Bruxelles.
For nogle organisationer har denne udvikling medført, at de i visse tilfælde prioriterer EU-processen
højere end samspillet med den danske forvaltning, da det eksempelvis i nogle faser kan være vigtigere at
påvirke relevante europæiske organisationer eller ansatte i Kommission frem for den danske
forvaltning. Nogle af organisationerne oplever desuden, at deres europæiske aktiviteter har styrket dem
vis-a-vis den danske forvaltning, idet de nu har lettere adgang til information og viden, hvor de tidligere
var afhængige af forvaltningens informationer. Igen synes det dog primært at være de store
organisationer, der på denne måde engagerer sig aktivt i den europæiske beslutningsproces.
Forvaltningen orienterer sig også mod EU-niveauet, og udover at deltage i møder og forhandlinger i
EU benyttes Danmarks faste repræsentation til at få viden og til at forsøge at påvirke de øvrige
medlemsstaters holdninger. For at fremme danske synspunkter indgår forvaltningen endvidere alliancer
med andre medlemsstater, hvori de øvrige nordiske lande ofte indgår.
164

På forbrugerområdet i Danmark er der enighed om en række spilleregler for samspillet og en vis form for
tillid, mens der på EU-niveau er langt større uenighed og meget mindre tillid mellem parterne. En
yderligere konsekvens af europæiseringen er, at konflikterne på EU-niveau i nogle tilfælde kan forplante
sig til det danske samspil og dermed trække dette i retning af mere konflikt. I andre tilfælde kan EUinitiativer
dog også få organisationerne (og forvaltningen) til at stå mere sammen, fx hvis der eksisterer
en dansk model, der er opnået bredt kompromis om.
En anden konsekvens af europæiseringen er, at beslutningsprocesserne i EU og i Danmark er forbundne. Ofte
kan dansk regulering således blive udskudt eller bremset med henvisning til igangværende EUinitiativer
på det pågældende eller et beslægtet område, hvilket eksempelvis skete i forbindelse med
Købeloven. Dette på trods af, at EU-regulering kan være adskillige år undervejs – 8½ år ved Købeloven
– og måske i sidste ende ikke omhandler præcis den problemstilling, der var rejst i Danmark. Det lange
tidsperspektiv i EU-sagerne bevirker endvidere, at det er meget vanskeligt at opnå politiske succeser i
forbindelse med EU-lovgivning, hvilket har betydet, at Danmark som oftest indtager en reaktiv rolle og
kun meget sjældent iværksætter egne EU-initiativer på det forbrugerpolitiske område. På den anden
side kan tids- og høringsfristerne for organisationerne undervejs i en EU-proces være ganske korte, og i
sådanne tilfælde er det igen primært de store velforberedte organisationer, der kan levere kvalificerede
input til forvaltningen.
Forklaringer på kontinuitet og forandring i samspillet
Den kontinuitet i samspillet, der trods alt er en vigtig pointe, kan forklares med, at både forvaltningen
og organisationerne har en række fordele ved samspillet, der opvejer de eventuelle omkostninger, dette
måtte have. Samtidig er traditionerne for samspillet rodfæstede – sti-afhængige – og derfor vanskelige at
ændre, og i forlængelse heraf eksisterer der en stærk norm om inddragelse af organisationerne.
Fordelene for organisationerne ved at deltage i samspillet i forbindelse med EU-sager er imidlertid
blevet reduceret på grund af, at vigtige dele af beslutningsprocessen er rykket til Bruxelles, og den
danske del af processen derfor giver adgang til mindre indflydelse. Denne ændring for organisationerne
af cost/benefit-balancen i forhold til samspillet med forvaltningen kan således, sammen med begrebet
læring, forklare organisationernes stigende orientering mod EU, som i visse tilfælde sker på bekostning
af samspillet med forvaltningen. Nye erfaringer og viden har fået organisationerne til at tilpasse deres
handlinger og strategier til samspillets europæiske kontekst.
Den stigende grad af differentiering mellem en kerne og en periferi af organisationer synes primært at
have sin baggrund i de markant øgede ressourcekrav, deltagelsen i EU-sagerne stiller til organisationerne.
Dette er dog ikke den eneste mulige forklaring. Forvaltningen synes også at foretrække kun at skulle
165

tage et begrænset antal organisationers holdninger i betragtning i de vigtige tidlige faser i processen, og
undervejs under forhandlingerne i EU sender forvaltningen endvidere ofte ændringsforslag eller
foreløbige indstillinger i høring med meget korte svarfrister blandt et begrænset antal organisationer,
typisk deltagerne i det relevante specialudvalg.
11.2 Generalisérbarheden af specialets resultater
De ovenfor præsenterede resultater understøttes såvel af to del-cases udvalgt strategisk på baggrund af
deres forskellighed på en række parametre, som af en række interviews med vigtige repræsentanter for
de centrale aktører på det forbrugerpolitiske område i Danmark. I modsætning til det meste af den
øvrige danske forskning på området, der primært har været baseret på større spørgeskemaundersøgelser,
har vores tilgang gjort det muligt at ’grave et spadestik dybere’ i problemstillingen. Vi har således
detaljeret kunnet vurdere europæiseringens betydning for samspillet i konkrete sagsforløb og har
afdækket de centrale aktørers egne vurderinger af europæiseringens konsekvenser. Specialets resultater
er således empirisk velunderbyggede og må siges at have udsagnskraft i forhold til samspillet på
forbrugerområdet generelt.
Spørgsmålet er imidlertid, hvor langt generalisérbarheden af resultaterne rækker? Har de også gyldighed
for andre politikområder, hvor interesseorganisationer inddrages af forvaltningen, og som er udsat for
EU-regulering? Generalisérbarheden af resultaterne afhænger som nævnt i kapitel 2 af, om
aktørkonstellationen på områder, hvortil der ønskes generaliseret, minder om konstellationen på det
forbrugerpolitiske område, samt om der er tale om den samme type EU-påvirkning. Dette vil ikke være
tilfældet på alle politikområder. Tre forhold styrker imidlertid argumentet for generalisering:
For det første er der i den danske forvaltning på tværs af alle ministerierne fastlagt fælles regler og
procedurer for varetagelsen af EU-sagerne. Det er den samme koordinationsprocedure, som beskrevet i
kapitel 4.2, der gælder for alle ministerier, og proceduren overvåges og vurderes løbende af
Udenrigsministeriet. Selvom inddragelsen af organisationer kan variere mellem forskellige
politikområder, er de formelle institutionelle rammer for inddragelsen således ens på de fleste EUregulerede
politikområder.
For det andet er de centrale aktører på det forbrugerpolitiske område, som beskrevet i afsnit 2.2.6, også
centrale medspillere på mange andre politikområder. Dette gælder både for DI, DHS og HTS, som alle
har et væsentlig bredere fokus end forbrugerpolitik, og for Forbrugerrådet, der også er en vigtig aktør på
166

