Verwaltungsreform in der Lebensmittelüberwachung - Landkreistag ...

THEMEN
Verwaltungsreform in der Lebensmittelüberwachung
– ein Erfolgsmodell?
Die Verwaltungsreform
Nur noch in Baden-Württemberg waren
die Lebensmittelkontrolleure getrennt
von der zuständigen Lebensmittelüberwachungsbehörde
im Wirtschaftskontrolldienst
der Polizei organisiert.Nachdem
die Entscheidung zum Wechsel
dieser Organisationsstruktur getroffen
war, wurden Befürchtungen geäußert,
dass zukünftig die Sicherheit der Verbraucher
nicht mehr gewährleistet werden
könne und die Lebensmittelkontrolle
in Baden-Württemberg nun zwangsläu-
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Ausbildung von Lebensmittelkontrolleuren, Zusammenarbeit zwischen Lebensmittelkontrolleuren,
Verwaltung und Sachverständigen seit der Verwaltungsreform und daraus entstandene Synergien
bei der Umsetzung der neuen lebensmittelrechtlichen Vorschriften
Von Dr. Gudrun Vollrath, Backnang
Die zum 1.Januar 2005 in Kraft getretene Verwaltungsreform hatte das politische
Ziel, eine übersichtliche, effiziente, transparente und bürgernahe Verwaltungsstruktur
zu schaffen.Sie beinhaltet eine tiefgreifende Neuordnung der mittleren
und unteren Verwaltungsebene.
Mit diesem Stichtag gingen auch die Aufgaben im Bereich der Lebensmittelüberwachung,
die zuvor von einem Fachdienst der Vollzugspolizei, dem Wirtschaftskontrolldienst
(WKD), wahrgenommenen wurden, auf die unteren Verwaltungsbehörden
der Landratsämter bzw.Stadtkreise über.Die Aufgabenübertragung der
Lebensmittelüberwachung auf die Stadt- und Landkreise kann als konsequente
Fortsetzung der Sonderbehördeneingliederung im Jahre 1995 gewertet werden, da
bereits in diesem Zusammenhang die staatlichen Veterinärämter in die Landratsämter
und Bürgermeisterämter der Stadtkreise eingegliedert wurden und die
Zuständigkeit für die Lebensmittelüberwachung von allen unteren Verwaltungsbehörden
auf Kreisebene angehoben wurde.In der Folge entstanden erstmals
Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsämter, in denen die sachverständigen
Tierärzte zusammen mit den Verwaltungsbeamten die Lebensmittelüberwachung
gebündelt vollzogen.
fig „zusammenbricht“.Diese politisch
bzw.standespolitisch motivierten Äußerungen
übergingen die Tatsache, dass die
Überwachung der Lebensmittelbetriebe
und die Probenahme vor und nach der
Verwaltungsreform in Händen derselben
Lebensmittelkontrolleure lag.
Die Polizeibeamten des WKD wurden an
die unteren Verwaltungsbehörden abgeordnet
und haben mit ihrer Erfahrung
geholfen, die neuen Einheiten zu vervollständigen.Die
Dauer der Abordnung ist
auf maximal 5 Jahre angelegt und noch
nicht abgeschlossen.Momentan bilden
die Stadt- und Landkreise Lebensmittelkontrolleure
aus, die die Polizeibeamten
nach erfolgreicher Prüfung ablösen.Die
Ausbildung dauert zwei Jahre je Durchgang
und wird in drei Blöcken vollzogen.
Wünschenswert wäre die freiwillige Verlängerung
der Abordnungszeiten der Polizeibeamten
auf insgesamt 6 Jahre,
da nur so dem bestehenden Personalbedarf
– insbesondere in der Ausbildungsphase
der neuen Lebensmittelkontrolleure
– Rechnung getragen werden kann.
Die Strukturänderungen der Lebensmittelüberwachung
in Baden Württemberg
werden in den folgenden Schaubildern
deutlich: (s.nächste Seite)
Ausbildung von
Lebensmittelkontrolleuren
Die Einstellungsvoraussetzungen und
Anforderungen an die Qualifikation der
auszubildenden Lebensmittelkontrolleure
sind in der Ausbildungs- und Prüfungsordnung
für Lebensmittelkontrolleure
Baden-Württemberg vom 4.April
2005 1 geregelt.Einstellungsvoraussetzung
zur Ausbildung als Lebensmittelkontrolleur
in der amtlichen Lebensmittelüberwachung
sind eine abgeschlossene
Berufsausbildung als Meister, eine
Berufsausbildung mit einer der Meisterprüfung
gleichwertigen Qualifikation

Schwerpunkt Lebensmittelüberwachung und Veterinärverwaltung
oder Techniker mit staatlicher Abschlussprüfung
in einem Beruf, der Kenntnisse
und Fertigkeiten auf dem Gebiet des Verkehrs
mit Lebensmitteln vermittelt hat.