l.a. sundheds-, fødevare- og miljøområdet, men også for Økonomi- og Erhvervsministeriet og
Justitsministeriet, der begge har ressortområder, der omfatter langt mere end forbrugerpolitik.
For det tredje må incitamenterne tidlig indgriben, nødvendighed af skarp prioritering og EU-ekspertise, der blev
identificeret i analysen, betegnes som generelle betingelser, der må forventes at være de samme i
forbindelse med EU-sager på andre EU-regulerede politikområder.
11.3 Specialets resultater og europæiseringsdebatten – empiriske indsigter
I forhold til den generelle debat om, hvilken betydning europæiseringen har for samspillet mellem
forvaltning og interesseorganisationer i de forskellige EU-medlemsstater, kan vi på baggrund af dette
speciale give tre svar. Vores analyse har således på den ene side vist, at der langt fra sker en udvanding
eller undergravning af de tætte relationer mellem forvaltning og organisationer som følge af
europæiseringen. Derimod har europæiseringen styrket de store og ressourcerige organisationer i
samspillet, der stadig inddrages meget tæt og forpligtende, vis-a-vis de mindre organisationer, der ikke
inddrages ligeså tæt, og som ikke har ressourcerne til at deltage i samme omfang som i rent nationale
beslutningsprocesser. Samspillet har således bevæget sig i retning af et korporativt politikfællesskab som
følge af europæiseringen.
På den anden side har vi vist, at for de store organisationer er værdien af samspillet med den nationale
forvaltning relativt mindsket, idet forvaltningen nu blot er én blandt flere relevante aktører for
organisationerne, og da den nationale beslutningsproces i EU-sager har en mindre betydning.
Samspillet med forvaltningen giver organisationerne færre indflydelsesmuligheder i forhold til den
endelige lovgivning, hvilket har ført til, at de i højere grad orienterer sig direkte mod de europæiske
institutioner og beslutningsprocesser.
Endelig bekræfter dette studie, det indenfor europæiseringslitteraturen snart universelt gentagne credo,
at nationale traditioner og særtræk har en væsentlig betydning for omfanget og indholdet af
europæiseringens konsekvenser. Den danske tradition for inddragelsen af organisationerne og de dertil
knyttede normer har således været medvirkende til at forme europæiseringens konsekvenser for
samspillet.
167

11.4 Specialets resultater og europæiseringsdebatten – teoretiske indsigter
Dette speciales teoretiske analysemodel blev udviklet ved at kombinere europæiseringsteori med
teorier, der specifikt omhandler samspillet mellem forvaltning og organisationer. Vi tog udgangspunkt i
en kritisk diskussion af en af de helt centrale europæiseringstilgange, Risse et al. Et problem ved denne
teori er, at den i høj grad har som forudsætning, at der eksisterer et direkte pres for forandring – et misfit
– før europæiseringen menes at kunne medføre ændringer i medlemsstaterne. Samspillet mellem
forvaltning og organisationer er imidlertid ikke, eller kun i et meget begrænset omfang, udsat for et
sådan direkte pres. Derfor valgte vi at inddrage en skelnen mellem fire forskellige
europæiseringsmekanismer for at kunne identificere forskellige påvirkninger, hvorigennem EU kan have
en betydning for samspillet. Disse begreber har vist sig velegnede til at opfange europæisering, der ikke
bunder i direkte pres, og vi mener derfor, at de med fordel kan anvendes i andre studier, hvor
europæiseringen ikke medfører et direkte pres for forandring.
Risse et al.’s teori og europæiseringslitteraturen mere overordnet har kun i begrænset omfang udviklet
begreber, der er rettet mod at analysere politics generelt og samspillet mellem forvaltning og
interesseorganisationer mere specifikt. Derfor inddrog vi også neo-korporatismen og netværkstilgangen.
På baggrund af disse to tilgange udledte vi en række variable og udviklede en analysetypologi til at
analysere og karakterisere samspillet og dermed opfange eventuelle ændringer forårsaget af
europæisering. Disse udledte variable har været relevante og velegnede til at strukturere og fokusere
analysen af det empiriske materiale, og de har været brugbare i forhold til at opfange forandringer i
samspillet. I forhold til analysetypologiens to idealtyper, pluralistisk emne-netværk og korporativt
politikfællesskab, kunne visse af europæiseringens konsekvenser opfanges som bevægelser på dette
kontinuum. Vi har således identificeret en bevægelse mod idealtypen korporativt politikfællesskab.
Inddragelsen af begreberne fra teorierne om samspillet har således været en styrkelse af vores
europæiserings-analysemodel.
I analysen af europæiseringsmekanismerne blev vi imidlertid opmærksomme på, at europæiseringen
giver aktørerne i samspillet en række incitamenter til at organisere sig og agere på nye måder, og i den
efterfølgende analyse blev det også fundet, at aktørerne har reageret på disse incitamenter til ændret
adfærd. Disse udviklingstræk kan imidlertid ikke indpasses som bevægelser på kontinuummet i
analysetypologien. For at forstå europæiseringens betydning og konsekvenser for samspillet er det
således ikke tilstrækkeligt at se på ændringer i forhold til de to idealtyper korporativt politikfællesskab
og pluralistisk emne-netværk.
168

Incitamenterne udgør en indirekte påvirkning, som navnlig stammer fra det faktum, at det danske
samspil mellem forvaltning og organisationer i dag er indlejret i et større europæisk beslutningssystem,
som både forvaltningen og organisationerne må agere i forhold til, hvis de vil have indflydelse på den
lovgivning, der bunder i EU-regulering. På trods af at samspillet mellem forvaltning og organisationer
tilsyneladende er præget af kontinuitet, er der således nogle ændrede baggrundsvilkår for
politikprocessen, hvilket har en stor betydning. Selvom denne udvikling ikke kan indfanges som
bevægelser på analysetypologiens kontinuum, har vi ved hjælp af den samlede analysemodel kunnet
afdække disse udviklingstræk og kunnet analysere de konsekvenser, som de ændrede baggrundsvilkår
har medført for samspillet.
Overordnet set har vores analysemodel med dens kombination af europæiseringsteori samt
netværkstilgangen og neo-korporatismen således bidraget til at styrke europæiseringslitteraturens
forklaringskraft i forhold til studier af europæisering af samspillet mellem forvaltning og
interesseorganisationer. Det har været frugtbart at kombinere de to teoretiske traditioner, og vi mener,
at analysemodellen med fordel vil kunne anvendes til lignende studier på andre sektorområder eller i
andre lande.
11.5 Perspektivering
Europæiseringen er ikke et afsluttet kapitel, men derimod en historie, der løbende fortælles og vil
udvikle sig fremover. Udviklingen synes således ikke at gå i retning af, at EU vil komme til at betyde
mindre for medlemsstaterne. EU har i dag en stor betydning, og denne betydning vil i fremtiden højst
sandsynligt blive endnu større både på forbrugerområdet og på en lang række andre politikområder.
Europæiseringen har ført til en øget differentiering mellem store og små organisationer. Dette skyldes
navnlig de øgede ressourcekrav, der stilles til organisationerne i forbindelse med deltagelsen i EU-sager,
både i Danmark og i EU, og denne udvikling synes kun at blive forstærket. Et interessant spørgsmål er,
hvorvidt denne udvikling, der indebærer en risiko for en afkobling af de mindre organisationer, udgør et
demokratisk problem. Et endegyldigt svar kan ikke gives her, men for så vidt angår forbrugerområdet er
både Forbrugerrådet og de største erhvervsorganisationer en del af inderkredsen i samspillet i
forbindelse med EU-sagerne, så både forbrugernes og erhvervenes interesser er repræsenterede. Mere
generelt kan det fremhæves, at de store og ressourcerige organisationer netop ér store og repræsenterer
mange medlemmer og medlemsorganisationer, hvilket må siges at mindske problemets omfang.
169