Außerdem muss eine mindestens zweijährige
praktische Tätigkeit auf diesem
Gebiet nachgewiesen werden.Damit
bringen die Auszubildenden bereits ein
hohes Maß an Sachkunde auf, das in der
Ausbildung noch vertieft und durch eine
gründliche verwaltungsrechtliche Ausbildung
ergänzt wird.
Die theoretische Ausbildung der Lebensmittelkontrolleure
erfolgt derzeit in der
Akademie der Polizei in Freiburg.Der
erste Ausbildungslehrgang konnte im
Herbst 2006 abgeschlossen werden.Vermutlich
wird die Akademie der Polizei
nach dem Abschluss von drei bereits zugesagten
Lehrgängen nicht mehr zur
Verfügung stehen.Eine Entscheidung
über eine Nachfolgeeinrichtung ist bisher
noch nicht getroffen worden.Im Bereich
Verbraucherschutz und Veterinärwesen
besteht insgesamt ein hoher Ausund
Fortbildungsbedarf.Es wäre wünschenswert,
wenn eine Einrichtung im
Land geschaffen werden könnte, die alle
Bereiche (Ausbildung der Lebensmittelkontrolleure,
Ausbildung von amtlichen
Fachassistenten, Vorbereitungslehrgang
und Prüfung für den Tierärztlichen
Staatsdienst und regelmäßige Fortbildungsveranstaltungen
der genannten
Berufsgruppen) abdecken könnten.
Neues Lebensmittelrecht
Nahezu gleichzeitig mit dem Inkrafttreten
des Verwaltungsstrukturreformgesetzes
hat sich das Lebensmittelrecht
grundlegend geändert.In Folge dieser
Änderungen sind vielfältige neue Aufgaben
auf die Lebensmittelüberwachungsbehörden
hinzugekommen.
Mit der Veröffentlichung der Verordnung
(EG) 178/2002 2 zum Lebensmittel- und
Futtermittelrecht im Januar 2002 wurde
der gesundheitliche Verbraucherschutz
in Europa auf eine neue Basis gestellt.
Diese Verordnung ist in wesentlichen Teilen
am 1.Januar 2005 zeitgleich mit der
Verwaltungsreform in Baden-Württemberg
in Kraft getreten.In der Folge
wurden im April 2004 drei weitere
gemeinschaftliche Hygienevorschriften
(„Hygienepaket“) 3 erlassen, die komplexe
Hygienevorschriften beinhalten
und zum 1.Januar 2006 in Kraft getreten
sind.Die Neuordnung des gemeinschaftlichen
Lebensmittelrechtes hat zur Folge,
dass das nationale Lebensmittelrecht
nach und nach in weiten Teilen vom EU-
Recht überlagert wurde und wird.In der
Folge der Neuordnung des EU-Hygienerechtes
wurden und werden neue nationale
rechtliche Bestimmungen erforderlich.So
wurde das Gesetz zur Neuordnung
des Lebensmittel- und Futtermittelrechts
4 im September 2005 und die
Durchführungsverordnung zum gemeinschaftlichen
Lebensmittelhygienerecht 5
im August 2007 erlassen.
Neben den oben genannten rechtlichen
Vorgaben hat die Gemeinschaft insbesondere
in der Verordnung (EG) 882/
2004 6 die Rahmenbedingungen für die
Durchführung amtlicher Kontrollen weiter
konkretisiert.Weiterhin ist an dieser
Stelle auch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift
über Grundsätze zur Durch-
7

Landkreisnachrichten 47. Jahrgang
führung der amtlichen Überwachung
der Einhaltung lebensmittelrechtlicher,
weinrechtlicher- und tabakrechtlicher
Vorschriften (AVV RÜb) 7 zu nennen, die
zum 31.Dezember 2004 in Kraft getreten
ist und Vorgaben für eine einheitlichen
Durchführung der lebensmittelrechtlichen
und weinrechtlichen Vorschriften
in der Überwachung enthält.Ziel war es,
die Verantwortung der Lebensmittelunternehmer
zu stärken und die Tätigkeit
der Überwachung auf ein einheitlich
hohes Niveau anzuheben.
Viele der neuen und zusätzlichen Aufgaben
obliegen primär den Amtstierärzten
im Rahmen ihrer Tätigkeit als wissenschaftlich
ausgebildete Sachverständige.
Jedoch werden diese dabei in der praktischen
Umsetzung vor Ort durch die Lebensmittelkontrolleure
unterstützt.An
neuen Aufgaben sind insbesondere zu
nennen: Neuzulassungen von Lebensmittelbetrieben
gemäß den Verordnungen
(EG) 853/2004 3 , 854/2004 3 und
882/2004.Die Einrichtung eines Qualitätsmanagementsystems
in der Veterinärverwaltung
gemäß Verordnung (EG)
882/2004 und der AVV RÜb.Die risikoorientierte
Festlegung der Kontrollfrequenz
durch eine systematische Risikobeurteilung
aller Lebensmittelbetriebe und Einstufung
in Risikokategorien, sowie die risikoorientierte
Probenahme gemäß der
AVV RÜb bzw.der Verordnung (EG) 882/
2004.Zusätzlich sollen die Kontrollen die
Rückverfolgbarkeit in der Lebensmittelkette
gemäß Verordnung (EG) 178/2004
sicherstellen.
Nicht zuletzt soll hier schließlich auch Artikel
8 der Verordnung (EG) 882/2004 angesprochen
werden.Hier werden Kontroll-
und Verifizierungsverfahren der
amtlichen Überwachung gefordert.
Diese Forderung hat einen erheblichen
Mehraufwand an Dokumentation in der
amtlichen Überwachung zur Folge.
In naher Zukunft wird auch das Verbraucherinformationsgesetz
zu einem noch
nicht absehbaren, aber sicher erhöhtem
Aufwand für die Lebensmittelüberwachungsbehörden
führen.
8
Situation im Rems-Murr-Kreis
Die im Zuge der Verwaltungsstrukturreform
2005 geschaffene weitgehende
„Einhäusigkeit“ der Kreisverwaltung
brachte durch Zusammenführung von
Recht, Planung und Vollzug positive Effekte
auf Seiten der Landratsämter.
Im Rems-Murr-Kreis sind die Polizeibeamten
des Wirtschaftskontrolldienstes
bereits im Dezember 2004 räumlich
in den Geschäftsbereich Verbraucherschutz
und tierärztlicher Dienst eingegliedert
und integriert worden.Dabei
wurde von vorneherein auf eine zufriedenstellende
Ausstattung der Kontrolleure
geachtet,um die Arbeit dieser Fachkräfte
optimal einsetzen zu können.Von
Anfang an wurde eine ausreichende Anzahl
von Dienstfahrzeugen ebenso wie
eine zeitgemäße Ausstattung mit PCs
sichergestellt.
Von ursprünglich 8 Polizeibeamten beim
Übergang im Jahre 2005 sind derzeit
noch 4 als Lebensmittelkontrolleure im
Landratsamt Rems-Murr-Kreis tätig.Daneben
sind bereits 4 neu ausgebildete
Lebensmittelkontrolleure im Einsatz.
3 weitere Kontrolleure befinden sich in
Ausbildung und werden diese im Herbst
2008 beenden.Bei der Einstellung der
Auszubildenden wurde unter anderem
darauf geachtet, dass möglichst viele
unterschiedliche Berufsgruppen ausgewählt
wurden.Eingestellt wurden
2 Metzgermeister, ein Lebensmitteltechnologe,
ein Lebensmitteltechniker, ein
Bäckermeister, eine Konditorenmeisterin
und eine Küchenmeisterin und Lebensmitteltechnikerin.
Sicherlich kann man sagen, dass durch
den Weggang der Polizeibeamten, die
zum Teil seit 18 Jahren in der Lebensmittelüberwachung
im Rems-Murr-Kreis
tätig waren, ein Erfahrungsschatz verloren
geht, der nicht so schnell ersetzt
werden kann.Während die neu eingestellten
bzw.ausgebildeten Lebensmittelkontrolleure
alle aus dem Lebensmittelsektor
entstammen und auf ein
fundiertes Fachwissen aus ihrer vorheri-
gen beruflichen Ausbildung zurückgreifen
können, muss, im Gegensatz zu
den Polizeibeamten, im Verwaltungsvollzug
ergänzende Erfahrung aufgebaut
werden.
Das neue gemeinschaftliche Lebensmittelrecht
hat Hygieneanforderungen erheblich
flexibilisiert, in vielen Fällen werden
lediglich Ziele statt konkreter
Anforderungen festgelegt.Es muss also
vermehrt im Einzelfall entschieden werden,
ob mit der vorgefundenen Ausstattung
eines Lebensmittelbetriebs sichere
Lebensmittel hergestellt werden können.Zukünftig
wird daher in der amtlichen
Lebensmittelüberwachung ein
fundiertes insbesondere praktisch erworbenes
Fachwissen in der Lebensmittelproduktion
von großem Vorteil sein.