Tendensen til at interesseorganisationerne i stigende grad orienterer sig direkte mod den europæiske
beslutningsproces, vil formentlig også fortsætte og blive styrket i takt med EU’s stigende betydning.
Dette vil, som specialet har vist, også være strengt nødvendigt, hvis de fortsat ønsker indflydelse på den
lovgivning, der påvirker dem og deres medlemmer. Denne udvikling kan på sigt føre til en
nedprioritering af samspillet med den danske forvaltning fra organisationernes side – en tendens, der
allerede kan spores i dag.
Forvaltningen burde nok også begynde at indtage en mere proaktiv rolle, hvis man fra dansk side
ønsker at præge den europæiske forbrugerpolitik, eksempelvis ved stærkere at forsøge at påvirke
Kommissionen og den europæiske dagsorden og indgå alliancer med ligesindede medlemsstater. Dette
vil være nødvendigt, idet Danmark er et lille land med begrænsede indflydelsesmuligheder i EU og i
erkendelsen af, at når Kommissionen har søsat et initiativ, så er det meget svært at ændre. En mere
aktiv og initierende dansk EU-forbrugerpolitik vil også kunne gøre forvaltningen mere interessant for
organisationerne, da disse ved at deltage i udformningen af de danske EU-udspil vil kunne få en mere
direkte indflydelse på den europæiske forbrugerpolitiske dagsorden.
170

Litteratur
Andersen, T. Janus (1979): Forbrugerpolitik og forbrugerorganisation i Skandinavien. Samfundslitteratur.
Ankersborg, Vibeke (2001): I Erslevs fodspor. Forlaget Politiske Studier, København.
Betænkning 1394 (2000): Papirløs tinglysning, Statens Information, København.
Betænkning 1400 (2001): Betænkning om e-signatur og formkrav i lovgivningen, Statens Information, København.
Betænkning 1403 (2001): Gennemførelse af forbrugerkøbsdirektivet. Betænkning afgivet af Justitsministeriets arbejdsgruppe
om gennemførelse af forbrugerkøbsdirektivet i dansk ret, Statens Information, København.
Betænkning 1412 (2002): Godtgørelse til efterladte ved dødsfald, Statens Information, København.
Betænkning 1423 (2002): Betænkning om forsikringsaftaleloven, Statens Information, København.
Betænkning 1433 (2003): Betænkning om forbrugerbeskyttelse ved erhvervelse af byggematerialer, Statens Information,
København.
Blom-Hansen, Jens (1997): ”A ’New Institutional’ Perspective on Policy Networks”. I: Public Administration, 75
(Winter): 669-693.
Blom-Hansen, Jens og Jørgen Grønnegård Christensen (2004): Den europæiske forbindelse. Magtudredningen,
Århus.
Blom-Hansen, Jens og Carsten Daugbjerg (1999): ”Staten og de organiserede interesser: En teoretisk
introduktion”. I: Jens Blom-Hansen og Carsten Daugbjerg (red.): Magtens organisering – Stat og
interesseorganisationer i Danmark (pp. 6-20). Forlaget Systime, Århus.
Blom-Hansen, Jens og Carsten Daugbjerg (2002): ”Teorier om samspillet mellem stat og interesseorganisationer”.
Arbejdspapir, Juni 2002, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet, Aarhus.
Boolsen, Merete Watt (2004): Kvalitative analyser i praksis. Forlaget Politiske Studier, København.
Bourgoignie, Thierry (1998): “European Community consumer law and policy: from Rome to Amsterdam”. I:
Consumer Law Journal, 6(4): 443-462.
Bulmer, Simon og Martin Burch (2001): “The ‘Europeanisation’ of central government: the UK and Germany in
historical institutionalist perspective”. I: Gerald Schneider og Mark Aspinwall (red.): The rules of integration.
Institutionalist approaches to the study of Europe (pp. 73-97). Manchester University Press, Manchester og New York.
Burns, Charlotte og Emma Harrison (2000): ”Setting strategies for a new Europe”. I: Consumer Policy Review,
10(1): 25-29
Börzel, Tanja A. og Thomas Risse (2000): “When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change”.
European Integration online Papers (EIoP), 4(15): 1-21, http://eiop.or.at/eiop/texte/2000-015a.htm
Börzel, Tanja A. og Thomas Risse (2003): “Conceptualizing the Domestic Impact of Europe”. I:
Kevin Featherstone og Claudio M. Radaelli (red.): The Politics of Europeanization (pp. 57-80). Oxford University
Press, Oxford.
Cawson, Alan (red.) (1985): Organized Interests and the State: studies in meso-corporatism. SAGE Publications,
London, Beverly Hills, New Delhi.
171

Christensen, Bolette M. (1994): At interviewe for at lære. Undervisningsserie 1994/2. Institut for Statskundskab,
København.
Christensen, Jørgen Grønnegård, Peter Munk Christiansen og Marius Ibsen (1999): Politik og forvaltning. Forlaget
Systime, Århus.
Christiansen, Peter Munk (1998): ”Interesseorganisationer, centraladministration og udviklingen af nye
indflydelsesstrategier”. I: Karsten Ronit (red.): Interesseorganisationer i dansk politik (pp.119-154). Jurist- og
Økonomforbundets Forlag, København.
Christiansen, Peter Munk og Asbjørn Sonne Nørgaard (2003a): Faste forhold – flygtige forbindelser. Stat og
interesseorganisationer i det 20. århundrede. Magtudredningen, Aarhus Universitetsforlag, Århus.
Christiansen, Peter Munk og Asbjørn Sonne Nørgaard (2003b): ”Positionel magt – om at slutte fra at være (til
stede) til at have og til at gøre”. I: Peter Christiansen og Lise Togeby (red.): På sporet af magten (pp.177-189).
Magtudredningen, Aarhus Universitetsforlag, Århus.
Christiansen, Peter Munk, Asbjørn Sonne Nørgaard og Niels Chr. Sidenius (2004): Hvem skriver lovene?
Interesseorganisationer og politiske beslutninger. Magtudredningen, Aarhus Universitetsforlag, Århus.
Christiansen, Peter Munk og Hilmar Rommetvedt (1999): ”From Corporatism to Lobbyism? Parliaments,
Executives, and Organized Interests in Denmark and Norway”. I: Scandinavian Political Studies, 22(3): 195-220.
Christiansen, Peter Munk og Niels Christian Sidenius (2000): “Interesseorganisationerne”. I: Tim Knudsen (red.)
(2000): Regering og embedsmænd. Om magt og demokrati i staten (pp.305-330). Systime, Århus.
Cowles, Maria Green, James Caporaso og Thomas Risse (red.) (2001): Transforming Europe. Europeanization and
Domestic Change. Cornell University Press, Ithaca og London.
Dahl, Børge (1994): ”Consumer Protection within the European Union”. I: Norbert Reich og Geoffrey
Woodroffe (red.): European Consumer Policy After Maastricht (pp.345-353). Kluwer Academic Publishers,
Doordrecht / Boston / London.
Dowding, Keith (1995): ”Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network Approach”. I:
Political Studies, 43(1): 136-158.
Dunleavy, Patrick og Brendan O’Leary (1987): Theories of the State. The Politics of Liberal Democracy. Macmillan,
London.
Erhvervsministeriet (2000): En styrket forbrugerpolitik i EU. Tæt på Erhvervspolitikken.
Europaudvalget (2004): Beretning om reform af Folketingets behandling af EU-sager. Beretning afgivet af
Europaudvalget den 10. december 2004.
De Europæiske Fællesskabers Tidende (1999): ”Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse Nr. 283/1999/EF af
25. januar 1999 om etablering af en generel ramme for Fællesskabets aktiviteter til fordel for forbrugerne” (EFT L
34 af 9. 2. 1999, s. 1).
Den Europæiske Unions Tidende (2004): ”Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse Nr. 20/2004/EF af 8.
december 2003 om en generel ramme for finansiering af Fællesskabets aktioner til støtte for forbrugerpolitikken
for perioden 2004-2007” (EUT L 5 af 9. 1. 2004, s. 1).
Evans, Rebecca (1994): “Time for action: EU consumer policy”. I: Consumer Policy Review, 4(1): 18-22.
Falkner, Gerda (1997): “Corporatist Governance and Europeanisation: No Future in the Multi-level Game?”. I:
European Integration online Papers (EIoP), 1(11): 1-20, http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-011a.htm
172