Hier haben die neuen Lebensmittelkontrolleure
klare Vorteile gegenüber den
Polizeibeamten.
Durch die Zusammenführung von Überwachungstätigkeit
und Verwaltungsvollzug
im Zuge der Verwaltungsreform
wurden schlagkräftige Einheiten gebildet,
in denen die Lebensmittelkontrolleure
und auch die tierärztlichen Sachverständigen
Kontrollaufgaben wahrnehmen
und die erforderlichen Maßnahmen
durch Verwaltungsfachleute
des Landratsamtes schnell, effektiv und
ohne hinderliche Schnittstellen umgesetzt
werden.Dadurch gelingt eine effektivere
und vor allem schnellere
Gefahrenabwehr als in getrennten Einheiten,
wie es vor der Verwaltungsreform
der Fall war.Zusätzlich können
die Lebensmittelkontrolleure und die
tierärztlichen Sachverständigen entlastet
werden und können sich stärker
auf die Lebensmittelkontrollen konzentrieren.
Im Rems-Murr-Kreis konnten trotz der erforderlichen
Anpassung an das umfangreich
geänderte Lebensmittelrecht und
der zusätzlichen Belastung durch die
Ausbildung der Lebensmittelkontrolleure
die Kontrollzahlen gesteigert werden.Die
Quote der kontrollierten Betriebe
ist aber nicht im gleichen Maße

Schwerpunkt Lebensmittelüberwachung und Veterinärverwaltung
gestiegen, sondern im Jahr 2007 sogar
leicht gefallen, da im gleichen Zeitraum
die Zahl der zu überwachenden Betriebe
angestiegen ist.Dies wird durch das folgende
Schaubild verdeutlicht: (s.o.)
Direkt zu Beginn der Verwaltungsreform
wurde die Notwendigkeit der intensiven
Zusammenarbeit aller in den unteren Verwaltungsbehörden
befindlichen Dienstbereiche
erkannt.So konnte frühzeitig
damit begonnen werden, Berührungspunkte
zwischen den beteiligten Bereichen
in den unteren Verwaltungsbehörden
zu analysieren, überlappende
Aufgaben zu identifizieren und neu zu
organisieren.Die Prozesse konnten effektiver
gestaltet werden.
Für die Polizeibeamten konnten mit Beginn
ihrer Abordnung an die unteren VerwaltungsbehördenÜberwachungstätigkeiten
wegfallen, die nicht im engeren
Sinne zur Lebensmittelüberwachung zu
zählen sind.Sie sind – abgesehen von
Dienstsport und Schießübungen sowie
Personalversammlungen – in der Zeit der
Abordnung nicht mit polizeilichen Aufgaben
betraut.Ihr Aufgabenbereich beschränkt
sich alleine auf die Lebensmittelüberwachung.Bereiche
wie zum
Beispiel Umwelt oder Gewerbe wurden
auf andere Dienststellen übertragen.Im
Rems-Murr-Kreis wurden diese Aufgaben
– insbesondere der wirtschaftliche
Verbraucherschutz und das Umwelt-
recht – von der Arbeitsgruppe Umwelt
und Gewerbe (AUG) übernommen.Diese
ist Teil der Schutzpolizei.Andere Aufgaben,
die sich zum Beispiel aus dem Handelsklassengesetz
und dem Pflanzenschutzgesetz
ergeben, sind nun in den
Regierungspräsidien bzw.anderen Bereichen
der unteren Verwaltungsbehörden
angesiedelt.Aufgaben aus dem Gaststättenrecht,
der Gewerbeordnung und
der Preisangabenverordnung sind ebenfalls
auf andere Bereiche innerhalb der
unteren Verwaltungsbehörden übergegangen.
Die Ziele der Reform, wie effizientere
Aufgabenerledigung, Bürgernähe, Transparenz
und Verfahrensbeschleunigung
wurden weitestgehend erreicht.
Allerdings ist die Personalausstattung in
der Lebensmittelüberwachung des Landes
Baden-Württemberg trotz der erheblichen
Effizienzsteigerung nicht ausreichend,
um die steigende Zahl der
Pflichtaufgaben der Europäischen Union
in der Lebensmittelüberwachung dauerhaft
zu erfüllen.Andere Bundesländer
haben bereits reagiert und haben die
Zahl der Kontrolleure erhöht.Dort werden
durchschnittlich mehr als 50 % 8 der
Betriebe pro Jahr überprüft, während die
durchschnittliche Quote in Baden-Württemberg
noch deutlich unter 30 % liegt.