Falkner, Gerda (2001): “Policy Networks in a Multi-Level System: Convergence Towards Moderate Diversity?”
I: Klaus H. Grotz og Simon Hix (red.): Europeanised Politics? European Integration and National Political Systems (pp.
94-119). Frank Cass, London.
Falkner, Gerda (2003): ”Comparing Europeanization Effects: From Metaphor to Operationalisation”. I: European
Integration online Papers (EIoP), 7(13), http://eiop.or.at/eiop/texte/2003-013a.htm
Featherstone, Kevin (2003): “In the Name of ‘Europe’”. I: Kevin Featherstone og Claudio M. Radaelli (red.): The
Politics of Europeanization (pp.3-26). Oxford University Press, Oxford.
Featherstone, Kevin og Claudio M. Radaelli (red.) (2003): The Politics of Europeanization. Oxford University Press,
Oxford.
Flyvbjerg, Bent (1991): Rationalitet og magt I – Det konkretes videnskab. Akademisk Forlag.
Folketinget (2002): Sådan lovgiver EU. Småtryk nr. 4 / Juni 2002, Folketinget, København.
Folketingets EU-oplysning (2004): ”Specialudvalg under EU-udvalget pr. 17. november 2004”. Downloaded fra
http://eu-oplysningen.dk/fakta/reg/specialudvalg/ den 20.01.2005.
Forbrugerkommissionen (1977): Forbrugerkommissionens Betænkning IV. Forbrugeroplysning – forbrugerpolitik – Lov om
forbrugerspørgsmål. Betænkning nr. 816, København.
Forbrugerstyrelsen (1998): Fremtidens forbrugerpolitik – hvorhen? Rapport 1998.1. Debatoplæg om
forbrugerpolitikkens mål, midler og effekter. Udarbejdet af Oxford Research A/S. Forbrugerstyrelsen,
København.
Gourevitch, Peter. “The Second Image Reversed: The International Sources of Domestic Politics”. I: International
Organization, 32:4 (Autumn 1978): 881-911.
Grande, Edgar (1996): ”The state and interest groups in a framework of multi-level decision-making: the case of
the European Union”. I: Journal of European Public Policy, 3(3): 318-338.
Greenwood, Justin (2003): Interest Representation in the European Union. Palgrave Macmillan, London.
Grote R. Jürgen og Achim Lang (2003): “Europeanization and Organizational Change in National Trade
Associations: An Organizational Ecology Perspective”. I: Kevin Featherstone og Claudio M.
Radaelli (red.): The Politics of Europeanization (pp. 225-254). Oxford University Press, Oxford.
Hansen, Troels Bo og Bruno Scholl (2002): “Europeanization and Domestic Parliamentary Adaptation – A
Comparative Analysis of the Bundestag and the House of Commons”. I: European Integration online Papers (EIoP),
6(15): 1-22, http://eiop.or.at/eiop/texte/2002-015a.htm
Haverland, Markus (2000): “National Adaptation to European Integration: The Importance of Institutional Veto
Points”. I: Journal of Public Policy, 20(1): 83-103.
Héritier, Adrienne et al. (2001): Differential Europe. The European Union Impact on National Policymaking. Rowman
& Littlefield Publishers, Inc., Lanham.
Højbjerg, Erik og Dorthe Pedersen (2002): “Det danske koordinationssystem”. I: Ove K. Pedersen (red.): EU i
forvaltningen. Broen fra Slotsholmen til Bruxelles (pp. 63-117). Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København.
Jordan, G. og K. Schubert (1992): ”A preliminary ordering of policy network labels”. I: European Journal of
Political Research, 21(1-2): 7-28.
173

Kallestrup, Morten (2004): Europæisering af nationalstaten - EU’s konsekvenser for national reguleringspolitik og de
nationale aktørers undervurderede rolle. Ph.d.-afhandling, August 2004, Institut for Økonomi, Politik og Forvaltning,
Aalborg Universitet.
Kickert, Walter J.M., Erik-Hans Klijn og Joop F.M. Koppenjan (red.) (1997): Managing Complex Networks.
Strategies for the Public Sector. Sage Publications, London, Thousand Oaks, New Delhi.
Klijn Erik-Hans, Joop Koppenjan og Katrien Termeer (1995): “Managing Networks in the Public Sector: A
Theoretical Study of Management Strategies in Policy Networks”. I: Public Administration, 73(Autumn): 437-454.
Knill, Christoph (2001): The Europeanisation of National Administrations. Patterns of Institutional Change and
Persistence. Cambridge University Press, Cambridge.
Knill, Christoph og Dirk Lehmkuhl (1999): “How Europe Matters. Different Mechanisms of Europeanization”. I:
European Integration online Papers (EIoP), 3(7), http://eiop.or.at/eiop/texte/1999-007a.htm
Knill, Christoph og Dirk Lehmkuhl (2002): ”The national impact of European Union regulatory policy: Three
Europeanization mechanisms”. I: European Journal of Political Research, 41(2): 255-280.
Kommissionen (1990): “Treårig handlingsplan for forbrugerpolitik i EF 1990-1992”. KOM(90)98 endelig udg.
Kommissionen (1993a): ”Anden treårige handlingsplan 1993-1995”. KOM(93)378 endelig udg.
Kommissionen (1993b). Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber: Grønbog om forbrugsvaregarantier og
eftersalgsservice, Bruxelles, 15. november 1993, KOM(93)509.
Kommissionen (1993c). Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber: Grønbog om forbrugernes klagemuligheder og
om bilæggelse af tvister på forbrugerområdet inden for enhedsmarkedet, Bruxelles, 10.december 1993, KOM(93)576.
Kommissionen (1995): ”De vigtigste emner for forbrugerpolitikken 1996-1998”. KOM(95)519 endelig udg..
Kommissionen (1996a). Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber: Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets
direktiv om køb af forbrugsvarer og forbrugsgarantier, Bruxelles, 18. juni 1996, KOM(95)520
Kommissionen (1996b). Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber: Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets
direktiv om søgsmål med påstand om forbud på området beskyttelse af forbrugernes interesser, Bruxelles, 24. januar 1996,
KOM(95)712.
Kommissionen (1998): ”Handlingsplan for forbrugerpolitikken 1999-2001”. KOM(98)696 endelig udg.
Kommissionen (2002): ”Strategi for forbrugerpolitikken 2002-2006”. KOM(2002)208 endelig.
Kristoffersen, Sonny og Klavs V. Gravesen (2002): Forbrugerretten. Civil- og markedsføringsretlige aspekter. Forlaget
Thomsen, København.
Lehmbruch, Gerhard og Phillipe C. Schmitter (red.) (1982): Patterns of corporatist policy-making. SAGE
Publications, London.
Lehmkuhl, Dirk (2000): “Under Stress: Europeanisation and Trade Associations in the Member States”. I:
European Integration online Papers (EIoP), 4(14), http://eiop.or.at/eiop/texte/2000-014a.htm
Lijphart, Arend og Markus M.L. Crepaz (1991): “Corporatism and Consensus Democracy in Eighteen Countries:
Conceptual and Empirical Linkages”. I: British Journal of Political Science, 21(2): 235-246.
Mackie, Tom og David Marsh (1995): “The Comparative Method”. I: David Marsh og Gerry Stoker (red.):
Theory and Methods in Political Science (pp.173-188). Macmillan, London.
174

Maier, Lothar (1994): “Institutional Consumer Representation in the European Community”. I: Norbert Reich og
Geoffrey Woodroffe (red.): European Consumer Policy After Maastricht (pp.355-374). Kluwer Academic Publishers,
Doordrecht / Boston / London.
Marcussen, Martin (2003): “Myter om og studiet af den offentlige forvaltnings internationalisering”. Udkast til
kapitel i Morten Kelstrup, Ove K. Pedersen og Ib Damgaard Petersen (red.): Jubilæumsskrift: Tretten forelæsninger
om politiske processer og strukturer i det 21. århundrede. København.
Marcussen, Martin og Karsten Ronit (red.) (2003): Internationaliseringen af den offentlige forvaltning – forandring og
kontinuitet. Magtudredningen, Aarhus Universitetsforlag, Århus.
Marsh, David (red.) (1998): Comparing Policy Networks. Open University Press, Buckingham.
Marsh, David og R.A.W. Rhodes (red.) (1992): Policy Networks in British Government. Clarendon Press, Oxford
Mayntz, Renate (1994): “Modernization and the Logic of Interorganizational Networks”. MIPGF Working Paper
No. 4, Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Köln.
Micklitz, Hans-W. og Stephen Weatherill (1994): “Consumer Policy in the European Community: Before and
after Maastricht”. I: Norbert Reich og Geoffrey Woodroffe (red.): European Consumer Policy After Maastricht
(pp.285-321). Kluwer Academic Publishers, Doordrecht / Boston / London.
Nedergaard, Peter (2001): Organiseringen af Den Europæiske Union. Handelshøjskolens Forlag, København.
Nielsen, Anne-Dorte Bruun (1999): Forbrugerret. Greens Jurabibliotek, København
Nordisk Ministerråd (2000): Implementering af direktivet om visse aspekter af forbrugerkøb og garantier i forbindelse hermed
– set ud fra et nordisk forbrugerbeskyttelsperspektiv, TemaNord 2000:612, København.
Offe, Claus (1981): ”The attribution of public status to interest groups: observations on the West German case”. I:
Suzanne Berger (red.): Organizing interests in Western Europe. Pluralism, corporatism, and the transformation of politics
(pp.123-158). Cambridge University Press, Cambridge.
Olsen, Johan P. (2002): "The Many Faces of Europeanization". I: Journal of Common Market Studies, 40(5): 921-
952.
Pedersen, Mogens N. (1977): “Om den rette brug af historiske materialer i Statskundskaben: Nogle didaktiske
overvejelser”. I: Erik Damgaard (red.): Festskrift til professor, dr.phil. Erik Rasmussen 20. april 1977 (pp. 235-271).
Forlaget Politica, Århus.
Pedersen, Ove K. (1998a): “Forhandlingsøkonomi – om spil og institutioner i den danske model”. I: Birthe
Hansen og Carsten Jensen (red.): Grundbogen i Statskundskab (pp.62-78). Akademisk Forlag, København.
Pedersen, Ove K. (1998b): ”Interesseorganisationerne og den parlamentariske styreform”. I: Karsten Ronit (red.):
Interesseorganisationer i dansk politik (pp.197-232). Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København.
Pedersen, Ove K. (red.) (2002): EU i forvaltningen. Broen fra Slotsholmen til Bruxelles. Jurist- og Økonomforbundets
Forlag, København.
Pedersen, Thomas (2000): “Denmark”. I: Kassim, Hussein, B. Guy Peters og Vincent Wright (red.): The National
Co-ordination of EU Policy. The Domestic Level (pp. 219-234). Oxford University Press, Oxford og New York.
Pelinka. Anton (1999): “The (In) Compatibility of Corporatism and Federalism: Austrian Social Partnership and
the EU”. I: West European Politics, 22(2): 116-129.
Pierson, Paul (2000): “Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics”. I: American Political
Science Review, 94(2): 251-267.
175

Powell, Walter W. og Paul J. DiMaggio (red.) (1991): The New Institutionalism in Organizational Analysis. The
University of Chicago Press, Chicago and London.
Radaelli, Claudio M. (2003): “The Europeanization of Public Policy”. I: Kevin Featherstone og Claudio M.
Radaelli (red.): The Politics of Europeanization (pp. 27-55). Oxford University Press, Oxford.
Reich, Norbert og Geoffrey Woodroffe (red.) (1994): European Consumer Policy After Maastricht. Kluwer Academic
Publishers, Doordrecht / Boston / London.
Rhodes, R.A.W. (1986): The National World of Local Government. Allen and Unwin, London.
Rhodes, R.A.W. (1997): Understanding Governance. Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Open
University Press, Buckingham.
Risse, Thomas, Maria Green Cowles og James Caporaso (2001): “Europeanization and Domestic Change:
Introduction”. I: Maria Green Cowles, James Caporaso og Thomas Risse: Transforming Europe. Europeanization
and Domestic Change (pp. 1-20). Cornell University Press, Ithaca og London.
Ronit, Karsten (red.) (1998): Interesseorganisationer i dansk politik. Jurist- og Økonomforbundets Forlag,
København.
Ronit, Karsten (2003): Forbrugerpolitik – konflikt og samarbejde i den politiske beslutningsproces. Forlaget Politiske
Studier, København.
Schmidt, Vivian A. (2002): “Europeanization and the mechanics of economic policy adjustment”. I: Journal of
European Public Policy, 9(6): 894-912.
Schmitter, Philippe C. (1974): “Still the Century of Corporatism?”. I: Philippe C. Schmitter og Gerhard
Lehmbruch (1979): Trends Toward Corporatist Intermediation (pp.7-52). Sage Publications, Beverly Hills og London.
Schmitter, Philippe C. (1982): “Reflections on Where the theory of Neo-Corporatism Has Gone and Where the
Praxis of Neo-Corporatism May Be Going”. I: Lehmbruch, Gerhard og Phillipe C. Schmitter (red.): Patterns of
corporatist policy-making (pp.259-279). SAGE Publications, London.
Schmitter, Philippe C. og Jürgen R. Grote (1997): ”The Corporatist Sisyphus: Past, Present and Future“. I: EUI
Working Paper, SPS No. 97/4: 1-22.
Schneider, Volker (1992): “The structure of policy networks: A comparison of the ‘chemicals control’ and
‘telecommunications’ policy domains in Germany”. I: European Journal of Political Research, 21(1-2): 109-130.
Sidenius, Niels Christian (1998): ”Interesseorganisationer og Europa. En status”. I: Karsten Ronit (red.):
Interesseorganisationer i dansk politik (pp.155-196). Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København.
Streeck, Wolfgang og Philippe C. Schmitter (1985): “Community, market, state – associations? The prospective
contribution of interest governance to social order”. I: Wolfgang Streeck og Philippe C. Schmitter (red.): Private
Interest Governance. Beyond Market and State (pp.1-29). Sage Publications, London, Beverly Hills, New Delhi.
Streeck, Wolfgang og Philippe C. Schmitter (1991): “From National Corporatism to Transnational Pluralism:
Organized Interests in the Single Market”. I: Politics and Society, 19(2): 133-164.
Sutherland, Peter (1992): The Internal Market after 1992: Meeting the Challenge. Report to the EU
Commission by the High Level Group on the Operation of the Internal Market. (SEC(92)2044).
Togeby, Lise et al. (2003): Magt og demokrati i Danmark – Hovedresultater fra Magtudredningen. Magtudredningen,
Aarhus Universitetsforlag, Århus.
176