Zudem wurden die Stellen für Lebensmittelkontrolleure
im Rahmen der Ver-
waltungsreform nach einem unsachgemäßen,
weil Einwohner- und nicht betriebsbezogenen
Schlüssel, verteilt.So
können manche Behörden bereits über
50 % der Betriebe kontrollieren, weil pro
Kontrolleur wesentlich weniger Betriebe
zu Buche schlagen.
Der Verbraucher soll effektiv geschützt
werden, indem die Kontrolle vom Erzeuger
zum Verbraucher – from farm to
fork – durch ein einheitliches und transparentes
sowie qualitätsgesichertes
System sichergestellt wird.Dabei werden
die Aspekte der Lebensmittelsicherheit
um die der Tiergesundheit und des
Tierschutzes ergänzt.Eine Zusammenführung
der Lebensmittelkontrolleure
und der Veterinärämter war der richtige
und zukunftsweisende Weg.Unter dem
Dach der Landratsämter wurden zudem
effektive Verwaltungsstrukturen geschaffen,
die eine erhebliche Rationalisierung
brachten.
Dennoch ist die Ausstattung der Behörden
mit Kontrollpersonal nicht auskömmlich,
um den gestiegenen Anforderungen
der Verbraucher, des gemeinsamen
Marktes sowie der Globalisierung gerecht
werden zu können.Auch die Polizei
hätte erheblich mehr Personal benötigt,
um hier bestehen zu können.
Zitierte Rechtsvorschriften und Quellenangaben:
1
Verordnung des Ministeriums für Ernährung und
Ländlichen Raum über die Ausbildung und Prüfung
von Lebensmittelkontrolleuren (Ausbildungs-
und Prüfungsordnung für Lebensmittelkontrolleure
– APrOLmKon) vom 4.April 2005
(GBl.S.301)
2
Verordnung (EG) Nr.178/2002 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 28.Januar 2002
zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und
Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung
der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit
und zur Festlegung von Verfahren
zur Lebensmittelsicherheit (ABl.L 31, S.1)
3
Der Begriff „Hygienepaket“ umfasst folgende
Rechtsvorschriften:
Verordnung (EG) Nr.852/2004 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 29.April 2004
über Lebensmittelhygiene (ABl.L 139, S.1, L 226, S.3)
Verordnung (EG) Nr.853/2004 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 29.April 2004 mit
spezifischen Hygienevorschriften für Lebensmit-
9

Landkreisnachrichten 47. Jahrgang
tel tierischen Ursprungs (ABl.L 139, S.1, L 226,
S.22)
Verordnung (EG) Nr.854/2004 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 29.April 2004 mit
besonderen Verfahrensvorschriften für die amtliche
Überwachung von zum menschlichen Verzehr
bestimmten Erzeugnissen tierischen Ursprungs
(ABl.L 139, S.206, L 226, S.83)
4
Gesetz zur Neuordnung des Lebensmittel- und
des Futtermittelrechts vom 1.September 2005
(BGBl.I S.2618)
5
Verordnung zur Durchführung von Vorschriften
des gemeinschaftlichen Lebensmittelhygienerechts
vom 8.August 2007 (BGBl.I S.1816)
10
6
Verordnung (EG) Nr.882/2004 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 29.April 2004 über
amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung
des Lebensmittel- und Futtermittelrechts
sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit
und Tierschutz (ABl.L 165, S.35, ABl.L 191, S.1)
7
Allgemeine Verwaltungsvorschrift über Grundsätze
zur Durchführung der amtlichen Überwachung
der amtlichen Einhaltung lebensmittelrechtlicher,
weinrechtlicher und tabakrechtlicher
Vorschriften (GMBI.Nr.58 S.1169, GMBI.Nr.17
S.351)
8
Jahresbericht 2006 zur amtlichen Lebensmittelüberwachung
der Bundesrepublik Deutsch-
land (gemäß Artikel 14 Abs.(2) der Richtlinie des
Rates 89/397/EWG); Bundesamt für Verbraucherschutz
und Lebensmittelsicherheit (BVL)
Frau Dr.Gudrun Vollrath ist stellvertretende
Geschäftsbereichsleiterin Verbraucherschutz
und tierärztlicher Dienst
im Landratsamt Rems-Murr-Kreis, Waiblingen
.