Van Evera, Stephen (1997): Guide to Methods for Students of Political Science. Cornell University Press, Ithaca, New
York.
Veggeland, Frode (1999): ”Institutionelle tilpasninger til europæisk integration. En gennemgang av forskning om
europeisering av nasjonale institusjoner”. I: Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, 15(1): 3-34.
Waarden, F. van (1992): “Dimensions and types of policy networks”. I: European Journal of Political Research, 21(1-
2): 29-52.
Waltz, Kenneth (1959): Man, the State and War. Columbia University Press, New York.
Warburg, Anne Mette Rahbæk (1998): “Ministerens inddragelse i den danske EU-beslutningsproces i empirisk
belysning”. Arbejdspapir 12/1998, DemokratiProjektet, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet,
København.
Weatherrill, Stephen (1997): EC Consumer Law and Policy. Longman, London og New York.
Wessels, Wolfgang, Andreas Maurer of Jürgen Mittag (red.) (2003): Fifteen into one? The European Union and its
member states. Manchester University Press, Manchester og New York.
Wilks, S. og M. Wright (1987) (red.): Comparative Government-Industry Relations. Clarendon Press, Oxford
Yin, Robert K. (1994): Case Study Research: Design and Methods. Sage Publications, Thousand Oaks, London og
New Delhi.
Young, Alasdair R. og Helen Wallace (2000): Regulatory Politics in the Enlarging European Union. Weighing Civic and
Producer Interests. Manchester University Press, Manchester og New York.
177

Arkivhenvisninger – Købeloven
(i kronologisk orden)
Notat af 30. juli 1991, ”En ny købelov i Danmark?” Justitsministeriet, N/LHH-03 KKJ.
Notat af 5. april 1994 til EF-specialudvalget vedrørende juridiske spørgsmål, Justitsministeriet, OGO-0321.
Udtalelse af 21. april 1994 til Kommissionen, Justitsministeriet, OGO-0344 / OGO-0345.
Faktuelt notat af 19. april 1996 til Folketingets Europaudvalg, Justitsministeriet, OEN00038.
Høringsliste af 17. september 1996, Justitsministeriet, CHJ00478.
Skrivelse af 19. september 1996, Justitsministeriet, SLA00162.
Foreløbig høringsoversigt af 7. november 1996, Justitsministeriet, SLA00210.
Referat af 12. november 1996 af specialudvalgets møde nr. 436, Juridisk Specialudvalg, ALS00106.
Faktuelt notat af 13. november 1996 til Folketingets Europaudvalg, Justitsministeriet, SLA00215.
Notat om høringssvar af 6. februar 1997, Justitsministeriet, SLA00250.
Referat af 6. august 1997 af møde mellem BFE og Justitsministeriet, Justitsministeriet, STC00071.
Notat af 10. oktober 1997 til brug for møde i Juridisk Specialudvalg, Justitsministeriet, SLA00494.
Referat af 21. oktober 1997 af specialudvalgets møde nr. 469, Juridisk Specialudvalg, ST700464.
Talepapir af 31. oktober 1997 til erhvervsministeren, Justitsministeriet, SLA00504.
Notat af 26. marts 1998a til brug for møde i Juridisk Specialudvalg, Justitsministeriet, SLA00612.
Notat af 26. marts 1998b til Folketingets Europaudvalg, Justitsministeriet, SLA00598.
Notat af 3. april 1998 til Folketinget Europaudvalg, Erhvervsministeriet.
Referat af 14. april 1998 af specialudvalgets møde nr. 481, Juridisk Specialudvalg, ST700406.
Supplerende aktuelt notat af 15. april 1998 til Folketingets Europaudvalg, Justitsministeriet, LHJ00470.
Talepapir af 22. april 1998 til erhvervsministeren, Justitsministeriet, SLA00637.
Notat af 24. marts 1999 til Folketinget Europaudvalg, Justitsministeriet.
E-mail af 30. august 2001 til Kristian Korfits Nielsen, Justitsministeriet.
Høringsnotat af 2. oktober 2001, Justitsministeriet, KKN20143.
Lovforslag nr. L26 (2001): Forslag til Lov om ændring af lov om køb (Revision af regler om forbrugerkøb mv.). Folketinget
2001-02 (1. samling).
Dom afsagt af Højesteret 6. november 2001 i sag I 288/2000, Udskrift af Højesterets Dombog.
Lovforslag nr. L9 (2001): Forslag til Lov om ændring af lov om køb (Revision af regler om forbrugerkøb mv.). Folketinget
2001-02 (2. samling).
178

Besvarelse af spørgsmål nr. 21-23 af 26. februar 2002 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende forslag til lov om
ændring af lov om køb, Justitsministeriet, KKN20289.
Folketingets forhandlinger (2002): ”Fortsættelse af anden behandling af lovforslag nr. L9, 9. april 2002”.
Offentliggjort på Folketingets hjemmeside (www.ft.dk).
Høringssvar:
FS 1. marts 1994
DHS 2. marts 1994
DI 8. marts 1994
FBR 8. marts 1994
Handelskammeret 9. maj 1994
DI 18. oktober 1996
Handelskammeret 30. oktober 1996
FBR 31. oktober 1996
DHS 1. november 1996
DI 29. januar 1998
FBR 25. februar 1998
BEUC 3. april 1998
Breve:
Dommerforeningen 3. marts 1997. Brev til Justitsministeriet.
BFE 3. juni 1997. Brev til Justitsministeriet.
FBR 2. marts 1998. Brev til de danske medlemmer af Europa-Parlamentet.
FBR 11. december 1998. Brev til de danske medlemmer af Europa-Parlamentet.
Handelskammeret 28. november 2001. Brev til Justitsministeren.
Håndværksrådet 30. november 2001. Brev til Justitsministeren.
DI 3. december 2001. Brev til Justitsministeren.
BFE og FEHA 6. december 2001. Brev til Justitsministeren.
Dansk Textil Union 11. december 2001. Brev til Justitsministeren.
FBR og DHS 16. september 2004. Brev til Forbrugerstyrelsens direktør.
179

Arkivhenvisninger – Forbudsloven
(i kronologisk orden)
Notat af 23. november 1994 til Folketingets Europaudvalg, Erhvervsministeriet.
Kommenteret dagsorden af 8. december 1994, Erhvervsministeriet.
Notat af 1. marts 1995 til Folketingets Europaudvalg, Forbrugerstyrelsen.
Talepunkter 23. marts 1995 til erhvervsministeren, Erhvervsministeriet.
Skrivelse af 24. januar 1996, ref. UBS, Forbrugerstyrelsen.
Statusnotat af 30. januar 1996, Forbrugerstyrelsen.
Referat af 23. februar 1996 af møde i EF-specialudvalget vedrørende forbrugerbeskyttelse, Forbrugerstyrelsen.
Statusnotat af 27. februar 1996, Forbrugerstyrelsen.
Notat af 7. marts 1996 til EU-specialudvalget vedrørende forbrugerspørgsmål, Erhvervsministeriet.
Oversigtsnotat af 18. marts 1996 til EU-specialudvalget vedrørende forbrugerspørgsmål, Forbrugerstyrelsen.
Referat af 27. marts 1996 af møde i EF-specialudvalget vedrørende forbrugerbeskyttelse, Erhvervsministeriet.
Kommenteret dagsorden af 28. marts 1996, Erhvervsministeriet.
Referat af 28. oktober 1996 af møde i EF-specialudvalget vedrørende forbrugerbeskyttelse, Erhvervsministeriet.
Notat af 29. november 1996, Forbrugerstyrelsen.
Referat af 14. januar 1997 af møde med Justitsministeriet om forbudsdirektivet, Forbrugerstyrelsen.
Referat af 17. marts 1997 af møde i EF-specialudvalget vedrørende forbrugerbeskyttelse, Erhvervsministeriet.
Skrivelse af 19. marts 1997, Justitsministeriet.
Skrivelse af 1. april 1997, Erhvervsministeriet.
Statusnotat af 22. august 1997, Forbrugerstyrelsen.
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/27/EF af 19. maj 1998 om søgsmål med påstand om forbud på området
beskyttelse af forbrugernes interesser. EF Tidende L 166 af 11.06.1998, side 51-55.
Notat af 29. oktober 1998 vedrørende Dansk Industris henvendelse, Forbrugerstyrelsen.
Skitse til lovforslag af 25. maj 1999, Forbrugerstyrelsen.
Notat af 4. februar 2000, Forbrugerstyrelsen.
Høringsnotat af 12. september 2000 vedrørende lov om forbud til beskyttelse af forbrugernes interesser,
Erhvervsministeriet.
Lovforslag nr. L13 (2000): Forslag til lov om beskyttelse af forbrugernes interesser. Folketinget 2000-01 (1. samling).
180

Folketingets forhandlinger: ”1. behandling af lovforslag L13/2000-01, 11. oktober 2000”. Offentliggjort på
Folketingets hjemmeside (www.ft.dk).
Folketingets forhandlinger: L13/2000-01. Offentliggjort på Folketingets hjemmeside (www.ft.dk).
Betænkning afgivet 7. december 2000 af Erhvervsudvalget. Erhvervsudvalget (L13 – bilag 10). Offentliggjort på
Folketingets hjemmeside (www.ft.dk).
Ændringsforslag stillet 11. december 2000 af Pernille Sams (K) til 2. behandling af Forslag til lov om forbud til
beskyttelse af forbrugernes interesser. Offentliggjort på Folketingets hjemmeside (www.ft.dk).
Lov om forbud til beskyttelse af forbrugernes interesser. Lov nr. 1257 af 20. december 2000. Lovtidende A 2000 side
8815.
Høringssvar:
BEUC 3. juli 1996
BEUC 19. november 1996
FBR 26. marts 1997
FBR 28. juli 2000
DI 7. august 2000
Håndværksrådet 7. august 2000
DHS 8. august 2000
181

Bilag
182

Bilag 1 – Liste over informanter
– KLAUSULERET MATERIALE –
183

Bilag 2 – Direktiver og forordninger med betydning for forbrugerområdet og
de tilhørende danske love
Kilde: www.forbrug.dk
Eksempler på direktiver med betydning for forbrugere og
erhvervsdrivende
Rådets direktiv 84/450/EØF af 10. september 1984 om indbyrdes tilnærmelse af
medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om vildledende reklame &
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/55/EF af 6. oktober 1997 om ændring
af direktiv 84/450/EØF om vildledende reklame for at medtage sammenlignende
reklame
Rådets direktiv 85/374/EØF af 25. juli 1985 om tilnærmelse af medlemsstaternes
administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om produktansvar med
ændringer
Rådets direktiv 85/577/EØF af 20. december 1985 om forbrugerbeskyttelse i
forbindelse med aftaler indgået uden for fast forretningssted
Rådets Direktiv (87/102/EØF) af 22. december 1986 om indbyrdes tilnærmelse af
medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om forbrugerkredit &
Rådets Direktiv 90/88/EØF af 22. februar 1990 om ændring af direktiv
87/102/EØF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative
bestemmelser om forbrugerkredit & Europa-parlamentets og Rådets direktiv
98/7/EF af 16. februar 1998 om ændring af direktiv 87/102/EØF, om indbyrdes
tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om
forbrugerkredit
Rådets direktiv 88/378/EØF af 3. maj 1988 om indbyrdes tilnærmelse af
medlemsstaternes lovgivning om sikkerhedskrav til legetøj & Rådets direktiv
93/68/EØF af 22. juli 1993 om ændringer af forskellige direktiver, bl.a. direktiv
88/378/EØF om sikkerhedskrav til legetøj
Rådets direktiv af 3. oktober 1989 om samordning af visse love og administrative
bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tv-spredningsvirksomhed
(89/552/EØF) & Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/36/EF af 30. juni
1997 om ændring af Rådets direktiv 89/552/EØF om samordning af visse love og
administrative bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tvspredningsvirksomhed
Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 90/314/EØF af 13. juni 1990 om
pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure
Rådets direktiv 92/28/EØF af 31. marts 1992 om reklame for humanmedicinske
lægemidler
Rådets direktiv 92/59/EØF af 29. juni 1992 om produktsikkerhed i almindelighed
Rådets direktiv 93/13/EØF af 5. april 1993 om urimelige kontraktvilkår i
forbrugeraftaler
Europa-Parlamaentets og Rådets direktiv 94/47/EF af 26. oktober 1994 om
beskyttelse af køber i forbindelse med visse aspekter ved kontrakter om brugsret til
fast ejendom på timeshare-basis
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om
beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og
om fri udveksling af sådanne oplysninger
Dansk lov, som direktivet
påvirker eller er implementeret i
Markedsføringsloven
Produktansvarslov
Forbrugeraftaleloven
Kreditaftaleloven
Produktsikkerhedslov
Radio/TV-loven
Rejsegarantifondsloven
Lægemiddellov
Produktsikkerhedslov
Aftaleloven (1994)
Timeshare
Persondatalov
184

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF af 20. maj 1997 om
forbrugerbeskyttelse i forbindelse med aftaler vedrørende fjernsalg
Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 98/6/EF af 16. februar 1998 om
forbrugerbeskyttelse i forbindelse med angivelse af priser på forbrugsvarer
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/27/EF af 19. maj 1998 om søgsmål
med påstand om forbud på området beskyttelse af forbrugernes interesser med
ændringsdirektiv og konsolideret direktivtekst
Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 1999/44/EF af 25. maj 1999 om visse
aspekter af forbrugerkøb og garantier i forbindelse hermed
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/93/EF af 13.december 1999 om en
fællesskabsramme for elektroniske signaturer
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/31/EF af 8. juni 2000 om visse
retlige aspekter af informationssamfundstjenester, navnlig elektronisk handel, i det
indre marked ("Direktivet om elektronisk handel")
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/35/EF af 29. juni 2000 om
bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/46/EF af 18. september 2000 om
adgang til at optage og udøve virksomhed som udsteder af elektroniske penge og
tilsyn med en sådan virksomhed
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/95/EF af 3. december 2001 om
produktsikkerhed i almindelighed
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/58/EF af 12. juli 2002 om
behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred i den elektroniske
kommunikationssektor (Direktiv om databeskyttelse inden for elektronisk
kommunikation)
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/65/EF af 23. september 2002 om
fjernsalg af finansielle tjenesteydelser til forbrugerne og om ændring af Rådets
direktiv 90/619/EØF samt direktiv 97/7/EF og 98/27/EF
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/92/EF af 9. december 2002 om
forsikringsformidling
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/33/EF af 26. maj 2003 om indbyrdes
tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om reklame
for tobaksvarer og sponsorering til fordel for disse
Forbrugeraftaleloven
Markedsføringsloven
Betalingsmiddelloven
Prismærkningsloven
Forbudsloven
Købeloven
Markedsføringsloven
Lov om elektroniske signaturer
(2000)
E-handelsloven (2002)
Renteloven
Lov om udstedelse af elektroniske
penge
Produktsikkerhedslov
Markedsføringsloven
Forbrugeraftaleloven
Lov om forsikringsformidling
Tobaksreklamelov
185

Eksempler på forordninger med betydning for forbrugere og erhvervsdrivende
Rådets forordning 295/91/EØF af 4. februar 1991 om en ordning for kompensation til ruteflypassagerer, der afvises på grund
af overbookning & Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 261/2004 af 11. februar 2004 om fælles bestemmelser
om kompensation og bistand til luftfartspassagerer ved boardingafvisning og ved aflysning eller lange forsinkelser og om
ophævelse af forordning (EØF) nr. 295/91
Kommissionens forordning (EF) nr. 331/2000 af 17. december 1999 om ændring af bilag V til Rådets forordning (EØF) nr.
2092/91 om økologisk produktionsmetode for landbrugsprodukter og om angivelse heraf på landbrugsprodukter og
levnedsmidler
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1980/2000 af 17. juli 2000 om en revideret ordning for tildeling af et EFmiljømærke
Europa-Parlamentets og Rådets Forordning (EF) Nr. 460/2004 af 10. marts 2004 om oprettelse af et europæisk agentur for
net- og informationssikkerhed
Europa-Parlamentets og Rådets Forordning (EF) Nr. 648/2004 af 31. marts 2004 om vaske- og rengøringsmidler
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 805/2004 af 21. april 2004 om indførelse af et europæisk
tvangsfuldbyrdelsesdokument for ubestridte krav
186

Bilag 3 – Deltagende organisationer i forbindelse med Købeloven
Fase
Organisationer
Høring ved
Grønbogen
Arbejderbevægelsens
Erhvervsråd (AE)
DHS
DI
Forbrugerrådet
(Handelskammeret)
1. høring ved
direktivforslag
Advokatrådet
Automobil-
Impotørernes
Sammenslutning
BFE
Danmarks
Automobilhandler
Foreing (DAF)
De Samvirkende
Købmand
Den Danske
Boghandlerforening
DHS
DI
Elinstallatørernes
Landsforening
FEHA
Forbrugerrådet
Handelskammeret
Håndværksrådet
2. høring ved
direktivforslag
Advokatrådet
BFE
DAF
Dansk Detail
Kreditråd
De Danske
Bilimportører
Den Danske
Dommerforening
DHS
DI
Forsikring og
Pension
FEHA
Forbrugerrådet
Handelskammeret
Håndværksrådet
Specialudvalg* Betænkningsfølgegruppe
Advokatrådet
BFE
DAF
Dansk Detail
Kreditråd
De Samvirkende
Købmænd
DHS
DI
Dommerfuldmægtigforeningen
FDM
FEHA
Forbrugerrådet
Handelskammeret
Håndværksrådet
Radiobranchen
AE
Autobranchens
Handels- og
Industriforening i
Danmark
BFE
DAF
Dansk Detail
Kreditråd
Dansk Textil Union
Danske
Entreprenører
De Danske
Bilimportører
DHS
DI
Elinstallatørernes
Landsforening
FDB
FDM
FEHA
Forbrugerrådet
Handelskammeret
Håndværksrådet
Radiobranchen
Arbejdsgruppen
havde repræsentanter
fra:
- Advokatrådet
- Den Danske
Dommerforening
Høring af
betænkning**
BFE
DAF
Danmarks
Skohandlerforening
Dansk Textil Union
De Samvirkende
Købmænd
DHS
DI
FEHA
Forbrugerrådet
Forsikring og
Pension
Handelskammeret
Antal
organisationer: 5 13 14 11 (14 brutto) 18 (20) 11 (13)
* 33 organisationer indkaldtes til mødet den 21.10.1997 i specialudvalget, men deltagelsen synes at svinge fra gang til gang. I
specialudvalgsmødet den 14..4.1998 deltog således 11 organisationer. De 14 listede organisationer er en bruttoliste, der
indeholder samtlige af de organisationer, der fremgår af de tre specialudvalgsmødereferater.
** 2 yderligere organisationer, der ikke havde bemærkninger i øvrigt, henviser til, at deres synspunkter var blevet hørt i
forbindelse med udarbejdelsen af betænkningen.
187

Bilag 4 – Deltagende organisationer i forbindelse med Forbudsloven
Fase
Organisationer
Høring og
specialudvalgsbehandling
ifm.
Grønbogen
Arbejderbevægelsens
Erhvervsråd (AE)
DHS
DI
Forbrugerrådet
1. høring ved
direktivforslag
DI
Forbrugerrådet
2. høring ved
direktivforslag
AE
DHS
DI
Forbrugerrådet
Specialudvalgsmøder ifm.
Direktivforslaget
1. møde *
DHS
Forbrugerrådet
Finansrådet
3. møde
Advokatrådet
Assurandør-
Societetet
DHS
DI
De Samvirkende
Købmænd
FDB
FDM
Finansrådet
Forbrugerrådet
Håndværksrådet
Realkreditrådet
2. møde
AE
DHS
DI
FBR
Finansrådet/
Realkreditrådet
4. møde
Advokatrådet
DI
De Samvirkende
Købmænd
FDB
FDM
Finansrådet
Handelskammer
et
Realkreditrådet
Høring af
lovudkast
Danmarks
Rederiforening
Dansk
Annoncørforening
DHS
DI
Danske
Reklamebureauers
Brancheforening
De Samvirkende
Købmænd
Dommerforeningen
Forbrugerrådet
Håndværksrådet
Realkreditrådet
Antal
organisationer i
alt: 4 2 4 3 / 5 / 11 / 8 10
* Det er ikke lykkedes at fremskaffe deltagerlisten fra dette møde, så antallet er baseret på de organisationer, der ifølge
mødereferatet har haft bemærkninger på mødet.
188

Bilag 5 – Liste over direktiver omfattet af artikel 1 i Forbudsdirektivet
1) Rådets direktiv 84/450/EØF af 10. september 1984 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og
administrative bestemmelser om vildledende reklame (EFT L 250 af 19. 9. 1984, s. 17).
2) Rådets direktiv 85/577/EØF af 20. december 1985 om forbrugerbeskyttelse i forbindelse med aftaler
indgået uden for fast forretningssted (EFT L 372 af 31. 12. 1985, s. 31).
3) Rådets direktiv 87/102/EØF af 22. december 1986 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og
administrative bestemmelser om forbrugerkredit (EFT L 42 af 12. 2. 1987, s. 48), senest ændret ved direktiv
98/7/EF (EFT L 101 af 1. 4. 1998, s. 17).
4) Rådets direktiv 89/552/EØF af 3. oktober 1989 om samordning af visse love og administrative
bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tv-radiospredningsvirksomhed: artikel 10-21 (EFT
L 298 af 17. 10. 1989, s. 23), ændret ved direktiv 97/36/EF (EFT L 202 af 30. 7. 1997, s. 60).
5) Rådets direktiv 90/314/EØF af 13. juni 1990 om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure (EFT L
158 af 23. 6. 1990, s. 59).
6) Rådets direktiv 92/28/EØF af 31. marts 1992 om reklame for humanmedicinske lægemidler (EFT L 113 af
30. 4. 1992, s. 13).
7) Rådets direktiv 93/13/EØF af 5. april 1993 om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler (EFT L 95 af 21.
4. 1993, s. 29).
8) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/47/EF af 26. oktober 1994 om beskyttelse af køber i forbindelse
med visse aspekter ved kontrakter om brugsret til fast ejendom på timeshare-basis (EFT L 280 af 29. 10.
1994, s. 83).
9) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF af 20. maj 1997 om forbrugerbeskyttelse med hensyn til
aftaler vedrørende fjernsalg (EFT L 144 af 4. 6. 1997, s. 19).
Forbrugerbeskyttelsesdirektiver efterfølgende optaget på listen:
10) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/44/EF af 25.maj 1999 om visse aspekter af forbrugerkøb og
garantier i forbindelse hermed (EFT L 171 af 7.7.1999,s.12)
11) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/31/EF af 8.juni 2000 om visse retlige aspekter af
informationssamfundstjenester, navnlig elektronisk handel,i det indre marked (»Direktivet om elektronisk
handel«) (EFT L 178 af 17.7.2000,s.1).
12) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/65/EF af 23. september 2002 om fjernsalg af finansielle
tjenesteydelser til forbrugerne og om ændring af Rådets direktiv 90/619/EØF samt direktiv 97/7/EF og
98/27/EF (EF-Tidende nr. L 271 af 9.10.2002, s. 0016 - 0024)
189